Los indicadores de gestin

y el control de eficiencia del sector

pblico

Antonio M. Lpez Hernndez

David Ortiz Rodrguez
Departamento de Economa Financiera y Contabilidad
Universidad de Granada

1. INTRODUCCIN
Los graves problemas de dficit de las economas occidentales han
supuesto la bsqueda de nuevos mtodos de gestin que bajo el ttulo de New Public Management Nueva Gestin Pblica o Gerencialismo (Hood, 1991, 1995) han significado la introduccin y adaptacin
al contexto pblico de procedimientos ya utilizados en el mbito privado, particularmente mediante un creciente inters por los resultados y por los costes, y el cambio de orientacin y de cultura, dirigidas
ahora hacia el ciudadano como cliente.
En el mbito de la Unin Europea esta tendencia se ha dejado notar en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, firmado en msterdam
en julio de 1997, donde se hace especial hincapi en la estabilidad
presupuestaria, la transparencia, la eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos, si bien hasta ahora la principal preocupacin ha sido el control del gasto presupuestario.
Estos principios, ya mencionados de alguna forma en la legislacin
espaola, han sido expresamente recogidos y enfatizados en la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria y en la nueva Ley General
Presupuestaria (LGP), haciendo especial hincapi en la eficiencia en
la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos. As, en su artculo
71, la LGP obliga a los responsables de programas presupuestarios a
formular un balance de resultados y un informe de gestin relativos
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al cumplimiento de los objetivos fijados para ese ejercicio en el programa plurianual del correspondiente centro gestor de gasto. Y es
ms, establece la necesidad de incorporar estos estados a la memoria
de las cuentas anuales, informando, como establece el artculo 128 de
la LGP, del grado de realizacin de los objetivos, los costes en los que
se ha incurrido y las desviaciones fsicas y financieras que, en su caso,
se hubieran producido.
A nuestro juicio, la consecucin de una mayor utilidad de los sistemas de informacin contable pblicos, adems de por actuaciones
sobre los mbitos presupuestario, econmico-financiero y patrimonial, requiere el desarrollo de informacin no financiera y el avance
en el conocimiento de los recursos econmicos utilizados. En este sentido, resulta de gran inters la posibilidad de efectuar comparaciones
entre entidades, tanto en output (produccin) como en outcome (impacto final). No obstante, esto hace preciso el establecimiento de un
marco comn en el que poder compararse.
Como es bien sabido, los indicadores de gestin representan instrumentos de gran utilidad para evaluar la mejora de la calidad en los
servicios prestados por las Administraciones Pblicas y en sus actuaciones, contribuyendo as a la reforma del sector pblico tradicional,
que viene presidida, fundamentalmente, por la introduccin de la
competencia y el mercado y por la gestin orientada hacia el ciudadano.
Por ello, el objetivo de nuestro trabajo consiste en exponer cmo,
dentro de los mtodos para la evaluacin de la eficiencia, la determinacin de bateras de indicadores de gestin normalizados y su permanencia en el tiempo facilita informacin de gran utilidad a distintos usuarios, especialmente para el desarrollo de actuaciones de
control. Se pretende contribuir a la generacin de informacin oportuna, relevante y econmica que facilite la toma de decisiones por
parte de diferentes agentes interesados en la evaluacin peridica de
la calidad y gestin de las actividades que llevan a cabo las entidades
pblicas en la prestacin de los servicios que son de su competencia.
De acuerdo con lo anterior, nuestro trabajo aparece dividido en
dos partes. En la primera, dedicada a la evaluacin de las entidades
pblicas desde un punto de vista genrico, recogemos los distintos
criterios que puede utilizarse para evaluar el sector pblico y las dificultades para llevar a cabo dicha evaluacin por las particularidades
de las entidades que lo integran. En la segunda estudiamos los indicadores de gestin como herramienta adecuada para la evaluacin de
la gestin pblica, desarrollando el concepto, funciones y tipologa de

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191

los mismos. De igual modo recogemos las principales limitaciones y

los requisitos exigibles a la hora de realizar su implantacin, para lo
que previamente realizamos una revisin del panorama internacional
en el uso y aplicacin de este instrumento de control de gestin, as
como un repaso a las principales aportaciones para el caso espaol.
Concluimos resaltando la utilidad de los indicadores como herramientas para el control pblico.

2. EVALUACIN DE LAS ACTUACIONES PBLICAS

2.1. Los criterios de evaluacin
Las entidades del sector pblico, como cualesquiera otras, han de
buscar la consecucin de los objetivos a ellas encomendados en las
mejores condiciones posibles. Para las entidades lucrativas, esta cuestin queda evaluada razonablemente mediante la magnitud del beneficio, representativo del xito en la gestin. Sin embargo, en las entidades pblicas lo que se persigue es obtener una rentabilidad
equivalente al beneficio que la existencia del organismo le reporta a
la sociedad como usuario del mismo y que exclusivamente no puede
medirse en trminos de ingresos/costes (Muoz Colomina, 1994:
988). Esta concepcin supone que la informacin facilitada actualmente por parte de las entidades pblicas, basada fundamentalmente en datos financieros y presupuestarios, no sea suficiente para que
los usuarios satisfagan sus necesidades.
As las cosas, cules han de ser los criterios con los que evaluar las
entidades pblicas? Recogiendo las principales aportaciones y anlisis, as como las referencias en las legislaciones de distintos contextos,
parece claro que los criterios han de ser los de economa, eficacia y
eficiencia1.
Aunque en el mbito de las Administraciones Pblicas los controles de legalidad y financieros tienen ntidamente definida su finalidad, los controles de eficacia, eficiencia y economa precisan de la
configuracin de sus propios criterios de actuacin, los cuales, adems de diferir notablemente de los empleados en los dos tipos de control anteriores, no parecen encontrarse claramente definidos.
Por ello, y dado que los trminos de eficacia, eficiencia y economicidad representan conceptos fundamentales para el ejercicio del con1
En el caso espaol estos criterios estn establecidos en la Constitucin (arts. 31
y 103), y son recogidos en el artculo 69 de la LGP como principios de funcionamiento de la gestin econmico-financiera.

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trol de gestin, es necesario, antes de abordar cualquier estudio sobre

