Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 56. (Jun. 2013). Caracas.

Hacia un empleo pblico ms profesional en Centroamrica*

Francisco Longo y Mercedes Iacoviello
Introduccin
El propsito de este trabajo es presentar la situacin del proceso de profesionalizacin de los servicios
civiles centroamericanos con base en los resultados obtenidos recientemente en el Segundo barmetro
de la profesionalizacin de los servicios civiles de Centroamrica y la Repblica Dominicana (Castillo
Quintana, 2012), y de dos evaluaciones previas realizadas desde el mismo marco conceptual.
Se desarrolla, primero, el marco conceptual y la metodologa de anlisis utilizada en el Segundo
barmetro, y luego se realiza una presentacin panormica de sus contenidos y de sus principales
resultados. Los mismos se presentan agrupados, en primer lugar, por los ndices de calidad del servicio
civil y, a continuacin, organizados segn los subsistemas de gestin de recursos humanos, con arreglo
al modelo de anlisis utilizado. Se incluyen, finalmente, algunas consideraciones acerca de los
principales desafos que estos resultados plantean a las estrategias de desarrollo de la
profesionalizacin del empleo pblico en los pases analizados.
La metodologa utilizada en esta evaluacin es una versin calibrada del Marco analtico para el
diagnstico de sistemas de servicio civil (Longo, 2002), a partir del cual se ha realizado un seguimiento
de los servicios civiles latinoamericanos en los ltimos aos a travs de diferentes proyectos. El
primero, de alcance regional, fue el Diagnstico institucional de los sistemas de servicio civil de
Amrica Latina y el Caribe, liderado y coordinado desde el Dilogo Regional de Poltica del BID a
partir del trabajo de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica. Este proyecto permiti
desarrollar y acumular conocimiento estratgico sobre la gestin de recursos humanos y el grado de
implantacin de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (CLAD, 2003) en Latinoamrica y el
Caribe, y result de alto inters tanto para los organismos internacionales como para los gobiernos de la
regin. Posterior, y especficamente aplicado a evaluar los servicios civiles de Amrica Central y la
Repblica Dominicana, fue el proyecto Informe barmetro de la profesionalizacin de los servicios
civiles en Centroamrica y la Repblica Dominicana (Longo, 2009), y tres aos despus se encar la
actualizacin de dicho estudio con el Segundo barmetro, cuyos resultados se abordan en este artculo.
El modelo conceptual que subyace a la metodologa de anlisis (y que coincide por otra parte con
la establecida en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica), propone que la gestin de recursos
humanos es un esquema integrado cuya finalidad bsica es la adecuacin de las personas a la estrategia
de una organizacin o sistema multiorganizativo para la produccin acorde con las finalidades
perseguidas. Esa bsqueda, naturalmente, no se produce en el vaco, sino que est condicionada en
forma permanente por el contexto interno de la organizacin (estructura, cultura, entre otros) y el
entorno (marco legal, mercado laboral, entre otros) (CLAD, 2003; Echebarra, 2006: 6-7).
La gestin de recursos humanos, como sistema integrado, se conforma por una serie de
subsistemas interrelacionados (Longo, 2002 y 2004):
Planificacin: definicin de las necesidades netas de recursos humanos y de las estrategias de
cobertura.
Organizacin del trabajo: definicin de las caractersticas y condiciones de ejercicio de las
tareas, y los requisitos de idoneidad de las personas llamadas a desempearlas.
Recibido: 01-08-2012. Aceptado: 25-01-2013.
(*) El trabajo expone los principales contenidos de las ponencias presentadas en el panel Segundo barmetro de la
profesionalizacin del servicio civil en Amrica Central y la Repblica Dominicana, coordinado por Francisco Longo y
presentado en el XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica,
Cartagena de Indias, Colombia, 30 de octubre al 2 de noviembre de 2012.
Los autores agradecen la colaboracin de Luciano Strazza en la produccin de la informacin y del anlisis comparado de
los resultados que se dan a conocer en este documento.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 56. (Jun. 2013). Caracas.

Gestin del empleo: gestin de los flujos mediante los cuales las personas entran, se mueven y
salen de la organizacin.
Gestin del rendimiento: influencia sobre el rendimiento de las personas para alinearlo a las
prioridades de la organizacin.
Gestin de la compensacin: gestin del conjunto de compensaciones que la organizacin
satisface a sus empleados por concepto de contraprestacin a la contribucin de estos a los fines de la
organizacin.
Gestin del desarrollo: estmulo al crecimiento profesional de las personas, fomentando los
aprendizajes necesarios y definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las necesidades organizativas
con los diferentes perfiles individuales.
Gestin de las relaciones humanas y sociales: gestin de las relaciones entre la organizacin y
sus empleados en torno a las polticas y prcticas de personal cuando estas adquieren una dimensin
colectiva.
Organizacin de la funcin de recursos humanos: gestin de los mecanismos de
administracin del sistema y distribucin de las decisiones sobre el personal por parte de los diferentes
actores responsables.
El Marco analtico, tanto en su versin original (Longo, 2002 y 2004) como en la versin
calibrada desarrollada a los fines del Segundo barmetro (Castillo Quintana, 2012; Longo e Iacoviello,
2010), propone una serie de puntos crticos que se distribuyen en diferentes subsistemas. Cada punto
crtico describe una situacin especfica y deseada que hace referencia a algn aspecto clave de la
GRH. En ese sentido, el punto crtico es un parmetro que permite la comparacin con la situacin
empricamente encontrada en el caso de estudio. Esa comparacin se operacionaliza en una escala de 0
a 5, donde el mximo puntaje refleja la mayor correspondencia entre la situacin expresada en el punto
crtico y el caso de estudio.
Del conjunto de puntos crticos se derivan cinco ndices que permiten mensurar diferentes
aspectos que hacen al desempeo general del sistema de servicio civil: Eficiencia, Mrito, Consistencia
Estructural, Capacidad Funcional y Capacidad Integradora (Cuadro 1).

