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DESENVOLVIMENTO
2010
ESTADO,
ESTADO, PLANEJAMENTO
PLANEJAMENTO EE POLTICAS
POLTICAS PBLICAS
PBLICAS
VOLUME 1
Governo Federal
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
SUMRIO
apresentao................................................................................................................................. ix
AGRADECIMENTOS............................................................................................................................ xi
Colaboradores volume 1....................................................................................................... xVii
Introduo................................................................................................................................... xix
VOLUME I
PARTE I
ALICERCES PARA A PROSPERIDADE ECONMICA..................................................................... 25
SUMRIO ANALTICO.................................................................................................................... 29
SEO i
Para Alm da Crise: um novo padro de crescimento?.............................................. 37
Captulo 1
Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil:
a ao anticclica em debate ................................................................................................. 39
Captulo 2
O Regime de Crescimento Econmico Brasileiro:
uma apreciao sobre o perodo 1995-2009 . ............................................................57
SEO ii
Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao................... 85
Captulo 3
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico
das despesas federais no perodo 2002 a 2010 .................................................................... 87
Captulo 4
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal:
em busca de um novo paradigma . ...................................................................................... 113
Captulo 5
Gasto Social Federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009 .................... 141
Captulo 6
Consideraes sobre Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no
perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial.................................................................. 163
Captulo 7
Decomposio e Determinantes da Inflao no Brasil no
Perodo 2007-2009.................................................................................................................... 185
VOLUME II
PARTE II
REDEFININDO ESTRATGIAS SETORIAIS PARA O DESENVOLVIMENTO
SUMRIO ANALTICO
SEO iii
Implementao e Resultados Recentes de Polticas Setoriais
Captulo 8
Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil:
impactos de polticas selecionadas de incentivo inovao e exportao
Captulo 9
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise
com base nos indicadores agregados
Captulo 10
Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil
Captulo 11
A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do
Brasil e regies
SEO iv
Infraestrutura para o Desenvolvimento
Captulo 12
Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies:
o papel da anlise de impacto
Captulo 13
Uma Anlise do Transporte Terrestre de cargas Brasileiro
Captulo 14
Transposio do Rio So Francisco: Anlise de oportunidade do projeto
Captulo 15
Acessibilidade no Transporte de Passageiros: um panorama da
poltica pblica federal
PARTE III
O BRASIL NO MUNDO: ECONOMIA E RELAES INTERNACIONAIS
SUMRIO ANALTICO
SEO v
Cooperao para o Desenvolvimento e Comrcio:
o multilateralismo em ao
Captulo 16
A Integrao Sul-americana, Alm da Circunstncia:
do Mercosul Unasul
Captulo 17
As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas:
avanos recentes e o papel brasileiro
Captulo 18
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah:
a paz por meio do desenvolvimento
Captulo 19
Desempenho das Exportaes e Poltica Comercial
VOLUME III
PARTE IV
REPUBLICANIZANDO O ESTADO BRASILEIRO
SUMRIO ANALTICO
SEO vi
Participao, Cooperao e Representao:
novas configuraes do Estado
Captulo 20
Cooperao Federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil
Captulo 21
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas
e evoluo nas ltimas duas dcadas
Captulo 22
a minireforma poltica de 2009 e as polticas de cotas de gnero para a
cmara dos deputados
SEO vii
Polticas de Segurana Pblica: novas abordagens
Captulo 23
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais:
Uma Anlise dos Debates e Proposies Sobre o Sistema Penitencirio
na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG)
Captulo 24
As Polcias Estaduais Brasileiras: o desafio da reforma
PARTE V
REFLEXES PARA A AO ESTATAL
SUMRIO ANALTICO
SEO viii
Possibilidades de Avaliao de Poltica Pblica
Captulo 25
Mtodos Qualitativos de Avaliao e suas Contribuies para o
Aprimoramento de Polticas Pblicas
Captulo 26
Situao Atual e Perspectivas do Programa Federal de Apoio
Gesto Urbana Municipal
Captulo 27
Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo:
referncias para futura avaliao
SEO ix
Na Ordem do Dia: Novos Problemas para Velhos Desafios
Captulo 28
A Volatilidade da Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia
Captulo 29
Regularizao Fundiria na Amaznia Legal
APRESENTAO
Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica.
Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores
e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar uma nova
Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar uma nova moeda nacional desde 1994
e testar satisfatoriamente a alternncia de poder tanto no executivo e legislativo em mbito
federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em um processo contnuo, coletivo e
cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como
positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara
de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz
possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais
importante caracterstica deste que j o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do
pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns
auspiciosos fatos recentes relatados nesta publicao, que busca produzir reflexo sistemtica e
crtica da experincia brasileira atual no campo das suas mais importantes polticas pblicas, com
o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo da vigncia democrtica no Brasil,
cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de amadurecimento crescente
das instituies como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.
Para enfrent-los, misso do Ipea perseguir princpios e ideais do Estado nacional
republicano, do planejamento governamental democrtico e das prprias polticas pblicas
como veculos a partir dos quais o desenvolvimento buscado. No outra, portanto, a
razo de ser desta publicao que ora se apresenta, dando sequncia, em edies anuais, a este
esforo institucional de pensar criticamente o Brasil.
Em particular, interessa ao Ipea, nesta atual quadra histrica de desenvolvimento que se
abre ao pas, reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de
modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isto nada trivial e em si mesmo
meritrio; a ele cabe como ficou demonstrado em outros momentos histricos a tarefa
de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas
econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao
histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias
de suas dimenses que ainda marcam a nao brasileira.
Boa leitura e reflexo a todos e todas!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
AGRADECIMENTOS
XII
Agradecimentos
XIII
XIV
Agradecimentos
Para cada uma das cinco partes que compem esta publicao foram escritos Sumrios
Analticos apresentadores dos contedos de cada seo e orientadores da leitura. A confeco
de cada sumrio ficou sob encargo de membros do Comit Editorial e de colegas do Ipea
convidados, aos quais agradecemos pelo apoio realizao desta tarefa, ao mesmo tempo que
registramos a participao de cada colaborador: Andr Viana, Thiago Martinez e Murilo Pires
(Parte I); Divonzir Gusso e Mauro Oddo (Parte II); Eduardo Pinto e Andr Calixtre (Parte III);
Aristides Monteiro e Paulo de Tarso Linhares (Parte IV); e Luciana Mendes e Joo Paulo
Viana (Parte V).
Contribuiu imensamente para a realizao desta publicao, por meio da elaborao
tcnica, reviso final e editorao dos textos, o pessoal da Assessoria de Comunicao (Ascom)
da instituio. Agradecemos em particular o empenho de Daniel Castro, assessor-chefe de
comunicao, e de Cludio Passos de Oliveira, coordenador editorial, e a toda a equipe
do Editorial Marco Aurlio Dias Pires, supervisor de reviso, Everson da Silva Moura,
supervisor de editorao eletrnica, Laeticia Jensen Eble, Luciana Dias Jabbour, Maria Irene
Lima Mariano, Reginaldo da Silva Domingos, Sabine Alexandra Holler, Sheila Mazzolenis,
Leonardo Moreira de Souza (estagirio), Andressa Vieira Bueno (estagiria), da reviso, e
Bernar Jos Vieira, Cludia Mattosinhos Cordeiro, Jeovah Herculano Szervinsk Jnior, Lus
Cludio Cardoso da Silva, Renato Rodrigues Bueno, Eudes Nascimento Lins (estagirio), da
editorao eletrnica pela presteza e esprito colaborativo em meio ao vai e vem de textos em
reviso e de provas e contraprovas de textos e capas at que todo o material estivesse finalizado.
Comit Editorial
XV
COLABORADORES VOLUME I
XVIII
INTRODUO
Ao findar esta dcada, sob muitos aspectos o retrato que se tem do Brasil apresenta traos distintos
dos prevalecentes dez ou vinte anos antes. Seus cidados e suas instituies esto visivelmente
mais vibrantes, mobilizadores e participativos nas questes que lhes afetam, e tambm mais
questionadores de seus destinos, fazendo ruir, paulatinamente, aqueles modelos mentais que
propugnam para a sociedade nacional um conservadorismo atvico e a averso a mudanas.
Sem dvida, o fortalecimento dos valores e das prticas democrticas no cotidiano dos
cidados tem concorrido para isso. Eleies tm sido realizadas cada vez mais frequentemente
desde fins da dcada de 1980, com a Constituio de 1988 tendo um papel relevante para
assegurar e promover os rituais da democracia. A cada dois anos, a rotina eleitoral tem
expressado ora desejos de mudana ora de consolidao de processos. No plano das escolhas
sobre os governos federais, a manuteno da estabilidade econmica e o aprofundamento
da distribuio de renda so fatos incontestveis e base para a obteno de melhorias sociais
e econmicas. Nos planos estaduais e municipais, por sua vez, tem sido reivindicado pela
populao um alinhamento mais estreito destes governos subnacionais com os rumos dos
avanos federais; cobra-se tambm o fornecimento de benefcios pblicos substantivos e
mensurveis por parte dos governantes subnacionais.
No por outra razo que as polticas sociais seguem gerando resultados positivos,
a despeito de longo caminho at a universalizao de bens e servios pblicos fundamentais,
sendo os casos da sade e da educao os mais representativos. A poltica de transferncias de
renda s famlias para o combate pobreza e misria (Benefcio de Prestao Continuada,
Previdncia Rural e o Programa Bolsa Famlia), que teve incio ainda em meados dos anos
1990, ganhou enorme impulso na dcada atual, partindo de 6,9% do Produto Interno
Bruto (PIB) em 2002 para o montante de 9,3% em 2009. Em particular, o Programa Bolsa
Famlia (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milho de famlias em outubro de 2003,
atingiu 12,37 milhes em dezembro de 2009.
Os impactos da ao desse programa tm sido muito significativos para as regies
brasileiras nas quais o nmero de pobres e miserveis , historicamente, mais expressivo.
Na regio Nordeste, para dar um exemplo, o PBF, que atingia apenas 0,61 milho de famlias
em 2003, aumentou expressivamente sua cobertura, chegando a 6,2 milhes em 2009. Alm
das melhorias na distribuio de renda nacional e regional, os efeitos de estmulo sobre a
demanda agregada regional so dignos de nota. O montante de transferncias do PBF aos
estados do Nordeste correspondia a 0,16% do PIB regional em 2003; em 2009, esta proporo
elevou-se para 1,38%.
Os avanos sociais, como um reflexo das crescentes demandas polticas, tm tido
respostas crescentemente positivas por causa das melhorias que se verificam tambm na
esfera econmica. A manuteno da estabilidade macroeconmica em conjuno com uma
XX
uma orientao, na esfera social, que privilegiou os mais vulnerveis entre aqueles a
serem protegidos, mediante a ampliao dos gastos sociais em meio s dificuldades
fiscais que se apresentaram nos momentos mais agudos da crise; e
Introduo
XXI
XXII
Introduo
XXIII
Em vrios aspectos da vida nacional recente, a direo e o sentido dados pelo Estado ao
desenvolvimento so notrios. A diversidade e a pluralidade de atores com suas demandas
tambm se expandem em energia democrtica. Estes dois movimentos convergem para,
e configuram, processos de amadurecimento de escolhas sociais, econmicas, polticas e
institucionais conducentes ao aprimoramento da cidadania. Nem sempre a vida nacional
se mostrou to rica de estmulos ao desenvolvimento quanto neste fim de dcada. O Ipea,
por meio desta publicao, tem a honra de trazer, em boa hora para o debate pblico,
elementos que descortinam estes novos caminhos do pas.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Theodoro
XXIV
Comit Editorial
SUMrio analtico
Nesse contexto, o captulo que inaugura esta parte I intitula-se Polticas econmicas para
a superao da crise no Brasil: a ao anticclica em debate. O ponto central deste texto
mapear o debate econmico brasileiro em relao s estratgias adotadas pelas autoridades
econmicas para superar a crise financeira e econmica que se instalou no Brasil, no terceiro
trimestre de 2008, no bojo da crise norte-americana.
Na construo do argumento, destaca-se que a economia brasileira veio, desde 2003, em
um movimento de ascenso do produto nacional, puxado, especialmente, pelos componentes
da demanda agregada, que apresentam forte ligao com o mercado interno, como foi o caso
do gasto do governo com polticas pblicas, em particular, aquelas relacionadas a transferncias
de renda. So exemplos o programa Bolsa Famlia, o aumento do salrio mnimo e o crdito
consignado, que proporcionaram a parcelas significativas da populao nacional, antes
margem do sistema econmico, acesso a bens de consumo durveis e no durveis.
Instalada a crise de 2008, setores industriais dos ramos automotivo e da linha branca,
bem como a agricultura, tiveram forte desacelerao nas vendas de seus produtos. Para corrigir
e atenuar o problema, o governo federal adotou um conjunto de medidas anticclicas que,
em essncia, tinham por objetivo estimular o setor privado nacional a reverter suas expectativas
pessimistas quanto ao funcionamento futuro da economia.
Por sua vez, foi em meio execuo dessas estratgias por parte das autoridades econmicas
que a discusso entre as correntes ortodoxas e heterodoxas keynesianas tornou-se mais
proeminente no debate nacional, sobretudo, em relao conduo da poltica econmica
para o enfrentamento da crise. Para os ortodoxos, quaisquer movimentos que sinalizassem em
direo ruptura, integral ou parcial, do trinmio macroeconmico formado pelo regime de
metas de inflao, cmbio flutuante e supervits fiscais eram vistos como uma heresia a ser
combatida, para no criarem distores no movimento dos mercados.
Para os heterodoxos keynesianos, as foras de mercado, por si, no teriam condies
objetivas para retirar a economia nacional de seu movimento recessivo. Para isto, buscaram,
em instrumentos anticclicos, o caminho para defender a economia nacional de uma forte
recesso, a qual poderia conduzir o pas ao desemprego, reduo da renda e, por conseguinte,
ao agravamento dos problemas sociais.
Em verdade, os resultados efetivos referentes execuo da poltica econmica mostraram
que seus pilares centrais no romperam com o referido trinmio macroeconmico. Isso
porque a poltica monetria, mesmo flexibilizada pontualmente em determinados momentos
da crise, seguiu atrelada ao cumprimento da meta de inflao; o regime cambial continuou
flutuando ao sabor da oferta e demanda por divisas; e, no caso da poltica fiscal, que foi o
mais heterodoxo dos instrumentos de poltica econmica adotados no perodo da crise, em
2009 dava sinais de que ainda perseguiria supervits primrios positivos, mesmo que isto
significasse patamares histricos inferiores sua mdia do perodo recente.
Por tudo isso, o captulo avalia que a manuteno do regime de poltica econmica
enraizada no trip regime de metas de inflao, cmbio flutuante e supervits fiscais no
se mostrou um empecilho para a retomada do crescimento do produto nacional, dado que a
economia, passada a tormenta da crise de 2008, retomou seu movimento de incremento da
renda, produto e emprego.
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Smrio Analtico
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Smrio Analtico
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Smrio Analtico
destaque vai para o fato de que, em 2009, pela primeira vez, o gasto social federal apresentou
comportamento abertamente anticclico. Discute-se como o gasto foi, em si, um componente da
estratgia do governo de combate crise, destacando-se que outra parcela deste gasto manteve tal
trajetria como reflexo da rpida recuperao brasileira diante da mesma. Novamente, destaca-se
que parte da expanso dos gastos est relacionada a compromissos definidos constitucionalmente,
em particular os relacionados com previdncia, assistncia, educao e sade.
Os dois ltimos captulos da parte I tratam de duas variveis macroeconmicas que, direta
ou indiretamente, constituem-se em entraves ao modelo de crescimento delineado. O sexto
captulo problematiza a evoluo da taxa de cmbio desde o Plano Real, sob a perspectiva do
desalinhamento cambial: o desvio da taxa de cmbio real efetiva em relao a seus fundamentos
macroeconmicos. Nota-se que, desde o final dos anos 1990 e, principalmente, aps 2004,
h uma tendncia de apreciao da taxa de cmbio real e nominal, alm de uma expressiva
volatilidade cambial. A anlise do desalinhamento cambial permite decompor o quanto desta
apreciao explicado pela prpria tendncia de longo prazo do cmbio, condicionada por
seus fundamentos, e o quanto se deve a desvios conjunturais em relao a tal trajetria.
Para estimar a tendncia da taxa de cmbio real efetiva, utiliza-se um modelo de cointegrao
no linear, que permite identificar uma quebra estrutural na relao de longo prazo com os
fundamentos. Toma-se como fundamentos a evoluo dos termos de troca, o grau de abertura
comercial, a relao de gastos governamentais sobre o PIB e a taxa de juros internacional.
No captulo, so analisados e discutidos os perodos de sobreapreciao e desvalorizao
da moeda brasileira, sendo postos em evidncia os determinantes da tendncia de apreciao
do cmbio supervits comerciais expressivos ps-2002, alto diferencial de juros, atrao
de investimento direto estrangeiro e capitais externos para a bolsa de valores brasileira e os
efeitos dessa sobreapreciao para a economia brasileira.
Nesse ponto, explicitam-se os entraves ao regime de crescimento apresentado nos
captulos anteriores, em especial, no segundo. O cmbio apreciado no curto prazo gera uma
deteriorao no saldo comercial, o que, no ano de 2010, implicar um dficit de transaes
correntes da ordem de US$ 50 bilhes. Contudo, isto tambm tem efeitos a longo prazo,
pois desestimula os setores mais intensivos em tecnologia, aprofundando a especializao da
pauta exportadora em commodities, nas quais o pas possui vantagens consolidadas. medida
que essa especializao regressiva aumente a vulnerabilidade externa, a taxa de crescimento
pode ser restringida, a longo prazo, por escassez de divisas. Outra restrio dada pela
poltica de aquisio de reservas pautada, em grande medida, pela necessidade de atenuar
o movimento de apreciao cambial , cujos elevados custos fiscais limitam a expanso das
transferncias, gastos sociais e investimentos pblicos, tratados nos captulos anteriores como
motores do modelo de crescimento com distribuio de renda.
Por fim, o ltimo captulo aborda a restrio colocada ao modelo de crescimento brasileiro
pelo manejo da inflao. J h cerca de seis anos, as metas para o ndice Nacional de Preos
ao Consumidor Amplo (IPCA) so cumpridas ininterruptamente. Contudo, este resultado
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vem sendo obtido mediante a manuteno da taxa de juros bsica em patamar muito acima
dos padres internacionais. Este outro entrave fundamental ao padro de crescimento, por
seus efeitos em termos de apreciao cambial, alto custo de rolagem da dvida pblica e
desestmulo ao investimento privado.
No captulo, faz-se a decomposio da inflao segundo seus determinantes principais,
medindo-a pelo IPCA, sob uma perspectiva desagregada entre os anos de 2007 e 2009. Para
isto, construiu-se uma nova classificao do IPCA, por segmentos, obtida cruzando-se a
classificao por tipo de precificao (comercializveis, no comercializveis, monitorados)
com os nove grupos do IPCA (alimentao e bebidas, habitao, artigos de residncia,
vesturio, transportes, sade e cuidados pessoais, despesas pessoais, educao e comunicao).
Uma anlise descritiva da decomposio da inflao no perodo conduzida aplicando-se
sobre a inflao por segmentos o ndice de presso inflacionria, que aponta o quanto cada
segmento influenciou a inflao agregada em termos de desvio em relao meta. A partir
desta anlise descritiva, pode-se afirmar que um grupo restrito de preos tem exercido grande
influncia sobre a evoluo do IPCA. Em especial, alimentao e bebidas no comercializveis
e despesas pessoais no comercializveis pressionaram bastante a inflao para cima, em
todos os anos considerados, enquanto alimentao e bebidas comercializveis pressionam
fortemente a inflao para cima, em 2007 e 2008, e para baixo em 2009.
A seguir, aplica-se a todos os segmentos um modelo economtrico apropriado para
examinar o quanto os preos de cada segmento so afetados por presses de demanda,
cmbio, expectativas de inflao, preos de commodities, inrcia e um componente estrutural
constante no tempo. Verifica-se que os principais determinantes dos dois primeiros segmentos
mencionados foram o componente estrutural e a inrcia. Assim, sugere-se que o uso da
poltica monetria ineficiente como instrumento nico de combate inflao, dado que
a taxa de elevao de alguns preos influentes se mantm sistematicamente acima da meta,
e que estes so pouco afetados pela taxa de juros. O uso, simultneo poltica monetria,
de polticas estruturais e setoriais de combate inflao pode abrir caminho para a reduo da
taxa de juros, com consequncias virtuosas para a construo de novo padro de investimento
voltado produo de taxas mais altas e mais sustentveis de crescimento econmico no pas.
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captulo 1
1 APRESENTAo
A crise econmica e financeira desencadeada no princpio de 2007 nos Estados Unidos chegou
ao Brasil com maior intensidade no final do terceiro trimestre de 2008, aps a derrocada dos dois
principais bancos de investimentos norte-americanos. O impacto no pas se deu, em princpio,
por meio do empoamento da liquidez no sistema bancrio nacional em decorrncia de uma
crise de expectativas por parte dos agentes econmicos. Este fato contribuiu para a reduo
das linhas de crdito exportao, para o financiamento aos investimentos produtivos e para
a aquisio de produtos, sobretudo dos bens de consumo durveis.
Logo, a escassez de liquidez no circuito bancrio nacional incidiu imediatamente no
sistema produtivo devido ausncia de condies objetivas para a efetivao das decises de
investimento dos agentes econmicos. Deste modo, a possibilidade de uma forte desacelerao
econmica que se apresentava ao trmino de 2008 foi um campo frtil para o debate quanto
aos rumos que a poltica econmica deveria tomar no pas durante a crise econmica.
Grosso modo, o debate pode ser colocado entre defensores e crticos da adoo de
polticas anticclicas. Os defensores seriam motivados pela possibilidade prevista nos modelos
econmicos de tradio heterodoxa de, mediante o afrouxamento das polticas fiscal e
monetria, induzirem a expanso da demanda agregada e, por conseguinte, a recuperao do
nvel de atividade econmica.
Por sua vez, a argumentao dos crticos da ao anticclica se sustentava na defesa da
manuteno do bom funcionamento do regime de metas de inflao e na necessidade de
aprofundamento do ajuste fiscal, evitando-se presses adicionais de demanda que poderiam
conduzir deteriorao das contas externas do pas e ao surgimento de presses inflacionrias.
Os crticos da ao anticclica previam que tais desequilbrios se manifestariam no ps-crise,
em decorrncia do supostamente inadequado carter anticclico conferido aos instrumentos
de poltica macroeconmica.
Nesse sentido, o objetivo desta investigao mapear o debate econmico brasileiro em relao
s estratgias adotadas pelas autoridades para a superao da crise e confront-lo com: i) os resultados
efetivamente alcanados; e ii) as perspectivas que surgem para a fase posterior superao da crise.
Este captulo est estruturado da seguinte forma: a segunda seo descrever sucintamente
a trajetria do crescimento econmico nos anos que antecedem a crise. A seo trs apresentar
um panorama da crise financeira e seus efeitos sobre a economia brasileira. Na seo quatro
sero descritas as medidas implementadas pelo governo brasileiro como resposta crise,
e sero apresentadas as principais crticas formuladas quelas polticas. A seo cinco mostrar
o comportamento e as perspectivas para a inflao, as contas externas e as finanas pblicas
no ps-crise. As consideraes finais comporo a seo seis.
Do ponto de vista metodolgico, a investigao adotou o mtodo analtico-descritivo
como instrumento para se compreender a dinmica do fenmeno e explicarem-se as relaes
de causa e efeito entre as variveis investigadas. Para tanto, fez-se uma reviso bibliogrfica
sobre a temtica proposta, como tambm um levantamento e coletas de dados secundrios
em importantes instituies pblicas nacionais e internacionais.
2 Panorama: Antecedentes Macroeconmicos da Economia
Brasileira no Perodo Pr-Crise Econmica (2003-2008)
A ecloso da crise financeira em setembro de 2008 interrompeu o mais longo ciclo de
crescimento econmico do Brasil no perodo recente. De fato, entre 2004 e 2008 o produto
interno bruto (PIB) cresceu em mdia 4,8% ao ano (a.a.), sendo que em 2007 e 2008 crescia
acima de 5%, taxa bastante superior mdia do perodo imediatamente anterior: entre 1995
e 2002 o PIB cresceu 2,2% a.a.1
Duas caractersticas so marcantes neste ciclo recente de crescimento: a expanso
ininterrupta do investimento desde o segundo trimestre de 2004, contribuindo para elevar o
produto potencial e permitir o crescimento sem presses inflacionrias pelo lado da demanda;
e o consumo final das famlias e o das administraes pblicas, que aparecem como principais
componentes da demanda agregada, conforme pode ser verificado nos grficos 1, 2 e 3.
Grfico 1
Fonte: Ipeadata.
Elaborao dos autores.
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Grfico 2
Fonte: Ipeadata.
Elaborao dos autores.
Grfico 3
Fonte: IBGE. Contas Nacionais Trimestrais. Indicadores de Volume e Valores Correntes, 2003/2008. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/home/estatistica/.../pibvol-val_200901comentarios.pdf>.
41
Em grande medida, pode-se afirmar que a expanso do consumo das famlias e sua
consequente contribuio para a expanso do produto deve-se ao conjunto de medidas
adotadas pelo governo com o intuito de se ampliar a base do mercado interno, entre as
quais podem-se citar: i) a expanso do crdito, capitaneada pelo incremento dos emprstimos
consignados; ii) as polticas de reduo da desigualdade social, como o Programa Bolsa Famlia;
e iii) a recuperao do poder de compra do salrio mnimo.2 O somatrio destas polticas
pblicas incrementou, por meio do multiplicador da renda, a renda disponvel dos diversos
estratos sociais, sobretudo daquelas parcelas da populao de baixo poder aquisitivo que,
ao terem elevado seu poder de compra, lanaram-se no mercado de consumo, estimulando,
assim, a expanso do produto.
Tudo isso teve um efeito positivo sobre a formao das expectativas dos agentes
econmicos, em particular aps 2005, pois criaram-se as condies objetivas para um
novo ciclo de investimentos privados seja para modernizao, seja para ampliao da
capacidade produtiva , que, acrescidos aos investimentos pblicos materializados no
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),3 foram responsveis por robustecerem o
crescimento econmico nacional.
Alm disso, importante ressaltar que o comportamento da demanda externa por
produtos internos, at 2004, teve papel significativo para a expanso do PIB, pois estimulou
as decises de investimentos dos agentes econmicos nacionais, sobretudo nos segmentos
com forte penetrao no mercado internacional, como as commodities agrcolas, petrleo e
derivados e veculos automotores. Por outro lado, a contribuio das exportaes lquidas
inverte o sinal e, a partir de 2005, passa a contribuir cada vez menos para o acrscimo
do produto. Isto aconteceu porque o peso da demanda interna por produtos externos,
em virtude do aquecimento do mercado interno, apresentou taxas de crescimento superiores
quelas encontradas para as exportaes, incentivando, portanto, a penetrao de bens
estrangeiros no mercado nacional.4
Em suma, at a ecloso da crise financeira internacional, em setembro de 2008,
a economia brasileira vinha descrevendo uma trajetria de crescimento sustentado, com taxas
elevadas quando comparadas ao padro que vigorava nos anos imediatamente anteriores.
2. De acordo com Barbosa e Souza (2010, p. 63), O perodo de 2004-2005 tambm marcou o incio da recuperao do salrio mnimo, do aumento
nas transferncias do governo s famlias mais pobres e da expanso da concesso de crdito, isto , das linhas mestras de poltica econmica que
iriam consolidar-se nos anos seguintes.
3. Segundo relatrio do comit gestor do PAC de setembro de 2009, O PAC envolve o monitoramento de 2.392 aes, sem contar com Saneamento
e Habitao. Em agosto de 2009, 22% esto concludas, 70% com andamento adequado, 7% em situao de ateno e 1% com ritmo de execuo
preocupante, pelo critrio de valor. Por quantidade, so 39% concludas, 52% adequadas, 7% em ateno e 2% preocupantes. Fonte: <http://
www.brasil.gov.br/pac/relatorios/por-balanco/8o-balanco/parte-1a-apresentacao>. Acessado em:10 mar.2010.
4. Tudo isso foi reflexo da estratgia adotada pelos policy makers de inserir a economia brasileira de forma subordinada e dependente no movimento
geral da globalizao produtiva, porm importando produtos com maior intensidade tecnolgica e exportando mercadorias no industriais ou com
baixa agregao de progresso tcnico. Esta estratgia de aprofundamento da internacionalizao da economia brasileira ganhou peso, especialmente, a partir do Plano Real (1994), quando as foras polticas e econmicas nacionais direcionaram o rumo e o ritmo do desenvolvimento do pas
pelos trilhos das reformas de primeira gerao apregoadas pelos estrategistas do Consenso de Washington.
42
43
2007
2008
III
IV
1,06
1,18
7,67
0,56
1,05
2,54
2,28
0,18
1,04
1,78
I
1,83
1,69
0,39
3,19
1,37
2009
II
III
IV
0,97
0,88
3,51
1,20
1,46
1,10
1,02
0,41
1,61
1,47
-2,92
-2,78
-3,07
-8,13
-2,34
I
-0,88
-0,57
-2,74
-4,42
1,22
II
III
1,08
1,00
-0,59
2,56
1,65
1,26
1,03
-2,53
2,88
1,58
Fonte: IBGE. Contas Nacionais Trimestrais. Indicadores de Volume e Valores Correntes, 2007/2009. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/home/estatistica/.../pibvol-val_200901comentarios.pdf>.
44
45
Logo, a poltica econmica que mais se descolou daquela existente no perodo pr-crise
foi a poltica fiscal. Entre os instrumentos adotados pelo Ministrio da Fazenda para estimular
o produto industrial, o emprego e a gerao de renda destacaram-se as desoneraes fiscais.
A primeira delas foi anunciada ainda no ano de 2008, beneficiando o setor automotivo,
seguido dos setores produtores de eletrodomsticos de linha branca, de material de construo
e, no final de 2009, do setor moveleiro.