los instrumentos idneos para llevarlo a cabo, que procedamos a fijar
el contenido y significacin de los mismos.
Desde el punto de vista acadmico, han sido muchos los autores
que han tratado estos tres criterios, no siendo siempre coincidentes
las concepciones dadas a los mismos. Centrndonos en los principales pronunciamientos de algunos organismos del contexto internacional, el GASB (1987, 1990, 1994) entiende la eficacia relacionada
con los fines, con la consecucin de los objetivos, mientras que la eficiencia, relativa al uso de recursos, es considerada como la utilizacin
de los recursos mnimos para la consecucin de la mxima produccin; por ltimo, la economa se refiere a la adquisicin en cantidad
y calidad adecuadas al menor coste. En trminos parecidos se manifiestan el Canadian Comprehensive Auditing Foundation (CCAF, 1985) canadiense o el INTOSAI (1995).
La Audit Commission (AC, 2000) tambin sita a la economa y la eficiencia como base de la evaluacin de la actividad pblica, entendiendo ambos trminos de forma similar a como lo hacen otros organismos ya mencionados. Sin embargo, para la consecucin de los
objetivos establecidos, emplea el trmino effectiveness, definido como
el deber que la organizacin tiene de conocer las demandas de los ciudadanos y realizar programas o actividades que alcancen esos fines,
introduciendo de esta forma un sentido de consecucin de resultados, no como nivel de produccin, sino como impacto.
En Espaa, la IGAE concepta los tres trminos de forma parecida a la opinin de los organismos que acabamos de citar. As, en el documento n 1 de principios contables pblicos (IGAE, 1991: 30-31),
la eficacia es entendida como la consecucin en forma satisfactoria
de los objetivos y efectos previstos y asignados, la eficiencia como la
organizacin, coordinacin y empleo de los medios que optimiza la
relacin entre los productos o servicios obtenidos y los medios utilizados para su consecucin, y la economa es concebida como la adquisicin de los medios utilizados para la produccin de bienes y servicios en la cantidad y la calidad adecuadas y al menor coste. Postura
tambin sostenida por AECA (1997: 22-26), que, abundando en la especial configuracin de estos trminos en el mbito pblico, los establece como base del control de gestin.
A pesar de que stos son los principales criterios empleados para
evaluar las prestaciones y servicios pblicos, algunos otros vienen a
completarlos, hablndose de otras Es. Por ejemplo, Montesinos y Gimeno (1998: 155) incluyen otros dos trminos: la equidad y la ecolo-

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ga. Por su parte, Vela y Gimeno (1998: 370-371) incluyen la equidad,

la tica, las expectativas entendidas como la congruencia entre los
objetivos y lo que espera el ciudadano, y por ltimo, y como agregacin de todos los dems trminos, la excelencia.
En el mbito anglosajn, como recoge De Val (1999, 219-220), se
distinguen hasta un total de ocho Es, aadiendo equidad, excelencia,
entrepreneurship, expertise, y electability2. En esta misma lnea, AECA
(1997) tambin considera hasta cinco criterios adicionales a los de eficacia, eficiencia y economa. Adems de la equidad, menciona la efectividad impacto final de la actuacin sobre el total de la poblacin
afectada; la excelencia remite a la calidad de los servicios, teniendo
en cuenta la necesidad de su conocimiento por los usuarios, es decir,
cmo percibe el usuario el servicio; el entorno, y la sostenibilidad
capacidad de mantener un servicio con una calidad aceptable durante un largo perodo de tiempo.
Para nuestro trabajo, dado el inters de todos los criterios sealados, as como otros que pudiesen considerarse, vamos a centrarnos
en los tres ms utilizados, tanto por ser los ms extendidos y de mayor aceptacin como porque recogen, en nuestra opinin, los principales aspectos de la gestin pblica. Adems, compartiendo los planteamientos con De Val (1999: 220), creemos que la consideracin de
un nmero amplio de criterios supone una gran complicacin, puesto que la introduccin de estas prcticas en la Administracin Pblica no es un tema balad.
2.2. Las dificultades para la medicin
de las actuaciones pblicas
El artculo 35.4 de la LGP establece el uso de indicadores como instrumentos de comprobacin del grado de cumplimiento de los programas presupuestarios all donde los resultados de stos no sean mesurables e identificables. As, como paso previo al estudio de los indicadores
como mtodo de evaluacin, creemos oportuno recoger los inconvenientes a los que cualquier proceso de evaluacin pblica ha de enfrentarse. Las dificultades de medicin en el sector pblico surgen, a
juicio de Wolf (1995), de sus propias caractersticas especficas
como prestador de servicios, que pueden resumirse en falta de competencia, naturaleza monopolstica y ausencia de mecanismos de cierre.
2
Hemos incluido los trminos en ingls de cara a seguir hablando de Es. El significado asignado a cada uno de ellos sera: Entreperneurship, asuncin de riesgos propios de un negocio; Expertise, habilidad en un campo concreto de conocimiento, y
Electability, eleccin cuidadosa de un grupo de trabajo.

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Desde una concepcin operativa, De Pablos y Valio (2000: 123124) desarrollan los problemas de medicin de la actividad pblica a
partir de las propiedades de este tipo de organizaciones, mencionando los siguientes: 1) la existencia de objetivos, adems de los de tipo
econmico, de tipo social; 2) el gran nmero de actividades realizadas; 3) el tamao de las actuaciones pblicas; 4) la menor experiencia en la aplicacin de medidas de eficacia y eficiencia junto con el temor a la evaluacin, que se asimila a una fiscalizacin, en el mbito
pblico.
Como advierten los diferentes autores, la propia configuracin de
las entidades pblicas, especialmente por la diversidad de funciones
que tienen asignadas, conlleva una multiplicidad de objetivos, razn
por la que su definicin y cuantificacin es complicada. Segn Vela y
Gimeno (1998: 372), algunas de las razones que provocan esta situacin las encontramos en que:
Los objetivos pblicos emanan de procesos polticos, muchas veces conflictivos, por lo que terminan por definirse de forma amplia
para poder alcanzar acuerdos.
La mencionada amplitud supone problemas de interpretacin
y de concrecin en objetivos operativos por parte de quienes tienen
que ejecutarlos y conseguirlos.
Los objetivos pblicos estn interrelacionados, por lo que no es
sencillo desagregarlos con el fin de operativizarlos.
Siendo stos los orgenes, las dificultades de medicin son diversas. Para Morala (1990: 218) tres son las principales dificultades para
la medicin en las entidades pblicas: 1) la cuantificacin y media de
los outputs de la actividad pblica es difcil; 2) los inputs, aunque son
fciles de identificar, no lo son tanto los costes asociados, siendo susceptibles de manipulaciones; 3) el tema de la medida de los inputs y
los outputs depende en gran medida del apoyo institucional, el cual no
se recibir en muchos casos ante la amenaza que supone cualquier
evaluacin.
Por su parte, Pina y Torres (1995: 970) inciden, como principal
impedimento a la hora de evaluar tanto la eficacia como la eficiencia,
en la problemtica de la determinacin del output en las entidades
pblicas. Mientras que Prieto (2001: 96-98) fija su atencin en la
existencia de diversas unidades de medida, as como en la homogeneizacin de los outputs, a lo que hay que aadir que un nmero importante de bienes carecen de precios de mercado, hecho an ms
importante en el caso de los consumos internos.

