RESUMO

DIREITO
ADMINISTRATIVO
Contedo
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.

Administrao Pblica
Centralizao e Descentralizao
Princpios da Administrao Pblica
Relaes Jurdicas da Administrao Pblica c/ Particulares
Espcies de Regimes Jurdicos
Regime Jurdico dos Servidores Pblicos
Contratos Administrativos
Teoria Geral dos Atos Administrativos
O Ato Administrativo e os Direitos dos Administrados
Controle da Administrao Pblica
O Regime Jurdico Administrativo
Princpios Constitucionais do Direito Administrativo
Organizao Administrativa
Servidores Pblicos
Responsabilidade Civil do Estado
Licitao
Bens Pblicos

pag. 02
pag. 04
pag. 05
pag. 08
pag. 09
pag. 12
pag. 19
pag. 27
pag. 32
pag. 33
pag. 37
pag. 38
pag. 41
pag. 47
pag. 57
pag. 58
pag. 67

RESUMO - DIREITO ADMINISTRATIVO

1. A ADMINISTRAO PBLICA
1.1. CONCEITO:

a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o

regime de Direito Pblico, destinada a atender de modo direto e
imediato, necessidades concretas da coletividade.
todo o
aparelhamento do Estado para a prestao dos servios
pblicos, para a gesto dos bens pblicos e dos interesses da
comunidade.

A Administrao Pblica direta e indireta ou fundacional, de qualquer dos

poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, obedecer
aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e
eficincia ...

1.2. CARACTERSTICAS:

praticar atos to somente de execuo estes atos so denominados atos

administrativos; quem pratica estes atos so os rgos e seus agentes, que
so sempre pblicos;

exercer atividade politicamente neutra - sua atividade vinculada Lei e

no Poltica;

ter conduta hierarquizada dever de obedincia - escalona os poderes

administrativos do mais alto escalo at a mais humilde das funes;

praticar atos com responsabilidade tcnica e legal busca a perfeio

tcnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os
preceitos legais;

carter instrumental a Administrao Pblica um instrumento para o

Estado conseguir seus objetivos. A Administrao serve ao Estado.

competncia limitada o poder de deciso e de comando de cada rea da

Administrao Pblica delimitada pela rea de atuao de cada rgo.

1.3. PODERES ADMINISTRATIVOS

Vinculado: Quando a lei confere Administrao Pblica poder para a prtica de

determinado ato, estipulando todos os requisitos e elementos necessrios
sua validade.
Discricionrio:

Quando o Direito concede Administrao, de modo explcito ou

implcito, poder para prtica de determinado ato com liberdade de
escolha de sua convenincia e oportunidade. Existe uma gradao.

Normativo: Embora a atividade normativa caiba predominantemente ao Legislativo, nele

no se exaure, cabendo ao Executivo expedir regulamentos e outros atos
normativos de carter geral e de efeitos externos. inerente ao Poder
Executivo.
Hierrquico:

o meio de que dispe a Administrao Pblica para distribuir e escalonar

as funes dos rgos pblicos; estabelecer a relao de subordinao
entre seus agentes; e ordenar e rever a atuao de seus agentes.

Disciplinar: conferido Administrao para apurar infraes e aplicar penalidades

funcionais a seus agentes e demais pessoas sujeitas disciplina
administrativa, como o caso das que por ela so contratados;
Poder de Polcia: a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando
direitos, interesses ou liberdades individuais, regula a prtica do ato
ou absteno de fato, em razo do interesse pblico. aplicado aos
particulares.
Segmentos ==
Policia Administrativa
Policia Judiciria

= incide sobre bens, direitos e atividades;

= regida pelo Direito Administrativo
= incide sobre as pessoas
= destina-se responsabilizao penal

Poderes
Caractersticas Bsicas
Administrativos
Vinculado

poder para a prtica de determinado ato, estipulando todos os

requisitos e elementos necessrios sua validade.

Discricionrio

poder para a prtica de determinado ato, com liberdade de

escolha de sua convenincia e oportunidade. Existe uma gradao.

Normativo

cabe ao Executivo expedir regulamentos e outros atos de

carter geral e de efeitos externos. inerente ao Poder Executivo

Hierrquico

distribuir e escalonar as funes dos rgos pblicos;

estabelecer a relao de subordinao entre seus agentes;

Disciplinar

apurar infraes e aplicar penalidades funcionais a seus

agentes e demais pessoas sujeitas disciplina administrativa

limita ou disciplina direitos, interesses ou liberdades individuais;

Poder de Polcia regula a prtica do ato ou absteno de fato, em razo do interesse

pblico. aplicado aos particulares.

LIMITAES DO PODER DE POLICIA

Necessidade o Poder de policia s deve ser adotado para evitar ameaas reais
ou provveis de pertubaes ao interesse pblico;

Proporcionalidade a exigncia de uma relao entre a limitao ao direito

individual e o prejuzo a ser evitado;

Eficcia
pblico.

a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse

ATRIBUTOS DO PODER DE POLICIA

Discricionariedade Consiste na livre escolha, pela Administrao Pblica, dos

meios adequados para exercer o poder de policia, bem como, na opo quanto ao
contedo, das normas que cuidam de tal poder.

Auto-Executoriedade Possibilidade efetiva que a Administrao tem de

proceder ao exerccio imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer,
previamente, ao Poder Judicirio.

Coercibilidade a imposio imperativa do ato de policia a seu destinatrio,

admitindo-se at o emprego da fora pblica para seu normal cumprimento,
quando houver resistncia por parte do administrado.

Atividade Negativa Tendo em vista o fato de no pretender uma atuao dos

particulares e sim sua absteno, so lhes impostas obrigaes de no fazer.

2. CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO
MODALIDADES E FORMAS DE PRESTAO DO SERVIO PBLICO
CENTRALIZAO:

a prestao de servios diretamente pela pessoa poltica

prevista constitucionalmente, sem delegao a outras

pessoas. Diz-se que a atividade do Estado centralizada

quando ele atua diretamente, por meio de seus rgos.
Obs.: rgos so simples reparties interiores da pessoa do Estado, e, por isso, dele
no se distinguem. So meros feixes de atribuies - no tm responsabilidade
jurdica prpria toda a sua atuao imputada s pessoas a que pertencem.
So divises da Pessoa Jurdica.
Se os servios esto sendo prestados pelas Pessoas
constitucionalmente competentes, estar havendo centralizao.
DESCENTRALIZAO:

Polticas

a transferncia de execuo do servio ou da titularidade

do servio para outra pessoa, quer seja de direito pblico
ou de direito privado.

So entidades descentralizadas de direito pblico: Autarquias e Fundaes

Pblicas.

So entidades descentralizadas de direito privado: Empresas Pblicas,

Sociedades de Economia Mista.

Pode, inclusive, a execuo do servio ser transferida para entidades que no

estejam integradas Administrao Pblica, como: Concessionrias de
Servios Pblicos e Permissionrias.

A descentralizao, mesmo que seja para entidades particulares, no retira

o carter pblico do servio, apenas transfere a execuo.

3. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

Antigamente havia uma preocupao doutrinria no sentido de se orientar os

administradores pblicos para terem um comportamento especial frente
Administrao Pblica.

Esse comportamento especial, regido por princpios bsicos administrativos, no

Brasil foi aparecendo nas leis infraconstitucionais. Posteriormente, em 1988, os
constituintes escreveram no art. 37 da CF um captulo sobre a Administrao
Pblica, cujos princpios so elencados a seguir:

1) PRINCPIO DA LEGALIDADE

segundo ele, todos os atos da Administrao

tm que estar em conformidade com os
princpios legais.

Este princpio observa no s as leis, mas tambm os regulamentos que contm as

normas administrativas contidas em grande parte do texto Constitucional. Quando
a Administrao Pblica se afasta destes comandos, pratica atos ilegais,
produzindo, por conseqncia, atos nulos e respondendo por sanes por ela
impostas (Poder Disciplinar). Os servidores, ao praticarem estes atos, podem at
ser demitidos.

Um administrador de empresa particular pratica tudo aquilo que a lei no

probe. J o administrador pblico, por ser obrigado ao estrito cumprimento
da lei e dos regulamentos, s pode praticar o que a lei permite. a lei que
distribui competncias aos administradores.

2) PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE

no art. 37 da CF o legislador fala tambm

da impessoalidade. No campo do Direito
Administrativo esta palavra foi uma
novidade. O legislador no colocou a
palavra finalidade.

Surgiram duas correntes para definir impessoalidade:

Impessoalidade relativa aos administrados:
segundo
esta
corrente,
a
Administrao s pode praticar atos impessoais se tais atos vo propiciar o bem comum
(a coletividade). A explicao para a impessoalidade pode ser buscada no prprio texto
Constitucional atravs de uma interpretao sistemtica da mesma. Por exemplo, de
acordo com o art. 100 da CF, exceo dos crditos de natureza alimentcia, os
pagamentos devidos pela Fazenda .....far-se-o na ordem cronolgica de apresentao
dos precatrios .. . No se pode pagar fora desta ordem, pois, do contrrio, a
Administrao Pblica estaria praticando ato de impessoalidade;
Impessoalidade relativa Administrao :
segundo esta corrente, os atos
impessoais se originam da Administrao, no importando quem os tenha praticado.
Esse princpio deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de autoridade
ou servios pblicos sobre suas relaes administrativas no exerccio de fato, pois,
de acordo com os que defendem esta corrente, os atos so dos rgos e no dos
agentes pblicos;

3) PRINCPIO DA FINALIDADE

relacionado com a impessoalidade relativa

Administrao, este princpio orienta que as
normas administrativas tem que ter SEMPRE
como OBJETIVO o INTERESSE PBLICO.

Assim, se o agente pblico pratica atos em conformidade com a lei, encontrase, indiretamente, com a finalidade, que est embutida na prpria norma. Por
exemplo, em relao finalidade, uma reunio, um comcio ou uma passeata de

interesse coletivo, autorizadas pela Administrao Pblica, podero ser dissolvidas,

se se tornarem violentas, a ponto de causarem problemas coletividade (desvio
da finalidade).

Nesse caso, quem dissolve a passeata, pratica um ato de interesse pblico

da mesma forma que aquele que a autoriza. O desvio da finalidade pblica
tambm pode ser encontrado nos casos de desapropriao de imveis pelo
Poder Pblico, com finalidade pblica, atravs de indenizaes ilcitas;

4) PRINCPIO DA MORALIDADE

este princpio est diretamente relacionado

com os prprios atos dos cidados comuns
em seu convvio com a comunidade, ligando-se
moral e tica administrativa, estando esta
ltima sempre presente na vida do administrador
pblico, sendo mais rigorosa que a tica comum.

Por exemplo, comete ATO IMORAL o Prefeito Municipal que empregar a sua
verba de representao em negcios alheios sua condio de
Administrador Pblico, pois, SABIDO QUE O ADMINISTRADOR PBLICO
TEM QUE SER HONESTO, TEM QUE TER PROBIDADE E, QUE TODO ATO
ADMINISTRATIVO, ALM DE SER LEGAL, TEM QUE SER MORAL, sob pena
de sua nulidade.

Nos casos de IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, os governantes podem ter

suspensos os seus direitos polticos, alm da perda do cargo para a
Administrao, seguindo-se o ressarcimento dos bens e a nulidade do ato
ilicitamente praticado. H um sistema de fiscalizao ou mecanismo de controle
de todos os atos administrativos praticados. Por exemplo, o Congresso Nacional
exerce esse controle atravs de uma fiscalizao contbil externa ou interna sobre
toda a Administrao Pblica.

5) PRINCPIO DA PUBLICIDADE

a divulgao oficial do ato da Administrao

para a cincia do pblico em geral, com efeito
de iniciar a sua atuao externa, ou seja, de gerar
efeitos jurdicos. Esses efeitos jurdicos podem
ser de direitos e de obrigaes.

Por exemplo, o Prefeito Municipal, com o objetivo de preencher determinada

vaga existente na sua Administrao, NOMEIA ALGUM para o cargo de
Procurador Municipal. No entanto, para que esse ato de nomeao tenha
validade, ELE DEVE SER PUBLICADO. E aps a sua publicao, o nomeado
ter 30 dias para tomar posse. Esse princpio da publicidade uma generalidade.
Todos os atos da Administrao tm que ser pblicos.

A PUBLICIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS sofre as seguintes excees:

nos casos de segurana nacional:

seja ela de origem militar, econmica, cultural etc..

Nestas situaes, os atos no so tornados
pblicos. Por exemplo, os rgos de espionagem
no fazem publicidade de seus atos;

nos casos de investigao policial: onde o Inqurito Policial extremamente sigiloso

(s a ao penal que pblica);
nos casos dos atos internos da Adm.Pblica:

nestes, por no haver interesse da

coletividade, no h razo para
serem pblicos.

Por outro lado, embora os processos administrativos devam ser pblicos, a

publicidade se restringe somente aos seus atos intermedirios, ou seja, a
determinadas fases processuais.

Por outro lado, a Publicidade, ao mesmo tempo que inicia os atos, tambm
possibilita queles que deles tomam conhecimento, de utilizarem os
REMDIOS CONSTITUCIONAIS contra eles. Assim, com base em diversos
incisos do art. 5 da CF, o interessado poder se utilizar:

do Direito de Petio;
do Mandado de Segurana (remdio herico contra atos ilegais
envoltos de abuso de poder);
da Ao Popular;
Habeas Data;
Habeas Corpus.

A publicidade dos atos administrativos feita tanto na esfera federal (atravs do

Dirio Oficial Federal) como na estadual (atravs do Dirio Oficial Estadual) ou
municipal (atravs do Dirio Oficial do Municpio). Nos Municpios, se no houver o
Dirio Oficial Municipal, a publicidade poder ser feita atravs dos jornais de
grande circulao ou afixada em locais conhecidos e determinados pela
Administrao.

Por ltimo, a Publicidade deve ter objetivo educativo, informativo e de

interesse social, NO PODENDO SER UTILIZADOS SMBOLOS, IMAGENS
ETC. que caracterizem a promoo pessoal do Agente Administrativo.

4. RELAES JURDICAS DA ADMINISTRAO COM PARTICULARES

UNILATERAIS

atos administrativos.

BILATERAIS

contratos administrativos atpicos ou semipblico da

Administrao (regidos pelas normas do Direito Privado - Civil;
posio de igualdade com o particular contratante) ou
contratos administrativos tpicos ou propriamente dito (regidos
pelas regras do Direito Pblico - Administrativo; supremacia do Poder
Pblico).

MODALIDADES:
- de colaborao

todo aquele em que o particular se obriga a prestar ou

realizar algo para a Administrao, como ocorre nos ajustes
de obras, servios ou fornecimentos; realizado no interesse
precpuo da Administrao.

- de atribuio

o em que a Administrao confere determinadas

vantagens ou certos direitos ao particular, tal como uso
especial de bem pblico; realizado no interesse precpuo
do particular, desde que no contrarie o interesse pblico.

ESPCIES:
- contrato de obra pblica;
- contrato de fornecimento e servios;
- contrato de consultoria pblica;
- contrato de permisso e concesso de uso e servio;
- contrato de risco;
- contrato de gesto etc.
PARTES:
CONTRATANTE

o rgo ou entidade signatria do instrumento contratual.

CONTRATADO

a pessoa fsica ou jurdica signatria de contrato com a

Administrao Pblica.

PRINCPIOS E FUNDAMENTOS REGENTES:

Bsicos
lex inter partes:

(lei entre as partes) - impede a alterao do que as partes

convencionaram;

pacta sunt servanda : (observncia do pactuado) - obriga as partes a cumprir

fielmente o que avenaram e prometeram reciprocamente.

Setoriais

norteadores dos contratos administrativos:

vinculao da Administrao ao interesse pblico;

prescrio de legitimidade das clusulas contratuais celebradas;

alterabilidade das clusulas regulamentares;

excepcionalidade dos contratos de atribuio.

CONTEDO:

tm que obrigatoriamente, aterem-se aos termos da lei e a presena

inaportvel da finalidade pblica.

LEGISLAO DISCIPLINADORA:

em nosso direito, compete Unio expedir

normas gerais sobre contratao (art. 22, XXVII,
CF) - as referidas normas gerais, bem assim
como a legislao especfica da Unio esto
previstas:

na Lei n 8.666/93, com as alteraes introduzidas pelas Leis ns. 8.883/94

e 9.648/98.

a Lei n 8.666/93 estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos

administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade,
compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados,
do DF e dos Municpios; alm dos rgos da administrao direta, subordinam
a esta lei, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as
empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta e indiretamente pela Unio, Estados, DF e Municpios.

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REQUISITOS DE VALIDADE:

licitude do objeto e a prpria forma do contrato, que

preferencialmente, deve ser a prescrita em lei, embora
nada obste forma livre, desde que no vedada em lei.

REQUISITOS FORMAIS:

deve mencionar:

os nomes das partes e os de seus representantes;

a finalidade;
o ato que autorizou a sua lavratura;
o n do processo de licitao, da dispensa ou da inexigibilidade;
a sujeio dos contratantes s normas da Lei n 8.666/93 e s clusulas
contratuais,
bem como a publicao resumida do instrumento do contrato*

5. ESPCIES DE REGIMES JURDICOS

REGIMES JURDICOS

A Emenda Constitucional n 19 ELIMINOU a exigncia de REGIME JURDICO

NICO para a administrao direta, autrquica e fundacional.

