El controvertido encuadre jurdico de las operaciones militares de los EE.UU.

en
Afganistn
Silvina S. Gonzlez Napolitano*
Los atentados terroristas que tuvieron lugar el 11 de septiembre de 2001 en los EE.UU.
horrorizaron a la comunidad internacional y motivaron la adopcin de varias resoluciones por
parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, as como el envo de operaciones
militares al territorio de Afganistn, por orden del Presidente de aquel Estado. Sin duda alguna,
esta ltima decisin ha sido la ms cuestionada de los ltimos tiempos por parte de la opinin
pblica internacional. Por lo tanto, la finalidad de este trabajo es mostrar aquellos puntos
controvertidos, los cuales dan lugar a extensos debates.
Para entender la discusin que se plantea sobre la legitimidad de la reaccin militar
norteamericana es necesario comenzar con el anlisis de algunos artculos de la Carta de las
Naciones Unidas, as como de las normas de derecho internacional general (consuetudinario) que
regulan la legtima defensa, para luego detectar las distintas interpretaciones posibles sobre el
alcance de las resoluciones del Consejo de Seguridad dictadas como consecuencia de los ataques
terroristas del 11 de septiembre y compararlas con otras recomendaciones y decisiones emanadas
de dicho rgano.
Las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas
Como es sabido, la Carta de las Naciones Unidas proscribe en su art. 2 tanto la amenaza
como el uso de la fuerza por parte de un Estado miembro contra la integridad territorial o la
independencia poltica de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los
propsitos de las Naciones Unidas. Sin embargo, la misma Carta establece excepciones al
recurso de la fuerza, siendo dos de ellas las que aqu nos interesan: cuando provenga de una
medida ordenada por el Consejo de Seguridad en virtud del art. 42, o bien en caso de legtima
defensa individual o colectiva, reconocida en el art. 51.1
El Consejo de Seguridad, rgano que tiene la responsabilidad primordial de mantener la paz
y la seguridad internacionales, est facultado en el Captulo VII, en virtud del art. 39 de la Carta,
para determinar la existencia de una amenaza a la paz, de un quebrantamiento de la paz o de un
acto de agresin, y hacer las recomendaciones que estime pertinentes, o decidir qu medidas
sern tomadas de conformidad con los arts. 41 (medidas que no impliquen el uso de la fuerza
armada) y 42 (medidas que impliquen el uso de la fuerza armada) a fin de mantener o restablecer
la paz y la seguridad internacionales. En este ltimo supuesto, estamos en presencia de una
accin coercitiva internacional, planificada por el propio Consejo de Seguridad, con el
asesoramiento y la asistencia de un Comit de Estado Mayor, el cual tiene tambin a su cargo la
direccin estratgica de las operaciones (arts. 46 y 47).
Asimismo, es importante recordar que el Captulo VIII de la Carta acepta la existencia de los
acuerdos y organismos regionales que acten en asuntos relativos al mantenimiento de la paz y
seguridad internacionales y susceptibles de accin regional, siempre que ello sea compatible con
los propsitos y principios de la Carta (art. 52.1). As, el art. 53.1 autoriza al Consejo de
Seguridad a utilizar dichos acuerdos u organismos regionales para aplicar medidas coercitivas
*

Profesora de Derecho Internacional Pblico y de Derechos Humanos y Garantas.

Ello sin perjuicio de otras excepciones que tendran su fundamento en otros artculos de la Carta, o bien en
resoluciones de la Asamblea General.
1

bajo su autoridad, aclarando que no se aplicarn medidas coercitivas en virtud de acuerdos

regionales o por organismos regionales sin autorizacin del Consejo de Seguridad. Por su
parte, el art. 54 prescribe que (s)e deber mantener en todo tiempo al Consejo de Seguridad
plenamente informado de las actividades emprendidas o proyectadas de conformidad con
acuerdos regionales o por organismos regionales con el propsito de mantener la paz y la
seguridad internacionales.
La legtima defensa
Volviendo al Captulo VII de la Carta, y especficamente en lo que concierne a la institucin
de la legtima defensa, el art. 51 establece: (n)inguna disposicin de esta Carta menoscabar el
derecho inmanente de legtima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra
un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las
medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas
por los Miembros en ejercicio del derecho de legtima defensa sern comunicadas
inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarn en manera alguna la autoridad y
responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la
accin que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad
internacionales. Este artculo, el cual reconoce el derecho inmanente2 del Estado (en este caso
la referencia expresa es al Estado miembro de las Naciones Unidas3) a la legtima defensa, ha
sido objeto de un meticuloso anlisis por parte de la doctrina internacional.
La legtima defensa es, coma ya se explic, una de las excepciones al principio que proscribe
el uso de la fuerza. Asimismo, constituye una de las circunstancias que excluye la ilicitud de los
actos en virtud de las normas relativas a la responsabilidad internacional de los Estados.4
La legtima defensa individual tiene lugar cuando un Estado ha sido objeto de un ataque
armado por parte de otro Estado y por lo tanto acta unilateralmente en su propia defensa,
repeliendo dicho ataque mediante el uso de la fuerza armada. En cambio se habla de legtima
defensa colectiva cuando intervienen terceros Estados u organizaciones a solicitud del Estado
agredido, en su defensa, o bien se est en presencia de una respuesta colectiva frente a un ataque
contra varios Estados.
La legtima defensa colectiva puede tener su base jurdica en un compromiso previo como
en el caso del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (T.I.A.R.) o de la Carta de la
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (O.T.A.N.)-, o bien a solicitud del agredido con
posterioridad del ataque.
Si bien hoy no caben dudas sobre el hecho de que la legtima defensa debe ajustarse a ciertas
reglas establecidas por el derecho internacional (convencional y consuetudinario), en el siglo
pasado no han faltado discusiones en torno a si deba estar -o no- regida por el derecho. Una
teora presentada en 1963 (plena crisis de los misiles)5 postulaba la no subordinacin de la
2

En la versin en ingls se utilizan los trminos inherent right, mientras que en francs se habla de droit
naturel. En cualquier caso el sentido de la expresin es indicar el reconocimiento de un derecho que es preexistente
a la Carta, lo tienen los Estados con independencia de su membresa a las Naciones Unidas, por ser un derecho
consuetudinario.
3
Sin embargo, como ya se expres en la nota anterior, al tratarse de un derecho inmanente (inherente-preexistente),
se reconoce su titularidad a cualquier Estado.
4
Ver art. 21 del Proyecto de la Comisin de Derecho Internacional aprobado por el Comit de Redaccin en
segunda lectura, Doc. A/CN.4/L.602/Rev. 1 (26/07/2001).
5
Sostenida por D. Acheson, ex Secretario de Estado de los EE.UU.

legtima defensa al derecho, es decir, el derecho deba subordinarse al poder poltico, en

consecuencia, deba dejarse a cada Estado la decisin sobre qu era necesario para su propia
autodefensa.6 Esta haba sido la postura de los EE.UU. y de Francia con relacin al Pacto BriandKellogg (1928); luego fue considerada peligrosa, a tal punto que fue invocada por los lderes
nazis durante el juicio de Nremberg para justificar las acciones de Alemania. Afortunadamente
el Tribunal actuante la rechaz.7 El Gobierno de los EE.UU. tuvo una posicin ambivalente
durante el conflicto de Nicaragua, sosteniendo por un lado que era el propio Estado quien
determinaba la necesidad de adoptar medidas en legtima defensa, como lo haba hecho contra
Nicaragua; sin embargo, los argumentos norteamericanos en el caso ante la C.I.J. no se basaban
en la no regulacin de la legtima defensa por el derecho, sino, ms bien, en que era el Consejo
de Seguridad quien tena competencia exclusiva en cuanto a la legalidad del uso de la fuerza.8
Luego del fallo en el asunto Nicaragua, el Gobierno de los EE.UU. se volvi a enrolar en la
postura de 1928, posicin que surgira de las declaraciones hechas al Congreso con motivo del
retiro de la declaracin de aceptacin compulsiva de la jurisdiccin de la C.I.J.: las cuestiones
sobre legtima defensa estaran reservadas en ltima instancia al Estado, sobre todo cuando hay
asuntos de seguridad nacional. No obstante, los EE.UU. no excluyen la competencia del Consejo
de Seguridad en lo concerniente a la legtima defensa. Claro est que, al ser un Miembro
Permanente con derecho a veto, terminara siendo siempre juez de su propia causa.9
Los redactores de la Carta de las Naciones Unidas de alguna manera previendo los
problemas que se planteaban, establecieron ciertos requisitos en el art. 51, regulando
convencionalmente el derecho de legtima defensa, fijndole ciertos lmites.
En primer trmino, para que una accin pueda encuadrar como una legtima defensa en
virtud de la mencionada disposicin, deben estar presente los siguientes requisitos o condiciones:
1) la existencia de un ataque armado;
2) que las medidas tomadas en ejercicio del derecho de legtima defensa se comuniquen
inmediatamente al Consejo de Seguridad;
3) que las medidas se prolonguen hasta tanto el Consejo de Seguridad tome las medidas
necesarias con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Esto lleva a
que se caracterice a la accin en legtima defensa como subsidiaria (de la accin del Consejo)10 y
provisional o transitoria.11
Junto a estos requisitos establecidos por la Carta, el derecho internacional general
(consuetudinario) exige el cumplimiento de otros, a saber:
1) proporcionalidad: que las medidas adoptadas en legtima defensa sean proporcionales;
2) inmediatez: que sean inmediatas al ataque sufrido;
3) necesidad: que constituyan el nico medio necesario para restaurar el status quo preexistente a
la agresin recibida.
6

Cfr. O. Schachter, Self-Defense and the Rule of Law, A.J.I.L., v. 83, n. 2 (1989), p. 260.
Ibdem, p. 261.
8
Ibdem, p. 262.
9
Ibdem. Sobre los problemas que se plantean por la falta de un mecanismo objetivo y obligatorio que determine la
existencia de un ataque armado, de un acto de agresin o cul de los Estados que acta tiene derecho a invocar la
legtima defensa, ver T. Franck, Who Killed Article 2(4)? or: Changing Norms Governing the Use of Force by
States, A.J.I.L., v. 64 (1970), pp. 809/837.
10
La subsidiariedad no excluye que el Consejo de Seguridad adopte otras medidas que se desarrollen
simultneamente con la legtima defensa, cfr. M. Diez de Velasco, Instituciones de Derecho Internacional Pblico,
Tecnos, Madrid, 12 ed. (1999), p. 828.
11
La doctrina suele incluir como requisitos o condiciones ciertas cualidades que, a nuestro criterio, ms bien seran
caractersticas de la accin en legtima defensa (subsidiariedad, provisionalidad o transitoriedad).
7

De por s, los juristas internacionales difieren en cuanto al sentido y alcance de algunos de

estos elementos.
En primer lugar, cabe preguntarse acerca de la nocin de ataque armado. Sin duda alguna
este concepto est estrechamente vinculado al de agresin, el cual fue objeto de la Res. 3314
(XXIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptada en 1974, precisamente
titulada Definicin de la agresin. El primer artculo de esta Resolucin establece: La
agresin es el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberana, la integridad
territorial o la independencia poltica de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible
con la Carta de las Naciones Unidas, tal como se enuncia en la presente Definicin. Por su
parte, el art. 2 prescribe: El primer uso de la fuerza armada por un Estado en contravencin de
la Carta constituir prueba prima facie de un acto de agresin, aunque el Consejo de Seguridad
puede concluir, de conformidad con la Carta, que la determinacin de que se ha cometido un
acto de agresin no estara justificada a la luz de otras circunstancias pertinentes, incluido el
hecho de que los actos de que se trata o sus consecuencias no son de suficiente gravedad. O
sea, que de esto ltimo surge la exigencia de una cierta gravedad en los actos -o en sus
consecuencias- para la configuracin de la agresin.
Con relacin a dicha resolucin, se discute si se puede ejercer este derecho de legtima
defensa ante la amenaza o inminencia de un ataque armado, es decir, si el art. 51 comprende un
derecho de legtima defensa preventiva. Diez de Velasco considera que el art. 2 de la Res.
3314 admite la legtima defensa preventiva al reconocer que en algunos casos el primer uso de
la fuerza puede no constituir un acto de agresin, lo que queda en manos del Consejo de
Seguridad.12 Rodrguez Carrin considera que la legtima defensa preventiva slo sera
justificable ante el temor y evidencia de un ataque inminente, siempre que estos elementos
fueran verificados por el Consejo de Seguridad, autorizando la adopcin de tal medida.13
Contrariamente, J. Pastor Ridruejo expresa que el sentido natural de los trminos empleados por
el artculo 51 no autoriza la legtima defensa preventiva.14
Algunos autores entienden que (d)e admitirse esta nocin, se estara abriendo la puerta a
calificaciones arbitrarias de los Estados para legitimar el uso de la fuerza ante un ataque
todava inexistente, lo que sera contrario al principio general de prohibicin del uso de la
fuerza y desnaturalizara por completo el papel hegemnico del Consejo de Seguridad en el
contexto del artculo 51 de la Carta.15
Ciertos juristas (como C. Waldock, J. Stone, M. McDougal, F. Feliciano, D. Bowett)
consideran que el concepto de legtima defensa preventiva est avalado por las normas
consuetudinarias del derecho internacional clsico, que tiene un contenido ms amplio que el art.
51 de la Carta de las Naciones Unidas; el propio art. 51 da por supuesta la existencia anterior de
aquel derecho, el cual no ha sido afectado por la Carta; otros (E. Jimnez de Archaga, A.
Remiro Brotns, J. Pastor Ridruejo) responden a ello que el derecho internacional clsico ni
siquiera prohiba la guerra o el uso de la fuerza, por lo que no cabe invocar la legitimidad de la
defensa preventiva en base a normas anteriores a la Carta.16 Remiro Brotns puntualiza que la
12

Cfr. M. Diez de Velasco, op. cit., p. 827.

