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ISSN: 0188-7742
politicaycultura@gmail.com
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad
Xochimilco
Mxico
Gobernanza y participacin
ciudadana en las polticas
pblicas frente al reto del
desarrollo
Manuel Canto Chac*
La estrategia para el desarrollo humano
del siglo XXI consiste en promover
la participacin mediante la gestin
democrtica de asuntos pblicos.
PNUD ,
Resumen
Se ha iniciado en Amrica Latina un nuevo giro en el enfoque de las polticas
pblicas. Las viejas posturas tecnocrticas son sustituidas por planteamientos que
rescatan y actualizan la antigua y nunca resuelta tensin entre poltica y polticas.
En la discusin contempornea se invita a poner la atencin no slo en la formulacin, sino tambin en el proceso poltico, reconociendo que las categoras de las
polticas estn atravesadas por los diversos enfoques polticos. En este trabajo se
vincula la discusin en torno a la participacin ciudadana y la gobernanza a partir
de tres nociones bsicas en Amrica Latina: democracia, derechos y desarrollo.
Palabras clave: polticas pblicas, gobernanza, participacin ciudadana, derechos
humanos, desarrollo.
* Profesor-investigador adscrito al Departamento de Poltica y Cultura, Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, Mxico. Correo electrnico: manuelcantoch@hotmail.com.
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Abstract
In Latin America, the emphasis on public policy approach has changed, by means
of replacing the old positions by technocratic approaches in order to rescue and
update the old and never resolved tensions between politics and policies. In
contemporary discussions, attention has been given not only in the formulation but
also to the political process, recognizing that categories of policies are influenced
by the various policy approaches. This paper links the discussions of citizen
participation and governance, from a democracy, human rights and development
perspective in Latin America.
Keywords: public policies, governance, citizen participation, human rights,
development.
Recepcin del original: 23/04/08. Recepcin del artculo corregido: 04/08/08.
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En el mismo informe se lee ms adelante: Un enfoque exclusivamente tecnocrtico para la formulacin de las polticas elude los pasos
de debate, negociacin, aprobacin y ejecucin, que encierran en s el
desordenado mundo de la poltica [...] los procesos polticos y de formulacin de polticas son inseparables.6
Hablar de los procesos polticos de construccin de polticas implica hablar de los actores sociales, cuya intervencin no debe ser vista
como mera tecnologa de gobierno, sino en tanto ciudadanos, es decir,
en tanto portadores de derechos. Llegados a este punto, habra que
afirmar que la participacin ciudadana en las polticas pblicas est en
el centro del asunto de la gobernanza y, por tanto, en el centro de la
relacin entre gobierno y sociedad en torno a tres dimensiones bsicas: democracia, desarrollo y derechos.
El impulso a reconsiderar estas tres dimensiones reclama la
repolitizacin de la sociedad civil. Tal es el principal argumento de
este trabajo, por lo cual en primer lugar intento hacer una lectura de los
principales referentes normativos; posteriormente ubico algunos de los
condicionantes de la participacin ciudadana en Amrica Latina derivados de la evolucin de sus regmenes polticos; y a continuacin hago
una somera revisin de las experiencias participativas a fin de extraer
algunos desafos contemporneos frente a los cuales, por ltimo y a
manera de conclusin, propongo algunas hiptesis.
POLTICA Y POLTICAS
BID-
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arriba. Sin embargo, tal vez no siempre se han extrado las consecuencias polticas de tal distincin, que actualizada a la luz de la experiencia latinoamericana nos lleva a pensar en la vieja y an no resuelta
relacin entre poltica y polticas, clave para analizar sus reorientaciones
en el futuro prximo.