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Cuadro 1
ndices de calidad del sistema de funcin pblica o servicio civil
Eficiencia: evala el grado de optimizacin de la inversin en capital humano que presenta el
sistema de funcin pblica, as como su congruencia con las magnitudes de la poltica fiscal y con la
situacin de los mercados de referencia.
Mrito: evala el grado en que el sistema de servicio civil incorpora, en sus diferentes polticas y
prcticas, garantas de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a aquellas de la
arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de rentas.
Consistencia Estructural: evala la solidez e integracin sistmica del servicio civil, prestando
atencin al grado de: a) coherencia estratgica, o vinculacin de las polticas y prcticas de GRH a
las prioridades gubernamentales; b) consistencia directiva, o grado de desarrollo de la funcin
directiva y su relacin con la tecnoestructura central; y c) consistencia de los procesos, o grado de
interrelacin y articulacin entre los subsistemas que constituyen la gestin de recursos humanos.
Capacidad Funcional: evala la capacidad del sistema de servicio civil para influir eficazmente en
el comportamiento de los empleados pblicos, induciendo al desarrollo de conductas laborales
adecuadas a las prioridades organizativas y orientadas a la mejora de los servicios pblicos. Abarca
tres aspectos: a) competencia, o capacidad del sistema de servicio civil para asegurar el
aprovisionamiento, desarrollo y estmulo de las competencias clave que el sistema pblico necesita;
b) eficacia incentivadora, o grado en el que las prcticas de GRH promueven el desempeo efectivo,
el aprendizaje y la calidad del servicio; y c) flexibilidad, o grado en el que dichas prcticas
incorporan pautas que facilitan la adaptacin a los cambios en el contexto.
Capacidad Integradora: evala la eficacia con que el sistema de servicio civil logra armonizar las
expectativas e intereses de los diferentes actores (direccin, empleados y otros grupos de inters),
incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad.
Fuente: basado en Longo (2002).
Estos cinco ndices se calculan promediando la valoracin otorgada a los correspondientes puntos
crticos y expresando ese valor promedio en una escala 0-100.
A su vez, el promedio de estos cinco ndices se constituyen en una medida agregada del grado de
desarrollo del respectivo servicio civil, por lo que lo denominamos ndice de Desarrollo Burocrtico.
A continuacin se presentan los resultados obtenidos para estas medidas de calidad del servicio
civil en el Segundo barmetro.
1. Resultados por ndices
El Cuadro 2 contiene un resumen de los resultados obtenidos en los cinco ndices de calidad por los
siete pases relevados a lo largo de las tres evaluaciones llevadas a cabo hasta la fecha (2004, 2009 y
2012). Asimismo, se exponen los resultados del indicador agregado, el ndice de Desarrollo
Burocrtico (IDB), que representa el promedio lineal de las cinco medidas particulares.

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Cuadro 2
Comparacin de ndices 2004-2009-2012
NDICE / PAS / AO
Eficiencia
Mrito
Consistencia Estructural
Capacidad Funcional
Capacidad Integradora
IDB

04
40
67
45
41
40
47

Costa Rica
09
12
50
50
73
73
50
55
37
46
40
45
50
54

Rep. Dominicana

04
40
7
23
24
40
27

09
40
20
28
29
45
32

12
40
27
38
36
55
39

El Salvador
04
09
12
0
25
25
13
33
33
13
30
43
17
24
27
10
30
40
11
29
34

04
35
20
23
16
25
24

Guatemala
09
12
35
35
20
20
25
28
17
19
25
20
24
24

04
15
7
20
7
5
11

Honduras
09
5
0
20
10
5
8

12
5
7
25
11
10
12

04
30
20
23
14
25
22

Nicaragua
09
35
40
43
26
25
34

12
35
40
45
29
25
35

04
10
0
15
16
25
13

Panam
09
35
33
30
26
40
33

Fuente: Castillo Quintana (2012).

ndice de Eficiencia
Mide el sistema de servicio civil considerando el grado de optimizacin de la inversin en capital
humano, as como la relacin de esta inversin con la poltica fiscal y con sus mercados de referencia.
Relaciona los resultados obtenidos por el sistema de servicio civil con los recursos invertidos en su
funcionamiento, as como la presencia de las consideraciones de eficiencia del gasto en los procesos de
toma de decisiones (Grfico 1).
Grfico 1
ndice de Eficiencia 2012

Fuente: Castillo Quintana (2012).