Cfr. A. Rodrguez Carrin, Lecciones de Derecho Internacional Pblico, Tecnos, Madrid, 3 ed. (1994), p. 533.
14
Cfr. J. Pastor Ridruejo, Curso de Derecho Internacional Pblico y Organizaciones Internacionales, Tecnos,
Madrid, 5 ed. (1994), pp. 653/654.
15
Cfr. J. Gonzlez Campos y otros, Curso de Derecho Internacional Pblico, Civitas, Madrid, 6 ed. (1998), p. 874.
16
Cfr. J. Pastor Ridruejo, op. cit., p. 654.
13

legtima defensa tiene que ejercitarse siempre de acuerdo con el art. 51, ya que no tendra sentido
regularla en la Carta para aadir que tambin la hay, en otros trminos, fuera de ella.17
Tambin se alegaba que la prctica del Consejo de Seguridad no avalaba la tesis de la
legitimidad de la defensa preventiva, citndose su actuacin en diversos conflictos, como el del
Canal de Suez (1956) o el bombardeo de Israel al reactor nuclear situado en Irak (1981). En este
ltimo caso, Israel invoc la legtima defensa preventiva, justificando su bombardeo en el hecho
de que el reactor iba a ser utilizado para hacer bombas atmicas y usarlas contra Israel. El
Consejo de Seguridad, por unanimidad, mediante la Res. 487 (1981) conden la accin de Israel,
sealando el peligro que dicha accin haba creado para la paz y la seguridad internacionales.
Los EE.UU. y el Reino Unido consideraron que la legtima defensa preventiva no se justificaba
en los hechos del caso, puesto que no haba evidencia de que el reactor fuera a ser utilizado para
tales fines. Sin embargo, estos Estados no tocaron el punto de si Israel tena derecho de actuar en
tal sentido de probarse lo que alegaba este Estado.18
Puede sostenerse que la prctica en esta materia no es concluyente. Un gran nmero de
Estados rechazan la idea de la legtima defensa preventiva, mientras otros la avalan. Por ejemplo,
los EE.UU. la invocaron en 1986, para justificar el bombardeo de Libia por cometer actos de
terrorismo de Estado.
Sobre este punto, en el caso Nicaragua, la C.I.J. reconoci que el ejercicio del derecho de
legtima defensa estaba sujeto a que el Estado pertinente hubiera sido la vctima de un ataque
armado.19 Sin embargo, por otra parte, tambin aclar que en las circunstancias del caso, se
discuta el supuesto de un ataque armado que ya haba ocurrido, entonces, como la cuestin de la
licitud de una respuesta a una amenaza inminente de ataque armado no haba sido planteada por
las partes, la Corte no iba a opinar al respecto.20
En segundo lugar, el art. 51 no especifica el ataque armado de qu sujetos puede ser repelido
mediante una accin de legtima defensa. Por lo tanto, cabe preguntarnos: se trata slo de un
ataque armado realizado por uno o varios Estados contra otro u otros? o podra hacerse
extensivo al ataque organizado y llevado a cabo por grupos, organizaciones o simples
particulares?
Si bien la mencionada disposicin de la Carta no se refiere al sujeto responsable del ataque
armado -en cambio refirindose claramente al titular de la legtima defensa, el cual es todo
Estado miembro de las Naciones Unidas (aunque como ya vimos, todos los Estados gozan de
este derecho por va consuetudinaria)- se puede hacer la siguiente deduccin. Si la legtima
defensa contemplada en el art. 51 es una de las excepciones al principio que proscribe el uso de
la fuerza contenido en el art. 2.4 de la Carta, disposicin que prohibe tanto la amenaza como el
uso de la fuerza por parte de un Estado miembro21 contra cualquier Estado, consecuentemente
la lgica indicara que la legtima defensa en el marco de la Carta slo funciona respecto de un
ataque armado entre Estados. Esta postura se funda en que el derecho internacional clsico (tal es
el caso de la Carta de las Naciones Unidas) fue concebido para regular relaciones o conflictos
17

Cfr. A. Remiro Brotns y otros, Derecho Internacional, McGraw-Hill, Madrid (1997), p. 920.
Cfr. P. Malanczuk, Akehursts Modern Introduction to International Law, Routledge, Londres, 7 ed. rev. (1997),
p. 313.
19
ICJ Reports 1986, p. 103, parg. 195.
20
Ibdem, p. 103, parg. 194.
21
La Res. 2625 (XXV) de la Asamblea General, de fecha 24/10/1970, en cambio pone en cabeza de todos los
Estados este deber de abstencin de recurrir a la fuerza con determinados fines.
18

entre Estados, escapndose de su mbito los fenmenos surgidos contemporneamente que

involucran a otras entidades no estatales.22
G. Gaja considera que el ataque armado que da lugar a la legtima defensa proviene de un
Estado, condicin que debe considerarse como implcita en el art. 51 de la Carta (tampoco el
art. 5 del tratado de la O.T.A.N. explicita al respecto), sealando asimismo que el ataque armado
es una sub-categora de agresin, acto que proviene slo de un Estado, tal como aparece en la
Res. 3314 (XXIX) de la Asamblea General (art. 1).23
La C.I.J., en el caso Nicaragua, reconoci que el requisito del ataque armado deba ser
entendido incluyendo no slo la accin de las fuerzas armadas regulares ms all de la frontera,
sino tambin el envo por un Estado o en su nombre, de bandas o grupos armados, de fuerzas
irregulares o de mercenarios, las cuales realicen actos de fuerza armada contra otro Estado de
una gravedad tal que equivalgan a un verdadero ataque armado24 conducido por fuerzas
regulares.25 Claro est, que siempre se habla de grupos o categoras de personas enviadas por un
Estado o que acten en nombre de un Estado.26
Sin embargo, an en el supuesto de considerar que la Carta de las Naciones Unidas no fue
concebida para incluir el ejercicio del derecho de legtima defensa frente a un ataque ocasionado
por una organizacin o grupo terrorista que acte por su propia cuenta (por no considerar esta
accin como un ataque armado en el sentido clsico o tradicional de la expresin), podemos
cuestionarnos si es posible tal ejercicio en el marco del derecho consuetudinario, o incluso si es
posible hacer una interpretacin extensiva de dicha expresin contenida en el art. 51 a la luz de
la evolucin del derecho internacional en lo que respecta a la subjetividad internacional, a fin de
dar una respuesta a las necesidades actuales. Tampoco aqu encontramos una opinin unnime.
Ahora bien, qu sucedera en el caso de un Estado que si bien no participara activamente
(por ejemplo suministrando armas, brindando entrenamiento a los terroristas, etc.) en un ataque
perpetrado por grupos u organizaciones terroristas contra otro Estado, tuviera una actitud
pasiva frente a tales acontecimientos. Podra atribuirse dicho ataque al Estado en cuestin,
considerndoselo un ataque armado que d lugar al ejercicio del derecho de legtima defensa
por parte del Estado atacado? Esta pregunta se relaciona con el problema de la llamada agresin
indirecta contemplada en el art. 3.g de la Res. 3314 (XXIX) de la Asamblea General. Algunos
autores consideran que slo podra considerarse agresin si el Estado participa sustancialmente
en el envo de bandas armadas o grupos irregulares.27 Sin embargo no hay acuerdo sobre el
alcance de la participacin sustancial.28 J. Alcaide Fernndez considera que si bien no es
necesario que sean las fuerzas armadas regulares de un Estado las que lleven a cabo un ataque
armado, no obstante ... la tesis de la asimilacin categrica de toda asistencia, apoyo o
22

Ver A. Pellet, No, This is not War! y G. Gaja, In What Sense was There an Armed Attack? en la seccin
The Attack on the World Trade Center: Legal Responses <http://www.ejil.org/forum_WTC/...>.
23
Cfr. G. Gaja, op. cit.
24
En la versin en francs de utiliza la palabra agresin.
25
ICJ Reports 1986, p. 103, parg. 195.
26
Por su parte, con respecto a la definicin de agresin, la Res. 3314 (XXIX) de la Asamblea General en su art.
3.g incluye como un acto de agresin: El envo por un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos
irregulares o mercenarios que lleven a cabo actos de fuerza armada contra otro Estado de tal gravedad que sean
equiparables a los actos antes enumerados, o su sustancial participacin en dichos actos.
27
Cfr. P. Lamberti Zanardi, Agressione armata indiretta ed elemento soggettivo dellillecito internazionale, en Le
droit international lheure de sa codification. tudes en lhonneur de R. Ago, Griuffr, Miln (1987), t. III, pp.
161/162.
28
Ver J. Alcaide Fernndez, Las Actividades Terroristas ante el Derecho Internacional Contemporneo, Tecnos,
Madrid (2000), p. 292 y ss., en especial pp. 296/297.

tolerancia a bandas armadas o grupos irregulares con un ataque armado supondra

desnaturalizar el derecho a la legtima defensa ....29 As, este autor considera que la implicacin
de un Estado en actividades de terrorismo internacional difcilmente podra considerarse un
ataque armado, concluyendo que la legtima defensa es una excepcin excesivamente restrictiva
como medio para luchar contra el terrorismo internacional.30
En tercer lugar, la doctrina discrepa en cuanto a los alcances de la comunicacin al
Consejo de Seguridad. Se trata de poner en conocimiento de la situacin a dicho rgano,
bastando que sea ex post facto. Algunos autores con respecto a este punto se muestran partidarios
de que el Estado atacado elabore informes detallados, precisando la accin iniciada por el Estado
atacante, las medidas defensivas adoptadas y los objetivos concretos de la accin defensiva,
posibilitando as la intervencin efectiva y el control por parte del Consejo de Seguridad,
aunque en la prctica los Estados parecen ms proclives hacia las informaciones genricas
sobre las medidas adoptadas.31 Hay que tener en cuenta que a veces el cumplimiento de esta
obligacin de informar al Consejo puede verse demorada debido a la necesidad de
confidencialidad en el actuar, por ejemplo en casos vinculados al terrorismo internacional, como
el que ocupa nuestro anlisis.32 M. Diez de Velasco advierte que en la prctica de las Naciones
Unidas se ha dado algo paradjico: muchas veces es el Estado vctima de los ataques de quien
pretende actuar en legtima defensa quien denuncia los hechos ante el Consejo de Seguridad.33
En el caso Nicaragua, la C.I.J. estableci que la ausencia de este informe puede ser uno de
los elementos que indiquen si el Estado en cuestin estaba convencido de actuar en el mbito de
la legtima defensa.34
En cuarto lugar, cabe preguntarse: cules seran las medidas necesarias para mantener la
paz y la seguridad internacionales a las que hace referencia el art. 51 de la Carta? quin decide
si dichas medidas son adecuadas? qu sucede en caso de que las medidas ordenadas por el
Consejo de Seguridad no sean eficaces? puede el Estado agredido seguir repeliendo los ataques
sufridos mediante el uso de la fuerza armada? o debe contar con la autorizacin expresa del
Consejo? Sin duda alguna este es un elemento que tampoco est exento de conflicto. Como
puede observarse, este requisito, junto con el de necesidad, se relaciona con la duracin de la
accin en legtima defensa. Hay quienes sostienen que el derecho de legtima defensa slo se
extingue cuando el Consejo de Seguridad haya adoptado autnticas decisiones obligatorias,
resolviendo as el conflicto existente; otros puntualizan que el Estado atacado slo podra actuar
hasta que el Consejo de Seguridad adopte medidas autnticamente eficaces y efectivas, pues
de otro modo no se garantizara su propia existencia.35 Es necesario tener en cuenta que muchas
veces el Consejo de Seguridad se ve paralizado por el sistema de toma de decisiones (derecho a
veto de los miembros permanentes), lo que implica la continuacin del conflicto al margen de la
accin institucional de la O.N.U.36
Otro tema controvertido vinculado a la potestad del Consejo de Seguridad en torno a la
legtima defensa, tiene que ver con la posibilidad de que el Consejo, as como a veces autoriza
29

Ibdem, p. 297.
Ibdem, pp. 300/313.
31
Cfr. J. Gonzlez Campos y otros, op. cit., p. 873.
32
Cfr. E. Crdenas, La ONU aprob una resolucin clave, Diario La Prensa, 30/09/2001, p. 10.
33
Cfr. M. Diez de Velasco, op. cit., p. 828.
34
ICJ Reports 1986, p. 105, parg. 200.
35
Cfr. J. Gonzlez Campos y otros, op. cit., pp. 872/873; A. Remiro Brotns y otros, op. cit., p. 924.
36
Cfr. J. Pastor Ridruejo, op. cit., p. 655. Al respecto este autor cita como ejemplo la guerra de las Malvinas.
30

el ejercicio de la legtima defensa en un caso concreto, pueda suspender este derecho en virtud
del art. 51 de la Carta. Tambin aqu existen posturas a favor37 y en contra38 de tal potestad.
Por ltimo, tampoco estn fuera de discusin los requisitos de proporcionalidad, inmediatez
y necesidad. Qu significa proporcionalidad? Cunto tiempo debe transcurrir para que una
reaccin armada sea considerada inmediata? Puede existir algn supuesto en el cual la respuesta
armada frente a un ataque armado no sea necesaria?
Al hablar de estos tres ltimos requisitos, resulta necesario hacer referencia a un conflicto
surgido en el siglo XIX entre los EE.UU. y el Reino Unido con relacin al buque estadounidense
Caroline, que suministraba ayuda a los rebeldes canadienses contra el Reino Unido. Dicho buque
fue destruido en 1837 por los britnicos, mientras se encontraba en aguas norteamericanas,
provocando la prdida de vidas humanas. Los britnicos alegaron la justificacin de su accin en
virtud de la legtima defensa. El Secretario de Estado de los EE.UU. Daniel Webster- rechaz
tal argumento expresando que para que la legtima defensa resultara admisible deba demostrarse
una necesidad de legtima defensa instantnea, irresistible, que no permitiera la opcin de otros
medios y no dejara momento alguno de deliberacin.39
La propia C.I.J reconoci en el caso Nicaragua, que el art. 51 de la Carta de las Naciones
Unidas no reglamenta directamente todos los aspectos del contenido de la legtima defensa,
refirindose particularmente a que no contiene ninguna regla que garantice que slo se tomarn
medidas que sean proporcionales al ataque armado y necesarias para responder a l,
puntualizando que tal regla se encuentra bien establecida en el derecho internacional
consuetudinario.40 Esto ltimo fue confirmado por la Corte en la Opinin Consultiva sobre la
Legalidad de la Amenaza o Uso de Armas Nucleares.41
Con respecto al requisito de proporcionalidad, la doctrina le ha dado varios significados
posibles42:
1) Se refiere a que la intensidad de los medios empleados para repeler el ataque armado debe ser
similar a la intensidad empleada por el agresor. Esta postura relaciona a la proporcionalidad con
los medios utilizados en la accin defensiva.
2) Significa que la fuerza, an siendo ms intensiva que la utilizada por el agresor, slo es
permitida hasta tanto se restablezca el status quo existente al momento del ataque armado. Sin
duda, esta concepcin relaciona el requisito de la proporcionalidad con la finalidad de la
accin defensiva, sin importar los medios empleados. O sea que la nica finalidad posible de la
accin en legtima defensa se limitara a la eliminacin del ataque armado, no siendo
proporcionadas las acciones emprendidas con un fin distinto, ni la continuacin del uso de la
fuerza una vez que la accin del agresor hubiese sido rechazada.
3) Una tercera postura, ms amplia que la anterior, entiende que la finalidad de la legtima
defensa no se limita a rechazar el ataque del agresor, sino a evitar la situacin global de peligro,
resultando proporcionadas todas las medidas y acciones defensivas adoptadas para conjurar