Para viabilizar o pacote de desoneraes fiscais sem que se devesse incorrer em um
programa de corte de gastos pblicos, o governo brasileiro tambm anunciou a reduo da
meta de supervit primrio de 4,3% para 2,5% do PIB para 2009. Assim, foi possvel manter
o cronograma de reposies salariais para o funcionalismo pblico, bem como as polticas de
transferncia e assistncia, como a ampliao do seguro-desemprego, a manuteno do Programa
Bolsa Famlia, a ampliao dos investimentos pblicos e a elevao do salrio mnimo.7
Medidas complementares, que no podem ser classificadas necessariamente em alguns
dos grupos citados, tambm foram implementadas, como o aumento real do salrio mnimo
e o Programa Minha Casa, Minha Vida, que visava construo de um milho de casas
populares, para atender s necessidades de estimular o setor de construo civil ainda que
tenha sido anunciado como um programa que visava reduzir o dficit habitacional do pas.
A despeito de as autoridades econmicas nacionais terem, de fato, seguido a tendncia
mundial em termos de execuo de uma poltica econmica anticclica, esta opo esteve longe
de ser consensual entre os economistas representantes das diversas correntes de pensamento
econmico no Brasil. Sem a pretenso de descrever o velho debate que ope adeptos de
polticas intervencionistas e defensores do livre mercado, importante destacar que, no Brasil,
as medidas de corte keynesiano adotadas pelo governo sofreram crticas de representantes do
pensamento ortodoxo.
Grosso modo, a fundamentao terica para as crticas desses analistas supe a validade da
hiptese da eficincia dos mercados financeiros,8 cujos resultados sugerem no s que o livre
mercado capaz de oferecer mecanismos de ajustamento, em especial para garantir o retorno
dos mercados financeiros normalidade, como tambm questiona se os resultados oriundos
da interveno estatal, via poltica econmica expansiva, seriam de fato adequados. Trata-se,
evidentemente, de apontar a existncia de falhas de governo que, segundo esta abordagem,
seriam mais graves do que as falhas de mercado.
Os defensores da poltica anticclica de corte keynesiano implementada pelo governo
brasileiro, por seu turno, asseveram que o livre funcionamento dos diversos mercados
7. Ipea (2009a) resume no s as medidas anunciadas pelo governo brasileiro, como tambm sintetiza as medidas implementadas em diversos
outros pases, desenvolvidos ou em desenvolvimento.
8. A primeira hiptese pressupe que em mercados completos que funcionam sob concorrncia perfeita e com preos flexveis, os agentes econmicos maximizam sua funo-objetivo de modo a promover de forma mais eficiente a alocao dos recursos, compatvel com um nvel de bem-estar
superior s demais formas de alocao. No entanto, para que isto ocorra, necessrio que o sistema de preos, que fornece aos agentes econmicos
a sinalizao de onde os recursos devem ser eficientemente alocados, seja perfeitamente flexvel ou seja, qualquer interferncia externa sobre o
sistema de preos, inclusive (e sobretudo) aquela proveniente do Estado, gera uma alocao ineficiente de recursos.
46
47
Adicionalmente, a poltica fiscal tambm constituiu alvo de crticas pelo seu carter
anticclico e, sobretudo, expansionista, assumido a partir de dezembro de 2008. Segundo
a crtica ortodoxa, polticas fiscais expansionistas so intrinsecamente inflacionrias,
contribuindo para a reduo do gasto privado (efeito crowding out), tendo como resultado
lquido apenas a recomposio da demanda sem alterar a sua magnitude, surtindo, portanto,
efeitos nulos sobre o produto no longo prazo. Neste caso, o recomendvel, segundo esta
corrente, seria reduzir o gasto pblico como forma de estmulo ao gasto privado e, assim,
induzir a recuperao econmica.
Outro ponto objeto de crtica da ortodoxia poltica econmica implementada como
resposta crise refere-se ao rebatimento da conduo das polticas monetria e fiscal em
relao ao setor externo da economia brasileira. Para os economistas ortodoxos, o relaxamento
das polticas fiscal e monetria atuaria de forma a impedir o ajuste automtico do balano de
pagamentos, que em condies de retrao do nvel de atividade ocorreria via reduo das
importaes, compatibilizando-as com um novo cenrio externo de contrao de liquidez
internacional e, portanto, de dificuldades de financiar o excesso de absoro domstica. Deste
modo, Parnes e Goldfajn (2009) recomendam que a economia brasileira dever se ajustar
nova realidade, preservando seu balano de pagamentos atravs da reduo da demanda
agregada. Neste cenrio, no benfico adotar uma poltica fiscal anticclica (principalmente se
for baseada na expanso do gasto corrente (...) (Parnes e Goldfajn, 2009, p. 47-48,
grifos no original). Neste mesmo sentido, Fraga Neto (2009) argumenta que num cenrio
alternativo e ainda relevante12 de uma crise mais profunda e duradoura, o financiamento
externo pode continuar escasso (...) (Fraga Neto, 2009, p. 42-43).
Alm disso, a poltica fiscal anticclica tambm tenderia, segundo os seus crticos,
a atuar negativamente sobre o balano de pagamentos de forma indireta, na medida em que o
relaxamento do regime de poltica econmica, quer pela maior complacncia inflacionria
(Carneiro e Bolle, 2009, p. 26), quer pela suposta deteriorao do quadro fiscal,
poderiam engendrar uma crise de confiana, reforando as dificuldades de acesso ao crdito
externo e criando constrangimentos para o governo financiar-se o que dificultaria redues
futuras na taxa de juros.
Por fim, o terceiro bloco de argumentos contrrios ao anticclica se expressa em
preocupaes quanto ao crescimento econmico no longo prazo. Novamente, a poltica fiscal
o foco, e a principal preocupao neste bloco de argumentos reside no no volume, mas sim
na qualidade do gasto pblico. Segundo Garcia (2009a), a parte da poltica fiscal anticclica
correspondente s desoneraes fiscais poder ser revertida, enquanto a parte correspondente
ao aumento de gastos permanentes tais como contrataes e reajustes salariais de funcionrios
pblicos no o ser, comprometendo os investimentos pblico e privado.
O argumento traz implcita a existncia do efeito crowding-out dos gastos pblicos,
reduzindo os gastos privados e elevando a taxa de juros. O aumento de gastos permanentes,
assim, constituir-se-ia num pesado fardo que reduzir as taxas de crescimento econmico
(Garcia, 2009), preocupao tambm compartilhada por Parnes e Goldfajn (2009).
12. O autor escrevia durante o primeiro semestre de 2009.
48
49
No caso das contas externas, por seu turno, dois acontecimentos, ainda que de natureza
exgena, acabaram por refutar a hiptese de que a ao anticclica provocaria deteriorao
das contas externas brasileiras: i) a recuperao gradual do preo das commodities agrcolas; e
ii) o retorno dos capitais externos para a economia brasileira.
No concernente ao item (i), o preo das commodities teve um papel primordial para
explicar o bom desempenho das exportaes brasileiras, uma vez que os produtos bsicos
totalizavam quase 37% das exportaes brasileiras em 2008, ao passo que em 2007 foram
32%, e em 2006 responderam por 29%. Portanto, o boom recentemente observado nos
preos internacionais das commodities, que se intensificou no perodo posterior ao incio da
crise das subprimes no mercado imobilirio norte-americano em 2007, explica os supervits
comerciais alcanados pela economia brasileira, apesar do intenso movimento de apreciao
cambial em curso desde 2003.
A queda brusca do preo das commodities ocorrida no ltimo trimestre de 2008 trouxe
impactos negativos sobre a balana comercial de todos os pases exportadores deste tipo de
bem. No entanto, a manuteno das elevadas taxas de crescimento econmico da China, maior
importador mundial de commodities, explica a recuperao dos preos ocorrida j a partir
do segundo trimestre de 2009. Os ndices de termos de troca para o Brasil recuperaram-se
gradualmente ao longo de 2009, terminando o ano em patamares semelhantes aos que
vigoravam antes da crise.
Grfico 4
Exportaes brasileiras, ndices de preos de commodities e ndice de termos de troca para o Brasil
(jul./2008-dez./2009)
50
ms de junho daquele ano, totalizavam US$ 208 bilhes, acima do patamar registrado em
setembro de 2008. Em suma, o resultado anual do balano de pagamentos em 2009 foi um
supervit de US$ 46,6 bilhes, e o estoque de reservas internacionais totalizava, em dezembro
de 2009, US$ 239 bilhes.19
Portanto, o relaxamento da restrio externa propiciado pela melhoria nas condies
internacionais de liquidez e pela melhora nos preos internacionais das commodities exportadas
pelo pas permitiu que o movimento de recomposio dos nveis de emprego e renda em
curso a partir de meados de 2009 ocorresse sem deteriorao das contas externas. Apesar
das estimativas recordes de dficit em transaes correntes da ordem de US$ 50 bilhes para
2010, os investimentos diretos externos so estimados em US$ 38 bilhes,20 e o cenrio
internacional no aponta, ao menos no mdio prazo, qualquer possibilidade de reverso desta
situao. A se confirmarem as estimativas de ingressos de capitais externos e que podero
ser intensificadas, caso se cumpram as previses de elevao da taxa Selic , o Brasil no se
defrontar com dificuldades para financiar o dficit em transaes correntes.
Em linhas gerais, pode-se afirmar que, em essncia, as polticas monetria e cambial
executadas durante o perodo da crise financeira seguiram a mesma formulao daquela
existente no perodo pr-crise. Mesmo com a flexibilizao de certos instrumentos de poltica
monetria e cambial, como a reduo da taxa de juros bsica da economia, os pilares da
poltica econmica aliceraram-se no regime de metas de inflao e no regime de cmbio
flexvel com livre movimentao de capitais.
No caso das finanas pblicas, percebe-se que a relao entre a dvida lquida do setor
pblico sobre o PIB (DLSP/PIB) registra uma queda expressiva ao longo do segundo
semestre de 2008, pois passou de 43,4% em julho para 38,4% em dezembro. Este resultado
explicado, sobretudo, pela desvalorizao cambial ocorrida durante aquele semestre, em
particular entre setembro e dezembro. Conforme Ipea (2009a), a reduo da parcela da dvida
pblica brasileira atrelada taxa de cmbio, associada estratgia de composio de ativos
estrangeiros executada pelo Banco Central, permitiu que a dvida lquida fosse reduzida
mediante a desvalorizao cambial no quarto trimestre de 2008 diferentemente do ocorrido
em crises financeiras e desvalorizaes cambiais anteriores.
A melhora nesse indicador, no entanto, foi temporria. Ao longo de 2009, a relao
DLSP/PIB voltou a crescer. A prpria desacelerao econmica ocorrida durante aquele
ano, resultando em um crescimento negativo do PIB, contribuiu para a elevao da relao
DLSP/PIB, por mera reduo do denominador. Mas esta no foi a nica causa. Se verdade
que o ajuste cambial decorrente da desvalorizao foi o principal elemento responsvel pela
reduo da DLSP/PIB no final de 2008, foi tambm responsvel pelo retorno do indicador
aos patamares pr-crise: medida que a taxa de cmbio volta a apreciar-se a partir do segundo
trimestre de 2009, a dvida lquida volta a crescer.
19. Fonte: Ipeadata.
20. Ambas as estimativas foram retiradas do Relatrio Focus, do Banco Central do Brasil, em 01/04/2010.
51
Como pode ser verificado no grfico 5, o papel desempenhado pelo ajuste cambial na
variao da dvida maior do que o papel do dficit nominal na maioria dos meses. Deste
modo, possvel perceber que a dinmica da DLSP no Brasil relativamente autnoma em
relao ao esforo fiscal, medido pelo supervit primrio, e mais dependente da trajetria do
cmbio (Santos, 2009).
Grfico 5
52
deste imposto, por outro lado impediu quedas maiores na arrecadao de imposto sobre
circulao de mercadorias e servios (ICMS) referente comercializao dos produtos cujas
alquotas sofreram desonerao, ou no Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) recolhido dos
trabalhadores daqueles setores.22
Isto posto, fica claro que no fazer poltica fiscal anticclica, ou o que seria ainda
pior adotar medidas de arrocho fiscal como resposta crise, no s agravaria o cenrio de
desacelerao econmica, reduzindo ainda mais a arrecadao, como tambm teria pouco ou
nenhum impacto sobre a trajetria da DLSP/PIB, a qual, como visto aqui, mais sensvel s
variaes cambiais a menos que o arrocho fiscal fosse da mesma grandeza do ajuste cambial,
o que exigiria um aperto de difcil execuo.
6 Consideraes finais
O conjunto da poltica macroeconmica implementada no Brasil no perodo imediatamente
posterior ecloso da crise financeira internacional sofreu inflexes as quais, ao mesmo tempo
que foram importantes para garantir a recuperao econmica, sinalizaram para a manuteno
do velho trip: regime de metas de inflaocmbio flutuantemeta de supervit primrio.
nesse sentido que deve ser analisado o debate que, no Brasil, ops defensores e
crticos da ao anticclica. As principais crticas s medidas executadas, assentadas sobre a
preocupao de ruptura quer do regime de metas de inflao, quer do cmbio flutuante
com livre mobilidade de capitais, quer da meta de supervit primrio com o intuito de se
manter estvel ou declinante a relao DLSP/PIB e consequente dificuldade da garantia de
retomada do crescimento sustentado no ps-crise, mostraram-se infundadas.
Apesar da orientao anticclica que marcou a conduo da poltica econmica durante
o ano de 2009, sobretudo na esfera fiscal, o trip foi, no mximo, flexionado sem, no entanto,
sofrer descaracterizao. De fato, a taxa Selic, importante varivel para a determinao de
decises de investimento, teve sua trajetria manipulada pelo Banco Central estritamente
nos marcos do regime de metas de inflao, sendo reduzida no ritmo e no limite impostos
pela trajetria do IPCA; o cmbio permaneceu a flutuar, retomando a sua trajetria de
apreciao quando, j no segundo trimestre de 2009, os fluxos de capitais retornavam s
economias emergentes; e a situao fiscal, embora afrouxada para permitir conciliar a
reduo da arrecadao com a manuteno dos gastos com investimentos e polticas sociais,
no significou o abandono do supervit primrio, embora este tenha atingido, em 2009,
patamares inferiores mdia histrica.
Se a inflexo sofrida pelo conjunto da poltica econmica em suas trs dimenses
(monetria, cambial e fiscal) no foi suficiente para caracterizar o abandono do trip que
Resende (2008, p. 3) chama de boa gesto macroeconmica, tambm verdade que as
perspectivas que surgem para a economia brasileira no ps-crise permitem a manuteno da
poltica macro nos mesmos termos.
22. Para o caso do setor automobilstico, ver Ipea (2009b).
53
Os estmulos monetrios dados pelo Banco Central so, aos poucos, retirados, e a taxa
Selic voltou a sofrer duas elevaes no incio de 2010, sinalizando que a autoridade monetria
permanece comprometida com o regime de metas de inflao; o real volta a valorizar-se como
decorrncia do retorno dos fluxos de capitais externos, quer sob a forma de investimento
direto externo, quer sob a forma de investimento em carteira, garantindo o financiamento do
dficit em transaes correntes; e a DLSP/PIB volta a descrever trajetria estvel, depois dos
movimentos que sofreu em decorrncia dos ajustes cambiais recentes.
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start.htm?from%5Finfo%5Findex=41&sid=20&infoid=4146>. Acesso em: 11 de jan. 2010.
54
55
CAPITULO 2
1 APRESENTAO
A trajetria da economia brasileira nos ltimos 15 anos foi marcada por episdios que
distinguem este perodo como singular na histria econmica nacional recente. Na ltima
dcada do sculo passado, a estabilizao monetria, a abertura comercial e financeira, as crises
cambiais e a introduo do trinmio regime de metas de inflao-cmbio flutuante-supervit
primrio podem ser considerados os principais eventos que condicionaram esta trajetria.
Por sua vez, a partir do ano 2000, o crescimento da economia e do comrcio mundiais,
a ampliao dos programas de transferncia de renda, os aumentos do salrio mnimo e a
expanso do crdito em geral, assim como, em 2008, a maior crise financeira desde a de 1929,
representaram os principais eventos a condicionarem o crescimento econmico.
Dois questionamentos emergem diretamente dessas constataes. Primeiro: em que
trajetria esses eventos colocaram a economia brasileira? Segundo: h alguma mudana de
rumo, quando se analisam os dados por subperodos?
O objetivo deste trabalho avaliar a evoluo da economia brasileira no perodo
compreendido entre 1995 e 2009, procurando-se salientar o impacto das principais
transformaes da trajetria de crescimento. Para faz-lo pretende-se analisar a articulao
entre algumas variveis estruturais e conjunturais que conferem sentido dinmica da
economia brasileira ao longo do tempo. A hiptese principal deste texto que, no perodo,
a economia foi marcada pela transio de um regime de crescimento baixo e voltil
(Amitrano, 2006), para outro, de taxas moderadas e relativamente mais estveis.1
O estudo est dividido em quatro sees, alm desta introduo e das consideraes
finais. Na primeira so abordados o marco terico e os principais fatos estilizados da
economia brasileira no perodo. Em seguida, procura-se tratar da evoluo de dois elementos
constitutivos, no mdio prazo, do regime de crescimento do pas: o regime de demanda,
objeto da seo 2; e o de produtividade, da seo 3. Por fim, na seo 4, busca-se investigar
o papel do setor externo na dinmica de crescimento de longo prazo da economia brasileira.
1. Deve-se considerar o perodo da crise recente como algo excepcional embora isto no possa ser afirmado categoricamente.
2. O mdio prazo est associado a um equilbrio provisrio (Chick e Caserta, 1997), dotado de relativa estabilidade, mas passvel de mudana, tanto
por meio de choques exgenos como de mudanas endgenas.
58
Grfico 1a
Grfico 1b
59
estas duas noes vigentes no tempo lgico, dir-se-ia, por exemplo, que o mdio prazo
transcorre num perodo de cinco a 15 anos, ao passo que o longo prazo estaria associado a
perodos de 40 a 50 anos.
O ponto de partida desta anlise a observao dos chamados fatos estilizados da
economia (Kaldor, 1966). Por fatos estilizados entende-se o conjunto de regularidades
estatsticas que, grosso modo, permitem uma apreciao panormica da evoluo das principais
variveis econmicas ao longo de um perodo. Mas afinal, o que dizem os dados? Uma rpida
observao nas informaes contidas na tabela 1 ajuda a enxergar algumas caractersticas
marcantes da economia brasileira no perodo recente.6
Tabela 1
Perodo
1995-1998
1999-2002
2003-2006
2007-2009
2,5
6,5
9,4
31,1
- 0,2
20,9
74,6
1.427
18,7
2,9
18.556
3,8
2,1
1,1
8,8
47,7
3,3
13,4
115,3
-1.619
15,9
1,9
17.590
4,4
3,5
0,0
6,5
49,1
3,6
10,2
107,4
11.407
16,1
3,0
17.819
4,6
3,6
1,7
5,0
42,7
3,0
7,1
90,5
45.701
17,6
5,2
18.995
4,5
Corresponde mdia anual em US$ do PIB per capita real, a preos de 2005, pelo mtodo de Laspeyres. Como no h valores para os anos de 2008 e
2009, a linha 2007-2009 corresponde apenas a 2007.
60
cabe notar que a inflao medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA), ndice oficial do regime de metas de inflao, no s esteve sob controle,
mas tem cado nos ltimos anos. No caso da poltica fiscal, o pas no apenas tem apresentado
crescentes supervits fiscais (com exceo do perodo ps-crise de 2008), mas tambm um
relativo controle sobre a relao dvida/PIB.
Entre as caractersticas marcantes da economia brasileira, no poderia faltar meno
ao comportamento dos juros e do cmbio, os dois preos-chave macroeconmicos.
O Brasil ainda figura entre os pases detentores das maiores taxas nominais e reais de juros
do mundo. Porm, entre 1995 e 2009, o que se percebe claramente uma reduo lenta
e gradual da taxa real de juros. Alm disso, outro trao marcante se refere tendncia de
apreciao da taxa de cmbio real efetiva.
Um fato importante a salientar sobre o perodo em tela diz respeito inverso de tendncia
de trs variveis centrais do processo de desenvolvimento brasileiro, a saber: o saldo do balano
de pagamentos, a taxa de investimento e o consumo domstico. A partir de 2003, notam-se,
quanto a estas variveis: i) saldos positivos e crescentes no balano de pagamentos; ii) aumento
da taxa de investimento; e iii) acelerao das taxas de crescimento do consumo domstico.
Por fim, o comportamento de duas variveis, que refletem mais a evoluo de longo
prazo que a de curto, marca a trajetria recente. A primeira diz respeito produtividade,
que aps um longo perodo de declnio, iniciado na dcada de 1980, volta a crescer a partir
de 2003. A segunda refere-se ao chamado gap ou defasagem tecnolgica, mensurada pela
razo entre a produtividade da economia dos EUA, pas que simbolicamente representa
a fronteira tecnolgica, e a produtividade da economia brasileira. Novamente, aps um
longo perodo de ampliao desta defasagem, a partir do binio 2007-2009 parece haver
uma pequena reverso da tendncia, indicando que a produtividade na economia brasileira
passou a crescer mais rapidamente que na estadunidense.
A explicitao pura e simples dos fatos estilizados no basta para que se possa compreender
a trajetria da economia brasileira entre 1995 e 2009. Neste sentido, cabe perguntar que
fatores condicionaram a evoluo das variveis referidas e de que maneira eles promoveram
a transio de um regime de crescimento baixo e instvel para outro com taxas moderadas e
relativamente estveis. Nas prximas sees, tais questes so examinadas.
3 O regime de demanda
Segundo a tradio ps-keynesiana, a trajetria da demanda agregada se configura como o
principal elemento condicionante do regime de crescimento.8 ela que inicia o processo de
expanso e viabiliza, por meio das economias de escala dinmicas, o progresso tecnolgico
e o surgimento de ciclos virtuosos ou viciosos na economia. Neste sentido, a evoluo dos
seus diversos componentes pode ser compreendida como a principal evidncia a caracterizar
a existncia ou no de um novo regime de crescimento na economia.
8. Consultem-se, a este respeito, Palley (1996 e 2002), Hein (2008), Hein e Tarrasow (2010), Setterfield e Cornwall (2002 ) e Setterfield (2010).
61
62
(a)
(b)
Evoluo do PIB e dos componentes da demanda agregada, por subperodos (variao % real - mdia anual)
Variveis
PIB a preos de mercado
Consumo das famlias
Consumo do governo
FBCF
Exportaes
Importaes (-)
Perodos
1995-1998
1999-2002
2,5
3,6
1,0
5,1
3,2
12,1
2,1
1,7
2,2
-4,3
9,0
-4,2
2003-2006
3,5
3,2
2,5
4,3
10,0
9,4
2007-2008
2009
5,6
6,7
3,3
15,9
2,7
18,9
-0,2
4,1
3,7
-10,0
-10,3
-11,5
63
Grfico 3b
64
importante notar que o perodo foi marcado por pelo menos trs episdios que
comprometeram significativamente sua performance macroeconmica. Dois deles so de
natureza exgena e referem-se, respectivamente, aos efeitos econmicos dos atentados terroristas
de 11 de setembro de 2001 e crise argentina de 2002. Ambos promoveram uma deteriorao
do ambiente financeiro internacional e, associados perspectiva de eleio de um governo de
esquerda no Brasil, foram responsveis pela desvalorizao cambial daquele ano. O outro evento
relevante, a crise energtica (apago) de 2001, foi de natureza interna e refletiu a falta de
investimento pblico no setor, provocando um choque de oferta negativo na economia brasileira.
Como reflexo da maior instabilidade no cenrio macroeconmico e em funo da
vigncia de uma poltica macroeconmica bastante restritiva, os investimentos sofreram uma
forte retrao, com queda de 4,3% na formao bruta de capital fixo. Por fim, o consumo do
governo, a despeito do aumento do supervit primrio no perodo, cresceu cerca de 2,0%,
contribuindo positivamente para o crescimento.
A partir de meados de 2003, a retomada da demanda domstica, impulsionada inicialmente
pelo aumento das exportaes, parece ter inaugurado um novo regime de crescimento. Um dos
seus elementos constitutivos o aumento recente do consumo das famlias, associado a trs fatores
explicativos. O primeiro refere-se articulao entre os programas de transferncia de renda,
o aumento do salrio mnimo e a forma de operao do sistema de seguridade social brasileiro.
A unificao de diversos programas de transferncia de renda em torno do Programa
Bolsa Famlia possibilitou o crescimento do volume de recursos para este tipo de assistncia,
ao mesmo tempo que permitiu a ampliao de seu grau de cobertura. Alm disso, os aumentos
reais de salrio mnimo e suas repercusses diretas sobre os benefcios do sistema de seguridade
social promoveram uma grande transferncia de recursos para as famlias de baixa renda e
com elevada propenso a consumir. Mais do que isto, tal movimento tem repercutido sobre
as disparidades regionais, posto que o volume de recursos destinado s regies mais pobres do
pas tem crescido a taxas muito mais elevadas que as das demais regies.
Grfico 4
(a)
(b)
65
O fato interessante que essa evoluo no resultado apenas das deliberaes dos respectivos
governos, mas est associado, tambm, ao funcionamento do sistema de seguridade social
brasileiro, cuja institucionalidade, formatada pela Constituio de 1988, assegurou a expanso
da oferta de benefcios. As circunstncias polticas e econmicas em cada momento do tempo e
a forma de operao do sistema pelos distintos governos fizeram, entretanto, que seus resultados
passassem a repercutir mais intensamente somente a partir do final da dcada de 1990.
Em segundo lugar, o consumo das famlias tambm foi impulsionado pela extraordinria
expanso do crdito para pessoa fsica. Com o advento do crdito consignado, o volume de
recursos livres para esta modalidade de financiamento teve uma trajetria de expanso bastante
vigorosa, associada, inclusive, a uma reduo significativa da taxa real de juros (grfico 5a).
Grfico 5a
Grfico 5b
Mercado de trabalho
Grfico 5c
Grau de informalidade
Por fim, as melhores condies da economia fizeram com que o mercado de trabalho
reagisse de forma vigorosa, crescendo o nmero de ocupados e os salrios reais. As consequncias
deste processo foram a reduo da taxa de desemprego, simultaneamente ao aumento da
66
massa salarial (grfico 5b), bem como uma reduo substantiva do grau de informalidade13
das ocupaes (grfico 5c).
O segundo componente a comandar a expanso, e talvez o mais importante, a formao
bruta de capital fixo. Seu aumento foi resultado de trs fatores: i) maior utilizao da capacidade
produtiva (efeito acelerador); ii) melhora dos preos relativos dos bens de capital; e iii) reduo
das taxas reais de juros. Note-se que, de acordo com os dados do grfico 6, houve tanto queda
no custo de oportunidade (Selic real) da aplicao de recursos em ativos reais como diminuio
do custo do crdito para a aquisio de bens de capital (taxa de juros de longo prazo TJLP
real). Ademais, a relao entre os preos industriais e os preos dos bens de capital tornou-se
significativamente mais favorvel que em outros perodos.
Grfico 6
(a)
(b)
Um aspecto central deste novo regime de crescimento tem sido sua ocorrncia simultnea
com a manuteno da taxa de inflao em patamar bastante baixo, para os padres brasileiros,
fato que se deve menos sensibilidade da demanda agregada s oscilaes da taxa de juros
e mais ao impacto que a poltica monetria exerce sobre a taxa de cmbio, e esta sobre a
inflao, atravs do canal dos custos (Serrano, 2006).
Tal assertiva pode ser mais bem avaliada quando se leva em conta a prpria expanso da
demanda. Como o investimento tem crescido em linha ou acima do consumo total (governo
+ famlias) e as exportaes, crescido em linha ou abaixo das importaes, a capacidade
produtiva e a oferta agregada tm aumentado acima da demanda, respeitadas as devidas
defasagens temporais.
Em sntese, esta seo procurou mostrar que houve no perodo recente uma ampliao
dos diversos componentes da demanda agregada, sobretudo do consumo e do investimento,
13. O grau de informalidade o resultado da soma de empregados sem carteira com trabalhadores por conta prpria dividido pela soma de trabalhadores protegidos com empregados sem carteira e trabalhadores por conta prpria.
67
68
Produo fsica industrial, por intensidade tecnolgica (a) e categoria de uso (b) dados dessazonalizados
(a)
(b)
14. Vejam-se, a este respeito, Feij e Carvalho (1994), Salm, Sabia e Carvalho (1997), Bonelli e Fonseca (1998) e Carneiro (2002).
69
A questo central aqui que estes setores exercem influncia para alm da indstria,
em virtude dos encadeamentos para frente e para trs que geram, bem como por meio
da formao de mo de obra e dos processos de aprendizado que repercutem em diversos
segmentos da economia. Em linha com este argumento, a produo industrial por categoria
de uso apresentou, seno um desempenho medocre das empresas produtoras de bens de
capital e durveis, pelo menos uma performance muito instvel, o que limitou as decises
de investimento nestes setores que so, em geral, difusores de progresso tecnolgico.
O segundo fenmeno que pode ser aventado como elemento condicionante da evoluo
da produtividade global da economia est relacionado dinmica do setor de servios.
Ainda que os dados sejam precrios e a metodologia do IBGE tenha sido modificada,
um aspecto que parece saliente na Pesquisa Anual de Servios (PAS) (tabela 3) que os
servios prestados s empresas, os de informtica e os de telecomunicaes permaneceram
praticamente estagnados entre 1998 e 2001. O problema que justamente nestas atividades
se encontram os chamados servios intensivos em conhecimento, que tm como uma de
suas caractersticas a ampliao da produtividade global da economia por meio dos efeitos
de transbordamento do conhecimento.
Tabela 3
1998
1999
2000
2001
Alojamento e alimentao
23,3
22,2
19,3
22,8
22,1
21,8
21,1
20,8
Correio e telecomunicaes
3,8
3,8
3,7
3,4
Atividades de informtica
2,8
3,2
3,8
3,4
3,3
3,2
3,4
3,2
30,8
32,4
33,2
31,5
Outras atividades
13,8
13,4
15,5
14,9
Fonte: PAS/IBGE.
Elaborao dos autores.
70
Segundo o ltimo relatrio de avaliao da PDP, das 340 medidas de apoio ao setor
produtivo 38% estiveram relacionadas ampliao do investimento em capital fixo, 25% ao
aumento das exportaes e 24% s atividades de inovao. Quando os dados so apresentados
por tipo de ao, possvel perceber que, do total de medidas, 36% foram implementadas por
meio de financiamento e 24% por instrumentos tributrios.
15. O patrimnio de afetao consiste na adoo de um patrimnio prprio para cada empreendimento imobilirio, que passar a ter a sua prpria
contabilidade, separada das operaes da incorporada/construtora, conferindo maior segurana aos compradores de imveis.