El promedio regional del ndice de Eficiencia se sita en los 32 puntos (igual valor que en la
evaluacin 2009), lo cual no solamente coincide con el promedio regional del IDB, sino que adems se
encuentra muy prximo al valor promedio de al menos otros dos ndices (Mrito y Capacidad
integradora). El indicador presenta un rango muy amplio que va de un mnimo de 5 puntos (Honduras)
a un mximo de 50 (Costa Rica). En el resto de los pases se observa una relativa homogeneidad que
oscila entre los 25 y los 40 puntos.
La principal causa de las diferencias en las valoraciones radica en el fuerte nfasis que varios de
los pases han puesto en los ltimos aos en las polticas de control del gasto y la racionalizacin de las
dotaciones (Costa Rica, Repblica Dominicana, Nicaragua y Panam), adoptando una mayor
responsabilidad fiscal en las decisiones sobre recursos humanos. No obstante, en algunos casos todava
se perciben oportunidades de mejora, va planificacin, en el equilibrio y tecnificacin de las plantas de
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12
35
20
33
24
35
29

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personal.
ndice de Mrito
Mide las garantas de profesionalidad en el funcionamiento del sistema de servicio civil y valora, en
este sentido, el grado de imparcialidad de las decisiones dentro de cada subsistema de gestin. Ms
especficamente, el ndice de Mrito mide el grado de proteccin efectiva que el sistema ofrece frente a
la arbitrariedad, la captura poltica o clientelista y las diferentes modalidades de bsqueda de rentas por
parte de grupos o sectores interesados (Grfico 2).
Grfico 2
ndice de Mrito 2012

Fuente: Castillo Quintana (2012).

El promedio regional del ndice de Mrito (31 puntos, igual valor que en la evaluacin 2009) se
ubica levemente por debajo del promedio regional del IDB. Sin embargo, se advierte un rango de
variacin an ms amplio que en el ndice de Eficiencia, con un mnimo de 7 puntos (Honduras) -uno
de los ms bajos- y un mximo de 73 (Costa Rica), el ms alto. La elevada valoracin obtenida por
Costa Rica, pas con fuerte tradicin meritocrtica en la regin, es un punto a destacar ya que la
diferencia con el segundo mejor puntuado, Nicaragua, es de 33 puntos, la misma que existe entre este
pas y el sptimo de la lista (Honduras).
Las diferentes valoraciones resultan, principalmente, del muy diverso grado de implantacin del
mrito (incluso del formal) en los distintos pases relevados. Resulta caracterstico de los mejor
posicionados (Costa Rica y Nicaragua, con los matices propios que resultan del grado de consolidacin
de uno y otro) el nfasis en la realizacin de concursos abiertos, meritocrticos y transparentes para la
provisin de puestos. El resto de los pases exhibe todava grietas relativamente visibles a prcticas de
ndole ms discrecional. Sin embargo, aun en los pases mejor posicionados, se advierte un margen de
mejora en la fructfera combinacin de mrito y flexibilidad, con el objetivo de lograr el pasaje del
mrito formal al mrito sustantivo. No basta con garantas formales contra la arbitrariedad en las
decisiones sobre el personal, sino que se requieren prcticas concretas de gestin a partir de las cuales
los cargos pblicos sean efectivamente ocupados por funcionarios competentes.
ndice de Consistencia Estructural
Mide la solidez e integracin sistmica del servicio civil, atendiendo a los elementos estructurales
bsicos que deben formar parte del mismo. Comprende el desarrollo de los procesos fundamentales de
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gestin, su coherencia con otros sistemas de gestin y el desarrollo de la funcin directiva (Grfico 3).

Grfico 3
ndice de Consistencia Estructural 2012

Fuente: Castillo Quintana (2012).

El ndice de Consistencia Estructural es el indicador que presenta mayor crecimiento respecto a
la valoracin 2009 (de 32 a 38 puntos), ubicndose por encima del promedio regional. A diferencia de
los indicadores previos, aqu la dispersin es menor, con un valor mnimo de 25 puntos (Honduras) y
uno mximo de 55 puntos (Costa Rica). Un reflejo de este rango ms pequeo es que el valor mnimo
(25 puntos) est muy por encima del valor mnimo de los restantes ndices, mientras que el mximo (55
puntos) es uno de los ms bajos, junto con el del ndice de Eficiencia.
Los avances realizados en los campos comprendidos por este ndice se manifiestan
principalmente en materia de procesos, en especial gracias a los progresos en los sistemas de
informacin y en la clasificacin de puestos, herramientas que resultan imprescindibles para gestionar
aspectos relevantes del sistema. A pesar de ello, surgen importantes desafos en lo referente a
coherencia estratgica, por la todava vigente necesidad de fortalecer la planificacin en sus diferentes
dimensiones, y a consistencia directiva, esto es, la necesidad de fortalecer la franja de la alta direccin.
ndice de Capacidad Funcional
Mide la capacidad del sistema para influir positivamente en el comportamiento de los empleados
pblicos. Comprende los elementos de cualificacin profesional, calidad de los incentivos al buen
desempeo y flexibilidad del sistema (Grfico 4).

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 56. (Jun. 2013). Caracas.

Grfico 4
ndice de Capacidad Funcional 2012

Fuente: Castillo Quintana (2012).