Los indicadores de gestin y el control de eficiencia del sector pblico

195

AECA (1997) tambin apunta las dificultades existentes para medir

inputs y outputs. En cuanto a aqullos establece, como principal escollo,
la imposibilidad, en algunos casos, del clculo de costes de las actuaciones, a lo que aade la falta de homogeneidad y la posibilidad que
presentan de ser manipulados. Sobre los outputs, resalta hasta cinco dificultades para su medicin, que son: a) inexistencia de un indicador
general; b) dificultad para fijar y cuantificar determinados objetivos sociales; c) no siempre es posible medir los resultados de la gestin pblica; d) dificultad para medir los beneficios sociales derivados de la actividad pblica; e) en ocasiones no se registran los outputs negativos y
los efectos favorables y desfavorables sobre otros servicios.
Adems de las recogidas, encontramos otras deficiencias para la
medicin de los resultados de las actividades pblicas. Sorensen y Grove (1977: 664-665)3 enumeran cinco: 1) intervalo de medida, plantendose cul es el perodo adecuado para llevar a cabo las mediciones; 2) mltiples resultados de un programa, con lo que el problema
est en cmo proceder a la agregacin; 3) efectos entre distintos colectivos; 4) interrelaciones entre programas; 5) factores del entorno,
que por lo tanto escapan al control de los gestores de los programas.
En buena lgica, todos estos inconvenientes suponen barreras a la
ejecucin del control. Garca y Calzado (1996: 190) reflejan los problemas para realizar los controles de eficacia, eficiencia y economa en
las entidades pblicas, sealando algunos de los inconvenientes referidos, como son la inexistencia de objetivos de carcter econmico, la
existencia de multitud de objetivos, normalmente mal definidos y comunicados, la falta de consenso a la hora de definir medidas adecuadas para cada objetivo, la rigidez de las leyes, la burocracia, la falta de
datos sobre costes y las derivadas de la propia realidad poltica de las
entidades pblicas a la hora de tomar decisiones.
En definitiva, cualquier intento de evaluacin en el contexto pblico ha de tener presente, con el propsito de evitar, o cuando menos reducir, las dificultades para la medicin de la actividad pblica
que hemos recogido. stas, enraizadas en la idiosincrasia propia de lo
pblico, se manifiestan no slo limitando la medicin de los recursos
y las actuaciones, sino tambin en la realizacin del control y del seguimiento de resultados. Estimamos, pues, de inters, a modo de resumen, incluir el Cuadro 1, tomado de Zapico y Mayne (1995: 44),
quienes, tras analizar diversas experiencias, sistematizan los factores
que representan inconvenientes a la realizacin del control y seguimiento de resultados, y proponen algunas posibles soluciones.
3

Citado por Vela y Gimeno (1998: 372).

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CUADRO 1
DIFICULTADES EN EL CONTROL Y SEGUIMIENTO
DE RESULTADOS
FACTORES
DE COMPLEJIDAD

SOLUCIONES Y PROPUESTAS

PROBLEMAS
RELACIONADOS
Y/O DERIVADOS

INSTRUMENTOS
ESTUDIADOS

NUEVOS CRITERIOS
DE XITO

Incertidumbre:
Relacin
causa/efecto
desconocida.
Dificultad de
medida y
recogida de
informacin.

Efectos no
anticipados.
Objetivos
ambiguos.
Resistencia al
seguimiento
de resultados.

Capacidad de
liderazgo de la
unidad central
responsable del
seguimiento
de resultados.

Maximacin
de la utilidad
en el control
simple y estable
(nivel operativo).

Interdependencia:
Interaccin entre
unidades,
organizaciones
polticas y clientela.

Incapacidad
de control
de factores
externos.

Uso de incentivos:
Reorientacin
en positivo
de los sistemas
de control.
Recompensar
el aprendizaje.
Orientacin
hacia los
clientes.

Economa.
Eficiencia.
Eficacia.

Diversidad:
Valores e intereses
mltiples
y conflictivos.

Alcance limitado
de indicadores,
dbil coordinacin.

Inestabilidad:
Cambio de objetivos,
polticas y del
entorno.

Maximacin de
la adaptabilidad
en contextos
complejos (nivel
estratgico).
Evaluacin de
programas como
instrumento
complementario.

Diagnstico.
Diseo.
Desarrollo.

Fuente: Zapico y Mayne (1985; 44).

3. LOS INDICADORES COMO INSTRUMENTOS

DE EVALUACIN DE LA EFICIENCIA
3.1. Mtodos de evaluacin de la eficiencia
Para llevar a cabo las comparaciones de cara a la evaluacin de la
eficiencia en el contexto pblico existen diversidad de tcnicas, sin

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197

que haya acuerdo sobre cul es la ms adecuada. No obstante, la clasificacin de los mtodos aplicables en dicha evaluacin goza de un
alto grado de consenso, generalizndose la tipologa que exponemos
en el cuadro n 2. En ella, la distincin principal es la utilizacin, o
no, de la frontera a la hora de evaluar la eficiencia de las distintas unidades, diferencindose, por tanto, los mtodos frontera y los no frontera,
en virtud de si estiman, o no, una funcin de referencia, ya sea de
produccin o de costes.
CUADRO 2
CLASIFICACIN DE LOS MTODOS
DE EVALUACIN DE LA EFICIENCIA
Paramtricos

Estudios economtricos

No paramtricos

Indicadores simples de eficiencia

Anlisis Clusters

Paramtricos

Deterministas
Estocsticos

No paramtricos

Data Envelopment Analysis (DEA)

Free Disposal Hull (FDH)

Mtodos no frontera

Mtodos frontera

Fuente: Diversos pronunciamientos.

Los mtodos no frontera podemos dividirlos en aproximaciones paramtricas, que definen una forma concreta para la funcin de produccin, estimando sus parmetros y, por otro lado, aproximaciones
no paramtricas, que no exigen especificar una forma funcional determinada, sino que es suficiente definir determinadas propiedades formales de los puntos del conjunto de produccin.
En los ltimos aos la investigacin emprica se est orientando,
tal vez por las dificultades de las mediciones directas sobre la realidad,
hacia la estimacin de indicadores complejos, que intentan resumir
agregadamente la informacin proporcionada por un conjunto de
ratios de eficiencia. Estos nuevos mtodos se denominan mtodos frontera, ya que su aplicacin requiere la definicin de una funcin que
representa el lmite de las posibilidades de produccin. El nivel de eficiencia de una determinada entidad pblica se mide por medio de la
distancia que la separa de la mencionada frontera.
Al igual que en los no frontera, en los frontera pueden distinguirse mtodos paramtricos y no paramtricos. Quiz la principal ventaja de estos ltimos reside en que posibilitan la medicin de la eficiencia en situaciones de produccin mltiple e incluso cuando no

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existan precios de mercado. En estos mtodos no paramtricos destacan, por su nivel de aplicacin en la prctica, dos tcnicas, como son
el Data Envelopment Analysis (DEA) y el Free Disposal Hull (FDH).
3.2. Concepto, funciones y tipologa de indicadores
La concepcin de indicador, como instrumento de medicin en el
mbito pblico, puede ser muy diversa en funcin del enfoque que
empleemos. Desde una concepcin amplia se habla de instrumentos
de medida que permiten, a travs de la comparacin, evaluar unidades (Lpez y Gadea, 1992). Hay quien, como Mora y Vivas (2001), sitan a los indicadores en el marco del control. No obstante, gran nmero de autores unen la concepcin de indicadores de gestin con
los conceptos de eficacia, eficiencia y economa (IGAE, 1997).
Desde nuestro punto de vista, ambas concepciones, las que apuntan hacia el control y aquellas que sealan los criterios de economa,
eficacia y eficiencia como objetivo de los indicadores, son las que, en
el mbito pblico, adquieren especial inters. As, a partir del conjunto de interpretaciones que existe en torno a estos conceptos, podemos decir que los indicadores de gestin sern aquellos instrumentos que suministran la informacin necesaria para el ejercicio del
control econmico de la gestin, entendido ste en su triple vertiente de control de eficacia, control de eficiencia y control de economa.
Establecido el concepto de indicador de gestin en el sentido en
el que lo vamos a utilizar, podemos plantearnos cules son las funciones que stos pretenden cumplir dentro de una organizacin pblica. El GASB (1994) sita las medidas de gestin dentro del managing for results (gestionando para resultados), estableciendo cinco
aspectos para los que la informacin de gestin (performance) es necesaria: a) el establecimiento de metas y objetivos; b) la planificacin
de programa de actividades para lograr estas metas y objetivos; c) la
asignacin de recursos a programas; d) la supervisin y evaluacin
de resultados para determinar si se est progresando hacia el alcance de las metas y objetivos, y e) la modificacin de programas para
reforzar la gestin.
En este marco, Kanter y Summers (1994) opinan que las medidas
de rendimiento de las entidades pblicas han de cumplir tres funciones: 1) institucionales, reflejando prioridades polticas y nivel de cumplimiento de objetivos; 2) directivas, como instrumentos de gestin;
3) tcnicas, relativas al proceso realizado. Por su parte, Glynn et al.
(1995) consideran otros tres tipos de funciones: 1) descriptiva, relativa al proceso, actividad o poltica; 2) explicativa, referente a las cau-

Los indicadores de gestin y el control de eficiencia del sector pblico

199

sas y efectos de las actividades; 3) normativa, sobre la cobertura de objetivos.