71
Grfico 10
Constata-se tambm a ampliao dos recursos direcionados para pesquisa e desenvolvimento (P&D), seja no mbito do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), seja no mbito
dos desembolsos do prprio BNDES. Como se pode observar no grfico 11, os desembolsos
do BNDES para P&D saltaram de cerca de R$ 120 milhes (preos de 2009) em 2006 para
valores superiores a R$ 1 bilho em 2009. Com tendncia semelhante, ainda que em menor
escala, os recursos provenientes do MCT quase dobraram entre 2003 e 2008.
Grfico 11
Recursos direcionados para P&D, por tipo de provedor, a preos constantes (IPCA) de dezembro de 2009
Alm disso, dois outros aspectos que podem ter influenciado a trajetria da produtividade
chamam ateno no perodo recente: o aumento do investimento pblico e a expanso dos
gastos totais (pblico + privado) em infraestrutura. No primeiro caso, importante notar
que aps anos consecutivos de declnio das despesas de capital do setor pblico, cujo nvel
mais baixo ocorreu em 2003, nota-se uma retomada moderada de sua expanso entre 2004
e 2007 e uma acelerao muito intensa entre 2008 e 2009, fatos que se verificam tanto na
administrao pblica quanto nas estatais federais.
72
Por seu turno, no que concerne aos gastos em infraestrutura, conforme a Associao
Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base (ABDIB), ainda que os investimentos no
setor continuem aqum das necessidades do pas, seu crescimento tem sido expressivo
nos ltimos anos, tendo praticamente dobrado entre 2003 e 2008 e alcanando valores
bem prximos daqueles que seriam considerados mnimos necessrios para a ampliao do
crescimento econmico.
Grfico 12
Investimento do setor pblico como proporo do PIB (a) e gastos globais em infraestrutura em R$ bilhes (b)
(a)
(b)
73
Grfico13
Produo fsica industrial, por intensidade tecnolgica (a) e categoria de uso (b) dados dessazonalizados
(a)
(b)
Fonte: PIM/IBGE.
Elaborao dos autores.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
25,20
23,34
22,76
21,94
22,32
21,58
5,82
6,12
6,38
6,61
6,70
6,76
33,63
34,88
35,54
36,20
36,34
36,66
21,49
22,59
22,55
22,79
22,13
21,90
3,54
3,37
3,30
3,27
3,15
3,40
4,30
4,23
4,16
4,11
4,05
4,17
6,01
5,47
5,31
5,08
5,31
5,52
Fonte: PAS/IBGE.
Elaborao dos autores.
Por fim, cabe notar que a reduo do grau de informalidade (grfico 5c), trazendo
trabalhadores dos setores pouco intensivos em capital e conhecimento para aqueles mais
desenvolvidos, deve ter gerado um impacto significativo sobre a evoluo da produtividade
geral da economia, fato, alis, muito ressaltado em diversos estudos sobre atraso produtivo na
Amrica Latina, como bem observam Cimoli, Primi e Pugno (2006).
74
16. Esta ideia foi sugerida inicialmente por Raphael Gouva, pesquisador do Ipea, em conversa informal, e recentemente apresentada pelo autor
em um texto muito interessante. Evidentemente, a responsabilidade pelos argumentos aqui apresentados do autor do presente trabalho. Veja-se,
a este respeito, Gouva e Lima (2010).
75
Grfico 14
Fonte: BCB.
Elaborao dos autores.
76
de US$ 203 bilhes, e ao final de 2009 com US$ 239 bilhes em reservas. Esta espcie de
colcho de segurana foi extremamente importante para que o pas pudesse atravessar a crise
financeira internacional com relativa tranquilidade.
Grfico 15
Fonte: BCB.
Elaborao dos autores.
77
Grfico 16
Fonte: FUNCEX.
Elaborao dos autores.
O problema principal desta evidncia, como diversos estudos empricos para a economia
brasileira tm demonstrado, que o equilbrio do balano de pagamento pouco sensvel
aos influxos de capitais e depende, no longo prazo, fundamentalmente, da razo entre as
exportaes e a elasticidade-renda das importaes.
Nos termos do modelo terico proposto, isto significa que, embora a curva de demanda
tenha se deslocado para cima e para a esquerda, e a curva de produtividade tenha se deslocado
para baixo e para a direita ampliando simultaneamente tanto a taxa de crescimento do
produto quanto a taxa de crescimento da produtividade, tal como se verifica no grfico 17a
o alvio na restrio de balano de pagamentos foi apenas temporrio (grfico 17b). Assim,
apesar de, no mdio prazo, o Brasil ter possibilidade de crescer a taxas mais elevadas, no longo
prazo seu ritmo de expanso poder retroceder a patamares inferiores.
78
Grfico 17a
Grfico 17b
Elaborao do autor.
Neste sentido, o novo regime de crescimento econmico parece ter como uma de suas
caractersticas centrais um relaxamento apenas temporrio da restrio externa, decorrente
tanto do aumento dos preos e do quantum das commodities brasileiras vendidas no mercado
internacional, como do enorme afluxo de recursos advindos do exterior. No longo prazo,
porm, bastante provvel que o ritmo de expanso da economia brasileira seja limitado pela
taxa de crescimento que mantm em equilbrio o balano de pagamentos.18
A possibilidade de que ocorra uma reduo da taxa de crescimento econmico no
longo prazo coloca de imediato a seguinte questo: que fatores dificultam o equilbrio
intertemporal do balano de pagamentos e quais as medidas cabveis para modificar esta
limitao ao crescimento?
Diversos estudos19 tm demonstrado que um dos principais problemas que limitam a
taxa de crescimento de longo prazo reside no fato de que a razo entre a elasticidade-renda
das exportaes e das importaes brasileiras no favorvel a taxas elevadas de crescimento
no Brasil. Mais do que isto, conforme os estudos de Gouva e Lima (2009 e 2010), alteraes
na razo entre estas duas elasticidades dependem das taxas reais de cmbio setoriais, mas,
sobretudo, da composio setorial da produo e das exportaes brasileiras. Neste sentido,
possvel afirmar que a ampliao da taxa de crescimento que mantm em equilbrio o balano
de pagamentos requer dois tipos de iniciativas, uma de curto prazo e outra de longo prazo.
O primeiro est relacionado adoo de uma poltica macroeconmica capaz de garantir
um nvel mais elevado para a taxa real de cmbio. Este tipo de poltica requer, pelo menos, um
arranjo monetrio-cambial que assegure uma taxa de juros mais baixa e um cmbio nominal
18. No ocioso lembrar, mais uma vez, a importante diferena entre o mdio e o longo prazo. Esta distino implica que dentro de um horizonte
muito longo possvel que existam alguns episdios de relaxamento temporrio, mas que em algum momento do tempo, caso os parmetros
estruturais da economia no se alterem, a restrio de longo prazo se impor sobre o crescimento da economia. O problema que no se sabe
exatamente quando, nem com que intensidade.
19. Brtola, Higachi e Porcile (2002), Jayme Jr. (2003), Santos, Lima e Carvalho (2005), Lima e Carvalho (2008), Carvalho e Lima (2009), entre outros.
79
e real mais elevados. Tais resultados poderiam ser obtidos reduzindo mais rapidamente a
taxa Selic, mediante, por exemplo, um alargamento do horizonte de convergncia temporal
da inflao meta, bem como introduzindo medidas de restrio entrada de capitais
estrangeiros, sobretudo de curto prazo.
O segundo requer medidas fiscais de incentivo aos setores de mais elevada intensidade
tecnolgica, as quais faam com que os custos de produo e os preos caiam, aumentando
as respectivas taxas de cmbio setoriais, e se mostrem capazes de promover o deslocamento
de recursos do setor privado para a produo e comercializao no exterior de produtos
de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica, que possuem, em geral, maior elasticidaderenda das exportaes.
6 Consideraes finais
Este captulo teve o objetivo de descrever os principais elementos constitutivos do chamado
regime de crescimento da economia brasileira. A tese central do trabalho, de que a economia
brasileira teria transitado de um regime de crescimento baixo e voltil para outro de taxas
moderadas e relativamente estveis, baseava-se na hiptese de que tanto o regime de demanda
como o regime de produtividade teriam passado por modificaes importantes aps
2003, possibilitando tal transio. No primeiro caso as polticas de transferncia de renda,
os aumentos do salrio mnimo e a expanso do crdito teriam promovido um aumento do
consumo e do grau de utilizao da capacidade produtiva, ampliando, simultaneamente, a taxa
de investimento da economia, deslocando a curva de demanda para cima e para a esquerda.
No caso do regime de produtividade, por sua vez, as modificaes na poltica de
desenvolvimento teriam propiciado transformaes importantes nos processos de produo e
inovao, promovendo um deslocamento para baixo e para a direita da curva de produtividade,
acarretando um aumento do progresso tcnico da economia. A combinao destes movimentos
teve como consequncia uma ampliao simultnea das taxas de crescimento de mdio prazo
do produto e da produtividade.
No entanto, a despeito destas melhorias, pde-se constatar que, em virtude do tipo
de especializao produtiva e do padro de insero no comrcio internacional, a taxa de
crescimento de longo prazo da economia brasileira aquela que garante o equilbrio do
balano de pagamentos se coloca como um constrangimento a um regime de crescimento
virtuoso, exigindo tanto medidas de poltica macroeconmica, sobretudo no mbito
monetrio-cambial, quanto polticas de desenvolvimento capazes de afetar as estruturas
produtiva e de comrcio exterior.
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84
CAPITULO 3
1 APRESENTAO
Segundo o senso comum disseminado no somente no imaginrio popular, mas tambm na
academia, o governo vem aumentando demasiadamente os gastos pblicos, sem contrapartida
na melhoria da qualidade dos servios pblicos. Ainda de acordo com esta crena, h um alto
grau de centralizao fiscal, uma vez que cerca de 70% da carga tributria brasileira arrecadada
na esfera federal (ver Alencar e Gobetti, 2009). A sntese deste pensamento, expresso
em inmeras anlises da imprensa, que se estaria no Brasil diante de um governo gastador,
adjetivo com clara conotao negativa.
Este captulo, ao realizar uma radiografia das despesas pblicas federais, mostra que essa
viso no amparada pela realidade. Os dados de execuo oramentria da Unio indicam um
diagnstico distinto do que vem sendo popularizado: o gasto de custeio est estabilizado e o governo
federal est consolidando um padro de interveno que se revela cada vez mais canalizador ou
redistribuidor de recursos. Esta tendncia rotulada simplificadamente neste captulo para fins
apenas de anttese da viso convencional como expresso de um governo transferidor.
A metodologia de anlise empregada baseada na classificao das despesas do governo
pela tica macroeconmica das contas nacionais, o que se traduz na identificao de dois
grandes blocos de despesas primrias (ou no financeiras): os gastos diretos principalmente
consumo e investimento e as transferncias, subdivididas em intergovernamentais, s
famlias e s instituies privadas.
Entre os principais fatos estilizados do perodo recente destacados neste captulo esto,
por um lado, a estabilizao, em valores reais, e a queda, em proporo do produto interno
bruto (PIB), do consumo intermedirio do governo federal (medida mais aproximada do
custeio da mquina). Por outro lado, observa-se a expanso da proporo da despesa no
financeira do governo realizada sob a forma de transferncias nas suas diferentes categorias.
Entre 2002 e 2008, antes de a crise afetar as receitas tributrias e, consequentemente,
impactar um dos componentes das transferncias (as transferncias intergovernamentais), a
proporo de transferncias cresceu de 75,0% para 79,5% da despesa no financeira, num
perodo em que esta primeira tambm se expandiu significativamente, em quase 2 pontos
porcentuais (p.p) do PIB.
Ou seja, as transferncias crescem no apenas em valores reais, mas tambm em proporo do PIB, em ritmo mais acelerado que as outras despesas diretas. Dito de outra forma: a
expanso das despesas no financeiras tem se dado quase exclusivamente pelo componente das
transferncias, com alguma inflexo nesta tendncia depois da crise. claro que se est falando
das transferncias no agregado, e que a ao transferidora tem focos e objetivos distributivos
distintos quando canalizada para famlias e instituies privadas ou para governos. No primeiro
caso, pode afetar positiva ou negativamente a distribuio da renda disponvel do setor privado;
no segundo caso, impacta a distribuio federativa da renda disponvel do setor pblico.
Outra caracterstica subjacente a esse processo de expanso das transferncias que o
mesmo ocorre no apenas, mas tambm pela canalizao de recursos para programas
sociais novos ou remodelados sob gesto estadual e municipal, seja na rea assistencial, seja
nas reas de sade e educao. Em alguns casos, a impresso de crescimento das transferncias intergovernamentais, bem como de queda do custeio direto, amplificada por
mudanas meramente formais na modalidade de aplicao oramentria, caso do pagamento
dos prestadores do Sistema nico de Sade (SUS), conforme ser visto na seo 2. Porm,
mesmo considerando-se estes detalhes, o aumento dos recursos repassados a outros governos
inquestionvel e significativo, sendo explicado por diferentes fatores.
No objetivo deste captulo discutir at que ponto esse processo de expanso das transferncias intergovernamentais e s famlias caracteriza efetivamente um aprofundamento da
descentralizao fiscal. No se debate se tal ampliao seria um mero reflexo do arcabouo
descentralizador na rea de sade definido na dcada de 1990 ou se, em alguns casos, como
no Bolsa Famlia, haveria inclusive uma ruptura com o modelo de federalismo cooperativo
e retorno centralizao das polticas sociais.1 O objetivo simplesmente tornar um pouco
mais claro o debate sobre a expanso dos gastos federais e, num segundo momento, analisar
os efeitos e os limites em termos distributivos dos distintos tipos de transferncia.
Este captulo est dividido em trs sees, alm desta apresentao. Na primeira, feito
o diagnstico mais geral da evoluo das despesas e, em particular, das transferncias. Nas
sees seguintes, analisam-se os efeitos distributivos e macroeconmicos das transferncias
intergovernamentais e das transferncias s famlias.
2 RADIOGRAFIA DOS GASTOS FEDERAIS
Esta seo analisa o comportamento dos gastos federais no perodo de incio de 2002 at o primeiro semestre de 2010, de acordo com a classificao macroeconmica das despesas apresentada
em Gobetti e Orair (2010).2 A primeira das classes macroeconmicas, como se pode ver no quadro 1, o consumo do governo, formado principalmente pelos salrios dos funcionrios pblicos
1. Ver, a este respeito, Almeida (2005) e Cavalcante (2009).
2. Neste captulo, ser apresentada uma viso mais geral sobre o gasto pblico federal, com foco sobre seus principais componentes. Por este motivo, alguns componentes de menor magnitude, e que pouco se modificaram durante o perodo, no foram analisados. Consideram-se as despesas
segundo o conceito de caixa (pagamentos do exerccio e dos restos a pagar), que, devido a problemas contbeis do processo oramentrio, constitui
a medida mais precisa da despesa do governo federal pela tica macroeconmica. Infelizmente, os dados com os nveis de desagregao necessrios
esto disponveis somente para o perodo posterior a 2001, no sendo possvel estender a anlise para um perodo mais longo.
88
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
e pelo consumo intermedirio, que corresponde s compras de bens e servios utilizados para
a proviso dos servios pblicos. Este importante no apenas porque um dos canais diretos
pelos quais o governo pode afetar a demanda agregada e intervir diretamente na economia, mas
tambm porque fornece uma medida mais precisa dos gastos de custeio da mquina pblica.3
A segunda classe macroeconmica formada pelas despesas de capital fixo, com destaque para a formao bruta de capital fixo (FBCF), isto , o investimento pblico. A FBCF
tambm uma varivel fundamental de poltica econmica, devido aos seus efeitos multiplicadores sobre a demanda agregada. Ademais, quando orientada para as reas de infraestrutura, tem capacidade de remover gargalos, ampliando a produtividade do sistema econmico
e o seu potencial de crescimento.
A soma das despesas de consumo com as de capital fixo constitui o total das despesas
diretas no financeiras do governo. Alm destes gastos diretos, o governo realiza gastos sob a
forma de transferncias: s famlias, sobretudo na forma de benefcios de assistncia e previdncia social; e aos governos subnacionais, na forma de repartio de receitas, compensaes
financeiras, auxlios a obras e contribuies para a gesto dos programas de sade e educao.4
Neste caso, a interveno do governo sobre a economia indireta no que diz respeito oferta
e demanda de bens e servios. Mas, por este mecanismo, o governo pode desempenhar um
importante papel na redistribuio federativa e social da renda nacional.
QUADRO 1
Direta
Consumo do governo
Salrios
Despesas correntes com a compra de bens e servios realizada diretamente pelo governo.
Outros
Outras despesas correntes diretas no ligadas compra de bens e servios, como obrigaes tributrias e contributivas e sentenas judiciais.
(Continua)
3. Note-se que, no agregado, o consumo do governo federal constitui hoje apenas cerca de 20% do consumo do governo das administraes pblicas, segundo os dados das contas nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
4. As transferncias intergovernamentais podem se transformar em consumo e investimento na medida em que so aplicadas por estados e municpios, de modo que afetam estas variveis na consolidao dos dados da administrao pblica.
89
(Continuao)
Transferncias
Transferncias s
famlias
Subsdios
Recursos transferidos a instituies sem fins lucrativos a ttulo de subveno social ou auxlio/contribuio para execuo de convnio.
Transferncias voluntrias
Recursos transferidos a estados, Distrito Federal e municpios no relacionados distribuio constitucional/legal de receitas ou aos programas
de sade e educao.
Transferncias a programas de
sade e educao
Recursos transferidos a estados, Distrito Federal e municpios com vinculao explcita aos principais programas de sade e educao.
Transferncias intergovernamentais
5. Apesar da expanso no nmero de servidores, o contingente atual nitidamente inferior ao que existia no incio da dcada de 1990, segundo o
Boletim Estatstico de Pessoal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG (BRASIL, 2010).
90
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
GRFICO 1
Elaborao do autor com dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e da srie do PIB mensal nominal do Banco Central
do Brasil (BCB).
Obs.: Valores acumulados em 12 meses.
91
GRFICO 2
Elaborao do autor com dados do Siafi e da srie do PIB mensal nominal do BCB.
Obs.: Valores acumulados em 12 meses.
92
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
Elaborao prpria com utilizao de dados do Siafi e da srie do PIB mensal nominal do BCB.
Obs.: Valores acumulados em 12 meses.
93
94
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
TABELA 1
Classificao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
59.961
54.124
55.057
65.404
69.535
76.636
88.729
81.857
82.066
IPI-Exportao
2.921
2.194
3.185
2.603
2.818
3.095
3.248
2.373
2.569
5.523
4.733
5.059
5.309
4.855
4.136
5.272
3.681
1.597
11.345
10.768
11.064
12.599
13.098
16.231
20.540
20.496
20.467
3.855
3.736
3.870
4.327
4.869
5.283
5.692
6.027
6.220
202
197
197
171
187
189
188
246
284
1.482
2.236
2.152
2.157
1.752
1.011
1.605
Lei Kandir
e Fundo de
Fomento s
Exportaes
(FEX)
Fundef e
Fundeb
Salrioeducao
Imposto sobre
Operaes
Financeiras e
Imposto Territorial Rural
(IOF e ITR)
Contribuio
de Interveno
no Domnio
Econmico
(Cide)
Outras
64
58
60
64
66
81
890
Fundo
Constitucional
do Distrito
Federal (FCDF)
4.887
4.753
5.320
5.556
6.321
6.982
7.123
7.567
7.594
Royalties do
petrleo
5.813
8.169
8.453
10.077
10.954
10.464
15.082
10.437
13.108
Outros
royalties
1.803
1.860
1.852
1.949
2.009
2.131
2.260
2.207
2.095
18.756
19.216
23.370
24.622
26.805
30.428
31.246
32.912
34.922
25
759
1.047
1.406
1.799
2.106
2.521
3.040
3.095
858
976
978
968
1.233
1.348
1.389
69
144
153
150
171
153
136
177
279
359
344
SUS, PAB e
PSF
Assistncia
farmacutica
Vigilncia em
sade
Preveno
AIDS
Servio de
Atendimento
Mvel de
Urgncia
(Samu)
(Continua)
95
(Continuao)
Classificao
Complementaes do
FUNDEF e
FUNDEB
Alimentao
escolar
Programa Dinheiro Direto
na Escola
(PDDE)
Transporte
escolar
Sade e
Transferncias educao
voluntrias Outras
funes
Subtotal
Sade e
educao
Consumo
intermedirio Outras
funes
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
700
478
643
541
383
2.333
3.479
5.324
4.991
1.398
1.361
1.359
1.532
1.781
1.764
1.631
2.106
2.267
500
423
445
362
383
551
757
1.069
1.310
320
309
331
338
413
492
579
4.323
2.129
2.835
2.898
3.860
3.077
2.972
3.091
5.338
11.986
5.592
6.445
5.506
7.700
9.491
15.068
15.248
17.174
133.996
120.561
133.068
148.593
161.027
178.597
209.703
201.107
210.078
15.220
12.551
9.963
9.692
9.998
11.131
11.530
12.360
13.265
20.786
15.337
18.548
20.546
20.190
21.953
21.700
23.241
24.429
Elaborao prpria com dados do Siafi e da srie do PIB mensal nominal do BCB.
Obs.: Os valores do ano de 2010 correspondem ao montante acumulado em 12 meses at junho de 2010.
Nota: 1 Valores deflacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
importante considerar que, embora expressivo, o aumento das transferncias intergovernamentais no o principal determinante da expanso das transferncias como um todo.
O componente das despesas que mais cresce so as transferncias s famlias, que, em valores
anualizados e reais, expandiram-se R$ 130,8 bilhes de 2002 a 2010. O grfico 4 mostra a
expanso quase contnua dos benefcios sociais (exceto no perodo de acentuado crescimento
econmico experimentado de outubro de 2006 a outubro de 2008), que aumentaram sua
participao no PIB em quase 2% no perodo de 2002 a 2010. Conforme ser tratado nas
prximas sees, esta expanso se deve em grande medida estratgia do governo federal de
promover redistribuio de renda via gasto social, por meio da poltica de expanso do Bolsa
Famlia e, principalmente, de valorizao do salrio mnimo, que funciona como referncia
para grande parte dos benefcios assistenciais e previdencirios.
Do exposto at aqui, pode-se concluir que as transferncias do governo federal cresceram
substancialmente no perodo de 2002 a 2010, seja pelo lado dos benefcios previdencirios e assistenciais, seja pelo processo de expanso das transferncias intergovernamentais,
incluindo-se aquelas relacionadas s reas de sade e educao. No obstante, houve relativa
estabilidade das despesas de consumo intermedirio (custeio) e mesmo das despesas diretas
no financeiras da Unio. Em grande medida, esta estabilidade se deve ao fato de que o
governo federal deixou de executar ou contratar diretamente determinados servios pblicos,
notadamente na rea de sade, com contrapartida na distribuio de recursos e competncias
aos estados e municpios.
96
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
GRFICO 4
Elaborao prpria com utilizao de dados do Siafi e da srie do PIB mensal nominal do BCB.
Obs.: Valores acumulados em 12 meses.
O diagnstico macroeconmico sugere, portanto, que o governo federal est consolidando um padro de interveno cada vez mais canalizador ou redistribuidor de recursos,
cujos efeitos sobre a economia so indiretos no que diz respeito oferta e demanda de bens
e servios. Cumpre observar que as razes deste processo remontam ao perodo anterior,
mas foram aprofundadas nos ltimos anos. Embora a Unio esteja tambm buscando
ampliar sua interveno direta sobre a demanda agregada, principalmente depois da crise
de 2009, sua participao no consumo e na FBCF das administraes pblicas hoje
pouco superior a 25% do total. Indiretamente, entretanto, o governo federal financia at
21% desta conta por meio de transferncias intergovernamentais, alm de financiar uma
parte do consumo das famlias por transferncias previdencirias e assistenciais (reduzidssimas na esfera estadual e municipal).12
Esse crescente papel do governo federal na redistribuio federativa e social de parte
considervel da renda nacional suscita uma srie de questionamentos. Ele bem-sucedido
em tornar a distribuio social e regional da renda mais equitativa e em melhorar a qualidade
dos servios pblicos? Quais so os limites e dilemas de tais estratgias redistributivas via
gasto pblico? As prximas sees se dedicaro a estas questes.13
12. Ver Gobetti (2010) para mais detalhes sobre a decomposio da FBCF das administraes pblicas por esfera governamental.
13. Antes de prosseguir, cabe um breve comentrio. H intenso debate entre os economistas sobre a interpretao da estabilidade das despesas
diretas em proporo do PIB durante um perodo em que a economia brasileira cresceu de maneira mais vigorosa como sinal de controle ou
descontrole das contas pblicas. De fato, conjunturas de maior crescimento podem mascarar a expanso das despesas, assim como conjunturas
de fraco desempenho econmico podem acentuar determinadas tendncias de aumento do gasto. Entretanto, a anlise das variveis fiscais como
proporo do PIB ainda a forma mais apropriada e disseminada na literatura, o que no invalida que, complementarmente, sejam verificadas
as taxas de crescimento (ou queda) reais. De qualquer forma, por um lado, natural e at certo ponto desejvel que determinados gastos de
consumo sejam ampliados medida que a economia cresa e o governo amplie investimentos ou se dedique gesto dos programas que esto se
expandindo. Por outro lado, esperado que determinadas despesas sejam contidas com o processo de descentralizao, sendo necessrio avaliar
sua evoluo a partir de uma viso mais minuciosa. importante examinar quais elementos do gasto de custeio e de salrios esto crescendo mais,
e qual sua relao com as prioridades da administrao pblica federal. No obstante, concluses mais qualificadas nesta direo exigem estudos
mais aprofundados, que fogem aos objetivos e limites deste captulo.
97
crescimento das transferncias ligadas repartio de receitas, inclusive como proporo do PIB (apesar do recuo em 2009, explicado principalmente pelas desoneraes tributrias do IPI e pela queda do preo do petrleo e, consequentemente, da
receita de royalties); e
98
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
99
QUADRO 2
Transferncias redistributivas
Transferncias de recursos ao SUS, FNAS, FNDE e Fundeb; e demais transferncias intergovernamentais para programas de sade e educao.
Cota-parte da compensao financeira pela explorao de recursos hdricos e minerais; royalties;
participao especial do petrleo; e demais transferncias de compensaes financeiras.
Transferncias a consrcios pblicos; transferncias de convnios da Unio, estados e municpios; e
outras transferncias intergovernamentais.
Transferncias discricionrias
Receitas tributrias
Receita livre
Elaborao do autor.
TABELA 2
Componentes da receita livre per capita anual da populao dos municpios no Brasil (2004 e 2008)
Taxa de
2008
Transferncias devolutivas
253,16
309,86
Transferncias redistributivas
152,54
216,16
Transferncias discricionrias
Participao na
crescimento
(%)
2008
22,39
27,8
23,8
235,47
54,37
16,7
18,1
361,20
67,10
23,7
27,7
38,02
46,14
21,35
4,2
3,5
7,39
28,80
289,75
0,8
2,2
244,50
321,95
31,68
26,8
24,7
911,77
1.303,43
42,96
100,0
100,0
TABELA 3
Decomposio da mudana da desigualdade na distribuio da receita livre per capita dos municpios no
Brasil (2004 a 2008)
Razo de concentrao
Componentes da receita livre
(medida de desigualdade)
2004
2008
Medida de regressividade
2004
2008
Transferncias devolutivas
0,310
0,307
0,083
0,104
18,17
Transferncias redistributivas
-0,004
0,036
-0,232
-0,167
-17,88
0,098
0,060
-0,129
-0,144
64,21
(Continua)
100
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
(Continuao)
Razo de concentrao
Componentes da receita livre
(medida de desigualdade)
Medida de regressividade
2004
2008
2004
2008
Transferncias discricionrias
0,089
0,113
-0,138
-0,090
-6,83
0,624
0,664
0,397
0,461
-27,48
Receitas tributrias
0,409
0,358
0,182
0,155
69,82
0,227
0,203
100,00
101
se a reduo da desigualdade das receitas tributrias dos municpios (69,82%) e a expanso das
transferncias de programas de sade e educao (64,21%). O primeiro destes fatores se deve
ao crescimento proporcionalmente maior das receitas tributrias dos pequenos e mdios municpios, principalmente as provenientes do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS).
O segundo fator diz respeito s crescentes transferncias da Unio para os programas
de sade e educao que, conforme foi visto na seo anterior, aumentaram sua
participao no PIB em cerca de 0,6% no perodo de 2002 a 2010. digno de nota que as
transferncias de programas de sade e educao se mostraram progressivas, com medida
de regressividade negativa, isto , mais concentradas nos municpios com menor receita
livre per capita, alm de orientadas para a proviso de servios com um grande impacto
sobre o bem-estar da populao. Uma possvel explicao para este resultado o fato de
que houve uma priorizao da ateno bsica da sade no perodo analisado, tendo em
vista que as transferncias para sade na alta e mdia complexidade tendem a se concentrar
em municpios mais ricos.
Todavia, as transferncias de compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais contriburam substancialmente para o aumento da desigualdade. Sua contribuio para a
queda de desigualdade foi negativa (-27,48%) pelo fato de terem aumentado sua participao
na receita total e se tornado ainda mais regressivas: a medida de regressividade aumentou de
0,397 para 0,461.
A anlise sugere que existem grandes distores no sistema de transferncias, sobretudo
nas transferncias devolutivas e nas compensaes financeiras pela explorao de recursos
naturais. Mesmo assim, as evidncias apresentadas na tabela 3 so de que os desequilbrios
horizontais (ao menos no mbito dos municpios e no que diz respeito receita livre per capita
da populao dos municpios) esto se reduzindo em funo do crescimento econmico, que
tem beneficiado a arrecadao prpria dos pequenos municpios, e da expanso das transferncias vinculadas a programas de sade e de educao.16
importante observar que este movimento depende da manuteno do crescimento
econmico e da carga tributria, beneficiando os pequenos municpios; e da contnua expanso das transferncias da Unio que desempenharam um papel progressivo. Atualmente os
desequilbrios horizontais parecem estar se reduzindo, mas nada impede que tambm ocorram movimentos em sentido contrrio, que acentuem as desigualdades pela ampliao de
transferncias regressivas. Este, alis, um risco bem concreto, na medida em que a receita de
compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais, que apresentou o maior grau
de regressividade na tabela 3, deve ganhar mais importncia no bolo de transferncias federais
com a expanso esperada dos royalties do petrleo.
16. Um fator explicativo adicional para o crescimento da arrecadao prpria est ligado s mudanas ocorridas na legislao do ISS desde a
Emenda Constitucional no 37 de 2002 e a Lei Complementar no 116 de 2003 , com a ampliao e atualizao da lista de servios sujeitos tributao, facilitando sua cobrana por parte dos pequenos municpios, e as medidas com intuito de coibir a guerra fiscal do ISS.