El ndice de Capacidad Funcional contina siendo el ms dbil de todos los indicadores a pesar
de su crecimiento leve desde 2009 (de 24 a 27 puntos). La debilidad global del ndice se ve reflejada en
que cinco de los siete pases presenta valores por debajo de 30 puntos, y solo Costa Rica y Repblica
Dominicana, este ltimo muy levemente, se hallan por encima de ese umbral.
Ha habido iniciativas para intentar establecer mecanismos de seguimiento del desempeo que
vayan ms all de un proceso ceremonial en algunos de los pases (Repblica Dominicana, Nicaragua,
Costa Rica y Honduras). Sin embargo, todava persisten las mismas causas de la debilidad general que
fueran sealadas en la evaluacin anterior, por las materias todava pendientes en lo relativo a
competencias, flexibilidad y, muy especialmente, incentivos (salariales y no salariales). En otras
palabras, tal como ocurra en la evaluacin de 2009, el bajo desarrollo de la Capacidad Funcional es
producto de la falta de maduracin de polticas y prcticas de gestin en s mismas evolucionadas,
exigentes y demandantes de actualizacin permanente.
ndice de Capacidad Integradora
Este ndice mide la eficacia con que el sistema de servicio civil resulta capaz de asegurar la
armonizacin de las expectativas e intereses de los diferentes actores en presencia, incrementando el
sentimiento de pertenencia a la organizacin y reduciendo la conflictividad (Grfico 5).

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 56. (Jun. 2013). Caracas.

Grfico 5
ndice de Capacidad Integradora 2012

Fuente: Castillo Quintana (2012).

El ndice de Capacidad Integradora presenta mejora en la mayor parte de los pases analizados,
provocando un incremento global que va de los 30 puntos en 2009 a los 33 puntos actuales. El rango de
dispersin va desde una valoracin mnima de 10 puntos (Honduras) a una mxima de 55 puntos
(Repblica Dominicana). Los cinco pases restantes se encuentran en una posicin relativamente
homognea.
Las mejoras en este ndice responden casi exclusivamente a avances en el campo de las
relaciones laborales, gracias a la creacin de instancias/cuerpos de concertacin de intereses y dilogo,
resortes necesarios para reducir el grado de conflictividad. Sin embargo, sigue siendo una asignatura
pendiente, en casi todos los casos, el fortalecimiento de los canales de comunicacin interna y la
implantacin de prcticas de gestin del clima laboral.
Valoracin global de los ndices a escala regional
El Grfico 6 muestra el ndice de Desarrollo Burocrtico (IDB) de cada pas, en relacin con la media
para todos los pases analizados.
Si se toma como referencia el promedio regional de 32 puntos, cuatro de los siete pases se
encuentran por encima de dicho umbral: Costa Rica (+22), Repblica Dominicana (+7), Nicaragua (+3)
y El Salvador (+2); en tanto que los tres restantes se ubican por debajo: Panam (-3), Guatemala (-8) y
Honduras (-20).

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 56. (Jun. 2013). Caracas.

Grfico 6
ndice de desarrollo burocrtico de cada pas en relacin con el promedio regional

Fuente: Castillo Quintana (2012).

Como se observa, la dispersin del IDB resulta marcadamente ms amplia que la presentada en el
caso de los ndices particulares. Mientras el rango de dispersin de los ndices registra un mximo
promedio de 38 puntos (Consistencia Estructural) y un mnimo de 27 puntos (Capacidad Funcional), lo
que redunda en una diferencia de 11 puntos, en el ndice sinttico (IDB) la brecha se ampla a 42
puntos (diferencia entre Costa Rica y Honduras).
Esto pone de manifiesto las grandes diferencias intrarregionales que existen en la
profesionalizacin de los servicios civiles. Dichas diferencias, lgicamente, resultan tajantes cuando se
compara el grado de profesionalizacin, justamente de Costa Rica y Honduras (pases que ocupan el
primer y ltimo puesto tanto en esta medicin como tambin en la de 2009), signado por profundas
diferencias entre un pas con elevado grado de institucionalizacin del servicio civil y otro que intenta
revertir debilidades de base e inercias nocivas de larga data.
Los restantes cinco pases, por su parte, se encuentran distribuidos en una franja mucho ms
estrecha. Por un lado, solamente quince puntos separan al segundo pas mejor posicionado (Repblica
Dominicana) y el segundo peor (Guatemala), lo que es casi la misma diferencia que existe entre este
ltimo pas y Honduras. Por otra parte, nunca la diferencia entre este conjunto de pases (que no
incluyen a los pases de los extremos, Costa Rica y Honduras) es mayor a los cinco puntos (en 2009 era
de ocho puntos).
Visto desde una perspectiva ms general, es de notar un punto importante: los cuatro pases que
se encuentran por encima del promedio se han despegado del mismo todava ms de lo que poda
observarse en 2009. Por su parte, salvo en el caso de Panam, los pases posicionados por debajo del
promedio han logrado reducir la brecha que exista en 2009. Esto, en conjunto, marca no solamente un
rendimiento regional que crece por encima del promedio a un ritmo ms acelerado, sino que tambin lo
hace de forma ms homognea, ya que, como se puede observar, el crecimiento del IDB regional no se
explica por una gran mejora de pocos pases, sino ms bien por mejoras tal vez ms suaves pero
verificables en casi la totalidad del universo de estudio.
Ahora bien, a pesar de estas brechas cuantitativas, el comportamiento cualitativo de los siete
pases resulta un tanto ms homogneo. Esto significa que, en general, el perfil de las fortalezas y
debilidades que presentan los pases guardan bastante similitud. Por supuesto, las diferencias
cualitativas se hacen ms claras y variadas si la comparacin se hace tomando a los pases ubicados en
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los extremos de la escala, pero en el resto de los casos el perfil de puntos fuertes y dbiles muchas
veces solo reconoce diferencias de grado.
2. Resultados por subsistemas
En este apartado se exponen y comentan los resultados obtenidos por los siete pases analizados en
cada uno de los subsistemas de gestin de recursos humanos. Esta evaluacin aade valor al
diagnstico puesto que permite la sistematizacin de los puntos fuertes y dbiles detectados en las
prcticas de gestin concretas. El Grfico 7 contiene los resultados de los siete pases en los ocho
subsistemas. La inclusin de los resultados de los diagnsticos 2004 y 2009 brindan la posibilidad de
observar su evolucin en el tiempo.
Grfico 7
Promedio de los siete pases para cada subsistema 2009 - 2012

Fuente: Castillo Quintana (2012).