Sabemos que a CF previu a existncia de um REGIME JURDICO NICO

(RJU) para os servidores da Administrao Direta, das Autarquias e das
Fundaes Pblicas esse Regime Jurdico nico de natureza estatutria
e no mbito da Unio est previsto na Lei 8112/90.

Regime Estatutrio
legal)

estabelecido por lei em cada esfera de governo (natureza

A Lei n9.962, de 22 de fevereiro de 2000 , disciplinou o regime de emprego

pblico do pessoal da Administrao federal direta, autrquica e fundacional,
no mbito federal. Determinou a aplicao do regime celetista aos servidores
federais.

No entanto, o referido regime apresenta peculiaridades, aplicando-se a

legislao trabalhista naquilo que a lei no dispuser em contrrio.
imprescindvel a criao dos empregos pblicos, por leis especficas. Os
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atuais cargos do regime estatutrio podero ser transformados em empregos,

tambm por leis especficas.

No podero submeter-se ao regime trabalhista os cargos de provimento

em comisso, bem como os que forem servidores estatutrios
anteriormente s leis que criarem os empregos pblicos.

A contratao dos servidores dever ser precedida de concurso pblico de

provas ou de provas e ttulos.

A resciso do contrato de trabalho por tempo indeterminado NO PODER

ser realizada livremente pela Administrao. Ser imprescindvel que se
caracterizem as hipteses previstas no art. 3 da mencionada lei:
falta grave;
acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas;
necessidade de reduo do quadro de pessoal, por excesso de
despesa; e
insuficincia de desempenho.

Regime Estatutrio significa a inexistncia de um acordo de vontades no

que tange s condies de prestao do servio A Administrao no
celebra contrato com o Servidor Estatutrio as condies de prestao do
servio esto traadas na Lei. O servidor ao tomar posse no cargo pblico,
coloca-se sob essas condies, no tendo, no entanto, o direito persistncia
das mesmas condies de trabalho existentes no momento em que ele tomou
posse. Trata-se de um REGIME LEGAL.

No caso do servidor pblico no existe contrato, existe um Estatuto ao qual

se submete que o Regime Jurdico Estatutrio o qual se ajusta ao interesse
pblico. As modificaes so unilaterais porque so ditadas pelo interesse
pblico, da porque preservam a sua supremacia.

Importante a exigncia do Concurso Pblico, que no se limitou ao ingresso

na Administrao Direta, mas tambm na Indireta, inclusive nas Empresas
Pblicas e Sociedades de Economia Mista.

Regime Trabalhista

regido pela CLT, mas submete-se s normas constitucionais

(natureza contratual)

O servidor celetista ocupante de emprego pblico.

No adquirir estabilidade. No entanto, a sua dispensa ter de

fundamentar-se em um dos motivos legais.

os empregados em geral regidos pela CLT possuem um regime contratual o

que significa dizer que em princpio ajustam as condies de trabalho e
assim ajustadas no podem ser modificadas unilateralmente.

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6. REGIME JURDICO DOS SERVIOS PBLICOS

Conceito Servio Pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou
secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado.

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A atribuio primordial da Administrao Pblica oferecer utilidades aos

administrados, no se justificando sua presena seno para prestar servios
coletividade.
Esses servios podem ser essenciais ou apenas teis comunidade, da a
necessria distino entre servios pblicos e servios de utilidade pblica;
mas, em sentido amplo e genrico, quando aludimos a servio pblico,
abrangemos ambas as categorias.

Particularidades do Servio Pblico

so vinculados ao princpio da legalidade;
a Adm. Pblica pode unilateralmente criar obrigaes aos exploradores do
servio;
continuidade do servio;
Caractersticas
Elemento Subjetivo - o servio pblico sempre incumbncia do Estado.
permitido ao Estado delegar determinados servios pblicos, sempre atravs de lei e sob
regime de concesso ou permisso e por licitao. o prprio Estado que escolhe os
servios que, em determinado momento, so considerados servios pblicos. Ex.:
Correios; telecomunicaes; radiodifuso; energia eltrica; navegao area e infraestrutura porturia; transporte ferrovirio e martimo entre portos brasileiros e fronteiras
nacionais; transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; portos
fluviais e lacustres; servios oficiais de estatstica, geografia e geologia IBGE; servios
e instalaes nucleares;
Servio que compete aos Estados distribuio de gs canalizado;
Elemento Formal o regime jurdico, a princpio, de Direito Pblico. Quando,
porm, particulares prestam servio em colaborao com o Poder Pblico o regime
jurdico hbrido, podendo prevalecer o Direito Pblico ou o Direito Privado, dependendo
do que dispuser a lei.
Em ambos os casos, a responsabilidade objetiva. (os danos causados pelos seus
agentes sero indenizados pelo Estado)
Elemento Material o servio pblico deve corresponder a uma atividade de interesse
pblico.
Princpios do Servio Pblico Faltando qualquer desses requisitos em um servio
pblico ou de utilidade pblica, dever da Administrao intervir para restabelecer seu
regular funcionamento ou retomar sua prestao.

Princpio da Permanncia ou continuidade - impe continuidade no servio;

os servios no devem sofrer interrupes;
Princpio da generalidade - impe servio igual para todos; devem ser
prestados sem discriminao dos beneficirios;

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Princpio da eficincia - exige atualizao do servio, com presteza e

eficincia;
Princpio da modicidade - exige tarifas razoveis; os servios devem ser
remunerados a preos razoveis;
Princpio da cortesia - traduz-se em bom tratamento para com o pblico.

Classificao dos Servios Pblicos

Servios Pblicos so os que a Administrao presta diretamente comunidade, por
reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivncia do grupo social e
do prprio Estado. Por isso mesmo, tais servios so considerados privativos do Poder
Pblico, no sentido de que s a Administrao deve prest-los, sem delegao a
terceiros.
Ex.: defesa nacional, de polcia, de preservao da sade pblica.
Servios de Utilidade Pblica Servios de utilidade pblica so os que a
Administrao, reconhecendo sua convenincia (no essencialidade, nem necessidade)
para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam
prestados por terceiros (concessionrios, permissionrios ou autorizatrios), nas
condies regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores,
mediante remunerao dos usurios. Ex.: os servios de transporte coletivo, energia
eltrica, gs, telefone.
Servios prprios do Estado so aqueles que se relacionam intimamente com as
atribuies do Poder Pblico (Ex.: segurana, polcia, higiene e sade pblicas etc.) e
para a execuo dos quais a Administrao usa da sua supremacia sobre os
administrados. No podem ser delegados a particulares. Tais servios, por sua
essencialidade, geralmente so gratuitos ou de baixa remunerao.
Servios imprprios do Estado so os que no afetam substancialmente as
necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e,
por isso, a Administrao os presta remuneradamente, por seus rgos ou entidades
descentralizadas (Ex.: autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista,
fundaes governamentais), ou delega sua prestao.
Servios Gerais ou uti universi so aqueles que a Administrao presta sem Ter
usurios determinados, para atender coletividade no seu todo. Ex.: polcia, iluminao
pblica, calamento. Da por que, normalmente, os servios uti universi devem ser
mantidos por imposto (tributo geral), e no por taxa ou tarifa, que remunerao
mensurvel e proporcional ao uso individual do servio.
Servios Individuais ou uti singuli so os que tm usurios determinados e
utilizao particular e mensurvel para cada destinatrio. Ex.: o telefone, a gua e a
energia eltrica domiciliares. So sempre servios de utilizao individual, facultativa e
mensurvel, pelo qu devem ser remunerados por taxa (tributo) ou tarifa (preo pblico),
e no por imposto.
Servios Industriais so os que produzem renda mediante uma remunerao da
utilidade usada ou consumida. Ex.: ITA, CTA.

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Servios Administrativos so os que a administrao executa para atender as suas

necessidades internas. Ex.: Imprensa Oficial.

Competncias e Titularidades

interesses prprios de cada esfera administrativa

a natureza e extenso dos servios

a capacidade para execut-los vantajosamente para a Administrao e para os

administrados.

Podem ser:
Privativos
da Unio - defesa nacional; a polcia martima, area e de fronteiras; a emisso
de moeda; o servio postal; os servios de telecomunicaes em geral; de energia
eltrica; de navegao area, aeroespacial e de infra-estrutura porturia; os de
transporte interestadual e internacional; de instalao e produo de energia
nuclear; e a defesa contra calamidades pblicas.
dos Estados distribuio de gs canalizado;
dos Municpios - o transporte coletivo; a obrigao de manter programas de
educao pr-escolar e de ensino fundamental; os servios de atendimento
sade da populao; o ordenamento territorial e o controle do uso, parcelamento e
ocupao do solo urbano; a proteo ao patrimnio histrico-cultural local.
Comuns
servios de sade pblica (SUS); promoo de programas de construo de
moradia; proteo do meio ambiente;
Usurios
o direito fundamental do usurio o recebimento do servio;
os servios uti singuli podem ser exigidos judicialmente pelo interessado que
esteja na rea de sua prestao e atenda as exigncias regulamentares para sua
obteno;

A transferncia da execuo do servio pblico pode ser feita por OUTORGA ou

por DELEGAO.

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OUTORGA:

implica na transferncia da prpria titularidade do servio.

Quando, por exemplo, a Unio cria uma Autarquia e transfere

para esta a titularidade de um servio pblico, no transfere
apenas a execuo. No pode mais a Unio retomar esse
servio, a no ser por lei. Faz-se atravs de lei e s pode ser
retirada atravs de lei.

Outorga significa, portanto, a transferncia da prpria

titularidade do servio da pessoa poltica para a pessoa
administrativa, que desenvolve o servio em seu prprio nome
e no no de quem transferiu. sempre feita por lei e somente
por outra lei pode ser mudada ou retirada.

DELEGAO:

implica na mera transferncia da execuo do servio.

Realiza-se por ato ou contrato administrativo. So as
concesses e permisses do servio pblico.

Pode ser retirado por um ato de mesma natureza.

Deve ser autorizada por lei.

Concentrao e Desconcentrao ocorrem no mbito de uma mesma pessoa.

DESCONCENTRAO:

CONCENTRAO:
Obs.:

existe quando as atividades estiverem distribudas entre

os rgos de uma mesma pessoa quando forem as
atribuies transferidas dos rgos centrais para os
locais/perifricos.
ocorre o inverso da desconcentrao. H uma transferncia
das atividades dos rgos perifricos para os centrais.

tanto a concentrao como a desconcentrao poder ocorrer na

estrutura administrativa centralizada ou descentralizada.

Ex.: o INSS exemplo de descentralizao.

A Unio um exemplo de centralizao administrativa mas as atribuies

podem ser exercidas por seus rgos centrais h concentrao dentro de
uma estrutura centralizada.

Desconcentrao dentro de uma estrutura centralizada quando h

delegao de atribuio.

Administrao Direta: corresponde centralizao.

Administrao indireta: corresponde descentralizao.

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OUTORGA

DELEGAO

O Estado cria a entidade

O servio transferido por lei

Transfere-se a titularidade
Presuno de definitividade

o particular cria a entidade

o servio transferido por lei,
contrato (concesso) ou por
ato unilateral (permisso)
transfere-se a execuo
transitoriedade

Concesso e Permisso de Servios Pblicos

incumbncia do Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime
de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de
servios pblicos.
Existe a necessidade de lei autorizativa

A lei dispor sobre:

I-

II III IV -

o regime das empresas concessionrias e permissionrias de

servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua
prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e
resciso da concesso ou permisso;
os direitos dos usurios;
poltica tarifria;
a obrigao de manter servio adequado.

CONCESSO

a delegao contratual da execuo do servio, na forma autorizada

e regulamentada pelo Executivo. O contrato de Concesso ajuste
de Direito Administrativo, bilateral, oneroso, comutativo e realizado
intuito personae

PERMISSO

tradicionalmente considerada pela doutrina como ato unilateral,

discricionrio, precrio, intuito personae, podendo ser gratuito ou
oneroso. O termo contrato, no que diz respeito Permisso de
servio pblico, tem o sentido de instrumento de delegao,
abrangendo, tambm, os atos administrativos.

Doutrina Ato Administrativo

Lei
Contrato Administrativo (contrato de Adeso);

Direitos dos Usurios participao do usurio na administrao:

18

I-

II III -

as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em

geral, asseguradas manuteno de servios de atendimento ao
usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos
servios;
o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes
sobre atos de governo;
a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

Poltica Tarifria os servios pblicos so remunerados mediante tarifa.

Licitao

Concesso Exige Licitao modalidade Concorrncia

Permisso

Exige Licitao

Contrato de Concesso

Contratar terceiros

Atividades acessrias ou complementares

Sub-concesso

Mediante autorizao

Transferncia de concesso e
Controle societrio

S com anuncia

Encargos do Poder Concedente regulamentar o servio; fiscalizar; poder de

realizar a resciso atravs de ato unilateral;
Encargos da Concessionria

prestar servio adequado; cumprir as clusulas

contratuais;

Interveno nos Servios Pblicos

para assegurar a regular execuo dos

servios, o Poder Concedente pode,
atravs
de
Decreto,
instaurar
procedimentos administrativos para intervir
nos
servios
prestados
pelas
concessionrias.

Extino da Concesso
Advento do Termo Contratual
Encampao ou Resgate

ao trmino do contrato, o servio extinto;

a retomada do servio pelo Poder

Concedente durante o prazo da concesso, por

19

motivos de interesse pblico, mediante Lei

Autorizativa
especfica
e
aps
prvio
pagamento da indenizao.
Caducidade

corresponde resciso unilateral pela no execuo ou

descumprimento de clusulas contratuais, ou quando por
qualquer motivo o concessionrio paralisar os servios.

Resciso

por
iniciativa
da
concessionria,
no
caso
de
descumprimento das normas contratuais pelo Poder
Concedente, mediante ao judicial.

Anulao

por ilegalidade na licitao ou no contrato administrativo;

Falncia ou Extino da Concessionria;

Falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual;
Autorizao

a Administrao autoriza o exerccio de atividade que, por sua

utilidade pblica, est sujeita ao poder de policia do Estado.
realizada por ato administrativo, discricionrio e precrio (ato
negocial). a transferncia ao particular, de servio pblico de fcil
execuo, sendo de regra sem remunerao ou remunerado
atravs de tarifas. Ex.: Despachantes; a manuteno de canteiros e
jardins em troca de placas de publicidade.

Convnios e Consrcios Administrativos

Convnios Administrativos so acordos firmados por entidades pblicas de
qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de
objetivos de interesse comum dos partcipes.
Consrcios Administrativos so acordos firmados entre entidades estatais,
autrquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espcie, para
realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.
Agncias Reguladoras

A Reforma Administrativa ora sendo implantada previu a

criao de autarquias especiais que vo exercer o
papel de poder concedente relativamente aos
servios pblicos transferidos para particulares
atravs do contrato de concesso de servios
pblicos.
Elas iro receber maior autonomia
administrativa , oramentria e financeira mediante
contratos
de
gesto
firmados
pelos
seus
administradores com o poder pblico. J foram criadas
algumas Agncias Reguladoras, como por exemplo:
ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica;

20

Agncias Executivas

ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes;

ANP Agncia Nacional do Petrleo

tambm so autarquias que vo desempenhar atividades

de execuo na administrao pblica, desfrutando de
autonomia decorrente de contrato de gesto. necessrio
um decreto do Presidente da Repblica, reconhecendo a
autarquia como Agncia Executiva. Ex.: INMETRO.

Organizaes Sociais (ONGs)

So pessoas jurdicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, institudas por

iniciativa de particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do
Estado, com incentivo e fiscalizao do Poder Pblico, mediante vnculo jurdico
institudo por meio de contrato de gesto.

21

7. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Contrato:

todo acordo de vontades, firmado livremente pelas partes, para criar

obrigaes e direitos recprocos

CONTRATO ADMINISTRATIVO:

o ajuste que a Administrao, agindo nessa

qualidade, firma com o particular ou outra
entidade administrativa PARA A CONSECUO
DE OBJETIVOS DE INTERESSE PBLICO, nas
condies
estabelecidas
pela
prpria
Administrao.

CARACTERSTICAS
Consensual:

acordo de vontades, e no um ato unilateral e impositivo da

Administrao;

Formal:

expressado por escrito e com requisitos especiais;

Oneroso:

remunerado na forma convencionada;

Comutativo:

porque estabelece compensaes recprocas;

Intuitu Personae:

Deve ser executado pelo prprio contratado, vedadas, em princpio,

a sua substituio por outrem ou a transferncia de ajuste.

MODALIDADES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1. CONTRATO DE OBRA PBLICA:

Trata-se do ajuste levado a efeito pela

Administrao Pblica com um particular,
que tem por objeto A CONSTRUO, A
REFORMA OU AMPLIAO DE CERTA OBRA
PBLICA.
Tais contratos s podem ser
realizados com profissionais ou empresa de
engenharia, registrados no CREA.

Pela EMPREITADA, atribui-se ao particular a execuo da obra

mediante remunerao previamente ajustada.
22

Pela Tarefa, outorga-se ao particular contratante a execuo de

pequenas obras ou parte de obra maior, mediante
remunerao por preo certo, global ou unitrio.

2. CONTRATO DE SERVIO:

Trata-se de acordo celebrado pela Administrao

Pblica com certo particular.
So servios de
demolio, conserto, instalao, montagem, operao,
conservao, reparao, manuteno, transporte, etc.
No podemos confundir contrato de servio com
contrato de concesso de servio. No Contrato de
Servio a Administrao recebe o servio. J na
Concesso, presta o servio ao Administrado por
intermdio de outrem.