102
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
17. A receita per capita mais elevada do Distrito Federal se explica pela existncia do FCDF, voltado a financiar a folha de servidores das reas de
sade, educao e segurana pblica na capital federal, detentora da maior renda per capita do pas.
103
TABELA 4
Receita disponvel per capita anual das UFs, com e sem as transferncias intergovernamentais (2008)
UFs (E)
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Receita
prpria
959
641
1.658
985
872
726
3.083
2.379
1.352
510
1.590
2.171
1.858
715
665
889
607
1.262
1.383
940
1.345
1.017
1.725
1.729
1.036
2.376
1.016
MUNICPIOS (M)
Transferncias
2.096
431
21
2.421
119
193
3.342
-234
-49
406
-178
-229
31
262
414
142
469
-126
129
451
531
2.592
-234
-247
783
-514
1.365
Receita
disponvel
3.055
1.072
1.679
3.406
990
918
6.424
2.145
1.302
916
1.412
1.942
1.889
977
1.079
1.031
1.076
1.136
1.512
1.391
1.875
3.608
1.491
1.482
1.819
1.862
2.380
Receita
prpria
88
112
190
97
133
119
0
328
245
95
223
314
209
133
101
160
74
264
489
154
146
161
290
301
141
555
148
TOTAL (E+M)
Transferncias
741
721
772
642
663
641
90
1.089
713
663
767
973
845
629
697
604
684
757
766
800
727
726
806
830
817
819
985
Receita
disponvel
828
833
963
739
796
761
90
1.417
958
758
991
1.286
1.055
762
798
764
757
1.021
1.256
954
873
887
1.095
1.131
958
1.374
1.134
Receita
prpria
1.047
752
1.848
1.082
1.005
845
3.083
2.707
1.596
605
1.814
2.485
2.067
849
766
1.049
681
1.526
1.873
1.094
1.491
1.178
2.015
2.030
1.177
2.931
1.164
Transferncias
2.836
1.152
794
3.063
782
834
3.432
855
664
1.069
589
744
877
890
1.111
746
1.152
631
895
1.251
1.257
3.318
572
583
1.600
305
2.350
Receita
disponvel
3.884
1.904
2.642
4.145
1.786
1.679
6.515
3.562
2.260
1.674
2.403
3.228
2.944
1.739
1.877
1.795
1.833
2.158
2.768
2.345
2.748
4.496
2.587
2.613
2.777
3.236
3.514
Elaborao do autor a partir dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz).
104
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
Crescimento das transferncias da Unio s famlias em proporo do PIB: participao dos componentes
(2004 a 20101)
(Em %)
Transferncias s famlias
Benefcios do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS)
Benefcios do RGPS
Benefcios no valor do salrio mnimo
Expanso da cobertura
Valorizao do salrio mnimo
Demais benefcios do RGPS
Benefcios assistenciais da Loas
Benefcios no valor do salrio mnimo
Expanso da cobertura
Valorizao do salrio mnimo
Demais benefcios da Loas
Seguro-desemprego e abono salarial
Programas sociais de transferncias de renda (Bolsa Famlia)
Demais benefcios sociais
Total
Contribuio (%)
11,9
33,1
16,5
4,3
12,2
16,6
16,2
16,1
5,9
10,3
0,1
26,5
12,0
0,2
100,0
Elaborao do autor com dados do Siafi e do Boletim Estatstico do Ministrio da Previdncia Social (MPS).
Nota: 1Montante acumulado em 12 meses at o primeiro semestre.
18. No perodo de janeiro de 2002 a janeiro de 2010, o salrio mnimo quase triplicou, em termos nominais, passando de R$ 180 para R$ 510, com
uma valorizao em termos reais de quase 70%, utilizando-se o IPCA como deflator.
105
106
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
107
108
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
Dessa forma, plausvel questionar se o Brasil deve persistir neste modelo, que retira renda
dos mais pobres pela via tributria e devolve pela via do gasto social, ou se, alternativamente,
deve avanar em uma reforma tributria que reduza a regressividade da tributao e, com isso,
eleve a renda disponvel das classes mais baixas. No se trata de negar os mritos da redistribuio de renda via gasto social e da estrutura de proteo social, mas reconhecer seus limites e a
necessidade de complement-la com uma poltica tributria mais justa e mais eficiente.
5 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo apresentou evidncias que permitem refutar o senso comum que tem se cristalizado no Brasil em torno da percepo de que o governo central gastador e concentrador
de recursos. O consumo do governo federal, entendido como o total gasto com salrios e compras de bens e servios, alm de no ter crescido em perspectiva histrica, responde por apenas
20% do consumo das administraes pblicas, com tendncia de decrscimo proporcional.
Por meio de mudanas estruturais previstas na Constituio de 1988 ou inauguradas na
dcada de 1990, e por meio de polticas aprofundadas no governo Lula, o governo federal
se dedica cada vez mais a um papel de transferidor e redistribuidor de recursos. Conforme
mostrado, quase toda a expanso de despesas no financeiras registradas na esfera federal de
2002 ao primeiro semestre de 2010 se refere ou a transferncias previdencirias e assistenciais
s famlias ou a transferncias aos estados e municpios.
Esse padro de interveno governamental via transferncias apresenta importantes
efeitos distributivos, tanto na sociedade quanto na Federao brasileira. Na sociedade, os
efeitos positivos so mais ntidos, uma vez que os programas sociais e grande parte dos benefcios previdencirios e assistenciais, vinculados ao salrio mnimo, esto direcionados para as
camadas mais pobres da populao. Do ponto de vista macroeconmico, a expanso destes
benefcios tambm parece ter contribudo significativamente para o dinamismo da demanda
domstica e o desempenho recente da economia brasileira.
Na Federao brasileira, os efeitos distributivos das transferncias intergovernamentais
so menos claros. Uma parcela importante das transferncias intergovernamentais tem carter regressivo, ou seja, beneficia proporcionalmente mais os entes mais ricos ou mais bem
dotados, principalmente na esfera municipal. A expanso recente das transferncias federais,
entretanto, foi puxada em grande medida por repasses para programas de sade e educao,
que parecem estar contribuindo para uma reduo da desigualdade, de acordo com a anlise
realizada na seo 3.
Apesar dos avanos desta estratgia distributiva via transferncias, h limites bastante claros para sua continuidade. No caso das transferncias s famlias, novas expanses dependem
de acrscimos da carga tributria, o que no somente encontra resistncia na sociedade, mas
tambm pode ter efeitos contrrios ao crescimento e reduo das desigualdades, conforme
observado na seo 4. A menos que as expanses da carga tributria ocorram com tributos
diretos e progressivos, o resultado lquido do ponto de vista distributivo ser menor que o
teoricamente proporcionado pelas transferncias isoladamente.
109
110
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
DUARTE, A.; SILVA, A.; LUZ, E.; GERARDO, J. Transferncias fiscais intergovernamentais no Brasil: uma avaliao das Transferncias Federais, com nfase no Sistema nico
de Sade. Braslia: Ipea, 2009. (Texto para Discusso n. 1451.).
GOBETTI, S. Qual a real taxa de investimento pblico no Brasil? Nota Tcnica s/n.
Braslia: Ipea, Diretoria de Estudos Macroeconmicos (DIMAC), 2010.
GOBETTI, S.; ORAIR, R. O que explica a queda recente da receita tributria federal?
Nota Tcnica n. 14. Braslia: Ipea, Diretoria de Estudos Macroeconmicos (DIMAC), 2009.
______. Classificao e anlise das despesas pblicas federais pela tica macroeconmica
(2002 - 2009). Braslia: Ipea, 2010. (Texto para Discusso n. 1485.).
HOFFMANN, R. Transferncias de renda e a reduo da desigualdade e da pobreza no Brasil. Econmica, v.8, n.1. Niteri, 2006.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). PNAD 2008 - Primeiras anlises. Comunicado da Presidncia n. 30, Braslia: Ipea, 2009.
______. Boletim de polticas sociais - n 13/Sade. Braslia: Ipea, 2007. Disponvel em:
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LIMA, L. Conexes entre federalismo fiscal e o financiamento da poltica de sade no Brasil.
Cincia & Sade Coletiva, 12(2): 511-522, 2007.
MENDES, M.; BOUERI, R.; BLANCO, F. Transferncias intergovernamentais no Brasil:
diagnstico e proposta de reforma. Braslia: Senado federal, 2008. (Texto para Discusso n. 40.).
RIBEIRO, J. A.; PIOLA, S. F.; SERVO, L. M. As novas configuraes de antigos problemas: financiamento e gasto com aes e servios pblicos de sade no Brasil. Braslia: Ipea,
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SANTOS, C.; RIBEIRO, M.; GOBETTI, S. W. A evoluo da carga tributria bruta
brasileira no Perodo 1995-2007: tamanho, composio e especificaes economtricas
agregadas. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para Discusso n. 1350.).
SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL (SRFB). Anlise da arrecadao
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SERRA, R. Concentrao espacial das rendas petrolferas e sobrefinanciamento das esferas de
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SILVEIRA, F. Tributao, previdncia e assistncia sociais: impactos distributivos. Tese
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SOARES, S. Distribuio de renda no Brasil de 1976 a 2004 com nfase no perodo entre
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VARSANO, R. et al. Anlise da carga tributria no Brasil. Braslia: Ipea, 1998. (Texto para
Discusso n. 583.).
111
captulo 4
1 Apresentao
Entre tantas divergncias, parece haver ao menos um consenso entre economistas de vrios
matizes tericos: o aumento do investimento pblico algo desejvel e necessrio. As razes
para tal defesa variam do papel que o investimento pblico pode cumprir na estabilizao
macroeconmica sua complementaridade com o investimento privado, passando pelo seu
efeito transformador das estruturas econmicas subdesenvolvidas.
Apesar dessa unanimidade, a prxis das polticas econmicas e fiscais na Amrica Latina
tem sido de restrio aos investimentos pblicos desde a dcada de 1980. No Brasil, em
particular, algumas iniciativas, como o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), em 2007, proporcionaram o incio da recuperao dos investimentos pblicos e
uma certa flexibilizao do regime de metas de supervit primrio, mas a opinio crtica do
mercado sobre a poltica fiscal ainda parece constituir um srio fator de constrangimento ao
governo se no prtico, pelo menos retrico.
Nestas circunstncias, cria-se uma situao de fragilidade institucional diante da recente
retomada dos investimentos pblicos federais. De modo concreto, no h garantias de que a
retomada dos investimentos pblicos ser sustentada nos prximos anos, apesar da ausncia
de ameaas reais sustentabilidade da dvida pblica. Este captulo procura discutir, portanto,
as bases para um novo paradigma da poltica fiscal, no qual os investimentos pblicos,
notadamente os de infraestrutura, estejam livres de restries, sendo de fato priorizados na
perspectiva de construo de uma estratgia de desenvolvimento.
Para tal intento, faz-se necessrio apresentar, na segunda seo, a srie histrica do
investimento pblico federal no Brasil de 1947 a 2003, mostrando-se, de forma estilizada,
que sua evoluo reflete o modelo de desenvolvimento da economia brasileira, bem como
o padro de interveno estatal correspondente. Identifica-se, assim, o ciclo de ascenso e
declnio do investimento pblico federal no Brasil deste perodo.
A terceira seo analisa a recente fase de retomada do investimento pblico e o padro dos
investimentos que esto sendo realizados. Em particular, destacam-se a elevada concentrao
nos setores de infraestrutura econmica e a tendncia de que a retomada do investimento
* Este captulo uma verso resumida de texto para discusso do Ipea com o mesmo ttulo (no prelo). Na verso completa, o marco terico
apresentado de maneira mais detalhada.
pblico federal se mantenha no futuro prximo, devido aos grandes projetos em andamento.
A quarta seo mostra a necessidade de se construir um novo paradigma fiscal, contornando-se
o constrangimento do paradigma atual, de maneira a viabilizar a continuidade da expanso
dos investimentos pblicos. A quinta seo destaca o papel que as receitas estatais dos recursos
do petrleo do pr-sal podem assumir na construo do novo paradigma fiscal. Por fim,
so apresentadas breves consideraes finais na sexta seo.
2 Investimento pblico federal na economia brasileira
(1947-2003): ascenso e declnio
possvel identificar dois momentos marcadamente distintos na trajetria do investimento
pblico federal na economia brasileira do ps-guerra. O primeiro de uma tendncia
ascendente que atingiu seu auge na segunda metade da dcada de 1970. O segundo
movimento de declnio da taxa de investimento, que persistiu at o incio dos anos 2000.
As duas trajetrias podem ser observadas no grfico 1, que mostra os componentes de tendncia
extrados das sries dos investimentos pblicos federais em proporo do produto interno
bruto (PIB).1 A hiptese desta anlise que a evoluo histrica do investimento pblico
reflete o modelo de desenvolvimento da economia brasileira e o seu padro de interveno
estatal correspondente. Dito de outra maneira, a trajetria do investimento pblico federal no
ps-Guerra se confunde com o ciclo de ascenso e declnio do modelo de desenvolvimento
com o Estado intervencionista.
Durante a ascenso do modelo desenvolvimentista (1930-1979), houve o amadurecimento
da industrializao com base no processo de substituio de importaes, iniciado ainda na
dcada de 1930. Devem-se destacar, como subjacentes a este modelo, a funo do Estado
intervencionista de atuar enquanto condutor do processo e, mais especificamente, do
investimento pblico de estar frente da demanda, promovendo a transformao estrutural
e o crescimento econmico. Coerentemente com estas funes, foi sendo constitudo o
aparato do Estado desenvolvimentista, que inclui as estruturas centralizadas de planejamento,
os mecanismos setoriais de coordenao, as estruturas de subsdios e financiamentos dos
investimentos e o setor produtivo estatal.2
1. O grfico 1 mostra a razo entre o investimento pblico federal e o PIB a preos constantes (ou em volumes), utilizando-se os respectivos deflatores da formao bruta de capital fixo e do PIB, de maneira a se desconsiderarem os efeitos das variaes dos preos relativos sobre a taxa de investimento. Consideram-se os investimentos federais realizados diretamente pela Unio, suas transferncias de capital para estados e municpios e
os investimentos das empresas estatais federais. Por indisponibilidade de dados, o perodo anterior a 1980 no inclui as transferncias de capital da
Unio para estados e municpios, o que cria uma descontinuidade na srie e subestima a queda dos investimentos da Unio desde 1980. Ressaltese que esta apenas uma das dificuldades de se traarem comparaes em perodos to longos sujeitos s diversas mudanas nas metodologias
de estimao. As tendncias apresentadas, obtidas utilizando-se o filtro de Hodrick-Prescott, corroboram os resultados obtidos por Ferreira (1996).
2. Com destaque para a constituio da CSN (1941), CVRD (1942), Usiminas (1956), Petrobras (1953), Embraer (1969) e a consolidao das holdings
setoriais Eletrobrs (1962) e Telebrs (1972). Em relao aos mecanismos de financiamentos, destaquem-se a criao do BNDE em 1952 (atual
BNDES), que ainda hoje o principal agente de financiamento dos investimentos, e as vinculaes oramentrias para infraestrutura com recursos de
fundos especficos ou dos impostos nicos (combustveis, energia e comunicaes). A funo de coordenao foi desempenhada principalmente por
estatais como a Portobras, Eletrobras, RFFSA, Infraero e Telebrs.
114
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
GRFICO 1
Fonte: Dados dos balanos da Unio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi);
Oramento de Investimento das empresas estatais do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (DEST/MPOG); e Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Elaborao dos autores.
Obs.: As tendncias foram extradas pela aplicao do filtro Hodrick-Prescott.
115
116
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
117
118
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
119
Fonte: Dados do Siafi; do Oramento de Investimentos das empresas estatais do DEST/MPOG; e do indicador mensal do PIB do Banco Central do Brasil (BCB).
Elaborao dos autores.
Obs.: Valores efetivamente liquidados. Os investimentos da Unio incluem as aplicaes diretas e as transferncias de capital da Unio para estados e municpios.
11. Os resultados apresentados na tabela 1, preliminares, so apenas aproximaes dos montantes de investimento pblico pelas diferentes
classificaes. Devido s dificuldades de mensurao, o perodo de anlise foi restrito aos anos de 2005 a 2009.Ver o anexo sobre a metodologia
utilizada e as dificuldades de contabilizao.
120
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
TABELA 1
2005
2006
2007
2008
2009
27.882
31.107
37.767
50.167
67.469
Grupo Petrobras
Grupo Eletrobras
Transportes
Transporte areo
Transporte rodovirio
Transporte ferrovirio
Transporte hidrovirio
19.763
3.817
4.303
666
3.072
280
285
20.734
3.672
6.700
1.335
4.710
385
271
26.628
3.431
7.708
1.111
5.508
560
529
37.892
4.048
8.226
1.037
5.336
960
892
51.101
5.196
11.172
1.101
7.784
991
1.296
Demais investimentos
10.359
13.202
15.791
21.774
24.243
1.990
8.369
729
616
1.399
600
613
4.413
1.629
11.573
1.407
701
1.890
1.010
607
5.958
1.671
14.120
1.916
788
1.697
1.483
1.305
6.931
2.172
19.602
5.243
1.513
2.744
2.368
1.192
6.542
2.807
21.436
4.776
2.263
3.292
2.924
1.601
6.580
38.241
44.309
53.558
71.940
91.712
Empresas estatais
Unio
Infraestrutura urbana
Infraestrutura hdrica
Defesa nacional
Educao
Segurana pblica
No classificados
Investimentos pblicos federais
72,9
70,2
70,5
69,7
73,6
Grupo Petrobras
Grupo Eletrobras
Transportes
Transporte areo
Transporte rodovirio
Transporte ferrovirio
Transporte hidrovirio
51,7
10,0
11,3
1,7
8,0
0,7
0,7
46,8
8,3
15,1
3,0
10,6
0,9
0,6
49,7
6,4
14,4
2,1
10,3
1,0
1,0
52,7
5,6
11,4
1,4
7,4
1,3
1,2
55,7
5,7
12,2
1,2
8,5
1,1
1,4
Demais investimentos
27,1
29,8
29,5
30,3
26,4
Empresas estatais
5,2
3,7
3,1
3,0
3,1
21,9
26,1
26,4
27,2
23,4
Infraestrutura urbana
1,9
3,2
3,6
7,3
5,2
Infraestrutura hdrica
1,6
1,6
1,5
2,1
2,5
3,7
1,6
1,6
11,5
4,3
2,3
1,4
13,4
3,2
2,8
2,4
12,9
3,8
3,3
1,7
9,1
3,6
3,2
1,7
7,2
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Unio
Defesa nacional
Educao
Segurana pblica
No classificados
Investimentos pblicos federais
Elaborao dos autores.
121
em andamento, mas retomaram seu crescimento desde ento. Espera-se, entretanto, que se
acelerarem rapidamente nos prximos anos, graas aos elevados investimentos programados
pelas subsidirias da Eletrobrs, como mostrado no quadro 1.
A expanso em transportes, tambm significativa, ocorreu durante todos os anos de
2005 a 2009, graas principalmente aos transportes rodovirios, que respondem por cerca
de 70% do total. No setor de transportes h uma maior dependncia em relao ao
oramento da Unio, e seu comportamento reflete mais diretamente a flexibilizao ocorrida
na poltica fiscal, que ser abordada na prxima seo. difcil prever a evoluo futura destes
investimentos, mas h uma demanda reprimida por gastos de manuteno das rodovias que
requer elevados montantes de recursos.12
Os modais de transportes ferrovirio, hdrico e areo tambm apresentaram aumentos
substanciais nos investimentos pblicos federais, mas partindo de patamares muito baixos.
Os investimentos em transportes ferrovirios mais que triplicaram em valores reais de 2005
a 2009, enquanto os investimentos em transporte hidrovirio mais que quadruplicaram no
mesmo perodo. Em ambos os casos, o crescimento foi influenciado por grandes obras, como
a Ferrovia Norte-Sul (R$ 714 milhes somente no ano de 2009) e a construo das eclusas do
Tucuru no rio Tocantins, no estado do Par (cerca de R$ 443 milhes em 2009).
Os investimentos em transporte areo so os que menos cresceram em termos relativos,
em funo das dificuldades e incertezas no marco institucional. Mesmo assim, devem crescer
bastante nos prximos anos, dadas as previses de investimentos em infraestrutura de transporte
areo e porturio com a Copa do Mundo de 2014, por exemplo (quadro 1). Um comportamento
semelhante esperado para os investimentos em infraestrutura urbana que, entre aqueles
classificados na tabela 1, foram os que mais cresceram em termos relativos no perodo de 2005 a
2009, tendncia que deve permanecer, seja pela orientao dada no PAC 2 de privilegi-los, seja
pelas demandas requeridas para a organizao da Copa do Mundo.
possvel, portanto, concluir que a retomada recente do investimento pblico foi puxada
principalmente pela infraestrutura econmica (e secundariamente pela urbana) e dever ser
cada vez mais influenciada pelos grandes projetos em curso, como os explicitados no quadro
1.13 A maior parte dos projetos esto em fase inicial e so de difcil reverso, independentemente
do quadro eleitoral. O cenrio mais provvel que se desenha para os prximos anos que
haver crescente presso por recursos e os investimentos devero continuar crescendo acima
do PIB, consolidando-se a tendncia de expanso da taxa de investimento pblico federal
no Brasil. Contudo, este cenrio se torna mais incerto no longo prazo diante da ausncia de
garantias pela poltica fiscal de que a expanso dos investimentos pblicos ser sustentada.
Este ponto ser retomado adiante.
12. Existem evidncias de melhoria nas condies de trfego das rodovias federais nos ltimos anos. Segundo os dados das pesquisas rodovirias
de 2005 e de 2010 da Confederao Nacional de Transportes, as rodovias pavimentadas da Unio e principais rodovias estaduais avaliadas como
boas ou timas saram de 5,9% em 2005 para 41,2% em 2010. Mas isto significa que trs quintos desta malha rodoviria continuam apresentando
problemas de pavimento e sinalizao.
13. Vale ressaltar que o objetivo no listar as demandas de investimento em infraestrutura, mas apenas apontar alguns grandes projetos em andamento
que exigiro elevados montantes de recursos. Para um mapeamento dos gargalos e insuficincias da infraestrutura econmica, ver Ipea (2010).
122
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
QUADRO 1
Segundo o ltimo plano de investimentos da Petrobras, os investimentos no perodo de 2010 a 2014 so da ordem de US$ 44,8
bilhes anuais (em mdia), sendo 5% no exterior. Cerca de metade destinada s reas de explorao e produo de petrleo, mas tambm h investimentos significativos em gs e energia, petroqumica e biocombustveis. Sero destinados a novos
projetos US$ 31,6 bilhes, dos quais 62% na rea de explorao e produo, principalmente com o incio das exploraes de
petrleo e gs na camada pr-sal.
Grupo
Eletrobras
Segundo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES (2010), os investimentos em energia eltrica devem
aumentar de R$ 68 bilhes em 2005-2008 para R$ 98 bilhes em 2010-2013, crescendo a uma taxa de 7,8% ao ano (a.a). Grande montante dos recursos est concentrado na construo das hidreltricas do Madeira, Jirau e Santo Antnio, com R$ 20 bilhes,
e de Belo Monte, com R$ 8 bilhes. As subsidirias da Eletrobrs participam nos consrcios destas obras por meio da Companhia
Hidro Eltrica do So Francisco Chesf (50% de Belo Monte e 20% de Jirau), Eletrosul (20% de Jirau) e Furnas (39% de Santo
Antnio). Outra subsidiria a Eletronuclear, responsvel pela construo da usina nuclear de Angra III, de R$ 4 bi.
Transportes
Deciso do governo de criar uma nova empresa estatal que participar da construo e operao do trem de alta velocidade
(TAV) com estimativas de investimentos da ordem de R$ 33 bilhes. Projeto de construo da Ferrovia EF-354 ,estimada em R$
18,6 bilhes, com o propsito de ligar o Norte Fluminense fronteira do Brasil com o Peru no Acre; da Ferrovia Norte-Sul, com
o valor total previsto de R$ 9,3 bilhes; e da Ferrovia de Integrao Bahia-Oeste, de R$ 5,4 bilhes (ligando o litoral sul baiano
Ferrovia Norte-Sul). Segundo o mapeamento do BNDES (2010), os investimentos em ferrovias devem crescer a uma taxa de
24,2% a.a. no perodo de 2010 a 2013, totalizando R$ 56 bilhes no perodo. Previso de recursos na ordem de R$ 5,5 bilhes
do PAC de 2011 a 2014 para aeroportos, e de R$ 740,7 milhes para portos nas cidades-sede da Copa do Mundo de 2014.
123
124
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
125
126
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
Embora se possa argumentar, como fazem Alesina e Perotti, que existem outras formas
mais bem-sucedidas de promoo do ajuste fiscal, o fato que, num regime de supervit
primrio, indiferente de que forma um pas alcana suas metas, aumentando os gastos e
receitas ou reduzindo ambos (Blanchard e Giavazzi, 2003, p. 2). Logo, pela prpria
rigidez do gasto pblico corrente, torna-se quase natural que despesas discricionrias, como os
investimentos pblicos, sejam sacrificadas para o cumprimento de metas de supervit primrio.
Segundo Poterba (1996), essa limitao tambm seria uma caracterstica de processos
oramentrios mopes, nos quais os agentes envolvidos, tais como governo e parlamentares,
atribuem excessivo peso ao custo corrente de um projeto de investimento de longo prazo,
independentemente de seus benefcios futuros, preferindo aprovar projetos de curto
prazo e menor impacto. Transpondo esta hiptese terica para o caso do Brasil, como se
o governo, visando aumentar o supervit primrio, tivesse incentivos a gastar os recursos
disponveis preferencialmente em programas de maior visibilidade eleitoral e no em projetos
estruturantes, de maior custo e tempo de maturao.
Contudo, h outra dimenso desse debate muito bem destacada por Biasoto Jr. (2006,
p. 206) ao lembrar que o conceito de NFSP [necessidade de financiamento do setor pblico]
to somente financeiro, o que faz com que no se leve em conta a destinao dos gastos
que conduzem ao dficit. Dessa forma, investimentos em nova capacidade produtiva em
uma empresa estatal resultam em novo endividamento de forma indistinta que o derivado da
expanso de gastos correntes. Ou seja, o conceito perde a dimenso de mudana patrimonial
do Estado, o que, no caso brasileiro, crucial.
Esse parece ser o aspecto crucial do debate em torno dos indicadores e metas fiscais,
que, de certa forma, passou a sensibilizar a prpria ortodoxia econmica a buscar formas de
conceder um tratamento diferenciado s inverses em infraestrutura. Para Servn (2004),
por exemplo, as regras fiscais deveriam se balizar no por metas de dficit ou endividamento,
mas de riqueza lquida e sustentabilidade fiscal. Conceitualmente, mantm-se a ideia
de que a poltica fiscal precisa respeitar uma restrio oramentria intertemporal, na qual
os investimentos entram na equao simultaneamente como um gasto primrio e um ativo
capaz de elevar as receitas futuras, que devem ser trazidas a valor presente para se avaliar a real
sustentabilidade fiscal dos projetos.
Tal concepo influenciou, por exemplo, a introduo de regras intertemporais de riqueza
lquida na Nova Zelndia e de metas para o dficit corrente (excluindo-se investimentos) no
Reino Unido, tambm denominada regra de ouro. Desde 2005 no Brasil, tentou-se mesclar as
duas regras na elaborao do PPI, um rol de projetos na rea de infraestrutura e modernizao
tributria que por sua suposta rentabilidade potencial futura poderia ser contabilizado
separadamente das demais despesas na apurao do resultado primrio.
Inicialmente, estabeleceu-se um limite bastante restrito (entre 0,15% e 0,20% do PIB)
de investimentos que, se executados, poderiam ter seu valor deduzido da meta fiscal. Esta
margem de deduo era menor que o aumento na meta de supervit primrio que o prprio
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128
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
O ano de 2009 representa um ponto fora da tendncia, na medida em que a crise econmica
levou o governo a implementar, pela primeira vez na histria recente, uma poltica fiscal
anticclica. Isto somente foi possvel porque, alm da inflexo que a poltica fiscal j vinha
sofrendo desde o PAC, o governo desfrutava de uma posio patrimonial tal (credora em
moeda estrangeira) que, quando a taxa de cmbio sofreu forte desvalorizao, a dvida lquida
do setor pblico caiu abruptamente, em vez de subir como em outras crises, criando-se maior
espao de manobra.
A poltica anticclica (e o argumento do governo sobre o cumprimento da meta fiscal)
ocorreu em vrias frentes, entre as quais: i) liberao da Petrobras das metas de supervit
primrio, o que significou uma deduo de 0,50% do PIB (antiga meta da Petrobras) na meta
de 3,80% do PIB; ii) as metas do governo central e dos estados e municpios foram reduzidas,
com o esforo fiscal fixado em 2,50% do PIB; e iii) o governo fez uso da margem do PPI,
que atingiu o nvel recorde de 0,51% do PIB em 2009, para justificar legalmente o resultado
primrio final obtido ao final do ano de 2,05% do PIB.
TABELA 2
Comparao das metas e valores realizados dos supervits primrios (SP) antes e depois do PPI
(Em % do PIB)
Ano
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Meta de SP
(A)
Margem do PPI
(B)
SP realizado
(C)
PPI executado
(D)
Excedente
(C+D-A)
Antiga
Nova
Antiga
Nova
Antiga
Nova
Antiga
Nova
Antiga
Nova
3,75
4,25
4,25
4,25
4,25
4,25
3,42
3,89
3,87
3,83
3,80
3,80
3,80
2,50
0,15
0,15
0,20
0,13
0,14
0,45
0,65
0,96
3,89
4,25
4,59
4,83
4,32
4,27
3,55
3,89
4,18
4,35
3,80
3,82
4,40
2,05
0,06
0,13
0,22
0,06
0,12
0,19
0,26
0,51
0,14
0,00
0,34
0,64
0,20
0,23
0,13
0,00
0,31
0,57
0,13
0,21
0,86
0,07
129
130
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
juros e a taxa de crescimento do PIB for superior a 7,2% a.a. Em qualquer cenrio em que o
hiato seja menor que este, como no estgio atual, em que a economia cresce a mais de 5% a.a.
e a taxa implcita real que corrige a dvida tem oscilado em torno de 9%, possvel manter
a dvida estabilizada ou declinante com supervits iguais ou at mesmo inferiores a 2,8% do
PIB (at o limite mnimo de 1,8% do PIB). Ou seja, mesmo com juros elevados (embora
declinantes) como os praticados no Brasil, h margem para a reduo do supervit primrio,
especialmente quando o propsito da medida ampliar o patamar de investimento pblico
que, como visto na seo anterior, segue decisivo para o crescimento econmico.