37

Cfr. A. Randelzhofer, Article 51, en The Charter of the United Nations. A Commentary, B. Simma (edit.),
Oxford University Press, Oxford (1994), p. 677.
38
Cfr. D. Bowett, Self-Defence in International Law, Manchester University Press, Manchester (1958) pp. 195/197.
39
Ver R. Jennings, The Caroline and McLeod Cases, A.J.I.L., v. 32, n. 1 (1938), pp. 82/99.
40
ICJ Reports 1986, p. 94, parg. 176.
41
ICJ Reports 1996, reproducido en I.L.M., v. XXXV, n. 4 (1996), p. 822, parg. 41.
42
Ver J. Gonzlez Campos y otros, op. cit., pp. 873/874; F. Kirgis, Israels Intensified Military Campaign against
Terrorism, ASIL Insights (diciembre 2001) <http://www.asil.org/insights/insight78.htm>; E. Cannizzaro, The
Role of Proportionality in the Law of International Countermeasures, E.J.I.L., v. 12, n. 5 (2001), pp. 889/916.

dicho peligro. Tambin esta postura responde al problema de cul es la finalidad de la legtima
defensa.
4) Una postura mixta combina los significados mencionados en el primer y segundo punto. As,
Remiro Brotns explica: (l)a accin defensiva debe ser tambin proporcionada a la naturaleza e
intensidad del ataque y suficiente para desactivarlo. Proporcionalidad se refiere al quantum de
fuerza que el Estado atacado debe emplear para repeler el quantum de fuerza del Estado agresor.
La proporcionalidad est en funcin no slo del tipo de fuerza comprometida sino tambin de la
finalidad de la legtima defensa: desactivar el ataque armado.43
La C.I.J. en la Opinin Consultiva sobre la Legalidad de la Amenaza o Uso de Armas
Nucleares, al referirse al principio de proporcionalidad, aclar que un uso de la fuerza que fuera
proporcionado bajo el derecho de legtima defensa, deba tambin, para ser conforme a derecho,
respetar las exigencias del derecho aplicable a los conflictos armados, que comprende, en
particular, los principios y reglas del derecho internacional humanitario.44 Con respecto a este
punto, volveremos ms adelante.
En cuanto a la inmediatez requisito vinculado a la oportunidad en que debe ejercerse la
legtima defensa- se ha sealado que su falta puede generar una infraccin al art. 2.4 de la Carta,
o sea una represalia armada prohibida por el derecho internacional. Sin embargo, tambin se
sostiene que el lapso temporal no debe medirse en trminos absolutos, de modo que mientras
subsista el ataque armado o la ocupacin armada del territorio, puede dar lugar a una reaccin en
legtima defensa. La inmediatez debe considerarse a la luz del tiempo necesario para que el
agredido prepare la respuesta armada y del juego que pueda dar la existencia de un sistema de
seguridad colectiva.45
Respecto del requisito de necesidad, puede decirse que para que la accin defensiva sea
considerada legtima, el uso de la fuerza debe ser el nico medio existente para el Estado que se
defiende para detener la agresin que sufre. Ello nos lleva a referirnos nuevamente a la duracin
de la defensa: el uso de la fuerza debe cesar (por no ser ya necesario) tan pronto como haya
culminado el ataque armado o la agresin sufrida, o bien, como ya se ha dicho, hasta que el
Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias46, hechos que aparentemente se
encuentran interconectados.
Finalmente, en lo que respecta al ejercicio de la legtima defensa, cabe preguntarse si existe
algn otro requisito (o condicin) esencial fuera de los ya enunciados.
Antonio Cassese incluye, junto a los requisitos tradicionales, pero en un acpite aparte, la
obligacin de cumplir con los principios fundamentales del derecho internacional humanitario, o
sea, el respeto a la poblacin civil, el no uso de armas que causen un sufrimiento innecesario,
etc.47 Como ya se puntualiz, la C.I.J. en la Opinin Consultiva de 1996 se refiri a este
requerimiento pero junto al principio de proporcionalidad.
La aplicacin de estas exigencias, propias del Jus in bello, al Jus ad bellum -como requisito
para considerar si se trata de una accin en legtima defensa- se encuentra discutida en la
43

Cfr. A. Remiro Brotns y otros, op. cit., p. 922.

ICJ Reports 1996, reproducido en I.L.M., v. XXXV, n. 4 (1996), p. 822, parg. 42.
45
Cfr. A. Remiro Brotns y otros, op. cit., p. 922.
46
Ver A. Cassese, Terrorism is also Disrupting some Crucial Legal Categories of International Law, E.J.I.L., v.
12, n. 5 (2001), p. 995.
47
Ibdem.
44

doctrina internacional. Esto no quiere decir que no sea obligatorio el cumplimiento de aquellos
principios, sino que, por lo general, los autores no los incluyen entre los condicionantes de la
legtima defensa, sino como principios ineludibles del derecho que rige los conflictos armados
(jus in bello). Sobre este aspecto, es interesante recordar los comentarios que gener la Opinin
Consultiva sobre la Legalidad de la Amenaza o Uso de Armas Nucleares emitida por la C.I.J. El
punto primordial fue el conflictivo48 prrafo 2.E de la parte resolutiva del dictamen que dispona:
... la amenaza o uso de armas nucleares sera generalmente contrario a las reglas de derecho
internacional aplicable en [un] conflicto armado, y en particular los principios y reglas de
derecho humanitario. Sin embargo, en vista del estado actual del derecho internacional, y de los
elementos de hecho a su disposicin, la Corte no puede concluir definitivamente si la amenaza o
el uso de armas nucleares sera lcito o ilcito en una circunstancia extrema de legtima defensa,
en la cual la supervivencia del Estado estuviera en juego.49 Para algunos juristas, de la
redaccin de este prrafo se desprendera que el uso de las armas nucleares violara
inevitablemente el Jus in bello, pero que, sin embargo, la Corte deja abierta la posibilidad de que
en ciertas circunstancias extremas el Jus ad bellum justificara su empleo; otros autores, en
cambio, se oponen a esta tesitura, sosteniendo que dicho enfoque sera deplorable y que el hecho
de que un Estado tuviera derecho a recurrir a la fuerza no era bice para que se esquivaran las
obligaciones dimanantes del derecho internacional humanitario, concluyendo que no se deba
interpretar el prrafo citado de la Opinin Consultiva como una oposicin entre el Jus ad bellum
y el Jus in bello.50 Sin duda, los interrogantes que plantea la ambigedad51 del enunciado de la
Corte siguen en pie.52 Por su parte, la Comisin de Derecho Internacional, en su comentario al
art. 21 del Proyecto sobre Responsabilidad de los Estados, expres que la legtima defensa no
puede invocarse frente al incumplimiento de obligaciones que deriven del derecho internacional
humanitario, as como respecto a disposiciones inderogables sobre derechos humanos.53
En el caso puntual de la legtima defensa colectiva, la doctrina considera que est sometida a
idnticos requerimientos que la legtima defensa individual. Al respecto, la C.I.J. estableci en el
caso Nicaragua que deban darse adems dos requisitos: que el Estado agredido declarara ser
vctima de un ataque armado y que ese Estado solicitara la ayuda de los dems.54
Como se ha observado, muchas cuestiones vinculadas a la legtima defensa se encuentran
controvertidas ya desde la teora. Es por ello que dichas divergencias se agudizan an ms
cuando estamos en presencia de un caso concreto, tal como el conflicto de Afganistn que hoy
nos ocupa, como veremos ms adelante.

48

Este punto del voto de la mayora fue decidido por 7 votos contra 7, con el voto preponderante del entonces
Presidente de la Corte (M. Bedjaoui).
49
ICJ Reports 1996, reproducido en I.L.M., v. XXXV, n. 4 (1996), p. 831, parg. 105 (2) E.
50
Tal es la posicin de C. Greenwood en Opinin consultiva sobre las armas nucleares y la contribucin de la
Corte Internacional de Justicia al derecho internacional humanitario, Revista Internacional de la Cruz Roja, v. 139
(1997), pp. 69/80. Asimismo ver en la misma revista, L. Doswald-Beck, El derecho internacional humanitario y la
Opinin consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre la licitud de la amenaza o del empleo de armas
nucleares, pp. 37/58.
51
Ni siquiera uno de los magistrados que vot a favor del prrafo puede negar la vaguedad de los trminos
empleados (ver Opinin separada del Juez Fleischhauer).
52
Ver tambin L. Condorelli, La Corte Internacional de Justicia bajo el peso de las armas nucleares, Jura non
novit curia?, Revista Internacional de la Cruz Roja, v. 139 (1997), pp. 9/21.
53
Cfr. Commentaries to the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, Comisin
de Derecho Internacional, noviembre de 2001, p. 178.
54
ICJ Reports 1986, pp. 104/105, pargs. 195 y 198.

10

Las resoluciones del Consejo de Seguridad vinculadas a los ataques terroristas del 11 de
septiembre
El 12 de septiembre de 2001, al da siguiente de los trgicos atentados, el Consejo de
Seguridad aprueba por unanimidad la Res. 1368 (2001), en cuyo prembulo reafirma los
propsitos y principios de la Carta; expresa su decisin de combatir por todos los medios las
amenazas a la paz y la seguridad internacionales creadas por los actos de terrorismo y reconoce
el derecho inmanente a la legtima defensa individual o colectiva de conformidad con la
Carta de las Naciones Unidas. En su parte dispositiva, la cual contiene seis prrafos, el
Consejo: 1) condena inequvocamente los ataques terroristas del 11 de septiembre en Nueva
York, Washington D.C. y Pennsylvania, considerando que dichos actos al igual que cualquier
acto de terrorismo internacional constituyen una amenaza para la paz y la seguridad
internacionales; 2) expresa sus condolencias a las vctimas y sus familias, as como al pueblo y
Gobierno de los EE.UU.; 3) insta a todos los Estados a someter a la justicia a los autores,
organizadores y patrocinadores de los ataques en cuestin, sealando que los cmplices y los
responsables de darles apoyo o asilo tendrn que rendir cuenta de sus hechos; 4) exhorta a la
comunidad internacional a que redoble sus esfuerzos para prevenir y reprimir los actos de
terrorismo, cooperando y cumpliendo con los convenios internacionales contra el terrorismo y
las resoluciones previas del Consejo de Seguridad, en particular la Res. 1269 (1999) sobre
cooperacin internacional en la lucha contra el terrorismo; 5) expresa que est dispuesto a tomar
todas las medidas necesarias para responder a los ataques terroristas perpetrados y para
combatir el terrorismo en todas sus formas, con arreglo a la Carta; 6) finalmente decide seguir
ocupndose de la cuestin.55
Das ms tarde, el 28 de septiembre, el Consejo tambin por unanimidad- aprueba la Res.
1373 (2001), bastante ms extensa que la anterior. En su prembulo, citando algunas
resoluciones anteriores, luego de reiterar ciertos puntos contenidos en la Res. 1368 (2001), entre
ellos la condena a los ataques terroristas perpetrados, reafirma que ellos constituyen, al igual que
todo acto de terrorismo internacional, una amenaza a la paz y seguridad internacionales,
reafirmando asimismo el derecho inmanente de legtima defensa individual o colectiva
reconocido en la Carta de las Naciones Unidas y confirmado en la Res. 1368 (2001), as como la
necesidad de luchar con todos los medios, de conformidad con la Carta, contra las amenazas a
la paz y seguridad internacionales representadas por los actos de terrorismo. Luego de instar a
trabajar y cooperar en pos de prevenir y reprimir tales actos, reafirma el principio de que todos
los Estados tienen el deber de abstenerse de organizar, instigar y apoyar actos terroristas
perpetrados en otro Estado o de participar en ellos, y de permitir actividades organizadas en su
territorio encaminadas a la comisin de tales actos, tal como fue establecido por la Asamblea
General en la Res. 2625(XXV) de 1970. En su parte dispositiva se establecen nueve puntos, a
saber: .... el Consejo de Seguridad:
1) Decide que todos los Estados prevengan y repriman la financiacin de los actos de
terrorismo; tipifiquen como delito la provisin o recaudacin de fondos a tales fines por sus
nacionales o en sus territorios; congelen sin dilacin los fondos y recursos de las personas que
cometan o intenten cometer actos de terrorismo, as como de las entidades pertinentes; prohban
a sus nacionales o personas en su territorio que dispongan de fondos, recursos y servicios para la
comisin de los actos referidos;
2) Decide que todos los Estados se abstengan de proporcionar todo tipo de apoyo a quienes
participen en la comisin de actos de terrorismo, reprimiendo el reclutamiento de miembros y
eliminando el abastecimiento de armas a los terroristas; adopten las medidas necesarias para
prevenir la comisin de actos de terrorismo; denieguen refugio a quienes financian, planifican o
55

Lo resaltado es nuestro.