3. CONTRATO DE FORNECIMENTO:

4. CONTRATO DE GESTO:

o acordo atravs do qual a

Administrao Pblica adquire, por
compra, coisas mveis de certo
particular, com quem celebra o ajuste.
Tais bens destinam-se realizao de
obras e manuteno de servios pblicos.
Ex. materiais de consumo, produtos
industrializados, gneros alimentcios, etc.

o ajuste celebrado pelo Poder Pblico com rgo

ou entidade da Administrao Direta, Indireta e
entidades privadas qualificadas como ONGs

5. CONTRATO DE CONCESSO:

Trata-se de ajuste, oneroso ou gratuito,

efetivado sob condio pela Administrao
Pblica, chamada CONCEDENTE, com certo
particular, o CONCESSIONRIO, visando
transferir o uso de determinado bem pblico.
contrato precedido de autorizao legislativa.

PECULIARIDADES DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

A Administrao Pblica aparece com uma srie de prerrogativas que garantem

sua supremacia sobre o particular. Tais peculiaridades constituem as chamadas

23

CLUSULAS EXORBITANTES, explcitas ou implcitas, em todo contrato

administrativo.
CLUSULAS EXORBITANTES jamais seriam possveis no Direito Privado
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Exigncia de Garantia
Alterao ou Resciso Unilateral por parte da Administrao;
Fiscalizao;
Retomada do Objeto;
Aplicao de Penalidades e Anulao
Equilbrio Econmico e Financeiro;
Impossibilidade do Particular Invocar a Exceo do Contrato no Cumprido;

1. Exigncia de Garantia:

Aps ter vencido a Licitao, feita uma exigncia ao

contratado, a qual pode ser: Cauo em dinheiro,
Ttulos da Dvida Pblica, Fiana Bancria, etc. Esta
garantia ser devolvida aps a execuo do contrato.
Caso o contratado tenha dado causa a resciso
contratual, a Administrao poder reter a garantia a
ttulo de ressarcimento.

2. Alterao ou Resciso Unilateral:

A Administrao Pblica tem o dever de

zelar pela eficincia dos servios pblicos
e, muitas vezes, celebrado um contrato de
acordo
com
determinados
padres,
posteriormente, observa-se que estes no
mais servem ao interesse pblico, quer no
plano dos prprios interesses, quer no
plano das tcnicas empregadas. Essa
ALTERAO no pode sofrer resistncia
do particular contratado, desde que o Poder
Pblico observe uma clusula correlata,
qual seja, o EQUILBRIO ECONMICO e
financeiro do contrato.

motivos ensejadores de alteraes nos Contratos

III -

III -

no cumprimento de clusulas contratuais, especificaes,

projetos ou prazos;
a lentido do seu cumprimento, o atraso injustificado no incio da
obra, servio ou fornecimento ou a paralisao da obra, do servio
ou do fornecimento, sem justa causa e prvia comunicao
Administrao;
a decretao de falncia ou a instaurao de insolvncia civil; a
dissoluo da sociedade ou o falecimento do contratado, ou

24

IV V-

3. Fiscalizao:

ainda, a alterao social ou a modificao da finalidade ou da

estrutura da empresa que prejudique a execuo do contrato;
razes de interesse pblico;
a ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior;

Os contratos administrativos prevem a possibilidade de controle

e fiscalizao a ser exercido pela prpria Administrao. Deve a
Administrao fiscalizar, acompanhar a execuo do contrato,
admitindo-se, inclusive, uma interveno do Poder Pblico no
contrato, assumindo a execuo do contrato para eliminar falhas,
preservando o interesse pblico.

4. Retomada do Objeto:

O princpio da continuidade do servio pblico

AUTORIZA a retomada do objeto de um contrato,
sempre que a paralisao ou a ineficiente execuo
possam ocasionar prejuzo ao interesse pblico.

5. Aplicao de Penalidades: Pode o Poder Pblico IMPOR PENALIDADES em

decorrncia da fiscalizao e controle (aplicao de
multas e, em casos extremos, a proibio de contratar
com a Administrao Pblica). Resulta do princpio da
auto-executoriedade
e do poder de polcia da
Administrao Pblica.

OBS:
evidente que no contrato de direito privado seria inadmissvel a
aplicao das sanes penais que exigem interveno do Poder Judicirio.

6. Equilbrio Financeiro:

Nos contratos administrativos, os direitos dos

contratados esto basicamente voltados para as
chamadas clusulas econmicas.

O contratado tem o direito manuteno ao longo da execuo do contrato,

da mesma proporcionalidade entre encargos e vantagens estabelecidas no
momento em que o contrato foi celebrado.

Por isso, se a Administrao alterar clusulas do servio, IMPONDO MAIS

GASTOS ou NUS AO CONTRATADO, DEVER, de modo correlato,
proporcionar modificao na remunerao a que o contratado faz jus, sob
pena do contratado reclamar judicialmente PLEITEANDO O EQUILBRIO
ECONMICO FINANCEIRO, que a manuteno da comutatividade na
execuo do contrato (equivalncia entre as prestaes comutativo).

25

7. Exceo do Contrato no Cumprido:

a impossibilidade do Particular invocar

a Exceo do Contrato no cumprido.
Nos contratos de direito privado, de
natureza bilateral, ou seja, naqueles em
que existem obrigaes recprocas,
admissvel a exceo do contrato no
cumprido a parte pode dizer que
somente cumprir a obrigao se a outra
parte cumprir a sua.

No entanto, nos contratos administrativos, afirma-se que o princpio da

continuidade dos servios pblicos IMPOSSIBILITA AO PARTICULAR argir
a exceo do contrato no cumprido. Se a Administrao descumpriu uma
clusula contratual, o particular no deve paralisar a execuo do contrato, mas
postular perante o Poder Judicirio as reparaes cabveis ou a resciso
contratual.

a inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido s prevaleceria

para os contratos de servios pblicos. Nos demais, seria impossvel a
inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido. Hoje, a Lei 8.666/93
Contratos e Licitaes prev a paralisao da execuo do contrato no
pago por perodo acima de 90 dias.

INTERPRETAO DOS CONTRATOS

As normas que regem os contratos administrativos so as de Direito Pblico,

suplementadas pelos princpios da teoria geral dos contratos e do Direito Privado.

Nos contratos administrativos celebrados em prol da coletividade no se pode

interpretar suas clusulas contra essa mesma coletividade.

Existem princpios que no podem ser desconsiderados pelos intrpretes, tais

como a vinculao da administrao ao interesse pblico, presuno de
legitimidade das clusulas contratuais.

Qualquer clusula que contrarie o interesse pblico ou renuncie direitos da

Administrao, deve ser interpretada como no escrita, salvo se autorizada por lei.

FORMALIZAO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO

Os contratos Administrativos regem-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de

Direito Pblico, aplicando-lhes supletivamente os princpios da Teoria Geral do
Contratos e o Direito Privado.

26

Os contratos administrativos tm que ser precedidos por Licitao, salvo nos casos
de INEXEGIBILIDADE e DISPENSA.

Tero que constar, obrigatoriamente, Clusulas Obrigatrias:

as que definem o objeto;
as que estabeleam o regime de execuo da obra;
as que fixem o preo e as condies de pagamento;
as que tragam os critrios de reajustamento e atualizao monetria;
as que marquem prazos de incio, execuo, concluso e entrega do objeto
do contrato;
as que apontem as garantias, etc.
Instrumento Contratual:

exige-se Escritura Pblica quando tenham por objeto direito real sobre
imveis
o contrato verbal constitui exceo, pois os negcios administrativos
dependem de comprovao documental e registro nos rgos de controle
interno.
A ausncia de contrato escrito e requisitos essenciais e outros defeitos de
forma podem viciar as manifestaes de vontade das partes e com isto
acarretar a ANULAO do contrato.

Contedo:
formalizao

lavram-se nas prprias reparties interessadas;

a vontade das partes expressa no momento de sua

surge ento a necessidade de clusulas necessrias, que fixem com

fidelidade o objeto do ajuste e definam os direitos e obrigaes, encargos e
responsabilidades.
No se admite, em seu contedo, clusulas que concedam maiores
vantagens ao contratado, e que sejam prejudiciais Administrao Pblica.
Integram o Contrato: o Edital, o projeto, o memorial, clculos, planilhas,etc.

EXECUO DO CONTRATO

o cumprimento de suas clusulas firmadas no momento de sua celebrao;

cumpri-lo no seu objeto, nos seus prazos e nas suas condies.
Execuo Pessoal

todo contrato firmado intuitu personae, ou seja, s poder execut-lo

aquele que foi o ganhador da licitao;
nem sempre personalssimo, podendo exigir a participao de diferentes
tcnicos e especialistas, sob sua inteira responsabilidade;

27

Encargos da Execuo

o contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscal e

comerciais decorrentes da Execuo do contrato;

a inadimplncia do contratado, com referncia a esses encargos, no transfere

a responsabilidade Administrao e nem onera o objeto do contrato;
outros encargos podero ser atribudos ao contratado, mas devero constar do
Edital de Licitao;

Acompanhamento da Execuo do Contrato

direito da Administrao e compreende a Fiscalizao, orientao, interdio,

interveno e aplicao de penalidades contratuais.
Etapa Final da Execuo do Contrato

consiste na entrega e recebimento do objeto do contrato. Pode ser provisrio

ou definitivo

INEXECUO DO CONTRATO

o descumprimento de suas clusulas, no todo em parte. Pode ocorrer por

ao ou omisso, culposa ou sem culpa de qualquer das partes.

Causas Justificadoras: So causas que permitem justificar o descumprimento do

contrato por parte do contratado. A existncia dessas causas
pode levar extino ou reviso das clusulas do contrato.
1.
2.
3.
4.
5.

Teoria da Impreviso
Fato do Prncipe
Fato da Administrao
Caso Fortuito
Fora Maior

TEORIA DA IMPREVISO:

Pressupe situaes imprevisveis que afetam

substancialmente as obrigaes contratuais, tornando
excessivamente oneroso o cumprimento do contrato.

a aplicao da antiga clusula rebus sic stantibus.

Os contratos so obrigatrios (pacta sunt servanda). No entanto, nos

contratos de prestaes sucessivas est implcita a clusula rebus sic
stantibus (a conveno no permanece em vigor se houver mudana
da situao existente no momento da celebrao).

28

A aplicao da TEORIA DA IMPREVISO permite o restabelecimento

do equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo.

FATO DO PRNCIPE:

tambm denominada lea administrativa, a medida de

ordem geral, praticada pela prpria Administrao Pblica,
no relacionada diretamente com o contrato, MAS QUE NELE
REPERCUTE, provocando desequilbrio econmicofinanceiro em detrimento do contratado.
Ex.:
Medida
Governamental que dificulte a importao de matria-prima
necessria execuo do contrato.

FATO DA ADMINISTRAO:

CASO FORTUITO:

FORA MAIOR:

toda ao ou omisso do Poder Pblico que , incidindo

direta e especificamente sobre o contrato, retarda ou
impede a sua execuo. falta contratual cometida pela
Administrao.

o evento da natureza, inevitvel e imprevisvel, que

impossibilita o cumprimento do contrato. Ex.: inundao

o acontecimento humano, imprevisvel

impossibilita a execuo do contrato. Ex.: greve.

inevitvel,

que

Conseqncias da Inexecuo:

propicia sua resciso;

acarreta para o inadimplente, conseqncia de Ordem Civil e
Administrativa;
acarreta a suspenso provisria e a declarao de inidoneidade para
contratar com a Administrao.

REVISO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO

Pode ocorrer por interesse da prpria Administrao ou pela supervenincia de

fatos novos que tornem inexeqvel o ajuste inicial.

Interesse da Administrao:

quando o interesse pblico exige a alterao do projeto

ou dos processos tcnicos de sua execuo, com
aumento de encargos;

29

Supervenincia de Fatos:

quando sobrevem atos de Governo ou fatos materiais

imprevistos e imprevisveis pelas partes, o qual dificulte
ou agravem a concluso do objeto do contrato.

em qualquer destes casos, o contrato passvel de REVISO .

RESCISO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO

o trmino do contrato durante a execuo por inadimplncia de uma das

partes, pela supervenincia de eventos que impeam ou tornem
inconvenientes o prosseguimento do ajuste.

A esse respeito distinguem-se as hipteses de RESCISO:

a)
b)
c)

ADMINISTRATIVA;
JUDICIAL;
DE PLENO DIREITO.

PLENO DIREITO: no depende de manifestao das partes, pois decorre de um fato

extintivo j previsto, que leva resciso do contrato de pleno
direito. Ex.: a falncia.
JUDICIAL: determinada pelo Poder Judicirio, sendo facultativa para a
Administrao - esta, se quiser, pode pleitear judicialmente a resciso. O
contratado somente poder pleitear a resciso, JUDICIALMENTE.
ADMINISTRATIVA:

a)

Por motivo de interesse pblico

Por falta do contratado.

por motivo de interesse pblico: A Administrao, zelando pelo interesse

pblico, considera inconveniente a sua manuteno.
Obs: o particular far jus a mais ampla indenizao, no caso de resciso por
motivo de interesse pblico.

b) por falta do contratado: Nesse caso, no est a Administrao obrigada a entrar

na justia e, ento por seus prprios meios, declara a resciso, observando o
DEVIDO PROCESSO LEGAL, ou seja, que se assegure o direito de defesa ao
contratado.

30

8. TEORIA GERAL DO ATO ADMINISTRATIVO

8.1. CONCEITOS
ATO ADMINISTRATIVO:

Fato Jurdico:

o ato jurdico praticado pela Administrao Pblica;

todo o ato lcito, que tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos;
s pode ser praticado por agente pblico competente;

um acontecimento material
conseqncias jurdicas.

involuntrio,

que

vai

produzir

Ato Jurdico: uma manifestao de vontade destinada a produzir efeitos jurdicos.

Fato Administrativo:

o acontecimento material da Administrao, que produz

conseqncias jurdicas. No entanto, no traduz uma
manifestao de vontade voltada para produo dessas
conseqncias. Ex.: A construo de uma obra pblica; o ato
31

de ministrar uma aula em escola pblica; o ato de realizar uma

cirurgia em hospital pblico,

O Fato Administrativo no se destina a produzir efeitos no mundo jurdico,

embora muitas vezes esses efeitos ocorram, como exemplo, uma obra pblica mal
executada vai causar danos aos administrados, ensejando indenizao. Uma
cirurgia mal realizada em um hospital pblico, que tambm resultar na
responsabilidade do Estado.

8.2. ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Atos Normativos:

aqueles que contm um comando geral do Executivo, visando a

correta aplicao da lei; estabelecem regras gerais e abstratas,
pois visam a explicitar a norma legal.
Exs.:
Decretos,
Regulamentos, Regimentos, Resolues, Deliberaes, etc.

Atos Ordinatrios: visam disciplinar o funcionamento da Administrao e a

conduta funcional de seus agentes.
Emanam do poder
hierrquico da Administrao. Exs.: Instrues, Circulares, Avisos,
Portarias, Ordens de Servio, Ofcios, Despachos.
Atos Negociais:

aqueles que contm uma declarao de vontade do Poder

Pblico coincidente com a vontade do particular;
visa a
concretizar negcios pblicos ou atribuir certos direitos ou
vantagens ao particular. Ex.: Licena; Autorizao; Permisso;
Aprovao;
Apreciao;
Visto;
Homologao;
Dispensa;
Renncia;

Atos Enunciativos: aqueles que se limitam a certificar ou atestar um fato, ou emitir

opinio sobre determinado assunto; NO SE VINCULA A SEU
ENUNCIADO. Ex.: Certides; Atestados; Pareceres.
Atos Punitivos:

atos com que a Administrao visa a punir e reprimir as infraes

administrativas ou a conduta irregular dos administrados ou de
servidores. a APLICAO do Poder de Policia e Poder
Disciplinar. Ex.: Multa; Interdio de atividades; Destruio de
coisas; Afastamento de cargo ou funo.

8.3. REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

32

REQUISITOS
(COFIFOMOB)

COMPETNCIA:

FINALIDADE :

A competncia ADMITE DELEGAO E AVOCAO. Esses institutos

resultam da hierarquia.

o bem jurdico objetivado pelo ato administrativo; VINCULADO;

O ato deve alcanar a finalidade expressa ou implicitamente prevista na

norma que atribui competncia ao agente para a sua prtica. O Administrador
no pode fugir da finalidade que a lei imprimiu ao ato, sob pena de NULIDADE
do ato pelo DESVIO DE FINALIDADE especfica. Havendo qualquer desvio, o ato
nulo por DESVIO DE FINALIDADE, mesmo que haja relevncia social.

FORMA:

o poder, resultante da lei, que d ao agente administrativo a

capacidade de praticar o ato administrativo; VINCULADO;

o primeiro requisito de validade do ato administrativo. Inicialmente, necessrio

verificar se a Pessoa Jurdica tem atribuio para a prtica daquele ato.
preciso saber, em segundo lugar, se o rgo daquela Pessoa Jurdica que
praticou o ato, estava investido de atribuies para tanto. Finalmente, preciso
verificar se o agente pblico que praticou o ato, f-lo no exerccio das
atribuies do cargo. O problema da competncia, portanto, resolve-se nesses
trs aspectos.

Competncia, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto

a maneira regrada (escrita em lei) de como o ato deve ser praticado; o

revestimento externo do ato; VINCULADO.