Para dar mais credibilidade medida, o governo poderia se comprometer em no
reduzir o supervit primrio corrente (resultado fiscal excluindo-se juros e investimentos)
ou melhorar a poupana pblica (resultado fiscal excluindo-se apenas investimentos), como
alis j vem ocorrendo. Nos ltimos anos, a poupana negativa da administrao pblica
vem sendo substancialmente reduzida, e 2010 pode encerrar-se com um resultado positivo,
segundo projees oficiais.
O principal empecilho para atrelar as metas fiscais ao conceito de poupana sua
forte dependncia dos juros lquidos, que no Brasil dependem no somente das taxas que
corrigem a dvida pblica, mas tambm da rentabilidade dos ativos em moeda estrangeira.
Desse modo, oscilaes na taxa de cmbio impactam os juros lquidos e tornam a poupana
um indicador muito voltil no curto prazo. Alm disso, as oscilaes no cmbio tambm
produzem mudanas bruscas na distribuio dos juros lquidos entre esferas da administrao
pblica, uma vez que muitos passivos dos governos regionais constituem ativos do governo
central e esto indiretamente atrelados ao cmbio por meio do indexador de suas dvidas,
o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI).
Nessas circunstncias, torna-se muito difcil estabelecer uma meta de poupana e,
principalmente, repartir esta meta entre diferentes esferas da Federao, como ocorre hoje
com o supervit primrio. Em compensao, seria bastante factvel operacionalizar as metas
fiscais em termos de supervits primrios correntes, ou seja, supervits primrios descontados
os gastos com investimento. Tal conceito se assemelha, mas no igual ao do PPI, uma vez que
engloba todos os investimentos e no definido apenas ex-ante, mas tambm aplicado ex-post
no monitoramento da poltica fiscal. O importante que, seja qual for a regra fiscal adotada,
ela no imponha restries expanso dos investimentos, especialmente os de infraestrutura.
Nesse sentido, possvel manter um critrio de seleo dos investimentos que teriam este
tratamento diferenciado, bem como incorporar alguns gastos de custeio que influenciam a
produtividade do sistema econmico, como os da rea de educao e de cincia e tecnologia.
Na prtica, isso poderia ser operacionalizado pela constituio de uma espcie de
oramento de capital separado do oramento corrente ao estilo do proposto por Keynes no
ps-Guerra. O oramento corrente, segundo Keynes, no deveria ser deficitrio. Por seu turno,
o oramento de capital poderia ser deficitrio no curto prazo, uma vez que, no longo prazo,
o endividamento seria compensado pelo maior crescimento e pelas receitas dele decorrentes.
131
Na prxima seo, ser discutido at que ponto a renda futura do petrleo do pr-sal
pode ser utilizada para financiar esse oramento de capital e, assim, constituir um elemento
adicional para potencializar um novo paradigma da poltica fiscal.
5 Renda futura do pr-sal: um elemento adicional para
um novo paradigma fiscal
No debate recente sobre o marco regulatrio do pr-sal, dominado pela polmica em torno das
regras de distribuio dos royalties entre as Unidades da Federao, pouca nfase foi dada aos
dilemas que permeiam a deciso de onde aplicar os recursos apropriados pelo setor pblico.
O projeto de fundo social aprovado pela Cmara e pelo Senado, por exemplo, prev que a
parcela de receita arrecadada pela Unio seja aplicada em ativos financeiros (preferencialmente
no exterior), e que apenas os rendimentos destas aplicaes retornem ao pas para serem
utilizados na rea social, cultura, meio ambiente, cincia e tecnologia. O objetivo implcito
mitigar os efeitos que a entrada de divisas estrangeiras, fruto da exportao de petrleo,
teria sobre a taxa de cmbio e o crescimento econmico. No entanto, nenhuma regra foi
estabelecida sobre o que deveria ser feito com parcela considervel das receitas reservadas aos
estados e municpios.
Atualmente, pela Lei do Petrleo, os estados e municpios tm direito a cerca de
60% das receitas de royalties e participaes especiais do petrleo, e apenas uma parcela
deste montante (relativa alquota bsica dos royalties) est submetida a uma espcie de
vinculao negativa, qual seja, a impossibilidade de aplicar os recursos em gastos de pessoal.
A maior parte das receitas, segundo diversas interpretaes correntes, estaria livre para
ser aplicada em qualquer tipo de despesa, resultando, segundo vrios estudos, em baixa
qualidade ou eficcia do gasto (Gobetti e Serra, 2009; Bregman, 2007). No caso
da parcela de receitas da Unio, ao contrrio, existe alto grau de vinculao a programas e
ministrios (Meio Ambiente, Minas e Energia, Defesa e Cincia e Tecnologia), mas cerca de
85% destes recursos tm sido contingenciados e mantidos no caixa do Tesouro para efeito
de cumprimento das metas de supervit primrio (Gobetti, 2010). Este fato mostra
que, caso se deseje que as receitas do petrleo sejam efetivamente aplicadas num plano de
desenvolvimento nacional, de pouca efetividade a previso legal de vinculaes sem que a
poltica macroeconmica seja repensada em conjunto e as prioridades da sociedade estejam
muito bem definidas.
As receitas do petrleo possuem particularidades importantes que devem ser consideradas
na definio de sua aplicao. Uma primeira particularidade o seu carter temporrio, que
provm da explorao de um recurso natural finito, cuja extrao promove a progressiva
dilapidao de um patrimnio intergeracional. A segunda particularidade diz respeito
origem majoritariamente externa dos recursos obtidos com a venda do petrleo quando
o pas se torna um grande produtor, como deve ser o caso do Brasil no futuro prximo.
O afluxo de divisas estrangeiras tende a pressionar para a apreciao da taxa de cmbio do
pas e deteriorao das condies de competitividade dos demais setores de atividade, o que,
132
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
133
caso do petrleo, como os construdos pelo FMI, admitem que o nvel timo de gasto no deve
se pautar apenas pela riqueza j acumulada sob a forma de ativos financeiros, como previsto no
modelo noruegus.24 Os ativos no financeiros, como as reservas de petrleo provadas, tambm
podem (e devem) entrar no clculo da riqueza lquida que serve de base para a definio do
patamar permanente de gasto que fiscalmente sustentvel ao longo do tempo.
No caso do Brasil, portanto, o modelo de renda permanente do petrleo possibilita, em
tese, um alvio da restrio fiscal a que o governo est submetido. Estimativas preliminares de
Gobetti (2009), considerando reservas de 80 bilhes de barris a preos oscilando em torno do
patamar atual, indicam uma renda potencial equivalente a cerca de 70% do PIB e uma receita
petrolfera de pelo menos 3% do PIB, em mdia, nas prximas dcadas.
O grande problema que a receita de petrleo tende a ser muito voltil, o que cria
uma sria dificuldade de monitoramento da situao fiscal baseada no indicador tradicional
de supervit primrio. Em anos em que a receita muito alta, as metas sero facilmente
superadas, e haver estmulo para o gasto se expandir sem qualidade. Em anos de receita
abaixo da mdia, ao contrrio, as dificuldades em cumprir as metas criam um risco de que os
investimentos sejam cortados.
Essa mais uma razo para se alterar o regime fiscal, separando-se as receitas do petrleo
das demais e expressando-se as metas fiscais sem estas receitas, o que feito pelos indicadores
fiscais do resultado no petrolfero (non-oil). Tomando como exemplo a situao atual, a meta de
supervit primrio de 3,3% do PIB poderia ser traduzida em uma meta equivalente de resultado
fiscal no petrolfero (non-oil) de 2% do PIB, dado que as receitas do petrleo correspondem
atualmente a cerca de 1,3% do PIB, incluindo os valores arrecadados sob a forma de imposto
de renda, contribuio social e dividendos, alm de royalties e participaes especiais.
Considerando-se, entretanto, que o pr-sal dever elevar essa receita para 3% do PIB,
seria fiscalmente sustentvel reduzir a meta de resultado no petrolfero (non-oil) para
patamares prximos a zero no mdio prazo, uma vez que, no resultado primrio total, isto
implicaria um saldo positivo elevado em mdia. claro que, dadas as incertezas que cercam a
explorao do pr-sal e o preo do petrleo, preciso ter cautela na redefinio das metas fiscais,
mas o importante, por enquanto, assinalar que no existe nenhuma incompatibilidade entre
o princpio da sustentabilidade fiscal e um menor nvel de supervit primrio, principalmente
se a flexibilizao fiscal for utilizada para ampliar o investimento pblico em infraestrutura.
Em termos formais, em vez das vinculaes a rgos da administrao direta, possvel
pensar em uma estrutura oramentria na qual as receitas do petrleo estejam vinculadas a
um oramento de capital, utilizadas tanto para reduzir a dvida pblica quanto para financiar
investimentos e constituio de poupana para as futuras geraes.
Tal estratgia dependeria, claro, de uma maior coordenao entre as distintas
esferas da poltica macroeconmica, de modo a conciliarem-se seus diferentes objetivos.
24. Ver Maliszewski (2009).
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Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
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Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
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ANEXO
Decomposio dos investimentos pblicos federais
Este anexo discute brevemente os aspectos metodolgicos e as dificuldades de contabilizao
dos componentes do investimento pblico federal, apresentados na tabela 1. A decomposio
tomou como base a classificao funcional programtica dos investimentos da Unio cujos
dados foram obtidos diretamente do Sistema Integrado de Administrao Financeira do
Governo Federal (Siafi) e dos investimentos das estatais segundo informaes constantes
no oramento de investimentos (OI) do Departamento de Coordenao e Governana das
Empresas Estatais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (DEST/MPOG).
Trata-se de resultados preliminares de uma metodologia que ainda est em aprimoramento
no mbito da Dimac/Ipea. Os dados do OI so divulgados no conceito de competncia, isto
, correspondem aos valores liquidados. Foram considerados somente os investimentos das
estatais no pas (excluda a parcela no exterior).
No caso da Unio, h uma grande dificuldade de se realizarem decomposies a partir
dos valores efetivamente liquidados do investimento, devido necessidade de expurgar a
liquidao forada. Optou-se pela utilizao dos valores efetivamente pagos a partir de 2005,
incluindo-se os pagamentos do oramento corrente e dos restos a pagar de oramentos de
anos anteriores, cujos totais so boas aproximaes dos valores efetivamente liquidados.25
Outro motivo para se considerar apenas o perodo posterior a 2004 que, neste ano, houve
uma mudana na nomenclatura e nos programas e aes do governo, criando-se uma descontinuidade. A descontinuidade afeta inclusive o ano de 2004, devido aos pagamentos dos
restos a pagar do oramento do ano anterior.
A decomposio se baseou no conceito do Ipea (2010, p. 7) para infraestrutura econmica.
O conceito desagrega a infraestrutura em duas linhas de estudo: i) a infraestrutura social e urbana,
cujo foco prioritrio o suporte aos cidados e seus domiclios, constitudo por habitao,
saneamento e transporte urbano; e ii) a infraestrutura econmica, cuja funo precpua dar
apoio s atividades do setor produtivo, englobando os setores de rodovias, ferrovias, portos,
aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes.26
25. Os pagamentos efetivos e as liquidaes efetivas da Unio sempre estiveram muito prximos nos anos de 2005 a 2009 (as liquidaes so de 3
a 8% maiores que os pagamentos). Excepcionalmente, isto no ocorreu nos anos de 2003 e 2004, principalmente devido aos contingenciamentos
impostos pelo ajuste fiscal no primeiro ano do governo Lula e seu relaxamento no ano seguinte (as liquidaes efetivas superaram os pagamentos
em cerca de R$ 2 bilhes em 2003 que somente foram pagos em 2004). Ver a terceira seo de Gobetti e Orair (2010).
26. Note-se que a tabela 1 no inclui os investimentos pblicos em infraestrutura econmica de telecomunicaes, nem os investimentos da Unio
em energia eltrica. No perodo atual, a Telebrs deixou de ser uma empresa operacional e no realizou investimentos em telecomunicaes.
possvel que volte a realiz-los, aps sua reativao para a gesto do Plano Nacional de Banda Larga. Os investimentos da Unio em telecomunicaes e energia eltrica no foram considerados, por se enquadrarem mais no conceito de infraestrutura social, tratando-se fundamentalmente de
instalaes para acesso a servios pblicos no programa de incluso digital, e de eletrificao em localidades isoladas, de baixa renda ou rurais. No
caso dos transportes hidrovirios, incluram-se as hidrovias devido s dificuldades de desagregao em relao ao setor porturio.
138
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
QUADRO A.1
Infraestrutura econmica
Investimentos das empresas do Grupo Petrobras no pas, prioritariamente nas reas de explorao, produo e
refino de petrleo e seus derivados, gs natural e biocombustveis. Tambm inclui sua infraestrutura logstica,
como o transporte martimo e dutovirio, e as centrais trmicas da Petrobras.
Grupo
Eletrobrs
Investimentos das empresas do Grupo Eletrobrs quase inteiramente em energia eltrica. Destacam-se a
Eletronorte, Chesf, Furnas, Eletronuclear e Eletrosul.
Transporte
rodovirio
Transporte
hidrovirio
Construes e obras na rea de portos e hidroviais (dragagem, molhes, canais, beros, eclusas etc.), com
destaque para a construo das eclusas do Tucuru no Rio Tocantins-PA e as obras nos portos de Rio GrandeRS, Itaqui-MA e Suape-PE. Relizadas pelas Companhias Docas federais (CDC, Codesa, Codeba, Codesp, CDP,
Codern, Codomar e CDRJ) e pela Unio.
Transporte
ferrovirio
Transporte
areo
Formado quase inteiramente pelos investimentos em ativo imobilizado do Banco do Brasil e da Caixa
Econmica Federal, e por investimentos em infraestrutura de comunicaes postais dos Correios.
Infraestrutura
urbana
Infraestrutura
hdrica
Os principais componentes esto relacionados s obras de transposio do rio So Francisco e, secundariamente, aos permetros de irrigao. Tambm inclui canais adutores, barragens e sistemas de abastecimento de
gua.
Defesa
nacional
Investimento em Defesa Nacional, excludos aqueles de infraestrutura de transportes, tais como reaparelhamento e adequao das Foras Armadas, e aquisio e modernizao de aeronaves.
Educao
Basicamente formada por obras, instalaes e equipamentos nas universidades e escolas tcnicas.
Segurana
pblica
139
CAPTULO 5
1 apresentao
Neste captulo analisa-se brevemente a execuo oramentria do exerccio de 2009,
buscando-se iluminar especificamente a trajetria dos gastos de ministrios e outros rgos
sociais. Os recursos aplicados nos programas e aes a cargo destes rgos sero aqui abordados
em trs aspectos: i) volume qual o montante de recursos aplicado pelos rgos responsveis
pela rea social; ii) nvel de execuo quanto dos recursos autorizados1 foi de fato executado;
e iii) perfil qual a composio destas despesas.
Adicionalmente, na quarta seo sero apresentadas tambm informaes sobre as
despesas com benefcios sociais a servidores pblicos fundamentalmente previdncia e
assistncia mdica, mas tambm determinados auxlios assistenciais e salrios indiretos , que
esto dispersas pelos ministrios responsveis pelas reas no sociais do governo federal. Tais
despesas devem ser recuperadas para que seja possvel elaborar-se uma estimativa do total do
gasto social federal (GSF) em 2009.
Os estudos realizados pela Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea a
respeito do dimensionamento e do acompanhamento do gasto social federal so conduzidos
sob a metodologia de rea de atuao. A reclassificao dos programas e aes de poltica
pblica em reas de atuao permite uma aproximao maior com a finalidade ltima destas
despesas junto populao. Isto representa uma vantagem sobre o enfoque institucional,
que analisa a execuo oramentria por rgo ministrio ou secretaria , pois muitas
vezes, no interior de um mesmo rgo, convivem programas e aes destinados a distintos
objetivos sociais. Outra vantagem importante da metodologia de reas de atuao se origina
do fato de que, no longo prazo, rgos e programas mudam de nome, so criados, sofrem
descontinuidade e so, por vezes, recriados ou seja, construir um conjunto de informaes
que atravessasse vrios anos e gestes seria invivel sob um enfoque institucional. A este
respeito, para maiores detalhes podem-se consultar Fernandes et al. (1998), Castro et al.
(2003; 2008) e Castro, Ribeiro e Chaves (2007).
Por sua vez, a melhor qualidade e a maior preciso obtidas ao se utilizar a metodologia
de reas de atuao cobram um custo significativo em termos de prontido e oportunidade.
Normalmente, os trabalhos publicados pela Disoc/Ipea sobre gasto social federal apresentam
defasagem de dois anos. Assim, aqui se retorna a um enfoque institucional, para que se tenha
uma primeira anlise sobre o gasto social federal no ano imediatamente anterior ao estudo.
1. Lei Oramentria Anual (LOA), mais alteraes aditivas ou supressivas aprovadas aps sua publicao.
Oramento dos rgos pblicos federais da rea social execuo (2009 e 2008)
(Em R$ bilhes correntes)
rgos Federais
Ministrio da Previdncia Social
Ministrio da Sade
Ministrio do Trabalho e Emprego
Ministrio da Educao
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Demais rgos (*)
Total
2009
Liquidado
238,1
62,9
42,2
41,8
33,3
24,0
442,4
2008
%
53,8
14,2
9,5
9,4
7,5
5,4
100,0
Liquidado
211,0
54,1
35,4
33,0
28,8
15,7
378,1
%
55,8
14,3
9,4
8,7
7,6
4,2
100,0
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Elaborao: Ipea/Disoc.
Nota: 1 Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Cultura, das Cidades e da Fazenda (operaes oficiais de crdito). Arquivo Nacional, Fundo Nacional para a
Criana e o Adolescente (FNCA) e secretarias especiais de Poltica de Promoo da Igualdade Racial, de Polticas para as Mulheres, e dos Direitos Humanos.
142
Tabela 2
Execuo oramentria dos rgos pblicos federais sociais participao por natureza de despesa (2009)
rgo federal
Pessoal e Outras
encargos despesas
sociais correntes
Juros e
encargos
da dvida
Investimentos
Inverses Amortizao
Total
financeiras
da dvida
Ministrio da Sade
17,9
76,4
0,0
5,4
0,1
0,1
100,0
Ministrio da Educao
49,6
39,1
0,0
10,9
0,2
0,1
100,0
5,0
72,1
0,1
22,8
100,0
0,1
99,4
0,5
100,0
4,1
95,7
0,0
0,2
0,0
0,0
100,0
21,8
28,8
0,3
22,1
26,4
0,5
100,0
Ministrio da Cultura
26,9
54,1
0,3
11,1
7,0
0,6
100,0
2,7
42,6
0,2
54,1
0,2
0,3
100,0
76,7
22,3
1,0
100,0
95,6
4,4
100,0
16,7
81,1
2,2
100,0
5,6
60,7
33,7
100,0
6,1
65,1
28,8
100,0
Arquivo Nacional
Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
10,0
27,8
72,2
100,0
82,9
0,0
3,3
3,6
0,1
100,0
Fonte: Siafi/STN.
Elaborao: Ipea/Disoc.
143
Tabela 3
2008
%
(B/A)
%
(D/C)
Ministrio da Sade
64.328,4
62.908,3
97,8
56.736,4
54.111,7
95,4
Ministrio da Educao
45.283,2
41.798,9
92,3
34.820,1
33.014,1
94,8
46.253,0
42.186,5
91,2
40.877,0
35.360,3
86,5
34.330,8
33.335,6
97,1
29.123,3
28.845,2
99,0
241.334,0
238.142,1
98,7
211.985,8
211.032,9
99,6
4.619,8
3.774,2
81,7
4.725,0
3.380,7
71,5
Ministrio da Cultura
1.389,8
1.222,2
87,9
1.334,5
982,6
73,6
15.314,8
13.895,2
90,7
8.728,3
6.891,4
79,0
Arquivo Nacional
58,4
55,6
95,3
48,7
47,3
97,1
51,7
40,2
77,8
42,1
30,7
72,9
40,6
26,3
64,8
37,5
24,5
65,4
77,0
73,8
95,8
61,4
55,9
91,0
191,2
163,2
85,3
166,8
132,1
79,2
5.163,2
4.749,7
92,0
5.295,2
4.171,7
78,8
Desenvolvimento Agrrio
3.764,8
3.351,8
89,0
4.115,6
2.746,4
66,7
Educao
1.387,1
1.387,0
100,0
1.169,1
1.169,1
100,0
11,4
10,8
95,4
10,6
8,5
80,4
450,0
247,6
55,0
99,6
0,1
0,1
99,6
0,1
0,1
393.982,2
378.081,1
96,0
Sade
Habitao
Ministrio da Agricultura (Conab)
Desenvolvimento Agrrio
Total Geral
458.435,9
442.371,7
96,5
Fonte: Siafi/STN.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Os dados apresentados nesta tabela apontam para a existncia de trs grupos distintos de
rgos pblicos federais na rea social, segundo o nvel de gasto.
1) Com execuo superior mdia geral se situam trs rgos pblicos federais
que apresentaram desempenho entre 97,1 e 98,7%. Trata-se dos ministrios do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Sade e da Previdncia Social, cujas
principais despesas correspondem a transferncias quase que automticas, como
144
145
Execuo oramentria dos rgos pblicos federais sociais e do oramento geral da Unio (fiscal e da
seguridade social), por grupos de natureza de despesa (2009)
(Em R$ milhes correntes)
rgos sociais federais
Natureza de despesa
Lei + crditos
(A)
Liquidado
(B)
46.210,9
112,4
372.976,6
21.013,4
16.239,2
198,7
1.684,6
45.478,1
74,7
365.111,4
17.195,5
14.341,6
170,3
-
458.435,9
442.371,7
Total
Nvel de execuo
(B/A)
Lei + crditos
(C)
Liquidado
(D)
Nvel de execuo
(D/C)
98,4
66,5
97,9
81,8
88,3
85,7
-
169.163,6
164.928,4
562.025,7
57.068,3
49.184,7
277.967,2
20.461,2
167.066,3
124.609,2
526.781,4
45.848,8
34.153,8
256.373,2
-
98,8
75,6
93,7
80,3
69,4
92,2
0,0
96,5
1.300.799,0
1.154.832,6
88,8
Fonte: Siafi/STN.
Elaborao: Ipea/Disoc.
1
4. Tanto o crescimento no volume de recursos quanto a mudana de perfil podem ser atribudos ao programa Minha Casa Minha Vida (MP no 459,
convertida na Lei no 11.977, de julho de 2009), que estabeleceu a possibilidade de a Unio transferir vultosos recursos ao Fundo de Arrendamento
Residencial e ao Fundo de Desenvolvimento Social, e tambm conceder subvenes econmicas aos beneficirios dos projetos de interesse social
em reas urbanas e rurais. Em conjunto, os recursos transferidos no mbito destas novas aes significaram um acrscimo de mais de R$ 5,2
bilhes na execuo do Ministrio das Cidades, em relao a 2008, por meio da rubrica outras despesas correntes. Por sua vez, do lado da rubrica
investimentos, o valor adicional de cerca de R$ 1.5 bilho foi destinado principalmente a aes de saneamento bsico gua, esgoto, guas
pluviais, e urbanizao de assentamentos precrios.
146
Tabela 5
Execuo oramentria dos rgos pblicos federais sociais por natureza de despesa (2009)
rgo federal
Ministrio da Sade
Ministrio da Educao
Ministrio do Trabalho e Emprego
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Ministrio da Previdncia Social
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Ministrio da Cultura
Ministrio das Cidades
Arquivo Nacional
Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Ministrio da Fazenda (Operaes de crdito)
Total
99,0
90,8
95,8
97,5
98,8
68,8
88,3
96,9
93,3
79,5
60,7
94,9
83,6
100,0
97,9
84,4
88,6
47,8
32,2
98,4
82,8
66,5
80,0
79,9
52,8
57,2
56,5
91,8
65,7
86,6
72,6
53,5
55,5
97,5
86,8
81,8
100,0
72,2
89,0
7,7
81,5
99,6
97,9
-
89,2
88,3
99,4
91,8
73,7
75,5
92,9
74,9
85,7
Fonte: Siafi/STN.
Elaborao: Ipea/Disoc.
147
Box 1
(Continua)
148
(Continuao)
4. Investimentos
Despesas com o planejamento e a execuo de obras inclusive com a aquisio de imveis
considerados necessrios sua realizao e com a aquisio de instalaes, equipamentos
e material permanente.
o item fundamental para as reas de saneamento e habitao, alm de ser relevante tambm
em reas como sade e educao pois demonstra se existem ou no esforos para expanso
na capacidade de produo de servios.
5. Inverses financeiras
Despesas com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas,
quando a operao no importe aumento do capital; e com a constituio ou aumento do
capital de empresas.
6. Amortizao da dvida
Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualizao monetria
ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual ou mobiliria.
Pode ser relevante, a depender da importncia que assumem, em cada rea, as operaes
contradas junto a organismos internacionais de fomento como, por exemplo, PNUD, BID
e Banco Mundial.
5 Qual foi a tendncia do Gasto Social Federal em 2009?
Os trabalhos realizados na Disoc/Ipea a respeito do dimensionamento e acompanhamento do
GSF so conduzidos sob a metodologia de rea de atuao. Esta metodologia permite mensurao
mais precisa, tanto dos valores totais quanto nos valores destinados a cada uma das reas sociais,
porque implica na classificao de cada um dos programas e aes da execuo oramentria federal.
Nos dados do GSF de 2006, apurados sob a metodologia de rea de atuao, percebe-se
que mais de 83% dos gastos esto concentrados nos ministrios de Previdncia, Trabalho e
Emprego, Desenvolvimento Social, Sade e Educao. Nesse sentido, uma observao mais
atenta sobre estes cinco ministrios j permitiria a formao de algumas expectativas acerca da
trajetria do GSF em seu conjunto ainda que no possibilitasse concluso alguma em termos
desagregados.5Ademais, a listagem de ministrios e secretarias especiais analisados neste texto
incorpora rgos alm destes cinco ministrios, o que permite ampliar o percentual supracitado.
Para melhor se aproximar a cobertura global do enfoque adotado neste captulo em relao
ao GSF apurado a partir das reas de atuao necessrio, porm, um tratamento especfico
para os programas e aes normalmente apropriados na rea de benefcios a servidores
5. Observe-se o exemplo do MEC em 2006: dos cerca de R$ 23,9 bilhes liquidados, apenas R$ 15,7 bilhes (65,7%) so apropriados para a rea de
educao. Os demais gastos so considerados no sociais ou sociais e apropriados em outras reas, como sade, alimentao e nutrio e cultura,
com destaque para a rea de benefcios a servidores principalmente previdncia do servidor pblico, a que se destinam R$ 4,5 bilhes (18,83%
do oramento do MEC). Adicionalmente, R$ 3,5 bilhes executados em outros ministrios so apropriados pela metodologia na rea de educao.
149
a inativos e
hospitalares e
transporte aos alimentao
TOTAL
regime de
dependentes de
pensionistas
odontolgicos a
servidores aos servidores
previdncia do
servidores
servidores
servidor
rgos federais
Legislativo
1.879,6
492,8
103,9
13,3
1,9
188,8
2.680,3
Judicirio
4.226,2
2.461,8
332,8
68,8
12,9
620,8
7.723,4
Executivo
55.770,6
8.136,4
2.187,3
136,9
623,7
1.493,9
68.348,8
Servidores de rgos sociais
16.670,6
4.071,9
589,8
34,0
240,3
570,2
22.176,7
Servidores civis dos demais rgos 16.748,2
4.064,5
481,8
102,9
383,4
484,7
22.265,5
Servidores militares
22.351,8
1.115,8
439,0
23.906,6
Subtotal
61.876,5
11.090,9
2.624,1
219,0
638,5
2.303,5
78.752,5
GERAL
66.303,6
11.260,3
2.699,9
229,5
660,3
2.521,1
83.658,7
Fonte: Siafi/STN.
Elaborao: Ipea/Disoc.
Ou seja, nos dados analisados nas sees anteriores, e que corresponderiam a 87,8% do
GSF, esto contempladas apenas uma parte das despesas com benefcios sociais aos servidores
pblicos cerca de R$ 22,2 bilhes, quando o total dos gastos com este tipo de despesa
alcana R$ 83,7 bilhes.
Acrescentem-se, tambm, outros dois fatos relevantes, quais sejam: i) o pagamento
por parte da Unio de salrios e outros benefcios a servidores ativos e inativos de extintos
territrios e assemelhados; e ii) as caractersticas peculiares do Distrito Federal, a que se destina
o Fundo Constitucional do Distrito Federal FCDF, cuja finalidade a de prover os recursos
necessrios organizao e manuteno da Polcia Civil, da Polcia Militar e do Corpo de
150
Bombeiros Militar do Distrito Federal, bem como assistncia financeira para execuo de
servios pblicos de sade e educao. Do valor de R$ 7,6 bilhes transferido a este fundo,
48,7% so relativos assistncia financeira para realizao de servios pblicos de sade e
educao (R$ 3,7 bilhes). Aps estas ressalvas, pode-se finalmente concluir a tarefa proposta
para a seo 4, que estimar um valor global e preliminar para o gasto social federal de 2009.
Combinando-se as informaes apresentadas na tabela 1, sobre a execuo oramentria dos
rgos selecionados como tpicos da rea social, com as informaes sobre as despesas com
programas e aes de benefcios a servidores, da tabela 6, chega-se ao quadro 1.6
Quadro 1
442.371.699.004
56.575.798.916
1.930.305.934
2.975.836.857
503.853.640.711
Tabela 7
GSF
(R$ milhes correntes)
PIB
GSF/PIB
(%)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
79.324
92.705
108.073
119.975
129.506
148.088
169.214
190.892
220.161
256.292
296.752
340.011
390.630
432.863
503.854
705.641
843.966
939.147
979.276
1.065.000
1.179.482
1.302.136
1.477.822
1.699.948
1.941.498
2.147.239
2.369.484
2.661.344
3.004.881
3.143.015
11,24
10,98
11,51
12,25
12,16
12,56
13,00
12,92
12,95
13,20
13,82
14,35
14,68
14,41
16,03
Fonte: Siafi/STN.
Elaborao Disoc/Ipea.