Planificacin
El subsistema de planificacin presenta un avance en los siete casos de estudio que, en promedio,
alcanza los 5 puntos desde 2009 (pasando de 30 a 35 puntos). Dos causas principales explican la
evolucin general. Una de ellas es el esfuerzo de varios pases por conectar la planificacin de recursos
humanos con la planificacin estratgica, expresada en planes nacionales de desarrollo, planes
institucionales, planes operativos anuales, etc., buscando as que la gestin de los recursos humanos
resulte funcional a los intereses institucionales. Aqu se destacan los casos de Repblica Dominicana,
Costa Rica, Nicaragua y El Salvador. La segunda causa, verificable en la mayor parte de los pases, es
la mejora en materia de sistemas de informacin, recurso clave para la planificacin.
A pesar de estos logros, contina muy instalado el sesgo presupuestario como criterio para la
planificacin. Si bien el control del gasto resulta condicin necesaria para la gestin eficiente de los
recursos humanos, resulta conveniente combinarlo con otras dimensiones y criterios de calidad que
permitan trascender la planificacin ms bsica (cantidad de plazas, perfiles, etc.) y alcanzar prcticas
de gestin de todos los subsistemas (gestin del rendimiento, gestin del desarrollo, gestin de las
relaciones humanas y sociales, etc.).