En los tiempos actuales de protagonismo social, ya no es suficiente
una nocin de poltica pblica centrada en la funcin gubernamental
del ordenamiento de los intereses sociales o de la formulacin de una
oferta a la sociedad. Del mismo modo, la sociedad no puede ser una
vaga y simple constelacin equiparable de actores que exigen cada vez
su tajada de poder, ni un simple teln de fondo para la aplicacin y
socializacin de polticas. La distincin entre poltica pblica y accin
pblica7 est en el centro de las transformaciones de la relacin gobierno-sociedad. En las sociedades en las que gracias al desempeo democrtico de los ciudadanos y sus organizaciones se ha distendido tal
relacin, la poltica pblica tiende a concebirse ms como accin que
involucra activamente a los actores sociales que como mera intervencin gubernamental.
La concepcin desde arriba de las polticas pblicas asume a stas
como programas de accin gubernamental dirigida hacia un sector de la
sociedad o hacia un espacio geogrfico determinados. Dichos programas se acompaan de ciertas preferencias valorativas respecto a quin
toma la decisin y a partir de qu monto de recursos, con lo cual logran
imponerse a los administrados como actos pblicos. Dicho de otra
manera, se entiende la poltica pblica como la accin del gobierno
dirigida a cumplir ciertos objetivos. Esta concepcin denota: a) un origen estrictamente institucional de la accin orientada a problemas pblicos; b) el privilegio al trabajo de los expertos y de quienes toman
decisiones; c) la idea de que la poltica nace del desempeo tcnico,
legal y administrativo de las burocracias; y d) la nocin de que el
programa en cuestin es un producto para consumo de una sociedad
pasiva o condescendiente.
Por su parte, la concepcin desde abajo de las polticas pblicas
se origina en la constelacin de demandas sociales, y ms propiamente
7
Se trata de ubicar dos dimensiones presentes en el proceso de las polticas pblicas:
por un lado, el lenguaje poltico comn sobre los proyectos, los fenmenos de agregacin
de intereses, la legitimidad de los poderes y la autoridad; y por el otro, la capacidad de los
actores para organizarse, sus estrategias, sus acciones y sus ajustes mutuos dentro de un
sistema que resulta de sus interacciones. Gilles Massardier, Politiques et accion publiques,
Pars, Armand Colin, 2003.
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Capacidades organizacionales, que tienen que ver con el funcionamiento sostenible de la organizacin, entendido ste como un
ordenamiento slido y estable con capacidad de financiamiento
necesario para obtener certidumbre econmica [...] un modelo de
funcionamiento eficaz [...] [y] un ejercicio permanente de evaluacin y aprendizaje.
Destrezas tcnicas, que les permite elaborar propuestas viables,
factibles y replicables, ejecutar las acciones, darles seguimiento y
evaluarlas.
Destrezas polticas, mismas que se refieren al establecimiento de
relaciones junto a otros actores afectados y/o interesados frente a
alguna figura de autoridad, de manera corresponsable e institucional,
pero tambin implican el conocimiento del gobierno de tal suerte
que aprovechan las coyunturas [...] y logran insertarse en la arena
de decisiones.