11

cometen dichos actos; que impidan que sus territorios sean utilizados para dichas actividades;
que aseguren el enjuiciamiento de todo partcipe, tipificando tales actos como delitos graves en
las leyes internas, con un castigo acorde a tal gravedad; la proporcin del mximo nivel de
asistencia en las investigaciones o procedimientos penales; que impidan la circulacin de
terroristas mediante efectivos controles;
3) Exhorta a todos los Estados a cooperar en distintos campos tambin con el fin de prevenir y
reprimir los actos de terrorismo: encontrar medios para intensificar y agilizar el intercambio de
informacin operacional; intercambiar informacin y cooperar en las esferas administrativas y
judiciales; adoptar medidas contra quienes cometan actos de terrorismo; adherirse tan pronto
como sea posible a diversos tratados relativos al terrorismo y aplicar plenamente los convenios
as como las resoluciones del Consejo de Seguridad 1269 (1999) y 1368 (2001); adoptar las
medidas apropiadas antes de conceder el estatuto de refugiado a personas involucradas en actos
de terrorismo; no reconocer los actos de presuntos terroristas como polticos en las solicitudes de
extradicin;
4) Observa con preocupacin la conexin estrecha que existe entre el terrorismo internacional y
la delincuencia transnacional organizada, las drogas ilcitas, el blanqueo de dinero, el trfico
ilcito de armas, etc. , poniendo de relieve la necesidad de promover la coordinacin en distintos
planos para reforzar la respuesta internacional al respecto.
5) Declara que los actos, mtodos y prcticas terroristas, as como su financiamiento,
planificacin e incitacin a su comisin, son contrarios a los propsitos y principios de las
Naciones Unidas;
6) Decide establecer un Comit del Consejo de Seguridad para verificar la aplicacin de esta
resolucin, exhortando a todos los Estados a informar a este Comit las medidas que hayan
adoptado al respecto;
7) Pide al Comit que establezca sus tareas, presente un programa de trabajo y determine el
apoyo que necesita en consulta con el Secretario General;
8) Expresa su determinacin de adoptar todas las medidas necesarias para la asegurar la
aplicacin plena de la presente resolucin de conformidad con las funciones que se le asignan en
la Carta; y, finalmente,
9) Decide seguir ocupndose de la cuestin.
Con fecha 7 de octubre de 2001 el Representante Permanente de los EE.UU. ante las
Naciones Unidas -J. Negroponte- enva una carta dirigida al Presidente del Consejo de
Seguridad, cuyo texto se reproduce, informando lo siguiente:
Con arreglo al Artculo 51 de la Carta de las Naciones Unidas deseo, en nombre de
mi Gobierno, comunicar que los Estados Unidos de Amrica, junto a otros Estados,
han tomado medidas en ejercicio de su derecho inmanente de legtima defensa,
individual y colectiva, como consecuencia de los ataques armados que se dirigieron
contra los Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001.
El 11 de septiembre de 2001, los Estados Unidos fueron vctimas de ataques masivos y
brutales en los estados de Nueva York, Pennsylvania y Virginia. Estos ataques fueron
planeados concretamente con el objeto de producir el mayor nmero posible de
vctimas mortales; causaron la muerte de ms de 5.000 personas, entre las que se
cuentan nacionales de 81 pases, as como la destruccin de cuatro aviones civiles, las
torres del World Trade Center y una seccin del Pentgono. Desde el 11 de septiembre,
el Gobierno de mi pas ha obtenido informacin clara y convincente de que la
organizacin Al-Qaeda, que recibe apoyo del rgimen talibn en el Afganistn,
desempe un papel fundamental en los ataques. Todava nos queda mucho por saber.
Nuestra investigacin se encuentra en sus primeras etapas. Acaso lleguemos a la

12

conclusin de que nuestra legtima defensa requiere ms acciones contra otras

organizaciones y otros Estados.
Los ataques del 11 de septiembre de 2001 y la continua amenaza que plantea a los
Estados Unidos y sus nacionales la organizacin Al-Qaeda han sido posibles por la
decisin del rgimen talibn de permitir a esa organizacin que utilice como base de
operaciones las partes del Afganistn que controla. A pesar de todos los esfuerzos
realizados por los Estados Unidos y la comunidad internacional, el rgimen talibn se
ha negado a cambiar su poltica. Desde el territorio del Afganistn, la organizacin AlQaeda sigue entrenando y apoyando a agentes terroristas que atacan a personas
inocentes en el mundo entero y tienen como objetivo los nacionales e intereses de los
Estados Unidos en los Estados Unidos y en el extranjero.
En respuesta a estos ataques, y de conformidad con el derecho inmanente de legtima
defensa individual y colectiva, las fuerzas armadas de los Estados Unidos han iniciado
acciones que tienen por objeto impedir nuevos ataques contra los Estados Unidos, y
disuadir a ellos. Estas acciones incluyen medidas contra los campamentos de
entrenamiento de terroristas de Al-Qaeda y las instalaciones militares del rgimen
talibn en el Afganistn. En la realizacin de estas acciones, los Estados Unidos han
contrado el compromiso de causar el mnimo de vctimas civiles y daos a las
propiedades civiles. Adems, los Estados Unidos continuarn sus actividades
humanitarias para reducir los sufrimientos del pueblo de Afganistn. Les estamos
proporcionando alimentos, medicinas y suministros.
Le ruego disponga que el texto de la presente carta sea distribuido como documento del
Consejo de Seguridad.56
Las siguientes resoluciones del Consejo de Seguridad se refieren a los esfuerzos para
combatir el terrorismo internacional o bien a la situacin de Afganistn con relacin al nuevo
gobierno instaurado y a las necesidades que padece el pueblo afgano. Aunque no se mencionan
de manera directa los hechos del 11 de septiembre ni la accin emprendida por los EE.UU., se
hace referencia expresa a las resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001) y a la adopcin de medidas
urgentes para su aplicacin.
El 12 de noviembre de 2001, el Consejo de Seguridad adopta la Res. 1377 (2001), la cual
aprueba una declaracin sobre los esfuerzos mundiales para combatir el terrorismo. En ella se
declara que los actos de terrorismo internacional constituyen una de las amenazas ms graves
para la paz y la seguridad internacionales en el siglo XXI, considerndolos contrarios a los
propsitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y reafirmndose su condena
inequvoca dondequiera se cometan y quienquiera los cometa. Asimismo en ella se afirma que
para combatir el flagelo del terrorismo internacional, es imprescindible aplicar un enfoque
coherente y amplio, con la participacin y la colaboracin activas de todos los Estados Miembros
de las Naciones Unidas y de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con el derecho
internacional. Entre otras cuestiones, insta a todos los Estados a que adopten medidas urgentes
para aplicar plenamente la resolucin 1373 (2001) y a que se ayuden mutuamente en esta tarea,
sealando la obligacin de denegar asistencia financiera y otro tipo de apoyo y refugio a los
terroristas; expresa su determinacin de llevar adelante la aplicacin de esa resolucin en plena
cooperacin con todos los Miembros de las Naciones Unidas, y acoge con beneplcito los
progresos realizados hasta el momento por el Comit contra el Terrorismo establecido en virtud
del prrafo 6 de la resolucin 1373 (2001) para verificar la aplicacin de esa resolucin. En su
ltima parte, la declaracin reconoce que muchos Estados necesitan asistencia para aplicar las
medidas previstas en la mencionada resolucin e invita al Comit contra el Terrorismo a estudiar
56

Doc. S/2001/946.

13

las formas en que pueda prestarse asistencia a esos Estados, refirindose en particular, por
ejemplo, a la preparacin de leyes modelo.
Con fecha 14 de noviembre de 2001, el Consejo de Seguridad aprueba la Res. 1378 (2001),
la cual en su prembulo reafirma sus resoluciones anteriores relativas al Afganistn, en particular
las resoluciones 1267 (1999) de fecha 15/10/1999, 1333 (2000), de fecha 19/12/200057 y la 1363
(2001) de fecha 30/07/2001.58 En el segundo prrafo apoya los esfuerzos internacionales
encaminados a erradicar el terrorismo, de manera acorde con la Carta de las Naciones Unidas y
reafirma la resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001), mientras que en el cuarto prrafo condena
a los talibanes por haber permitido que el Afganistn fuera utilizado como base para la
exportacin del terrorismo por la red Al-Qaida y otros grupos terroristas y por haber amparado a
Usama (u Osama) Bin Laden, Al-Qaida (o Al-Qaeda) y otros asociados y, en ese contexto,
respaldando los esfuerzos del pueblo afgano por reemplazar al rgimen talibn. En
consecuencia, y en virtud de la grave situacin humanitaria debido a las violaciones cometidas
por los talibanes, el Consejo de Seguridad, en su parte resolutiva expresa su apoyo a los
esfuerzos del pueblo afgano por establecer una administracin nueva y de transicin que
conduzca a la formacin de un gobierno que, tanto una como el otro, deberan: ser de base
amplia, pluritnicos y plenamente representativos de todo el pueblo afgano y estar empeados en
el mantenimiento de la paz ...., respetar los derechos de todo el pueblo afgano...., respetar las
obligaciones del Afganistn, incluso cooperando plenamente en las actividades internacionales
de lucha contra el terrorismo... y facilitar la prestacin urgente de asistencia humanitaria y el
regreso ordenado de los refugiados y las personas desplazadas... (pargrafo 1), entre otras
medidas, instando a los Estados Miembros a prestar su apoyo a dicho gobierno a tales efectos
(pargrafos 4 y 5).
A esta resolucin le siguen la Res. 1383 (2001) de fecha 06/12/200159 y la Res. 1386 (2001)
de fecha 20/12/2001 vinculadas al establecimiento de la nueva Autoridad Provisional en
Afganistn. Esta ltima resolucin, adoptada en virtud del Cap. VII de la Carta de las Naciones
Unidas autoriza el establecimiento de una Fuerza internacional de asistencia para la seguridad
durante seis meses, con el fin de apoyar a la Autoridad Provisional afgana en el mantenimiento
de la seguridad en la ciudad de Kabul y sus zonas circundantes, exhortando a los Estados
Miembros a que aporten personal, equipo y otros recursos a dicha Fuerza. En su prembulo, el
Consejo de Seguridad reafirma sus resoluciones anteriores vinculadas al Afganistn, as como las
resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001), apoyando los esfuerzos internacionales para erradicar
el terrorismo, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas..., pero determinando, sin
embargo, que la situacin en Afganistn sigue constituyendo una amenaza para la paz y la
seguridad internacionales.
57

En la Resoluciones 1267 (1999) y 1333 (2000) el Consejo de Seguridad, actuando en virtud del Cap. VII de la
Carta de las Naciones Unidas, adopta medidas contra la faccin afgana conocida por el nombre de talibanes, por
proporcionar refugio y adiestramiento a los terroristas internacionales (entre ellos a Usama bin Laden) y sus
organizaciones, utilizando para ello el territorio de Afganistn, entre otros actos, tales como la comisin de graves
violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. En particular, mediante la Res. 1267
(1999), se decide establecer un Comit a fin de que informe al Consejo de Seguridad sobre el cumplimiento de las
medidas adoptadas.
58
En esta resolucin, el Consejo de Seguridad, tambin actuando conforme al Cap. VII de la Carta, determinando
que la situacin en el Afganistn constituye una amenaza a la paz y la seguridad internacionales en la regin,
observa las conclusiones y recomendaciones hechas por el Comit de Expertos establecido en virtud de la Res. 1267
(1999), solicitando se establezca un mecanismo para vigilar la aplicacin de las medidas impuestas a los talibanes en
las resoluciones anteriores.
59
Mediante esta resolucin el Consejo de Seguridad hace suyo el Acuerdo sobre las disposiciones provisionales en
el Afganistn en espera de que se restablezcan las instituciones permanentes de gobierno, instando a todos los
pueblos afganos a que apliquen dicho acuerdo.

14

Con fecha 16/01/2002, se aprueba la Res. 1390 (2002), a travs de la cual el Consejo de
Seguridad reafirma las resoluciones vinculadas a los hechos del 11 de septiembre y las referidas
a la cuestin de Afganistn; determina que los talibanes no han respondido a las exigencias
formuladas en anteriores resoluciones; condena a los talibanes por haber permitido que el
Afganistn fuera usado como base de adiestramiento de los terroristas, as como haber usado a
mercenarios extranjeros en actividades hostiles en el mencionado territorio y a la red Al-Qaida y
a otros grupos terroristas por los actos criminales cometidos y, actuando en virtud del Cap. VII
de la Carta, decide continuar con ciertas medidas impuestas en otras resoluciones, dejando sin
efecto otras sanciones, y solicitando a los Estados la adopcin de una serie de medidas con
respecto a Usama bin Laden, los miembros de la organizacin Al-Qaida, los talibanes y
personas, grupos, empresas o entidades a ellos asociados.
Encuadre jurdico de los hechos del 11 de septiembre y de las acciones emprendidas contra
Afganistn
Los puntos fundamentales que se plantean en torno a la reaccin armada de los EE.UU. y sus
aliados frente a los actos terroristas del 11 de septiembre, giran en torno a varias preguntas, las
cuales se encuentran relacionadas entre s:
1) Calificacin de los hechos: Cul es el encuadre jurdico posible para los ataques perpetrados
el 11 de septiembre? Se produjo un ataque armado contra los EE.UU.? Puede calificarse a la
situacin desencadenada como un estado de guerra o un conflicto armado? En este ltimo
supuesto cules seran las partes en conflicto?
2) Respuesta armada como legtima defensa: La reaccin de los EE.UU. (y sus aliados) puede
calificarse de legtima defensa conforme al art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas? En caso
afirmativo, es el territorio de Afganistn un objetivo legtimo del uso de la fuerza en legtima
defensa en este caso? Hubo autorizacin expresa o implcita del Consejo de Seguridad que
avalara las operaciones militares llevadas a cabo?
Si bien existe la posibilidad de analizar el recurso unilateral a la fuerza por parte de los
EE.UU. a la luz de justificativos distintos de la legtima defensa, que tambin constituyen
circunstancias excluyentes de la ilicitud, como por ejemplo el estado de necesidad y las
contramedidas por supuesto aqu habra que plantearse si cabra una excepcin a la prohibicin
general de las represalias armadas60-, como de hecho lo han planteado ciertos juristas como
respuesta a las actividades terroristas61, sin embargo, en este trabajo nos centraremos en la
legtima defensa, por ser la causal alegada por el Estado atacado, como se puntualiza infra.
El Gobierno de los EE.UU. calific a los hechos perpetrados el 11 de septiembre como
ataques armados dirigidos contra los EE.UU. 62, utilizndose frente a la opinin pblica la
frase: we are at war (estamos en guerra). Dicho Estado justific la accin emprendida como
derecho inmanente de legtima defensa individual y colectiva conforme al art. 51 de la Carta de
las Naciones Unidas; expres que dicha respuesta armada tena por objeto impedir nuevos
ataques contra los Estados Unidos y disuadirlos; hizo referencia a la organizacin Al-Qaeda,
la cual segua entrenando y apoyando a agentes terroristas desde el territorio del Afganistn, lo
60

En el marco del Proyecto de la C.D.I. sobre Responsabilidad de los Estados (Doc. A/CN.4/L.602/Rev. 1, de fecha
26/07/2001), las contramedidas conciernen slo a aquellas que no impliquen el uso de la fuerza (art. 50.1.a) y que
tengan por fin procurar la cesacin y reparacin del acto ilcito (art. 49.1.a), pero no sancionar. Ver Commentaries
to the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, Comisin de Derecho
Internacional, noviembre de 2001, p. 324 y ss.
61
Ver el anlisis desarrollado por J. Alcaide Fernndez, op. cit., p. 313 y ss.
62
Nota de fecha 07/10/2001 dirigida al Consejo de Seguridad, transcripta supra.