A juicio de Ortigueira (1987: 113), un indicador puede desempear dos tipos distintos de funciones. Una tiene un carcter descriptivo e intenta ilustrar sobre el conocimiento de la situacin o estado del sistema, as como su evolucin en el tiempo. La otra tiene
una visin valorativa, es decir, de apreciacin de los efectos que determinada accin o acciones pueden provocar o desencadenar en el
sistema. Esta postura es compartida por otros autores, como Lpez
y Gadea (1992), AECA (1997) y Prieto (2001).
Por ltimo, en lo concerniente a la tipologa, dada la gran diversidad de propuestas, preferimos recoger en el Cuadro 3 una visin sinttica de algunas de las ms representativas.

AC (94)
GASB (94)

DETR (99)
Torres (02)

X
X

X
X

Acceso justo

Economa

Organizacin

Pptos-Contables

Lpez y Gadea (92)

Inf. previa

Costes

Calidad

Eficiencia

Eficacia

Duquette y Stowe (92)

Outputs

AAA (89)

Outcomes

Inputs

Estratgicos

Sociales

Esctructura

Proceso

Anthony & Young (84)

Resultados

CUADRO 3
TIPOLOGAS DE INDICADORES PROPUESTAS
POR DISTINTOS AUTORES

X
X

Fuente: Elaboracin propia.

3.3. Panorama internacional de aplicaciones

de indicadores de gestin
En el contexto internacional, debido al creciente inters por las
cuestiones relativas a las tres Es, los sistemas de informacin conta-

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ble proporcionan cada vez mayor informacin sobre esta problemtica. No resulta extrao, por tanto, que los indicadores de gestin estn siendo utilizados por los gobiernos de los pases ms avanzados
en materia de evaluacin de las actuaciones y polticas pblicas (Brusca, 1997).
La tendencia generalizada consiste en incluir, en la informacin
que las entidades pblicas deben elaborar, un conjunto de indicadores que, completando, y en su caso supliendo, la informacin contenida en las cuentas anuales, sirvan para llevar a cabo, adems de los
ya tradicionales controles de legalidad y financieros, evaluaciones en
torno al grado de cumplimiento de objetivos y a la relacin entre los
resultados obtenidos y los medios empleados; pases del entorno europeo Reino Unido, Italia, Francia, Suecia o Suiza, as como los Estados Unidos, Canad, Australia o Nueva Zelanda quedaran encuadrados en esta corriente.
En Australia, el organismo competente, el Australian Accounting
Standard Board (AASB), recogiendo como normativa los pronunciamientos del Public Sector Standard Board (PSSB), rgano encargado de
la contabilidad pblica dentro de la Australian Accounting Research Fundation (AARF), anima, aunque no exige, a la inclusin de diversa informacin sobre la gestin en forma de indicadores que faciliten a
los distintos usuarios la evaluacin de las actuaciones con criterios de
economa, eficacia y eficiencia. Este llamamiento ha sido realizado
tanto para los departamentos del gobierno AAS 29, AARF (1998)
como para las entidades municipales AAS 27, AARF(1996).
En Nueva Zelanda nos encontramos con los trabajos de la New Zealand Society of Accountants (NZSA). stos tienen la particularidad de
haber emprendido una reforma que ha equiparado los sistemas y
procedimientos contables de los sectores pblico y privado. Los indicadores de gestin aparecen como una aportacin para ambos, aunque sean utilizados con mayor asiduidad por parte del sector pblico
al no contar con un indicador como el beneficio para la evaluacin de
la gestin. No obstante, la amplia utilizacin de los indicadores se ha
centrado en la produccin y prestacin de bienes y servicios, por lo
que, de un tiempo a esta parte, se vienen reclamando nuevos avances en la evaluacin pblica. Pallot (1999: 422) recoge los ltimos
cambios en los planteamientos del gobierno neozelands, sealando
cmo desde mediados de los noventa fueron aumentando las crticas sobre la focalizacin en los outputs. Algunos argumentaban
que esto podra causar que los directivos perdieran de vista los outcomes y sintieran que fueron reducidos a mecnicos proveedores de
servicios.

Los indicadores de gestin y el control de eficiencia del sector pblico

201

Siendo interesantes todas las experiencias realizadas en los distintos pases, profundizaremos algo ms en las actuaciones del GASB
(Govermental Accounting Standard Board) en el caso norteamericano y
las de la Audit Commission para Inglaterra y Gales, que se centran, sobre todo, en el mbito local.
En Estados Unidos las medidas de gestin tienen un amplio bagaje, aunque es en la dcada de los noventa cuando ms se ha avanzado
en el uso de los indicadores de gestin, que para los departamentos
del gobierno federal son, en algn caso, obligatorios4. De cualquier
modo, el mayor impulso, desde el punto de vista gubernamental, a los
indicadores de gestin se realiza en 1993 a travs de la Government Performance and Results Act.
Los principales esfuerzos para la elaboracin, desarrollo e implantacin de indicadores, tanto en el mbito federal como para el local, son realizados por el GASB, que basa sus primeros estudios y propuestas en el informe sobre indicadores y su aplicacin de la American
Accounting Assocition (AAA, 1989). Tras analizar la importancia que
tienen dentro de la informacin financiera y las caractersticas bsicas
que deben tener como parte de aqulla (GASB, 1987), revisa la situacin de los indicadores (GASB, 1990), para elaborar posteriormente una propuesta referida a diversos mbitos del sector pblico
en general5, en concreto Service Efforts and Accomplishments Reporting
SEA (GASB, 1994).
Pese a la slida base sobre la que se sustenta la iniciativa y el inters mostrado por el GASB, la puesta en marcha de los indicadores no
se consider como inmediata, plantendose que deban pasar un amplio perodo de prueba (GASB, 1994). Las razones que justifican esta
decisin, segn el punto de vista de Brown y Pyers (1998: 104), son
dos. Por un lado, el GASB mantena an pendientes otros aspectos relevantes de la contabilidad pblica (modelo bsico de informacin,
aplicacin del devengo o devengo modificado, las depreciaciones...).
En segundo lugar, porque el GASB parecera haber credo que el
paso del tiempo suavizara la oposicin a la aplicacin de las medidas SEA.
Efectivamente, el proyecto fue relegado a un segundo plano. Se
solicitaba colaboracin a departamentos gubernativos y de los entes
4
En este sentido se pronuncian la Chief Financial Officers Act de 1990, o, en el ao
1994, y con una mayor exigencia, la Government Performance and Results Act y la Government Management Reform Act.
5
Sanidad, enseanza elemental y secundaria, hospitales, programas de desarrollo econmico, carreteras, polica...