Arraigo social, mediante el cual las organizaciones se articulan
con los diferentes actores de la comunidad o territorio [...] para el
diseo e implementacin de la propuesta o proyecto.8
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La centralidad de esta categora implica dos visiones sobre los gobiernos que deben ser tomadas en cuenta: por un lado, el postulado del
declive del concepto tradicional de la soberana estatal, segn el cual
los Estados tienden a ser rebasados por relaciones estructurales de
interdependencia, se convierten en regulados ms que en reguladores
y quedan atrapados en una red de juegos cuyo control se les escapa; y,
por otro lado, el postulado de que las decisiones corresponden al acuerdo
entre mltiples actores, ninguno de los cuales puede determinarlas por
s slo, por lo que los procesos de toma de decisin dependen del
acuerdo y la interaccin entre varios de ellos que tienen intereses
contradictorios, pero que son lo suficientemente independientes entre
s para que ninguno pueda imponer una solucin por s slo, y a la vez
son lo suficientemente dependientes como para que todos pierdan si
no se encuentra alguna solucin.10
LA DEMOCRACIA
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los actores de la sociedad civil [...] de descentralizacin del poder y descentralizacin de la gestin, [todas ellas] como dimensiones esenciales de una
gobernanza democrtica.11
Esta visin de la gobernanza, que implica ciudadanos activos y sociedad participativa, reclama la referencia a sociedad civil,12 categora
respecto de la cual, despus de la euforia de la transicin, se percibe
un cierto desencanto por las expectativas no realizadas. Arato, uno de
los ms entusiastas impulsores de la importancia de la sociedad civil
en los procesos de democratizacin, ante los resultados observados en
Europa del Este y el relegamiento de los actores sociales frente a los
actores profesionalizados de la poltica, afirmaba con asombro que se
produce un desplazamiento de la accin hacia las lites polticas, las
contralites o los partidos polticos. Slo ellos estn capacitados para
llevar a cabo las estratgicas misiones de negociacin y diseo de
pactos con los antiguos detentadores del poder. Y en referencia a los
planteamientos polticos en los pases de Europa del Este, aada: Todos estos discursos tienen en comn que desplazan el discurso y poltica de la sociedad civil [...] incluso en los intelectuales con planteamientos
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conducido a la consolidacin de las precondiciones de la democratizacin poltica.23 Con las dictaduras militares se experiment un brusco
despertar de los sueos desarrollistas. La llegada de las fuerzas armadas
al gobierno obedeci a la bsqueda, por parte de las clases dominantes, de la reinsercin en el mercado internacional, para lo cual un
Estado permeado por la participacin de las organizaciones clasistas ya
no era til; en consecuencia, haba que operar el desplazamiento de la
escena pblica de estas organizaciones para hacer posible el paso hacia una nueva modernizacin que, a diferencia de la anterior, fuera
excluyente en vez de incluyente, y tuviera al estamento militar como el
vnculo entre burocracia y negocios:
[] la forma especfica del rgimen [militar] resulta del interjuego de otros
factores: la necesidad efectiva de fortalecer la capacidad de accin del Estado,
de manera de volverlo capaz de reorientar el proceso de acumulacin oligoplico e internacionalizado y la concepcin poltica defendida por las instituciones militares [] La misin de controlar la sociedad y de promover un desarrollo
capitalista va el Estado, lleg a ser la doctrina militar latinoamericana.24
Lo dems es cosa sabida: aplicacin de polticas de reforma econmica hacia el mercado, mayor transnacionalizacin, polticas sociales
compensatorias, Consenso de Washington, crisis de las dictaduras, retorno de las democracias de baja intensidad. En suma, un Estado debilitado para asumir las tareas del desarrollo y una democracia incapaz de
plantearse la redistribucin del ingreso toda vez que la vuelta a la
democracia implic compromisos con las lites econmicas locales y
con los organismos financieros multilaterales para mantener la ortodoxia neoliberal en la poltica econmica, compromisos fortalecidos por
el estilo de globalizacin que el mundo ha experimentado hasta ahora.