15

que resultaba de la decisin del rgimen talibn de permitir tales actos desde las partes del
Afganistn que controlaba. Se especific que las acciones incluan medidas contra los
campamentos de entrenamiento de terroristas de Al-Qaeda y las instalaciones militares del
rgimen talibn en el Afganistn, dejando abierta la posibilidad de tomar -en el futuro- acciones
que incluyeran a otras organizaciones y Estados.63
Calificacin de los hechos
Los hechos del 11 de septiembre pueden ser analizados desde una doble perspectiva. Por un
lado, por tratarse de actos prohibidos por el derecho internacional de una gravedad inmensurable
cometidos por individuos, podran calificar de crmenes internacionales desde la perspectiva del
derecho penal internacional y encuadrar as en alguna de las categoras reconocidas por dicha
rama (crimen de agresin64, crmenes de guerra, crmenes contra la humanidad, crimen de
genocidio), generando as, la responsabilidad individual. A su vez, tales hechos podran generar
la responsabilidad internacional del Estado en el supuesto de poder ser atribuidos por lo menos a
un Estado.
La dificultad de encuadrar los ataques terroristas del 11 de septiembre dentro de la nocin
de ataque armado va ms all del problema ya planteado supra de si el ataque de un grupo u
organizacin terrorista encaja dentro del art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas, o bien, si
puede ser interpretado en forma extensiva de acuerdo con el derecho consuetudinario que regula
la legtima defensa. La razn es que, an en el caso de sostener que slo es posible hablar de un
ataque armado si ste ocurre entre Estados, incluso as existe la posibilidad de que ciertas
acciones de individuos o grupos sean atribuibles a un Estado en virtud de las reglas que rigen la
responsabilidad internacional. Obviamente, en este caso concreto el Estado involucrado sera
Afganistn. Pero, en este ltimo supuesto, debemos preguntarnos si los actos que se le imputan
al rgimen talibn, o sea, amparar a organizaciones terroristas permitiendo que planeen sus
operaciones y entrenen en territorio controlado en ese entonces por los talibanes, incluso
negando a extraditar a los EE.UU. a terroristas (caso de Usama bin Laden) presuntamente
refugiados en dichos sitios, son suficientes para responsabilizar al Estado de Afganistn de un
ataque armado que lo torne el objetivo de la accin en legtima defensa. En primer lugar se
poda considerar al rgimen talibn como la autoridad gubernamental de Afganistn?. En
segundo lugar hay suficiente nexo de causalidad entre el rgimen talibn con los ataques del 11
de septiembre en tanto ataques armados, dado que los mismos no emanaron directamente del
territorio de Afganistn?
El Proyecto de la C.D.I. sobre responsabilidad de los Estados por hechos internacionalmente
ilcitos65 prev la atribucin al Estado del comportamiento de diversas personas, grupos de
personas o entidades aunque ellas no constituyan un rgano del Estado. Tal es el caso de las
personas o entidades que estn facultadas por el derecho del Estado en cuestin para ejercer
atribuciones del poder pblico y acten en esa capacidad (art. 5) -incluso en el supuesto de que
se extralimiten (art. 7)-; de las personas o grupos que acten de hecho por instrucciones o bajo la
direccin o el control de ese Estado al observar ese comportamiento (art. 8); de las personas o
grupos que ejercen de hecho atribuciones del poder pblico en ausencia o en defecto de las
autoridades oficiales y en circunstancias tales que requieren el ejercicio de esas atribuciones (art.
63

Ibdem.
Para encuadrar en esta categora sera necesario establecer la responsabilidad de un Estado en los hechos. Sobre
los problemas que se plantean en torno a estos crmenes ver C. Antonopoulos, Whatever Happened to Crimes
Against Peace?, Journal of Conflict and Security Law, v. 6, n. 1 (2001), pp. 33/62.
65
Aprobado en el 53 perodo de sesiones, 26/07/2001, Doc. A/CN.4/L. 602/Rev. 1.
64

16

9); de un movimiento insurreccional, en caso de que se convierta en el nuevo gobierno del

Estado (art. 10.1). Por su parte, el art. 11 reconoce que (e)l comportamiento que no sea
atribuible al Estado en virtud de los artculos precedentes se considerar, no obstante, hecho de
ese Estado segn el derecho internacional en el caso y en la medida en que el Estado reconozca
y adopte ese comportamiento como propio. Ello implica que tal reconocimiento pudo no
haberse dado al momento de la comisin del ilcito en cuestin, sino con posterioridad (a
diferencia de los supuestos contemplados en los arts. 5, 7, 8 y 9, en donde el status de rgano o
su mandato existe desde el momento del acto ilcito)66.
En virtud de las primeras disposiciones, resulta difcil poder atribuir al Estado de Afganistn
responsabilidad internacional por el ataque a las Torres Gemelas y al Pentgono o por los
hechos acaecidos en Pennsylvania, por cuanto los perpetradores no ejercan funciones o
atribuciones de poder pblico, ni siquiera de hecho. Tampoco forman parte de un movimiento
insurreccional como para estar en presencia de la situacin prevista en el art. 10 del Proyecto.
Por otra parte, no parece haber sido el caso de que los terroristas hayan actuado bajo
instrucciones expresas del entonces gobierno (de hecho) del Afganistn (talibanes) ni bajo su
direccin o control.
Nos resta entonces analizar si la situacin podra encuadrar en el art. 11. Para ello el
Gobierno afgano tuvo que haber reconocido y adoptado dicho comportamiento como propio. La
Comisin de Derecho Internacional aclar que lo que se requiere es algo ms que el
reconocimiento general de la situacin de hecho o que el Estado exprese su aprobacin; es decir,
lo que se busca, ms bien, es que el Estado identifique la conducta ilcita y que la haga suya.67 Al
respecto, cabe preguntarse si esta disposicin se limita a un reconocimiento expreso. La C.D.I.,
por su parte, explic que tanto el reconocimiento, como la adopcin de la conducta pertinente
(requisitos acumulativos) deben ser expresos o deben inferirse de la conducta del Estado en
cuestin.68 Entonces, habra que analizar si existe evidencia que permita inferir de la conducta de
los talibanes el reconocimiento y la adopcin como propios de los ataques terroristas perpetrados
por personas vinculadas o bajo la direccin de Bin Laden y la organizacin Al-Qaeda, hecho que
excede el marco del presente trabajo.
Sin embargo, pareciera que lo que se atribuye al rgimen talibn, tal como se desprende de
las resoluciones del Consejo de Seguridad, es fundamentalmente, no cumplir con las
obligaciones impuestas por el propio Consejo a travs de sus decisiones obligatorias, de acuerdo
con la Carta de las Naciones (dar refugio a organizaciones terroristas, permitir que se utilice el
territorio del Afganistn como base de adiestramiento de terroristas, as como no cooperar en la
lucha contra el terrorismo internacional, por ejemplo, no entregando a los responsables de actos
terroristas para su juzgamiento). Ello constituye de por s la violacin de diversas obligaciones
internacionales, ya sea por accin o por omisin, las cuales encuadran en otra norma distinta de
las antes mencionadas: se trata directamente de la responsabilidad del Estado por la conducta de
sus rganos, previsto en al art. 4 del Proyecto de la C.D.I, siendo en este caso, el rgimen talibn,
por haber constituido el gobierno efectivo, si bien de facto, del Estado afgano. Pero el problema
es que esta violacin del derecho internacional, de la cual la cual sera responsable dicho Estado,
no constituira directamente un ataque armado que pueda, conforme al derecho vigente al
momento de los hechos, originar una respuesta armada en legtima defensa, a menos que, el

66

Ver Commentaries to the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, Comisin
de Derecho Internacional, noviembre de 2001, p. 119.
67
Ibdem, pp. 121/122.
68
Ibdem, p. 122.

17

derecho se hubiera modificado a partir de este caso.69 La vinculacin del Estado en los ataques
del 11 de septiembre sera indirecta, puesto que de haber cumplido con aquellas obligaciones,
los perpetradores no hubieran podido planificar ni llevar a cabo tales actos. Claro est, no hay
opiniones uniformes sobre el grado de vinculacin que debe existir entre el Estado y los ataques
terroristas para justificar un bombardeo sobre el territorio de aquella entidad.70
Veamos las distintas posturas que giran en torno a la posible calificacin de los hechos de
este caso y el derecho aplicable.71
En las sesiones del Consejo de Seguridad, as como en otras reuniones internacionales
celebradas en el marco de otras organizaciones y tratados, la mayora de los representantes
convocados expresaron que los ataques terroristas perpetrados constituan un ataque contra toda
la humanidad.72
Frederic Kirgis considera, por una parte, que el uso de una aeronave como arma letal, que
haya causado la muerte de cientos o miles de personas, puede ser considerado como un crimen
contra la humanidad. Por otra parte, y a los efectos de la invocacin de la legtima defensa, opina
que puede considerarse tal evento como un ataque armado contra los EE.UU., haciendo
referencia a los Estados miembros de la O.T.A.N., quienes tambin as lo entendieron.73 Otros
juristas tambin interpretan que aunque el Consejo de Seguridad no haya empleado la expresin
ataque armado en sus resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001), el hecho de hacer referencia al
art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas puede llevarnos a interpretar que el Consejo igual los
actos terroristas (al menos aquellos que ocasionaron un gran nmero de vctimas civiles) con los
ataques armados en el sentido de aquella disposicin, por lo que cabra afirmar que estamos en
presencia de un desarrollo del derecho internacional.74
Antonio Cassese, refirindose a la terminologa empleada por el Presidente norteamericano,
seala que resulta inapropiado hablar de guerra, por cuando as se denomina a un conflicto
armado entre dos o ms Estados, siendo que, en este caso se trata de un ataque terrorista
extremadamente grave causado por una organizacin no estatal contra un Estado. Reconoce que
el trmino guerra causa un fuerte impacto psicolgico en la opinin pblica; su uso trata de
poner de relieve que el ataque fue tan serio que podra ser igualado por sus efectos al de una
agresin de un Estado y que, en consecuencia, exige una respuesta con todos los recursos como
si se tratara de una guerra. Este autor trata de encuadrar los ataques terroristas del 11 de

69

A veces un acto que en s mismo sera contrario al derecho internacional vigente constituye un instrumento vlido
para modificar tal derecho; sin embargo es difcil determinar en ese preciso instante si se est en presencia de un
ilcito o del primer acto constitutivo de una nueva norma consuetudinaria. En tal situacin, slo el transcurso del
tiempo puede ayudarnos a deslindar la endeble frontera que aqu se presenta entre lo ilcito y lo lcito.
70
J. Alcaide Fernndez opina que para considerar violada la prohibicin del recurso a la fuerza no sera
necesario probar un vnculo tan estrecho, o un control tan efectivo, entre los terroristas y los Estados como para
poder atribuir al Estado los actos terroristas en s, en J. Alcaide Fernndez, op. cit., p. 288.
71
Es necesario aclarar que muchas de estas opiniones fueron vertidas antes de que los EE.UU. y sus aliados
bombardearan Afganistn, por ello algunos juristas slo califican la situacin al momento del hecho desencadenante
del 11 de septiembre.
72
Tal fue lo expresado, por ejemplo, por los representantes de Francia, el Reino Unido, Irlanda, Bangladesh y
Colombia en la 4370 sesin, 12/09/2001, Doc. S/PV.4370. Idntica afirmacin esgrimieron los ministros en el
marco de la Unin Europea en la reunin celebrada en la misma fecha.
73
Cfr. F. Kirgis, Terrorist Attacks on the World Trade Center and the Pentagon, ASIL Insights (septiembre 2001)
<http://www.asil.org/insights/insight77.htm>.
74
Cfr. S. Mahmoudi, Comment on Fox Addendum, ASIL Insights (septiembre 2001)
<http://www.asil.org/insights/insight77.htm>.

18

septiembre como un crimen internacional bajo el derecho penal internacional75, considerando

que los hechos presentan todas las caractersticas de los crmenes contra la humanidad: la
magnitud y extrema gravedad del ataque, el hecho que estuvo dirigido a civiles, que injuria a
toda la humanidad y que fue parte de una prctica sistemtica y generalizada.76 Otros
internacionalistas comparten esta calificacin.77 Alain Pellet tambin considera que la
calificacin de guerra es legalmente falsa, ya que la guerra presupone un conflicto armado
entre adversarios -si no estn identificados al menos deben ser identificables-, a los cuales
pueden aplicarse las leyes y costumbres de la guerra. Tampoco los hechos constituyen un acto de
agresin, en el sentido legal de la palabra, ni crmenes de guerra. Coincide en la posible
calificacin de crmenes contra la humanidad.78
Sin embargo, Ruth Wedgwood analiza la opcin de calificar a los ataques al World Trade
Center como crmenes de guerra, por haber violado normas fundamentales del derecho que rige
los conflictos armados, debido a que Al-Qaeda atac deliberadamente a civiles, causando daos
desproporcionados, previendo incluso un posible enjuiciamiento por tribunales militares.79
Jordan Paust participa de la idea de que no se puede estar en guerra con una entidad que
tiene menos status que un insurgente, en el sentido del derecho internacional, sealando, en
consecuencia, que no se podra estar en guerra con Bin Laden, por cuanto ni l ni su entorno son
representantes o lderes de un grupo insurgente, ni tampoco de una nacin beligerante o Estado.80
John Cerone advierte que si los perpetradores fueran agentes del Estado enviados para llevar a
cabo los ataques, a tal hecho lo llamaramos acto de guerra, pero lo que hace complicado este
caso es el nexo (o su falta) entre la responsabilidad individual y estatal.81 En primer lugar, este
jurista considera que en los hechos no pareciera haber un conflicto armado interestatal, pero
tampoco un conflicto armado interno (tal es el caso de un conflicto que ocurre dentro del
territorio de un Estado), sino que estamos frente a un grupo o grupos de actores no estatales que
actan en el exterior, posiblemente en varios Estados, comenzando un ataque contra un Estado,
algo que no encaja en el modelo tradicional que el derecho internacional provee. Sin embargo,
estima que este derecho es altamente adaptable a una interpretacin dinmica, y que para
determinar si ha surgido un conflicto armado hay que tener en cuenta ciertos factores, uno de
ellos es el hecho de que la O.T.A.N. haya determinado la existencia de un ataque armado,
activando el art. 5 de la Carta de dicha organizacin. En segundo lugar, Cerone propona esperar
y ver si los EE.UU. respondan con el uso de la fuerza armada (cosa que finalmente ocurri). Si
respondan utilizando fuerzas militares contra los perpetradores, entonces poda importar un
conflicto armado, pero si lo hacan contra un Estado con el objeto de obtener a los perpetradores,
entonces habra surgido un conflicto armado interestatal entre los EE.UU. y dicho Estado82 (en
este caso, Afganistn). Sin embargo, an en este ltimo supuesto se plantean nuevas situaciones
frente al derecho internacional humanitario, a partir de la detencin de miembros talibanes y del
75

Hay que tener en cuenta que no hubo consenso para incluir al terrorismo como un crimen autnomo en el Estatuto
de la Corte Penal Internacional. Algunas de las razones fueron la falta de una definicin universalmente aceptada de
tal crimen y el hecho de que su inclusin podra llegar a politizar a la Corte.
76
Cfr. A. Cassese, op. cit., pp. 994/995.
77
Puede citarse al Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan y a la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, entre otros.
78
Cfr. A. Pellet, op. cit.
79
Cfr. R. Wedgwood, Tribunals and the Events of September 11th, ASIL Insights (diciembre 2001)
<http://www.asil.org/insights/...>.
80
Cfr. J. Paust, Addendum: War and Responses to Terrorism, ASIL Insights (septiembre 2001)
<http://www.asil.org/insights/insight77.htm>.
81
Cfr. J. Cerome, Comment: Acts of War and State Responsibility in Muddy Waters: The Non-state Actor
Dilemma, ASIL Insights (septiembre 2001) <http://www.asil.org/insights/insight77.htm>.
82
Ibdem.

