ESCUELA DE ADMINISTRACIN DE EMPRESAS

CURSO: GESTIN PBLICA

Caso: Aguas de Cartagena

El da que lleg el agua

Lo llamaban el burroducto. Hasta hace pocos aos era la nica manera de obtener agua potable para
decenas de miles de personas que viven en las empinadas colinas que bordean la histrica ciudad
caribea de Cartagena. Vendedores informales llenaban grandes contenedores de agua en la zona
baja de la ciudad y luego los transportaban a lomo de burro a travs de barrancas erosionadas hasta
llegar a los barrios marginales. All vendan el agua a los ms pobres a precios varias veces
superiores a lo que pagaban las familias de altos ingresos que estaban conectadas a la red municipal
de agua.
Mi familia pagaba 3,000 pesos por da (unos 40 dlares al mes) por el agua del burroducto,
recuerda Delfina Daz Pereyra. Nacida en Loma Fresca, uno de los grandes barrios ubicados en los
mrgenes de la ciudad, Daz se convirti en 1995 en una especie de activista del agua. Me cans de
esperar a que el municipio instalara el servicio de agua en mi casa, recuerda. As que empec a
aparecer en la oficina del alcalde para exigir explicaciones.
Las autoridades de la ciudad le dijeron que no podan extender la red hasta su barrio porque estaba
en una zona muy empinada y hacerlo se consideraba inversin de alto riesgo. Eventualmente, Daz
se enter que la ciudad haba firmado un contrato con la firma espaola Aguas de Barcelona para
formar una nueva empresa con el objetivo de mejorar el servicio. Como otros cartageneros, Daz
tena dudas sobre el acuerdo. Cuando la nueva empresa -denominada ACUACAR- abri sus
puertas, Daz y miles de frustrados residentes atestaron sus oficinas en demanda de mejoras
inmediatas. Me dijeron que no iban a poder instalar el servicio por seis aos ms, debido a todo el
trabajo pendiente que deba hacer, recuerda Daz. Pero s me prometieron que iban a enviar
carrotanques de inmediato.
Estos camiones de agua abastecieron a Loma Fresca con agua por mucho menos de lo que cobraba
el burroducto y, seis aos despus, la empresa cumpli con lo prometido e instal conexiones
domiciliarias de agua en toda Loma Fresca. Hoy, Daz paga aproximadamente 8 dlares mensuales
por el agua potable que recibe las 24 horas del da. Pueden hablar lo que quieran, dice Daz, pero lo
cierto es que los espaoles nos resolvieron el problema.

Una estrategia flexible

Daz es una entre casi un milln de personas que han sido conectadas recientemente a sistemas de
agua y alcantarillado en ciudades a lo largo de la costa atlntica de Colombia, una zona que era
famosa por sus problemas sanitarios.
En Cartagena, la segunda ciudad ms grande de la regin, se han invertido cerca de 236 millones de
dlares en infraestructura de agua y saneamiento durante los ltimos 10 aos. Segn ACUACAR,
98% de los residentes ahora cuentan con conexin de agua en sus casas y casi el 90% tiene acceso
al alcantarillado (en comparacin con 73% y 60%, respectivamente, en 1995). La presin de agua,
anteriormente tan baja que la mayora de la gente slo reciba agua unas pocas horas al da, hoy es
suficiente para proveer servicio continuo en casi toda la ciudad. Y dentro de tres aos, ACUACAR
habr terminado de construir plantas de tratamiento capaces de procesar 80% de las aguas
residuales de la ciudad.
Estas cifras seran impresionantes en cualquier contexto, pero son especialmente notables en una
ciudad como Cartagena, donde el 85% de la poblacin est clasificada como pobre. Dado que las
clases pudientes ya contaban con un servicio de agua decente, casi todas las inversiones de
ACUACAR han sido enfocadas en las reas de bajos ingresos. Y en contraste con algunas otras
ciudades de Amrica Latina, donde la inversin privada en el sector agua ha provocado una fuerte
oposicin pblica, en Cartagena la empresa de agua goza de amplio apoyo popular.
Cmo se explica la singular experiencia de Cartagena? La respuesta surge de una novedosa
estrategia del gobierno colombiano que enfatiza autonoma local, objetivos claros, flexibilidad
respecto a modelos de gestin pblica o privada, y el uso transparente de fondos pblicos.