CIUDADANA, DERECHOS Y POLTICAS PBLICAS
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Son tres las experiencias fundantes del pensamiento contemporneo sobre sociedad civil: 1. los movimientos sociales que estuvieron en la base de la ruptura del sistema
socialista en Europa oriental; 2. las experiencias de los movimientos sociales en Europa
occidental y Norteamrica tendentes a la liberalizacin de sus sociedades; y 3. las luchas
latinoamericanas por la democratizacin y el desarrollo de sus sociedades. Cada uno de
estos procesos imprimi especificidades a sus expresiones tericas, en las que tambin se
libr la batalla poltico-ideolgica. As, por ejemplo, como ya se dijo, la teorizacin elaborada en Norteamrica sobre el proceso de Europa oriental de transicin a la democracia
pretende asimilar a esta ltima la experiencia de lo acontecido en Amrica Latina, suponiendo, con poco escrpulo sobre el dato emprico, que en ambos casos se trat de
movimientos en contra de la hipertrofia estatal autoritaria. La especificidad de la experiencia demanda la especificidad de la teora. En la experiencia de Europa oriental la
reivindicacin fundamental se dirigi en contra del socialismo, por lo tanto tuvo un fuerte
contenido antiestatista y a favor del mercado, en un contexto internacional de las ciencias
sociales en el que la crtica al Estado y la reivindicacin neoliberal del mercado se convertan en dominantes. Esta situacin imprimi las caractersticas especficas que siguieron
quienes teorizaron en funcin de esta experiencia. Dichos tericos expresaban las acciones de los diversos agregados sociales participantes como movimientos democratizadores,
autolimitados, que no pretendan la transformacin de toda la sociedad y que procuraban
volver a crear las formas de solidaridad sin obstaculizar la autorregulacin econmica,
poniendo entonces el nfasis del sentido de la categora sociedad civil en la dimensin
normativa. En Europa del oeste y Norteamrica, la sociedad civil se defina fundamentalmente en contra de la exclusin de sectores que hoy podramos comprender bajo la
expresin diversidad, que podran ser minoras tnicas, religiosas, sexuales y, por supuesto, tambin minoras de estratos socioeconmicos. Esta experiencia se libra en un contexto
en el cual la teorizacin sobre los nuevos movimientos sociales tiene como objetivo la
legitimacin de las reivindicaciones de la diversidad, poniendo el nfasis en el sentido de
la categora sociedad civil en el contrapeso a la accin gubernamental; su preocupacin
no es tanto las dimensiones del Estado ni las peripecias del mercado. Finalmente, en
Amrica Latina el uso del trmino sociedad civil apareci marcado por la relacin con sus
dos oponentes fundamentales: por un lado, en contra del autoritarismo estatal recordemos que el trmino empieza a ser utilizado en Amrica Latina en los momentos de la ms
fuerte represin realizada por las dictaduras militares; y por el otro, tambin en contra de
la desigualdad, que si bien era producto de una herencia histrica, se acrecent exorbitantemente a partir de las dictaduras. En consecuencia, a diferencia de la experiencia de
Europa del Este, en Amrica Latina el uso del trmino sociedad civil se define frente al
Estado, pero tambin frente al mercado. Sin embargo, al surgir este planteamiento en un
contexto terico de legitimacin del mercado y deslegitimacin del Estado que llev
incluso a la cancelacin de la investigacin de ciencias sociales en muchas universidades
latinoamericanas, el uso dado a la categora sociedad civil tuvo que soportar el destierro
a la marginalidad acadmica, de la cual slo poda salir y hallar cierta reivindicacin si se
lea con las claves heredadas de la teorizacin sobre Europa del Este, desestimando lo
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Por supuesto, las distintas tradiciones polticas identifican los derechos bsicos de la ciudadana en algunas de sus dimensiones, dndose
avanzado al respecto en Amrica Latina. Es por eso que el desarrollo de las implicaciones
estratgicas de la categora sociedad civil se realiz ms en el mbito de las organizaciones
civiles que en el de la academia.
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Guillermo ODonnell, Notas para el estudio de los procesos de democratizacin
poltica a partir del Estado burocrtico-autoritario, en Germani et al., Los lmites de la
democracia, op. cit., p. 184.
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Vctor Abramovich, Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y
polticas de desarrollo, Revista de la CEPAL, nm. 88, abril de 2006, p. 36.
Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 24, pp. 9-37
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ACTORES E INSTITUCIONES
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cracia participativa y dilogo social. Este ltimo trmino se haba venido constituyendo desde 1985 y estableci de manera muy clara sus
participantes en el mbito de la UE, no necesariamente en cada uno de
los pases: los sindicatos (agrupados en la Confederacin Europea de
Sindicatos), las organizaciones de empresarios (representadas por la
Unin de Industrias de la Comunidad Europa) y las empresas pblicas
(organizadas en el Centro Europeo de Empresa Pblica). Organizaciones verticales todas ellas con procesos electivos peridicos de sus
representantes, las cuales cuentan con una estructura institucionalizada
el Consejo Econmico y Social Europeo y con funciones delimitadas
centradas en lo que se denomina mundo del trabajo. Por el contrario,
las otras formas de agregacin social (organizaciones no gubernamentales, barriales, tnicas, feministas, de demanda especfica, etctera), que
son las que se reconocen detrs de las expresiones democracia
participativa y dilogo civil, no cuentan con mecanismos de representacin ni con estructuras verticales. Frecuentemente se estructuran en
redes no jerarquizadas y no en torno a alguna instancia institucionalizada
de participacin.
Cuando los dos tipos de organizaciones referidas discutieron el tema,
algunas de las posiciones asumidas resultaron bastante elocuentes. El
dirigente de la Confederacin Europea de Sindicatos manifest que sta
era un tanto desconfiada de crear pasarelas entre sindicatos y organizaciones no gubernamentales. Agreg que se tenan buenas razones para
trabajar juntos, sin que por ello se confundieran roles y funciones. Por
su parte, las organizaciones ms identificadas en el mbito civil sostuvieron que las constituciones europeas, en su amplia mayora, han sido
estructuradas bajo el principio de democracia representativa y no suelen reconocer a la democracia participativa. Asimismo, sugirieron que
los sindicatos, al estar centrados en el mundo del trabajo, reconocen a
otras organizaciones como aliados ocasionales pero no estratgicos, a la
vez que ellas mismas se cuestionaban si era institucionalizable la sociedad civil.30
Ahora bien, en Amrica Latina el desarrollo de los mecanismos
institucionalizados de participacin es bastante reciente y todava muy
restringido a algunos pases. Sobresalen las experiencias de Brasil, con
el presupuesto participativo, extendido ya a varias ciudades de Amrica Latina e incluso de Europa; menos conocidos son los Consejos Ges30
Consejo Econmico y Social Europeo, Dialogue social europen et dialogue civile:
diffrences et complmentarits, Bruselas, CESE, 2003.
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Se vuelve ocasin de captura de recursos e instituciones redistributivas por parte de lites locales.
Sesga las preferencias del universo de usuarios hacia las de los
participantes.
Propicia la informalizacin de la poltica al abrir canales alternos
a los de representacin institucionalizada.
Limita la racionalizacin de las acciones gubernamentales dada la
dispersin de las demandas.
Disminuye la confianza hacia las instituciones representativas.33
No se trata de ofrecer un juicio a favor o en contra de la participacin, sino de tomar en cuenta que cada una de las posibilidades y
restricciones de la participacin est presente en las diversas experiencias participativas y que como tales son elementos a tener en cuenta en
el anlisis.
Un asunto adicional para la reflexin gira en torno a los diversos
significados de participacin. Para algunos, la simple emisin del sufragio es ya participacin, y no cabe duda de que en efecto as es en la
poltica, pero participar en las polticas pblicas tiene otras implicaciones.
Como se estableci (vase matriz de la nota 3), se puede hablar de
diversos niveles de participacin en las distintas etapas de las polticas.
