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Grace Adeya
Alphonse Bigirimana
Karen Cavanaugh
Lynne Miller Franco
Imprim : fvrier 2007
Cette publication naurait pas t possible sans le soutien de lAgence des tats-Unis pour le dveloppement
international. Les opinions exprimes dans ce document sont propres aux auteurs et ne refltent pas ncessairement
celles de lAgence des tats-Unis pour le Dveloppement International.
propos de RPM Plus
RPM Plus fournit lassistance technique dans plus de 20 pays en dveloppement pour le renforcement des systmes
de gestion des mdicaments et fournitures mdicales. Le programme donne des avis techniques et assiste les pays
dans lidentification de stratgies et le dveloppement de programmes pour amliorer la disponibilit des intrants
mdicaux mdicaments, vaccins, fournitures mdicales, et quipement mdical de base de qualit prouve pour
la sant maternelle et infantile, linfection VIH/SIDA, les maladies infectieuses, et la planification familiale. Il
assure aussi la promotion de lutilisation approprie des intrants mdicaux dans les structures sanitaires publiques et
prives.
propos de MEASURE Evaluation
MEASURE Evaluation est un projet financ par lAgence des tats-Unis pour le Dveloppement International
(USAID) et mis en uvre par lUniversity of North Carolina Chapel Hill en partenariat avec Carolina Population
Center, Tulane University, ORC Macro International, et le Futures Group. Volet cl du programme Monitoring and
Evaluation to Assess and Use Results (MEASURE) (Suivi et valuation pour la vrification et lutilisation des
rsultats) de lUSAID, le projet vise promouvoir un cycle continu de demande, de recueil, danalyse et
dutilisation des donnes afin damliorer les conditions sanitaires des populations. Depuis 1997, MEASURE
Evaluation agit dans le monde entier pour renforcer la capacit des programmes des pays htes recueillir et utiliser
les donnes concernant la population et la sant.
propos du projet Quality Assurance
Le projet Quality Assurance (QAP) (Contrle de qualit) cherche renforcer la qualit des soins de sant dans les
pays en dveloppement et les pays revenus moyens en appui au Bureau de la Sant Mondiale de lAgence des
tats-Unis pour le Dveloppement International et des missions dans les pays. Le projet QAP cherche promouvoir
lapplication de mthodologies pour renforcer la qualit des services de sant prioritaires, institutionnaliser les
activits de contrle de qualit aux niveaux national et rgional, obtenir des informations sur les amliorations
apportes la gestion des ressources humaines qui affectent la qualit des soins et les valuer, et amliorer les
rsultats des domaines de sant prioritaires comme la survie de lenfant, la planification familiale, le VIH/SIDA, le
paludisme, la maternit sans risques et la tuberculose. Le projet Quality Assurance propose des services dassistance
technique, de formation, de recherche et dapprentissage informatis court et long terme. Le projet Quality
Assurance est actif dans 15 pays, trois initiatives rgionales et deux initiatives mondiales.
Citation recommande
Ce rapport peut tre reproduit pourvu que RPM Plus y soit mentionn. Utilisez sil vous plat la citation suivante :
Adeya, G., A. Bigirimana, K. Cavanaugh et L. Miller Franco. 2007. valuation rapide du systme de sant du
Bnin, avril 2006. Pour le compte de lAgence des tats-Unis pour le dveloppement international.
Mots cls
Bnin, Systme de sant, Administration, Fonction de gardien, Financement des services de sant, Prestation de
services de sant, Gestion des ressources humaines, Gestion des produits pharmaceutiques, Systme dinformation
sanitaire, Secteur priv
ii
iii
iv
Tableau 1. Comparaison du Bnin avec les pays environnants pour des indicateurs choisis......... 6
Tableau 2. Principales causes de consultations externes et dhospitalisations au Bnin, 2004..... 8
Tableau 3. Causes dAVCI et de dcs, 2002................................................................................. 9
Tableau 4. valuation du niveau de dcentralisation dans le systme de sant du Bnin............ 16
Tableau 5. Organisation, gestion et disponibilit des structures sanitaires situes la base du
systme de sant du Bnin ............................................................................................................ 38
Tableau 6. Densit de personnel de sant par rapport la population au Bnin* ........................ 39
Tableau 7. Taux de couverture selon les diffrentes sources........................................................ 42
Tableau 8. Personnels de sant du secteur public au Bnin.......................................................... 52
Tableau 9. Besoins en spcialits slectionnes en 2003 ............................................................. 53
Tableau 10. Rapports et rpartition du personnel de sant cl au Bnin ...................................... 54
Tableau 11. Estimation du nombre de spcialistes en 2010 ......................................................... 55
Tableau 12. Part des recettes et dpenses concernant les produits pharmaceutiques sur les fonds
de recouvrement des cots en 2003 (FCFA)................................................................................. 70
Tableau 13. Prestations de service dans les hpitaux de zone...................................................... 84
Tableau 14. Rsum des performances du systme de sant........................................................ 92
Tableau 15. Analyse des interventions proposes ........................................................................ 99
vi
SIGLES ET ABRVIATIONS
ABIIST
ACE
APE
AVCI
CAME
FCFA
CFC
CHD
CMS
CNHU
COGECS
CS/ZS
CSA
CSC
DDS
DDSP
DIVI
DNPS
DPM
DPP
DPT3
DRH
EDS
EEZS
ENAAH
ENIIAB
GAVI
HIDN
HZ
INMES
INSAE
IRA
LME
LNCQM
MCC
vii
MCZS
OMS
ONG
ORTB
PEV
PIB
PPTE
PROSAF
QAP
RAC
RPM Plus
SESCQ
SIMR
SIS
SMI
SNIGS
SSP
TMM
UNICEF
USAID
USD
UVS
viii
REMERCIEMENT
Les auteurs voudraient dabord prsenter leurs sincres remerciements au Ministre de la Sant du
Bnin pour les avoir invit lui prsenter et discuter les rsultats prliminaires de lvaluation
rapide du systme de sant au Bnin. Nos sincres remerciements vont ensuite au comit
technique ministriel charg de la supervision gnrale de lvaluation pour son assistance dans
la prparation et lexcution de lvaluation. Son implication active a sans nul doute contribu
la russite de lvaluation.
Les auteurs voudraient galement remercier les prfets, les directeurs dpartementaux de la
sant, les chefs de zone sanitaires, les maires, le personnel mdical aux niveaux central,
intermdiaire, et priphrique, et les reprsentants des organisations bilatrales et multilatrales
ainsi que ceux du secteur priv qui ont particip de prs ou de loin dans lvaluation.
Enfin, lexpression de notre gratitude sadresse la mission de lUSAID au Bnin pour sa
disponibilit et ses conseils tout au long de lvaluation.
ix
CHAPITRE 1 : INTRODUCTION
Source: Adapt de M. Islam, ed. 2006. Health Systems Assessment Approach: A How-To Manual. Soumis au U.S.
Agency for International Development en collaboration avec Health Systems 20/20 Project (HS20/20), Partners for
Health Reformplus, Quality Assurance Project, et Rational Pharmaceutical Management Plus Program. Arlington, VA:
Management Sciences for Health.
Chapitre 1 : Introduction
Dfis
Lobtention des documents pour lanalyse documentaire pralable et pour lanalyse sur place
sest rvl tre lun des aspects les plus difficiles de lvaluation. La plupart des documents ont
uniquement t mis disposition de lquipe dvaluation au cours de la deuxime semaine de
visite. Il serait souhaitable dajuster la mthodologie dvaluation pour permettre la ralisation,
par un membre de lquipe ou un reprsentant, dune analyse documentaire dune dure dune
semaine dans le pays.
Le dbut de lvaluation sur place concidait avec le week-end de Pques (un week-end de
quatre jours au Bnin) et se terminait juste avant le jour de la fte du travail (le 1er mai, un weekend de trois jours). Les entretiens avec la plupart des parties concernes ont pu seulement
commencer le 19 avril et lquipe a bnfici en fait de trois jours uniquement pour raliser les
entretiens au niveau central.
Prsentation
Le Bnin est un des plus petit pays dAfrique (114 763 kilomtres carrs), nich entre le Nigeria,
le Niger, le Burkina Faso et le Togo, sur la cte ouest de lAfrique (Figure 2) ; sa population tait
estime 7 288 091 habitants en 2004. Il est devenu indpendant de la France en 1960. Il est
compos dune multitude de groupes ethniques et linguistiques.
Le Bnin est class au 161e rang sur 177 sur lIndex de dveloppement humain des Nations
Unies (2005) et environ un tiers de sa population vit sous le seuil de pauvret. Vingt pour cent de
la population est classe dans la catgorie dextrmement pauvres. Comme le montre le
Tableau 1, en comparaison de ses voisins et des autres pays dAfrique, le Bnin a le taux de
croissance dmographique et le pourcentage de population vivant en zone urbaine les plus
levs. La densit de population varie entre 19 et 8 641 habitants au kilomtre carr. Le produit
intrieur brut (PIB) par habitant est lgrement suprieur la moyenne de lAfrique de lOuest,
mais infrieur celui de lAfrique subsaharienne en gnral. Lesprance de vie est suprieure et
la mortalit infantile infrieure celles de ses voisins. Nanmoins, son taux de mortalit
maternelle (TMM) est au-dessus de la moyenne des pays dAfrique de lOuest ou de lAfrique
subsaharienne.
Tableau 1. Comparaison du Bnin avec les pays environnants pour des indicateurs
choisis
Indicateur
Population
Pourcentage de population urbaine
Croissance dmographique
PIB par habitant
Esprance de vie (ans)
Taux de mortalit infantile pour 1 000
naissances vivantes
TMM pour 100 000 naissances
vivantes
Afrique de lOuest
Afrique subsaharienne
(moyenne : 15 pays)
(moyenne : 56 pays)
Bnin
7 300 000
45 %
2,5 %
USD 389
53
91
17 300 000
39 %
2,2 %
USD 316
47
93
108
474
14 600 000
37 %
2,0 %
USD 861
48
357
417
Sources : Banque Mondial, World Development Indicators (2005), lexception du TMM qui provient du recensement
gnral au Bnin (2003).
Le niveau dducation reste faible au Bnin, en particulier dans les zones rurales. Parmi les
femmes, 64 % nont pas reu dinstruction (ce taux varie entre 27 % Cotonou, le centre
commercial du pays, et 81 % dans lAtacora3). Parmi les hommes la situation est lgrement
meilleure : seul 40 % na pas reu dinstruction (ce taux varie entre 6 % Cotonou et 61 % dans
lAtacora). Le pourcentage denfants scolariss a augment entre 1990 et 2000, de 65 % 81 %
pour les garons et de 32 % 58 % pour les filles.
LAtacora est lun des 12 dpartements du Bnin. Cest lun des plus pauvres et des plus faiblement peupls du pays.
LIndex de la libert de la presse mesure ltat de libert de la presse dans le monde. Il reflte le degr de libert dont jouissent
les journalistes et les organismes dinformation dans chaque pays, ainsi que les efforts raliss par ltat pour respecter et assurer
le respect de cette libert. Il sappuie sur 50 critres pour valuer chaque type de violation affectant directement les journalistes
(comme les meurtres, lemprisonnement, les attaques physiques et les menaces) et les mdias dinformation (censure,
confiscation dexemplaires, recherches, harclement) ainsi que le degr dimpunit des responsables de telles violations. Il prend
galement en compte le statut juridique des mdias dinformation, le comportement des autorits concernant les organismes
dinformation dtat et la presse trangre ainsi que les obstacles principaux la libre circulation de linformation sur Internet.
Le Bnin est divis en 12 dpartements5, la tte desquels se trouve un prfet nomm par le
Prsident. La population moyenne dun dpartement est de 600 000 habitants (ce chiffre varie de
373 000 pour le dpartement de la Donga 856 000 pour le dpartement de lAtlantique). Le
nombre de communes par dpartement varie de 1 (Cotonou dans le dpartement du Littoral) 9
(pour les dpartements de lAtacora, de lOum et du Zou), pour un total de 74 communes et
3 zones urbaines autonomes (Cotonou, Porto-Novo, Parakou). Les communes sont subdivises
en 546 arrondissements et 3 747 villages.
Les rformes territoriales introduites en 1999 ont fait du dpartement le niveau exclusif de
dconcentration gouvernementale et de la commune le niveau exclusif de dcentralisation6. Le
dpartement exerce une fonction de surveillance sur les communes en termes dassistance, de
conseil et dexamen des cas juridiques. Les communes sont administres par un conseil lu au
suffrage universel. En dcembre 2002, le Bnin a organis les premires lections locales depuis
les annes 1970, lisant des conseils communaux qui leur tour lisent leur maire. Les
communes disposent de comptences dans les domaines du dveloppement local, de
lamnagement, du logement, des infrastructures, des transports, de lenvironnement, de la sant,
de lducation, de lalphabtisation, des services commerciaux, des investissements conomiques
et des programmes sociaux et culturels. La commune jouit dune autonomie financire sur le
budget allou par ltat et les revenus gnrs localement.
Les pouvoirs de la commune dans le domaine de la sant, tels quils sont stipuls dans larticle
100 de la loi 97-029 (1999), comprennent la construction, lquipement et la maintenance des
tablissements de sant publique au niveau de larrondissement uniquement (Centres de Sant
dArrondissement [CSA], maternits et dispensaires isols et les structures sanitaires de village),
mais elle na aucun pouvoir sur leur gestion.
Depuis la transition vers un gouvernement dmocratique en 1990, le Bnin a entrepris un
redressement conomique remarquable. Une injection importante dinvestissements extrieurs,
tant publics que privs, a attnu les difficults conomiques du dbut des annes 1990 dues la
rcession mondiale et au maintien un niveau faible du prix des marchandises (cette dernire
cause affecte dailleurs toujours lconomie). Le secteur secondaire se rduit quelques
industries lgres, concernant principalement le traitement des matires premires et la
production de biens de consommation. Le secteur tertiaire a connu une croissance rapide, stimul
par la libralisation conomique et les rformes fiscales. Lappartenance la zone du franc de la
Communaut Financire Africaine (FCFA) offre une bonne stabilit montaire. Nanmoins,
lavenir conomique du Bnin ne semble plus aussi prometteur depuis deux ou trois ans, en
raison, entre autres, du faible cours du coton (le coton reprsente 13 % du PIB). Il est prvu une
aggravation du dficit budgtaire. Actuellement, environ 95 % de la population active appartient
au secteur informel de lconomie.
Jusquen 1999 6 dpartements taient en place. Chacun deux a t divis en deux, pour obtenir officiellement 12 dpartements.