Em princpio, exige-se a forma escrita para a prtica do ato. Excepcionalmente,

admitem-se as ordens atravs de sinais ou de voz, como so feitas no trnsito.
Em alguns casos, a forma particularizada e exige-se um determinado tipo de
forma escrita.

MOTIVO:

a situao de direito que autoriza ou exige a prtica do ato

administrativo;

motivao obrigatria - ato vinculado

pode estar previsto em lei (a autoridade s

pode praticar o ato caso ocorra a situao
prevista),
33

motivao facultativa - ato discricionrio

ou no estar previsto em lei (a autoridade

tem a liberdade de escolher o motivo em
vista do qual editar o ato);

A efetiva existncia do motivo sempre um requisito para a validade do ato.

Se o Administrador invoca determinados motivos, a validade do ato fica
subordinada efetiva existncia desses motivos invocados para a sua prtica. a
teoria dos Motivos Determinantes.

OBJETO:

o contedo do ato; a prpria alterao na ordem jurdica; aquilo que o

ato dispe. Pode ser VINCULADO ou DISCRICIONRIO.

ato vinculado

o objeto j est predeterminado na lei (Ex.: aposentadoria do

servidor).

ato discricionrio

h uma margem de liberdade do Administrador para preencher

o contedo do ato (Ex.: desapropriao cabe ao
Administrador escolher o bem, de acordo com os interesses da
Administrao).

MOTIVO e OBJETO, nos chamados atos discricionrios, caracterizam o que se

denomina de MRITO ADMINISTRATIVO.

MRITO ADMINISTRATIVO corresponde esfera de discricionariedade reservada

ao Administrador e, em princpio, no pode o Poder
Judicirio pretender substituir a discricionariedade
do administrador pela discricionariedade do Juiz.
Pode, no entanto, examinar os motivos invocados pelo
Administrador para verificar se eles efetivamente existem
e se porventura est caracterizado um desvio de
finalidade.

Ato Legal e Perfeito

o ato administrativo completo em seus requisitos e eficaz em

produzir seus efeitos; portanto, o ato eficaz e exeqvel;

34

REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Requisitos

Tipo do Ato

Caractersticas

COMPETNCI
A

Vinculado

O PODER, resultante da lei, que d ao agente

administrativo a capacidade de praticar o ato
administrativo. Admite DELEGAO e AVOCAO.

FINALIDADE

Vinculado

o bem jurdico OBJETIVADO pelo

administrativo; ao que o ato se compromete;

FORMA

Vinculado

a maneira regrada (escrita em lei) de como o ato

deve ser praticado; o revestimento externo do ato.

MOTIVO

Vinculado ou a situao de direito que autoriza ou exige a

Discricionrio prtica do ato administrativo; o por que do ato !

OBJETO

Vinculado ou o contedo do ato; a prpria alterao na

Discricionrio ordem jurdica; aquilo de que o ato dispe, trata.

8.4. ATRIBUTOS E QUALIDADES DO ATO ADMINISTRATIVO ( P I A )

PRESUNO DE LEGITIMIDADE:

IMPERATIVIDADE:

todo ato administrativo presume-se legtimo, isto

, verdadeiro e conforme o direito; presuno
relativa (juris tantum). Ex.: Execuo de Dvida
Ativa cabe ao particular o nus de provar que
no deve ou que o valor est errado.

a qualidade pela qual os atos dispem de fora executria e

se impem aos particulares, independentemente de sua
concordncia; Ex.: Secretrio de Sade quando dita normas de
higiene decorre do exerccio do Poder de Polcia pode
impor obrigao para o administrado. o denominado poder
extroverso da Administrao.

35

ato

AUTO-EXECUTORIEDADE:

o atributo do ato administrativo pelo qual o Poder

Pblico pode obrigar o administrado a cumpr-lo,
independentemente de ordem judicial;

8.5. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Objeto

Alcance

Destinatrios

Quant
o aos

ATOS

Gerais

Exemplos
destinam-se a uma parcela grande de
sujeitos indeterminados e todos aqueles
que se vem
abrangidos pelos seus
preceitos;

Edital;
Regulamentos;
Instrues.
Demisso;

Individuais

destina-se a uma pessoa em particular

ou a um grupo de pessoas determinadas .

Internos

os destinatrios so os rgos e agentes

da Administrao; no se dirigem a terceiros

Externos

alcanam os administrados de modo

geral (s entram em vigor depois de
publicados).

Admisso;

Imprio

aquele que a administrao pratica no

gozo de suas prerrogativas; em posio
de supremacia perante o administrado;

Desapropriao;
Interdio;

so os praticados pela Administrao

em situao de igualdade com os
particulares,
SEM
USAR
SUA
SUPREMACIA;

Alienao e

Gesto

Expediente

aqueles praticados por agentes

subalternos; atos de rotina interna;

Vinculado

quando no h, para o agente, liberdade

de escolha, devendo se sujeitar s
determinaes da Lei;

36

Exonerao;
Outorga de
Licena
Circulares;
Portarias;
Instrues;

Licena.

Requisio.
Aquisio de
bens;
Certides
Protocolo
Licena;
Pedido de
Aposentadoria

Formao do ATO
Regramento

Discricionrio

quando h liberdade de escolha (na LEI)

para o agente, no que diz respeito ao mrito
( CONVENINCIA e OPORTUNIDADE ).

Autorizao

Simples

produzido por um nico rgo; podem

ser simples singulares ou simples colegiais.

Despacho

Composto

produzido por um rgo, mas

dependente da ratificao de outro rgo
para se tornar exeqvel.

Dispensa de
licitao

Complexo

resultam da soma de vontade de 2 ou

mais rgos. No deve ser confundido com
procedimento administrativo (Concorrncia
Pblica).

Escolha em lista
trplice

9. O ATO ADMINISTRATIVO E O DIREITO DOS ADMINISTRADOS

EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
CASSAO:

embora legtimo na sua origem e formao, torna-se ilegal na sua

execuo;
quando o destinatrio descumpre condies prestabelecidas. Ex.:: algum obteve uma permisso para explorar o
servio pblico, porm descumpriu uma das condies para a prestao
desse servio. Vem o Poder Pblico e, como penalidade, procede a
cassao da permisso.

REVOGAO:

a extino de um ato administrativo legal e perfeito, por razes de

convenincia e oportunidade, pela Administrao, no exerccio do
poder discricionrio. O ato revogado conserva os efeitos produzidos
durante o tempo em que operou. A partir da data da revogao que
cessa a produo de efeitos do ato at ento perfeito e legal. S pode
ser praticado pela Administrao Pblica por razes de oportunidade e
convenincia. A revogao no pode atingir os direitos adquiridos
EX-NUNC = (nunca mais) - sem efeito retroativo

ANULAO:

a supresso do ato administrativo, com efeito retroativo, por razes

de ilegalidade e ilegitimidade. Pode ser examinado pelo Poder
Judicirio (razes de legalidade e legitimidade) e pela Administrao
Pblica (aspectos legais e no mrito).
EX-TUNC = com efeito retroativo, invalida as conseqncias passadas,
presentes e futuras.

CADUCIDADE: a cessao dos efeitos do ato em razo de uma lei superveniente,

com a qual esse ato incompatvel. A caracterstica a
incompatibilidade do ato com a norma subseqente.

37

ATOS NULOS E ATOS ANULVEIS

Atos Inexistentes:

so os que contm um comando criminoso (Ex.: algum que

mandasse torturar um preso).

Atos Nulos:

so aqueles que atingem gravemente a lei ( Ex.: prtica de um ato por

uma pessoa jurdica incompetente).

Ato Anulvel:

representa uma violao mais branda norma (Ex.: um ato que era
de competncia do Ministro e foi praticado por Secretrio Geral.
Houve violao, mas no to grave porque foi praticado dentro do
mesmo rgo).

CONVALIDAO:

CONVERSO:

a prtica de um ato posterior que vai conter todos os

requisitos de validade, INCLUSIVE aquele que no foi
observado no ato anterior e determina a sua retroatividade
data de vigncia do ato tido como anulvel. Os efeitos
passam a contar da data do ato anterior editado um novo
ato.
Aproveita-se, COM
UM OUTRO CONTEDO, o ato que
inicialmente foi considerado nulo. Ex.: Nomeao de algum para
cargo pblico sem aprovao em concurso, mas poder haver a
nomeao para cargo comissionado.
A converso d ao ato a
conotao que deveria ter tido no momento da sua criao.
Produz efeito EX-TUNC.

10. CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

Conceito:

a faculdade de vigilncia, orientao e correo que UM PODER,

RGO OU AUTORIDADE exerce sobre a conduta funcional de outro.

Espcies de Controle
1. quanto extenso do controle:
CONTROLE INTERNO:

todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel

pela atividade controlada, no mbito da prpria
administrao.

exercido de forma integrada entre os Poderes

responsabilidade solidria dos responsveis pelo controle interno, quando
deixarem de dar cincia ao TCU de qualquer irregularidade ou ilegalidade.

38

CONTROLE EXTERNO: ocorre quando o rgo fiscalizador se situa em

Administrao DIVERSA daquela de onde a conduta
administrativa se originou.

controle do Judicirio sobre os atos do Executivo em aes judiciais;

sustao de ato normativo do Poder Executivo pelo Legislativo;

CONTROLE EXTERNO POPULAR:

As contas dos Municpios ficaro, durante 60

dias, anualmente, disposio de qualquer
contribuinte, para exame e apreciao, o qual
poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos
da lei.

2. quanto ao momento em que se efetua:

CONTROLE PRVIO OU PREVENTIVO:

CONTROLE CONCOMITANTE:

o que exercido antes de consumar-se

a conduta administrativa, como ocorre,
por exemplo, com aprovao prvia, por
parte do Senado Federal, do Presidente e
diretores do Banco Central.

acompanha a situao administrativa no

momento em que ela se verifica. o que
ocorre, por exemplo, com a fiscalizao de um
contrato em andamento.

CONTROLE POSTERIOR OU CORRETIVO:

tem por objetivo a reviso de atos

j praticados, para corrigi-los,
desfaz-los
ou,
somente,
confirm-los.
ABRANGE ATOS
como
os
de
aprovao,
homologao,
anulao,
revogao ou convalidao.

3. quanto natureza do controle:

CONTROLE DE LEGALIDADE:

o que verifica a conformidade da conduta

administrativa com as normas legais que a
regem. Esse controle pode ser interno ou
externo.
Vale dizer que a Administrao
exercita-o de ofcio ou mediante provocao:
o Legislativo s o efetiva nos casos
constitucionalmente previstos;
e o Judicirio
atravs da ao adequada. Por esse controle o

39

ato ilegal e ilegtimo somente pode ser

anulado, e no revogado.
CONTROLE DO MRITO:

o que se consuma pela verificao da convenincia

e da oportunidade da conduta administrativa. A
competncia para exerc-lo da Administrao, e,
em casos excepcionais, expressos na Constituio, ao
Legislativo, mas nunca ao Judicirio.

4. quanto ao rgo que o exerce:

Controle Administrativo;
Controle Legislativo;
Controle Judicial

CONTROLE ADMINISTRATIVO:

exercido pelo Executivo e pelos rgos

administrativos do Legislativo e do Judicirio,
sob os ASPECTOS DE LEGALIDADE E MRITO,
por iniciativa prpria ou mediante provocao.

Meios de Controle:
Fiscalizao Hierrquica:

esse meio de controle inerente ao poder hierrquico.

Superviso Ministerial: APLICVEL nas entidades de administrao indireta

vinculadas a um Ministrio; superviso no a mesma
coisa que subordinao; trata-se de controle finalstico.
Recursos Administrativos:

so meios hbeis que podem ser utilizados para

provocar o reexame do ato administrativo, pela
PRPRIA ADMINISTRAO PBLICA.

Recursos Administrativos:
Representao:
Administrao;
Reclamao:

denncia

em regra, o efeito NO SUSPENSIVO.

de

irregularidades

feita

perante

prpria

oposio expressa a atos da Administrao que afetam direitos

ou interesses legtimos do interessado;

Pedido de Reconsiderao:

solicitao de reexame dirigida

autoridade que praticou o ato;

mesma

Recurso Hierrquico prprio: dirigido autoridade ou instncia superior do

mesmo rgo administrativo em que foi praticado
o ato; decorrncia da hierarquia;

40

Recurso Hierrquico Expresso:

CONTROLE LEGISLATIVO:

dirigido autoridade ou rgo estranho

repartio que expediu o ato recorrido, mas
com competncia julgadora expressa.

NO
PODE
exorbitar
s
hipteses
constitucionalmente previstas, sob pena de ofensa ao
princpio da separao de poderes. O controle alcana
os rgos do Poder Executivo e suas entidades da
Administrao Indireta e o Poder Judicirio (quando
executa funo administrativa).

Controle Poltico: tem por base a possibilidade de fiscalizao sobre atos ligados
funo administrativa e organizacional.
Controle Financeiro:

A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,

operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.

Campo de Controle:

Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica,

pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiro, bens e valores pblicos
ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

TCU:

rgo integrante do Congresso Nacional que tem a FUNO DE

auxili-lo no controle financeiro externo da Administrao
Pblica.

Obs.: No mbito estadual e municipal, aplicam-se, no que couber, aos respectivos

Tribunais e Conselhos de Contas, as normas sobre fiscalizao contbil,
financeira e oramentria.

CONTROLE JUDICIAL: o poder

de fiscalizao que o Judicirio exerce
ESPECIFICAMENTE sobre a atividade administrativa do
Estado. Alcana, basicamente, os atos administrativos do
Executivo, mas tambm examina os atos do Legislativo e do
prprio Judicirio quando realiza atividade administrativa.
Obs.: VEDADO AO JUDICIRIO apreciar o mrito administrativo e
restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade do ato
impugnado.
41

Atos sujeitos a controle especial:

-

atos polticos;
atos legislativos;
atos interna corporis.

REMDIOS CONSTITUCIONAIS

Conceito

Consideraes

HABEAS CORPUS

sempre que algum sofrer (HC

Repressivo)
ou se achar pode sem impetrado pela
ameaado
de
sofrer
(HC prpria pessoa, por menor ou
Preventivo) violncia ou coao em por estrangeiro.
sua
LIBERDADE
DE
LOCOMOO, por ilegalidade ou
abuso de poder.

HABEAS DATA

para assegurar o conhecimento

de informaes relativas pessoa
do impetrante, constante de a propositura da ao
registro ou banco de dados de gratuita;
entidades governamentais ou de
carter pblico;
uma ao personalssima
serve tambm para retificao
de dados, quando NO se prefira
faz-lo por processo sigiloso,
judicial ou administrativo.

para proteger direito lquido e

certo no amparado por HC ou
HD, quando o responsvel pela
MANDADO DE SEGURANA ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pblica ou agente de
pessoa jurdica no exerccio de
atribuies do Poder Pblico.

Lquido e Certo: o direito

no desperta dvidas, est
isento de obscuridades.
qualquer pessoa fsica ou
jurdica pode impetrar, mas
somente atravs de advogado.
Legitimidade para impetrar
MS Coletivo:
Organizao
Sindical, entidade de classe ou
associa legalmente constituda a
pelo menos 1 ano, assim como
partidos
polticos
com
representao no Congresso
Nacional.

instrumento que visa proteger

direito lquido e certo de uma
quando
o
MANDADO DE SEGURANA coletividade,
responsvel pela ilegalidade ou
abuso de poder for autoridade
COLETIVO
pblica ou agente de pessoa
jurdica
no
exerccio
de

OBJETIVO:
defesa do
atribuies do Poder Pblico.
interesse dos seus membros ou
associados.

MANDADO DE INJUNO

sempre que a falta de norma qualquer pessoa (fsica ou

regulamentadora que torne invivel jurdica) pode impetrar, sempre
o exerccio dos direitos e atravs de advogado.
liberdades constitucionais e das
42

prerrogativas
inerentes

nacionalidade, soberania e
cidadania.

AO POPULAR

DIREITO DE PETIO

visa a anulao ou
declarao de nulidade de atos
lesivos ao: Patrimnio Pblico,
moralidade Administrativa, ao Meio
Ambiente, ao Patrimnio Histrico
e Cultural.

a propositura cabe a
qualquer cidado (brasileiro)
no exerccio de seus direitos
polticos.

Objetivo: Defender direito ou

qualquer pessoa pode

noticiar ilegalidade ou abuso de
propor, brasileira ou estrangeira
autoridade pblica.

11. O REGIME JURDICO - ADMINISTRATIVO

PRINCPIOS

so regras que surgem como parmetro para a interpretao das

demais normas jurdicas.

PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO

havendo conflito de interesses, prevalece sempre o interesse pblico. o
princpio que determina privilgios jurdicos e um patamar de superioridade do
interesse pblico sobre o particular

Conseqncias:
a) a administrao pblica como DETENTORA DE PRIVILGIOS.

imunidade recproca entre os entes pblicos (no pagam impostos);

prescrio qinqenal (prazo nico);
execuo fiscal de seus crditos a fazenda credora (lei 6.830/ estabelece).
ao regressiva contra seus servidores culpados por danos a terceiros;
impenhorabilidade de seus bens e rendas;
prazo qudruplo para contestar;
impedimento de acmulo de cargos pblicos.

b) POSIO DE SUPERIORIDADE nas relaes com os particulares

CAPACIDADE UNILATERAL DE RESCISO e ou de ALTERAO DO

CONTRATO.

PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO

43

LIMITA A SUPREMACIA, o interesse pblico no pode ser livremente disposto

pelo administrador que, NECESSARIAMENTE, deve atuar nos limites da lei.
Ex.:

A LICITAO OBRIGATRIA;
interesse pblico qualificado,
indisponvel. O administrador no pode dispor .

12.
PRINCPIOS
ADMINISTRATIVO

CONSTITUCIONAIS

DO

DIREITO

Princpios Constitucionais

L I M P E
Legalidade
o princpio bsico de todo o Direito Pblico. A doutrina costuma usar a seguinte
expresso: na atividade particular tudo o que no est proibido permitido, na
Administrao Pblica tudo o que no est permitido proibido.
O administrador est rigidamente preso lei e sua atuao deve ser confrontada com a
lei.

Impessoalidade
Significa que o administrador deve orientar-se por critrios objetivos, no devendo fazer
distines fundamentadas em critrios pessoais. Toda a atividade da Administrao
Pblica deve ser praticada tendo em vista a finalidade pblica. Se no visar o bem
pblico, ficar sujeita invalidao, por desvio de finalidade. em decorrncia desse
princpio que temos, por exemplo, o concurso pblico e a licitao.
Desse princpio decorre a generalidade do servio pblico todos que
preencham as exigncias tm direito ao servio pblico.
A responsabilidade objetiva do Estado decorre do princpio da impessoalidade.

44

Moralidade
O Direito Administrativo elaborou um conceito prprio de moral, diferente da moral
comum. A moral administrativa significa que o dever do administrador no apenas
cumprir a lei formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor
resultado para a administrao. Pressuposto de validade de todo ato da Administrao
Pblica, tem a ver com a tica, com a justia, a honestidade, a convenincia e a
oportunidade.
Toda atuao do administrador inspirada no interesse pblico.
Jamais a moralidade administrativa pode chocar-se com a lei.
Por esse princpio, o administrador no aplica apenas a lei, mas vai alm,
aplicando a sua substncia.
A Constituio de 1988 enfatizou a moralidade administrativa, prevendo que os
atos de improbidade importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

Publicidade
Requisito da eficcia e moralidade, pois atravs da divulgao oficial dos atos da
Administrao Pblica que ficam assegurados o seu cumprimento, observncia e
controle;
destina-se, de um lado, produo dos efeitos externos dos atos
administrativos. Existem atos que no se restringem ao ambiente interno da
administrao porque se destinam a produzir efeitos externos da ser necessria a
publicidade.

Eficincia
Exige resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das
necessidades dos administrados (pblico). Trata-se de princpio meramente retrico.
possvel, no entanto, invoc-lo para limitar a discricionariedade do Administrador,
levando-o a escolher a melhor opo.
Eficincia a obteno do melhor resultado com o uso racional dos meios. Atualmente,
na Administrao Pblica, a tendncia prevalncia do controle de resultados sobre o
controle de meios.
Outros princpios da Administrao Pblica

Supremacia do interesse pblico

Os interesses pblicos tm supremacia sobre os interesses individuais; a essncia do
regime jurdico administrativo.

Presuno de Legitimidade
Os atos da Administrao presumem-se legtimos, at prova em contrrio (presuno
relativa ou juris tantum ou seja, pode ser destruda por prova contrria.)

45

Finalidade
Toda atuao do administrador se destina a atender o interesse pblico e garantir a
observncia das finalidades institucionais por parte das entidades da Administrao
Indireta. A finalidade pblica objetivada pela lei a nica que deve ser perseguida pelo
administrador.
A Lei, ao atribuir competncia ao Administrador, tem uma finalidade pblica especfica. O
administrador, praticando o ato fora dos fins, expressa ou implicitamente contidos na
norma, pratica DESVIO DE FINALIDADE.

Autotutela
A Administrao tem o dever de zelar pela legalidade e eficincia dos seus prprios atos.
por isso que se reconhece Administrao o poder e dever de anular ou declarar a
nulidade dos seus prprios atos praticados com infrao Lei.
A Administrao no precisa ser provocada ou recorrer ao Judicirio para
reconhecer a nulidade dos seus prprios atos;
A Administrao pode revogar os atos administrativos que no mais atendam s
finalidades pblicas sejam inoportunos, sejam inconvenientes embora legais.
Em suma, a autotutela se justifica para garantir Administrao: a defesa da
legalidade e eficincia dos seus atos; nada mais que um autocontrole;

Continuidade dos Servios Pblicos

O servio pblico destina-se a atender necessidades sociais. com fundamento nesse
princpio que nos contratos administrativos no se permite que seja invocada, pelo
particular, a exceo do contrato no cumprido.
Nos contratos civis bilaterais pode-se invocar a exceo do contrato no cumprido
para se eximir da obrigao.
Hoje, a legislao j permite que o particular invoque a exceo de contrato no
cumprido Lei 8666/93 Contratos e Licitaes, apenas no caso de atraso superior a
90 dias dos pagamentos devidos pela Administrao.
A exceo do contrato no cumprido deixar de cumprir a obrigao em virtude da
outra parte no ter cumprido a obrigao correlata.

Razoabilidade
Os poderes concedidos Administrao devem ser exercidos na medida necessria ao
atendimento do interesse coletivo, sem exageros.
O Direito Administrativo consagra a supremacia do interesse pblico sobre o particular,
mas essa supremacia s legtima na medida em que os interesses pblicos so
atendidos.
Exige proporcionalidade entre os meios de que se utilize a Administrao e os fins que ela
tem que alcanar. Agir com lgica, razo, ponderao. Atos discricionrios.

46

Princpios Gerais Caractersticas

Legalidade

na atividade particular tudo o que no est proibido

permitido; na Administrao Pblica tudo o que no est
permitido proibido. O administrador est rigidamente preso
lei e sua atuao deve ser confrontada com a lei.

Impessoalidade

o administrador deve orientar-se por critrios objetivos, no

fazer distines com base em critrios pessoais. Toda atividade da
Adm. Pblica deve ser praticada tendo em vista a finalidade pblica.

Moralidade

o dever do administrador no apenas cumprir a lei

formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre
o melhor resultado para a administrao.

Publicidade

Requisito da eficcia e moralidade, pois atravs da

divulgao oficial dos atos da Administrao Pblica que ficam
assegurados o seu cumprimento, observncia e controle.

Eficincia

a obteno do melhor resultado com o uso racional dos

meios. Atualmente, na Adm. Pblica, a tendncia prevalncia
do controle de resultados sobre o controle de meios.

Supremacia do
Interesse Pblico

O interesse pblico tm SUPREMACIA sobre o interesse

individual; Mas essa supremacia s legtima na medida em
que os interesses pblicos so atendidos.

Presuno de
Legitimidade

Os atos da Administrao presumem-se legtimos, at prova

em contrrio (presuno relativa ou juris tantum ou seja, pode
ser destruda por prova contrria.)

Finalidade

Toda atuao do administrador se destina a atender o

interesse pblico e garantir a observncia das finalidades
institucionais por parte das entidades da Administrao Indireta.

Auto-Tutela

a autotutela se justifica para garantir Administrao: a defesa

da legalidade e eficincia dos seus atos; nada mais que um
autocontrole SOBRE SEUS ATOS.

Continuidade do
Servio Pblico

O servio pblico destina-se a atender necessidades sociais.

com fundamento nesse princpio que nos contratos administrativos
no se permite que seja invocada, pelo particular, a exceo do
contrato no cumprido. Os servios no podem parar !

Razoabilidade

Os poderes concedidos Administrao devem ser exercidos

na medida necessria ao atendimento do interesse coletivo,
SEM EXAGEROS.

47

13. ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

13.1. RGOS

So centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais

atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que
pertencem.

Funo = o encargo atribudo ao rgo. a atividade exercida pelo rgo.

Agentes = so as pessoas que exercem as funes, e os quais esto

vinculados a um rgo;

Cargos = so os lugares criados por lei. So reservados aos agentes.

Caractersticas dos rgos

no tem personalidade jurdica;

expressa a vontade da entidade a que pertence (Unio, Estado, Municpio);
meio instrumento de ao destas pessoas jurdicas;
dotado de competncia, que distribuda por seus cargos;

Classificao dos rgos:

1. QUANTO POSIO ESTATAL
rgos Independentes: se originam da previso constitucional. So os
representativos dos 3 Poderes (Executivo, Legislativo
e Judicirio).
No tem qualquer subordinao hierrquica;
Suas funes so polticas, judiciais e legislativas;
Seus agentes so denominados Agentes Polticos;
Exs.: Congresso Nacional, Cmara de Deputados, Senado
48

rgos Autnomos:

so os localizados na cpula da Administrao,

imediatamente abaixo dos rgos independentes e
diretamente subordinados a seus chefes;

tem ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica;

so rgos diretivos, de planejamento, coordenao e controle;
seus agentes so denominados Agentes Polticos nomeados em
comisso; no so funcionrios pblicos;
Exs.: Ministrios, Secretaria de Planejamento, etc.

rgos Superiores:

so os que detm poder de direo, controle, deciso

e comando, subordinando-se a um rgo mais alto.

no gozam de autonomia administrativa nem financeira;

liberdade restringida ao planejamento e solues tcnicas, dentro de sua
esfera de competncia;
responsabilidade pela execuo e no pela deciso poltica;
Exs.: Gabinetes, Coordenadorias, Secretarias Gerais, etc.
rgos Subalternos:

so os rgos subordinados hierarquicamente a

outro rgo superior;
realizam tarefas de rotina
administrativa;

reduzido poder de deciso;

predominantemente rgo de execuo;
Exs.: Reparties, Portarias, Sees de Expediente.
2. QUANTO ESTRUTURA
rgos Simples: UM S centro de competncia. Exs.: Portaria, Posto Fiscal,
Agncia da SRF.
rgos Compostos:

VRIOS centros de competncia (outros rgos

menores na estrutura). A atividade desconcentrada,
do rgo central para os demais rgos subalternos.
Exs.: Delegacia da Receita Federal, Inspetoria Fiscal.

3. QUANTO ATUAO FUNCIONAL

49

Singular:

so os que decidem atravs de um nico agente.

Ministrios, as Coordenadorias, as Seccionais.

Exs.:

os

Colegiado: decidem por manifestao conjunta da maioria de seus

membros. Exs.: Tribunais, Legislativo, Conselho de Contribuintes.

13.2. AGENTES

So todas as pessoas fsicas incumbidas de exercer alguma funo estatal,

definitiva ou transitoriamente. Os AGENTES desempenham as funes dos
rgos a que esto vinculados.

os cargos e as funes so independentes dos agentes;

Cargo o lugar, criado por lei, ao qual corresponde uma funo e provido por
um agente. O cargo, sendo lugar, lotado no rgo.

Lotao o nmero de cargos de um rgo.

Os agentes pblicos podem ser:

delegados.

Agentes Polticos:

polticos, administrativos, honorficos e

exercem atribuies constitucionais. Ocupam os

cargos dos rgos independentes (que representam os
poderes do Estado) e dos rgos autnomos (que so
os auxiliares imediatos dos rgos independentes).
Exs.:
Presidente da Repblica, Senadores,
Governadores, Deputados, Prefeitos, Juzes, Ministros,
etc.

exercem funes e mandatos temporrios;

no so funcionrios nem servidores pblicos exceto para

fins penais, caso cometam crimes contra a Administrao Pblica;

Agentes Administrativos:

so os agentes pblicos que se vinculam

Administrao Pblica Direta ou s Autarquias
por relaes profissionais.

sujeitam-se hierarquia funcional;

so funcionrios
(estatutrios);

pblicos

50

com

regime

jurdico

nico

respondem por simples culpa ou dolo pelos atos ilcitos civis, penais
ou administrativos que praticarem;

funcionrios de para-estatais: no so agentes administrativos,

todavia seus dirigentes so considerados funcionrios pblicos;

funcionrios das
administrativos;

Agentes Honorficos:

Pblicas:

so

agentes

so os agentes convocados ou nomeados para

prestarem servios de natureza transitria, sem vnculo
empregatcio, e em geral, sem remunerao.
Constituem os munus publicos (servios relevantes).
Exs.:
jurados, comissrios de menores, mesrios
eleitorais

enquanto exercerem a funo submetem-se hierarquia e so

considerados funcionrios pblicos para fins penais.

Agentes Delegados:

Fundaes

so os particulares que exercem funes delegadas

da Administrao Pblica, e que so os servios
concedidos, permitidos e autorizados. Exs.: os
serventurios de Cartrio, os leiloeiros oficiais, os
tradutores,, etc.

respondem criminalmente como funcionrios pblicos pelos

crimes que cometerem no exerccio de sua funo;
a Administrao Pblica responde pelos danos causados a 3s.
por este agente, voltando-se, depois, contra o agente pblico
delegado;

13.3. ENTIDADES
Entidade Estatal

PJ de Direito Pblico, que integra a estrutura

constitucional do Estado, e tem poder poltico e
administrativo.

tem autonomia poltica, financeira e administrativa;

fazem parte da Administrao Direta;
APENAS a UNIO tem soberania;
Exs.: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

51

Autarquias

PJ de Direito Pblico; um servio autnomo criado para auxiliar a

Administrao Pblica a executar atividades tpicas da
Administrao.

CRIADA por Lei Especfica;

oramento, patrimnio e receita prprios (desvinculados da matriz);
gesto administrativa e financeira DESCENTRALIZADA;
no tem subordinao hierrquica com a entidade que as criou;
fazem parte da Administrao Indireta;
submetem-se superviso do Ministrio competente - controle finalstico;
executa servios prprios do Estado;
administra a si mesma;
funcionrios so estatutrios (em regra), mas podem ser admitidos pela
CLT (excepcionalmente); proibidos de acumular cargos remunerados na
Adm. Pblica; obedecem s normas do concurso pblico;
os contratos so realizados atravs de LICITAO;
privilgios imunidade de impostos, prescrio qinqenal de suas dvidas,
impenhorabilidade de seus bens, prazo em dobro para recorrer e em quadruplo
para contestar;
Exs.: Banco Central, DER, IAPAS, SEMAE, Imprensa Oficial do Estado, etc.

Fundaes Pblicas

PJ de Direito Pblico; a personalizao

jurdica de um patrimnio, institudas e mantidas
pelo Poder Pblico para executar atividades,
obras ou servios sociais, ou seja, atividades
atpicas da Administrao Pblica.

criada por Lei Autorizativa;

oramento, patrimnio e receita prprios (desvinculados da matriz);
gesto administrativa e financeira descentralizada;
no tem subordinao hierrquica com a entidade que as criou;
fazem parte da Administrao Indireta;
submetem-se superviso do Ministrio ou Secretaria competente - controle
finalstico;
executa servios sem fins lucrativos;
administra a si mesma;
funcionrios so estatutrios (em regra), mas podem ser admitidos pela CLT
(excepcionalmente); proibidos de acumular cargos remunerados na Adm.
Pblica, obedecem s normas do concurso pblico;
os contratos so realizados atravs de LICITAO;

52

privilgios imunidade de impostos, prescrio qinqenal de suas dvidas,

impenhorabilidade de seus bens, prazo em dobro para recorrer e em quadruplo
para contestar;
Exs.: FEBEM, UNB, USP

Entidades Para-Estatais

Empresa Pblica

PJ de Direito privado, cuja criao feita atravs de

Lei Autorizativa, para a realizao de obras, servios
ou atividades econmicas de interesse coletivo.
Fazem parte da Administrao Indireta. So empresas
para-estatais: Empresas Pblicas, Sociedades de
Economia Mista e Servios Sociais Autnomos.