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locales, de los que, sin embargo, no se realiz ningn seguimiento,

sino que solamente se produjeron algunos contactos espordicos y no
sistemticos. No obstante, el proyecto vuelve a retomarse a partir de
1996, ao en el que el GASB comienza a identificar a los entes que se
encuentran utilizando los indicadores para pedirles su colaboracin
(GASB, 1996). A ello hay que unir los nuevos bros que, para el proyecto, supone el apoyo financiero que la Fundacin Alfred P. Sloan facilita a partir de 1997 con la intencin de que el GASB avance en el
estudio de indicadores y su aplicacin.
Este nuevo empuje ha supuesto el estudio de distintos casos, tanto en el gobierno como en municipios6, la realizacin de encuestas y
la publicacin de diversos documentos (GASB, 1998, 1999). En todo
caso, como sostienen Brown y Pyers (1998: 106-111), la implantacin
de indicadores en las Administraciones estadounidenses deber hacer frente a una serie de barreras, entre las que se encuentran: 1) el
rechazo que an existe por parte de los gestores, entre otras cuestiones, por la posibilidad de colocar una lnea de cierre o su posible uso
externo; 2) la inadecuada interpretacin de los datos; 3) el coste de
los estudios; 4) la preocupacin por los costes y la eficiencia, debindose ir ms all; 5) la dificultad de conseguir indicadores de outcomes
y calidad.
El caso del Reino Unido, la situacin es distinta a las anteriores. El
hecho de que la iniciativa sea promovida por el parlamento ingls supone la obligatoriedad de la implantacin de estos instrumentos. Es
a travs de la Local Government Finance Act de 1992 por la que se insta a la Audit Commission for Local Authorities and the National Health Service in England and Wales (AC) para que se produzca un avance en el
tema de gestin y en particular del uso de indicadores.
En el contexto de la Administracin inglesa de comienzos de los
noventa se lanz la iniciativa Citizens Chapter, en la que hay que encuadrar los indicadores de gestin, y la Local Government Finance Act
de 1992. En este marco, la AC desarrolla un conjunto de indicadores
para distintos servicios municipales, que las autoridades deben elaborar y publicar en la prensa local. Adems, la AC es la encargada de
recopilar la informacin proveniente de todos y cada uno de los municipios para publicarla conjuntamente y, de ese modo, realizar com6
En la pgina web del proyecto, en la que se puede consultar todo el proceso se
encuentran disponibles los informes sobre algunos estados (Arizona, Illinois, Iowa,
Louisiana, Oregon y Texas) y de algunos gobiernos locales (Austin, Texas; Multnomah County, Oregon; Portland, Oregon; Prince William County, Virginia; Tucson,
Arizona, y Winston-Salem, North Carolina).

Los indicadores de gestin y el control de eficiencia del sector pblico

203

paraciones entre los distintos municipios y servicios, elaborando diversas clasificaciones.

La AC sustenta su forma de actuar en la participacin de todos los
interesados. Para ello procede a una consulta anual sobre los indicadores propuestos, con lo que recogen las observaciones y crticas. Finalmente, tras analizar los comentarios de los responsables, se hace
pblico el listado definitivo de indicadores de obligado cumplimiento para el siguiente ejercicio fiscal7.
La puesta en marcha de esta iniciativa recibi multitud de crticas,
tanto al planteamiento como a la ejecucin, tanto desde las propias
entidades como por parte de los acadmicos y estudiosos, reprochndole, entre otros aspectos, el provocar un efecto de dilucin de
la responsabilidad poltica y democrtica. Por este motivo la propia
AC inicia un proceso de revisin crtica y de explicacin del proyecto, sobre todo de cara a los ciudadanos.
A finales de la dcada de los noventa se producen dos acontecimientos importantes en la legislacin sobre indicadores. Por un lado,
la promulgacin de la Audit Commission Act en 1998 refuerza las competencias de la AC a la hora del establecimiento de indicadores de
gestin para los entes municipales. Por otra parte, la Local Government
Act de 1999 faculta al Gobierno para que establezca indicadores dentro del programa Best Value, con el que se intenta mejorar la calidad
de los servicios a partir de un mejor uso de los recursos.
Esta nueva iniciativa gubernamental mantiene las caractersticas
de la llevada a cabo por la AC, si bien es ms rigurosa. De este modo,
la iniciativa Best Value exige la elaboracin de un plan a cinco aos y
obliga al establecimiento de objetivos y metas, algunos de los cuales
sern fijados por el gobierno a partir del 25 por ciento de los municipios mejor posicionados, dndose un plazo mximo de cinco aos
para que el resto de municipios alcancen ese nivel, ya que, en caso
contrario, se habilita al gobierno para realizar la intervencin del servicio o agencia, si bien se han acordado el establecimiento de ciertos
lmites8.
7
El primero de estos listados se public en diciembre de 1992 (AC, 1992) para
aplicarlo en el ejercicio 93/94, recogiendo un total de 77 indicadores referidos a
14 reas principales de actividad.
8
Los lmites para la intervencin son tres: 1) slo actuar ante claras evidencias
de fallos; 2) la forma y extensin de la intervencin deber estar en consonancia con
el tipo y seriedad de la falta y la necesidad de mejoras de eficiencia; 3) salvo en el
caso de serias deficiencias del servicio o de la necesidad urgente de intervencin, se
dar la oportunidad a la autoridad de realizar las mejoras necesarias ella misma.

204

Revista Espaola de Control Externo

Tras estas novedades, en principio, la AC decidi coordinar sus actuaciones con el Department of Enviroment Transport and Regions
(DETR), que es el encargado de gestionar la nueva iniciativa gubernativa9. Sin embargo, esta opcin pronto recibe importantes crticas,
entre las que se sealan la existencia de demasiados indicadores, la
confusin existente entre los BVPIs y los ACPIs, as como sobre la utilizacin de encuestas (DETR, 1999).
Ante este panorama, la AC inicia un proceso por el que deja, al
menos temporalmente, la elaboracin de indicadores de gestin sobre los servicios municipales en manos del gobierno y dedica sus esfuerzos al desarrollo de indicadores de quality of life (calidad de vida)
e indicadores sobre las ms complejas reas cross-cutting10, no cubiertas, o cubiertas inadecuadamente, por los existentes (AC, 1999a,
1999b, 1999c).
No obstante, y respecto de los indicadores de gestin establecidos
por el gobierno, aparte de encargarse de la auditora, la AC sigue
prestando ayuda a los ayuntamientos para su elaboracin y clculo,
para lo cual ha creado, en colaboracin con Improvement and Development Agency (IDeA), una base de datos de indicadores para entidades
locales que puede ser consultada on-line11 con la que se pretende que
los municipios establezcan sus propios indicadores que completen los
establecidos por la iniciativa Best Value.
Por su parte, el gobierno ha continuado con el establecimiento de
indicadores, considerando nicamente los indicadores BVPIs
(DETR, 2000; DTRL, 2002; Office of Deputy Prime Minister, 2003),
en lo que supone el uso de la tcnica del Benchmarking como instrumento para la modernizacin y mejora de las entidades locales (Bowerman et al., 2001), habindose propuesto, para el ejercicio
2003/2004, un total de 98 indicadores para ocho reas12, e incluyendo, por primera vez en este ejercicio, un apartado de Cross-Cutting Indicators.
9
Para el ejercicio 2000/01 se propusieron un total de 224, 170 de los cuales son
propuestos por el gobierno (Best Value National Performance Indicators BVPIs) y
54 por la AC (ACPIs) (DETR, 1999).
10
Segn la propia AC, este trmino se refiere a la elaboracin de indicadores de
impacto de un rango de actividad sobre un particular grupo de gente o lugar.
11
La direccin de dicha base de datos es http://www.local-pi-library.gov.uk
12
Las reas en las que el gobierno agrupa los indicadores de gestin que propone para las entidades locales son: 1) Situacin de la corporacin ; 2) Educacin; 3)
Servicios sociales; 4) Alojamiento y servicios relacionados; 5) Servicios medioambientales; 6) Cultura y servicios relacionados; 7) Servicios de emergencia; 8) Servicios legales de la comunidad (incluido a partir del ejercicio 2000/2001).