Obs.: 1. Os dados do GSF para 1995 a 2006 foram apurados pela metodologia de rea de atuao.
2. Os dados do GSF para 2007 a 2009 foram estimados.
6. Os R$ 56,6 bilhes apresentados como o volume despendido com benefcios a servidores nos rgos pblicos federais que no foram considerados sociais correspondem ao total das despesas com programas/aes de benefcios a servidores R$ 78,8 bilhes , menos os gastos com
benefcios a servidores nos rgos sociais R$ 22,2 bilhes (tabela 6). Isto porque, logicamente, estes ltimos j esto includos nos gastos totais
dos rgos pblicos federais sociais, no montante de R$ 442 bilhes (quadro 1).
151
Grfico 1
Fonte: Siafi/STN.
Elaborao Disoc/Ipea.
Obs.: 1. Os dados do GSF para 1995 a 2006 foram apurados pela metodologia de rea de atuao.
2. Os dados do GSF para 2007 a 2009 foram estimados.
A comparao desta estimativa com a trajetria do GSF dos anos anteriores apresenta-se
surpreendente em alguns aspectos. Primeiro, pela fora do seu crescimento: rompeu a barreira
dos 16% do PIB, acrescentando 1,6 pontos percentuais (p.p.) em apenas um ano desempenho bastante atpico, comparvel apenas ao ocorrido entre 1996 e 1997, quando o GSF subiu
1,5 p.p. do PIB. Em segundo lugar, este movimento retoma uma trajetria de crescimento
acelerado que parecia ter-se interrompido em 2008 quando o acelerado crescimento econmico dos trs primeiros trimestres acomodou o aumento dos gastos sociais, o qual, embora
superior inflao, no foi suficiente para expandir sua respectiva participao no PIB. Por
fim, e certamente mais importante: desde que se iniciou o acompanhamento especfico dos
gastos sociais no mbito do Ipea (IPEA, 2003, p. 31-34) , a primeira vez que o GSF assume
um comportamento indubitavelmente anticclico (grfico 2).
152
Grfico 2
O que o grfico 2 permite observar que, nos anos anteriores, o crescimento real do GSF
apresentava-se com uma tendncia claramente pr-cclica: crescia em contextos de crescimento
econmico, desacelerando firmemente quando a conjuntura econmica geral tornava-se
desfavorvel e reduziam-se as taxas de crescimento do PIB conforme j apontado em Castro
et al. (2008). justamente devido a este comportamento pr-cclico que Chaves e Ribeiro (2009,
p. 566) demonstravam preocupao com os rumos que tomaria a trajetria do GSF no contexto da
crise econmica desencadeada ao final de 2008:
Logicamente que seria prematuro associar a desacelerao do crescimento do GSF com o desembarque
da crise no pas (...). Mas o equacionamento rpido da crise, seguido pela recuperao e retomada do
crescimento, constitui um fator importante para a manuteno de uma trajetria positiva do GSF.
Nesse sentido, o comportamento indito do GSF em 2009 uma surpresa, mas certamente
positiva: afinal, justamente em uma poca de crise que mais se necessita das transferncias,
bens e servios sociais, constituindo ento uma boa notcia que, finalmente, o GSF tenha
assumido neste momento um comportamento anticclico. Por sua vez, ainda que inesperada
em relao aos dados calculados para 2008, no se pode dizer que tal trajetria seja totalmente
imprevista, quando se observam as medidas tomadas pelo governo federal no primeiro semestre
de 2009 (Barbosa e Souza, 2010), no bojo da reao recesso que se instalava.
Boa parte dessas medidas atuou no mbito das polticas sociais (IPEA, 2010). A manuteno
da poltica de valorizao real do salrio mnimo impactou diretamente no valor de quase dois teros
dos benefcios do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e na totalidade dos Benefcios de
153
154
(IPCA), o crescimento em termos reais de todo o Ministrio foi de R$ 16,8 bilhes, ou 7,6%
de aumento em relao ao gasto de 2008. No Ministrio do Trabalho e Emprego, a expanso,
que j estava em curso, do nmero de beneficirios do seguro-desemprego e de outras aes
tpicas de sistema pblico de emprego, foi acelerada pela crise, exigindo uma elevao de
13,7% nos gastos do ministrio, j descontada a inflao. A maior parte deste movimento
concentrou-se no principal programa do MTE, Integrao das Polticas Pblicas de Emprego,
Trabalho e Renda, que expandiu seus gastos em 23,0%, em termos reais, fundamentalmente
devido ao crescimento nos pagamentos do seguro-desemprego e do abono salarial.
No Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, o crescimento real foi
de cerca de 10,2%. Os ajustes realizados no Programa Bolsa Famlia transferncia de renda
com condicionalidades , que permitiram incorporar ao programa mais de 1,3 milho de
novas famlias, expandiu os recursos aplicados no programa em cerca de 6,1%, em termos
reais. Por seu turno, no programa Proteo Social Bsica, o crescimento real foi ainda maior
13,0 % refletindo a elevao nos recursos destinados ao Benefcio de Prestao Continuada
(BPC-Loas) frente ao aumento do salrio mnimo.
Mas nem todos os vetores de crescimento dos gastos sociais podem ser diretamente
relacionados com a reao crise. Outras estratgias que j estavam em andamento parecem ter
adquirido mais musculatura em 2009, ao menos em termos de volume de recursos mobilizados.
O Ministrio da Sade expandiu seus gastos em 2009, em termos reais, em 10,8%,
com destaque para os programas de Assistncia Hospitalar e Ambulatorial Especializada
crescimento real de 8,8%, resultado do aumento nos recursos transferidos a estados e
municpios para a manuteno dos servios de mdia e alta complexidade; Assistncia
Farmacutica e Insumos Estratgicos expanso de 19,8%; e Vigilncia, Preveno e Controle
de Agravos acrscimo de 42,0 %. No caso destes dois ltimos programas, o crescimento dos
gastos reflete, principalmente, a mobilizao emergencial de recursos em torno do combate
gripe H1N1, que envolveu reforos na rea de vigilncia, compras de medicamentos,
e encomendas de vacinas para o ano seguinte. A nota dissonante foi o programa Ateno
Bsica em Sade, que cresceu apenas 3,8% em termos reais.
O Ministrio da Educao percorreu uma trajetria impressionante de crescimento nas
suas despesas: 20,7%, j descontada a inflao. Destaque para os programas Brasil Escolarizado
crescimento real de 31,7%; Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica
aumento de 32,3%; Brasil Universitrio acrscimo de 20,3%; e Qualidade na Escola incremento de 19,6%. A lista de aes a justificar este movimento vasta, incluindo, entre outras
iniciativas: a complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) cresceu consideravelmente; o valor per capita repassado s prefeituras para a compra da merenda escolar
155
foi reajustado; dezenas de universidades e escolas tcnicas federais esto em processo de reformas e/ou expanso; apenas nos anos de 2007 e 2008, mais de 20 mil novos profissionais
principalmente docentes foram contratados. O espao fiscal conquistado pela rea, quando
logrou alterar as regras da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU) de modo a preservaremse os recursos da educao, j est sendo rapidamente utilizado ainda que seus efeitos mais
concretos s tenham impacto a partir dos oramentos de 2010 e 2011.7
Outro vetor importante na explicao do crescimento dos gastos sociais a poltica de
recursos humanos vigente no governo federal. Milhares de novos servidores pblicos foram
contratados nos ltimos anos,8 por meio de concurso, seja para reposio dos postos de trabalho
deixados abertos por aposentadorias, seja para cumprimento de acordo judicial firmado entre
governo federal, Ministrio Pblico do Trabalho e Tribunal de Contas da Unio (TCU) com
o objetivo de substituir os postos terceirizados irregularmente (Seges, 2009). Os recmconcursados apresentam maior escolaridade, aumentando a parcela de servidores com nvel
superior completo. Adicionalmente, vrias carreiras do servio pblico foram reestruturadas,
com recomposies importantes no valor dos salrios.
Esse movimento tem impacto nos gastos sociais de duas formas. Primeiro, quando a
recomposio salarial e as contrataes de novos servidores ocorrem no mbito de ministrios
responsveis por polticas sociais neste caso, destaquem-se as trajetrias recentes do MEC e
da Previdncia, por exemplo , o que eleva os gastos com pessoal das respectivas reas sociais.
Secundariamente, ainda que no se incluam no gasto social os salrios nos ministrios tidos
como no sociais, incluem-se os benefcios previdencirios gerados nestes ministrios que,
alm de um crescimento vegetativo devido ao amadurecimento dos servidores e consequente
concesso de novas aposentadorias, tambm so impactados em boa medida pelos ganhos
salariais oriundos da reestruturao das suas respectivas carreiras de origem. Este segundo
movimento eleva os recursos destinados rea benefcios ao servidor pblico federal (tabela
6). Os valores encontrados para 2009 apresentam um crescimento real de 8% nesta rea,
em relao a 2008, concentrado no incremento dos gastos com benefcios previdencirios a
servidores pblicos e pensionistas destacando-se o aumento real de 9% nas despesas com
inativos e pensionistas do Poder Executivo.
6 Consideraes finais
No esforo de atualizar as informaes disponveis sobre a execuo oramentria dos
principais rgos federais executores de polticas sociais, este trabalho trouxe discusso um
fato importante. Em um ano em que a recesso instalou-se no pas, em um contexto de uma
abrangente crise econmica internacional, os gastos sociais federais retomaram a acelerada
trajetria de crescimento dos ltimos anos que parecia ter-se acomodado em 2008.
7. Fim da DRU s ter efeito prtico no oramento da Educao em 2010, Valor Econmico, edio de 5 de novembro de 2009.
8. Dados da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento (Seges) apontam que de janeiro de 2003 a julho de 2009 o corpo de servidores
pblicos federais cresceu em 57 mil trabalhadores. Destes, cerca de 29 mil na rea de educao, sendo 14 mil docentes; 9,5 mil servidores no INSS,
sendo 3 mil peritos mdicos; e outros 3,6 mil servidores na Polcia Federal.
156
157
158
159
Anexo
Gasto dos rgos pblicos federais da rea social: principais programas (2009 e 2008)
TABELA A.1
2008
(R$ nominais)
(a)
2008
(R$ corrigidos IPCA
mdio de 2009)
(b)
MINISTRIO DA SADE
54.111.743.028
56.756.725.027
62.908.268.469
2009 (c )
Var. real
2009/2008
(c/b)
10,8%
25.318.661.789
26.556.237.977
28.896.562.728
8,8%
8.409.835.849
8.820.908.625
9.160.462.299
3,8%
Apoio Administrativo
6.035.388.769
6.330.398.572
7.014.757.745
10,8%
4.415.779.502
4.631.622.804
5.548.870.357
19,8%
3.779.012.169
3.963.730.284
4.579.570.109
15,5%
2.421.752.177
2.540.127.423
3.606.880.047
42,0%
398.867.008
418.363.627
511.412.533
22,2%
876.652.776
919.503.564
768.717.912
-16,4%
331.596.767
347.805.217
372.345.222
7,1%
154.842.265
162.410.955
163.461.470
0,6%
387.453.908
406.392.655
359.316.658
-11,6%
Saneamento Rural
302.761.642
317.560.631
335.199.999
5,6%
266.048.725
279.053.187
291.568.977
4,5%
271.567.082
284.841.281
339.319.042
19,1%
325.553.891
341.466.965
357.009.661
4,6%
415.968.709
436.301.259
602.813.710
33.014.085.001
34.627.813.476
41.798.912.407
20,7%
7.463.822.998
7.828.654.666
10.308.509.144
31,7%
Outros programas
MINISTRIO DA EDUCAO
Brasil Escolarizado
Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica
Brasil Universitrio
2.025.396.448
2.124.397.826
2.809.992.894
32,3%
13.561.139.400
14.224.007.894
17.104.950.419
20,3%
290.456.790
304.654.318
290.519.076
-4,6%
1.038.369.850
1.089.125.368
1.285.845.204
18,1%
1.334.804.335
1.400.049.571
1.674.233.641
19,6%
5.440.264.761
5.706.184.903
6.160.902.015
8,0%
Apoio Administrativo
800.420.187
839.544.726
1.136.376.236
35,4%
258.071.646
270.686.188
326.494.207
20,6%
16,8%
53.737.826
56.364.531
65.854.972
747.600.760
784.143.485
635.234.599
35.360.265.183
37.088.674.945
42.186.456.015
13,7%
20.532.242.927
21.535.858.961
26.493.943.950
23,0%
Outros programas
(Continua)
160
(Continuao)
2008
(R$ nominais)
(a)
Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio
Apoio Administrativo
Operaes Especiais: Financiamentos com Retorno
Nacional de Incluso de Jovens - ProJovem
887.318.269
2008
(R$ corrigidos IPCA
mdio de 2009)
(b)
930.690.386
2009 (c )
1.019.587.510
Var. real
2009/2008
(c/b)
9,6%
973.794.972
1.021.394.070
1.108.737.569
8,6%
9.514.622.864
9.979.697.630
9.626.125.091
-3,5%
65,0%
184.055.147
193.051.763
318.474.639
Outros programas
3.268.231.004
3.427.982.135
-
3.619.587.256
28.845.235.911
30.255.191.042
33.335.626.046
10,2%
11.062.540.487
11.603.277.466
12.305.410.363
6,1%
16.275.830.952
17.071.393.569
19.290.626.367
13,0%
188.312.233
197.516.935
172.510.473
-12,7%
149.696.137
157.013.284
252.823.900
61,0%
241.562.377
253.369.946
284.034.500
12,1%
98.800.057
103.629.404
123.241.631
18,9%
2,6%
Apoio Administrativo
Acesso Alimentao
683.611.750
717.026.692
735.646.199
Outros programas
144.881.918
151.963.746
-
171.332.613
211.032.856.658
221.348.142.691
238.142.110.497
7,6%
197.120.957.755
206.756.230.170
220.989.886.867
6,9%
3.911.141.721
4.102.318.328
4.498.358.519
9,7%
Apoio Administrativo
3.025.116.115
3.172.983.791
3.750.527.089
18,2%
5.720.444.348
6.000.059.668
7.172.520.993
19,5%
245.437.175
257.434.144
592.313.279
130,1%
936.973.872
982.773.155
1.061.877.356
8,0%
Outros programas
72.785.672
76.343.436
76.626.394
3.380.697.003
3.545.945.473
3.774.164.112
6,4%
787.797.819
826.305.376
789.396.640
-4,5%
484.340.561
508.015.128
460.897.291
-9,3%
Apoio Administrativo
560.033.823
587.408.276
635.880.159
8,3%
277.654.370
291.226.116
313.684.755
7,7%
219.455.863
230.182.866
264.606.076
15,0%
252.804.573
265.161.661
381.461.650
43,9%
95.386.869
100.049.379
106.768.504
6,7%
331.308.553
347.502.915
389.290.211
12,0%
371.914.572
390.093.756
-
432.178.826
MINISTRIO DA CULTURA
982.554.164
1.030.581.412
1.222.185.504
18,6%
135.985.727
142.632.709
205.893.530
44,4%
(Continua)
161
(Continuao)
Apoio Administrativo
238.527.611
2008
(R$ corrigidos IPCA
mdio 2009)
(b)
250.186.841
119.713.542
125.565.140
89.278.871
93.642.822
399.048.413
418.553.899
-
410.293.134
6.891.329.605
7.228.177.796
13.895.212.309
92,2%
951.029.350
997.515.665
1.418.004.363
42,2%
5.250.000.000
2.243.166.141
2.352.812.102
3.060.702.290
30,1%
835.474.780
876.312.787
1.021.774.026
16,6%
465.629.849
488.389.836
355.020.734
-27,3%
1.659.075.405
1.740.171.011
1.512.607.847
-13,1%
122.974.759
128.985.765
428.417.807
232,1%
84.631.087
88.767.855
493.830.017
456,3%
529.348.234
555.222.776
354.855.225
30.690.844
40.228.568
24.524.761
32.191.012
25.723.531
55.900.616
58.633.038
73.770.422
132.138.128
163.168.655
138.597.040
55.643.170
25,0%
2,2%
25,8%
17,7%
#DIV/0!
14.170.284.415
14.862.927.917
4.749.665.452
-68,0%
1.309.114.896
1.373.104.432
1.223.370.290
-10,9%
1.125.726.830
1.180.752.357
1.681.174.708
42,4%
11.169.059.300
11.715.002.919
1.387.026.106
-88,2%
311.598.389
326.829.318
447.260.000
36,8%
254.785.000
267.238.891
10.834.348
388.032.305.317
406.999.324.401
442.371.798.857
2008
(R$ nominais)
(a)
Brasil Universitrio
Crdito Fundirio
Outros programas
TOTAL GERAL
Fonte: Siafi/STN.
Elaborao: Disoc/Ipea.
162
2009 (c )
277.607.139
119.547.737
208.843.964
var. real
2009/2008
(c/b)
11,0%
-4,8%
123,0%
26.287.376
8,7%
Captulo 6
1 APRESENTAO
A taxa de cmbio nominal real-dlar apreciou-se fortemente ao longo de 2009, retornando a
um patamar similar quele vigente no perodo anterior quebra do banco de investimentos
norte-americano Lehman Brothers. A desconfiana em torno da solvncia do sistema
bancrio mundial, agravada pela quebra desta instituio, aumentou a restrio de liquidez
no mercado financeiro internacional. A chegada da crise ao Brasil, que at aquele momento
no havia sido afetado significativamente pela crise subprime nos Estados Unidos (EUA),
teve reflexos sobre o mercado cambial ao afetar negativamente as exportaes devido
reduo dos preos internacionais de commodities e contrao do volume de comrcio
internacional e, principalmente, por provocar grande sada de capital via fluxos financeiros.1
Estes movimentos foram responsveis pela apreciao da taxa de cmbio nominal, que em
dezembro de 2008 teve mdia de 2,39 (R$/US$), frente a 1,61 (R$/US$) em agosto do
mesmo ano. Com a melhora da conjuntura internacional e dos indicadores de desempenho
macroeconmico da economia brasileira apresentados no primeiro semestre de 2009, houve
entrada de grande volume de recursos financeiros no pas, o que, mesmo sem a recuperao do
comrcio internacional, provocou o retorno da tendncia apreciao do real. Entre janeiro
e outubro de 2009 o real valorizou-se aproximadamente 30%, ensejando questionamentos se
este movimento poderia gerar uma bolha no mercado cambial brasileiro. Com o intuito de
frear este movimento, o governo estabeleceu em 19 de outubro a cobrana do Imposto sobre
Operaes Financeiras (IOF) alquota de 2% sobre a entrada de capitais de no residentes
dirigidos aplicao em ttulos de renda fixa e varivel. Esta poltica e o eventual aumento
da averso ao risco, derivado de instabilidades em algumas economias na zona do euro, so
aspectos que podem ajudar a conter um novo processo de valorizao do real no curto prazo.
Em linhas gerais, o pargrafo anterior reflete duas caractersticas do regime cambial
brasileiro implementado desde o final dos anos 1990: i) a existncia de uma persistente tendncia
apreciao das taxas de cmbio nominal e real; e ii) uma enorme volatilidade cambial.
A tendncia de apreciao cambial observada desde meados de 2004 (grfico 1), tendo
sido interrompida somente a partir de setembro de 2008 com o agravamento da crise financeira
internacional. Entretanto, passado o violento choque externo inicial, o cmbio voltou a apreciar-se
a partir de janeiro de 2009. A apreciao da moeda brasileira, sobretudo em termos reais, tem
1. Para mais detalhes sobre os impactos da crise no Brasil e as medidas adotadas pelo governo brasileiro para enfrent-la, ver o primeiro captulo deste livro.
sido extraordinria, no apenas em sua prpria srie histrica, mas tambm se comparada com
outros pases. Em comparao com um grupo de pases selecionados, inferior apenas da
frica do Sul (grfico 2). Alm disso, como deixa claro o grfico 3, no perodo 1999-2009 a taxa
de cmbio brasileira foi a mais voltil em um amplo conjunto de pases selecionados.
Grfico 1
Evoluo da taxa de cmbio nominal e do ndice da taxa de cmbio real efetiva no Brasil (1995-2009)
Fonte: Ipeadata.
Elaborao dos autores.
Grfico 2
164
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
Grfico 3
Fonte: BIS.
Elaborao dos autores.
Ante o exposto, percebe-se por que no atual cenrio econmico brasileiro o nvel da taxa
de cmbio e sua alta volatilidade tornaram-se um dos pontos principais em debate, o que tem
levado economistas, empresrios, tcnicos do governo e mesmo a mdia a refletirem sobre a
atual poltica cambial e seus efeitos sobre a economia nacional. Neste sentido este captulo
tem como objetivos: i) identificar perodos de apreciao ou depreciao da taxa de cmbio
real efetiva (TCRE); e ii) apresentar as possveis causas e consequncias do desalinhamento
cambial. Para tanto, estimou-se uma trajetria de equilbrio de longo prazo para a TCRE,
desenvolvida por meio de um modelo de cointegrao no linear.
Na prxima seo apresenta-se uma breve discusso sobre alguns conceitos e procedimentos
para se estimar uma taxa de cmbio real de equilbrio, justificando-se o uso da metodologia
empregada na seo para se estimar esta varivel. Alguns dos determinantes da trajetria
recente de apreciao do real so apresentados na terceira seo. Na seo subsequente so
discutidos os impactos do desalinhamento cambial sobre comrcio e crescimento e procura-se
explicitar os custos fiscais da poltica de acumulao de reservas. Por fim, so apresentadas
algumas consideraes finais.
2 Taxa de cmbio real de equilbrio e desalinhamento cambial
na economia brasileira: 1995-2009
2.1 Dimenses tericas
A taxa de cmbio real (TCR) um dos preos relativos mais importantes em economia,
principalmente pelo fato de sua trajetria afetar significativamente o processo de alocao de
recursos da economia, na medida em que influencia a rentabilidade relativa entre atividades
165
166
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
crescimento econmico que estejam atraindo grande volume de capital e tenham elevados
dficits em transaes correntes. Isto porque nestes casos a anlise do desalinhamento ou
no da TCR requer o julgamento de, entre outros, em que grau os fluxos de capitais esto
financiando investimentos produtivos que podem vir a alterar a posio da conta corrente
no futuro. Em terceiro lugar, a utilizao de modelos macroeconmicos completos para
se avaliar a TCRE comprometida pelo fato de que estes, mesmo quando disponveis, so
desenvolvidos em geral para se realizarem previses de curto prazo e, portanto, no so
especificados adequadamente para se analisarem relaes de longo prazo entre a TCR e as
demais variveis. Por fim, vale ressaltar que o uso de modelos de comportamento possui a
vantagem de permitir facilmente a incorporao anlise de caractersticas particulares dos
casos estudados, como, por exemplo, racionamento de crdito, termos de troca ou poltica
comercial. Alm disso, neste enfoque pode-se incorporar o fato de que a TCRE se altera em
decorrncia da evoluo de longo prazo dos fundamentos.
2.2 Descrio do processo de estimao e trabalhos anteriores
Para se estimar a TCRE, adotou-se neste trabalho a estratgia de estimao apresentada
em Baffes, Elbadawi e OConnel (1999). O procedimento envolve trs passos. Primeiro,
identifica-se a relao de longo prazo a ser estimada, adaptando-se a teoria existente s
particularidades de cada pas. Esta relao, ento, deve ser incorporada a um modelo
dinmico, cujos parmetros so estimados no segundo passo mediante tcnicas de sries
temporais apropriadas s caractersticas dos dados. Por ltimo, os parmetros da relao de
longo prazo estimados no passo anterior so utilizados para se obterem a taxa de equilbrio e
o grau de desalinhamento cambial.
A relao de longo prazo a ser estimada pode ser expressa sucintamente como:
TCRt = Ft + wt
(1)
TCREt = Ft p
(2)
4. Como medidas dos valores de longo prazo dos fundamentos, sero utilizadas as tendncias obtidas por meio do filtro Hodrick-Prescott, procedimento este padro na literatura.
167
A estratgia aqui descrita foi utilizada em diversos trabalhos para se obter uma estimativa
da TCRE e, consequentemente, do desalinhamento cambial de diferentes pases. O quadro
1 apresenta um conjunto de informaes sobre os trabalhos que a aplicaram para economia
brasileira. Como se pode observar, um amplo conjunto de fundamentos tem sido utilizado
nas estimaes, que em geral so realizadas por mnimos quadrados ordinrios (MQO) ou por
cointegrao, via tcnicas de Engle e Granger ou Johansen. Porm, um aspecto no levado em
considerao pela literatura de estimao da TCRE para o Brasil a possibilidade de existncia
de quebra estrutural na relao de longo prazo entre a TCR e os fundamentos. Neste trabalho
procurou-se levar em considerao esta possibilidade por meio da implementao de tcnicas
de cointegrao com quebra, particularmente o procedimento de Gregory e Hansen (1996).
A relao de longo prazo estimada ou seja, fundamentos utilizados foi baseada no trabalho
de Goldajn e Valdes (1999).5
QUADRO 1
Paiva (2006)
Montiel (2007)1
Goldfajn e Valdes (1999)1
Fundamentos
Grau de abertura, preos externos, balana comercial/PIB, consumo do governo/PIB, termos de troca,
diferencial de juros interno e externo
Preo relativo de comercializveis por no comercializveis, termos de troca, diferencial de juros,
posio internacional de ativos, estoque de dvida
pblica domstica relativa
Termos de troca, controle de cmbio, controle de
fluxos de capital, gastos correntes do governo,
investimento/PIB, progresso tcnico, crescimento da
oferta monetria, dficit fiscal/emisso de moeda,
desvalorizao nominal
Grau de abertura, consumo do governo, montante
de juros internacionais pagos na conta corrente,
produtividade relativa, termos de troca
Produtividade relativa, termos de troca, posio internacional de investimento, consumo do governo/
PIB, grau de abertura, transferncias correntes/PIB
Produtividade relativa, consumo do governo/PIB,
posio internacional de investimento, termos de
troca, grau de abertura
Termos de troca, abertura, gasto do governo/PIB,
taxa de juros internacional
Perodo
Tcnicas utilizadas
Mar./1994-mar./2007
(trimestral)
1970-2004
(anual)
Jun./1994-dez./2002
(mensal)
Jan./1984-abr./2000
(trimestral)
1970-2006
(anual)
1969-2005
(anual)
1960-1994
(mensal)
168
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
inexistncia de uma trajetria definida para taxa de cmbio, a qual sofreu no perodo diversos
choques (crises russa e argentina, apago, eleies de 2002). Desse modo, os resultados sugerem
que neste perodo a TCR oscilou entre momentos de sobreapreciao e sobredesvalorizao.
De 2005 ao terceiro trimestre de 2008, independentemente de se considerar o modelo com
quebra ou sem quebra, o cmbio se apresenta sobreapreciado. Esta situao s se altera aps a
quebra do Lehman Brothers, quando a fuga de capitais devido elevada incerteza sobre os rumos
da economia mundial provocou grande desvalorizao da taxa de cmbio nominal. Porm, este
movimento foi rapidamente revertido e a TCR apreciou-se fortemente ao longo de 2009. Em 19
de outubro daquele ano, preocupado com esta tendncia apreciao, o governo decidiu taxar
em 2% a entrada de recursos de no residentes destinados aplicao em ttulos de renda fixa ou
varivel. Ainda que no se tenha realizado qualquer exerccio formal para se testarem os resultados
desta medida, pode-se inferir, a partir dos resultados expostos no grfico 4, que ela contribuiu
para frear a tendncia apreciao e, com isso, evitar que a TCR se tornasse novamente inferior
TCRE. Ao fim de 2009, portanto, os resultados do trabalho parecem indicar que o cmbio estava
bem prximo ao valor de equilbrio.
Grfico 4
Vale ressaltar que, conforme mencionado, o mtodo utilizado para se obter a estimativa da
TCRE no faz referncia a proposies mais normativas sobre a desejabilidade ou no de uma
TCRE mais valorizada ou desvalorizada. Ou seja, o mtodo simplesmente permite avaliar o
grau de desalinhamento da TCR de sua relao de longo prazo com os fundamentos. Aferir se
estes seguem trajetrias desejveis ou no requereria uma anlise muito mais complexa e que
no se pretende discutir neste trabalho. Entretanto, possvel analisar os custos de uma TCR
sobreapreciada por um longo perodo de tempo, tal como verificado no perodo de 2005 at
a crise internacional de 2008. Conforme parecem indicar os resultados, tal sobreapreciao
pode voltar a acontecer em breve.
169
170
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
Grfico 6
171
Grfico 7
Dessa forma, possvel dizer que a poltica monetria brasileira, de carter fortemente
contracionista, se apresenta como um dos fatores que contribuem para a apreciao cambial,
na medida em que tem mantido a taxa de juros domstica em patamares muito superiores aos
verificados nas demais praas internacionais.
3.3 Ingresso de capitais estrangeiros nas modalidades de IED e mercado acionrio
Outro ponto que merece destaque na anlise a conta financeira do balano de pagamentos,
que tem indicado ingresso de grandes volumes de capitais estrangeiros em outras modalidades
no necessariamente associadas aos rumos da poltica monetria, como o investimento
estrangeiro direto (IED) e a parte do investimento em carteira direcionada ao mercado
acionrio. Os dados da tabela 1 permitem visualizar a preponderncia destas modalidades,
nos ltimos anos, na conta financeira do balano de pagamentos.
Tabela 1
172
199519991998
2002
-5.598
3.469
-23.178 -25.381
2.337
1.809
-26.438 -20.103
29.641 17.925
380
252
29.262 17.674
14.612 24.052
-1.149 -1.049
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
(Continuao)
Discriminao
Investimento estrangeiro direto
Investimentos em carteira
Investimento brasileiro em carteira
Aes de companhias estrangeiras
Ttulos de renda fixa
Investimento estrangeiro em carteira
Aes de companhias estrangeiras
Ttulos de renda fixa
Derivativos
Outros investimentos
Erros e omisses
Resultado do balano
Fonte: BCB.
19951998
15.761
15.394
-77
-214
137
1.5471
4.313
11.158
-183
-561
-1.776
1.427
19992002
25.101
1.429
-638
-1.082
444
2.067
2.527
-460
-278
-7529
558
-1.619
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Evoluo das bolsas de valores, segundo pases selecionados dados dirios de 1995 a 2009
(Em US$)
Fonte: Bloomberg.
173
174
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
Grfico 9
175
Grfico 10
Fonte: Funcex.
Elaborao dos autores.
Grfico 11
Fonte: Funcex.
Elaborao dos autores.