Nanmoins, les 12 dpartements sont actuellement dirigs par six prfets, chacun ayant en charge deux dpartements.
6
La dconcentration implique le transfert de lautorit et des responsabilits des bureaux centraux vers ceux du terrain au sein
dune mme agence. La dcentralisation implique ici le transfert de lautorit et des responsabilits du gouvernement central vers
des units gouvernementales autonomes de niveau infrieur par le biais de mesures statutaires ou constitutionnelles. Ce processus
est souvent appel dvolution .
En mars 2003, la Banque Mondiale et le Fond Montaire International ont accept de soutenir un
allgement important de la dette du Bnin dans le cadre de lInitiative renforce en faveur des
pays pauvres trs endetts (Initiative PPTE). Lannulation de la dette dans le cadre de lInitiative
PPTE slve environ 460 millions de dollars amricains (USD). Le Bnin a reu 27,1 millions
de dollars en 2002 et 32,9 millions de dollars en 2003. LInitiative PPTE va rduire le ratio dettesur-lexportation du Bnin, librant des ressources considrables pour lducation, la sant et les
autres programmes contre la pauvret.
Hospitalisations
Moins de 5 ans
Global
Paludisme
IRA
Gastro-intestinal
Blessures
Diarrhes
Paludisme
Anmie
IRA
Diarrhes
Malnutrition
Paludisme
Anmie
Diarrhes
IRA
Blessures
Source : Daprs les donnes du Systme National dInformation et de Gestion Sanitaire (SNIGS) des tablissements
du secteur public et de certains tablissements privs en 2004.
Note : IRA = infection respiratoire aigu.
Lestimation de la prvalence du VIH/SIDA pour 2004 est de 2,0 % (2,4 % en zones urbaines et
1,6 % en zones rurales). Le Bnin connat galement une augmentation des maladies non
transmissibles comme les pathologies cardiaques et le cancer. Les donnes de lOMS concernant
le taux de mortalit et les annes de vie corriges de lincapacit (AVCI)7 pour le Bnin, fondes
sur les donnes de 2002, sont prsentes dans le Tableau 3. Les taux ajusts en fonction de lge
permettent la comparaison avec dautres pays prsentant des structures dges diffrentes.
Cependant les taux non ajusts, qui refltent les chiffres absolus, refltent plus prcisment le
profil de morbidit et de mortalit du Bnin et montrent que les infections respiratoires aigus
(IRA) et le paludisme sont les principales causes de dcs et dincapacit. Ils montrent galement
limpact des maladies non transmissibles, des blessures8 et des autres problmes de sant (causes
perinatales).
7
LAVCI est une mesure de lcart de sant qui associe des informations sur les consquences du dcs prmatur et de
lincapacit avec des rsultats concernant dautres tats de sant non ltaux. Une AVCI peut tre considre comme une anne de
vie en bonne sant perdue et le fardeau de la maladie comme la mesure de lcart entre ltat de sant actuel et un tat de
sant idal dans lequel chacun vit g sans maladie ni incapacit.
8
Environ un tiers des AVCI et des dcs est d aux accidents de la route.
Causes principales
de dcs
(ajustes selon lge)
Causes principales
dAVCI
(non ajustes
selon lge)
Causes principales
de dcs
(non ajustes
selon lge)
IRA
Paludisme
Blessures
VIH/SIDA
Maladies
cardiovasculaires
Maladies
neuropsychiatriques
Diarrhes
Maladies
cardiovasculaires
IRA
Cancer
Paludisme
Blessures
VIH/SIDA
Diarrhes
IRA
Paludisme
Blessures
Diarrhes
Causes prinatales
VIH/SIDA
Maladies
neuropsychiatriques
IRA
Paludisme
Maladies
cardiovasculaires
Diarrhes
Blessures
VIH/SIDA
Cancer
10
OMS. 2000. Rapport sur la sant dans le monde 2000 pour un systme de sant plus performant. Genve: OMS.
11
Priphrique : les zones sanitaires qui comprennent les structures sanitaires suivantes :
lHpital de Zone (HZ), le Centre de Sant de Commune (CSC), le Centre de Sant
dArrondissement, les structures sanitaires prives, les Units Villageoises de Sant
(UVS)
MINISTRE
Secrtaire gnral
Direction de linspection et
de la vrification interne
(DIVI)
Directeur de cabinet
Directeur adjoint de
cabinet
Attach de
presse
Attach de
cabinet
Secrtariat permanent
du ministre
Conseillers
techniques
DPP
DNPS
DSF
DIEM
DDZS
DSIO
DSF
DPM
DHAB
DRH
Organismes
dpendant du
Ministre de la Sant
DRS
DH
DNPEV/
SSP
DRFM
DEDTS
CNHUHKM
DDSP
(6)
Directions : DPP : Direction de la Programmation et de la Prospective ; DRH : Direction des Ressources Humaines ;
DRFM : Direction des Ressources Financires et du Matriel ; DIEM : Direction des Infrastructures, des quipements
et de la Maintenance ; DNPS : Direction Nationale de la Protection Sanitaire ; DHAB : Direction de lHygine et de
lAssainissement de Base ; DSIO : Direction des Soins Infirmiers et Obsttricaux ; DNPEV-SSP : PEV / SSP ;
DDZS : Direction du Dveloppement des Zones Sanitaires ; DEDTS : Direction des Explorations Diagnostiques et de
la Transfusion Sanguine ; DPM : Direction de la Pharmacie et des Mdicaments ; DH : Direction des Hpitaux ;
DRS : Direction de la Recherche Scientifique ; CNHU : Centre National Hospitalier et Universitaire ; DDSP : Direction
Dpartementale de la Sant Publique.
12
13
Assurer laccs aux soins et garantir la qualit des soins de base au premier niveau du
systme de rfrence
Le premier niveau de soins dispens par le secteur public est reprsent par le CSA, dont le
personnel comprend une infirmire, une sage-femme et du personnel auxiliaire. Le CSC offre
une gamme plus tendue de soins et son personnel comprend un mdecin, plusieurs infirmires
et des sages-femmes. LHpital de Zone est le premier niveau de rfrence pour les soins
spcialiss. Le personnel de lHZ comprend un pdiatre, un chirurgien et un gyncologueobsttricien. Au sein de la zone sanitaire, il existe des cliniques prives, des cabinets de
mdecins, des pharmacies et ainsi de suite, qui peuvent tre but lucratif ou non. La zone
sanitaire est responsable de la supervision de lensemble des prestataires (publics et privs) qui
oprent sur la zone et de la planification afin dassurer la meilleure utilisation possible des
ressources disponibles pour la ralisation des objectifs de sant. Il existe deux niveaux de soins
de rfrence supplmentaires au-dessus des zones sanitaires : le CHD et lhpital central.
La zone sanitaire comporte deux organes de gestion : (1) le Comit de Sant de la Zone Sanitaire
(CS/ZS), lultime organe reprsentatif de prise de dcision et (2) lquipe Encadrement Zone
Sanitaire (EEZS) qui assure la direction technique, la gestion et la coordination des activits de la
zone. Les CSA et les CSC sont grs par les Comits de Gestion du Centre de Sant (COGECS).
La zone sanitaire est gre par le comit de gestion de lhpital (sil est public) ou le conseil
dadministration de lhpital (sil est priv).
Il est noter que la zone sanitaire correspond une rorganisation dlibre du systme de sant,
qui utilisait auparavant la commune comme niveau de gestion priphrique. Le mdecin chef de
la commune tait responsable de la gestion et de la supervision des tablissements de sant
publique sur sa commune et il dpendait directement du directeur dpartemental de la sant
publique et du sous-prfet.
Mise en place en 2004, les zones sanitaires se sont vues attribuer des responsabilits directes
pour la gestion des crdits dlgus qui leur taient allous. Une valuation en 2005 de
lensemble des 34 zones sanitaires a montr que la plupart des EEZS et des CS/ZS se
runissaient rgulirement (respectivement 80 % et 73 %). Cependant, seul un quart des zones
sanitaires avait organis la formation des COGECS leurs rles.
Le Tableau 4 prsente une valuation de la dcentralisation des diffrentes fonctions du systme
de sant. Depuis la rorganisation du systme de sant pyramidal et la dcentralisation
14
administrative, la zone sanitaire et les conseils de commune ont une matrise assez relle de
nombreux aspects. Nanmoins, la gestion des ressources humaines reste principalement aux
mains du niveau central et souvent lextrieur du secteur de la sant, par le biais de la fonction
publique ou des communes (Contrats sur Mesures Sociales). Les informations recueillies au
cours des entretiens et dans les rapports montrent la subsistance de problmes de comprhension
et dacceptation du concept de zone sanitaire au sein des communauts, des autorits politiques
et administratives et de nombreux agents de sant eux-mmes, de mme que la persistance de
tensions entre les communes et les zones sanitaires pour la gestion de certains aspects.
15
National
Ministre
de la Sant
Infranational
(dpartement)
Zone
sanitaire
Commune
(administration)
XX
XX
XX
XX
X
X
XX
X
X
X
X
X
XX
X
X
X
XX
XX
XX
XX
XX
XX
X
XX
X
X
XX
XX
XX
XX
XX
XX
XX
XX
XX
XX
Source : Analyse ralise par lquipe dvaluation sur la base danalyses documentaires et dentretien.
Notes : XX = important ; X = moyen ; = limit ou inexistant.
16
Fonction de grance
La responsabilit de grance (gouvernance) dans le secteur de la sant est dfinie comme la
gestion attentive et responsable du bien-tre de la population10. La manire gnrale
dadministrer le pays influence ladministration du secteur de la sant. Dans le cadre du
dveloppement dun profil de grance, les facteurs cls analyser sont la capacit dinformation
ou dvaluation, le processus de formulation et planification des politiques, la participation
sociale au systme, la responsabilisation, et lenvironnement lgislatif.
Capacit dinformation ou dvaluation
La fonction de grance exige laccs aux informations concernant les performances des systmes
de sant et les tendances du secteur, en vue de les utiliser pour la planification et la prise de
dcision. Le Ministre de la Sant a bien identifi le Systme National dInformation et de
Gestion Sanitaire bninois comme lun des outils fondamentaux de la planification, la
coordination et la supervision de la politique nationale de sant. Le SNIGS a t mis en place en
1990 et il dpend de la Direction de la Programmation et de la Prospective (DPP). Il est
actuellement charg de recueillir trois types dinformations :
les informations relatives la gestion du systme de sant, notamment les informations
M. Islam. 2006. Health Systems Assessment Approach: A How-To Manual. Soumis au USAID en collaboration avec Health
Systems 20/20 Project (HS20/20), Partners for Helath Reformplus, Quality Assurance Project et Rational Pharmaceutical
Management Plus Program. Arlington, VA: Management Sciences for Health.
11
Ministre de la Sant Publique. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004. Rpublique du Bnin.
17
Ce centre est prometteur de permettre laccs une multitude dtudes et de rapports directement
destins ou susceptibles de contribuer la planification et la prise de dcision, sous rserve que
le public soit inform de son existence et puisse y avoir accs. Pour atteindre ces objectifs, le
centre emploie quatre salaris, tous ayant bnfici dune formation en gestion de linformation
luniversit locale. Le centre est cependant confront plusieurs difficults, dont certaines sont
numres ci-aprs.
12
Le centre se trouve dans les locaux du Ministre de la Sant Cotonou ; ses activits et sa
porte sont actuellement limites au niveau central.
18
19
priv, ont le sentiment de ne pas tre totalement impliqus dans la mise en uvre des politiques
ratifies. Le Ministre de la Sant a rcemment fond un organe paritaire de partenariat et un
cadre de concertation secteur public/secteur priv pour encourager la coordination des activits
du secteur public et du secteur priv. Limplication du secteur priv dans le domaine de la sant
est dveloppe de faon plus dtaille dans la section Implication du secteur priv.
Contributions et coordination des bailleurs de fonds
Le secteur de la sant bnficie des contributions de nombreux partenaires. Outre les partenaires
internationaux traditionnels (OMS, Fonds des Nations Unies pour la Population, Fonds des
Nations Unies pour lEnfance [UNICEF] et la Banque mondiale), il reoit des financements
provenant du Fonds Mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme ; de
lAlliance Mondiale pour les Vaccins et la Vaccination (Global Alliance on Vaccines and
Immunizations GAVI) ; et de la Banque Africaine de Dveloppement. Les bailleurs de fonds
bilatraux incluent lAllemagne, la Belgique, le Canada, la Chine, les tats-Unis, la France, le
Japon et la Suisse. La Banque Mondiale et lUnion Europenne assurent galement un soutien
budgtaire.
La communaut des bailleurs de fonds et le gouvernement du Bnin ont tabli un mcanisme de
coordination. Celui-ci inclut un groupe destin au secteur de la sant, prsid par le Ministre de
la Sant. Ce groupe se runit gnralement deux fois par an, ou plus frquemment si ncessaire.
Les partenaires choisissent parmi eux un reprsentant (actuellement la Coopration suisse) qui
devient leur porte-parole et fait office dintermdiaire pour le Ministre. Les partenaires
dbattent actuellement de la faon dont ils vont collaborer entre eux et de la manire dont ils
vont pouvoir travailler en conformit avec les principes de la Dclaration de Paris sur lefficacit
de laide au dveloppement13 (mars 2005). Les partenaires affirment quils sefforcent de suivre
les stratgies et les politiques dcrites dans le Document de politique et stratgies nationales de
dveloppement du secteur sant 20022006.
Les rsultats des entretiens indiquent que les bailleurs de fonds sont de mieux en mieux
coordonns, except dans le domaine de la lutte contre le VIH/SIDA. Parmi les exemples
defforts de coordination, on note la volont dorienter les nouveaux bailleurs, le recensement
des tudes ralises afin den viter la duplication, lharmonisation (dans la mesure du possible)
des procdures et des politiques et la diffusion des rsultats obtenus lors des runions des
bailleurs de fonds. Chaque anne, ces derniers participent lexamen des performances dans le
secteur de la sant ralis par le Ministre de la Sant.
Les rsultats des entretiens au niveau central rvlent que le Ministre de la Sant nest pas
encore satisfait du niveau de transparence des bailleurs de fonds. Le Ministre estime quil na
pas suffisamment de visibilit sur les sommes effectivement verses au secteur de la sant par les
divers bailleurs de fonds (via un soutien budgtaire) et sur la part de ce financement lors de
lvaluation des performances par rapport au budget allou au programme.