PJ de Direito Privado, destinadas prestao de servios

industriais ou atividades econmicas em que o Estado tenha
interesse prprio ou considere convenientes coletividade.
Exs.: Correios, CEF.

autonomia administrativa e financeira - o patrimnio prprio pode ser

utilizado, onerado ou alienado na forma regulamentar ou estatutria;
capital exclusivo do poder pblico;
criadas por Lei Autorizativa;
vale-se dos meios da iniciativa privada para atingir seus fins de interesse
pblico;
ficam vinculadas e no subordinadas aos respectivos Ministrios; so
supervisionadas e controladas finalisticamente pelos Ministrios;
Contratos realizados atravs de LICITAO
Funcionrios so sempre CELETISTAS (nunca estatutrios) e so
considerados funcionrios pblicos; proibida a acumulao de cargos
PBLICOS remunerados (exceo: 2 cargos de professor, 2 cargos na rea da
sade ou 1 cargo de professor outro de tcnico);
No tem privilgios administrativos ou processuais;
Pagam tributos;

Sociedade de Economia Mista

PJ de Direito Privado, autorizada para a

explorao de atividade econmica, sob a
forma de S/A (sempre), cujas aes com
direito a voto pertenam, EM SUA MAIORIA
(50% + 1) ao poder pblico. Exs.: Banco do
Brasil.

autonomia administrativa e financeira - o patrimnio prprio pode ser

utilizado, onerado ou alienado na forma regulamentar ou estatutria;
capital (50% + 1) pertencente ao poder pblico;
criadas por Lei Autorizativa;
destinadas a atividades de utilidade pblica, mas de natureza tcnica,
industrial ou econmica em que o Estado tenha interesse prprio na sua
execuo, mas resulta inconveniente ou inoportuno ele prprio realizar;
53

ficam vinculadas e no subordinadas aos respectivos Ministrios;

so
supervisionadas e controladas finalisticamente pelos Ministrios;
Contratos realizados atravs de LICITAO
Funcionrios so sempre CELETISTAS (nunca estatutrios) e so
considerados funcionrios pblicos; proibida a acumulao de cargos
remunerados. No tem privilgios administrativos ou processuais;
Pagam tributos;

Servios Sociais Autnomos

PJ de Direito Privado, criadas para prestar

servios de interesse social ou de utilidade
pblica, geridos conforme seus estatutos,
aprovados por Decreto e podendo arrecadar
contribuies parafiscais.
Exs.: SESC, SENAI, SENAC, SESI, etc.

no esto sujeitas superviso ministerial, mas se sujeitam a uma vinculao

ao ministrio competente;

utilizam-se de verbas pblicas; devem prestar contas conforme a lei

competente;

Tabela simplificada
ENTIDADE

Funo & Caractersticas

ENTIDADE
ESTATAL

- Integra a estrutura constitucional do

Estado, com Poder Poltico e
Administrativo;
- tem autonomia poltica, financeira e
administrativa;
- apenas a UNIO tem SOBERANIA;

AUTARQUIA

- atividades tpicas da Administrao;

- imunidade de impostos;
- sem subordinao hierrquica;
- oramento, patrimnio e receitas
prprios;
- submetem-se superviso do
Ministrio competente controle
finalstico;

- atividades atpicas da Administrao

- executa servios sem fins lucrativos;
- sem subordinao hierrquica;
FUNDAES - imunidade de impostos;
- oramento, patrimnio e receitas
PBLICAS
prprios;
- submetem-se superviso do
Ministrio competente controle
finalstico;

EMPRESA
PBLICA

- prestao de servios industriais ou

atividades econmicas de interesse
do Estado, ou consideradas como
convenientes coletividade;
- vinculadas e no subordinadas aos

PJ Direito
Criao p/

Administrao
Funcionrios Exemplos
Gesto

PJ D Pblico

Adm. Direta
Estatutrios

Constituio

PJ D Pblico

Centralizada

Adm. Indireta

Estatutrios

Lei Especfica Descentralizada (podem ser CLT)

PJ D Pblico

Adm. Indireta

Autorizao

Descentralizada (podem ser CLT)

PJ D Privado

Adm. Indireta

Autorizao

Descentralizada

54

Estatutrios

Sempre CLT
Nunca
estatutrios

Unio,
Estados,
DF
e Municpios
Banco Central,
DER, INSS,
Imprensa
Oficial do
Estado,
SEMAE, etc

FEBEM, USP,
UNB

Correios CEF

respectivos Ministrios;
- sem privilgios administrativos ou
processuais;
- pagam tributos
- explorao de atividade econmica
na forma de S/A (sempre);
- destinadas a atividades de utilidade
SOCIEDADE
pblica, mas de natureza tcnica,
industrial ou econmica;
ECONOMIA
- Capital Estatal (50%+ 1 das aes)
MISTA
- vinculadas e no subordinadas aos
respectivos Ministrios;
- pagam tributos
- criadas para prestar servios de
interesse social ou de utilidade
pblica;
SERVIOS
- vinculadas e no subordinadas aos
respectivos Ministrios;
SOCIAIS
AUTNOMOS - geridos conforme seus estatutos;
- podem arrecadar contribuies
parafiscais (atravs do INSS);
- utilizam-se de verbas pblicas;

PJ D Privado

Adm. Indireta

Autorizao

Descentralizada

PJ D Privado

Adm. Indireta
Descentralizada

Autorizao

Sempre CLT
Nunca
estatutrios

Banco do Brasil

SESC, SENAI,
SESI, SENAC,
SEST

14. SERVIDORES PBLICOS

AGENTES PBLICOS:

So PESSOAS FSICAS incumbidas de uma funo estatal,

de maneira transitria ou definitiva, com ou sem
remunerao.
O conceito amplo abrange todas as pessoas que de uma
maneira ou de outra prestam um servio pblico esto
abrangidos por esse conceito desde os titulares dos poderes do
Estado at pessoas que se vinculam contratualmente com o
Poder Pblico como o caso dos concessionrios.

Espcies de Agentes Pblicos:

Agentes Polticos:

So agentes pblicos nos mais altos escales que decidem a

vontade soberana do Estado com atribuies constitucionais
sem subordinao hierrquica; so os titulares dos Poderes
do Estado. (Presidente, Governador, Deputado, Senador,
membros do Ministrio Pblico e membros do Tribunal de
Contas etc.)

Agentes Administrativos:

So os servidores pblicos. Exercem as funes

comuns da Administrao.

Agentes delegados:

So os
particulares que exercem funo pblica por
delegao. (concessionrios,
permissionrios, cartorrios,
leiloeiros, etc)

SERVIDOR PBLICO:

so todas as pessoas fsicas que mantm relao de trabalho

com a Administrao Pblica, direta, indireta, autrquica e

55

fundacional. Os servidores Pblicos constituem uma espcie de

Agentes Pblicos.

Os servidores pblicos podem ser:

Estatutrios (Funcionrios Pblicos)

possuem CARGOS

Empregados Pblicos (celetistas)

possuem EMPREGOS

Servidores Temporrios

possuem FUNO

Cargos -

so as mais simples e indivisveis unidades de competncia a

serem expressas por um agente pblico, previstos em nmero
certo, com determinao prpria e remunerados por pessoas
jurdicas de direito pblico, devendo ser criados por Lei.

Empregos - so ncleos de encargo de trabalho a serem preenchidos por

agentes contratados para desempenh-los sob uma relao
trabalhista (celetista). Sujeitam-se a uma disciplina jurdica que
embora sofra algumas influncias, basicamente so aquelas
aplicadas aos contratos trabalhistas em geral.
Funo -

a atribuio ou conjunto de atribuies que a Administrao

confere a cada categoria profissional, ou comete
individualmente a determinados servidores para a execuo de
servios eventuais ou temporrios.

FORMAS DE PROVIMENTO DOS CARGOS PBLICOS

O Provimento o preenchimento do cargo pblico

Originria: pressupe a inexistncia de uma relao jurdica anterior mantida entre

o Servidor e a Administrao.
A nica forma de Provimento Originrio
a nomeao, que pode ser realizada em carter Efetivo ou para Cargos de
Provimento em Comisso.

Nomeao
Cargo Efetivo:

Derivada:

pressupe a aprovao em concurso pblico

de provas ou de provas e Ttulos sabemos que
a aprovao em concurso NO ENSEJA O
DIREITO ADQUIRIDO NOMEAO.

As formas derivadas de provimento dos cargos pblicos, decorrem de um

vnculo anterior entre Servidor e Administrao.

56

Promoo
Readaptao
Reverso
Aproveitamento
Reintegrao
Reconduo

O servidor poder progredir na mesma carreira, nos diversos

escales de uma mesma carreira. Diante do entendimento do STF,
entendeu-se que Ascenso Funcional e a Transferncia SO
INCONSTITUCIONAIS.

Promoo:

a elevao de um Servidor de uma classe para outra dentro de

uma mesma carreira. Com isso, houve a vacncia de um cargo
inferior e conseqentemente o provimento do cargo superior.
Carreira: o agrupamento de classes de cargos de uma mesma
atividade

Readaptao:

a passagem do Servidor para outro cargo compatvel com a

deficincia fsica que ele venha a apresentar.

Reverso:

o retorno ao Servio Ativo do Servidor aposentado por invalidez

quando insubsistentes os motivos da aposentadoria pode acontecer
para o mesmo cargo se ele ainda estiver vago ou para um outro
semelhante.
Se no houver cargo vago, o Servidor que reverter ficar como
EXCEDENTE.

Aproveitamento: o retorno ao Servio Ativo do Servidor que se encontrava em

disponibilidade e foi aproveitado deve realizar-se em cargo
semelhante quele anteriormente ocupado.
A Administrao deve realizar o aproveitamento de forma
prioritria, antes mesmo de realizar concurso para aquele cargo.
Reintegrao:

o retorno ao Servio Ativo do Servidor que fora demitido, quando

a demisso for anulada administrativamente ou judicialmente,
voltando para o mesmo cargo que ocupava anteriormente.
D-se com o ressarcimento de todas as vantagens que o
servidor deixou de receber durante o perodo em que esteve
afastado.

Reconduo:

o retorno ao cargo anteriormente ocupado, do servidor que no

logrou xito no estgio probatrio de outro cargo para o qual foi
nomeado decorrente de outro concurso.

57

Inconstitucionais
Transferncia:

Era a passagem de um Servidor de um quadro

para outro dentro de um mesmo poder, tambm
era uma forma de vacncia e de provimento.
Ela implicava em uma mudana de um quadro
para outro, ferindo uma norma constitucional.
Foi considerada inconstitucional.

Ascenso:

foi a modalidade considerada inconstitucional

significava a passagem de uma carreira para
outra

FORMA DE VACNCIA DOS CARGOS PBLICOS

Exonerao a pedido: No assume carter disciplinar;
se o servidor estiver
respondendo a processo administrativo, no poder ser exonerado a pedido.
Exonerao de Ofcio:
1. Em relao aos ocupantes de cargos em comisso: Administrao no precisa
motivar o ato, pois o mesmo discricionrio Servidor demissvel ad nutum.
Se houver indicao dos motivos, a Administrao ficar vinculada a esses
motivos a aplicao da TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES ter
que comprov-los.
2. No aprovao no estgio probatrio: Caracterstica de ato vinculado, pois
necessita obedecer ao procedimento estabelecido na lei e apontar os motivos
em que se fundamenta.
3. Quando o servidor que j tomou posse no cargo pblico, no entra em exerccio no
prazo estabelecido na lei.
Demisso:

No existe a pedido (exonerao), diferentemente do celetista.

sempre punio disciplinar.

Pressupe processo
administrativo disciplinar no qual se assegura a amplitude de
defesa.

Relativamente aos cargos em comisso e s funes

comissionadas o equivalente demisso a destituio de
funo ou de cargo, quando houver cometimento de falta pelo
servidor, devendo ser observado o devido processo legal (defesa).

Posse em outro cargo pblico inacumulvel:

58

Se o funcionrio prestar concurso e

for nomeado para outro cargo que
NO
POSSA
ACUMULAR

tomando posse, a vacncia do

outro cargo declarada.

Normalmente, o funcionrio pede exonerao. Se voltar ao cargo

anterior, por no ter sido aprovado no estgio probatrio,
haver RECONDUO, voltando o atual ocupante ao cargo
anterior.

Outras formas de vacncia de cargos Pblicos:

Aposentadoria
Falecimento.
NORMAS CONSTITUCIONAIS
Existem normas constitucionais disciplinadoras do Funcionalismo Pblico.
1) ESTABILIDADE
Conceito: a garantia constitucional de permanncia no servio pbico,
outorgada a funcionrio que, tendo sido nomeado em carter efetivo,
ultrapassou o estgio probatrio de 3 (TRS) ANOS.

necessrio distinguir efetividade e estabilidade

Efetividade: uma caracterstica do provimento do cargo, os cargos pblicos

podem ser providos em carter efetivo ou em comisso.
Efetivo:

so aqueles cargos em que se exige aprovao em concurso

pblico e pressupem uma situao de permanncia.

Comisso: so os livremente nomeados, mas em carter provisrio. So

de livre nomeao e exonerao.

A efetividade refere-se ao cargo. uma caracterstica do provimento do

cargo.

Estabilidade:

a permanncia do Servidor Pblico, nomeado para cargo

de provimento efetivo em virtude de concurso pblico, que
satisfez o estgio probatrio. por isso que se diz que
estabilidade se d no Servio Pblico e no no cargo o
direito de permanncia no Servio Pblico, mas no o direito
de permanncia no mesmo cargo para o qual o Servidor foi
nomeado.

durante o estgio probatrio o funcionrio pode ser exonerado (simples

dispensa) ou demitido (se comete falta grave). Sempre se exige um

59

procedimento administrativo, pois, h necessidade do controle da

legalidade, h necessidade de se justificar o ato.

O estvel no pode ser exonerado, a no ser a pedido. Para ser

demitido se exige processo administrativo onde se assegure ampla
defesa, ou por sentena transitado em julgado.

O servidor pblico estvel s PERDER O CARGO:

III III -

Ex.:

em virtude de sentena judicial transitada em julgado;

mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada
ampla defesa;
mediante
procedimento
de
avaliao
peridica
de
desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla
defesa.

Imaginemos um Servidor Pblico, em cargo efetivo e estvel. Um belo

dia DEMITIDO do servio pblico. Pode ocorrer:

a) a demisso foi INVALIDADA por deciso judicial

- ele ser REINTEGRADO, e o eventual ocupante da vaga, se estvel, ser
RECONDUZIDO ao cargo de origem, sem direito indenizao;
APROVEITADO em outro cargo (de natureza e vencimento compatveis) ou
POSTO EM DISPONIBILIDADE com remunerao proporcional ao tempo de
servio.
b) o cargo que ele ocupava foi EXTINTO:
- EXTINTO o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estvel ficar
EM DISPONIBILIDADE, com remunerao proporcional ao tempo de servio, at
seu adequado APROVEITAMENTO em outro cargo.

2) EXERCCIO DE MANDATO ELETIVO

Ao servidor pblico da administrao direta, autrquica e fundacional, no exerccio

de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposies:
I-

tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, FICAR

afastado de seu cargo, emprego ou funo;

II -

investido no mandato de Prefeito, SER AFASTADO do cargo, emprego

ou funo, sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao;

60

III -

investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horrios,

perceber as vantagens de seu cargo, emprego ou funo, sem
prejuzo da remunerao do cargo eletivo, e, no havendo
compatibilidade, ser aplicada a norma do inciso anterior;

IV -

em qualquer caso que exija o afastamento para o exerccio de mandato

eletivo, seu tempo de servio ser contado para todos os efeitos legais,
EXCETO para promoo por merecimento;

V-

para efeito de benefcio previdencirio, no caso de afastamento, os valores

sero determinados como se no exerccio estivesse.

3) ACESSIBILIDADE

os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis:

aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei,

aos estrangeiros, na forma da lei;

4) CONDIES DE INGRESSO

a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao

prvia em CONCURSO PBLICO de provas ou de provas e ttulos,
na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em
comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;

o prazo de validade do concurso pblico ser de at dois anos,

prorrogvel uma vez, por igual perodo;

funes de confiana

exercidas exclusivamente por servidores

ocupantes de cargo efetivo;

cargos em comisso

a serem preenchidos por servidores de

carreira
nos
casos,
condies
e
percentuais mnimos previstos em lei,

atribuies:

de direo, chefia e assessoramento;

61

5) PORTADORES DE DEFICINCIAS

a lei reservar percentual dos cargos e empregos pblicos para as pessoas

portadoras de deficincia e definir os critrios de sua admisso;

no afasta a EXIGNCIA de concurso pblico.

6) DIREITOS

GARANTIDO ao servidor pblico civil o direito livre associao sindical;

o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei
especfica;

aos servidores militares so proibidas a sindicalizao e a greve;

7) SISTEMA REMUNERATRIO
Vencimento = vencimento-base = retribuio pelo exerccio do cargo pblico;
Remunerao = Vencimento + vantagens pecunirias (adicionais);
Subsdio = espcie de remunerao que probe o acrscimo de qualquer
gratificao, adicionais, abonos, prmios, verbas de representao ou
outra espcie remuneratria.

O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros

de Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais, Ministros do
TCU, membros do Ministrio Pblico, integrantes da Advocacia
Pblica e da Defensoria Pblica e os servidores policiais: sero
remunerados exclusivamente por SUBSDIO fixado em parcela
nica.

a REMUNERAO dos servidores pblicos e os SUBSDIOS somente

podero ser fixados ou alterados por LEI ESPECFICA, observada a
iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual,
sempre na mesma data e sem distino de ndices;

TETO REMUNERATRIO:
a remunerao e o subsdio dos
ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao

62

direta, autrquica e fundacional, NO PODERO EXCEDER O

SUBSDIO MENSAL, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal;

os VENCIMENTOS dos cargos do Poder Legislativo e do Poder

Judicirio NO PODERO SER SUPERIORES aos pagos pelo Poder
Executivo;

VEDADA:

a VINCULAO (subordinao de um cargo a outro)

ou
EQUIPARAO (tratamento jurdico paralelo de cargos com funes
desiguais) de quaisquer espcies remuneratrias para o efeito de
remunerao de pessoal do servio pblico;

EFEITO CASCATA - os acrscimos pecunirios percebidos por servidor

pblico no sero computados nem acumulados para fins de concesso
de acrscimos ulteriores;

Irredutibilidade de vencimentos e subsdios

Observando-se:
vedao do efeito cascata; o teto
remuneratrio e o princpio da igualdade tributria e
incidncia do IR.

A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro

Conselho de Poltica de Administrao e Remunerao de Pessoal,
integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

A fixao dos padres de vencimento e dos demais componentes do

sistema remuneratrio observar:
III III -

a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos

cargos componentes de cada carreira;
os requisitos para a investidura;
as peculiaridades dos cargos

8) PROIBIO DE ACUMULAO DE CARGOS

63

vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto, quando

houver compatibilidade de horrios, OU quando forem observados os requisitos do
teto remuneratrio.