176
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
8. No caso brasileiro isso ocorre devido reduo do saldo da balana comercial que financia o crnico dficit na conta de servios (conforme tabela 1).
177
Grfico 12
Fonte: BCB.
Elaborao dos autores.
Perodo
Saldo mdio
(R$ mil)
Rentabilidade
(%)
2.18
(3.47)
(15.913.077)
(%)
(R$ mil)
2009
T1
458.669.464
(1.29)
2009
T2
417.481.685
(17.60)
1.60
(19.20)
(80.171.872)
2009
T3
397.717.718
(7.95)
1,65
(9.61)
(38.214.228)
2009
T4
406.292.262
(2.12)
1,75
(3.86)
(15.700.800)
178
Custo de
capitao
(%)
Reservas internacionais
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
Tabela 3
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Ativo em
moeda estrangeira
172.322.260
164.469.460
140.474.794
200.980.845
358.117.237
512.512.891
429.635.304
Custo
-26.824.352
-26.230.420
-33.411.344
-16.900.422
-43.209.991
121.289.632
-149.999.977
Ativo em
moeda nacional
308.505.717
333.775.603
342.992.288
343.931.239
408.234.298
534.579.563
727.960.902
Conta nica
(supervits)
120.189.562
158.231.716
208.476.268
226.047.319
275.843.164
255.216.726
406.354.420
66.112.159
63.050.118
63.109.520
77.871.622
190.207.090
345.735.757
454.709.678
Diante do exposto, nota-se que, apesar de ser um importante fator para a estabilidade
macroeconmica, a elevao do volume de reservas tambm tem custos fiscais que no devem
ser negligenciados. Vale salientar que, a partir de certo patamar, a elevao deste estoque pode
apresentar benefcios adicionais cada vez menores. Por seu turno, os custos tendem a ser
crescentes, dado que, no caso do Brasil, o custo de capitao maior do que a rentabilidade
derivada da aplicao das reservas.
5 Consideraes Finais
Este captulo apresentou alguns aspectos relacionados evoluo recente da taxa de cmbio
no Brasil. A questo central foi determinar perodos de desalinhamento cambial, suas
possveis causas e os eventuais impactos da taxa de cmbio sobre comrcio exterior, estrutura
produtiva, crescimento de longo prazo e custos das reservas internacionais. A metodologia
utilizada consistiu na estimao de uma trajetria de equilbrio para a TCR, efetuada por
meio de um modelo de cointegrao com quebra estrutural na relao de longo prazo entre
as variveis. Os resultados evidenciaram a presena de uma quebra estrutural na trajetria da
taxa de cmbio de equilbrio. Em linhas gerais, esta metodologia reduziu os desvios da TCR
do equilbrio de longo prazo, sem, contudo, promover alteraes significativas em relao aos
perodos de apreciao e depreciao cambial verificados na literatura.
Os supervits observados no balano de pagamentos no perodo 2003-2009 explicam em
parte a tendncia de valorizao do real. A expectativa de um ciclo de crescimento econmico
sustentvel, o elevado diferencial de juros e os elevados supervits comerciais observados
entre 2003-2007 so fatores associados a esta dinmica. Se por um lado a valorizao do
real contribui para o controle da inflao sendo, portanto, importante para o regime
macroeconmico atual , por outro pode criar uma tendncia de especializao regressiva
das exportaes. Este fato pode favorecer a consolidao de uma estrutura produtiva que, no
longo prazo, seria fortemente restritiva em termos de crescimento econmico com equilbrio
do balano de pagamentos. Adicionalmente, movimentos de apreciao cambial tm custos
fiscais provenientes da reduo da rentabilidade das reservas internacionais.
179
180
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
GALA, P.; LIBANIO, G. A. Efeitos da apreciao cambial nos salrios, lucros, consumo,
investimento, poupana e produtividade: uma perspectiva de curto e longo prazo. In: Anais
do XXXVI Encontro Nacional de Economia. ANPEC, 2008.
GOLDFAJN, I.; VALDES, R. The aftermath of appreciations. The Quarterly Journal of
Economics, v. 114, n. 1, p. 229-262,1999.
GREGORY, A. W.; HANSEN, B. E. Residual-based tests for cointegration in models with
regime shifts. Journal of Econometrics, v. 70, p. 99-126, 1996.
MERLIN, C.; PORTUGAL, M. Estimating the equilibrium real exchange rate for Brazil:
1984-2000. In: Anais do XXX Encontro Nacional de Economia. ANPEC, Nova Friburgo,
Rio de Janeiro, 2002.
MONTIEL, P. Equilibrium real exchange rates, misalignment and competitiveness
in the Southern Cone. Serie Macroeconoma y Desarrollo, n. 62. Divisin de Desarrollo
Econmico, CEPAL, Santiago, 2007.
MONTIEL, P.; HINKLE, L. Exchange rate misalignment: an overview. In: ______. ______.
(Org.). Exchange rate misalignment: concepts and measurement for developing countries. Oxford: a World Bank Research Publication, 1999.
PAIVA, C. External adjustment and equilibrium exchange rate in Brazil. IMF. Working
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RODRIK, D. The real exchange rate and economic growth. 2008. Disponvel em: <http://
ksghome.harvard.edu/~drodrik/RER%20and%20growth.pdf>. Acessado em: 17 jul. 2009.
THIRLWALL, A. P. The balance of payments constraint as an explanation of international
growth rate differences. BNL Quarterly Review, n. 128, 1979.
181
ANEXO
Descrio dos procedimentos de estimao da TCRE
Como discutido na seo 2, neste trabalho foi utilizada a metodologia de estimao de equaes de comportamento para obteno da TCRE. A equao apresentada abaixo, baseada em
Goldfajn e Valdes (1999), foi estimada por tcnicas de cointegrao:
equao (1)
Na equao, LRER o logaritmo da taxa de cmbio real efetiva, LTOT o logaritmo dos
termos de troca, LCGSA o logaritmo do ndice encadeado do consumo final das administraes
pblicas com ajuste sazonal, TBILL a taxa dos ttulos do tesouro americano de trs meses,
AB o coeficiente de abertura comercial medido como a soma de importaes e exportaes
dividido pelo produto interno bruto, e o termo de erro estocstico. A inovao deste
trabalho em relao literatura consistiu na utilizao de tcnicas de cointegrao com quebra,
particularmente o procedimento de Gregory e Hansen (1996), para se estimar a equao (1).
O primeiro passo do procedimento consistiu na realizao dos testes de raiz unitria
para se identificar se todas as variveis so I(1) integradas de ordem 1 , uma vez que as
metodologias de estimao utilizadas requerem que as variveis tenham esta caracterstica.
Neste trabalham utilizaram-se os testes de Zivot e Andrews (1992) e Lee e Strazicich (2003),
que consideram a possibilidade de uma quebra e duas quebras, respectivamente. Os resultados
reportados na tabela A.1 indicam que no se pode rejeitar a hiptese de raiz unitria em todas
as sries do modelo.
Tabela A.1
Teste
Modelo
Datas estimadas
para as quebras
Estatstica do teste
Valores crticos
5%
1%
ZA
Jan./1999
-4,64
-5,08
-5,57
LS
Abr./2001 e fev./2006
-4,76
-5,65
-6,42
ZA
Abr./1998
-4,25
-5,08
-5,57
LS
Abr./2004 e fev./2008
-4,72
-6,32
-5,73
ZA
Mar./2000
-5,33*
-5,08
-5,57
LS
Fev./1999 e mar./2001
-5,53
-5,67
-6,45
ZA
Mar./2002
-2,71
-4,8
-5,34
LS
Fev./2000 e fev./2001
-4,03
-5,67
-6,45
ZA
Jan./2002
-4,84*
-4,8
-5,34
LS
Abr./2001 e fev./2006
-3,29
-6,42
-5,65
182
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
O segundo passo, ento, consistiu na realizao dos testes de cointegrao para verificar
se existe uma relao de longo prazo entre as variveis. Como se observa na tabela A.2, pelo
teste de Engle e Granger (1987), que no leva em considerao a existncia de quebras, no
se pode rejeitar a hiptese de no cointegrao entre as variveis. Por sua vez, pelo teste de
Gregory e Hansen (1996) se rejeita a hiptese de no cointegrao, sendo a quebra na relao
de longo prazo indicada para abril de 2004. A tabela 6 tambm apresenta os resultados das
estimaes das relaes de longo prazo. Por fim, foram utilizadas as tendncias de longo prazo
das variveis, obtidas por meio do filtro Hodrick-Prescott, para se projetarem as sries para a
TCRE do modelo sem quebra e com quebra (ver grfico 4).
Tabela A.2
Testes de cointegrao sem quebra (Engle e Granger) e com quebra (Gregory e Hansen)
Ho: No h cointegrao na relao LRER=a0+a1LTOT+a2LCGSA +a3TBILL+a4AB
Teste
Especificao
Quebra na constante
e nas inclinaes 2004:04
Resultado
No rejeita Ho
No rejeita Ho
Cons.
LTOT
LCGSA
TBILL
AB
14.42
(1.00)
10.90
(1.56)
2.74
(1.39)
-1.86
(0.25)
-1.72
(0.19)
-0.66
(0.38)
-0.36
(0.14)
0.24
(0.24)
0.95
(0.34)
0.01
(0.01)
0.03
(0.01)
-0.04
(0.01)
2.44
(0.33)
2.77
(0.27)
2.67
(0.46)
Referncias
ENGLE, R. F.; GRANGER, C. W. J. Cointegration and error correction: representation,
estimation and testing. Econometrica, v. 55, p. 251-276, 1987.
GOLDFAJN, I.;VALDES, R. The aftermath of appreciations. The Quarterly Journal of
Economics, v. 114, n. 1, p. 229-262, 1999.
GREGORY, A. W.; HANSEN, B. E. Residual-based tests for cointegration in models with
regime shifts. Journal of Econometrics, v. 70, p. 99-126, 1996.
LEE, J.; STRAZICICH, M. Minimum lagrange multiplier unit root test with two structural
breaks. The Review of Economics and Statistics, v. 85, n. 4, p. 1082-1089, 2003.
ZIVOT, E.; ANDREWS, D. W. K. Further evidence on the great crash, the oil price stock
and the unit root hypothesis. Journal of Business and Economic Statistics, n. 10, p. 251270, 1992.
183
captulo 7
1 Apresentao
Em termos conceituais, a taxa de inflao um agregado macroeconmico que pretende indicar
o efeito mdio sobre a economia de um fenmeno complexo: o aumento de preos dos diversos
bens que a compem. Concretamente, ndices de inflao podem ser construdos a partir de
variadas cestas de bens, conforme os preos relevantes para os grupos que se queira considerar
consumidores, produtores de um setor ou da economia em geral, residentes de uma regio
especfica. No Brasil, o ndice inflacionrio de maior destaque o ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo (IPCA), adotado no regime brasileiro de metas para a inflao.
Os modelos macroeconmicos usualmente tratam a inflao como uma grandeza nica,
buscando identificar quais so seus determinantes e as polticas mais adequadas para cont-la.
Contudo, muito da dinmica por trs do fenmeno inflacionrio perde-se com a agregao,
uma vez que os preos dos bens tm comportamentos especficos que podem ser muito discrepantes uns dos outros. Conhecer melhor esta dinmica subjacente inflao um passo
necessrio na avaliao de seus determinantes e de polticas anti-inflacionrias.
Essa uma discusso fundamental para o momento presente da economia brasileira.
Com a economia crescendo em ritmo mais intenso, elevam-se as expectativas inflacionrias do mercado financeiro, o que leva o Banco Central do Brasil (BCB) a aumentar a taxa
de juros. Porm a taxa de juros brasileira ainda muito alta para padres internacionais e
um obstculo para que o pas tenha crescimento robusto por vrios anos. Assim, pe-se um
dilema para a conduo da poltica econmica: como alcanar uma taxa de juros mais baixa
sem comprometer o cumprimento das metas de inflao? A resposta passa por pesquisas mais
detalhadas sobre a composio da inflao brasileira.
O presente estudo pretende avanar nessa direo apresentando a composio do IPCA
de 2007 a 2009 e seus principais determinantes. Para decompor o IPCA, foi construda uma
nova classificao, denominada classificao por segmentos, cruzando a classificao em bens
comercializveis, no comercializveis e monitorados (CNMC) do BCB com a classificao
de grupos do IPCA.1 A partir das 22 sries geradas, so apontados os segmentos que mais
afetaram a inflao, de acordo com o ndice de presso inflacionria (IP), criado para medir a
contribuio de cada bem ou agrupamento de bens para a inflao do IPCA. A seguir, a anlise
1. Alimentao e bebidas, habitao, artigos de residncia, vesturio, transportes, sade e cuidados pessoais, despesas pessoais, educao e comunicao.
Fonte: BCB.
Elaborao dos autores.
186
187
Peso mdio anual no IPCA dos segmentos resultantes do cruzamento da classificao CNCM com
os grupos do IPCA
(Em %)
Grupos
2007
2008
Total
NC
1 Alimentao e bebidas
20,9
11,5
9,4
2 Habitao
13,5
1,0
3 Artigos de residncia
4,6
4 Vesturio
Total
NC
22,4
12,2
10,2
5,9
6,5
13,1
1,0
4,2
0,4
4,3
6,5
6,5
5 Transportes
20,6
4,6
3,9
10,8
2,8
7 Despesas pessoais
9,6
8 Educao
9 Comunicao
IPCA (soma)
2009
M
Total
NC
22,7
12,4
10,4
5,9
6,2
13,2
1,1
6,1
6,1
3,9
0,4
4,2
3,8
0,4
6,5
6,5
6,6
6,6
12,2
20,0
4,4
3,8
11,8
19,4
4,1
3,6
11,7
1,7
6,3
10,8
2,8
1,8
6,2
10,8
2,8
1,8
6,3
2,1
7,1
0,4
9,7
2,2
7,2
0,4
10,1
2,3
7,4
0,4
7,1
0,3
6,9
7,1
0,3
6,8
7,1
0,3
6,8
6,3
0,4
0,5
5,4
6,1
0,3
0,5
5,2
5,8
0,3
0,5
5,0
100
33,3
35,8
30,8
100
33,6
36,5
29,9
100
33,5
36,9
29,6
Para mensurar quais foram os bens mais importantes para determinar a tendncia do
IPCA, necessrio considerar tanto o peso do bem quanto a magnitude da variao de seu
preo. de se esperar que os grupos de preos com peso maior no IPCA sejam mais influentes na determinao da tendncia do ndice todo. Contudo, a magnitude dos aumentos de
preos dos bens tambm responde por sua influncia na evoluo do ndice todo.
Por exemplo, em 2009, o grupo transportes teve um peso mdio de 19,4% no IPCA,
enquanto, para o grupo despesas pessoais, este peso foi de 10,1%. Mas, apesar de seu peso
menor, o grupo despesas pessoais teve maior impacto na trajetria do IPCA, pois teve inflao
de 8,03%, bem superior inflao de 2,36% dos transportes. O oposto tambm vlido, ou
seja, um agrupamento de bens pode ter inflao alta, mas pouco afetar o IPCA se tiver um
peso muito baixo.
A fim de apresentar de forma sinttica quais foram os segmentos mais influentes na
inflao como um todo, criamos um ndice que considera tanto o peso quanto a magnitude
da inflao, denominado ndice de presso inflacionria. O quadro 1 apresenta sumariamente
o procedimento de construo do ndice.
188
QUADRO 1
Onde IPi o ndice de presso inflacionria para o bem i no ano considerado; pij o peso do bem i no ms j; ij a inflao do bem i no ms
j; e mj o centro da meta de inflao convertido para uma escala mensal, de maneira que este, acumulado em 12 meses, resulte no centro da
meta anual.
Seria desejvel que a soma dos ndices calculados para cada bem igualasse o desvio da inflao pelo IPCA em relao ao centro da meta no ano.
Contudo, isso no ocorre porque o peso dos subitens muda a cada ms. Mas o ndice de presso inflacionria tem a propriedade de chegar muito
prximo ao desvio do IPCA em relao ao centro da meta nos anos considerados: os desvios efetivos da meta de 4,5% nos anos de 2007, 2008
e 2009 foram, respectivamente, -0,043%, +1,39% e -0,17%, enquanto os desvios computados pelo ndice de presso foram, respectivamente,
-0,04%, +1,33% e -0,16%. Cabe destacar que o mtodo utilizado bem mais preciso que a alternativa de simplesmente tomar a mdia dos
pesos no ano e a inflao acumulada para cada bem, cujos resultados so muito distantes do desvio da meta efetivamente observado.
O ndice de presso inflacionria foi calculado para as 22 sries, nos trs anos considerados, e os resultados so apresentados nas tabela 2, 3 e 4.
As tabelas esto divididas em trs blocos. No primeiro, constam a inflao do ano conforme
o IPCA, o centro da meta de inflao, o desvio do centro da meta e o erro do ndice, que a
diferena entre o desvio calculado pelo ndice de presso inflacionria e o desvio efetivamente
observado. No segundo bloco, esto os segmentos que tiveram inflao acima do centro da
meta, enquanto, no terceiro bloco, esto os segmentos com inflao abaixo do centro da meta.
A coluna IP indica o valor do ndice de presso inflacionria, marcando em pontos
percentuais o quanto o segmento em questo pressionou a inflao do IPCA para cima ou
para baixo do centro da meta. Aplica-se a ela um sistema de intensidade de cores para indicar
o quo dispersa entre os segmentos est a inflao no ano. Como mostra o bloco Legenda
IP, foram utilizadas trs tonalidades de cor (forte, mdia e fraca) para destacar um ndice de
presso, respectivamente, maior ou igual a 0,5 ponto percentual (p.p.), inferior a 0,5 p.p.,
mas maior ou igual a 0,2 p.p., e inferior a 0,2 p.p., mas maior ou igual a 0,1 p.p.
A coluna IP ac simplesmente mostra o acumulado da coluna IP. As colunas infl e peso
trazem, respectivamente, a inflao acumulada no ano e o peso mdio no ano. A coluna IP %
mostra, como percentual, a razo entre o ndice de presso e o subtotal (acima ou abaixo da
meta), ou seja, o quanto aquele segmento explica da presso para cima ou para baixo do centro da meta no ano. Por fim, a coluna IP % ac simplesmente o acumulado da coluna IP %.
Em 2007, como consta na tabela 2, o grupo alimentos e bebidas, subdividido em no
comercializveis e comercializveis, respondeu sozinho por 78,5% de toda a presso inflacionria acima do centro da meta, 1,24 ponto. Somando o segmento despesas pessoais no
189
comercializveis, com mais 0,16 ponto, tem-se 88,6% da presso acima da meta. A presso
para baixo da meta foi mais dispersa, mas reunindo uma quantidade maior de bens: trs
segmentos habitao monitorados, artigos de residncia comercializveis e transportes monitorados provocaram 57,8% da presso para baixo do centro da meta, -0,93 ponto, e, com
mais outros trs segmentos, totalizaram 84,9%. No saldo final, a presso para baixo do centro
da meta igualou -1,62 pontos e a presso para cima 1,58 ponto, de maneira que a inflao do
IPCA ficou um pouco abaixo do centro da meta, em 4,46%.
TABELA 2
IP
IP ac
infl
peso
IP %
IP % ac
Alimentos e bebidas NC
Alimentos e bebidas C
Despesas pessoais NC
Habitao NC
Despesas pessoais C
Sade e cuidados pessoais NC
Sade e cuidados pessoais M
(C) Subtotal
Presso abaixo da meta
Habitao M
Artigos de residncia C
Transportes M
Comunicao M
Transportes NC
Transportes C
Vesturio C
Sade e cuidados pessoais C
Comunicao C
Artigos de residncia NC
Despesas pessoais M
Habitao C
Comunicao NC
Educao NC
Educao C
(D) Subtotal
0,65
0,59
0,16
0,09
0,04
0,04
0,00
1,58
IP
-0,43
-0,28
-0,22
-0,18
-0,14
-0,12
-0,05
-0,04
-0,04
-0,04
-0,02
-0,02
-0,02
-0,01
-0,01
-1,62
0,65
1,24
1,40
1,49
1,54
1,58
1,58
11,8
9,9
6,9
6,2
6,7
7,0
4,5
9,4
11,5
7,1
5,9
2,1
1,7
6,3
41,1%
37,4%
10,1%
6,0%
2,8%
2,6%
0,0%
41,1%
78,5%
88,6%
94,6%
97,4%
100%
100%
IP ac
-0,43
-0,71
-0,93
-1,11
-1,25
-1,37
-1,42
-1,46
-1,50
-1,54
-1,56
-1,58
-1,59
-1,61
-1,62
infl
-2,2
-2,3
2,6
1,2
0,7
1,9
3,8
2,9
-6,6
-4,6
0,1
2,7
1,0
4,3
0,8
peso
6,5
4,2
12,2
5,4
3,9
4,6
6,5
2,8
0,4
0,4
0,4
1,0
0,5
6,9
0,3
IP %
26,9%
17,2%
13,7%
10,9%
8,9%
7,3%
2,8%
2,6%
2,6%
2,4%
1,1%
1,1%
1,1%
0,8%
0,6%
IP % ac
26,9%
44,1%
57,8%
68,7%
77,6%
84,9%
87,7%
90,3%
92,9%
95,3%
96,4%
97,5%
98,6%
99,4%
100%
4,46
4,5
-0,04
0,00
Legenda IP
0,5 ou mais
0,2 a 0,49
0,1 a 0,19
No ano de 2008, a inflao foi bem superior ao centro da meta, 5,89%. De acordo com
a tabela 3, quanto composio do IPCA, trs fenmenos explicam este fato. Primeiro, intensificou-se o impacto dos grupos com inflao mais alta, alimentos e bebidas (comercializveis
e no comercializveis) e despesas pessoais no comercializveis, que pressionaram a inflao do
190
IPCA em 1,63 ponto para cima (contra 1,40 ponto no ano anterior). Segundo, os segmentos
que mais pressionavam a inflao para baixo do centro da meta tiveram seu impacto enfraquecido o ndice de presso de habitao monitorados foi de -0,43, em 2007, para -0,09,
em 2008; o dos artigos de residncia comercializveis foi de -0,28 para -0,11; e dos transportes
monitorados, de -0,22 para -0,16, no mesmo perodo. Terceiro, vrios segmentos que exerciam presso para baixo do centro da meta passaram a pressionar para cima do centro, com
destaque para vesturio no comercializveis, cujo ndice de presso foi -0,05, em 2007, mas
0,17 em 2008. Assim, a presso acima do centro da meta teve um aumento considervel, de
1,58 p.p., em 2007, para 2,13 p.p., em 2008, enquanto a presso para baixo teve queda em
valores absolutos, de -1,62 para -0,80, resultando em inflao de 5,89%.
TABELA 3
IP
IP ac
infl
peso
IP %
IP % ac
0,81
0,57
0,25
0,17
0,10
0,07
0,06
0,04
0,02
0,02
0,01
0,01
0,00
2,13
0,81
1,38
1,63
1,80
1,90
1,97
2,02
2,06
2,09
2,11
2,12
2,12
2,13
11,63
10,5
8,2
7,3
6,3
7,0
10,3
5,2
5,8
5,6
4,6
6,0
5,4
12,2
10,2
7,2
6,5
5,9
2,8
1,0
6,2
1,8
2,2
6,8
0,4
0,5
38,1%
26,6%
11,8%
8,2%
4,8%
3,1%
2,6%
1,8%
1,0%
1,0%
0,4%
0,3%
0,2%
38,1%
64,7%
76,5%
84,7%
89,5%
92,6%
95,2%
97,0%
98,1%
99,1%
99,5%
99,8%
100%
IP
IP ac
infl
peso
IP %
IP % ac
Transportes C
Transportes M
Comunicao M
Artigos de residncia C
Habitao M
Transportes NC
Comunicao C
Despesas pessoais M
Educao C
(D) Subtotal
-0,19
-0,16
-0,14
-0,11
-0,09
-0,07
-0,03
-0,01
0,00
-0,80
-0,19
-0,35
-0,49
-0,60
-0,69
-0,76
-0,78
-0,79
-0,80
0,10
3,08
1,80
1,58
3,08
2,56
-3,64
2,13
3,18
4,4
11,8
5,2
3,9
6,2
3,8
0,3
0,4
0,3
23,8%
20,5%
17,3%
14,0%
10,7%
8,7%
3,4%
1,2%
0,4%
23,8%
44,2%
61,5%
75,5%
86,2%
95,0%
98,4%
99,6%
100%
5,89
4,5
1,39
-0,06
Legenda IP
0,5 ou mais
0,2 a 0,49
0,1 a 0,19
191
Contudo, no ano de 2009, a inflao voltou para baixo do centro da meta, com mudanas de composio decorrentes da crise internacional. Apesar de a maioria dos segmentos permanecerem com inflao acima do centro da meta, a intensidade neste ano foi bem menor.
A presso acima do centro da meta foi bastante dispersa, sendo que sete segmentos exerceram
presso maior ou igual a 0,10 ponto, mas s um segmento teve presso acima de 0,20: os alimentos e bebidas no comercializveis. A presso abaixo do centro da meta, por sua vez, esteve
concentrada em quatro segmentos (86% do total), alimentos e bebidas comercializveis, com
-0,50, transportes comercializveis, com -0,22, transportes no comercializveis, com -0,19 e
comunicao monitorados, com -0,15. Ao final, a presso acima do centro da meta foi de 1,08
p.p. e a presso abaixo do centro da meta igualou-se a -1,24 p.p., de maneira que a inflao
pelo IPCA foi 4,31%.
TABELA 4
IP ac
infl
peso
IP %
IP % ac
0,22
0,39
0,55
0,66
0,77
0,87
0,96
1,03
1,06
1,07
1,08
1,08
1,08
6,70
12,8
6,8
6,4
6,1
6,1
6,1
5,61
6,5
4,6
7,6
4,6
4,5
10,4
2,3
7,4
6,1
6,6
6,8
6,3
6,1
1,8
11,7
0,3
0,4
0,4
20,2%
16,1%
14,9%
10,4%
9,5%
9,3%
9,0%
5,9%
3,1%
0,7%
0,7%
0,0%
0,0%
20,2%
36,3%
51,2%
61,6%
71,1%
80,4%
89,5%
95,4%
98,5%
99,3%
100%
100%
100%
IP
IP ac
infl
peso
IP %
IP % ac
Alimentos e bebidas C
Transportes C
Transportes NC
Comunicao M
Artigos de residncia C
Sade e cuidados pessoais C
Comunicao C
Habitao C
Comunicao NC
(C) Subtotal
-0,50
-0,22
-0,19
-0,15
-0,06
-0,04
-0,04
-0,03
0,00
-1,24
-0,50
-0,72
-0,91
-1,07
-1,13
-1,17
-1,21
-1,24
-1,24
0,30
-0,8
-1,0
1,4
2,9
2,9
-8,9
1,8
4,0
12,4
4,1
3,6
5,0
3,8
2,8
0,3
1,1
0,5
40,7%
17,5%
15,5%
12,2%
4,8%
3,4%
3,3%
2,2%
0,2%
40,7%
58,2%
73,8%
86,0%
90,8%
94,3%
97,6%
100%
100%
4,31
4,5
-0,19
0,03
192
IP
0,22
0,17
0,16
0,11
0,10
0,10
0,10
0,06
0,03
0,01
0,01
0,00
0,00
1,08
Legenda IP
0,5 ou mais
0,2 a 0,49
0,1 a 0,19
Analisando a tendncia mais geral do perodo, nota-se que, nos anos de 2007 e 2008,
apenas trs segmentos foram responsveis por aproximadamente 80% de toda presso inflacionria para cima do centro da meta: alimentos e bebidas, tanto os comercializveis quanto os no
comercializveis, e despesas pessoais no comercializveis. Essa composio s mudou em 2009,
principalmente por dois fatos: a inflao dos alimentos e bebidas comercializveis foi quase nula
e pressionou o IPCA para baixo da meta, e a inflao dos outros dois segmentos arrefeceu.
As tabelas 5, 6 e 7 decompem a inflao desses trs segmentos para os anos de 2007,
2008 e 2009, respectivamente, em itens do IPCA. O ndice de presso inflacionria aplicado para os itens, apontando quais foram aqueles que mais influenciaram a inflao do
segmento no ano em questo.
O segmento alimentos e bebidas no comercializveis foi o que mais pressionou a inflao
em 2007, 0,65 p.p. para cima do centro da meta. Como mostra a tabela 5, dentro dele, os
itens mais importantes foram os cereais, leguminosas e oleaginosas, com ndice de presso igual a
0,27 p. p., e alimentao fora do domiclio, cujo ndice de presso foi de 0,21 p.p. Note-se que
o IP elevado das leguminosas deveu-se altssima inflao, de 111% no ano, ponderada por
um peso de 0,29% do IPCA, enquanto o IP alto da alimentao fora do domiclio, apesar da
inflao acima da meta (7,7%), deveu-se principalmente a seu elevado peso no IPCA, 7,06%.
Os subitens que compem o item cereais, leguminosas e oleaginosas so o arroz, quatro
tipos de feijo (carioca, preto, mulatinho e massacar) e a fava. Destes, o arroz o nico classificado como bem comercializvel, sendo todos os outros no comercializveis. Todas as cinco
leguminosas no comercializveis mencionadas tiveram inflao acima dos dois dgitos em
2007, mas, aplicando-se o ndice de presso inflacionria a estes subitens, pode-se afirmar que
a maior parte da presso do segmento pode ser atribuda ao feijo carioca, cujo IP foi 0,22,
pois sua inflao foi de 144% no ano e seu peso o mais alto, 0,18%. De maneira similar, a
decomposio de alimentao fora do domiclio revela que a maior parte da inflao do item
pode ser atribuda aos subitens de maior peso, refeio (IP 0,12, inflao 7,8%, peso 3,75%)
e lanche (IP 0,05, inflao 8,1%, peso 1,53%), embora todos os outros subitens tambm
tivessem inflao acima do centro da meta.