13
La Dclaration de Paris, entrine le 2 mars 2005, est un accord international auquel une centaine de ministres, de responsables
dorganismes daide et dautres hauts fonctionnaires ont adhr et engag leurs pays et organismes continuer augmenter les
efforts dharmonisation, alignement et gestion axes sur les rsultats avec des actions et indicateurs suivre.
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21
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Dispositions rglementaires
Une bonne gouvernance du secteur de la sant requiert des capacits suffisantes en matire de
supervision de la scurit, de lefficacit et de la qualit des services de sant et des
mdicaments, ainsi quen ce qui concerne la mise en uvre des directives, normes et dispositions
rglementaires dveloppes. Au Bnin, cet aspect constitue prcisment lun des sujets les plus
pineux de la gestion du pays.
Le processus dlaboration et de ratification dune loi propose par le gouvernement commence
par la rdaction dun texte de loi provisoire par la direction du Ministre de la Sant qui sera
concerne par la loi en question, en consultation avec les autres directions. La proposition est
alors soumise au conseil technique du Ministre de la Sant afin dtre tudie par le cabinet
ministriel. Une fois approuve par le cabinet, elle est soumise la Cour suprme puis
lAssemble nationale o elle fera lobjet dun dbat et sera ratifie ou non. Si le texte de loi est
entrin par lAssemble nationale, il est soumis en dernire lecture la Cour constitutionnelle,
avant dtre sign par le Prsident15. Les dcrets ministriels, en revanche, sont mis partir des
recommandations du cabinet et sont essentiellement des clarifications des lois sanitaires visant
faciliter la mise en uvre des lois en question.
Bien que la plupart des lois et des dispositions rglementaires rgissant le secteur de la sant
aient t dveloppes et diffuses, on dplore une culture du non-respect des lois entranant peu
ou pas de sanction. Ce sentiment dimpunit a t trs souvent voqu comme tant un obstacle
important au dveloppement dun systme de soins de sant efficace. La capacit limite du
gouvernement faire appliquer les lois, aux niveaux central, intermdiaire et priphrique du
Ministre de la Sant, et au sein mme du pouvoir judiciaire, peut contribuer en partie ce
sentiment dimpunit. Malgr la prsence dun inspecteur gnral au Ministre de la Sant, celuici na aucune autorit en matire de poursuites judiciaires : il nest autoris qu signaler les
infractions au Ministre de la Sant, qui lui seul dcide de porter ou non laffaire en justice. En
outre, certains ont suggr que le systme de npotisme implant depuis des dizaines dannes et
dans lequel les postes et les offres reviennent ceux qui entretiennent des liens avec des
personnes hautes places affilies au gouvernement, a galement contribu ce sentiment
dimpunit.
Tous les professionnels mdicaux et paramdicaux qui exercent au Bnin doivent tre agrs par
ltat16. Tous les mdecins, dentistes et sages-femmes doivent tre enregistrs auprs de leurs
ordres respectifs. Cependant, dans la mesure o ces lois nont pas t rellement appliques par
le pass, lordre des mdecins et lordre des sages-femmes mnent essentiellement un travail de
rattrapage pour faire en sorte que tous les professionnels soient enregistrs. Les cliniques, les
pharmacies et les laboratoires privs ne peuvent tre ouverts et exploits que par certaines
catgories de personnel mdical17. Les autorisations permettant au professionnel diriger une
clinique et exercer sont accordes une seule fois mais elles peuvent tre retires. La section
Implication du secteur priv dcrit en dtail ce processus dattribution des autorisations ainsi que
15
23
les efforts raliss pour engager le secteur priv dans le processus de rgularisation. Des
dispositions rglementaires rgissent galement le secteur pharmaceutique ; celles-ci sont
dveloppes de faon plus approfondie dans la section Gestion pharmaceutique. Actuellement, il
ny a aucun systme daccrditation des tablissements de sant, mais le Ministre envisage de
travailler dans cette direction.
Malgr lexistence de lois exhaustives visant rglementer lattribution des autorisations des
professionnels de la sant et ltablissement de cabinets privs, celles-ci ne sont en ralit pas
appliques, notamment celles qui rgissent lactivit des mdecins et des infirmiers. Le
gouvernement continue embaucher des mdecins sans que ceux-ci soient agrs. En outre,
linspection biannuelle de tous les tablissements de sant na jamais lieu, essentiellement en
raison du manque de ressources humaines et financires insuffisantes. La fermeture de cliniques
illgales savre difficile, en particulier dans les communauts disposant de peu de solutions
alternatives et o la pression communautaire est cite comme principale raison de la nonfermeture de ce type dtablissements illgaux.
Des lois relatives aux fautes professionnelles mdicales ont t dveloppes18 ; toutefois, trs peu
de cas de faute mdicale ont t soumis aux instances professionnelles. Et lun de nos
interlocuteurs dexpliquer : Il est trs difficile de dterminer une faute en cas de
dysfonctionnement dans la prise en charge du patient. Les mdecins et les infirmiers sont
gnralement dbords et ne disposent pas toujours de lquipement ou des mdicaments
adapts. Ces facteurs doivent tre pris en compte avant de commencer parler de faute
professionnelle. Les problmes lis au manque de responsabilisation du pouvoir judiciaire sont
galement voqus comme expliquant labsence de poursuite dans dventuels cas de faute
professionnelle mdicale.
Conclusion
La gouvernance du systme de sant bninois reste problmatique. En dpit de lexistence de
lois, dispositions rglementaires et politiques relativement exhaustives et malgr le
dveloppement de mcanismes de responsabilisation et de rceptivit, leur mise en uvre et leur
application restent difficiles. Les paragraphes qui suivent rcapitulent les points forts et les points
faibles du systme.
Points forts
Des lois, des dispositions rglementaires, des politiques et des plans stratgiques exhaustifs
relatifs la gestion du systme de sant ont t labors.
On peut constater une implication active des partenaires externes ; les autres partenaires
impliqus, notamment ceux du secteur priv ainsi que les membres de la communaut sont
engags dans le dveloppement de politiques de sant et de plans sanitaires pertinents.
18
Ordonnance n 73-38 du 21 avril 1973. Recueil des textes lgislatifs et rglementaires du secteur pharmaceutique. 2e dition.
Avril 2001.
24
Points faibles
On peut dplorer une application faible et inefficace des lois et des dispositions
rglementaires principalement lie une absence de volont politique dappliquer la
rglementation en vigueur, mais galement linsuffisance de ressources humaines et
financires ddies leur application.
Les autres sources dinformations qui pourraient ou devraient tre exploites dans le cadre du
dveloppement de la politique de sant et de la planification ne sont pas directement
accessibles. On constate une utilisation et un financement insuffisants du centre de
documentation. En outre, les prrogatives de ce centre sont potentiellement conflictuelles
avec celles de la nouvelle Direction de la Recherche Scientifique. Ces difficults
compromettent la capacit du centre accomplir sa mission de centre de gestion des
connaissances pour le Ministre de la Sant.
Les mdias et les associations de protection des droits des consommateurs ne jouent pas un
rle actif dans le dveloppement des politiques de sant.
Perspectives davenir
Beaucoup attendent du nouveau prsident et de son nouveau cabinet un remaniement de
ladministration du pays dans son ensemble, ce qui devrait influencer la gestion du systme de
sant. Cette conjoncture cre un contexte dans lequel les interventions visant amliorer la
direction du systme de soins de sant sont envisageables.
Menaces
La culture de npotisme et de non-respect des lois stend au-del du secteur de la sant. Tant
quelle perdurera, cette culture constituera un obstacle pour la bonne gouvernance du systme de
sant.
25
26
Taux de
croissance
3,5
Budget sant
2,81
2,5
2,44
2
1,5
1
2,36
1,98
1,19
1
0,5
1,63
1,2
1,3
1,57
1,49
1,53
1,77
1,82
1,9
1,11
0
1997 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Source: Ministre de la Sant. 2005. Annuaire des statistiques 2004 ; Budget du programme du Ministre de la Sant
20062008 (9/05).
Questions urgentes
Les professionnels bninois de la sant sont tout fait conscients des problmes urgents de
financement auxquels le secteur est confront. Les dpenses dbourses trs leves signifient
que les chances de partage des risques sont limites. Les plus dmunis sous-utilisent les services
sanitaires car ils nont pas les moyens de payer au moment o le besoin se fait sentir. La part
tonnamment leve des dpenses de sant associes aux mdicaments conduit se demander si
lachat de ces produits pharmaceutiques contribue de faon proportionne la sant publique. Il
est possible que les dispositions relatives lallocation des ressources par le Ministre de la
Sant, qui reposent sur des bases historiques, ne soient pas le moyen idal dorienter les fonds
publics vers les populations les plus vulnrables et leurs besoins les plus urgents. En outre, les
transferts de ressources du Ministre de la Sant ne sont pas contractuels et nimposent ceux
qui les exploitent aucune obligation de rsultat, ce qui nencourage probablement pas la
productivit ni lefficacit. Les pratiques de gestion des dpenses publiques peuvent entraner
des difficults en termes dexcution du budget et provoquer une inflation des prix.
Niveaux et sources de financement des services de sant
Avec une part du PIB de 4,6 %, le Bnin se situe lgrement en de de la moyenne des pays
dAfrique subsaharienne en termes dinvestissement dans le secteur de la sant (5,24 %). Le total
des dpenses de sant par habitant est de USD 26 au taux de change actuel, et de USD 43en
parit des pouvoirs dachat. La Figure 6 prsente les rsultats de lexercice comptable du secteur
de la sant bninois, ralis en 2006 partir des donnes de lanne 2003. Plusieurs points
mritent dtre souligns. Les mnages sont, de loin, la source et lagent de financement les plus
27
Sources de financement
Mnages
49 962 277 132
Revenus du
gouvernement
central
29 571 781 593
0,002 %
8%
Sources
externes
15 840 371 203
29%
Entreprises
prives
324 380 608
Autorits
Entreprises
ONG
publiques
locales
3 726 835
133 810 238 120 514 891
8%
71%
99,9 %
100%
83%
Agents de
financement
Mnages
49 461 412 032
Ministre
de la sant
31 643 823 873
100%
Compagnies
Autorits
Sources
dassurance
Autres
locales
prives
externes
ministres
133 810 238 29 302 144
11 318 371 203 2 449 957 666
Scurit
sociale
270 289 815
Prestataires
Pharmacies et
Fournisseurs de
produits mdicaux
33 672 337 561
Centres de
sant publics
29 916 675 938
100%
9%
92%
Tous les
agents
Hpitaux publics
17 870 067 115
Priv
Hpitaux,
cabinets
mdicaux
8 193 310 708
ONG
3 726 835
Mutuelles
de sant
Entreprises Entreprises 865 100
prives
publiques
120 514 891 24 788 649
Gestion des
soins de sant
5 604 897 134
Autres
699 573 991
importants du secteur de la sant au Bnin. Les dpenses prives dbourses reprsentent 51,2 %
des dpenses totales et environ 99 % des dpenses prives. Aprs les mnages, le gouvernement
se classe en deuxime position (31 %) et les bailleurs de fonds en troisime position (16,5 %) des
sources de financement du secteur de la sant. Les deux principaux prestataires de services de
sant sont les pharmacies et les centres de sant publics. Les sources de financement externes
conservent un contrle direct sur lutilisation dune large part de leurs contributions. Enfin, les
hpitaux publics disposent de diverses voies de financement et peroivent des fonds provenant
de tous les agents de financement.
Comme le dcrit la Figure 7, le Bnin se place largement au-dessus des moyennes rgionales en
termes de dpenses dbourses. Toutefois, ce nest pas le seul pays confront cette situation.
Bien que la part leve de dpenses dbourses puisse tre le signe dune grande priorit
accorde au secteur de la sant, cette situation savre problmatique pour plusieurs raisons. En
premier lieu, ces dpenses chappent largement linfluence des autorits publiques et par
consquent, ne servent pas ncessairement lachat de biens ou de services ayant un impact trs
significatif sur la sant. En second lieu, les populations indigentes dont les ressources financires
28
sont limites sont susceptibles de sous-utiliser les services de sant dans la mesure o elles nont
pas les moyens de payer au moment o elles en ont besoin.
Utilisation du financement des services de sant
Lanalyse des dpenses de sant des mnages montre que la majorit de ces dpenses ne sont pas
destines au secteur de la sant publique mais aux pharmacies pour lachat direct de
mdicaments. Comme le dcrit la Figure 8, qui compare plusieurs pays dans diverses rgions du
monde, le Bnin consacre aux mdicaments une part plus importante du total de ces ressources
ddies la sant que tous les autres pays, lexception de lthiopie.
Ces rsultats se rvlent surprenants plusieurs gards. Dune part, cette estimation des dpenses
pharmaceutiques du Bnin ne distingue pas les dpenses de mdicaments engages par le
Ministre de la Sant de celles de la Centrale dAchat des Mdicaments Essentiels et des
consommables mdicaux (CAME), lorganisme public autonome dapprovisionnement en
mdicaments. Dautre part, dans la mesure o, au Bnin, le prix unitaire des mdicaments est
rglement de faon rester infrieur aux prix du march, lon aurait pu sattendre ce que les
dpenses du Bnin, volume de mdicaments quivalent, soient infrieures la moyenne. Ce
facteur suggre que, comparativement aux autres pays, et en dpit de prix bas, le Bnin consacre
une part plus importante de son budget aux mdicaments. Par ailleurs, les pharmacies tant
concentres dans les zones urbaines, cela signifie quune grande partie des ressources bninoises
ddies la sant est dpense dans les zones urbaines.
Comme soulign prcdemment, les ressources manant de bailleurs de fonds externes
reprsentent 16,5 % des dpenses totales de sant. Nanmoins, seuls 29 % de ces fonds (soit
4,7 % des dpenses totales de sant) passent par la Ministre de la Sant. Cela signifie que 71 %
des ressources mises disposition par les bailleurs de fonds (soit 12 % des dpenses totales)
chappent au contrle direct du Ministre. La majeure partie des fonds destins la sant est
investie au profit du Bnin (par exemple, par le biais de projets bilatraux ou de donations faites
des institutions de sant spcifiques). Si lon considre les dpenses de sant contrles par les
mnages et celles contrles par les bailleurs de fonds externes, on constate que 64 % des
dpenses chappent aux autorits publiques. Ceci laisse penser quen dpit de gros efforts pour
utiliser au mieux les fonds ddis la sant publique, le Ministre de la Sant devra complter sa
dmarche par des mesures visant influencer lutilisation des financements gnrs par les
mnages et les bailleurs de fonds afin daligner ces dpenses sur les priorits du pays en matire
de sant et obtenir ainsi des rsultats sanitaires significatifs.