Los indicadores de gestin y el control de eficiencia del sector pblico

205

Estas iniciativas, tanto la gubernamental como la de la AC, se enmarcan dentro de lo delimitado en el Libro Blanco (DTRL, 2001), en
el que el Gobierno establece, de cara a los prximos aos, cuatro principios para la reforma de los servicios pblicos municipales, a saber:
1) establecimiento de una estructura nacional de normas y responsabilidad para el desarrollo de servicios de alta calidad; 2) devolver a los
consejos locales la posibilidad de la diversidad y creatividad para que
puedan responder a las necesidades de los ciudadanos; 3) puesto que
se encuentran ms cercanos a los ciudadanos, dar capacidad a las actuaciones de los municipios, y 4) facilitar la eleccin a los usuarios.
Por lo que se refiere a Espaa, la evaluacin de la eficiencia ha sido
tarda, pudiendo distinguir dos fases (Lovell y Muiz, 2003). La primera, desde finales de los ochenta a mediados de los noventa, se caracteriza por la realizacin de estudios fundamentalmente tericos,
existiendo algunos trabajos empricos centrados en aspectos metodolgicos y cuyos resultados, a juicio de los propios autores, deben acogerse con cautela.
La segunda etapa, que abarca desde mediados de la dcada de los
noventa a nuestros das, est caracterizada por la abundancia de estudios empricos de carcter ejemplificador, intentando mostrar las
ventajas de las distintas tcnicas. La tcnica del DEA es la ms utilizada por los investigadores espaoles13, habindose realizado, en poco
tiempo, un gran nmero de aplicaciones de la misma a distintos sectores, principalmente sanidad y educacin.
Como bien sealan Lovell y Muiz (2003: 57) en una de las conclusiones de su anlisis de los trabajos sobre evaluacin de la eficiencia del sector pblico, la tarea pendiente en el sector pblico espaol
pasa por que este tipo de estudios trascienda el mbito acadmico y
llegue a las instituciones pblicas, de modo que las obligaciones legales y voluntades polticas que existen en abstracto de evaluar las actividades pblicas se materialicen de forma concreta a travs de la articulacin de mecanismos de evaluacin y medida de la eficiencia
productiva.
Este hecho es especialmente cierto en las Administraciones municipales. En este mbito encontramos un buen nmero de trabajos
que abogan por la implantacin de tcnicas de evaluacin, as como
13
En una reciente recopilacin de trabajos (ms de 3.200 citas) sobre el sector pblico en los que el DEA como instrumento ms utilizado para la evaluacin pblica
(Tavares, 2002), Espaa ocupa, a pesar del retraso con el que se iniciaron este tipo
de investigaciones, el cuarto lugar, por detrs de Estados Unidos, Gran Bretaa y
Canad.

206

Revista Espaola de Control Externo

diferentes iniciativas al respecto. Sin embargo, las aplicaciones realizadas son an escasas, utilizando el DEA en la mayor parte de los
casos.
Para finalizar, queremos hacer mencin expresa a la experiencia
que, fruto de la colaboracin entre un grupo de profesores de la Universidad de Granada, la Cmara de Cuentas de Andaluca y la Federacin Andaluza de Municipios y Provincias, se ha desarrollado en los
principales Ayuntamientos andaluces14.
Este proyecto, conocido como SINIGAL (Sistema Normalizado de
Indicadores de Gestin para la Administracin Local), ha tenido
como objetivo la normalizacin de bateras de indicadores para algunos servicios municipales.
En una primera experiencia se analizaron los servicios de Seguridad en Lugares Pblicos y Prevencin y Extincin de Incendios, logrndose el establecimiento de bateras y su cuantificacin para los
ejercicios 1997 y 199815, bateras que ya han sido utilizadas por la Cmara de Cuentas en su tarea fiscalizadora (Cmara de Cuentas,
2003). En el Cuadro 4 presentamos los indicadores del servicio de seguridad en lugares pblicos, resultado de la experiencia mencionada
y que sirvieron de base para el posterior estudio realizado por la Cmara de Cuentas de Andaluca.
CUADRO 4
EJEMPLO DE INDICADORES DE GESTIN PARA EL
SERVICIO DE SEGURIDAD EN LUGARES PBLICOS
1. N. de horas-hombre patrulladas.
2. N. requerimientos de prestacin de servicios.
3. N. de llamadas recibidas en el telfono de la Polica Local.
4. Tiempo medio entre recepcin de llamadas y llegada al lugar requerido.
5. N. total de intervenciones realizadas.
6. N. de intervenciones de las que se han derivado investigaciones.
7. N. de detenciones practicadas.
8. N. de quejas recibidas por escrito.

14
Los antecedentes y propuestas del proyecto, as como la metodologa inicialmente propuesta, pueden verse en Lpez et al. (2001).
15
Los resultados de esta experiencia pueden verse en Navarro y Ortiz (2003).

Los indicadores de gestin y el control de eficiencia del sector pblico

207

La ejecucin del primer estudio sirvi para experimentar una determinada metodologa e hizo posible identificar, por medio de su
aplicacin efectiva, los puntos fuertes y dbiles, lo que proporcion
los principales elementos de juicio para su reformulacin y mejora.
Este procedimiento redefinido, que no pretende sino salvar los obstculos aparecidos en la utilizacin del originario, ha sido el empleado en la ejecucin de una nueva fase de la investigacin que, como
continuacin del primero, presenta el mismo mbito subjetivo de investigacin, y los servicios de Cultura, Deportes, y Parques y Jardines
como mbito objetivo. En el Cuadro 5, y a modo de ejemplo, incluimos los indicadores consensuados, en funcin de las reas consideradas, para el servicio de Deportes.
3.4. Limitaciones y requisitos para la aplicacin
de indicadores
Adems de las dificultades, ya sealadas, que toda evaluacin de
actuaciones pblicas supone, las distintas experiencias y estudios sobre indicadores ponen de manifiesto los problemas que hay que salvar en su implantacin,
Para Torres (1991: 540.542) dos son los principales obstculos: la
obtencin de los datos y la realizacin de comparaciones. A juicio de
Morala (1992: c256), las dificultades tambin son dos. En primer lugar, la compleja evaluacin de situaciones con mltiples inputs y outputs, ya que los indicadores relacionan uno a uno. Esta dificultad podra soslayarse mediante la valoracin ponderada de los mismos,
pero en ese caso surge la segunda de las dificultades, el establecimiento de ponderaciones. Otro problema adicional es, como apunta Brusca (1997: 36), la delimitacin del conjunto de indicadores
ptimo.
En un intento de sntesis recogemos las limitaciones sealadas por
el GASB (1994): a) un nico indicador es incapaz de informar adecuadamente sobre los resultados de un servicio o grupo de servicios;
b) no sirven por s solos para conocer el porqu de la situacin las acciones necesarias para mejorarla; c) raramente ofrecen informacin
sobre procesos o estrategias; d) no es sencillo determinar si un indicador es el ms idneo para la medicin de una actividad; e) en algunos servicios el indicador se refiere a resultados intermedios y no
a finales; f) raramente reflejan si los objetivos fijados son los ms adecuados a las pretensiones y deseos de los ciudadanos; g) la informacin proporcionada por los indicadores resulta incompleta a los efectos de evaluar de forma global la responsabilidad poltica. A stas nos