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Organizacin del trabajo

La organizacin del trabajo es, con 39 puntos, el segundo subsistema mejor evaluado. En promedio, ha
experimentado una destacable progresin desde 2009, escalando de los 35 a los 39 puntos, en gran
parte gracias al impulso de El Salvador y Repblica Dominicana.
La evolucin del subsistema se vincula principalmente a los progresos que varios de los pases
mencionados lograron en la clasificacin de puestos y perfiles y en la elaboracin / actualizacin de
manuales (genricos e institucionales). Ms all de estos avances puntuales, a nivel general se percibe
que an prevalece la titulacin y la experiencia como criterios centrales de las descripciones de puestos,
que poco a poco comienzan a ser complementados con la introduccin de la gestin por competencias
(Costa Rica, Repblica Dominicana, Nicaragua y El Salvador).
Gestin del empleo
Este subsistema ha permanecido en valores similares a los registrados en 2009 (pas apenas de 31 a 32
puntos), y presenta el rango de dispersin ms amplio (6:1), con un mximo de 60 puntos (Costa Rica)
y un mnimo de 10 (Honduras).
La dinmica ha sido diversa en los ltimos tres aos. Por un lado, existe un conjunto de pases
(Repblica Dominicana, Honduras y Costa Rica) que han fortalecido el esquema de seleccin de
personal mediante la aplicacin ms numerosa y sistemtica de concursos internos o externos de
provisin de cargos, difundidos a travs de diferentes canales (tradicionales y electrnicos), y regulados
por instancias de evaluacin y control (comits, comisiones). En paralelo, surge un segundo grupo de
pases (El Salvador, Guatemala y Nicaragua) donde la gestin del empleo se ha mantenido en los
niveles de 2009, lo que en algunos casos significa la continuidad de procesos ya en marcha. Por ltimo,
en el caso de Panam se ha producido un cierto retroceso respecto a los avances logrados hasta 2009.
Desde una perspectiva ms general, sobresalen dos cuestiones. Una de ellas es que, si bien se
advierte un incipiente inters por evaluar competencias en el proceso de incorporacin, estas todava
tienen un menor protagonismo que los parmetros duros (titulacin y experiencia, principalmente).
La otra cuestin a destacar es que las prioridades y, por ende, las mejoras se concentran en el ingreso,
dejando en segundo plano el inters por los restantes procesos de la gestin del empleo, la movilidad y
la desvinculacin.
Gestin del rendimiento
La gestin del rendimiento es el subsistema que menor puntuacin presentaba en la medicin de 2009
(17 puntos) y eso explica el salto que ha logrado (lleg a 26 puntos). Partiendo de un nivel tan
dramticamente bajo, las incipientes iniciativas de evaluacin resultan una mejora respecto de la crtica
situacin anterior.
A excepcin de El Salvador y Panam, el resto de los pases ha mostrado leves avances. Las
iniciativas son variadas. En primer lugar, se han diseado nuevos modelos de evaluacin que pasaron a
reemplazar a los esquemas utilizados hasta el momento (Costa Rica y Repblica Dominicana). En
segundo lugar, se han elaborado instructivos y herramientas de gestin especficas (Costa Rica,
Repblica Dominicana y Guatemala). Finalmente, se han puesto en marcha experiencias piloto de
evaluacin de desempeo (Repblica Dominicana y Nicaragua). Se trata de iniciativas desde las reas
centralizadas, que todava resta que sean efectivamente apropiadas por las instituciones.
En paralelo, aparecen dos desafos principales para los pases de la regin. Desde el punto de
vista metodolgico, surge como prioridad la mayor conexin entre los objetivos de gestin y la misin
de la organizacin, as como tambin disear indicadores de medicin adecuados. Desde la perspectiva
del alcance, sera deseable lograr una mayor implicacin de los directivos y desarrollar mecanismos de
evaluacin del impacto real de los nuevos instrumentos y experiencias piloto.
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Gestin de la compensacin
La gestin de la compensacin es un subsistema crtico en la regin que no ha tenido cambios
significativos en los ltimos tres aos (pas de 27 a 28 puntos). Junto con la gestin del empleo, es el
subsistema que mayor dispersin presenta (6:1), con un puntaje mximo de 60 puntos (Costa Rica) y
un mnimo de 10 (Honduras). Fuera de estos extremos, los restantes pases presentan valores
homogneos que van desde los 20 a los 30 puntos.
La alta dispersin se debe, por un lado, a las polticas activas de reduccin de las distorsiones
salariales aplicadas en los ltimos aos en Costa Rica, que se combin con las persistentes dificultades
de los otros pases para reducir los dficits significativos de equidad interna y de competitividad
externa, que plantean serios problemas para atraer, retener y motivar al personal. Sigue primando, en la
mayora de los pases, la falta de coherencia estratgica del sistema de remuneraciones y la dispersin
en mltiples regmenes descoordinados entre s.
Gestin del desarrollo
Actualmente, la gestin del desarrollo es, con 23 puntos, el subsistema de menor valoracin global y el
nico que prcticamente no se ha incrementado en los ltimos tres aos.
La debilidad general de este subsistema es fruto de la precariedad de sus dos componentes: el
sistema de carrera y la capacitacin. En relacin con la primera, lo usual es que, ms all de lo
dispuesto en los marcos legales o en las planificaciones en desarrollo, no exista en la prctica un diseo
de carrera con reglas de progresin institucionalizadas, equitativas y transparentes, sino a lo sumo
dinmicas ms informales de mejora de la posicin individual. Esto, a su vez, lleva a que resulte difcil
encontrar esquemas que prevean la promocin horizontal como recurso complementario al ascenso
vertical.
Adems, de forma similar a lo detectado en 2009, sigue sin evidenciarse el inters en la
implementacin de estrategias mixtas que combinen el sistema de carrera tradicional con el sistema de
empleo (abiertos al mercado), tal como ocurre en varios de los servicios civiles ms desarrollados del
mundo como modo de aumentar los incentivos para atraer y retener recursos humanos a un menor costo
tcnico y poltico. Esto se debe a que los sistemas de carrera se caracterizan por demandar altas
capacidades de evaluacin y por generar comportamientos endogmicos que afectan, justamente, la
salud de los incentivos.
Por su parte, si bien la capacitacin presenta amplia variabilidad entre pases, en general suele
estar poco conectada con las prioridades estratgicas de la institucin y puede estar condicionada por
las preferencias particulares de los servidores. Adems, al ser usualmente una funcin descentralizada,
su magnitud y calidad resultan muy sensibles a las capacidades presupuestarias de las propias
instituciones.
Gestin de las relaciones humanas y sociales
Este subsistema experiment un leve incremento desde 2009, pasando de 30 a 32 puntos. Las leves
mejoras que se presentan en todos los pases, con excepcin de Guatemala y Panam, se centran
fundamentalmente en el campo de las relaciones laborales, gracias a la constitucin de instancias de
dilogo y resolucin de conflictos (por ejemplo, Comits de Apelaciones), la constitucin de
Asociaciones Profesionales y, en algunos casos, como por ejemplo Repblica Dominicana y Nicaragua,
a la expresa voluntad de cooperacin entre el gobierno y los actores sindicales.
Estos progresos conviven con debilidades generalizadas en la gestin del clima y la
comunicacin interna, temas que no parecen ser prioritarios en la agenda de modernizacin de los
pases centroamericanos. Si bien en casi todos los casos se registran experiencias de aplicacin de
herramientas de gestin del clima y comunicacin interna, esto no es resultado de una poltica global
liderada por la entidad rectora, sino de iniciativas particulares de instituciones con capacidades tcnicas
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 56. (Jun. 2013). Caracas.

y presupuestarias relativamente ms altas.

Organizacin de la funcin de recursos humanos
Este es el subsistema mejor puntuado globalmente (40 puntos) y uno de los que ms ha crecido desde
2009 (+4 puntos). Al mismo tiempo, es el que presenta la mayor dispersin (7:1) de acuerdo a una
puntuacin mxima que es la ms elevada de todas las registradas en este diagnstico (Costa Rica, 70
puntos) y una mnima que es la segunda ms baja (Honduras, 10). Sin embargo, si se excluyen estos
dos extremos se observa que el resto de los pases se distribuye entre los 60 y los 30 puntos (2:1).
Esta evolucin es reflejo de las altas valoraciones de pases como Costa Rica, Repblica
Dominicana y Nicaragua, donde el rea rectora ha logrado mantener por ms de cuatro aos la
continuidad de su equipo de trabajo, a la vez que tambin comprende la importante mejora lograda por
El Salvador gracias a la creacin de su propia entidad rectora, lo que le ha permitido a la funcin de
recursos humanos ganar solidez tcnica y legitimidad poltica.
Al observar el conjunto de casos se puede apreciar que el desarrollo y fortalecimiento de la
institucionalidad del servicio civil se ven muy beneficiados por dos aspectos que se interrelacionan: la
estabilidad de las autoridades y el equipo de trabajo de la entidad rectora, y la construccin de una
mirada estratgica de mediano y largo plazo.
Como desafos prioritarios de este subsistema se pueden mencionar, por un lado, la debilidad y
poca implicacin de la funcin directiva de lnea en materia de recursos humanos, cuestin que
compromete avances futuros. Por otra parte, el fortalecimiento de la institucionalidad tiene como
requisito incrementar y homogeneizar las capacidades de las ORH institucionales, de manera tal de
garantizar el alineamiento con la planificacin estratgica que orienta los procesos de cambio.
Desarrollo relativo de los subsistemas
En el Grfico 8 se muestra el valor regional de cada subsistema en relacin con la media.
Grfico 8
Promedio de los subsistemas: distancia respecto de la media