Attribution des ressources par le Ministre de la Sant
Le Ministre de la Sant dispose dun systme dallocation des fonds publics qui prsente de
nombreux atouts. Il implique un processus participatif reposant sur un budget-programme et sur
une structure ascendante, qui intgre la consolidation des budgets de chaque unit administrative
par le Ministre. Avant le dbut de chaque anne calendaire (cest--dire en avril 2005 pour
lanne 2006), la DPP du Ministre de la Sant envoie une lettre dinstructions chaque unit
administrative, des directions ministrielles centrales aux zones sanitaires individuelles
dcentralises. Cette lettre contient lenveloppe de planification budgtaire correspondant
chaque unit administrative (base sur lanne prcdente) et prsente les priorits
29
60%
50%
40%
M.-Orient et Af. Du N (9
pays)
Kenya EgypteLiban
Tanzan.
Maroc
Iran Bnin Salv. Ethio.
Mex,
Yem
20%
10%
0%
60
50
40
30
20
10
R
pu
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Do
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yp
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M e
ar
o
B c
t nin
hi
op
ie
30
31
La troisime optimisation que pourrait introduire le Ministre pour mieux grer son budget serait
la mise la disposition du public dinformations plus compltes sur lallocation des ressources
dbloques par les bailleurs de fonds. Dans la mesure o certaines ressources octroyes par les
bailleurs de fonds pour soutenir le budget gnral passent directement par le Ministre des
Finances, et que dautres sont attribues directement des projets spcifiques ou des
tablissements de sant, il est difficile pour le Ministre de la Sant de surveiller le montant et
lattribution de ces sommes ainsi que la faon dont elles sont dpenses. Lamlioration des
informations budgtaires relatives aux dpenses de sant ralises grce aux contributions des
bailleurs de fonds requiert un niveau lev de collaboration et de transparence de la part de
lensemble des partenaires.
Tarifs des soins fixs par le Ministre de la Sant
Dans les tablissements qui dpendent du Ministre de la Sant, les consultations, les
interventions et les mdicaments sont payants et directement facturs au moment de la prestation
de services. Ces contributions sont conserves au niveau de ltablissement. Le personnel de
ltablissement coopre avec les COGECS pour rpartir ces recettes selon des rgles dfinies par
le Ministre de la Sant. Le financement communautaire subventionne une part consquente des
cots de fonctionnement locaux des tablissements dpendants du Ministre de la Sant. Comme
lindique la Figure 9, en moyenne, les contributions locales assurent 43 % de la totalit des cots
de fonctionnement. Il apparat que le financement du Ministre de la Sant vient complter de
faon efficace les contributions locales, si bien que les dpenses globales des diffrents
dpartements sont relativement uniformes. Par exemple, Atacora Donga, le dpartement dont les
revenus locaux sont les plus faibles, bnficie du financement du Ministre de la Sant le plus
lev par habitant (en dehors de la capitale et de ses alentours). Compte tenu de la faible
utilisation des services, il peut savrer judicieux pour le Ministre de la Sant du Bnin
denvisager la gratuit de certains services essentiels. Cela pourrait liminer lobstacle financier
qui empche les plus dmunis daccder aux soins.
Cette solution devrait tre envisage pour les services de sant de premire priorit, tels que les
accouchements ou les services de sant maternels et infantiles qui, en tout tat de cause, ne
constituent pas de sources de revenus importants (voir Figure 10) et dont une utilisation accrue
serait souhaitable. Ce type de politique dexemption peut tre appliqu partout ou se limiter aux
zones les plus pauvres. En Bolivie et au Prou, par exemple, de telles mesures ont permis
daugmenter le nombre daccouchements assists et les services de sant infantiles. Une analyse
approfondie permettrait de dterminer limpact potentiel de ce genre de rforme sur la prennit
financire et lutilisation de ces services.
32
2000
1500
Local
1000
606
635
790
785
Avg
Ouem
Plat
717
699
638
759
844
920
Zou
Collines
Borgou
Alibori
Mono
Couffo
481
Ministere de la
Sante
477
500
578
983
0
Atl
Littoral
Atac
Dong
Source : Daprs les chiffres du Ministre de la Sant. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004.
Mdicaments et consommables
Laboratoire + Radiologie
Consultations externes
Accouchements
Autres recettes et contributions financires
Hospitalisations
Documentation
Chirurgie
Autres services
Sant maternelle et infantile
Pourcentage
de revenus
71%
7%
4%
4%
4%
3%
2%
2%
2%
1%
100%
33
Actuellement, les personnes dont les dpenses de sant sont couvertes par ce dispositif doivent
obtenir un certificat dindigence auprs de la communaut. Ce document est gnralement
prpar par le COGECS puis certifi par un travailleur social et sign par un membre du cabinet
du maire. Grce ces certificats, les tablissements publics peuvent proposer leurs services
gratuitement et demander la Direction Gnrale du Trsor le remboursement des soins
dispenss aux personnes qui rpondent aux critres du fonds dindigence. Toutefois, ce dispositif
ne fait lobjet daucune publicit ou de prise de contact avec les communauts ; si bien quen
rgle gnrale, les gens ignorent quils peuvent bnficier de soins gratuits. En outre, le fonds
nassure pas le remboursement des professionnels du secteur priv, mme sils prennent en
charge des indigents. Les hpitaux publics, en revanche, semblent encourager vivement
lidentification des patients en tant quindigents (gnralement parce quils ont fait lexprience
davoir prodigu des soins sans pouvoir obtenir le paiement de leurs honoraires). Ainsi, le fonds
dindigence, tel quil est actuellement appliqu, fait davantage office de filet de protection des
hpitaux contre les impays que doutil visant encourager les plus pauvres recourir aux
services de sant lorsquils en ont besoin et autant que ncessaire.
Un certain nombre dides circulent sur la faon doptimiser lefficacit de cette solution,
notamment par la mise disposition des fonds destins aux soins de sant pour les plus dmunis
via des systmes dassurance-maladie communautaires. Il serait donc intressant dtudier ce
type de systme dans les pays qui lont adopt. Il serait galement utile dinformer davantage le
public afin que ceux pour qui cette aide est ncessaire en connaissent les principes avant la
survenue dun problme de sant. Le Ministre de la Sant peut aussi envisager louverture du
fonds dindigence tous les professionnels de la sant autoriss prenant en charge des indigents,
y compris les tablissements privs. Il a t suggr que la conservation de lappellation actuelle
du fonds dindigence pouvait constituer un autre obstacle laccessibilit des soins. Aussi, en cas
de refonte du mcanisme de diminution des contraintes financires limitant laccessibilit des
soins aux plus dmunis, ce paramtre doit tre pris en compte et conduire la requalification du
dispositif en vue dune plus grande acceptabilit.
Achats et excution du budget du Ministre de la Sant
Lexcution du budget du Ministre de la Sant est globalement assez satisfaisante. Les fonds
transfrs par le Ministre aux dpartements sont utiliss 100 % des niveaux autoriss. Les
services du Ministre central eux-mmes excutent 90 % les niveaux budgtaires qui leur sont
autoriss. Le Ministre de la Sant applique des mthodes internes dachat efficaces. Le
Ministre des Finances dlgue lun de ses membres auprs du Ministre de la Sant et de
chaque prfecture. Ces dlgus participent llaboration des documents dapprovisionnement
et certifient la bonne rception de tous les biens achets. Cette relation directe entre le Ministre
de la Sant et le Ministre des Finances permet dviter les erreurs et raccourcit les procdures
dapprovisionnement.
La difficult la plus importante en matire dachats ne se situe pas au niveau du Ministre et de
ses units administratives mais au niveau du Trsor Public. En effet, toutes les factures du
Ministre de la Sant sont directement acquittes par le Trsor Public. En principe, cette
structure doit favoriser la transparence des achats raliss par le gouvernement or, le Trsor met
normment de temps payer les fournisseurs. Ce dlai dissuade donc nombre dentre eux de
34
travailler pour le Ministre de la Sant et ceux qui acceptent appliquent des majorations
consquentes pour frais financiers et autres, ce qui augmente dautant plus les cots
dapprovisionnement. En outre, le Ministre de la Sant na accs aucune grille tarifaire qui lui
permettrait de savoir si les prix proposs sont rellement comptitifs. Ainsi, moins que les
employs soient personnellement familiariss avec le prix courant dun article donn, le
Ministre ne dispose daucune information pour valuer les prix.
Enfin, la pratique consistant attribuer les ressources budgtises, en parts gales, une fois par
trimestre, constitue un autre frein lexcution efficace du budget. En effet, pour chaque priode
de trois mois, les dpenses des units administratives du Ministre de la Sant sont limites un
quart du niveau annuel autoris, quelle que soit lvolution des besoins en ressources tout au long
de lanne.
Paiements davance et assurance
Le Bnin compte trois grands types dassurance-sant. Dune part, les salaris du secteur formel
ainsi que leur famille sont pris en charge par lOffice Bninois de Scurit Sociale. Celui-ci
assure le paiement partiel des dpenses de sant et implique des paiements de la quote-part par le
client qui varient en fonction du type de produit ou de service (mdicaments, consultations, etc.).
Dautre part, les entreprises prives recherchent des assurances-sant complmentaires pour leurs
employs auprs dentreprises commerciales prives. De nombreuses compagnies dassurance
prives sont implantes au Bnin ; le march semble offrir des solutions compltes et les
diffrents concurrents se disputent les parts de march sur la base des prix pratiqus et de la
qualit de leurs prestations. Enfin, le troisime type de paiement anticip instaur au Bnin est le
systme dassurance-sant communautaire. Un nombre encore limit, mais grandissant, de
systmes de ce type sest dvelopp ces 10 dernires annes et ils deviennent de plus en plus
populaires auprs des communauts et des bailleurs de fonds. Bien que seule une partie
relativement petite de la population bninoise bnficie de lun de ces trois systmes
dassurance, on constate une prise de conscience croissante quant au fait que ces solutions sont
un moyen de financement des soins de sant plus efficace que le paiement direct des dpenses. Il
est galement admis que ce type de systme dassurance peut permettre de canaliser les aides
sant destines aux plus dmunis. Pour de plus amples dtails sur le systme dassurancemaladie, veuillez vous reporter au chapitre relatif limplication du secteur priv.
Modalits de paiement des prestataires
Dans le secteur public, les professionnels de la sant peroivent des salaires. Dans le secteur
priv, ils sont rmunrs lacte. Les compagnies dassurance remboursent les professionnels
lacte galement.
Conclusions
Points forts
Le systme bninois de paiement des frais de sant permet la rtention des recettes au niveau
des prestataires de service.
35
Le fonds dindigence du Ministre de la Sant permet de couvrir les cots de prise en charge
des plus dmunis.
Le Ministre de la Sant fait appel un processus de budgtisation ascendant qui repose sur
un programme spcifique (budget-programme). Les units administratives prparent chacune
leur budget que le Ministre de la Sant consolide au niveau central.
Points faibles
Le financement des services de sant par le gouvernement nest pas en adquation avec ce
qui peut tre observ dans les autres pays et les autres secteurs.
Le Ministre de la Sant ne transfre pas les ressources destines ses units administratives
sur la base de contrats de performance.
Le systme dassurance-sant est encore naissant, et les assureurs ont des difficults
garantir la prennit financire de leurs structures.
Les prestataires de services privs confessionnels prennent en charge les patients indigents
(notamment pour les services durgence tels que les accouchements par csarienne), et ne
peuvent pas rcuprer les honoraires correspondant ces services auprs du fonds
dindigence du Ministre de la Sant. Au fur et mesure, ces impays peuvent inciter ces
prestataires ne plus prendre en charge les plus dmunis ; ils peuvent galement conduire
une dgradation de la qualit des services dans leur ensemble puisque les professionnels
devront conomiser sur les cots de fonctionnement ou renoncer aux investissements pour
pouvoir assurer laccueil des indigents. Enfin, ceci peut rduire laccessibilit aux services
des autres catgories de la population si les professionnels de la sant sont contraints
daugmenter leurs tarifs.
Perspectives davenir
36
De trs nombreux acteurs admettent que les contraintes financires empchent les Bninois
daccder aux services de sant prioritaires et pensent quun largissement de laccs un
systme dassurance mutualiste contribuerait rpondre ce problme.
La GAVI lance actuellement une campagne de soutien pour le renforcement des systmes de
sant et de recherche de pays partenaires ayant mis au point des mthodes de budgtisation
de programmes et des plans de dveloppement de leur systme de sant. Le Bnin semble
runir tous les critres requis pour sassocier la GAVI.
Menaces
En dpit dune organisation impressionnante et de contrles importants du budget et de la gestion
financire du Ministre de la Sant, beaucoup voquent la vulnrabilit du systme face aux
abus.
37
Niveau
Nombre
par
niveau
Village
3 747
Arrondissement
Commune
546
77
Zone sanitaire
34
Population
desservie
10 000
15 000
50 000
60 000
100 000
200 000
Organe de
prise de
dcision
Organe
technique
Comit
Villageois
de Sant
COGECS
CS/ZSd
EEZS
Structure
sanitaire
Couverture
par les
structures
UVS
15 %a
Centres de
santb
86 %c
Hpital de
zone
70 %c
0,32 lits HZ/
habitantsc
EDS 2001.
CSC, CSA, CASES, maternits isoles et dispensaires.
c
Annuaire des statistiques sanitaires 2004 : comprend certains tablissements confessionnels lorsquils portent
lappellation CSA, CSC ou HZ.
d
Le sous-comit fonctionne comme conseil dadministration de lhpital.
b
38
19
Ministre de la Sant Publique. 2005. Annuaire des Statistiques Sanitaires 2004. Rpublique du Bnin.
Ltude sest droule Malanville/Karimama, Dassa-Zoum/Glazou, Com/Grand Popo/Houyogb et Cotonou. Tous les
CSA et CSC de ces zones taient inclus dans ltude. Cette tude a t effectue sous les auspices de ltude Les effets du fonds
mondial sur le systme de sant, financ par USAID travers le projet Partners for Health Reform plus (PHRplus).
20
39
100
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
86
100
93
88
86
73
64 64
64
63
63
43
29
29
29
18
9
7
0
Mdecin
Infirmier dtat
Malanville
Infirmier de
sant
Dassa
Sage-femme
Come
Technicien de
labo
Cotonou
Note : N = 40 tablissements.
Soins maternels
et infantiles
Cabinet de
mdecin priv
Clinique
prive
Total
Urbaine
Ruralel
40
21
P. Ngom, S. Wawire, T. Gandaho et al. 2000. Inter-household Decision Making on Health and Resource Allocation in Borgou,
Benin. Frontiers (novembre).