19

grupo Al-Qaeda, tales como el derecho aplicable, el status de los detenidos en el marco de los
Convenios de Ginebra de 1949, entre otros puntos.83
Pierre-Marie Dupuy si bien coincide en que no se trata de una guerra, resta importancia a
esta cuestin debido a que: 1) el derecho internacional humanitario se aplica an en casos de
conflictos armados en donde no haya guerra declarada; 2) el conflicto armado que se estaba
perfilando tena un objetivo identificado: Afganistn. En definitiva, califica los hechos de
conflicto armado interestatal, a la luz de la reaccin de los EE.UU.84 Otros juristas, tambin
consideran que la guerra (o el conflicto armado) recin comenz con la intervencin
norteamericana en Afganistn.85
Giorgio Gaja pone de manifiesto el hecho de que ninguna de las resoluciones del Consejo de
Seguridad, as como tampoco las de la O.T.A.N., establecieron un nexo entre los actos terroristas
y un Estado particular; no obstante, reconoce que dichos textos no disponen una indicacin clara
acerca de si tratan de referirse a un amplio concepto de ataque armado, que podra comprender
aquello que no es atribuible a un Estado.86 Carsten Stahn, contrariamente, sostiene que la
declaracin hecha por el Secretario de la O.T.A.N.87 pareciera sugerir una interpretacin ms
amplia de la nocin de ataque armado que en el marco del Consejo de Seguridad.88
Es un hecho que el Consejo de Seguridad en ninguna de sus resoluciones califica los hechos
del 11 de septiembre como ataques armados, ni tampoco determina que constituyen actos de
agresin, sino que se refiere a ellos como ataques terroristas que constituyen una amenaza
para la paz y la seguridad internacionales.89 Cabe aclarar que, en lo que respecta a la situacin
en Afganistn como consecuencia de las acciones del rgimen talibn, el Consejo de Seguridad
en resoluciones anteriores utiliz expresiones tales como conflicto en el Afganistn90, partes
beligerantes91, violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario92, haciendo referencia al deber que tenan todas las partes en el conflicto de
cumplir con las obligaciones que les imponan, en particular, los Convenios de Ginebra de
1949.93
83

Ver J. Cerone, Status of Detainees in International Armed Conflict, and their Protection in the Course of
Criminal Proceedings, ASIL Insights (enero 2002) <http://www.asil.org/insights/...>.
84
P.-M- Dupuy, The Law after the Destruction of the Towers, en la seccin The Attack on the World Trade
Center: Legal Responses <http://www.ejil.org/ forum_WTC/...>.
85
Cfr. L. Lvy, Refuser la voie de fait, <http://www.ridi.org/...>.
86
Thus, depending on the factual circumstances, the definition of the terrorist acts of September 11th as armed
attack may not necessarily imply that the concept actually refers to acts that are not attributable to a state, cfr. G.
Gaja, op. cit. Este jurista tambin analiza la posibilidad de considerar la atribucin al Estado de la accin de los
grupos terroristas, analizando los distintos artculos del Proyecto de la Comisin de Derecho Internacional sobre
Responsabilidad Internacional del Estado.
87
We know that the individuals who carried out these attacks were part of the worldwide terrorist network of AlQaida, headed by Osama bin Laden and his key lieutenants and protected by the taliban. On the basis of this
briefing, it has now been determined that the attack against the United States on 11 September was directed from
abroad and shall therefore be regarded as an action covered by Article 5 of the Washington Treaty, which states
that an armed attack on one or more of the Allies in Europe or North America shall be considered an attack against
them all, Declaracin del Secretario General de la O.T.A.N., Lord Robertson, de fecha 02/10/2001
<http://www.nato.int/...>.
88
C. Stahn, Security Council Resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001): What They Say and What They Do not
Say, en la seccin The Attack on the World Trade Center: Legal Responses <http://www.ejil.org/ forum_WTC/...>.
89
Res. 1368 (2001) y 1373 (2001).
90
Res. 1214 (1998) y 1333 (2000).
91
Res. 1333 (2000).
92
Res. 1214 (1998), 1267 (1999) y 1333 (2000). Ello tambin aparece en las resoluciones ms recientes, tales como
la 1378 (2001).
93
Res. 1214 (1998).

20

La respuesta armada como legtima defensa

En cuanto al encuadre de la reaccin armada de los EE.UU y sus aliados como legtima
defensa tambin hay varias opiniones encontradas, al igual que sobre la cuestin de si las
operaciones militares en Afganistn estaran avaladas por el Consejo de Seguridad. Se descarta
el hecho de que el Consejo hubiera ordenado una accin coercitiva internacional en virtud del
art. 42 de la Carta de las Naciones Unidas, por cuanto las operaciones llevadas a cabo por los
EE.UU. y las potencias aliadas en Afganistn no estuvieron planificadas por el propio Consejo,
ni tampoco contaron con el asesoramiento, asistencia y direccin estratgica del Comit de
Estado Mayor, segn lo establecen, como ya vimos, los arts. 46 y 47. Resta entonces averiguar si
tales acciones pueden ser incluidas dentro de la legtima defensa individual y colectiva.
Hay quienes consideran que no puede haber invocacin de la legtima defensa en virtud del
art. 51 de la Carta pues ste exige la presencia de un ataque armado de un Estado contra otro,
cosa que no aconteci en los hechos del caso, el cual se trat de un ataque realizado por un grupo
terrorista (sujeto no estatal) contra un Estado y que el hecho de que el rgimen talibn hubiera
amparado a los perpetradores de tales ataques no puede asimilarse a la comisin de un ataque
armado en s. La exigencia del ataque armado en el art. 51 va ms all que la mera tolerancia
de una actividad terrorista; una amplia interpretacin que abarque al Estado de Afganistn,
podra acarrear complicaciones adicionales por dos cuestiones: 1) los ataques terroristas mismos
no emanaron directamente del territorio de Afganistn; 2) el propio Consejo de Seguridad evit
reconocer a los talibanes como la autoridad gubernamental oficial de Afganistn, refirindose a
ellos como la faccin afgana conocida como los talibanes.94
Otros, en cambio, entienden, como ya se adelant supra, que la gravedad de los hechos del
11 de septiembre permite asimilar el ataque terrorista de una entidad no estatal al ataque armado
exigido por el art. 51 de la Carta95, tal como lo habra interpretado el Consejo de Seguridad, al
mencionar al derecho de legtima defensa en las resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001). La
legtima defensa podra extenderse y aplicarse contra Afganistn por el hecho de que el Gobierno
de ese Estado (rgimen talibn) amparaba con pleno conocimiento a los terroristas.96 Si bien la
mera inaccin sera insuficiente para generar la responsabilidad internacional del Estado por
tales actos, sin embargo sera posible que los EE.UU. argumentaran la aquiescencia estatal como
un patrn de conducta frente a los actores no estatales, y ello podra ser considerado suficiente
para atribuir responsabilidad al Estado en cuestin (en este caso, Afganistn).97 Algunos
justifican plenamente la accin de los EE.UU. en este caso para prevenir futuros ataques
invocando el art. 51 de la Carta98, enviando una misin militar con el fin de capturar y arrestar a
quienes estuvieran directamente comprometidos en un proceso de ataque futuro. Se habla de una
ampliacin o extensin de la nocin de legtima defensa debido a la referencia expresa por el
Consejo de Seguridad, de la formacin de una costumbre instantnea en tal sentido.99
Si bien no cabe dudas de que el Consejo de Seguridad hizo mencin a la legtima defensa en
aquellas decisiones, ciertos internacionalistas le restan valor a esta referencia por el hecho de que
es extremadamente vaga; aparece en el prembulo de ambas resoluciones, y no en la parte
94

Cfr. C. Stahn, op. cit.

Cfr. J. Paust, op. cit.
96
Cfr. F. Kirgis, Terrorist Attacks ..., op. cit.; P.-M. Dupuy, op. cit.
97
Cfr. J. Cerone, Comment: Acts of War and ..., op. cit.
98
Cfr. F. Kirgis, Terrorist Attacks ..., op. cit.
99
Sin embargo, A. Cassese considera prematuro hablar de costumbre instantnea por cuanto estamos simplemente
frente a un precedente sin igual. Ver A. Cassese, op. cit., p. 997.
95

21

resolutiva.100 Por ello, consideran que no puede ser interpretada como una autorizacin de la
accin militar en Afganistn.101 Algunos sostienen que si bien el Consejo de Seguridad al hacer
esta referencia estara reconociendo que la legtima defensa individual o colectiva podra
aplicarse a este tipo de hechos, sin embargo no habra una autorizacin para el uso de la fuerza
armada en tal sentido, sobre todo teniendo en cuenta que la Res. 1373 (2001) concluye que el
Consejo expresa su determinacin de adoptar todas las medidas necesarias para asegurar la
aplicacin plena de dicha resolucin, viendo a este prrafo como una advertencia de que en el
futuro se adoptaran otras medidas, pero no como una autorizacin a los Estados para emplear la
fuerza.102 Lo mismo puede decirse de lo expresado por el Consejo de Seguridad en el punto 5 de
la Res. 1368 (2001).
Algunos autores observan que las operaciones militares realizadas por los EE.UU. y sus
aliados podran justificarse en las referencias a la aplicacin del Cap. VII de la Carta, o bien en
las menciones que aparecen en la Res. 1368 (2001), tal como instar a todos los Estados (lo que
incluira incluso a los no miembros de las Naciones Unidas) a que colaboren .... para someter a
la justicia a los autores, organizadores y patrocinadores de estos ataques..., o cuando la Res.
1373 (2001) reafirma en su prembulo la necesidad de luchar con todos los medios, de
conformidad con la Carta..., as como cuando en el punto 3.c se exhorta a todos los Estados a
adoptar medidas contra quienes cometan esos actos. Al no limitarse los medios podra
entenderse como una autorizacin a tomar medidas militares.103 Quienes se oponen a esta
interpretacin, consideran que el punto 3.c de la Res. 1373 (2001) tiene el valor de una
recomendacin (exhorta), a diferencia de la terminologa empleada en los puntos 1 y 2, donde
el Consejo de Seguridad decide.104
En cuanto a la Res. 1378 (2001), si bien no hace referencia al Cap. VII de la Carta, ni al art.
51, como lo hacan las anteriores resoluciones, en su prembulo aparecen ciertas referencias, que
han sido tambin objeto de anlisis por parte de la doctrina. El Consejo de Seguridad apoya los
esfuerzos internacionales encaminados a erradicar el terrorismo, de manera acorde con la Carta
de las Naciones Unidas y reafirma las resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001). Ciertos juristas
ven en ella una ambigua redaccin, la cual podra ser interpretada con una aprobacin general al
uso de la fuerza. Si bien el Consejo de Seguridad no hizo una determinacin final sobre la
legalidad de las medidas tomadas por los EE.UU. contra Afganistn, lo que hizo fue depender su

100
Al respecto, Marcelo Kohen trata de encontrar una explicacin posible: Il ne faut pas oublier que cette
rsolution a fait lobjet dun marchandage politique. Les Etats-Unis insistaient sur leur droit la lgitime dfense,
et je suppose que les autres membres du Conseil ne voulaient cependant pas qualifier les attaques dactes
dagression. Le compromis a alors abouti voquer ce droit dans le prambule, et non dans le dispositif de la
rsolution. Cela nautorise toutefois pas les Amricains, selon moi, utiliser la force comme lgitime dfense, en
S. Ramu, La risposte amricaine face au droit international, Largeur.com, 23/09/2001
<http://www.largeur.com/...>.
101
Cfr. C. Stahn, op. cit. Este jurista tambin estima que si bien es una novedad significativa el hecho de que el
Consejo de Seguridad haya reafirmado el derecho de legtima defensa en estas resoluciones, sin embargo se mostr
dudoso al determinar formalmente la existencia de la legtima defensa.
102
Cfr. F. Kirgis, Addendum: Security Council Adopts Resolution on Combating International Terrorism, ASIL
Insights (octubre 2001) <http://www.asil.org/insights/insight77.htm>.
103
Cfr. J. Paust, Comment: Security Council Authorization to Combat Terrorism in Afghanistan, ASIL Insights
(octubre 2001) <http://www.asil.org/insights/insight77.htm>.
104
Cfr. F. Kirgis, Addendum: Security Council Adopts ...., op. cit. Por su parte, C. Stahn considera que el prrafo
3.c de esta resolucin no puede ser interpretado como una autorizacin de la legtima defensa o del uso de la fuerza
por cuanto esta declaracin fue situada en el contexto de medidas de cooperacin y coordinacin entre Estados,
que no involucran el uso de la fuerza armada (similar referencia aparece en la Res. 1269 (1999) en el mismo
contexto). Cfr. C. Stahn, op. cit.