TABELA 5
infl
peso
2007
0,27
0,21
0,09
0,03
0,02
0,01
0,01
-0,01
111,3
7,7
28,4
26,1
17,2
19,8
6,4
2,4
0,29
7,06
0,56
0,19
0,17
0,10
0,80
0,26
Total do segmento
0,65
(Continua)
193
(Continuao)
2008
IP
infl
peso
0,51
0,08
0,02
0,01
0,01
0,01
0,00
-0,07
12,0
30,6
7,8
8,9
12,1
8,3
3,3
-3,7
7,38
0,62
0,84
0,26
0,11
0,21
0,17
0,58
Total do segmento
0,57
IP
infl
peso
2009
0,24
0,10
0,04
0,02
0,01
0,00
0,00
-0,19
7,8
26,9
10,2
18,0
8,3
3,8
2,8
-37,5
7,71
0,67
0,84
0,18
0,27
0,21
0,11
0,36
Total do segmento
0,22
194
2008
1107.Carnes
1112.Panificados
1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas
1109.Carnes e peixes industrializados
IP
infl
peso
0,30
0,27
0,08
0,05
0,03
0,02
0,02
0,01
0,00
0,00
-0,03
-0,13
0,59
22,2
20,1
13,7
7,2
12,6
7,5
5,6
6,9
3,2
1,3
-1,9
-12,6
1,75
2,06
0,88
1,82
0,41
0,70
1,67
0,45
0,37
0,16
0,52
0,71
IP
infl
peso
0,38
0,18
0,15
0,07
24,3
15,0
34,0
15,4
2,15
1,99
0,61
0,73
(Continua)
195
(Continuao)
2008
1102.Farinhas, fculas e massas
1110.Aves e ovos
1104.Acares e derivados
1116.Sal e condimentos
1113.leos e gorduras
1115.Enlatados e conservas
1114.Bebidas e infuses
1111.Leites e derivados
Total do segmento
2009
1104.Acares e derivados
1114.Bebidas e infuses
1116.Sal e condimentos
1115.Enlatados e conservas
1113.leos e gorduras
1109.Carnes e peixes industrializados
1102.Farinhas, fculas e massas
1110.Aves e ovos
1111.Leites e derivados
1112.Panificados
1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas
1107.Carnes
Total do segmento
IP
infl
peso
0,04
0,03
0,02
0,01
0,01
0,00
-0,01
-0,08
0,81
12,6
8,2
8,6
7,7
6,1
6,8
3,9
0,8
0,50
0,93
0,64
0,36
0,49
0,15
1,62
2,07
IP
infl
peso
0,17
0,02
0,01
0,00
-0,03
-0,04
-0,04
-0,07
-0,10
-0,10
-0,11
-0,23
-0,50
34,6
6,2
9,4
5,4
-2,5
-1,2
-4,3
-2,7
-0,6
-0,7
-13,1
-5,3
0,74
1,62
0,38
0,16
0,42
0,76
0,48
0,91
2,08
1,97
0,59
2,24
196
domstico foi, respectivamente, 0,19 (inflao 11,04% e peso 3,13%) e 0,13 (inflao 8,73%
e peso 3,31%), enquanto o IP do item servios pessoais foi 0,25, em 2007, e 0,15 em 2009.
Ou seja, pode-se concluir que o ndice de presso inflacionria do segmento despesas pessoais
no comercializveis reflete quase que por completo o subitem empregado domstico (tabela 7).
TABELA 7
IP
infl
peso
7101.Servios pessoais
0,15
7,6
5,06
7201.Recreao
0,02
5,7
1,81
7203.Fotografia e filmagem
-0,01
0,2
0,19
Total do segmento
0,16
IP
infl
peso
0,25
9,7
5,19
2008
7101.Servios pessoais
7201.Recreao
0,00
5,1
1,80
7203.Fotografia e filmagem
-0,01
1,1
0,18
Total do segmento
0,25
infl
peso
2009
IP
7101.Servios pessoais
0,15
7,6
5,40
7201.Recreao
0,01
5,4
1,80
7203.Fotografia e filmagem
-0,01
0,4
0,18
Total do segmento
0,16
Como comentado, os trs segmentos decompostos nas tabelas anteriores, juntos, foram
responsveis, nos anos de 2007 e 2008, por 89% e 77%, respectivamente, de toda a presso
inflacionria para cima do centro da meta. Contudo, em 2009, o segmento alimentos e bebidas comercializveis foi o que mais pressionou a inflao para baixo. A presso inflacionria
foi menor e bem mais dispersa, sendo que os segmentos alimentos e bebidas comercializveis
e despesas pessoais no comercializveis continuaram a responder por apenas 35% da presso
acima do centro da meta.
Quanto presso para baixo do centro da meta, no se identifica to claramente quais
so os segmentos que, ano a ano, mais pressionam a inflao para baixo. V-se, nos anos de
2007 e 2008, que quase todos os segmentos de preos monitorados estiveram abaixo do centro
da meta, com exceo de sade e cuidados pessoais monitorados, graas inflao dos planos de
sade. Em 2009, h uma mudana, comunicao monitorados o nico segmento que permanece abaixo da meta e todos os outros monitorados tm inflao acima do centro da meta.
197
3 Determinantes da inflao
A decomposio da inflao permite observar quais so os agrupamentos de bens que mais
afetam o nvel de preos da economia como um todo. Resta explicar o que causa a inflao
desses diversos agrupamentos e os efeitos de determinantes comuns. Cada agrupamento de
preos afetado de forma diferente por variveis macroeconmicas como cmbio e nvel de
demanda. Conhecendo quais so os preos que mais pressionam a inflao a cada momento
e seus determinantes, possvel adotar polticas com melhor relao eficincia-custo para
controlar a inflao.
Assim, com o objetivo de explicitar os determinantes macroeconmicos da inflao nos
anos considerados, para cada uma das 22 sries construdas, foi aplicado um modelo economtrico com as mesmas variveis explicativas.
Foram considerados cinco aspectos potenciais causadores de inflao: variao cambial,
variao dos preos das commodities, demanda, expectativas, inrcia e um componente estrutural. A variao cambial afeta a inflao por meio dos custos de produo, dos preos dos
bens finais importados e dos preos dos bens comercializveis. A variao dos preos das commodities reflete cotaes para mercadorias cuja formao de preos se d internacionalmente,
impactando a inflao via mudana nos preos relativos. Esta pode ser tambm uma varivel
proxy para medir o aquecimento da economia mundial. O excesso ou escassez de demanda
um importante aspecto para determinao da taxa de inflao, sendo usual a utilizao desta
varivel nos modelos. A expectativa em relao inflao futura pode ter impacto sobre a
inflao presente, pois os agentes antecipam os movimentos dos preos tentando evitar perdas. A inrcia inflacionria um componente que representa o impacto da inflao passada
do grupo na inflao presente.
O efeito dos preos das commodities, demanda, expectativas e inrcia sobre a inflao
bastante intuitivo. O componente estrutural, no entanto, no frequentemente apresentado
na literatura. Do ponto de vista da estrutura matemtica dos modelos estimados, o componente estrutural da inflao seria representado pela presena de constantes e/ou tendncias
determinsticas.4 Do ponto de vista econmico, pode ser interpretado como a parte da inflao derivada da estrutura dos mercados e de outros aspectos microeconmicos, por exemplo.
As sries utilizadas no estudo foram: variao percentual da taxa de cmbio nominal R$/
US$, variao percentual do ndice de preos das commodities, expectativa de inflao para
os prximos 12 meses e o PIB mensal corrente deflacionado pelo IGP-DI. As sries foram
coletadas junto ao banco de dados disponibilizado no site do BCB. A periodicidade das sries
mensal, compreendendo o perodo que vai de janeiro de 2001 a dezembro de 2009.
Foi estimado um filtro Hodrick-Prescott para o logaritmo do PIB mensal deflacionado
pelo IGP-DI, excluindo-se a tendncia da srie, para construir uma proxy para o excesso
ou escassez de demanda agregada. Por conta das caractersticas especficas da pesquisa, que
4. Ver apndice.
198
5. importante ressaltar que, como as estimativas foram feitas com sries mensais, a inrcia se refere ao impacto da inflao mensal defasada. Ou
seja, mesmo que a inflao de um ano tenha sido elevada, possvel que uma forte queda dos preos no incio do ano seguinte reduza ou elimine
o impacto do componente inercial no acumulado em 12 meses.
199
200
12,0
11,9
10,0
7,2
6,8
6,6
6,3
6,3
6,0
5,2
4,4
4,0
3,7
2,8
2,2
1,8
1,0
0,5
0,4
0,4
0,3
0,3
33,5
36,4
30,1
100
Alimentos e bebidas C
Transportes M
Alimentos e bebidas NC
Despesas pessoais NC
Educao NC
Vesturio C
Habitao M
Habitao NC
Comunicao M
Transportes C
Artigos de residncia C
Transportes NC
Despesas pessoais C
Habitao C
Comunicao NC
Artigos de residncia NC
Despesas pessoais M
Comunicao C
Educao C
Comercializveis
No-comercializveis
Monitorados
Fonte: IBGE.
Peso
Grupo
2
-
2,42
1,54
1,62
1,96
2,96
3,08
4,94
9,92
2,78
3,17
2,42
1,54
1,62
1,96
2,96
3,08
4,94
9,92
2,78
3,17
3,22
1,78
4,93
2,72
4,06
1,96
7,06
1,1
2,93
3,29
1,78
5,01
2,76
4,06
1,96
5,6
1,1
2,93
3,32
1,77
5,02
2,81
4,06
1,96
4,15
1,1
2,93
2,42
1,54
1,62
1,96
2,96
3,08
4,94
9,92
2,78
3,17
1,92
1,77
1,91
2,07
0,15
-5,07
0,02
-2,45
-0,33
2,4
2,53
-0,96
2,2
-0,19
-1,75
0,44
-0,35
3,44
5,78
0,14
2,42
3,21
2,4
0,72
1,57
4,68
2,48
1,33
1,66
4,40
0,3
-2,35
0,45
2,07
-1,4
7,83
3,13
-0,57
5,27
1,71
0,67
1,17
-0,5
3,99
4,69
-0,59
3,66
2,44
2,2
-0,74
1,4
7,81
1,56
2,20
1,36
1,22
1,76
-4,51
1,27
2,38
-1,62
2,17
3,16
-1,66
4,01
-0,94
2,07
-1,01
-0,41
3,66
5,95
1,46
4,02
2,79
2,61
-1,24
1,74
0,15
Inrcia
2007 2008 2009
Comp. estrutural
2007 2008 2009
TABELA 8
Demanda
0,18
0,00
0,18
0,35
0,37
0,33
0,39
0,64
0,83
0,16
0,00
0,20
0,25
0,38
0,26
0,01
0,66
0,66
-0,25
0,00
-0,26
-0,46
-0,5
-0,44
-0,3
-0,85
-1,11
Cmbio
-0,50
-0,65
-0,15
-0,74
-1,54
-0,36
-0,13
-0,14
-2,66
-0,41
-0,57
-0,87
-0,39
-0,02
-0,57
-0,22
-0,38
-1,16
-0,95
-0,10
0,35
-0,35
-0,22
0,72
-0,78
0,16
0,11
-3,68
-0,45
-0,02
-0,21
0,2
-0,16
-1,64
-0,54
-0,83
1,65
0,22
0,05
-0,07
-0,11
0,32
-0,3
0,67
-0,28
-0,19
5,07
0,62
-0,03
-0,84
0,04
0,28
2,61
0,68
-0,96
-1,57
0,09
Expectativas
0,00
-0,01
-0,11
0,12
0,13
-0,62
-0,39
-0,43
-0,05
0,04
0,2
-0,11
-0,13
-0,12
-0,29
0,40
0,18
0,02
0,42
0,05
0,17
1,78
1,07
1,67
0,27
0,05
-0,8
0,6
0,31
0,42
1,08
-0,05
-0,14
-0,01
-0,31
-0,06
-0,19
-0,79
-0,66
-1,03
-0,19
-0,06
1,08
-0,41
-0,21
-0,31
-0,81
-0,15
Commodities
0,25
0,49
0,19
0,07
2,13
0,24
0,52
0,22
0,00
0,69
1,17
0,00
-0,32
0,32
-0,07
-1,38
0,03
0,66
-0,96
0,45
0,88
-0,75
-0,02
0,33
-0,27
-0,06
1,44
0,02
-0,55
-0,08
-0,38
-0,74
0,79
Total previsto
5,08
5,07
3,39
6,96
4,59
2,67
-5,3
1,53
-0,88
6,3
3,69
5,93
6,75
2,2
1,81
-1,93
2,21
0,8
5,04
5,78
1,53
5,25
6,07
7,22
3,67
1,06
1,74
0,49
1,17
5,18
5,95
6,03
6,77
6,55
7,24
5,32
3,74
2,15
6,01
3,17
7,26
7,17
5,08
-2,96
0,85
5,1
5,87
9,74
6,51
4,52
4,22
5,43
3,77
5,52
-4,03
1,92
3,68
1,5
2,3
5,42
5,12 14,66
6,08
3,71
0,66
2,42
1,24
5,9
4,69
-0,27
6,93
4,98
7,56
11,3 10,97
4,36
8,13 11,81
Nos alimentos e bebidas no comercializveis, o que surpreende o elevadssimo componente estrutural, de 9,92%. Isto significa que a inflao deste segmento, que responde
por 10% do IPCA, est estruturalmente muito acima dos limites tolerados pelas metas de
inflao. As outras variveis macroeconmicas tm efeitos considerveis, que, em alguns anos,
ficam ao redor de 1% para cima ou para baixo, mas ainda muito baixos perto da magnitude
do componente estrutural.
O segmento despesas pessoais no comercializveis quase que exclusivamente afetado
apenas pelo componente estrutural e pela inrcia. O componente estrutural est acima do
centro da meta, em quase 5% ao ano, o que acaba por influenciar a inrcia, que esteve acima
de 2% em todos os anos. O comportamento dos preos deste segmento dominado pelo
subitem empregado domstico, cuja inflao vem se situando sistematicamente acima da meta
nos ltimos anos. Este elevado componente estrutural pode estar captando efeitos da poltica
de valorizao do salrio mnimo, que rebate no salrio dos empregados domsticos.
Alm dos trs segmentos destacados, outros merecem comentrios mais apurados.
O item transportes monitorados tem um peso elevado, de quase 12% do IPCA, por abranger
subitens importantes, como as tarifas dos transportes pblicos e a gasolina. Possui um componente estrutural mais baixo, de 2,78%, e sofre efeitos da inrcia, do cmbio e dos preos de
commodities essas duas ltimas variveis afetam muito o preo da gasolina.
Alguns segmentos, como educao no comercializveis (que responde por 95% do grupo
educao, excluindo-se o material escolar) e vesturio comercializveis (que coincide com o
prprio grupo vesturio) so determinados quase que em igual medida pelo componente
estrutural e pela inrcia. Sade e cuidados pessoais monitorados, que corresponde aos planos de
sade e medicamentos, responde apenas inrcia. J despesas pessoais comercializveis, muito
influenciado pelo preo do cigarro, tem um elevado componente estrutural, superior a 10%.
Comunicao no comercializveis, composto pelos subitens TV a cabo e acesso internet, o
nico segmento em que houve reduo ano a ano do componente estrutural, certamente em
decorrncia da expanso do acesso a estes bens.
Olhando para a consolidao do efeito dos determinantes na classificao CNCM,
observa-se um padro comportamental distinto para cada tipo de bem. Os no comercializveis tm um componente estrutural muito alto, de aproximadamente 5% ao ano cabe notar
que o componente estrutural muda a cada ano porque os pesos dos grupos de preos no so
fixos. Em seguida, respondem inrcia, com efeitos entre 1% e 2% ano. Os outros determinantes tm em geral efeitos fracos na comparao com o componente estrutural e a inrcia.
Os bens comercializveis tm um componente estrutural menor, ao redor de 2,75%.
Sofrem efeito muito instvel da inrcia, de 2%, em 2007, 4,4%, em 2008, e 1,2% em 2009.
Os efeitos da demanda e do cmbio so considerveis, embora relativamente baixos.
Os monitorados, por fim, tiveram o menor componente estrutural, 1,78% nos anos de
2007 a 2010. A inrcia neste grupo tambm oscilou bastante, entre 1,3% e 2,2%, sendo que,
201
na mdia, teve a mesma magnitude do componente estrutural. Chama a ateno que o cmbio e o preo das commodities exeram grande influncia sobre os preos monitorados, seja
pela importncia do cmbio nos reajustes contratuais dos preos regulados diretamente,
seja pela relevncia da gasolina no grupo, muito ligada ao preo do petrleo.
A tabela 9 traz a comparao entre os valores previstos pelo modelo e os observados para
os anos de 2007 a 2009, cuja diferena apresentada na coluna erro. Os segmentos foram
agrupados de acordo com a classificao CNCM, pois a qualidade do ajuste foi diferente de
acordo com o tipo de precificao.
Os bens no comercializveis foram os que tiveram o melhor ajuste ao modelo. Em
nenhum dos anos observados o erro chegou a 0,4 p.p. em termos absolutos. Observando os
segmentos que compem este tipo de preo, v-se que, nos segmentos mais relevantes aqueles com peso no IPCA de ao menos 5% , h erros acima de um ponto percentual, no ano
de 2009, para alimentos e bebidas NC e, no ano de 2007, para educao NC e habitao NC.
Porm tais erros tendem a se cancelar entre si algo esperado, uma vez que, por construo
do modelo, os erros so aleatrios, com mdia zero e varincia constante de maneira que,
no agregado dos no comercializveis, os erros se tornam pequenos.
O ajuste dos bens comercializveis no foi to bom quanto o ajuste dos no comercializveis, mas, ainda assim, foi de boa qualidade. Nos anos de 2007 e 2008, o erro foi muito
pequeno, inferior a 0,2 p.p. em termos absolutos, enquanto em 2009, o erro foi grande, de
1,15 p.p. Contudo, este erro pode ser em grande medida justificado pela magnitude da crise
internacional e seus efeitos sobre os bens comercializveis. Na desagregao por segmentos,
pode-se observar que, nos grupos com peso no IPCA de ao menos 4%, h erros superiores
a 1 p.p., mas estes tendem a se cancelar na maior parte dos anos. O segmento transportes C
destaca-se por ser o nico com erro acima de 2 p.p. (em 2008) e por ter dois anos seguidos de
erro acima de 1 p.p.(2008 e 2009). Este erro pode ser explicado principalmente pela reduo
do IPI para automveis, uma varivel no considerada no modelo.
TABELA 9
Peso
33,5
12,0
6,6
4,4
4,0
2,8
2,2
1,0
0,3
0,3
36,4
Total previsto
Total observado
Erro
2007
2008
2009
2007
2008
2009
2007
2008
2009
4,59
8,13
5,25
2,21
-1,93
2,2
6,75
3,69
-5,3
2,67
6,96
7,17
11,81
6,93
2,42
0,66
6,08
5,12
9,74
-2,96
5,08
7,26
3,77
2,15
6,77
0,49
1,74
3,67
14,66
2,3
-4,03
5,52
5,43
4,75
9,93
3,78
1,85
-2,26
2,92
6,67
2,71
-6,56
0,78
6,64
6,99
11,63
7,3
0,10
1,58
7,0
5,6
10,3
-3,64
3,18
7,07
2,62
0,30
6,1
-0,8
2,9
2,9
12,8
1,8
-8,9
7,6
5,58
-0,16
-1,80
1,47
0,36
0,33
-0,72
0,08
0,98
1,26
1,89
0,32
0,18
0,18
-0,38
2,32
-0,92
-0,94
-0,46
-0,56
0,68
1,90
0,19
1,15
1,85
0,66
1,29
-1,14
0,77
1,82
0,54
4,84
-2,05
-0,15
(Continua)
202
(Continuao)
Grupo
Peso
Total previsto
Total observado
Erro
2007
2008
2009
2007
2008
2009
2007
2008
2009
Alimentos e bebidas NC
Despesas pessoais NC
Educao NC
Habitao NC
Transportes NC
Sade e Cuid. Pess. NC
Comunicao NC
Artigos de residncia NC
10,0
7,2
6,8
6,0
3,7
1,8
0,5
0,4
11,3
7,22
6,07
5,04
1,81
5,93
6,3
-0,88
10,97
7,56
4,98
5,9
3,71
6,51
5,87
5,1
5,32
7,24
6,55
5,18
1,06
5,42
1,5
3,68
11,82
6,87
4,32
6,18
0,70
7,00
1,03
-4,56
10,5
8,2
4,6
6,3
2,56
5,8
5,4
6,0
6,70
6,8
6,1
5,61
-1,0
6,5
4,0
4,5
-0,52
0,35
1,75
-1,14
1,11
-1,07
5,27
3,68
0,47
-0,63
0,36
-0,39
1,15
0,70
0,51
-0,90
-1,38
0,45
0,47
-0,43
2,03
-1,07
-2,47
-0,86
Monitorados
Transportes M
Habitao M
Sade e Cuid. Pess. M
Comunicao M
Despesas pessoais M
30,1
11,9
6,3
6,3
5,2
0,4
3,39
4,36
1,53
5,78
0,8
1,53
3,17
5,08
-0,27
4,69
1,24
0,85
4,22
3,74
6,03
5,95
1,17
1,92
1,65
2,62
-2,25
4,50
1,16
0,08
3,27
3,08
3,08
5,2
1,80
2,13
4,73
4,6
6,4
6,1
1,4
4,6
1,73
1,74
3,78
1,28
-0,36
1,45
-0,11
2,00
-3,35
-0,47
-0,56
-1,28
-0,51
-0,82
-0,38
-0,19
-0,25
-2,65
100
5,07
6,01
4,52
4,46
5,89
4,31
0,57
0,10
0,18
Fonte: IBGE.
Elaborao dos autores.
Por sua vez, os bens monitorados tiveram um bom ajuste para os anos de 2008 e 2009,
mas um ajuste ruim para 2007. Pode-se dizer, contudo, que foi o grupo com o pior ajuste,
no s pelo erro elevado de 2007, mas tambm porque, na desagregao, observa-se que os
principais segmentos tiveram erros elevados. Isso ocorre porque h uma discricionariedade
maior na determinao dos preos monitorados, de maneira que seria necessrio aprofundar
a modelagem para alm das variveis macroeconmicas consideradas.
Por fim, quanto inflao agregada do IPCA todo, v-se que o ajuste foi bom. Nos anos
de 2008 e 2009, os erros dos grupos desagregados tenderam a se cancelar, de maneira que o
erro na inflao do IPCA foi inferior a 0,2 p.p. Em 2007, o erro foi um pouco maior, de 0,57
p.p., o que explicado pelo ajuste de pior qualidade dos monitorados.
4 Consideraes finais
A decomposio do IPCA mostra que h diferenas substanciais no comportamento de diferentes agrupamentos de preos e que, portanto, estudos desagregados tm muito a acrescentar
para o debate sobre polticas de combate inflao. Em particular, a constatao de que,
nos ltimos anos, uma parcela limitada dos bens especialmente os alimentos e bebidas e as
despesas pessoais no comercializveis respondeu sistematicamente por boa parte da presso
inflacionria acima da meta leva imediatamente a questionar quais polticas podem conduzir
estes bens a uma trajetria mais condizente com o regime de metas sem prejudicar todo o
resto da economia.
A investigao sobre os determinantes da inflao dos diversos segmentos, por sua vez,
deixou ainda mais claras as divergncias na dinmica comportamental dos grupos de preos,
ao mostrar que o impacto de variveis econmicas, como demanda e cmbio, difere conforme
o segmento em questo.
203
onde
t a tendncia determinstica;
0 uma constante;
yit a inflao de um dado grupo do IPCA;
ni,t o resduo que segue um processo ARMA.
204
em que:
(L) = 1- 1L- 2L2- 3L3 ...- kLk o polinmio relacionado varivel endgena;
x (L) = x + x,1L+ x,2L2+ x,3L3 + ...+ x,zL z sendo x (L) o polinmio relacionado
varivel exgena x e z o nmero da ltima defasagem da varivel x;
( L) = 1 1 L 2 L2 ... v Lv o polinmio relacionado ao componente autorregressivo
do rudo t ;
( L) = 1 1 L 2 L2 ... w Lw o polinmio relacionado ao componente mdia mvel do
rudo;
x ( L)
= funo de transferncia de impulso da varivel x para a varivel yi.
( L )
A estabilidade do modelo requer que todas as razes caractersticas dos polinmios
(L) , (L) e (L) estejam fora do crculo unitrio.
A metodologia de identificao dos modelos de funo de transferncia, tal como
apresentada por Box, Jenkins e Reinsel (2008)6 e Enders (2003),7 permite a discriminao
dos parmetros que devem ser includos no modelo. Ou seja, possvel identificar quais dos
, cambio,h, comm, s, inf e, f so significativos e, portanto, evitar a perda
parmetros j ,
desnecessria de graus de liberdade.
Os rtulos das variveis utilizadas, os resultados dos testes de raiz unitria e os coeficientes dos modelos estimados so apresentados, respectivamente, nas tabelas A.1, A.2 e A.3.
TABELA A.1
Sigla
cambio
hp
d(log(comm))
(Continua)
(Continuao)
Varivel
Sigla
1. Captulos 11 e 12.
2. Captulo 5, partes 2 e 3.
205
d(infe)
abc
abnc
Habitao comercializveis
habc
Habitao no comercializveis
habnc
Habitao monitorados
habm
aresc
aresnc
Vesturio comercializveis
vestc
Transportes comercializveis
transpc
Transportes no comercializveis
transpnc
Transportes monitorados
transpm
scpc
scpnc
scpm
dpc
dpnc
dpm
Educao comercializveis
educ
Educao no comercializveis
edunc
Comunicao comercializveis
comc
Comunicao no comercializveis
comnc
Comunicao monitorados
com_m
TABELA A.2
P valor
cambio
Variveis
-7,048
0,0001
hpsa
-6,301
0,0001
(infe)
-6,447
0.0001
(log(comm))
-4,913
0,0001
-4,326
0,0011
-6,792
0,0001
arescsa
-3,635
0,0001
-6,347
0,0001
-7,252
0,0001
comcsa
-8,056
0,0001
comncsa
-8,938
0,0001
-7,338
0,0001
-11,171
0,0001
dpcsa
dpncsa com constante
(Continua)
(Continuao)
206
Estatstica t
P valor
dpmsa
Variveis
-8,506
0,0001
-6,384
0,0001
-11,868
0,0001
habcsa
-2,547
0,0112
habm
-5,664
0,0001
-4,992
0,0001
-3,959
0,0021
-8,197
0,0001
-7,981
0,0001
transpcsa
-8,495
0,0001
transpmsa
-7,235
0,0001
transpncsa
-7,218
0,0001
TABELA A.3
ABNC
Parm.
Valor
0,261
0,7821791
-0,2019482
hp,7
3,3513742
cambio,1
3,1362922
cambio,7
3,6898542
infe
infe,1
86,966381
-28,654072
DPNC
Parm.
0,791576
0,1490743
12
-0,2203581
hp,8
2,9840352
cambio,18
5,5872521
comm,3
0,127483
-0,290860
1,442187
-1,2910943
2,794606
Parm.
0,652430
0,1928021
cambio,1
1,7594302
cambio,4
hp
2,5677911
1,4714623
3,4252701
infe,1
infe,4
Valor
0,1618142
0,2331452
0,2615031
infe,1
41,504131
infe,4
infe,11
22,813312
24,408842
44,173911
27,813952
Parm.
1
ARESNC
Valor
COMNC
Valor
0
2
cambio
cambio,10
cambio,12
Valor
COM_M
Parm.
ARESC
Parm.
COMC
Valor
2
infe,3
infe,11
infe,12
Parm.
1,488613
-0,009617
-0,335763
123,62041
55,98714
-33,566623
DPM
DPC
Valor
1
3
cambio,4
infe
4
12
13
Parm.
0,461720
0,189367
4,011721
35,680663
-0,152118
-0,1922493
0,186081
EDUC
0
6
cambio,6
cambio,7
infe,1
infe,5
infe,13
Valor
0,8102991
-0,109818
12,033231
9,6346481
32,243451
-62,675191
34,597062
EDUNC
207
Parm.
Valor
0
12
infe,2
infe,4
Parm.
0,4028311
0,3265441
13,757382
13,78708
HABC
Parm.
0,2048461
0,1585182
7,0999412
-75,21772
139,4615
78,990472
-149,0762
150,52341
Valor
0
1
2
9
cambio,1
cambio,7
12
11
Valor
Parm.
0
1
3
4
5
hp,8
cambio,2
cambio,12
cambio,13
infe,1
8
0,0910392
0,6997801
0,129789
0,2731582
-0,2659581
D1
6
cambio,7
cambio,10
Parm.
0,3321961
-0,2323531
0,2448661
0,323842
5,689161
4,8384221
0,236271
Parm.
0,6758481
-0,5137952
0,3389951
4,7604392
4,3778411
1
2
3
12
cambio,5
cambio,8
infe,1
0,4457921
-0,1428443
0,4014551
0,2277611
2,7295922
37,754491
1
3
11
17,14915
-0,189824
0.1433243
SCPNC
Parm.
0,1994821
0,4724411
4,6657281
1,746856
-4,0680001
0,2432331
0,3004591
0,2846601
8,9210913
11,154702
SCPM
Parm.
TRANSPC
Parm.
Valor
Valor
0
1
5
infe,4
infe,7
2,594017
-0,2968302
3.9046542
0,8607991
5.996188
-0,5240191
Parm.
Valor
2,505007
1,2888953
VESTC
SCPC
Valor
0.4801461
1,5790042
-0,245849
-2,1905011
-0,048745
0,3928731
184,81331
1165576
0
1
cambio,20
comm,2
comm,14
0,1589673
-141,1407
1,746151
0.2285071
Valor
0,2530171
TRANSPM
Parm.
Valor
0
1
2
cambio,1
cambio,7
12
12
HABM
Parm.
0
1
12
cambio,1
cambio,2
2
7
Valor
1
7
comm,6
infe,1
infe,2
infe,7
infe,8
infe,9
infe,10
infe,12
0
1
6
hp,5
cambio,2
cambio,5
cambio,9
cambio,12
comm,2
infe
Valor
0,7567851
0,065909
0,1881031
TRANSPNC
Parm.
Valor
Valor
0,2412401
0,1883772
0,2843411
1,324960
0
1
7
12
0.1648292
0.3218301
0.3090401
-0,128787
2,2029081
-1,2918442
-1,2961032
1,3911212
0,9539183
11,094592
208
Referncias
BOX, G. E. P.; JENKINS, G. M.; REINSEL, G. C. Time series analysis: forecasting and
control. 4th Edition, Wiley, 2008.
ENDERS, W. Applied econometric time series. 2th Edition, Wiley, 2003.
209
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Marco Aurlio Dias Pires
Everson da Silva Moura
Reviso
Laeticia Jensen Eble
Luciana Dias Jabbour
Maria Irene Lima Mariano
Sabine Alexandra Holler
Sheila Mazzolenis
Reginaldo da Silva Domingos
Andressa Vieira Bueno (estagiria)
Leonardo Moreira de Souza (estagirio)
Editorao Eletrnica
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Capa
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