22
Ce taux dutilisation comprend toutes les structures sanitaires publiques et quelques structures prives (la plupart sont des
structures confessionnelles) qui ont contribu au SNIGS de 2004. Il ninclut pas la plupart des structures prives.
41
Soins prnatals
Accouchements
assists
Utilisation des
mthodes
contraceptives
EDS 2001
0,39
valuation de 34 zones
sanitaires
(1er trimestre 2005)
0,090,93
73 % DTP3
(fourchette : 5688 %)
59 % tous vaccins
(fourchette : 4968 %)
87 % au moins 1 visite
prnatale
4 visites prnatales et plus :
57 % (rural)71 % (urbain)
72 %
(fourchette : 5498 %)
18,6 %
(fourchette : 528 %)
DPT3 87 %
(fourchette : 68103 %)
Couverture effective
2685 %
4 visites prnatales et
plus : 469 %
1575 %
0,2525 %
42
Le taux actuel de dtection de la tuberculose est de 82 %23. Le taux de traitement ayant eu une
issue positive (gurison) tait de 81 % en 2004 ; il est rest au mme taux depuis 1999 (Annuaire
des statistiques sanitaires 2004). En 2004, la tuberculose a t diagnostique chez
3304 personnes avec un taux dincidence (nouveaux cas) de 4,6/10 000 habitants.
La prvalence du VIH/SIDA est actuellement mesure 2 % au niveau national.
Quarante centres, rpartis dans tout le pays, prennent en charge le traitement, la prvention de la
transmission mre-enfant, le dpistage, le conseil et la prvention en gnral. En 2005,
4 298 patients recevaient un traitement par antirtroviraux (sur une estimation de
13 190 personnes auxquelles le traitement devrait tre prescrit).
Le paludisme est la premire cause de consultation et dhospitalisation au Bnin. En 2003, selon
une valuation mi-parcours de linitiative Faire reculer le paludisme (Roll Back Malaria),
35 % des femmes enceintes utilisaient une moustiquaire traite par insecticides, de mme que
37 % des enfants de moins de 5 ans, et 52 % des femmes enceintes suivaient un traitement
prophylactique contre le paludisme pendant la grossesse conformment la politique nationale.
Organisation de la prestation de services
Lorganisation de la prestation de services consiste, selon lOMS, slectionner le niveau
appropri dune intervention et le degr dintgration. La structure pyramidale du systme de
sant au Bnin vise fournir des soins au niveau le plus dcentralis possible. Des services sont
disponibles au niveau mme du village. Le systme public prvoit, tous les niveaux, le
rglement des frais de consultation et le paiement des mdicaments au moment de la prestation.
Lintgration de prestataires privs dans le rseau des structures disponibles dans une zone
sanitaire est en phase de renforcement (voir la section Implication du secteur priv).
Intgration
Thoriquement, un ensemble de soins de sant primaire devrait tre disponible, tous les jours, au
niveau des CSA comprenant les soins de base et les SMI. Daprs les donnes issues des
entretiens effectus, il semble que la plupart des tablissements tendent offrir des services
quotidiens. Ltude de 2005 sur les structures sanitaires, effectue dans quatre zones, indiquait
que laccs aux soins tait possible 24 heures sur 24 dans tous les tablissements, et que dans la
plupart des zones sanitaires, mais pas toutes, les vaccinations et les services nutritionnels taient
disponibles cinq jours sur sept.
Le programme PEV/SSP mis en place en 1990 mettait galement laccent sur une offre intgre
de services. Sur ces bases, un travail important a t accompli dans les dpartements de
Borgou/Alibori au cours des sept dernires annes dans le but de crer une approche intgre la
prestation de services se concentrant sur un ensemble rduit de services (protocole de sant pour
la famille). Pendant cette priode, le nombre de structures sanitaires des secteurs priv et public
offrant tous les services chaque jour, et profitant des visites pour dlivrer tous les soins
ncessaires, a augment de 50 % 94 % dans les dpartements de Borgou/Alibori. Aucune
donne ne permet daffirmer que ces taux sappliquent galement dautres rgions du Bnin.
23
OMS. 2006. Global Tuberculosis Control: Surveillance, Planning, Financing. Genve: OMS.
43
44
avaient effectu des visites de supervision (mais pas toujours trimestrielles). Certaines
possdaient des fiches de supervision sur lesquelles apparaissent des points sur la qualit. Il
semble quil a pu exister certaines tentatives informelles dentretiens avec les patients leur
sortie, pour une meilleure prise en compte de la satisfaction des patients, mais aucune procdure
formelle ou normalise na t releve. Dans les dpartements de Borgou/Alibori et de
Zou/Collines, et dans quelques autres endroits isols peut-tre, des efforts spcifiques ont t mis
en uvre pour tablir un systme de suivi de la qualit travers une supervision formative
structure. Les rsultats provenant de Borgou/Alibori indiquent que les EEZS ont amlior le
niveau de supervision de la formation dune moyenne de 5 % en 2000 88 % en 2005.
Des expriences intressantes visant au renforcement de la qualit par des mthodes structures
ont eu lieu dans des zones gographiquement limites. Parmi ces expriences, une collaboration
pour lamlioration de la qualit a t ralise dans les dpartements de Borgou/Alibori et de
Zou/Collines ainsi que dans certaines structures sanitaires de Cotonou. Ces formes de
collaboration tentent doptimiser la prise en charge dtats de sant spcifiques en runissant les
membres du personnel de diffrents sites pour leur permettre dchanger leurs expriences sur la
manire de dfinir, dvaluer et doptimiser la performance en modifiant les processus. Les
premiers rsultats sur lamlioration de la qualit grce ces projets de collaboration sont
encourageants.
Au niveau national, des rflexions sur la manire dassurer la qualit et sur le problme du
contrle de qualit ont dj t souleves. Un comit national pour la qualit a t tabli
rcemment, mais il nest pas encore oprationnel.
Conclusions saillantes sur la prestation de services de sant
Le systme de prestation de services au Bnin apparat dans lensemble bien conu et bien
structur, avec, au niveau priphrique, les soins organiss au sein dune zone sanitaire ; il est
gr par du personnel ayant reu une formation en sant publique. Dans lensemble, laccs
physique (mesur par distance) aux structures de soins sanitaires est relativement bon et
quitable. Mais la disponibilit, dans ces structures, de ressources adquates (humaines et autres)
destines aux services de soins et de sant maternelle et infantile est ingale dans le pays : de
nombreux tablissements manquent de personnel et dquipement leur permettant doffrir des
services de premire importance comme ceux concernant la sant maternelle et infantile. Bien
que le secteur priv soit un prestataire de soins important, laccs gographique aux
tablissements privs est encore limit pour la plus grande partie de la population. De nombreux
obstacles empchent encore la population de recourir en ralit aux soins : la distance qui spare
les patients des tablissements disposant de personnel et de mdicaments, laccs financier, de
mauvaises relations entre le prestataire et le patient. Les mauvaises relations entre les prestataires
et les communauts refltent galement une attention inadquate la faon dorganiser et de
dlivrer les services de soins au niveau de la structure sanitaire pour quils correspondent aux
besoins et aux attentes des clients. Les effets de la prestation de services de sant sur ltat
sanitaire national sont encore inadquats en ce qui concerne les taux de mortalit tant maternelle
quinfantile. Bien quils concident pratiquement avec ceux dAfrique de lOuest, aucune
amlioration relle na t observe durant ces 10 ou 15 dernires annes.
45
Voici une liste des points forts et des points faibles actuels du systme de prestations de services
de sant. Il faut noter que plusieurs points forts comportent galement un point faible et vice
versa.
Points forts
Dfinition des contenus techniques des soins : Des normes et des protocoles existent pour les
principales causes de morbidit et de mortalit et pour les offres groupes de services de
base. Ces normes et protocoles dfinissent la qualit des soins. Ils sont habituellement
distribus aux niveaux priphriques du systme de soins sanitaires.
Diffusion des services de sant prioritaires : Le recours aux accouchements assists, aux
soins prnatals, la vaccination chez les enfants est important, mais il nest pas rparti de
faon uniforme dans tout le pays.
Efforts mis en place pour crer une continuit de soins travers les systmes de rfrences :
Des systmes de rfrences ont t dfinis et certaines zones sanitaires ont tent dappliquer
les normes avec le peu de ressources leur disposition.
Des expriences trs encourageantes (mais limites du point de vue gographique) dans le
cadre de lassurance de qualit qui seraient tendre : Des capacits dans le cadre de
lassurance de qualit ont t mises en place dans plusieurs dpartements qui ont appliqu
une srie de mthodes structures. Un effort croissant de consolidation au niveau national a
eu lieu. Plusieurs expriences intressantes dans lapplication de mthodes structures de
contrle de qualit ont mis laccent sur la qualit des soins dlivrs et il existe un comit
national sur la qualit.
Points faibles
La couverture des structures sanitaires nassure pas une qualit adquate des intrants :
Malgr une couverture de 86 %, toutes les structures sanitaires ne sont pas dans un tat
satisfaisant, le personnel de nombreux tablissements est insuffisant, lquipement de base
nest pas prsent ou utilisable partout. En fait, laccs aux soins est insuffisant et nest pas
distribu quitablement.
46
Des obstacles importants laccs aux soins demeurent pour une partie de la population :
Ces obstacles comprennent laccs financier, gographique dans certains cas, mais galement
de mauvaises relations entre les prestataires et les patients (y compris des paiements requis
sous la table et des problmes comportementaux).
Utilisation ou couverture faible et ingale des services de sant : Le recours aux services de
soins du secteur public est en gnral faible, de mme que la couverture dans certaines zones
pour les services de sant prioritaires, comme des services de sant maternelle et infantile.
La qualit des soins est irrgulire au mieux : Aussi bien du point de vue technique que de
celui du patient, la qualit des soins dans les tablissements publics reste inadapte. La
perception de la qualit dans les tablissements privs est plus leve, mais nous nen
connaissons ni le niveau technique ni lefficience.
Malgr llaboration de systmes, ces derniers, en gnral, ne sont pas compltement mis en
uvre comme escompt : Dans de nombreuses rgions, le moyen de rendre oprationnelles
les prestations de services en vue de rpondre aux besoins et aux attentes de la population
nest peut-tre pas suffisamment clair. La dfinition des critres dvaluation pour une
organisation correcte de la prestation (personnel, intgration, continuit) est insuffisante.
Absence dune politique nationale claire de contrle de qualit des services de sant et
absence dune culture de la qualit : Il existe peu de mesures incitatives dans le systme
de sant publique permettant doffrir des soins de qualit et celles existantes conduisent, en
fait, une qualit de soins infrieure. Lapplication de mthodes dassurance de la qualit est
limite dans le pays.
Perspectives
Des possibilits de renforcer la prestation de services de sant existent actuellement car il est
possible de btir sur ce qui existe. Laccent du nouveau gouvernement sur le changement, ainsi
que sur la responsabilisation et la transparence, insuffle une nouvelle nergie.
Menaces
Les principales menaces pour le systme de prestation de services de sant sont le manque de
discipline et le manque de mesures incitatives permettant de motiver le personnel sanitaire
travailler conformment aux diffrentes stratgies, normes et procdures. La menace la plus
grave est la tentation daborder la question uniquement sous langle dun manque de ressources.
Bien que cet aspect reprsente un problme rel, des ressources plus importantes ne permettront
pas de rsoudre les problmes qui existent au sein de la prestation de services de sant. Il faut
envisager des mesures pour encourager le personnel sanitaire travailler l o il est ncessaire,
47
lorsquil est ncessaire et de manire rgulire conformment aux normes et au respect des
patients.
Un autre pril qui menace le systme de prestations de services de sant est limpact de
linjection de financements importants destins au traitement de pathologies spcifiques et pour
lesquels des rsultats sont exigs. En raison de la faiblesse du systme de prestations de services
de sant, des systmes parallles sont souvent mis en place qui nont pas la prennit et ne
renforcent pas le systme en soi.
Options
Plusieurs des options identifies visant amliorer les prestations de services de sant sont
troitement lies aux six autres lments examins dans le Chapitre 4. Celles dont la liste est
disponible lAnnexe 1 concernent plus prcisment la prestation de services de sant, mais leur
efficacit dpendra galement de la mise en uvre des autres options.
Ressources humaines
Les ressources humaines constituent un lment fondamental pour un systme de sant
performant et efficace. Le renforcement de la qualit des services et les rsultats sur la sant
dpendent de membres du personnel disponibles, comptents et motivs. Les concepts de
ressources humaines et de gestion des ressources humaines rfrent aux personnes qui travaillent
dans une organisation et la fonction organisationnelle qui emploie et gre efficacement ces
personnes. La fonction de gestion des ressources humaines dans un systme de sant est
essentielle car elle permet davoir un personnel comptent et stable pour rpondre aux besoins,
autrement dit, de disposer dun nombre adquat de prestataires de service qualifis au bon
endroit et au bon moment.
La Figure 13 illustre les interactions et les effets produits sur la performance du systme et, en
dernier lieu, les rsultats obtenus sur la sant de la population lorsque lon dispose du nombre et
de la rpartition adquats de personnes comptentes, motives et bien soutenues.
48
Source : USAID. 2006. Benin Systems Assessment Approach (Mthode dvaluation des systmes au Bnin). Draft
Manual for Pilot Test in Benin (Projet de manuel pour un test pilote au Bnin).
Une bonne gestion et une bonne mise en uvre des ressources humaines permettent datteindre
les objectifs de couverture, de motivation et de comptence du personnel. Une bonne rpartition
du personnel assure un accs quitable ; la motivation est dterminante pour lefficacit et
lefficience ; la comptence influe sur la qualit et la rceptivit. Lquit, lefficacit et la
qualit, qui sont des facteurs dterminants dans la cration dun systme de sant performant,
permettent leur tour dobtenir des rsultats sanitaires positifs sur la population.
Il est possible de classer en cinq catgories les actions mises en uvre dans le cadre des
ressources humaines contribuant la ralisation des objectifs de sant : la planification, les
politiques et les dispositions rglementaires, la gestion de la performance, la formation et
lenseignement, et les mesures incitatives. Pour chacune de ces catgories, des critres ou des
indicateurs spcifiques de performance sont utiliss pour valuer les ressources humaines dans le
systme de sant du Bnin.