Fuente: Castillo Quintana (2012).

Cinco de los subsistemas se encuentran por encima de la media de 31 puntos, valor equivalente a
aproximadamente un tercio de la escala, mientras que los restantes tres tienen valoraciones inferiores.
El hecho de que la Organizacin de la Funcin de Recursos Humanos y el subsistema de Planificacin
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 56. (Jun. 2013). Caracas.

sean dos de los aspectos con mejor valoracin, debe ser considerado como positivo dada su
transversalidad e impacto en el resto del sistema. Por el contrario, la valoracin por debajo de la media
que presentan los subsistemas de Gestin de la Compensacin, de Gestin del Rendimiento y de
Gestin del Desarrollo resulta un punto delicado a revertir, pues refleja la debilidad de la estructura de
incentivos de los servicios civiles de la regin, lo cual suele impactar en forma directa sobre los
resultados.
3. Consideraciones finales
De acuerdo a lo analizado hasta aqu, surge una serie de observaciones que resumen la dinmica de
mejoras obtenidas y asignaturas pendientes de los servicios civiles centroamericanos, considerando su
evolucin reciente (Iacoviello y Strazza, 2011 y 2012).
En primer lugar, las mejoras se concentran en los aspectos ms operables desde las reas
centrales tales como la propia organizacin de la funcin de recursos humanos (en su dimensin central
o rectora), la planificacin y la organizacin del trabajo. El progreso en estos aspectos, especialmente
en los dos primeros, es algo muy importante de acuerdo a su carcter transversal y potencial impacto en
el conjunto del sistema.
Particularmente, los avances en la planificacin deben ser valorados en forma muy positiva pues,
conceptualmente, constituyen la base para ir dotando de coherencia estratgica al sistema de empleo
pblico, as como tambin para lograr su coordinacin con las polticas presupuestarias. Por otra parte,
desde el punto de vista emprico, su progreso es muy valorable por haber sido uno de los aspectos ms
dbiles captados en el Barmetro 2009. Si bien el fortalecimiento de las reas centrales que se constata
en varios pases es un paso adelante de considerable importancia, debe tenerse presente que esto opera
como condicin necesaria pero no suficiente para avanzar en la profesionalizacin.
En segundo lugar, se registran avances ms moderados en aquellas reas que requieren diseos de
tipo ms descentralizado que demandan un mayor peso de las oficinas de recursos humanos
institucionales y, sobre todo, la implicacin de los directivos de lnea. Tambin este era un aspecto
dbil en la evaluacin de 2009.
En tercer lugar, se encuentra un leve progreso del sistema de acceso meritocrtico. La gestin del
empleo ha mejorado, pero muy levemente a nivel regional. La instalacin de criterios de acceso por
mrito sigue pendiente en la mayora de los pases. Los avances en este campo exigen combinar reglas,
capacidades y cultura. Los pases dotados de marcos reguladores meritocrticos tienen desafos
importantes en los otros dos campos. Al igual que lo observado en 2009, los esfuerzos parecen haberse
concentrado en garantizar la igualdad de oportunidades en el proceso de seleccin.
En cuarto y ltimo lugar, el punto ms dbil sigue siendo la estructura de incentivos. Como en
2009, los subsistemas ms dbiles (rendimiento, compensacin y desarrollo) se relacionan con las
polticas y prcticas de gestin de los recursos humanos que corresponden al ndice de calidad ms
precario en esta evaluacin: la Capacidad Funcional (27 puntos).
En otras palabras, las mejoras constatadas en la regin siguen sin poder traducirse en capacidad
efectiva para influir positivamente en el comportamiento de los funcionarios a travs de una estructura
de incentivos adecuada.
Este es el desafo ms complejo de resolver, ya que no implica el mero diseo de normas sino la
instalacin y desarrollo de capacidades avanzadas para la gestin en los segmentos directivos, tanto de
las organizaciones pblicas como de las oficinas de recursos humanos que deben darles apoyo.
Se desprenden de estos resultados un conjunto de consideraciones finales a tener en cuenta por
las estrategias de fortalecimiento institucional de los servicios civiles centroamericanos, de acuerdo a
los principios consagrados por la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (CLAD, 2003),
refrendados en documentos normativos ms recientes (CLAD, 2010 y 2011). A nuestro juicio, algunos
de los principales desafos que estos procesos deberan asumir son los siguientes.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 56. (Jun. 2013). Caracas.