Podero acumular cargos (Exceo):

a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos privativos de mdico;

a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange

autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas
subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder
pblico;

9) DIREITOS SOCIAIS DOS SERVIDORES OCUPANTES DE CARGOS PBLICOS

salrio mnimo, fixado em lei, com reajustes peridicos que lhe preservem o
poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim;
dcimo terceiro salrio com base na remunerao integral ou no valor da
aposentadoria;
remunerao do trabalho noturno superior do diurno;
salrio-famlia pago em razo do dependente do trabalhador de baixa ;
durao do trabalho normal no superior a oito horas dirias e quarenta e
quatro semanais, facultada a compensao de horrios e a reduo da jornada,
mediante acordo ou conveno coletiva de trabalho;
repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
remunerao do servio extraordinrio superior, no mnimo, em cinqenta por
cento do normal;
gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a mais do que
o salrio normal;
licena gestante, sem prejuzo do emprego e do salrio, com a durao de
cento e vinte dias;
licena-paternidade, nos termos fixados em lei;
proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos,
nos termos da lei;
reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene
e segurana;
proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e de critrio de
admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;

Direitos Sociais suprimidos pela EC n 19/98

64

irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou acordo

coletivo;

adicional de remunerao para as atividades penosas, insalubres ou

perigosas, na forma da lei;

10) APOSENTADORIA

o direito inatividade remunerada.

A EC n 20/98 implantou a REFORMA PREVIDENCIRIA.

Titular de Cargo Efetivo

+ Regime previdencirio
dos servidores pblicos
+ Carter contributivo;

SERVIDOR PBLICO

observa o que couber

Demais Servidores
+ Regime geral da
Previdncia Social;

Modalidades de Aposentadoria
Por Invalidez Integral:

acidente de servio; molstia profissional;

grave, contagiosa ou incurvel;

Por Invalidez Proporcional:

demais casos;

Compulsria:

aos 70 anos;
o valor da aposentadoria ser
proporcional ao tempo de servio;

Voluntria:

requisitos mnimos: 10 anos de efetivo exerccio no

servio pblico e 5 anos no cargo em que se dar a
aposentadoria;

Proventos integrais

HOMEM
MULHER

doena

Proventos
Proporcionais ao
tempo de
contribuio

IDADE

Tempo de
contribuio

IDADE

60
55

35
30

65
60

Professores de educao Infantil, ensino fundamental e ensino mdio, para

efeito de pedido de aposentadoria, devem reduzir em 5 anos os limites da
tabela acima.

65

vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados, ressalvados os casos

de atividades sob condies que prejudiquem a sade ou integridade fsica

Proventos da Aposentadoria:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

totalidade da remunerao;
no podero exceder a remunerao dos servidores ativos;
vedada a percepo de mais de uma aposentadoria estatutria, salvo as
decorrentes de cargos acumulveis na atividade;
vedada a percepo de aposentadoria c/ remunerao de cargo, ressalvados
os cargos acumulveis, em comisso e eletivos, salvo anterior emenda, por
concurso pblico;
reviso na mesma data e na mesma proporo (sempre que modificar a
remunerao dos servidores em atividade);
extenso de quaisquer vantagens ou benefcios posteriormente concedidos,
inclusive quando decorrentes de transformao ou reclassificao do cargo;
no podero exceder o limite do teto remuneratrio;

12) PENSES

o pagamento efetuado famlia do servidor em virtude de seu falecimento.

igual ao valor dos proventos ou ao valor dos proventos a que teria direito o
servidor em atividade;

reviso na mesma data e na mesma proporo (sempre que modificar a

remunerao dos servidores em atividade);

extenso de quaisquer vantagens ou benefcios posteriormente concedidos,

inclusive quando decorrentes de transformao ou reclassificao do cargo;

13) RESPONSABILIDADES DOS SERVIDORES PBLICOS

Improbidade Administrativa:

Os atos de improbidade administrativa importaro a

suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas
em lei, SEM PREJUZO DA AO PENAL CABVEL.

Ilcitos que causem prejuzo ao errio

A lei estabelecer os prazos de

prescrio para ilcitos praticados por
qualquer agente, servidor ou no;

66

aes de ressarcimento: NO H PRESCRIO.3

RESPONSABILIDADE OBJETIVA
As PJ Direito Pblico e Privado,
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, NESSA
QUALIDADE, causarem a terceiros ...
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA
responsvel nos casos de dolo ou culpa.

assegurado o direito de regresso contra o

15. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Conceito:

A RESPONSABILIDADE CIVIL, tambm dita EXTRACONTRATUAL, tem

como pressuposto o dano e se exaure com a indenizao. Significa dizer
que sem dano no existe responsabilidade civil.

RESPONSABILIDADE CIVIL:
Responsabilidade Subjetiva:
Responsabilidade Objetiva:

COM CULPA
SEM CULPA

as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de

servios pblicos RESPONDERO PELOS DANOS QUE SEUS AGENTES,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra
o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Teorias Explicativas
Teoria da Culpa Administrativa:

leva em conta a falta de servio, que compreende

a
inexistncia
do
servio,
o
mau
funcionamento do servio ou o seu
retardamento,
PARA
QUE
HAJA
responsabilizao do Estado, exigindo da vtima
a efetiva comprovao da falta do servio.

Teoria do Risco Administrativo:

a adotada no direito brasileiro; por ela, exige-se

que a VTIMA COMPROVE, to somente:
a existncia de um fato administrativo;
a existncia de dano;
o nexo causal entre o fato administrativo e o
dano;

Obs.:
1)
Para responsabilizao do Estado, no h argio de culpa.

67

2)

Para eximir ou minorar sua responsabilidade, o ESTADO DEVER PROVAR,

respectivamente, que a culpa exclusiva do lesado ou a culpa concorrente.

Teoria do Risco Integral:

a teoria do risco integral aquela que no admite as

causas excludentes da responsabilidade do Estado,
ou seja, INDEPENDE DA EXISTNCIA DE CULPA ou
mesmo de dolo do lesado.

DIREITO DE REGRESSO:

existindo dolo ou culpa do agente, a Administrao

Pblica pode cobrar
do agente as suas
responsabilidades; a responsabilidade passada ao
agente que cometeu o ato infracional.

ATOS LEGISLATIVOS:

Quando ocorrem efeitos concretos prejudiciais aos

administrados, advindo dos atos legislativos, admite-se a
responsabilizao do Poder Pblico.

ATOS JUDICIAIS:
1. o Estado indenizar o condenado por erro judicirio, assim como o que ficar
preso alm do tempo fixado na sentena;
2. Responder por perdas e danos o juiz, quando:
I.
no exerccio de suas funes, proceder com dolo ou fraude;
II.
recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providncia que
deva ordenar de ofcio, ou a requerimento da parte.

16. LICITAO
CONCEITO:

o procedimento administrativo, EXIGIDO POR LEI, para que o Poder

Pblico possa comprar, vender ou locar bens ou, ainda, realizar obras
e adquirir servios, segundo condies previamente estipuladas,
visando selecionar a melhor proposta, ou o melhor candidato,
conciliando os recursos oramentrios existentes promoo do interesse
pblico. um ato administrativo Formal (o procedimento administrativo
da Licitao)

FINALIDADES:
a) garantir a observncia do princpio da isonomia - todos podero
participar da licitao;
b) selecionar a proposta mais vantajosa para a administrao;
c) mostrar a eficincia e a moralidade nos negcios administrativos.
PRINCPIOS A SEREM OBSERVADOS NA LICITAO:
Legalidade:

agir em conformidade com a Lei; impe o administrador s

prescries legais que regem o procedimento em todos os seus atos
e fases;
68

Impessoalidade:

resguardar o interesse pblico, evitar favoritismos e privilgios;

todos os licitantes devem ser tratados igualmente, em termos de
direitos e obrigaes.

Moralidade:

pautar-se por uma conduta honesta, evitando conluios, acordos

escusos, etc. Nem tudo que legal moral !

Publicidade:

os atos devem ser amplamente divulgados, para garantir,

inclusive, a transparncia da atuao administrativa.
Os atos
licitatrios sero pblicos desde que resguardados o sigilo das
propostas;

Vinculao:

adstritos ao permitido no instrumento convocatrio da licitao,

no podendo mudar as regras depois de iniciado o procedimento;

Julgamento:

a deciso a ser tomada pela Administrao DEVER BASEAR-SE

em critrios concretos, claros e definidos no instrumento
convocatrio;

Competitividade: no podem haver regras que impeam o acesso ao certame, de

interessados;
ATENO: os princpios acima enunciados so de OBSERVNCIA
OBRIGATRIA no procedimento licitatrio.
Se um dos
princpios for afrontado, o procedimento licitatrio ser NULO.
OBJETO DA LICITAO:

ressalvados os casos especificados na legislao, as

obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica,
a qual somente permitir as exigncias de
qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes.

MODALIDADE DA EXECUO DOS SERVIOS

Execuo Direta -

a que feita pelos rgos e entidades da Administrao,

pelos prprios meios;

Execuo Indireta -

a que o rgo ou entidade contrata com terceiros, sob

qualquer das seguintes modalidades:

a) empreitada por preo global -

69

quando se contrata a execuo da

obra ou do servio por preo certo e
total;

b) empreitada por preo unitrio -

c) tarefa -

quando se contrata a execuo da

obra ou do servio por preo certo
de unidades determinadas;

quando se ajusta mo-de-obra para pequenos

trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento
de materiais;

e) empreitada integral -

quando se contrata um empreendimento

em sua integralidade, compreendendo
todas as etapas das obras, servios e
instalaes necessrias, sob inteira
responsabilidade da contratada at a
sua
entrega
ao
contratante
em
condies de entrada em operao;

REQUISITOS PARA LICITAO

Obras:

a)
b)
c)
d)

o descumprimento dos requisitos acima pode acarretar a NULIDADE

dos atos (licitao e contrato) e a responsabilidade dos envolvidos; gera
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA;

Compras:

LICITANTE:

Existncia de projeto bsico;

Existncia de oramento detalhado;
Existncia de Recursos Oramentrios;
Previso no Plano Plurianual.

a)
Caracterizao do objeto (no pode haver a indicao da
marca);
b)
Existncia de recursos oramentrios;
c)
Condies de armazenamento compatveis com a aquisio;

o descumprimento dos requisitos acima acarreta a NULIDADE dos atos

(licitao e contrato) e a responsabilidade administrativa e penal de
quem lhes deu causa.
quem se habilitou e participa do procedimento licitatrio, atendendo
ao ato da convocao.

NO PODEM SER LICITANTES:

O autor do projeto, bsico ou executivo;

A empresa responsvel pelo projeto bsico ou executivo;
Servidor, dirigente de rgo ou entidade contratante
responsvel pela licitao;
Os membros da Comisso de Licitao.

70

ou

OBRIGATORIEDADE DE LICITAR:

A
licitao

uma
EXIGNCIA
CONSTITUCIONAL para toda a Administrao
Pbica Direta e Indireta.

Subordinam-se ao regime desta lei, alm dos rgos da administrao direta, os

fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

COMISSO DE LICITAO:

PERMANENTE
ou
ESPECIAL,
criada
pela
Administrao com a funo de receber, examinar e
julgar todos os documentos e procedimentos
relativos s licitaes e ao cadastramento de
licitantes.

ADJUDICAO COMPULSRIA:

deve ser entendido no sentido de que, se a

Administrao levar o procedimento a seu termo,
a adjudicao somente pode ser feita ao
vencedor;
no h, portanto, um direito
subjetivo adjudicao quando a Administrao
opta pela revogao do procedimento, porque a
revogao motivada pode ocorrer em qualquer
fase da licitao, desde que haja finalidade
pblica.

DISPENSA DE LICITAO:

h possibilidade de competio que justifique a

licitao, de modo que a lei faculta a dispensa; o
legislador decidiu no tornar o procedimento
obrigatrio.

ocorre dispensa nos casos de situaes excepcionais, pois a demora seria

incompatvel com a urgncia na celebrao do contrato, contrariando o interesse
pblico. Pode tambm ocorrer por desinteresse dos particulares no objeto do
contrato.

os casos de Dispensa de Licitao so TAXATIVOS (no podem ser alterados).

CASOS DE DISPENSA DE LICITAO:

a dispensa da licitao fica na competncia discricionria da Administrao

(LICITAO DISPENSVEL):

I-

para obras e servios de engenharia de valor at 10 % (dez por cento) do

limite previsto na modalidade carta-convite (R$ 150.000,00),ou seja, at
R$ 15.000,00;

71

II -

para outros servios e compras de valor at 10 % (dez por cento) do limite

previsto na modalidade carta-convite (R$ 80.000,00), ou seja, at R$
8.000,00;

III -

nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem;

IV -

nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando

caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar
prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios,
pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao
atendimento da situao emergencial ou calamitosa;

V-

quando no existirem interessados licitao anterior e esta,

justificadamente, no puder ser repetida sem prejuzo para a
Administrao, mantidas, neste caso, todas as condies preestabelecidas.
A isto denomina-se LICITAO DESERTA;

VI -

quando a Unio tiver que intervir no domnio econmico para regular

preos ou normalizar o abastecimento;

VII -

quando as propostas apresentarem preos manifestamente superiores

ou incompatveis aos praticados no mercado nacional;

VIII - para a aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos,

de autenticidade certificada, desde que compatveis ou inerentes s
finalidades do rgo ou entidade.

existem casos de dispensa de licitao previstas na legislao (Lei 8666/93),

e que escapam da discricionariedade da Administrao. (LICITAO
DISPENSADA):

I-

quando imveis, depender de autorizao legislativa para rgos da

Administrao direta e entidades autrquicas e fundacionais, e, para todos,
inclusive as entidades paraestatais, depender de avaliao prvia e de
licitao na modalidade de concorrncia, DISPENSADA esta nos
seguintes casos:
a)
dao em pagamento;
b)
doao, permitida exclusivamente para outro rgo ou entidade
da Administrao Pblica;
c)
permuta, por outro imvel;

II -

quando mveis, depender de avaliao prvia e de licitao,

DISPENSADA esta nos seguintes casos:
a)
doao, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse
social, aps avaliao de sua oportunidade e convenincia
scio-econmica, relativamente escolha de outra forma de
alienao;
b)
permuta, permitida exclusivamente entre rgos ou entidades
da Administrao Pblica;

72

c)
d)
e)
f)

venda de aes, que podero ser negociadas em bolsa,

observada a legislao especfica;
venda de ttulos, na forma da legislao pertinente;
venda de bens produzidos ou comercializados por rgos ou
entidades da Administrao Pblica, em virtude de suas
finalidades;
venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou
entidades da Administrao Pblica, sem utilizao previsvel
por quem deles dispe.
A DISPENSA DEVER SEMPRE SER MOTIVADA (PRINCPIO
DA MOTIVAO).

INEXIGIBILIDADE DE LICITAO:

existe
a
impossibilidade
jurdica
de
competio entre os contratantes; geralmente
ocorre pela notria especializao de
renomado profissional ou pela singularidade
do objeto, tornando o certame invivel.
O
procedimento licitatrio ser impossvel de ser
deflagrado.

CASOS DE INEXIGIBILIDADE DE LICITAO

I-

para aquisio de materiais, equipamentos; ou gneros que s possam ser

fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo;

II -

para a contratao de servios tcnicos de natureza singular, com

profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a
inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao;

III -

para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou

atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica
especializada ou pela opinio pblica.

A INEXEGIBILIDADE DEVER SEMPRE SER MOTIVADA (PRINCPIO DA

MOTIVAO).

LICITAO FRACASSADA:

Na licitao fracassada aparecem interessados,

mas nenhum selecionado em decorrncia da
inabilitao ou desclassificao. Na Licitao
Fracassada a dispensa no possvel.

os casos de INEXIGIBILIDADE de Licitao NO SO TAXATIVOS (podem

ser alterados ou surgirem outros casos).

73

SAN ES PENAIS:

O crime praticado no que diz respeito s Licitaes

denominado Ao Penal Pblica Incondicionada, e cabe ao
Ministrio Pblico promov-la, sendo que permitida, tambm,
a qualquer pessoa provocar a iniciativa do MP.

a pena aplicada ser DETENO e MULTA, em quantia fixada entre 2% a 5%

do valor do contrato. As penas so cumulativas.

No caso da comprovao de superfaturamento, devido dispensa ou

inexigibilidade de licitao, RESPONDEM SOLIDARIAMENTE pelo dano
causado Fazenda Pblica o fornecedor ou o prestador de servios e o
agente pblico responsvel, sem prejuzo de outras sanes legais cabveis

FASES DA LICITAO
Fase Interna:

inicia-se na repartio interessada, com a abertura do processo

em que a autoridade determina sua realizao. definido o
objeto e indicado os recursos hbeis para a despesa.

Fase Externa:

desenvolve-se atravs de: audincia pblica; edital ou

carta-convite; recebimento da documentao e propostas;
habilitao; julgamento das propostas; adjudicao e
homologao.

PROCEDIMENTO DA LICITAO

Edital:

O procedimento ser iniciado com a abertura de

processo administrativo, devidamente autuado,
protocolado
e
numerado,
contendo
a
autorizao respectiva, a indicao sucinta de
seu objeto e do recurso prprio para a despesa,
e ao qual sero juntados oportunamente:

o instrumento pelo qual a Administrao leva ao conhecimento do

pblico a abertura da concorrncia, tomada de preos, concurso ou leilo,
divulgando as regras a serem aplicadas em determinado procedimento de
licitao;

a lei interna da Licitao.