Le systme de sant du Bnin comprend quatre catgories principales de personnel : (1) les
Agents Permanents de ltat (APE) ; (2) les Agents Contractuels de ltat (ACE) dont les
contrats sont de courte ou de longue dure et qui peuvent devenir agents permanents aprs une
priode de service de quatre ans ; (3) des agents contractuels engags dans le cadre dun
programme spcial appel Mesure sociale (CMS) ; et (4) les agents contractuels engags
grce des fonds communautaires (CFC). Les fonctions au sein des ressources humaines
concernant les agents permanents et contractuels de ltat sont centralises alors que celles des
deux autres catgories sont dcentralises (le recrutement et la gestion ont lieu au niveau local).
49
Les professionnels de la sant au Bnin sont employs aussi bien dans le secteur public que dans
le secteur priv (voir la description du secteur priv dans la section Implication du secteur priv).
La Facult des Sciences de la Sant de lUniversit dAbome-Calavi forme les mdecins
gnralistes et les spcialistes. Ltablissement a form 1 003 docteurs en mdecine depuis sa
cration en 1971. LInstitut rgional de sant publique Dr Alfred Comlan Quenum forme les
mdecins qui se spcialisent en sant publique et en pidmiologie. Linstitut est partie
intgrante de la Facult des Sciences de la Sant de lUniversit dAbome-Calavi et il a form
380 docteurs en mdecine depuis 1991 (SNIGS, Annuaire des statistiques sanitaires 2004).
LInstitut National Mdico-Social (INMES) forme le personnel infirmier, les sages-femmes, les
aides sociaux, les techniciens de laboratoires et autres techniciens sanitaires. LINMES est
constitu de cinq coles qui prennent en charge la formation des diffrentes catgories de
professionnels de la sant. LInstitut est plac sous la tutelle du Ministre de lEnseignement
Technique et de la Formation Professionnelle. Il a form 3 063 infirmiers de 1992 2004. En
2002, une cole spcialise proposant une formation en anesthsie et en ranimation cardiopulmonaire a t cre ; elle est destine aux infirmiers et aux sages-femmes. Lcole Nationale
des Infirmiers et Infirmires Adjoints du Bnin (ENIIAB) et lcole Nationale des Agents
dAssainissement et dHygine (ENAAH) sont deux instituts situs dans le dpartement du
Parakou qui proposent une formation de trois ans dinfirmiers assistant et dagents
dassainissement et dhygine. Plus de 2 355 infirmiers assistants ont reu une formation
lENIIAB depuis sa cration en 1973, et 29 agents dassainissement et dhygine ont termin
leur formation en 2004 auprs de lENAAH, qui a t cre en 2001 (SNIGS, Annuaire des
statistiques sanitaires 2004).
Les salaires des mdecins du secteur public sont comparables ceux dautres catgories
professionnelles du secteur public, mais ils sont infrieurs ceux des mdecins du secteur priv.
Analyse des points forts et des points faibles des ressources humaines au sein
du systme de sant du Bnin
Cette analyse se concentre surtout sur les ressources humaines dans le secteur public car les
donnes pour le secteur priv sont actuellement insuffisantes. Au cours de ces dernires annes,
le gouvernement du Bnin a accord beaucoup dattention aux ressources humaines et il a pris un
certain nombre de dcisions visant amliorer cet aspect du systme de sant. Dans le document
du Ministre de la Sant, Politique et Stratgies pour le Dveloppement du Secteur de Sant,
20022006, la gestion des ressources humaines se trouve parmi les cinq priorits. Quatre
lments cls ont t identifis pour renforcer la gestion des ressources humaines : le
renforcement de la gestion oprationnelle et la planification stratgique des ressources humaines,
la gestion des carrires et lamlioration des conditions de travail. Le Ministre de la Sant est en
train dlaborer une politique et une stratgie globales des ressources humaines et des stratgies
pour motiver les agents de sant et les retenir leur poste.
Aprs la crise conomique des annes 1980 et les diffrents programmes dajustements
structurels qui ont bloqu le recrutement dans le secteur public, le gouvernement a graduellement
recommenc recruter ds 1995. En 2004, 1 625 agents contractuels ont t recruts dans le
cadre du programme Mesure sociale ainsi que 282 agents permanents et contractuels de
50
51
les ONG qui offrent des salaires suprieurs ceux du secteur public. Une valuation des besoins
en mdecins spcialiss effectue en 2003 est peu encourageante (voir le Tableau 9).
Comme lillustre le Tableau 9, les besoins en mdecins dans les principales spcialits taient
normes en 2003 et la situation na pas beaucoup chang (voir le Tableau 8). Le gouvernement
doit par consquent consacrer une part importante de ses ressources pour augmenter le nombre
de spcialistes dans le secteur public.
Il y a actuellement suffisamment de personnel infirmier au Bnin. Mais, tout comme pour les
mdecins, le pays manque de personnel infirmier spcialis dans des services cls, comme
lanesthsie-ranimation, la chirurgie, la stomatologie, la kinsithrapie et la radiologie. La
mme analyse des besoins effectue en 2003 par la Direction des Ressources Humaines (DRH)
indique quil y avait 593 mdecins spcialiss dans le secteur public par rapport aux
1 781 ncessaires au Bnin suivant les indications de lOMS. La diffrence par rapport aux
besoins (1 188) tait deux fois suprieure au nombre actuel de personnels infirmiers.
Non seulement les besoins en spcialistes dans des secteurs sanitaires cls sont importants, mais
le personnel disponible (y compris les spcialistes) est rparti de faon ingale, comme lindique
le Tableau 10. Si lon observe le Tableau 10, la couverture en personnel de sant du Bnin
pourrait sembler bonne. En effet, les taux moyens de mdecins, dinfirmiers, de sages-femmes et
de techniciens de laboratoire se situent au del des recommandations de lOMS. Mais il existe
dimportantes disparits dans la rpartition du personnel de sant entre les diffrentes rgions du
pays. Il y a galement des disparits entre les secteurs public et priv car la plupart des mdecins
prfrent travailler dans le secteur priv o les salaires sont plus levs et les conditions de
travail meilleures. Le Tableau 10 indique que 571 mdecins (55 %) travaillent dans le secteur
priv contre 439 (45 %) dans le secteur public. (Dautres lments sur ce sujet sont disponibles
dans la section Prestation des services de sant.)
La cause de la rpartition ingale du personnel de sant dans le pays rside avant tout dans le fait
que ces professionnels ne souhaitent pas travailler dans des rgions retires o les conditions de
vie sont difficiles et les chances de carrire et de travail (travail au noir) dans le secteur priv
restent limites. Les agents qui acceptent de travailler dans les zones rurales sont vite dmotivs,
ce qui entrane une forte rotation du personnel, de labsentisme, un travail peu performant, des
ngligences professionnelles, un manque de respect envers les patients et les suprieurs, des
ventes illgales de mdicaments, des paiements sous la table en change des services de sant et
dautres comportements peu thiques.
Un autre problme concernant les ressources humaines, en particulier les spcialistes, auquel va
devoir faire face le pays est lge. En effet plus de 60 % des spcialistes partiront la retraite
dici cinq ans. Le manque de spcialistes dj criard risque daugmenter si rien nest fait pour les
remplacer (voir le Tableau 11).
52
APE
87
2
1
3
1
21
6
30
1
1
1
2
1
ACE
56
CMS
32
CFC
14
Autres
12
1
2
2
1
Total
201
2
1
3
1
25
2
8
35
1
1
1
2
1
1
2
9
21
1
2
1
1
50
1
158
6
14
1
3
1
3
2
10
25
1
2
1
1
1
60
1
189
Besoins
(normes OMS)
Existants (prestataires
de soins)
Besoins en 2003
78
111
111
98
98
30
33
24
22
2
2
1
45
87
89
96
96
29
Source : Direction des Ressources Humaines. 2003. Communication sur la situation des travailleurs spcialistes
mdicaux au Bnin. Besoins, problmes et perspectives.
53
Dpartement
Nb hbts/
Mdecin
Mdecins
Pub.
Priv.
Total
Atacora/
Donga
31
24
55
Atlantique/
Littoral
205
469
Borgou/
Alibori
46
Mono/
Couffo
Oum/
Plateau
Nb hbts/
Infirmier
Infirmiers
Pub.
Priv.
Total
17 461
233
237
674
2 324
655
178
14
60
22 159
452
50
59
16 008
63
32
95
8 213
Sage-Femmes
Pub.
Priv.
Total
4 052
87
89
833
1 880
277
92
452
2 941
95
283
38
321
2 942
369
87
456
1 711
Nb FAP/
Sage-femme
Techniciens de Laboratoire
Nb hbts/
Techn Labo
Pub.
Priv.
Total
2 343
26
28
34 298
369
1 125
163
13
176
8 898
104
2 736
52
11
63
21 104
80
84
2 585
37
38
24,855
155
39
194
1 572
63
17
80
9 753
Zou/
Collines
44
23
70
17 325
369
62
431
2 814
126
27
153
1 820
56
10
66
18 375
Benin
439
571
1 013
7 135
2 361
369
2 730
2 648
820
173
993
1 705
397
54
451
16 027
Source: DRH/DPP, DIVI/MSP, 2004, Recensement des formations sanitaires prives au Bnin 1998, Rsultats provisoires tude analytique de lexistence et le fonctionnement
des formations sanitaires prives 2003.
54
Spcialit
Gyncologues
Chirurgiens
Pdiatres
Anesthsistes
Spcialistes en sant
publique
Nombre en 2003
Dpart la retraite
entre 2003 et 2010
(taux de rduction)
Restant en 2010
47
39
27
5
67
35 (74 %)
24 (61 %)
22 (81 %)
4 (80 %)
46 (69 %)
12
15
5
1
21
Source : DRH. 2003. Communication sur la situation des travailleurs spcialistes mdicaux au Bnin. Besoins,
problmes et perspectives.
Planification stratgique
Il manque galement la gestion des ressources humaines une planification stratgique
manant des missions, des objectifs et des besoins du Ministre de la Sant. Aucune
planification du recrutement se fondant sur des profils de poste ni de recrutement et formation
long terme na t labore. Lun des obstacles la planification stratgique est le manque
de donnes prcises et exhaustives sur le personnel sanitaire du Bnin (notamment d aux
nombreuses catgories professionnelles gres diffrents niveaux) ainsi que le manque de
ressources financires et humaines consacrer la gestion des ressources humaines.
Donnes disponibles pour la planification des ressources humaines
Les dossiers des employs sont conservs au niveau central (DRH) et intermdiaire
(Direction du Dpartement de la Sant et Zone Sanitaire). Les dossiers des agents permanents
et contractuels de ltat se trouvent au niveau central. Ils contiennent des informations sur les
comptences et la formation, le sexe et lge, la date initiale du contrat et le niveau salarial.
Une base de donnes gre laide du logiciel Virtualia permet de stocker les informations et
de gnrer des rapports. Au niveau intermdiaire, des copies des dossiers des agents
permanents et contractuels de ltat se trouvent la Direction Dpartementale de la Sant
(DDS) et dans la zone sanitaire ainsi que les dossiers des agents contractuels engags dans le
cadre du programme Mesures sociales et ceux engags grce aux fonds communautaires.
Ces dossiers sont aussi stocks dans le systme Virtualia. En dpit de lexistence dune base
de donnes, il est encore difficile dobtenir au niveau central des informations compltes et
jour sur le personnel en raison des changements frquents dus aux dparts, aux promotions et
aux mutations. Labsence de rseau lectronique (intranet) permettant de relier les niveaux
central et intermdiaire aggrave galement le problme. La DRH au niveau central na pas de
correspondant (homologues) au niveau intermdiaire pour mettre jour les informations
concernant les ressources humaines et les communiquer ensuite au niveau central. De plus, le
logiciel Virtualia nest pas encore en mesure de prendre en charge toutes les fonctions cls. Il
ne peut pas tre programm pour extraire certains types de rapports, par exemple. La DRH
est en train dtudier la question.
Enfin, la Direction des Ressources Humaines ne possde pas dinformations compltes sur
les personnes qui sont employes dans le secteur priv.
55
56
57
dfavorable sur la qualit des services. Dans un environnement caractris par de maigres
ressources financires, lefficience et la performance devraient tre les seules rgles
applicables. Malheureusement, lexamen des performances individuelles, effectu
annuellement, ressemble plus une formalit administrative qu un mcanisme visant
rcompenser un bon rsultat et btir des carrires. Les critres de performance ne sont pas
objectifs ou lis la performance (notamment pour les employs permanents de ltat), mais
mettent plutt laccent sur le caractre ou sur le comportement du personnel (discipline,
ponctualit, honntet, etc.). La procdure dexamen de la performance nest ni participative
ni transparente. Les superviseurs valuent les employs, attribuent des notes et envoient les
rsultats au niveau suivant pour lapprobation sans aucune rencontre avec lemploy pour
discuter de sa performance. La procdure dexamen de la performance ninclut pas
explicitement de dbat ni de feed-back.
Si, apparemment, une fonction de supervision est bien mise en place, elle ne se droule
cependant pas de faon cohrente et aucun processus formel de supervision nest appliqu
lchelle du pays (voir la section Prestation des services de sant pour plus de dtails). Les
liens entre supervision, performance de lemploy et gestion de sa carrire ne sont pas clairs
au niveau oprationnel. Les employs performants reoivent parfois des lettres de
flicitations, mais aucun projet formel de soutien au personnel peu performant nest envisag.
Des contrles des formations sanitaires dans leur ensemble ont lieu travers ce quon appelle
le monitorage. Ils sont effectus deux fois par an et consistent en un examen de la
performance des formations sanitaires se basant sur des indicateurs cls de sant. Si les cibles
de monitorage ont t atteintes, tout le personnel reoit une faible prime, ce qui est un bon
moyen pour le motiver faire encore mieux dans lavenir. Un classement des formations
sanitaires est aussi tabli pour stimuler les structures dont les rsultats ne sont pas brillants
faire mieux et tre rcompenses.
En rsum, la structure incitative du systme de sant du Bnin nencourage pas la
performance. Le personnel adapte son comportement aux mesures incitatives implicites et
explicites qui lui sont offertes. Un examen approfondi de ces mesures incitatives pour chaque
catgorie de personnel est ncessaire pour rsoudre les problmes cits ci-dessus.