208

Revista Espaola de Control Externo

CUADRO 5
EJEMPLO DE INDICADORES DE GESTIN
PARA EL SERVICIO DE DEPORTES
a. Actividades y competiciones deportivas regulares organizadas por la propia
entidad
1. N. de cursos deportivos organizados
2. Plazas ofertadas en cursos deportivos organizados
3. N. de participantes en cursos deportivos
4. N. de competiciones locales ofertadas
5. N. de participantes en competiciones deportivas
b. Actividades y competiciones puntuales organizadas por la propia entidad
6. N. de manifestaciones deportivas populares organizadas
7. N. de participantes en manifestaciones deportivas populares organizadas
8. N. de eventos nacionales e internacionales en que se ha participado
9. N. de espectadores de eventos deportivos
c. Colaboracin en actividades y competiciones deportivas organizadas
por otras entidades
10. N. de subvenciones concedidas
11. N. de beneficiarios de subvenciones concedidas
d. Instalaciones: gestin, puesta a disposicin de los ciudadanos,
mantenimiento y conservacin
12. M2 de instalaciones deportivas al aire libre
13. M2 de instalaciones deportivas cubiertas
14. N. de horas de apertura anuales de instalaciones deportivas
15. N. de usos de las instalaciones
16. N. de horas de ocupacin de las instalaciones
17. Horas totales dedicadas a mantenimiento y conservacin
e. Formacin interna y externa del personal
18. N. de horas/trabajador dedicadas a formacin interna
19. N. de horas/participante dedicadas a la formacin impartida fuera del servicio
GENERALES DEL SERVICIO
20. Reclamaciones y sugerencias presentadas formalmente

gustara aadir el problema de la mala interpretacin de los indicadores, sobre todo, como recoge Torres (2002: 165), cuando los indicadores son tomados como fin y no como instrumento de medida.

Los indicadores de gestin y el control de eficiencia del sector pblico

209

Todas estas dificultades pueden ser salvadas, como seala el propio GASB (1994: nm. 68), facilitando informacin adicional a los
usuarios. En esta lnea abunda la Audit Commission (2000: 25), quien,
a partir de su experiencia, apunta, adems, la necesidad de fijarse en
los objetivos clave, dando informacin de inters a los principales
grupos de usuarios, acompaando informacin sobre outcome, completando la visin de los indicadores de gestin a travs de su inclusin en Cuadros de Mando e involucrando al personal en todo el proceso de implantacin y elaboracin de los indicadores, para de este
modo evitar las resistencias a la evaluacin.
Ms all de la consideracin de estas dificultades, el uso de los indicadores de gestin como herramientas tiles en los procesos de decisin y en el control de entidades ha de exigir, en cualquier caso, que
stos renan ciertas propiedades. Slo as podremos asegurar la calidad de la informacin suministrada de forma que los errores, sesgos
o distorsiones sean los menos posibles.
En nuestra opinin, si los indicadores pretenden reflejar fielmente los aspectos ms relevantes de la realidad, deben generar informacin que cumpla con los requisitos que se exigen, de forma genrica,
a la informacin financiera. Siendo muchos los autores que han especificado las caractersticas especficas para el caso de los indicadores
(Lpez y Gadea, 1992 o IGAE, 1997).
As las cosas, diversos autores realizan una interpretacin extensiva de las cualidades que la informacin facilitada por los indicadores debe cumplir (Brusca, 1997; Navarro, 1998), donde se citan:
fiabilidad, factibilidad econmica, comparabilidad, sensibilidad, relevancia, objetividad, accesibilidad, precisin, pertinencia, imputabilidad, oportunidad, comprensibilidad, significacin, univocidad, fidelidad, operatividad, consistencia, equilibramiento, encadenamiento,
credibilidad y aceptabilidad.
Por quedarnos con un pronunciamiento, recogemos el de la Audit
Commission (AC, 2000: 16-21), que estima que un indicador individual
ser ms potente en la medida que ane un mayor nmero de las siguientes caractersticas: a) relevante; b) definido claramente; c) de fcil entendimiento y uso; d) comparable; e) verificable; f) efectividad
del coste; g) inequvoco; h) imputable; i) sensible; j) que evite incentivos perversos; k) que permita la innovacin; l) estadsticamente vlido, y, finalmente, m) oportuno. As mismo, en cuanto a los sistemas de
indicadores de gestin en su conjunto, la AC (2000: 3) establece seis
principios a tener en cuenta: 1) claridad en la finalidad; 2) enfoque;
3) encuadre; 4) equilibrio; 5) mejora regular, y 6) fortalecimiento de
los indicadores de gestin.

210

Revista Espaola de Control Externo

3.5. La utilidad de los indicadores en el ejercicio

del control de las entidades pblicas
Desde una concepcin general, la definicin de control es bastante
intuitiva, llevando aparejada la idea de supervisin, de comprobacin.
En la esfera de las organizaciones econmicas, la concepcin de control tambin est relacionada con estas ideas, pudindose sealar dos
funciones del control: la directiva, entendida como forma que asegura el dominio, gobierno o regulacin de la misma, de forma que se
alcancen los resultados-objetivos predeterminados, cumpliendo los
programas establecidos (AECA, 1989: 15), y la evaluativa, donde es
necesario no slo la formulacin de objetivos y la elaboracin de presupuesto, sino tambin, y especialmente, la evaluacin de la actuacin
y del resultado de cada centro (AECA, 1990: 52).
El control realizado en el mbito pblico tiene una doble vertiente. Por un lado, ha de asegurar la conformidad de las actuaciones con
la legislacin. Por otro, debe de ser til a la gestin de la entidad,
cumpliendo para ello las dos funciones sealadas. La legislacin espaola es clara respecto de esto ltimo, incluyendo repetidamente, y
desde la propia redaccin del texto constitucional (arts. 31 y 103),
como criterios rectores de la actividad financiera pblica los de eficacia, eficiencia, economa, etc.
Los cambios recientes en la legislacin financiera de las entidades
pblicas, que intentan adecuar la Administracin Pblica al nuevo
contexto econmico, hacen hincapi en la necesidad de reforzar
aquellos aspectos relacionados con la gestin dentro de la estabilidad
del presupuesto, razn por la que al mismo nivel del principio de estabilidad presupuestaria sita el de eficiencia en la asignacin y uso
de los recursos. ste es el contexto en el que hay que entender el redactado del Ttulo VI de la nueva Ley General Presupuestaria.
El uso de indicadores aporta informacin de inters respecto de
diversos aspectos de la gestin de las entidades pblicas. Por ejemplo, segn el GASB (1990), entre las utilidades de los indicadores se
encontraran las siguientes: facilitar la rendicin de cuentas, la posibilidad de usarlos como base para la motivacin del personal, estimular el inters de los ciudadanos en las entidades pblicas y de los
gestores en facilitar informacin de calidad. A stas se pueden aadir otras, como hace Brusca (1997: 33) al sealar que permiten conocer en qu medida las actividades estn contribuyendo a la eficacia y la eficiencia, facilitan la realizacin de comparaciones, ayudan a
la planificacin, a la previsin a corto y a la elaboracin del presupuesto.