Garantizar la continuidad del proceso de cambio

Una de las caractersticas ms importantes de la calidad de las polticas pblicas es la estabilidad. En el
caso de las polticas de recursos humanos, que deben alcanzar a un universo amplio y complejo, as
como tambin intervenir en un contexto regional de debilidades histricas e inercias negativas, la
perdurabilidad se convierte en un atributo clave. Particularmente al considerar la presente evaluacin,
se constata una cierta correspondencia entre aquellos pases que han logrado dar continuidad al proceso
de cambio y los resultados por ellos obtenidos. Dentro de ese marco, es deseable garantizar la
estabilidad estratgica del proceso (evitando cambiar recurrente y completamente de rumbo) y, en la
medida de lo posible, la estabilidad institucional. Esto resulta fundamental para que la entidad rectora y
las oficinas de recursos humanos tengan la posibilidad de aprender y acumular capacidades.
Es clave lograr la conexin entre las polticas de recursos humanos con la poltica fiscal
Resulta deseable que la racionalidad tcnica de las polticas de recursos humanos incluya la dimensin
fiscal, de modo tal de alcanzar un equilibrio razonable entre la necesidad de responsabilidad fiscal que
surge de un contexto de recursos escasos y crisis financiera (lo que muchas veces opera como un
incentivo de los procesos de modernizacin), y un control excesivo del gasto hasta el punto de crear
problemas de inversin en el desarrollo de procesos, prcticas e instrumentos claves en la gestin de las
personas. En este marco, dado que la poltica fiscal funciona como marco de posibilidad de la
modernizacin del servicio civil, la administracin del equilibrio mencionado hace indispensable el
dilogo fluido entre el rea responsable de las polticas de recursos humanos y el rea encargada de la
gestin de los recursos pblicos.
Las estrategias de cambio deben basarse en los distintos puntos de partida relativos de los pases
Esto implica tener muy en cuenta que ms all de que existan objetivos deseables que resultan comunes
a todos los servicios civiles, la estrategia de llegada a esos puntos no necesariamente es siempre la
misma para todo tiempo y lugar. Es preciso, en cambio, dar cuenta de los diversos grados de desarrollo
que cada servicio civil tiene a la hora de elaborar su estrategia de cambio, observando fortalezas y
debilidades particulares.
La reforma legal acompaa al proceso, pero no lo garantiza ni lo condiciona
Muchas veces en la regin se ha tendido a confundir la reforma legal como un fin en s mismo antes
que como un instrumento para el logro de propsitos. Esto ha llevado a concentrar esfuerzos en la
produccin de soportes normativos que, una vez concretados, no necesariamente se acompaaron del
desarrollo de instrumentos especficos y, en especial, de la implantacin de procesos y del desarrollo de
capacidades. Esta lgica est basada en el supuesto (errneo) de que la legislacin por s misma es
generadora de prcticas y capacidades.
Hay que enfatizar la instalacin y el desarrollo de capacidades
Relacionado con el punto anterior, para que el proceso de modernizacin del servicio civil pueda ser
puesto en marcha, aprovechable en toda su potencialidad y, sobre todo, hacerse perdurable en el tiempo
(favoreciendo la obtencin de resultados positivos), resulta imprescindible disponer de un stock de
capacidades acordes a esos propsitos. Esas capacidades pueden ser de cuatro tipos: i) estructurales:
relativas a aquellas condiciones (presupuestarias, informticas, organizacionales, etc.) que sirven de
apoyo al diseo e implementacin de polticas de modernizacin; ii) estratgicas: determinantes para el
abordaje del sistema como un todo y para la generacin de polticas adecuadas al contexto particular
del servicio civil en cuestin y fundamentalmente conectadas con las prioridades del gobierno y de las
instituciones; iii) tcnicas: fundamentales no solamente para el diseo de alternativas de poltica e
instrumentos, sino tambin para su implementacin efectiva, aspecto clave donde se juega buena parte
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 56. (Jun. 2013). Caracas.

de su xito o fracaso; y iv) directivas: cruciales para liderar el proceso de cambio en su conjunto y
administrar las capacidades anteriores. Resulta esencial considerar la complementariedad de estas
cuatro capacidades y la necesidad de implantarlas y desarrollarlas tanto en la entidad rectora como en
las oficinas institucionales de recursos humanos.
La reforma del empleo pblico es una reforma estructural del Estado que debe comprometer a
amplios sectores de la sociedad
La modernizacin del servicio civil es un proceso complejo no solamente desde el punto de vista
tcnico. Su carcter estructural, la afectacin del statu quo que implica la implantacin de nuevas
lgicas y prcticas, y la necesidad de darle sostenibilidad en el tiempo para favorecer la obtencin de
los resultados buscados, son elementos que introducen gran complejidad al proceso. Si bien se trata de
una reforma estructural del Estado, lo sealado antes obliga a la bsqueda de amplios compromisos que
exceden las fronteras estatales, involucrando no nicamente a actores de este mbito (por ejemplo, el
rea rectora, la autoridad presupuestaria y las oficinas institucionales), sino tambin a actores de la
sociedad civil (sindicatos, asociaciones profesionales, universidades y expertos) y actores mediadores
entre una y otra (tpicamente, los partidos polticos). Mientras ms elevado sea el compromiso y la
cooperacin entre actores de las diferentes esferas, el proceso de modernizacin gozar de mejores
condiciones polticas y tcnicas.
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