El agua en los tiempos del clera

Los problemas de saneamiento de Cartagena eran tan notorios que se ganaron un distinguido lugar
en la literatura. En su novela El amor en los tiempos del clera, Gabriel Garca Mrquez relata los
efectos mortales de una epidemia que azot a la ciudad a mediados del siglo XIX. La insalubridad
sigui manchando la imagen de Cartagena hasta bien entrado el siglo XX, a pesar de importantes
inversiones que la empresa municipal realiz en los sistemas de agua y alcantarillado. La mala
administracin de dichos sistemas, la falta de mantenimiento, el rpido crecimiento de la poblacin
y la injerencia poltica conspiraron contra las mejoras. A comienzos de los aos 90 el sistema de
saneamiento de Cartagena prcticamente haba colapsado.
La gente estaba harta, recuerda Carlos Mouthon, un periodista de Radio Cartagena RCN, quien ha
realizado reportajes sobre los problemas de agua de la ciudad desde finales de los aos 80. En mi
barrio me tena que levantar a las 11 o 12 de la noche para llenar el tanque de agua, porque slo
haba presin a esa hora. En las universidades los estudiantes organizaban marchas de protesta
por la falta de agua. Pero la empresa municipal era parte del juego poltico y estaba llena de
personas no idneas. El servicio no era la prioridad.
Ya para esa poca el Congreso colombiano haba aprobado una nueva constitucin y una serie de
leyes que transferan la responsabilidad por el servicio de agua y alcantarillado del gobierno central
a los municipios. Empezando a fines de los aos 80, estas leyes haban permitido a los municipios
decidir cmo manejar estos servicios (incluyendo la opcin de buscar participacin privada)
siempre y cuando se mostrara la capacidad de alcanzar objetivos de cobertura y recuperacin de
costos. Las leyes tambin crearon un marco regulatorio con reglas claras sobre tarifas, inversiones,
subsidios y otros temas relacionados. Finalmente, los legisladores haban decretado que un
porcentaje fijo del presupuesto federal (un monto cercano a los 300 millones de dlares en 2005)
debera ser transferido cada ao a los municipios exclusivamente para financiar proyectos de agua y
alcantarilladlo.
Gracias a estos cambios, los gobiernos locales haban empezado a tener la autoridad y los recursos
econmicos necesarios para hacer algo sobre sus problemas de agua y saneamiento. Algunos de los
municipios ms grandes, incluyendo Bogot y Medelln, decidieron usar esta nueva autonoma para
fortalecer los servicios pblicos ya existentes. Estas dos ciudades cuentan hoy con algunos de los
mejores indicadores de agua y saneamiento en Amrica Latina. Otros municipios, especialmente
aquellos localizados en zonas remotas y subdesarrolladas, tuvieron dificultades debidas a su
limitada experiencia.
Algunas municipalidades, entre ellas Cartagena, decidieron crear "empresas de capital mixto" para
administrar sus servicios de agua. El objetivo era que el gobierno municipal retuviera el control de
las instalaciones fsicas y los fondos de inversin necesarios, mientras que un "socio operador"
privado se encargara de gestionar el servicio para mejorar la eficiencia y extender la cobertura.
El concepto era tan novedoso que en 1994, cuando Cartagena empez a buscar socios, Aguas de
Barcelona fue la nica empresa que mostr inters. Eventualmente, la ciudad lleg a un acuerdo por
el cual el gobierno municipal controla el 50% de las acciones de ACUACAR, Aguas de Barcelona
el 46% y varios inversionistas locales el resto. Por sus servicios como socio operador, Aguas de
Barcelona recibe 3.4% de los ingresos (aproximadamente 1 milln de dlares al ao) y tiene control
sobre todas las decisiones sobre personal, contratos y temas afines.

Primero el oro, ahora el agua

Cuando el alcalde de Cartagena anunci el contrato en 1995, la reaccin inicial del pblico fue
negativa. La Empresa de Servicios Pblicos Distritales, que en ese momento estaba a cargo de agua
y saneamiento, tena alrededor de 1,500 empleados sindicalizados que inmediatamente se opusieron
al contrato, anticipando que producira una fuerte reduccin de personal para reducir costos
operativos. Algunos trabajadores intentaron temporalmente tomar la planta potabilizadora de agua