De qu depende el nivel que se alcanza en cada experiencia?, es la
oferta participativa lo que genera el impulso inicial y conforma a las
formas de organizacin social, o es la demanda de participar lo que
genera los canales para la participacin y la conformacin de las estructuras de gobierno correspondientes? Nuria Cunill se inclina por la
primera opcin cuando afirma que la participacin desde el campo
social no se compadece plenamente con las ofertas estatales y los
nuevos actores sociales no poseen todava la fuerza para orientar sus
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Mara Araujo Misoczky, La relacin entre ciudadana activa y administracin municipal en la configuracin de una formacin poltico-organizacional: los casos del Proyecto
de Salud Mental de Belo Horizonte y del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Revista CLAD Reforma y Democracia, nm. 21, Caracas, octubre de 2001; Jos Campero y George
Gray Molina, Gestin pblica bajo captura y fragmentacin poltica: cuatro estudios de
caso en Bolivia, disponible en http://iigo.org/revista/?p=10_06; Elena Cavalcanti y Reynaldo
Maia, Contradicciones en un proceso democrtico: la prctica del presupuesto participativo
en las ciudades brasileas, Revista CLAD Reforma y Democracia, nm. 18, Caracas, octubre.
Clemente Navarro Ynez, Lmites y contingencia de la democracia asociativa. Gobierno
municipal y asociaciones cvicas en Italia y Espaa (1960-1995), en Joan Font (coord.),
Experiencias basadas en organizaciones, parte III, pp. 95-110.
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Las situaciones de transicin poltica en las que los nuevos funcionarios pretenden dar respuesta a los reclamos democrticos por la
va de la descentralizacin de funciones hacia los gobiernos locales y la participacin en las decisiones pblicas de las diversas
formas de organizaciones locales; las circunstancias en las que
surgen los consejos son momentos de crisis institucional y revolucionaria, de insuficiencia de legitimidad de los sindicatos y de
crisis del Estado.35
El impulso a nuevas formas de intermediacin social como un mecanismo de construccin de legitimidad y de desplazamiento de
los viejos actores corporativos o clientelares, como parece haber
ocurrido en Bolivia en la dcada de los noventa.36
El punto de equilibrio entre oferta y demanda participativas tiene
como uno de sus determinantes fundamentales la tradicin de organizacin y participacin social existente, por un lado, y por el
otro las prcticas del ancien rgime (mismo que perdura en la
cultura poltica mucho ms all del momento fundante de la democratizacin).
Las resultantes son diversas, algunas de ellas podran ser: a) la
construccin de instancias de concertacin y deliberacin, que se
utilizan slo como instrumentos para el desplazamiento de liderazgos
34
Nuria Cunill Grau, La rearticulacin de las relaciones Estado-sociedad: en bsqueda de nuevos sentidos, Revista CLAD Reforma y Democracia, nm. 4, Caracas, julio de 1995,
p. 25. Disponible en http://www.clad.org.ve/rev04/0025400.pdf
35
Elenaldo Teixeira, Sistematizacao: Efectividade e eficacia dos Conselhos, Polis:
Coselhos Gestores de Polticas Pblicas, nm. 37, Sao Paulo, 2000, p. 101.
36
Luis Verdesoto, Los conceptos de participacin..., op. cit.
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Ciertamente, se necesita la reconstruccin de la esfera pblica, leda en clave poltica pero tambin tcnica, que atraviese la estructura
organizativa del gobierno; que disponga de instituciones capaces de
procesar el conflicto social sin negarlo, haciendo cada vez ms transparentes sus orgenes en las asimetras del poder y en los mecanismos de
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No quiero dejar de hacer notar los intentos que se han dado, sobre todo de parte de
los organismos multilaterales, para domesticar el concepto de sociedad civil, despolitizndolo
al analogarlo con filantropa o tercer sector. Para abundar en las diferencias entre estos
conceptos, vase Manuel Canto, La disputa terica sobre las organizaciones civiles, un
asunto poltico-ideolgico, en Jorge Cadena (coord.), Las organizaciones civiles mexicanas
hoy, Mxico, UNAM, 2004.
44
Boaventura De Sousa Santos, Reinventar la democracia. Reinventar el Estado, Buenos Aires, CLACSO, 2005, p. 47.
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46
Giacomo Marramao, Pasaje a Occidente. Filosofa y globalizacin, Buenos Aires,
Katz, 2006, p. 47.