Formation
Des formations de perfectionnement semblent se drouler au sein de certaines Directions
Dpartementales de la Sant Publique (DDSP) et de certains programmes ce qui est un point
fort, comme mentionn auparavant. Le programme dencadrement de jeunes laurats
galement mentionn plus haut, est une faon innovante de promouvoir une formation de
perfectionnement. Cependant, il sagit la plupart du temps de formations ponctuelles qui ne
sont pas fondes sur un plan de formation spcifique correspondant aux besoins du Ministre
de la Sant et au type de formation requis pour rpondre ces besoins. La DRH nest pas
implique ou informe de lorganisation de ces formations, celles-ci se droulant dans les
dpartements ou les services. Labsence de planification et de coordination des programmes
de formation reprsente un obstacle important la capacit du Ministre de la Sant de
parvenir un jour rsoudre ses besoins en ressources humaines. Dautre part, lexception du
programme dencadrement, lefficacit de la formation nest pas value ; notamment, il nest
pas vrifi si le personnel est performant mieux aprs avoir suivi la formation.
Lenseignement professionnel spcialis et continu et la formation de longue dure sont
habituellement grs au niveau central, mais il sagit galement de formations ponctuelles ne
58
sappuyant pas sur une stratgie et un plan bien conus. Par ailleurs, il ny a pas de
programme de dveloppement du leadership et du management permettant de former les
futurs leaders et responsables de la sant.
Il y a une tendance prsumer que la formation initiale comprend les protocoles et les
rglementations les plus rcents et couvre lensemble des responsabilits que les tudiants
devront affronter une fois entrs dans le monde du travail. En fait, seuls quelques
programmes denseignement incluent des protocoles et des dispositions rglementaires. La
Promotion Intgre de Sant Familiale (PROSAF), par exemple, a travaill en collaboration
avec lcole de personnel infirmier de Parakou pour insrer les nouveaux protocoles et les
prestations de services intgrs de sant familiale directement dans les programmes
denseignement.
Il nexiste pas de rciprocit entre la structure assurant lemploi et les instituts de
formation initiale. Le Ministre de la Sant napplique pas de processus systmatique pour
rpondre ses besoins en personnel qualifi travers les programmes de formation initiale.
Alors que le Ministre de la Sant offre aux coles les lieux o effectuer des stages, les
instituts de formation initiale noffrent pas au Ministre de formation de perfectionnement.
En dehors de la formation pratique qui a lieu la fin des tudes, les programmes enseigns
dans les instituts de formation initiale ne traitent pas les aspects pratiques de la prestation de
services de sant tels que les politiques ou les normes et dispositions rglementaires. Les
instituts de formation initiale ne reoivent aucun retour de la part du Ministre de la Sant sur
ladquation du programme denseignement, du nombre de personnes formes et des
comptences professionnelles de ces personnes, au moment o elles dbutent.
Conclusions
Points forts
Lun des points les plus importants de la gestion des ressources humaines est en fait la
reconnaissance par le Ministre de la Sant de la position centrale des ressources humaines
pour le renforcement du secteur de la sant dans son ensemble. La gestion des ressources
humaines est ainsi actuellement considre comme lune des priorits du Ministre. Il en
rsulte dimportants efforts mis en uvre pour les renforcer travers llaboration dune
politique et dune stratgie globales des ressources humaines, la mise en place de mesures
incitatives pour le personnel de la fonction publique, la formation locale des mdecins
spcialiss et le renforcement de la formation de perfectionnement grce des programmes
spciaux comme ceux dencadrement.
Par ailleurs, dans les dpartements de Borgou/Alibori, des modles de gestion efficace des
ressources humaines au niveau dpartemental sont en train dapparatre.
Points faibles
Les points forts indiqus prcdemment risquent de ne produire que des effets limits en
prsence des nombreux points faibles identifis et rsums ci-dessous :
59
La rpartition ingale du personnel de sant existant qui laisse les zones rurales
dmunies
Perspectives et menaces
Laccent mis sur les ressources humaines par les responsables et la communaut des bailleurs
de fonds est une excellente occasion de les renforcer. Mais il est indispensable dcarter une
menace immdiate pour esprer entrevoir le moindre progrs : si les systmes de gestion des
ressources humaines et les mcanismes actuellement en place pour assurer la justice, lquit,
laccs et la qualit ne sont pas respects (en raison de la corruption et de la culture de
limpunit en vigueur au sein du systme publique), les chances de progrs rels sur terrain
resteront minimes.
60
Options envisager
tant donn le rle majeur jou par les ressources humaines dans la prestation de services de
sant, il est impratif que ltat fasse un effort supplmentaire dans ce domaine et quil en
fasse une priorit dans son document de politique et stratgie sanitaires. Le gouvernement
travers le Ministre de la Sant devrait tirer profit des efforts dj faits pour renforcer le
secteur en mettant en place une stratgie globale des ressources humaines qui comprenne des
solutions spcifiques et long terme, applicables aux points faibles qui ont t identifis.
LAnnexe 1 prsente des options pouvant tre envisages par le Ministre et les autres parties
impliques.
24
M. Islam. 2006. Health Systems Assessment Approach: A How-To Manual. Soumis au USAID en collaboration avec
Health Systems 20/20 Project (HS20/20), Partners for Helath Reformplus, Quality Assurance Project et Rational
Pharmaceutical Management Plus Program. Arlington, VA: Management Sciences for Health.
61
Source : Management Sciences for Health and World Health Organization. 1997.
Managing Drug Supply. 2nd ed. West Hartford, CT : Kumarian Press.
62
Ministre de la sant publique. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004. Rpublique du Bnin.
Ibid.
63
inscrits au Bnin, parmi lesquels seuls 26 ou 27 travaillent dans le secteur public. Parmi ces
pharmaciens du secteur public, 7 seulement travaillent actuellement au sein des directions ou
des programmes du niveau central28. Aucun systme de surveillance aprs vente (systme
contrlant lefficacit, la qualit et la scurit des produits pharmaceutiques commercialiss)
nest actuellement en place.
Slection des mdicaments
Depuis 1989, anne de la premire parution au Bnin dune liste de mdicaments essentiels
(LME), cinq ditions ont t labores et distribues dans les structures sanitaires par la
DPM. Une rvision de la LME est prvue tous les deux ans ; nanmoins, la dernire version
disponible au moment de lvaluation datait de janvier 2003. Une rvision de la LME est
actuellement programme, mais le processus na pas encore commenc. La publication de
cette nouvelle dition est cependant prvue dans le courant de 2006.
La rvision de la LME est effectue par un comit spcial nomm par dcret ministriel et
uvrant sous la direction de la DPM. Ce comit est autoris consulter toute personne
supplmentaire ncessaire la ralisation de la rvision. Il comprend gnralement des
reprsentants de la DPM, de la CAME, le pharmacien chef du CNHU, le prsident de lOrdre
des pharmaciens, des inspecteurs pharmaceutiques et des mdecins reprsentant du CNHU et
des dpartements de lAtlantique/Littoral. Le projet de LME mis au point est ensuite soumis
un groupe plus tendu de partenaires impliqus au cours dun atelier de validation. Ce
processus assure ladquation entre la LME labore et les besoins du pays. Il semble que la
mise au point de la 6e dition de la LME devrait suivre un processus comparable.
La LME donne les noms gnriques des mdicaments de la liste et les classe en fonction du
niveau de soins. La Figure15 reprend le nombre de produits de la 5e dition de la LME pour
chaque niveau de soins et les compare avec ceux de la 3e dition (rvise en novembre 1997).
Il na pas t possible de procder ltude de la 4e dition. La 5e dition de la LME
comprend un total de 429 produits (contre 358 dans la 3e dition). Tous ces produits sont
censs tre disponibles au niveau hospitalier (tablissements de soins tertiaires). Ce chiffre
est lgrement suprieur la moyenne, 300 400 produits, attendue ce niveau de soins.
Seuls 46 produits (26 dans la 3e dition) sont classs pour une utilisation au premier niveau
du systme de sant, lUVS. Ce chiffre correspond la moyenne, 40 50 produits, attendue
ce niveau de soin. En revanche, le nombre de produits approuvs pour le niveau des CSC,
soit 335 produits, est bien suprieur au chiffre attendu pour un tablissement de soins
secondaires (150 200 produits).
28
Ibid.
64
500
Nombre de produits
400
429
429
450
358
358
335
350
282
300
1997
250
200
143
150
2003
168
100
26
50
43
0
CHNU
CHD
CSC
CSA
UVS
Type dtablissement
(utilisant les noms approuvs en 2003)
Source 1997 : Liste nationale des mdicaments essentiels sous noms gnriques. Novembre 1997. Direction
des pharmacies et des explorations diagnostiques, Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin.
e
Source 2003 : Liste nationale des mdicaments essentiels sous noms gnriques. 5 dition. Janvier 2003.
Direction des pharmacies et des explorations diagnostiques, Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin.
Approvisionnement et vente
La Figure 16 illustre par un diagramme la chane dapprovisionnement pharmaceutique dans
les secteurs officiels priv et public au Bnin. Tout lapprovisionnement et la distribution du
secteur public sont effectus par lintermdiaire de la CAME, un organisme non paratatique
qui opre sous le contrle de la DPM. Sa tche consiste fournir et vendre des fournitures
et des mdicaments essentiels un cot abordable aux structures sanitaires du secteur public
et du secteur priv but non lucratif. La CAME est galement autorise vendre certains
mdicaments essentiels des pharmacies prives but lucratif. Une marge de 20 % est
applique toutes ses ventes.
La CAME ne dpend pas du Ministre de la Sant concernant la gestion de son
fonctionnement et de ses finances. Elle a la capacit de financer son fonctionnement et tous
ses approvisionnements sur les recettes de la vente des produits pharmaceutiques. En 2004,
ses recettes slevaient 4 392 millions de FCFA et ses dpenses 4 166 millions de FCFA.
Une synthse des recettes et dpenses de la CAME au cours des cinq dernires annes est
prsente dans la Figure17.
La CAME est uniquement autorise fournir des articles (mdicaments ou fournitures
pharmaceutiques) inscrites sur la LME ; elle propose donc uniquement des mdicaments ou
des fournitures gnriques. Lapprovisionnement est normalement effectu tous les deux ans
par le biais dappels doffres internationaux et seuls les fournisseurs prslectionns par la
CAME peuvent y participer. La liste des fournisseurs prslectionns est rvise tous les
deux ans, mais la soumission de demande dintgration la liste est un processus continu29.
29
Les procdures et exigences de prqualification sont rassembles dans un document unique : le Dossier dappel doffres
international pour la prslection des fournisseurs de mdicaments essentiels sous noms gnriques, de ractifs et
consommables mdicaux. Aot 2005 .
65
NIVEAUX
SECTEUR PRIVE
International
PARTENAIRES
SECTEUR PUBLIC
Fournisseurs multinationaux
National
Bailleurs de fonds
Agence rglementaire
CAME
2 fabricants
locaux
Tiers payeurs
1 CHNU
5 grossistes locaux
Rgion ou
dpartement
Laboratoire National
de Contrle de la
Qualit
5 CHD
Zone
sanitaire
quipes de gestion
de la zone sanitaire
26 HZ
149 pharmacies
Commune
quipes de gestion
de la commune
252 dpts
pharmaceutiques
Lgendes
Utilisateurs
Montant (CFA)
Recettes
Dpenses
2001
2002
2003
2004
Anne
Source : Centrale dachat des mdicaments essentiels et consommables mdicaux. 2004. Rapport
dactivits. Rpublique du Bnin.
La CAME labore le document dappel doffres et elle est responsable du choix des
soumissionnaires retenus, sous le contrle de leur comit de gestion30. Entre la parution de
lappel doffres et le choix du soumissionnaire retenu, il se passe environ un mois et demi.
Aprs lenvoi dune commande, le dlai pour la premire livraison est environ de six
huit mois. La livraison est chelonne sur la priode de deux ans. Environ 30 % des produits
30
Les documents de dpt dappel doffres les plus rcents sont runis dans un document : le Dossier dappel doffres
restreint pour la fourniture de mdicaments essentiels sous noms gnriques, de ractifs et consommables mdicaux. Aot
2005 .
66
fournis sont analyss la livraison. Lanalyse est principalement dirige sur les produits dont
le volume est important comme les antibiotiques, par exemple. Elle est ralise au LNCQM
ou par son intermdiaire dans des laboratoires partenaires comme il en a dj t fait mention.
Des approvisionnements en urgence peuvent tre effectus. Un approvisionnement en
urgence se justifie entre autres par un retard de livraison des produits par les fabricants ou une
sous-estimation des besoins. Daprs les entretiens, il apparat quau cours des deux dernires
annes, environ 5 % de tous les approvisionnements taient effectus en urgence. Tous les
approvisionnements de produits pharmaceutiques sont effectus hors taxe. Les projets
soutenus par le Fonds Mondial dans le cadre des programmes contre le SIDA, la tuberculose
et le paludisme ainsi que les programmes de vaccination ont tous actuellement des
approvisionnements indpendants grs par le programme ou par ses agents internationaux
dsigns. La CAME ne joue aucun rle dans le processus dapprovisionnement des produits
obtenus par le biais de ces programmes verticaux. Le programme contre le paludisme
envisage progressivement de faire grer ses approvisionnements par la CAME dici 2007.
Les pharmacies prives peuvent uniquement se procurer leurs produits auprs dun des
cinq grossistes agrs ou auprs de la CAME (pour les mdicaments essentiels gnriques).
Actuellement 172 pharmaciens exercent en officine, la majorit dentre eux sont situs
Cotonou (100 pharmacies) et Porto-Novo (50 pharmacies)31. Les pharmacies prives sont
leur tour le fournisseur principal pour les produits vendus dans les dpts pharmaceutiques.
En rsum, au Bnin, le processus dapprovisionnement, tant dans le secteur public que priv,
est clairement dfini et dans le cas des approvisionnements du secteur public, le processus
semble conforme aux exigences internationales. Cependant lorganisme dapprovisionnement
du secteur public, la CAME, est proccup par la difficult et la confusion du processus
dapprovisionnement.
Stockage et distribution
Le stockage des produits pharmaceutiques pour le secteur public est gr au niveau central
par la CAME y compris le stockage des produits quelle fournit, des produits qui ont fait
lobjet de dons et des produits fournis indpendamment par le biais de programmes verticaux
et dautres agences. Actuellement, la CAME ne facture pas de frais de manutention aux
programmes verticaux et autres organismes pour le stockage et la gestion des produits quils
procurent ; elle ne facture aucun frais non plus pour les dons. Elle nest pas autorise
facturer des frais de manutention. Ce qui signifie que les cots de manutention de ces
produits est imputable sur le propre budget de la CAME, risquant long terme de menacer sa
stabilit financire.
La CAME possde un dpt central Cotonou et un dpt rgional Parakou qui est en
service depuis 2004. Un second dpt rgional a t ouvert en 2005 Natitingou.
La capacit de stockage du dpt central et des dpts rgionaux reste une difficult
importante pour la CAME. Le dpt central dpasse actuellement ses capacits de stockage.