No utilizado na modalidade carta-convite
o que se publica no o edital e seus anexos, mas to somente o seu
resumo, chamado de aviso.
Qualquer cidado parte legtima para impugnar edital de
licitao por irregularidade na aplicao desta lei, devendo
protocolar o pedido at 5 (cinco) dias teis antes da data fixada para

74

a abertura dos envelopes de habilitao, devendo a Administrao

julgar e responder impugnao em at 3 (trs) dias teis.
Habilitao:

a fase do procedimento em que a Administrao verifica a aptido do

candidato para futura contratao.
Na carta-convite, leilo e
concurso, NO EXISTE A HABILITAO.

nesta fase so eliminados os proponentes que no atenderem aos

termos e condies do edital.
Os habilitados so confirmados e os demais so alijados.
Contra o ato de habilitao cabe recurso hierrquico (paralisa o
processo);
iniciada a aptido, onde so examinados os documentos;

Ateno:

Julgamento:

O licitante inabilitado
subseqentes;

Ultrapassada a fase de habilitao dos concorrentes e abertas

as propostas, no cabe desclassific-los por motivo
relacionado com a habilitao, salvo em razo de fatos
supervenientes ou s conhecidos aps o julgamento;

Aps a fase de habilitao, NO CABE DESISTNCIA DE

PROPOSTA, salvo motivo justo decorrente de fato superveniente e
aceito pela Comisso.

poder

participar

dos

atos

em local e dia designados, so abertos os envelopes dos proponentes

habilitados, ou seja, o envelope com as propostas. No julgamento
das propostas, a comisso levar em considerao OS
CRITRIOS OBJETIVOS definidos no edital ou convite, os quais
no devem contrariar as normas e princpios estabelecidos pela lei.

Desclassificao de Propostas:

Licitao Fracassada

no

as que no atendam s exigncias do ato

convocatrio da licitao e as com valor
global superior ao limite estabelecido ou
com preos manifestamente inexeqveis.

TODOS os licitantes inabilitados ou

TODAS as propostas desclassificadas.

No se admitir proposta que apresente preos global ou unitrios simblicos,

irrisrios ou de valor zero, incompatveis com os preos dos insumos e salrios
75

de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatrio

da licitao no tenha estabelecido limites mnimos.

Tipos de Licitao para obras, servios e compras, exceto nas modalidades de

concurso e leilo:
III III -

Homologao:

Adjudicao:

a de menor preo (mais utilizada);

a de melhor tcnica;
a de tcnica e preo.

o ato de controle da autoridade competente sobre o processo de

licitao, ou seja, eqivale aprovao do procedimento.

significa que a Administrao confere ao licitante a qualidade de

vencedor do certame e o de titular da preferncia para celebrao do
futuro contrato. Da Adjudicao surtem os seguintes efeitos:
a)
b)
c)
d)

direito de contratar;
impedimento do licitante em contratar com terceiros;
liberao dos demais proponentes;
direito dos demais proponentes retirada dos documentos
apresentados;
e) vinculao do adjudicatrio aos encargos, termos e condies
fixados no edital.

MODALIDADES DE LICITAO:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

CONCORRNCIA
TOMADA DE PREOS
CONVITE
CONCURSO
LEILO.
PREGO.

1. CONCORRNCIA:

Modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na

fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os
requisitos mnimos exigidos no edital para execuo de seu
objeto.

76

 exigida concorrncia : modalidade adequada para contrataes de grande valor.

1.
2.
3.

Para obras e servios de engenharia acima de R$ 1.500.000,00;

Para compras e servios acima de R$ 650.000,00.
Qualquer que seja o valor do seu objeto, na compra ou alienao de
bens imveis, nas concesses de direito real de uso e nas licitaes
internacionais.

Publicidade ampla:

prazo de 30 dias corridos, no mnimo, antes da data de

encerramento da entrega dos envelopes;

2. TOMADA DE PREOS:

Modalidade
de
licitao
entre
interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas
condies exigidas para o cadastramento at o 3
dia anterior data do recebimento das propostas.

Exigida Tomada de Preos:

mdio.
1.
2.
3.

modalidade adequada para contrataes de vulto

Para obras e servios de engenharia at R$ 1.500.000,00;

Para compras e servios at R$ 650.000,00.
Pode-se adotar Tomada de Preos nas Licitaes internacionais, se a
Administrao possuir cadastro internacional.

Publicidade ampla:

prazo de 30 dias corridos, no mnimo, antes da data de

encerramento da entrega dos envelopes;

3. CARTA - CONVITE:

a modalidade de licitao entre interessados do ramo

pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e
convidados em nmero mnimo de trs pela unidade
administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do
instrumento convocatrio e o estender aos demais
cadastrados
na
correspondente
especialidade
que
manifestarem seu interesse com antecedncia de at 24 horas
da apresentao das propostas.

exigida Carta - Convite:

1.
2.

Para obras e servios de engenharia at R$ 150.000,00.

Para compras e servios at R$ 80.000,00.
nos casos em que couber carta-convite, a Administrao poder utilizar a
Tomada de Preos e, em qualquer caso, a Concorrncia.

77

Publicidade:

feita diretamente aos convidados; a publicidade ampla facultativa.

Prazo de 5 dias teis, no mnimo, antes da data de encerramento da
entrega dos envelopes;

4. CONCURSO:

a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para

escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, MEDIANTE a
instituio de prmios ou remunerao aos vencedores.

Publicidade ampla:

5. LEILO:

Prazo de 45 dias corridos, no mnimo, entre a publicao do

Edital e antes da data de encerramento da entrega dos
envelopes;

a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a

venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de
produtos legalmente apreendidos. O leilo tambm pode ser
utilizado para a alienao de bens imveis, cuja aquisio haja
derivado de procedimentos judiciais ou de dao em pagamento.
considerado vencedor do leilo aquele que oferecer o maior lance,
igual ou superior ao valor da avaliao.

permite a participao de qualquer interessado;

no h exigncia de habilitao;

Publicidade ampla:

Prazo de 15 dias corridos antes da data da realizao do leilo.

6. PREGO:

a modalidade de licitao para a aquisio de bens e servios

comuns, promovida EXCLUSIVAMENTE NO MBITO DA
UNIO, qualquer que seja o valor estimado da contratao, em
que a disputa pelo fornecimento feita por meio de propostas e
lances em sesso pblica.

ANULAO E REVOGAO:

A autoridade competente para a aprovao do procedimento somente poder

REVOGAR a licitao por RAZES DE INTERESSE PBLICO decorrente de
fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para
justificar tal conduta;

A autoridade competente somente poder ANUL-LA por ILEGALIDADE, de

ofcio ou por provocao de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente
fundamentado.

78

A ANULAO do procedimento licitatrio por motivo de ilegalidade no gera

obrigao de indenizar;

Anulao

Pressupe a ILEGALIDADE no procedimento.

Revogao

Fundamenta-se em CONVENINCIA E OPORTUNIDADE. O seu

fundamento deve ser posterior abertura da licitao.

17. BENS E DOMNIO PBLICO

Conceito So todos os bens que pertencem s pessoas jurdicas de Direito Pblico,
isto , Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, Autarquias e Fundaes Pblicas. O
Domnio Pblico em sentido amplo o poder de dominao ou de regulamentao que o
Estado exerce sobre os bens do seu patrimnio (bens pblicos), ou sobre os bens do
patrimnio privado (bens particulares de interesse pblico), ou sobre as coisas
inapropriveis individualmente, mas de fruio geral da coletividade (res nullius).
Classificao os bens pblicos podem ser federais, estaduais ou municipais,
conforme a entidade poltica a que pertenam ou o servio autrquico, fundacional ou
paraestatal a que se vinculem.

FEDERAIS so bens da Unio:

os que atualmente lhe pertencem e os que vierem a ser atribudos;

as terras devolutas;
os lagos, rios e correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem
mais de um Estado ou sirvam de limites com outros pases, bem como os
terrenos marginais e as praias fluviais;
as ilhas fluviais; as praias martimas; as ilhas ocenicas e costeiras;
os recursos naturais da plataforma continental;
o mar territorial e os terrenos de marinha e seus acrescidos;
os potenciais de energia hidrulica e os recursos minerais, inclusive os do
subsolo;
as cavernas e stios arqueolgicos;

ESTADUAIS incluem-se entre os bens dos Estados:

as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito,

ressalvadas as decorrentes de obras da Unio;
as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem em seu domnio;
as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio;
as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio;

MUNICIPAIS
79

os que atualmente lhe pertencem e os que vierem a ser atribudos;

ruas, praas e reas dominiais;

Obs.: Todos os bens pblicos so bens nacionais, por integrantes do patrimnio da

Nao, na sua unicidade estatal, mas, embora politicamente componham o acervo
nacional, civil e administrativamente pertencem a cada uma das entidades pblicas que
os adquiriram.
Categorias Segundo a destinao, o Cdigo Civil reparte os bens pblicos em trs
categorias:
I Bens de uso comum do povo ou de Domnio Pblico so os que se
destinam utilizao geral pela coletividade. Ex.: mares, rios, estradas, ruas e
praas;
II Bens de uso especial ou do Patrimnio Administrativo Indisponvel
So os que se destinam execuo dos servios administrativos e servios
pblicos em geral. Ex.: um prdio em que esteja instalado um hospital pblico
ou sirva de sede para determinado rgo pblico; os veculos da administrao;
III Bens dominicais ou do Patrimnio Disponvel So os bens que
embora constituam o patrimnio pblico, no possuem uma destinao pblica
determinada ou um fim administrativo especfico. Ex.: as terras sem
destinao pblica especfica (terras devolutas), os prdios pblicos
desativados e os mveis inservveis.
Afetao Diz-se que um bem est afetado quando est sendo utilizado para um fim
pblico determinado, seja diretamente pelo Estado, seja pelo uso de particulares em
geral. a atribuio a um bem pblico de sua destinao especfica. Pode ocorrer de
modo explcito (Lei) ou de modo implcito (no determinado em Lei). Ex.: os bens de uso
comum o os bens de uso especial so BENS AFETADOS, pois tm em comum o fato de
estarem destinados a servios especficos.
Os Bens Dominicais so desafetados
Desafetao a mudana da forma de destinao do Bem. Em regra, a desafetao
visa a incluir bens de uso comum ou do povo ou bens de uso especial na categoria de
bens dominicais. feita com a autorizao legislativa, atravs de Lei Especfica. Um dos
propsitos para realizar a Desafetao a possibilidade de alienao, atravs de
concorrncia pblica ou licitao.
Para ser alienado, o bem no poder estar afetado a um fim pblico;
Formas de Utilizao dos Bens Pblicos p/ Particulares
Autorizao de uso o ato unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a
Administrao consente na prtica de determinada atividade individual incidente sobre um
bem pblico. No tem forma nem requisitos especiais para sua efetivao, pois visa
apenas a atividades transitrias e irrelevantes para o Poder Pblico. Ex.: autorizaes
para a ocupao de terrenos baldios, para a retirada de gua em fontes no abertas ao
uso comum do povo.

80

Tais autorizaes no geram privilgios contra a Administrao ainda que

remuneradas e frudas por muito tempo, e, por isso mesmo, dispensam lei
autorizativa e licitao para seu deferimento.

Permisso de uso o ato negocial (com ou sem condies, gratuito ou oneroso, por
tempo certo ou determinado), unilateral, discricionrio e precrio atravs do qual a
Administrao faculta ao particular a utilizao individual de determinado bem pblico.
Esta permisso sempre modificvel e revogvel unilateralmente pela Administrao,
quando o interesse pblico o exigir. Ex.: bancas de jornais, os vestirios em praias, etc.
A revogao faz-se, em geral, sem indenizao, salvo se em contrrio se
dispuser, pois a regra a revogabilidade sem nus para a Administrao.
O ato da revogao deve ser idntico ao do deferimento da permisso e
atender s condies nele previstas.
Qualquer bem pblico admite permisso de uso especial a particular, desde que
a utilizao seja tambm de interesse da coletividade que ir fruir certas
vantagens desse uso, que se assemelha a um servio de utilidade pblica;
Se no houver interesse para a comunidade, mas to-somente para o particular,
o uso especial no deve ser permitido nem concedido, mas simplesmente
autorizado, em carter precarssimo.
Cesso de uso a transferncia gratuita da posse de um bem pblico de uma
entidade ou rgo para outro, a fim de que o cessionrio o utilize nas condies
estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. ato de
colaborao entre reparties pblicas, em que aquela que tem bens desnecessrios aos
seus servios cede o uso a outra que deles est precisando.
A cesso de uso entre rgos da mesma entidade no exige autorizao
legislativa
Quando, porm, a cesso para outra entidade, necessrio se torna
autorizao legal;
Em qualquer hiptese, a cesso de uso ato de administrao interna que no
opera a transferncia da propriedade e, por isso, dispensa registros externos.

Concesso de uso o contrato administrativo pelo qual o poder Pblico atribui a

utilizao exclusiva de um bem de seu domnio a particular, para que o explore segundo
sua destinao especfica. A concesso pode ser remunerada ou gratuita, por tempo
certo ou indeterminado, mas dever ser sempre precedida de autorizao legal e,
normalmente, de concorrncia para o contrato. Ex.: concesso de uso remunerado de
um hotel municipal, de reas em mercado ou de locais para bares e restaurantes em
edifcios ou logradouros pblicos.
Sua outorga no nem discricionria nem precria, pois obedece a normas
regulamentares e tem a estabilidade relativa dos contratos administrativos,
gerando direitos individuais e subjetivos para o concessionrio;
Tal contrato confere ao titular da concesso de uso um direito pessoal de uso
especial sobre o bem pblico, privativo e intransfervel sem prvio
consentimento da Administrao, pois realizado intuitu personae, embora
admita fins lucrativos.

81

Obs.: O que caracteriza a concesso de uso e a distingue dos demais institutos

assemelhados autorizao e permisso de uso o carter contratual e
estvel da outorga do uso do bem pblico ao particular, para que o utilize com
exclusividade e nas condies convencionadas com a Administrao.

Concesso de direito real de uso o contrato pelo qual a Administrao transfere o

uso remunerado ou gratuito de terreno pblico a particular, como direito real resolvel,
para que dele se utilize em fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao,
cultivo ou qualquer outra explorao de interesse social. Ex.: mini-distritos industriais;
transfervel por ato inter vivos ou por sucesso legtima ou testamentria, a
ttulo gratuito ou remunerado, como os demais direitos reais sobre coisas
alheias, com a diferena de que o imvel reverter Administrao concedente
se o concessionrio ou seus sucessores no lhe derem o uso prometido ou o
desviarem de sua finalidade contratual.
A concesso de direito real de uso pode ser outorgada por escritura pblica ou
termo administrativo,
Desde a inscrio o concessionrio fruir plenamente o terreno para os fins
estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos civis,
administrativos e tributrios que venham a incidir sobre o imvel e suas rendas.
Enfiteuse ou aforamento o instituto civil que permite ao proprietrio atribuir a
outrem o domnio til de imvel, pagando a pessoa que o adquire (enfiteuta) ao senhorio
direto uma penso ou foro, anual, certo e invarivel. Consiste, pois, na transferncia do
domnio til de imvel pblico a posse, uso e gozo perptuos da pessoa que ir utiliz-lo
da por diante.
Em linguagem tcnica, aforamento ou enfiteuse o direito real de posse, uso e
gozo pleno da coisa alheia que o titular (foreiro ou enfiteuta) pode alienar e
transmitir hereditariamente, porm, com a obrigao de pagar perpetuamente
uma penso anual (foro) ao senhorio direto.
Domnio til consiste no direito de usufruir o imvel do modo mais completo
possvel e de transmiti-lo a outrem, por ato entre vivos ou por testamento.
Domnio direto, tambm chamado domnio eminente, o direito
substncia mesma do imvel, sem as suas utilidades.
Foro, cnon ou penso a contribuio anual e fixa que o foreiro ou
enfiteuta paga ao senhorio direto, em carter perptuo, para o exerccio de
seus direitos sobre o domnio til do imvel.
Laudmio a importncia que o foreiro ou enfiteuta paga ao senhorio direto quando
ele, senhorio, renuncia seu direito de reaver esse domnio til, nas mesmas condies em
que o terceiro o adquire.

Caractersticas dos Bens Pblicos

Inalienabilidade caracterstica original do bem pblico que restringe de forma
efetiva a possibilidade de sua alienao. Esta caracterstica no se apresenta de modo
absoluto, ou seja, pode ser mudada atraves de lei.

82

Imprescritibilidade decorre como conseqncia lgica de sua inalienabilidade

originria. E fcil demonstrar a assertiva: se os bens pblicos so originariamente
inalienveis, segue-se que ningum os pode adquirir enquanto guardarem essa condio.
Da no ser possvel a invocao de usucapio sobre eles.
Impenhorabilidade os bens pblicos no esto sujeitos a serem utilizados para
satisfao do credor na hiptese de no-cumprimento da obrigao por parte do Poder
Pblico. Decorre de preceito constitucional que dispe sobre a forma pela qual sero
executadas as sentenas judicirias contra a Fazenda Pblica, sem permitir a penhora
de seus bens. Admite, entretanto, o seqestro da quantia necessria satisfao do
dbito, desde que ocorram certas condies processuais atravs de precatrio
No-onerao a impossibilidade dos bens pblicos serem gravados com direito real
de garantia em favor de terceiros. Os bens pblicos no podem ser objeto de Hipoteca.
S aquele que pode alienar poder hipotecar ou empenhar. S as coisas que se
podem alienar podero ser dadas em penhor ou hipoteca (CC, art. 756).

-FIM-

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