22

aprobacin a la compatibilidad con la Carta de las Naciones Unidas.105 Por otra parte, las
deliberaciones que tuvieron lugar en el Consejo de Seguridad demostraran un amplio apoyo a
las operaciones militares encaminadas, considerando la accin contra Afganistn legtima
conforme a la Carta.106
Otros autores, sin embargo, pese a reconocer que el Consejo de Seguridad no aval
expresamente las operaciones militares de los EE.UU. y sus aliados a travs de sus resoluciones,
consideran que lo estara haciendo mediante su aquiescencia, al no cuestionar las intenciones
expresadas por el Gobierno de los EE.UU. mediante su carta de fecha 7/10/2001 respecto de las
medidas que dicho Estado estaba tomando y las que estaba dispuesto a tomar eventualmente.107
Independientemente de estas interpretaciones, tambin se ha argumentado que el ejercicio de
la legtima defensa por parte de los EE.UU. no requiere la autorizacin expresa del Consejo de
Seguridad108 -como ha sucedido en otros conflictos-109 (tampoco este Estado lo ha requerido),
por lo que la accin de los EE.UU. sobre Afganistn sera perfectamente legtima y estara
avalada por la Res. 1378 (2001) en cuanto condena expresamente a los talibanes por haber
permitido que el Afganistn fuera utilizado como base para la exportacin del terrorismo... y por
haber amparado a Usama Bin Laden....110
Ahora bien, en el supuesto de reconocer la posibilidad de invocar el derecho de legtima
defensa en los hechos del caso, cabe preguntarse si las acciones militares emprendidas por los
EE.UU. cumplen con los requisitos establecidos por la Carta de las Naciones Unidas y por el
derecho internacional general.
Ya se analiz lo referido a la existencia de un ataque armado. En segundo lugar, no cabe
duda de que el Gobierno de los EE.UU. cumpli con su obligacin de comunicar al Consejo de
Seguridad.111 Sin embargo, queda el interrogante acerca de si las medidas adoptadas
consecuentemente por el Consejo fueron eficaces como para justificar el cese de la respuesta en
legtima defensa llevada a cabo por los EE.UU. Por el contrario, pareciera que pese a las
recomendaciones y decisiones del Consejo -Res. 1368 (2001) y 1373 (2001)- en virtud del Cap.
VII , las cuales podran encuadrar en los art. 39 y 41 de la Carta de las Naciones Unidas,
subsista, luego de su aprobacin, la misma situacin de peligro latente, amenaza de un nuevo
ataque terrorista contra los EE.UU., que originara el envo de operaciones militares al territorio
de Afganistn. Ello implica que las medidas tomadas por el Consejo de Seguridad no impiden
que el Estado atacado siga ejerciendo su derecho inmanente de legtima defensa. Tampoco hay

105

Cfr. C. Stahn, Addendum: Security Council Resolutions 1377 (2001) and 1378 (2001), ASIL Insights
(diciembre 2001) <http://www.asil.org/insights/insight77.htm>.
106
Ver 4414 sesin del Consejo de Seguridad (13/11/2001), Doc. S/PV.4414 (Resumption 1).
107
Cfr. F. Kirgis, Israels ...., op. cit.
108
Contrariamente, Pellet sostiene que an suponiendo que se tratara de un ataque armado que justificara el empleo
de la legtima defensa, el uso de la fuerza armada debera estar sujeto a la autorizacin del Consejo de Seguridad.
Incluso la accin coercitiva de la O.T.A.N., en virtud del art. 53.1 de la Carta de las Naciones Unidas exigira la
autorizacin del Consejo de Seguridad. Cfr. A. Pellet, op. cit.
109
Cfr. C. Stahn, Security Council Resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001)..., op. cit. Este jurista compara las
resoluciones del Consejo de Seguridad en este caso, con las dispuestas en los conflictos de Corea del Norte y de
Kuwait, sealando sus diferencias, con el fin de concluir que la Res. 1373 (2001) no contiene ni una recomendacin
explcita ni una autorizacin al ejercicio de la legtima defensa o al uso de la fuerza.
110
Cfr. S. Narayan Sinha, Addendum, ASIL Insights (noviembre 2001) <http://www.asil.org/insights/
insight77.htm>.
111
Ver nota de fecha 07/10/2001.

23

nada que nos lleve a argumentar que este rgano a travs de sus resoluciones haya puesto fin al
ejercicio de legtima defensa individual o colectiva en este caso.112
Pero tal vez los puntos ms difciles de responder sean los vinculados a la proporcionalidad,
la inmediatez y la necesidad de la accin armada emprendida por el Estado atacado y sus
colaboradores. Sin duda, las decisiones tanto del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
como las adoptadas en el marco de la O.T.A.N. dejaron, aunque ms no sea frente al silencio- un
amplio margen de discrecionalidad a los Estados aliados en determinar la naturaleza y la
necesidad de las medidas a adoptar en el caso que nos ocupa.113
Ciertos internacionalistas cuestionan el hecho de que el Gobierno de los EE.UU. no haya
hecho distincin entre los perpetradores de los actos y los Estados que los albergaban114, tal
como fuera anunciado por los representantes de dicho Gobierno desde un primer momento.115 Al
ejercer una accin armada contra Afganistn se corre el riesgo de responder a una no agresin
con una agresin armada, amplindose esta ltima nocin para la invocar la legtima
defensa.116
Algunos hacen hincapi en la prctica anterior del Consejo de Seguridad, la cual no avalaba
el uso de la fuerza contra dichos Estados por considerarla contra su integridad territorial y la
soberana.117 Tal es el caso que llev a Tnez, el 1 de octubre de 1985, a solicitar la reunin
inmediata del Consejo de Seguridad, denunciando a Israel de haber cometido ese mismo da un
acto de agresin al realizar un bombardeo areo sobre reas civiles en el territorio de Tnez,
causando numerosas prdidas de vidas y daos materiales.118 Israel explic al Consejo que su
accin -la cual tena como objetivo bombardear las bases de la O.L.P. en Hammam Plage,
ubicadas en los suburbios de Tnez, estaba justificada por el hecho de que el Gobierno de Tnez
albergaba -con pleno conocimiento- a terroristas de aquella organizacin que haban realizado
ataques contra Israel. Finalmente, el Consejo de Seguridad no acept estos argumentos,
condenando la accin de Israel mediante la Res. 573 (1985)119, calificndola de agresin
armada perpetrada contra el territorio tunecino, en violacin flagrante de la Carta de las
Naciones Unidas y el derecho internacional. Sin embargo, frente a esta prctica tambin se ha
sostenido que el Consejo de Seguridad es un rgano poltico que no est obligado por sus
anteriores decisiones.120
Antonio Cassese plantea el problema que genera el hecho de que las clulas terroristas se
diseminan en muchos Estados. Entonces, todos ellos podran ser objeto de un ataque armado en
legtima defensa? Si bien responde a dicha pregunta negativamente, ya que de lo contrario el
conflicto podra implicar una tercera guerra mundial, tambin se pregunta cmo podra limitarse
el nmero de Estados objeto del uso de la fuerza. En el caso concreto de Afganistn, considera
que el territorio de este Estado sera un blanco legtimo por los siguientes motivos: existe fuerte
112

Cfr. C. Stahn, Security Council Resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001)..., op. cit.
Cfr. P.-M. Dupuy, op. cit.
114
Cfr. R. Charvin, Laffrontement Etats-Unis-Afghanistan et le dclin du droit international, en
<http://www.ridi.org/...>.
115
Ver declaracin del Sr. Cunningham en la 4370 sesin del Consejo de Seguridad, de fecha 12/09/2001, Doc.
S/PV.4370.
116
Cfr. M. Kohen, en S. Ramu, op. cit.
117
Ver G. Fox, Addendum to ASIL Insight on Terrorist Attacks, ASIL Insights (septiembre 2001)
<http://www.asil.org/insights/ insight77.htm>.
118
K. Wellens (edit.), Resolutions and Statements of the United Nations Security Council (1946-1992) A Thematic
Guide-, M. Nijhoff, Dordrecht, 2 ed. (1993), p. 100.
119
Adoptada por 14 votos a favor, ninguno en contra, con la abstencin de los EE.UU.
120
Cfr. S. Mahmoudi, op. cit.
113

24

evidencia de que la organizacin terrorista tiene su sede all; dicho Estado ha tolerado desde
largo tiempo la presencia de esta organizacin y sus actividades en tal territorio y adems no
tiene la voluntad de cooperar con la comunidad internacional.121
Asimismo, se cuestiona la naturaleza y el volumen de la respuesta dada por los EE.UU. Se
habla de la existencia de una confusin entre legtima defensa y represalias salvajes.122 Se
califica a los bombardeos de los EE.UU. y sus aliados en Afganistn de innecesarios y
desproporcionados, frente al nmero de vctimas civiles que ocasionaron, considerando dicha
actuacin como contraria al derecho internacional, en especial, a las disposiciones fundamentales
del derecho internacional humanitario.123
Lo cuestionado de las operaciones militares emprendidas tiene que ver con los medios y
mtodos empleados, de extrema violencia (por ejemplo el asesinato extrajudicial de
terroristas).124 Lo que se debe buscar es justicia no venganza -de hecho la operacin se
denomin justicia infinita (infinite justice)-, de lo contrario estaramos en presencia de
represalias armadas, generalmente prohibidas por el derecho internacional.125
Sin duda otro de los grandes dilemas que se plantea en este caso es cmo responder
proporcionadamente cuando el ataque inicial fue en s mismo irrazonable, excesivo y contra
civiles.126 Sin embargo, una accin atroz no justifica una respuesta atroz que atente contra la
poblacin civil, puesto que ello estara prohibido por el derecho internacional humanitario.127
Alain Pellet critica el hecho de que se usen los mismos mtodos que emplean los adversarios:
no se debe responder al terrorismo con terror.128 La preocupacin por la proporcionalidad del
ataque tambin se manifest en las deliberaciones del Consejo de Seguridad, previas a adoptarse
la Res. 1378 (2001), sobre todo en las declaraciones de algunos de sus miembros. Tal es el caso
del representante de Malasia, quien se refiri al alto margen de error de la campaa militar, la
cual haba reportado un gran porcentaje de civiles muertos.129

121

Cfr. A. Cassese, op. cit., pp. 994 y 999.

Cfr. R. Charvin, op. cit.
123
Cfr. L. Lvy, op. cit., R. Charvin, op. cit. y A. Chamson, Plaidoyer pour viter une catastrophe annonce en
<http://www.ridi.org/...>.
124
Cfr. A. Cassese, op. cit., p. 998.
125
Cfr. Res. 2625 (XXV), de fecha 24/10/1970, de la Asamblea General entre otras-, primer principio, 6 prrafo;
Caso del Canal de Corf, ICJ Reports 1949, p. 35; Caso Nicaragua, ICJ Reports 1986, p. 127, parg. 249;
Resoluciones del Consejo de Seguridad: Res. 111 (1956), Res. 171 (1962), Res. 188 (1964), Res. 316 (1972), Res.
332 (1973), Res. 573 (1985) y Res. 1322 (2000); Comisin de Derecho Internacional, Commentaries to the Draft
Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (noviembre 2001), pp. 324 y ss., en especial p.
334.
126
Cfr. W. Hall, Addendum relating to Self-Defense, ASIL Insights (septiembre 2001)
<http://www.asil.org/insights/ insight77.htm>.
127
Por su parte, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, en noviembre de 2001, con
motivo de la reunin del Consejo de Delegados, emiti una Declaracin sobre los atentados terroristas del 11 de
septiembre de 2001 y sus consecuencias (Resolucin 13). En ella se urge a los Gobiernos y a los dirigentes de las
organizaciones polticas internacionales a que se comprometan a no escatimar esfuerzos para lograr que los
Convenios de Ginebra de 1949 sean plenamente respetados en el marco de todos los conflictos y para garantizar
que las organizaciones internacionales tengan acceso a las vctimas (lo resaltado es nuestro)
<http://www.cicr.org/...>.
128
To bombard Kabul or Kandahar at the cost of thousands of lives of those who are already victims of the
Taliban, or even to kill, without due process, the precisely targeted presumed guilty (we are promised proof), would
be to create more martyrs, setting in train a spiral of hate, and denigrating ourselves in the process, cfr. A.
Pellet, op. cit.
129
Ver 4414 sesin del Consejo de Seguridad (13/11/2001), Doc. S/PV.4414 (Resumption 1).
122

25

A ello se suma el problema de ciertos temas polticos ligados a este asunto, como por
ejemplo el rgimen de gobierno del Afganistn, que si bien pese a ser una cuestin que involucra
asuntos internos de un Estado, por ser una amenaza a la paz y la seguridad internacionales podra
encuadrar dentro de las funciones del Consejo de Seguridad; pero, sin embargo, no podra ser el
objeto de una accin armada en legtima defensa.130
Segn Cassese, para que la fuerza militar sea proporcionada debe tener como objetivo la
detencin de las personas responsables de los crmenes del 11 de septiembre y la destruccin de
sus objetivos militares, tales como infraestructuras, bases de entrenamiento, as como otros
elementos utilizados por los terroristas. La fuerza no debe ser usada para destruir el liderazgo
afgano ni las instalaciones militares afganas u otros objetivos que no tengan nada que ver con las
organizaciones terroristas, salvo en el caso de que las autoridades centrales aprueben tales
hechos y hagan suya la accin de los terroristas, en cuyo caso, estos grupos se volveran agentes
del Estado, haciendo emerger la responsabilidad de este ltimo y, en consecuencia, todas las
estructuras estatales se tornaran objetivos militares. En cuanto a otros Estados que tambin
protejan a organizaciones terroristas, Cassese no cree que se pueda justificar legtimamente que
los EE.UU. decidan por s mismos si deben o no atacarlos, aunque sospecha que esa puede ser la
postura de los EE.UU.131 Segn su opinin, esta cuestin debera ser decidida slo por el
Consejo de Seguridad, sobre la base de la evidencia que le aporten los Estados.132
En cuanto a si hubo inmediatez en la reaccin norteamericana, algunos sostienen que la
respuesta de los EE.UU. pareci haberse demorado, pero que, sin embargo, los Estados no
habran cuestionado tal demora.133
Conclusiones
Tratar de interpretar si las resoluciones del Consejo de Seguridad autorizan expresa o
implcitamente la accin militar de los EE.UU. y sus aliados en Afganistn como legtima
defensa, o si se ha modificado el alcance del art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas, sobre
todo en lo que respecta a la nocin tradicional de ataque armado, es un interesante ejercicio
acadmico que nos muestra las debilidades que presenta el derecho internacional clsico frente a
los nuevos conflictos a los que se enfrenta el Siglo XXI. Como ya se ha manifestado, no se
puede pretender encontrar opiniones unnimes en supuestos como el que nos ocupa, cuando la
mayora de los puntos preocupantes se encuentran controvertidos incluso desde la teora.
Por otra parte, no se puede concluir con certeza sobre aquello que precisamente fue diseado
por el propio Consejo de Seguridad para permanecer, al menos por el momento, en la
ambigedad, ya sea por la falta de consenso respecto de la redaccin de algunos puntos, o bien
porque a veces los textos cuanto ms imprecisos dejan ms margen de discrecionalidad a las
grandes potencias, en particular en este caso, los EE.UU., Estado principalmente interesado, por
haber sufrido en mayor proporcin los daos ocasionados por el ataque terrorista del 11 de
septiembre perpetrado sobre su territorio.
130