Los indicadores de gestin y el control de eficiencia del sector pblico

211

Desde el punto de vista de AECA (1997: 21), la utilizacin de los

indicadores de gestin para la evaluacin de las entidades pblicas
presenta las siguientes ventajas: 1) clarificar los objetivos; 2) obtener
informacin sobre las actividades realizadas; 3) conocer los resultados; 4) mejorar la rendicin de cuentas; 5) controlar y mejorar la utilizacin de los recursos; 6) motivar al funcionariado e incentivarlo retribuyndolo segn los resultados alcanzados.
Smith y Goddard (2003: 36) tambin mencionan seis tipos de ventajas que, para la gestin, supone el uso de cualquier modelo de indicadores de gestin: 1) establecer objetivos de la organizacin; 2) facilitar indicadores consensuados del output y de su calidad; 3) conseguir
una mejor comprensin del proceso de produccin; 4) facilitar la
comparacin del rendimiento obtenido en las distinta organizaciones;
5) facilitar a organizaciones y responsables el establecimiento de objetivos de ejecucin; 6) promover la responsabilidad y transparencia de
la organizacin ante las personas a las que presta sus servicios.
Todas estas aportaciones las podramos sintetizar en cuatro las principales utilidades de los indicadores en el mbito pblico: 1) favorecen la evaluacin de la eficacia y la eficiencia; 2) proporcionan informacin til para la toma de decisiones polticas y tcnicas; 3) apoyan
el proceso presupuestario pblico, y 4) facilitan y mejoran la rendicin de cuentas.
En el caso concreto del control, desde nuestro punto de vista, los
indicadores de gestin son un instrumento muy adecuado en el desarrollo, tanto del control interno como del externo. Sus caractersticas les permiten, al tiempo que dar una informacin exhaustiva de la
situacin de la entidad, ser fcilmente manejables y entendibles por
todos los agentes interesados en la actividad pblica. As, los indicadores facilitaran la realizacin del control, contribuyendo en las dos
funciones que hemos dado a ste. Respecto de la funcin directiva,
los indicadores de gestin proporcionan informacin sobre la realidad de las actuaciones, de forma que los gestores puedan tomar las
decisiones oportunas, con lo que estos instrumentos facilitan la funcin directiva. En cuanto a la funcin evaluativa, los indicadores de
gestin son un instrumento til para la realizacin de comparaciones
a lo largo del tiempo o entre distintas entidades.
De este modo, para el control interno, y dentro de lo que la Ley
General Presupuestaria denomina control financiero permanente, al
que est encomendada la evaluacin de la gestin de cara a mejorar
las tcnicas y procedimientos de las entidades, el empleo de indicadores presenta distintas ventajas. Los indicadores posibilitan conocer

212

Revista Espaola de Control Externo

mejor el proceso productivo, ya que su implantacin precisa del anlisis de las actividades, permitiendo, de este modo, la asignacin de
objetivos y responsabilidades, lo que, sin duda, redundara en el mejor uso de los recursos. Permitiran, igualmente, medir la actividad
pblica con criterios de eficacia y eficiencia, de forma que se relacionen las decisiones y actuaciones con los resultados. La posibilidad de
comparar la evaluacin de diversas entidades similares proporcionara un mayor beneficio, siendo imprescindible para ello la utilizacin
de indicadores homogneos.
La Ley General Presupuestaria habla de auditora pblica para referirse al control externo. Sus funciones son diversas, pudindose distinguir, como se hace tradicionalmente, aquellas actuaciones que tiene por objeto la comprobacin del cumplimiento de la legalidad y la
correspondencia de la informacin contable con la realidad, conocida como auditora de regularidad, y la auditora operativa, encargada de revisar los procedimientos y resultados de la gestin.
Los indicadores de gestin seran especialmente tiles en la realizacin de auditoras operativas, en particular para la auditora de
economa, eficacia y eficiencia, mencionada en el artculo 170 de la
LGP. Su implantacin posibilitara la evaluacin de la adecuacin en
las adquisiciones de recursos, el nivel de resultados obtenidos, el impacto que stos tienen sobre los ciudadanos, el grado de cumplimiento de los objetivos, adems de detectar posibles deficiencias en
los procedimientos y sistemas utilizados de cara a su correccin o sustitucin.

4. CONCLUSIONES
En el contexto actual, las Administraciones Pblicas han visto incrementada la necesidad de evaluacin en aras a un mayor control y
transparencia. La normativa presupuestaria recientemente emitida
refuerza esta tendencia, insistiendo de forma especial en el control
presupuestario y en la mejora de la eficiencia.
Respecto de la evaluacin de la eficiencia, existen diversas tcnicas,
que se distinguen segn la consideracin, o no, de una frontera de
produccin, y presentan todas ellas distintas ventajas e inconvenientes. De entre los mtodos frontera, el DEA y el FDH, sin duda alguna, han sido los ms utilizados en el mbito pblico, ya que permiten
hacer comparaciones de las entidades consideradas globalmente. Sin
embargo, en nuestro estudio nos decantamos por los indicadores de
gestin por diversos motivos: su fcil interpretacin, los numerosos

Los indicadores de gestin y el control de eficiencia del sector pblico

213

estudios y pronunciamientos que aconsejan su uso y, especialmente,

su efectiva implantacin en los pases ms avanzados en la evaluacin
de la eficiencia de las entidades pblicas. En nuestro pas son escasas
las aplicaciones realizadas con indicadores.
La implantacin que reclamamos es especialmente til para el desarrollo del control. Para el interno, por el apoyo que presta a las decisiones de los gestores. Para el externo, por la capacidad y facilidad
de este instrumento para evaluar las prestaciones pblicas y resaltar
las deficiencias en la gestin. Tanto en un caso como en otro las posibilidades de contar con bateras de indicadores normalizadas favorecera la evaluacin y el control.
El impulso de nuevos estudios que abunden y propicien la aplicacin prctica de indicadores es, por tanto, necesario, sobre todo haciendo especial hincapi en la estandarizacin de indicadores que posibilite la realizacin de comparaciones para una mejor evaluacin y
toma de decisiones por parte de los distintos grupos de usuarios interesados en la gestin pblica. En este sentido, y siguiendo la experiencia de alguno de los pases ms avanzados, sera interesante contar con una base de indicadores para las distintas Administraciones y
servicios. Esta base facilitara indicadores a los gestores de forma que
stos pudieran comparar su posicin respecto de la mantenida por
otras entidades similares, ello sin perjuicio de que, de cara al control
interno, los gestores consideraran aquellos otros indicadores que estimasen relevantes.

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