para evitar el ingreso de los nuevos administradores. Durante unas semanas se dieron todo tipo de
conflictos, recuerda John Montoya, un colombiano que desde 2002 funciona como gerente general
de ACUACAR. Algunas personas gritaban: Primero vinieron por el oro, ahora se llevan el agua!,
en referencia a las prcticas de Espaa durante la era colonial.
Eventualmente las protestas disminuyeron y dieron paso a un redoble de demandas para el
mejoramiento del servicio. ACUACAR contrat a cerca de 400 ex-empleados municipales, y el
resto fue despedido con un pago de indemnizacin basado en sus aos de servicio. La empresa
empez a hacer reparaciones de emergencia a las partes ms crticas de la infraestructura. En pocos
meses la calidad bioqumica del agua haba sido mejorada y la presin comenz a aumentar en
varias zonas de la ciudad. Esa fue la parte fcil. Luego los nuevos directivos de la empresa se
dispusieron a revisar la red de tuberas de agua (el 30% necesitaba ser reemplazada) y su base de
usuarios. Slo el 45% de los consumidores de agua contaba con micromedidores, y un gran
porcentaje de estos no pagaba su factura, segn Montoya. La gestin de clientes en mora era
inexistente, recuerda. La empresa slo estaba recaudando entre el 40% y el 45% de lo que cobraba.
Los funcionarios de ACUACAR introdujeron sistemas de informtica para automatizar y controlar
cada aspecto de las operaciones de la empresa. Empezaron a instalar micromedidores en cada una
de las viviendas o empresas que no los tenan y contrataron a empresas especializadas en gestin de
cobro para aumentar la recaudacin. Para evitar reacciones negativas, las dos ltimas medidas
fueron cuidadosamente sincronizadas con mejoras concretas en el servicio, bajo el supuesto de que
la gente estara ms dispuesta a pagar cuando tuviera presin de agua durante 24 horas.
Sin embargo, el mayor desafo fue extender el servicio a los barrios marginales que carecan por
completo de agua y alcantarillado. Con los fondos transferidos del gobierno central al municipal, y
con prstamos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial, ACUACAR asumi la
enorme tarea de llevar el servicio a cerca de 350,000 personas que nunca lo haban tenido.
Segn Carlos Triana, Jefe de Atencin a las Comunidades de ACUACAR, las obras para extender
el servicio enfrentaron dificultades inesperadas. Tras aos de ser ignoradas por las autoridades
municipales, las comunidades ms pobres de Cartagena no tenan experiencia con proyectos de
infraestructura. Muchas comunidades desconfiaban de ACUACAR y hostilizaban a los
representantes de la empresa. En algunos casos la gente hasta nos exiga que les pagramos por el
derecho de instalar tubos de agua y alcantarillado en sus calles, recuerda Triana.
Los gerentes de ACUACAR pronto llegaron a la conclusin de que las frmulas tradicionales de
prestacin del servicio no funcionaran en estas comunidades. Para salir adelante, la empresa
decidi crear un nuevo departamento dedicado exclusivamente a estas poblaciones y contrat a un
equipo de trabajadores sociales y especialistas en relaciones con la comunidad. Estos empleados
trabajan continuamente en el terreno, organizando "Talleres de Cultura de Agua" en los que se
explica el funcionamiento del sistema, se reciben quejas o inquietudes de la comunidad, se ensea
sobre salud y saneamiento, y se orienta a los clientes que tienen dificultad para pagar la cuenta del
agua. ACUACAR tambin decidi contratar mano de obra no especializada para ayudar con la
instalacin de la infraestructura en cada una de las comunidades.
Esta estrategia pronto empez a dar resultados. A medida que se difunda la noticia de que el
servicio haba llegado a determinados barrios pobres, las demandas de los que todava no lo tenan
se multiplicaban. Los gerentes de ACUACAR estaban constantemente en la mira de la sociedad, y
siempre se cuidaban de no generar expectativas que no pudieran cumplir. Siempre les dijimos la
verdad, dice Triana.

Inmunidad poltica
Con el tiempo ACUACAR ha logrado ganarse un nivel de credibilidad y apoyo pblico poco
usuales para un servicio de agua y alcantarillado en Amrica Latina. Segn varios observadores
locales, esto ha permitido que la empresa no tenga que enfrentar el tipo de interferencia poltica que
impide el buen funcionamiento de tantos servicios pblicos en la regin. Cada alcalde elegido por
los cartageneros desde 1995 se ha enfrentado con el consenso pblico de que no se debe interferir
con el buen funcionamiento de ACUACAR.
Segn John Montoya, el gerente general, la falta de interferencia tambin se debe al hecho de que
los alcaldes han llegado a ver a la autonoma de la empresa como una ventaja poltica. Qu es lo
que hemos querido venderle a los alcaldes?, dice Montoya. Que lo importante para ellos es
mostrar las obras que se estn desarrollando. Que todas y cada una de las obras, las cuales ellos
estn financiando, se hacen en beneficio de la comunidad, por lo cual ellos son los que se llevan la
medalla, no nosotros. En este sentido los beneficios para ellos no son slo econmicos y sociales,
sino polticos.
Mientras que los alcaldes se llevan la medalla, ACUACAR puede manejar el negocio sin estorbos.
Por esto [los alcaldes] han respetado este espacio de la empresa, agrega Montoya. Y han entendido
que aqu no hay politiquera, ni hay contratos para los polticos, sino que aqu el que hace las
cosas bien trabaja y el que no, no.
Cuando Aguas de Barcelona anunci el ao pasado que va vender sus acciones en ACUACAR
como parte de una reorganizacin de sus operaciones en Amrica Latina, los cartageneros no
reaccionaron como habra de esperarse en tiempos de tanta ansiedad sobre la globalizacin.
Recordando las reacciones iniciales a la nueva empresa, el periodista Carlos Mouthon comenta:
Fjese qu paradoja. Hoy la gente no quiere que los espaoles se vayan! La mayora de la gente
est preocupada de que no se vuelva a la situacin anterior, y le estn exigiendo al alcalde que
asegure que el servicio no se deteriore, y que si se van los espaoles, que el nuevo operador tiene
que ser idneo.