Cfr. C. Stahn, Security Council Resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001)..., op. cit.
El Secretario de Defensa de los EE.UU., D. Rumsfeld, expres: Our response may include firing cruise missiles
into military targets somewhere in the world ... our opponent is a global network of terrorist organizations and their
state sponsors ... we may engage militarily against foreing governments..., cfr. The International Herald Tribune,
28/09/2001, p. 6 (citado por A. Cassese, op. cit., pp. 999/1000, nota 13). Esta posibilidad tambin aparece en la nota
de fecha 7/10/2001 dirigida al Consejo de Seguridad, transcripta supra.
132
Cfr. A. Cassese, op. cit, pp. 999/1000.
133
Ibdem, p. 998.
131

26

Es as que, debido a los grandes intereses polticos en juego, puede resultar prematuro
afirmar si se ha modificado el alcance del concepto de legtima defensa en el derecho
internacional general, aunque a primera vista pareciera que ello es as, que estamos frente a una
reinterpretacin del art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Tal vez sera prudente esperar la
reaccin de la Organizacin de las Naciones Unidas en futuros eventos, principalmente en
aquellos en que la principal vctima no sea un miembro permanente del Consejo de Seguridad134
a fin de confirmar tal presuncin.
Sin duda, este conflicto nos obliga a replantearnos no slo aspectos vinculados con la
legtima defensa, sino otros temas de derecho internacional, tales como el valor de la
aquiescencia, la existencia de la llamada costumbre instantnea, la nocin de conflicto armado
internacional, as como las reglas proyectadas por la C.D.I. para determinar la atribucin de la
responsabilidad internacional del Estado, con la finalidad de poder definir inequvocamente la
legitimidad del uso de la fuerza frente a situaciones de terrorismo internacional.

134
Recordemos la prctica del Consejo de Seguridad en el caso ya mencionado supra del bombardeo de Israel sobre
el territorio tunecino donde, mediante la Res. 573 (1985), se conden a aquel Estado por su respuesta armada.

27

ANEXO: RESOLUCIONES DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

Resolucin 1368 (2001)135
Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4370 sesin, celebrada el 12 de septiembre de
2001.
El Consejo de Seguridad,
Reafirmando los propsitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas,
Decidido a combatir por todos los medios las amenazas a la paz y la seguridad
internacionales creadas por actos de terrorismo,
Reconociendo el derecho inmanente a la legtima defensa individual o colectiva de
conformidad con la Carta de las Naciones Unidas,
1. Condena inequvocamente en los trminos ms enrgicos los horrendos ataques terroristas
que tuvieron lugar el 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, Washington, D.C. y
Pennsylvania y considera que esos actos, al igual que cualquier acto de terrorismo internacional,
constituyen una amenaza para la paz y la seguridad internacionales;
2. Expresa su ms sentido psame y sus ms profundas condolencias a las vctimas y sus
familias, as como al pueblo y el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica;
3. Insta a todos los Estados a que colaboren con urgencia para someter a la accin de la
justicia a los autores, organizadores y patrocinadores de esos ataques terroristas y subraya que
los cmplices de los autores, organizadores y patrocinadores de estos actos y los responsables de
darles apoyo o asilo tendrn que rendir cuenta de sus hechos;
4. Exhorta a la comunidad internacional a que redoble sus esfuerzos por prevenir y reprimir
los actos de terrorismo, entre otras cosas cooperando ms y cumpliendo plenamente los
convenios internacionales contra el terrorismo que sean pertinentes y las resoluciones del
Consejo de Seguridad, en particular la resolucin 1269 (1999), de 19 de octubre de 1999;
5. Expresa que est dispuesto a tomar todas las medidas que sean necesarias para responder a
los ataques terroristas perpetrados el 11 de septiembre de 2001 y para combatir el terrorismo en
todas sus formas, con arreglo a las funciones que le incumben en virtud de la Carta de las
Naciones Unidas;
6. Decide seguir ocupndose de la cuestin.

135

Doc. S/Res/1368 (2001).

28

Resolucin 1373 (2001)136

Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4385 sesin, celebrada el 28 de septiembre de
2001.
El Consejo de Seguridad,
Reafirmando sus resoluciones 1269 (1999) de 19 de octubre de 1999 y 1368 (2001) de 12 de
septiembre de 2001,
Reafirmando tambin su condena inequvoca de los ataques terroristas ocurridos en Nueva
York, Washington, D.C., y Pennsylvania el 11 de septiembre de 2001, y expresando su
determinacin de prevenir todos los actos de esa ndole,
Reafirmando asimismo que esos actos, al igual que todo acto de terrorismo internacional,
constituyen una amenaza a la paz y la seguridad internacionales,
Reafirmando el derecho inmanente de legtima defensa individual o colectiva reconocido en
la Carta de las Naciones Unidas y confirmado en la resolucin 1368 (2001).
Reafirmando la necesidad de luchar con todos los medios, de conformidad con la Carta de
las Naciones Unidas, contra las amenazas a la paz y la seguridad internacionales representadas
por los actos de terrorismo,
Profundamente preocupado por el aumento, en varias regiones del mundo, de actos de
terrorismo motivados por la intolerancia o el extremismo,
Insta a los Estados a trabajar de consuno urgentemente para prevenir y reprimir los actos de
terrorismo, en particular acrecentando su cooperacin y cumpliendo plenamente los convenios
internacionales contra el terrorismo que sean pertinentes,
Reconociendo la necesidad de que los Estados complementen la cooperacin internacional
adoptando otras medidas para prevenir y reprimir en sus territorios, por todos los medios legales,
la financiacin y preparacin de esos actos de terrorismo,
Reafirmando el principio establecido por la Asamblea General en su declaracin de octubre
de 1970 (2625) (XXV) y confirmado por el Consejo de Seguridad en su resolucin 1189 (1998),
de 13 de agosto de 1998, a saber, que todos los Estados tienen el deber de abstenerse de
organizar, instigar y apoyar actos terroristas perpetrados en otro Estado o de participar en ellos, y
de permitir actividades organizadas en su territorio encaminadas a la comisin de dichos actos,
Actuando en virtud del Captulo VII de la Carta de las Naciones Unidas,
1. Decide que todos los Estados:
a) Prevengan y repriman la financiacin de los actos de terrorismo;

136

Doc. S/Res/1373 (2001).

29

b) Tipifiquen como delito la provisin o recaudacin intencionales, por cualesquiera medios,

directa o indirectamente, de fondos por sus nacionales o en sus territorios con intencin de que
dichos fondos se utilicen, o con conocimiento de que dichos fondos se utilizarn, para perpetrar
actos de terrorismo;
c) Congelen sin dilacin los fondos y dems activos financieros o recursos econmicos de
las personas que cometan, o intenten cometer, actos de terrorismo o participen en ellos o faciliten
su comisin; de las entidades de propiedad o bajo el control, directos o indirectos de esas
personas, y de las personas y entidades que acten en nombre de esas personas y entidades o
bajo sus rdenes, inclusive los fondos obtenidos o derivados de los bienes de propiedad o bajo el
control, directos o indirectos, de esas personas y de las personas o entidades asociadas con ellos;
d) Prohban a sus nacionales o a todas las personas y entidades en sus territorios que pongan
cualesquiera fondos, recursos financieros o econmicos o servicios financieros o servicios
conexos de otra ndole, directa o indirectamente, a disposicin de las personas que cometan o
intenten cometer actos de terrorismo o faciliten su comisin o participen en ella, de las entidades
de propiedad o bajo el control, directos o indirectos, de esas personas y de las personas y
entidades que acten en nombre de esas personas o bajo sus rdenes;
2. Decide tambin que todos los Estados:
a) Se abstengan de proporcionar todo tipo de apoyo, activo o pasivo, a las entidades o
personas que participen en la comisin de actos de terrorismo, inclusive reprimiendo el
reclutamiento de miembros de grupos terroristas y eliminando el abastecimiento de armas a los
terroristas;
b) Adopten las medidas necesarias para prevenir la comisin de actos de terrorismo,
inclusive mediante la provisin de alerta temprana a otros Estados mediante el intercambio de
informacin;
c) Denieguen refugio a quienes financian, planifican o cometen actos de terrorismo, o
prestan apoyo a esos actos, o proporcionan refugios;
d) Impidan que quienes financian, planifican, facilitan o cometen actos de terrorismo utilicen
sus territorios respectivos para esos fines, en contra de otros Estados o de sus ciudadanos;
e) Aseguren el enjuiciamiento de toda la persona que participe en la financiacin,
planificacin, preparacin o comisin de actos de terrorismo o preste apoyo a esos actos, y
aseguren que, adems de cualesquiera otras medidas de represin de esos actos que se adopten,
dichos actos de terrorismo queden tipificados como delitos graves en las leyes y otros
instrumentos legislativos internos y que el castigo que se imponga corresponda a la gravedad de
esos actos de terrorismo;
f) Se proporcionen recprocamente el mximo nivel de asistencia en lo que se refiere a las
investigaciones o los procedimientos penales relacionados con la financiacin de los actos de
terrorismo o el apoyo prestado a stos, inclusive por lo que respecta a la asistencia para la
obtencin de las pruebas que posean y que sean necesarias en esos procedimientos;
g) Impidan la circulacin de terroristas o de grupos terroristas mediante controles eficaces en
frontera y controles de la emisin de documentos de identidad y de viaje, y mediante la adopcin

30

de medidas para evitar la falsificacin, la alteracin ilegal y la utilizacin fraudulenta de

documentos de identidad y de viaje;
3. Exhorta a todos los Estados a:
a) Encontrar medios para intensificar y agilizar el intercambio de informacin operacional,
especialmente en relacin con las actividades o movimientos de terroristas individuales o de
redes de terroristas; los documentos de viaje alterados ilegalmente o falsificados; el trfico de
armas, explosivos o materiales peligrosos; la utilizacin de tecnologas de las comunicaciones
por grupos terroristas y la amenaza representada por la posesin de armas de destruccin en
masa por parte de grupos terroristas;
b) Intercambiar informacin de conformidad con el derecho internacional y la legislacin
interna y cooperar en las esferas administrativas y judiciales para impedir la comisin de actos de
terrorismo;
c) Cooperar, en particular mediante acuerdos y convenios bilaterales y multilaterales, para
impedir y reprimir los ataques terroristas, y adoptar medidas contra quienes cometan esos actos;
d) Adherirse tan pronto como sea posible a los convenios y protocolos internacionales
pertinentes relativos al terrorismo, inclusive el Convenio Internacional para la represin de la
financiacin del terrorismo, de 9 de diciembre de 1999;
e) Fomentar la cooperacin y aplicar plenamente los convenios y protocolos internacionales
pertinentes relativos al terrorismo, as como las resoluciones del Consejo de Seguridad 1269
(1999) y 1368 (2001);
f) Adoptar las medidas apropiadas de conformidad con las disposiciones pertinentes de la
legislacin nacional y el derecho internacional, inclusive las normas internacionales en materia
de derechos humanos, antes de conceder el estatuto de refugiado, con el propsito de asegurarse
de que el solicitante de asilo no haya planificado o facilitado actos de terrorismo ni participado
en su comisin;
g) Asegurar, de conformidad con el derecho internacional, que el estatuto de refugiado no
sea utilizado de modo ilegtimo por los autores, organizadores o patrocinadores de los actos de
terrorismo, y que no se reconozca la reivindicacin de motivaciones polticas como causa de
denegacin de las solicitudes de extradicin de presuntos terroristas;
4. Observa con preocupacin la conexin estrecha que existe entre el terrorismo
internacional y la delincuencia transnacional organizada, las drogas ilcitas, el blanqueo de
dinero, el trfico ilcito de armas y la circulacin ilcita de materiales nucleares, qumicos,
biolgicos y otros materiales potencialmente letales, y a ese respecto pone de relieve la
necesidad de promover la coordinacin de las iniciativas en los planos nacional, subregional,
regional e internacional, para reforzar la respuesta internacional a este reto y amenaza graves a la
seguridad internacional;
5. Declara que los actos, mtodos y prcticas terroristas son contrarios a los propsitos y
principios de las Naciones Unidas y que financiar intencionalmente actos de terrorismo,
planificarlos e incitar a su comisin tambin es contrario a dichos propsitos y principios de las
Naciones Unidas;

31

6. Decide establecer, de conformidad con el artculo 28 de su reglamento provisional, un

Comit del Consejo de Seguridad integrado por todos los miembros del Consejo, para verificar la
aplicacin de la presente resolucin, con la asistencia de los expertos que se consideren
apropiados, y exhorta a todos los Estados a que informen al Comit, a ms tardar 90 das despus
de la fecha de aprobacin de la resolucin y con posterioridad conforme a un calendario que ser
propuesto por el Comit, de las medidas que hayan adoptado para aplicar la presente resolucin;
7. Pide al Comit que establezca sus tareas, presente un programa de trabajo en el plazo de
30 das despus de la aprobacin de la presente resolucin y determine el apoyo que necesita, en
consulta con el Secretario General;
8. Expresa su determinacin de adoptar todas las medidas necesarias para asegurar la
aplicacin plena de la presente resolucin de conformidad con las funciones que se le asignan en
la Carta;
9. Decide seguir ocupndose de la cuestin.

32