La CAME est autorise louer un entrept dans le secteur priv en cas de besoin, mais elle
doit en payer le loyer. Une mise de fonds supplmentaire serait ncessaire pour la
31
67
68
69
Tableau 12. Part des recettes et dpenses concernant les produits pharmaceutiques
sur les fonds de recouvrement des cots en 2003 (FCFA)
Recettes
Dpenses
Mdicaments et
consommables
Tout
Pourcentage
71 %
39 %
Source : Ministre de la Sant Publique. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004. Rpublique du Bnin.
33
Prservatifs, amoxicilline, cotrimoxazole, fumarate de fer, acide folique, mtronidazole, paractamol, chloroquine,
benzylpnicilline.
34
Sourou Gbangbade, Hounsa Assomption, et Lynne Franco-Miller. 2006. Bnin : Les effets du Fonds mondial sur le
systme de sant. Rapport provisoire de suivi 2005. PHR Plus.
70
Conclusions
Le secteur pharmaceutique du Bnin semble assez bien structur ; cependant la mise en
uvre des lois et des politiques existantes reste problmatique.
Points forts
Des lois, dcrets et politiques assez compltes concernant le secteur pharmaceutique ont
or elles sont indispensables pour offrir un guide sur la manire de traiter ces produits tant
au niveau central que priphrique.
Le Laboratoire National de Contrle de la Qualit des Mdicaments na pas la capacit en
stocke dans ses entrepts pour le compte dautres programmes ou bailleur de fonds. Cette
situation pourrait potentiellement affecter sa sant financire.
Le systme dinformation sanitaire (SIS) de la CAME ne recueille pas dinformations sur
les stocks et il nexiste pas de systme dinformation spar pour la gestion des produits
pharmaceutiques.
La capacit des tablissements au niveau priphrique dterminer des estimations justes
long terme de leurs besoins pharmaceutiques est insuffisante. Cette situation contribue
la difficult que rencontre la CAME quantifier les besoins dans le cadre du processus
dapprovisionnement et elle entrane des ruptures de stocks de certains produits.
71
La vente des mdicaments sur le march informel reste un des obstacles majeurs une
secteur public ; chaque structure sanitaire est ainsi libre de fixer le prix des produits
quelle vend. La vente de produits pharmaceutiques est la premire source de revenus des
structures sanitaires.
Au niveau intermdiaire :
Recueillir, saisir et stocker dans le systme SNIGS les informations sanitaires et les
donnes relatives aux diverses ressources des tablissements de sant et des hpitaux
dpartementaux
35
M. Islam. 2006. Health Systems Assessment Approach: A How-To Manual. Soumis au USAID en collaboration avec
Health Systems 20/20 Project (HS20/20), Partners for Helath Reformplus, Quality Assurance Project et Rational
Pharmaceutical Management Plus Program. Arlington, VA: Management Sciences for Health.
72
Au niveau central :
Fournir des informations opportunes sur les maladies prsentant le plus grand risque
dpidmie (cholra, mningite, fivre jaune)
Faciliter le retour dinformation afin que tous les acteurs de la sant puissent intgrer
leurs interventions dans un contexte global
73
74
Des enqutes sur la population et dautres grandes enqutes sont menes aux fins de
recherche mais aussi de suivi et dvaluation des programmes de prestations de
services de sant particuliers. Celles-ci sont gnralement ralises par dautres
ministres ou organisations. Le SNIGS demande parfois les rapports de ces enqutes,
mais les institutions charges de recueillir ces donnes ne sont pas obliges de les
partager avec le SNIGS. Le SNIGS collabore parfois avec les institutions menant ces
enqutes. Par exemple, le SNIGS est impliqu dans lEDS 2006 qui est actuellement
prpare par lINSAE. La dernire enqute sur la dmographie et la sant a t
conduite en 2001.
La Figure 18 illustre la circulation des informations au sein du SNIGS et des autres soussystmes lis au SNIGS. Linformation va du niveau priphrique (CSA et CSC) au niveau
de la zone sanitaire et de l elle est transmise au niveau dpartemental (DDS) puis au niveau
central. Le retour dinformation passe du niveau central au niveau dpartemental et ensuite au
niveau zonal. Ce dernier assure que linformation renvoye est partage au niveau du
centre de sant (CSA et CSC).
Outre les informations recueillies par le SNIGS dans les structures sanitaires pour les
acheminer selon le parcours dcrit ci-dessus, certaines directions techniques et certains
programmes au niveau central du Ministre de la Sant recueillent des donnes
supplmentaires dans les structures sanitaires pour ltablissement de rapports ncessaires.
Cela alourdit encore la charge de travail du personnel infirmier et des sages-femmes qui
doivent produire plusieurs rapports, parfois dans des dlais trs courts, tout en continuant de
fournir des soins de qualit aux patients. Certaines directions recueillent les mmes
informations dj recueillies par le SNIGS des priodes diffrentes et laide de fiches
diffrentes. Ce manque de coordination donne lieu une duplication des efforts et accrot le
nombre derreurs dans la collecte de donnes. Par consquent, le personnel du SNIGS passe
beaucoup de temps harmoniser ses propres donnes avec celles recueillies par dautres
directions afin de vrifier que tous les chiffres sont identiques.
75
Niveau
central
DPP/SSD
DDS
DDS
Idem
Zone Sanitaire
Zone Sanitaire
Disquettes
dexport
Centre de
Sant de
Commune
Centre de
Sant de
Commune
Rapports
mensuels
Remonte
des donnes
Complments et
rtro
information
CSA
CSA
CSA
CSA
Directions
Techniques,
Projet/Programmes et
Organismes, au niveau
international
76
Les autres sous-systmes non intgrs au SNIGS sont notamment ceux qui sont hbergs
ailleurs, comme les donnes de ltat civil, les donnes de recensement, lanalyse des
comptes nationaux de la sant, les grandes enqutes sanitaires (par ex. lEDS) et les
informations recueillies dans des tablissements privs ( lexception des ONG
confessionnelles dont les rapports transitent par le systme SNIGS).
Cette description du SNIGS et des autres sous-systmes dmontre que des informations
sanitaires diverses sont recueillies au Bnin. Bien que le SNIGS possde les informations de
base ncessaires la planification et la prise de dcision, il ne rcupre pas suffisamment
les donnes sanitaires recueillies par dautres sous-systmes qui ne lui sont pas rattachs.
Laccs au paysage complet des donnes sanitaires recueillies dans le pays permettrait
certainement damliorer la planification et la prise de dcision en matire de sant.
Ressources, politiques et dispositions rglementaires
Le SNIGS dpend du budget du Ministre de la Sant pour couvrir certains postes comme le
personnel dvolu aux informations sanitaires et aux statistiques ; les quipements et logiciels
de traitement des donnes et de gnration de rapports ; les dossiers darchives, les
formulaires, la papeterie ; les instruments ou les fiches de recueil de donnes, de stockage et
dtablissement de rapports ; la formation spcifique au SIS et les frais dexploitation lis la
collecte et la diffusion des donnes. Jusqu une date rcente, le systme bnficiait du
soutien de la Coopration Franaise, mais depuis que celui-ci a pris fin, le seul budget du
gouvernement ne permet pas de prendre en charge tout le systme et accrotre son efficacit.
Par exemple, les informations au niveau des centres de sant priphriques (CSC et CSA)
sont encore saisies et totalises manuellement en raison de labsence dordinateurs et
dlectricit ; le personnel infirmier et les sages-femmes sont en nombre insuffisant pour
assurer conjointement les soins et les fonctions de gnration de rapports (le SIS est peru
comme un fardeau) et les ressources ne sont pas assez nombreuses pour former des personnes
utiliser le SIS alors quune rotation constante du personnel oblige sans cesse former les
nouveaux arrivants, notamment ceux qui ne connaissent pas le systme.
Par ailleurs, un certain nombre de structures sanitaires ne disposent pas de formulaires de
rapports car la DPP ne possde pas les ressources suffisantes pour mettre ces formulaires et
les instructions qui les accompagnent la disposition de toutes les formations sanitaires ou
denvoyer de nouveaux formulaires en cas de perte ou de dtrioration des originaux. De
plus, labsence de rseau lectronique reliant les diffrents points de recueil des donnes ne
facilite pas la circulation rapide des informations entre les diffrents niveaux du SNIGS et
entre le systme SNIGS lui-mme et les autres sous-systmes, et rciproquement.
lheure actuelle, aucune politique, lgislation, ni disposition rglementaire noblige les
tablissements de sant privs fournir au SNIGS des rapports sur des prestations et des
activits prcises. Comme mentionn prcdemment, seules les ONG confessionnelles
fournissent des informations au SNIGS dans le cadre dun protocole daccord conclu entre
ces ONG et le Ministre de la Sant. Le nouveau mcanisme de collaboration entre les
secteurs public et priv fait natre lespoir que les deux secteurs partageront leurs ressources
et leurs informations.
77
78
dans les dlais. Malheureusement, les retards desquels souffrent la soumission des rapports au
SNIGS et donc la publication de lAnnuaire des statistiques sanitaires affectent la
planification, qui ncessite des informations exactes, opportunes et lheure.
Des efforts sont actuellement faits au niveau zonal pour vrifier la qualit des donnes avant
leur transmission. Toutefois, le manque de formation du personnel en ce qui concerne
lutilisation des outils de recueil des donnes (d en grande partie la rotation constante du
personnel) et labsence de ces outils dans certaines formations sanitaires ont eu une incidence
ngative sur la qualit des donnes. Pour remdier la situation, certains projets incluent des
formations en collecte de donnes SNIGS et en gnration de rapports dans leurs activits.
Cest le cas du projet PROSAF dans les dpartements Borgou/Alibori.
Les formations sanitaires doivent remettre quatre rapports par mois en moyenne, ce qui est un
fardeau pour le personnel infirmier et les sages-femmes chargs de prparer ces rapports. Les
entretiens ont montr que certains dentre eux nont pas assez de temps pour accomplir leurs
tches cliniques et prparer les rapports, ce qui les entrane remplir les fiches de rapports
rapidement et les transmettre lchelon suprieur sans avoir eu le temps de les relire.
Quant aux mdecins chargs dexaminer les rapports, certains les valident sans contrler leur
qualit.
Analyse et utilisation des donnes
La capacit analyser les informations en bas de lchelle du systme (CSC, CSA) est encore
limite en raison du manque dordinateurs et de personnel bien form lanalyse des donnes
ou aux statistiques. Nanmoins, au niveau de la zone sanitaire et de la DDS, il existe des
statisticiens qui analysent les donnes avant de les transmettre au niveau central. Les donnes
ne sont pas assez largement dissmines pour tre disponibles pour toute personne en ayant
besoin. La dissmination (ou rtro-information) se produit gnralement par lintermdiaire
de lAnnuaire des statistiques sanitaires et par le bulletin dinformation Rtro-snigs .
Cependant, un certain nombre de personnes interroges au niveau priphrique dclarent
quelles ne reoivent pas le bulletin dinformation Rtro-snigs ou le reoivent avec
beaucoup de retard. Certaines ne savent pas que lAnnuaire des statistiques sanitaires existe.
De plus, ces publications nont jusqu prsent pas t diffuses via le site Internet du
Ministre de la Sant, ce qui serait un moyen datteindre une audience plus large.
Conclusion
Le caractre fonctionnel du SNIGS est son plus grand point fort. La conception du systme
est bonne et le systme est fonctionnel dans lensemble et reconnu comme outil important
pour la planification, la gestion et la prise de dcision. Ses principaux points faibles sont les
suivants :
79
Le manque dune base solide de soutien financier constitue la plus grande menace qui pse
sur le systme. Le gouvernement est la seule source de soutien qui nest pas suffisante et a
peu de chances daugmenter en raison de nombreuses autres grandes priorits sanitaires. En
complment du soutien du gouvernement, le systme aurait besoin dautres sources de
soutien pour continuer fournir des informations pertinentes, fiables et dactualit aux
dcideurs en matire de sant et aux utilisateurs des informations sanitaires.
Les statistiques SNIGS ne sont pas exploites uniquement par le gouvernement, mais aussi
par les bailleurs de fonds soutenant le secteur de la sant du Bnin. La mise en place actuelle
de la nouvelle stratgie sanitaire du gouvernement devrait tre loccasion de demander un
soutien aux bailleurs de fonds qui comptent dj sur les donnes SNIGS pour justifier et
programmer leurs projets.
Options pour surmonter les points faibles et les menaces
LAnnexe 1 rcapitule les options prendre en compte pour amliorer les performances du
SNIGS. Comme il est impossible de sattaquer aux points faibles identifis sans un soutien
renforc (dordre financier ou matriel), loption principale consisterait rclamer une ligne
de poste pour le SIS dans le budget de chaque programme ou projet financ par des bailleurs
de fonds. Le Ministre de la Sant a galement besoin daugmenter lenveloppe budgtaire du
SIS.
80
81
et les grandes entreprises dotes dune infirmerie et procurant dautres services de sant
leurs employs ; les associations de dfense des consommateurs et les ONG. On peut
galement considrer la solide presse indpendante du Bnin comme un acteur majeur du
secteur priv dans le domaine de la sant.
Mdecins, dentistes et sages-femmes exerant titre libral
Avant 1986, presque tous les professionnels de la sant taient embauchs par ltat la fin
de leurs tudes. Lorsque le gouvernement du Bnin a cess de recruter automatiquement tous
les nouveaux professionnels de la sant, certains dentre eux ont commenc prospecter le
secteur priv. Cette pratique ponctuelle sest poursuivie jusquen 1997 lorsque la loi n1997020 a autoris lexercice priv de la mdecine et a tabli les exigences et procdures
affrentes.
Dsormais, le Ministre de la Sant sappuie sur une procdure bien dfinie pour autoriser
lexercice priv de la mdecine. Les demandeurs prsentent leurs dossiers la DNPS
dpendant du Ministre. La DNPS convoque une commission technique compose des
directeurs du Ministre de la Sant, des conseils de lOrdre des divers professionnels, des
associations et des syndicats pour tudier les demandes. Le conseil de lOrdre concern
effectue une vrification physique du lieu dexercice propos et donne sa recommandation.
La commission technique suit gnralement cette recommandation. Bien que les
professionnels de la sant qui travaillent dans le secteur public naient lgalement pas le droit
de travailler dans le priv, cette pratique semble relativement courante. Le Ministre de
lIntrieur, de la Scurit et de la Dcentralisation enregistre galement les praticiens privs
du secteur de la sant bien que les dtails de cette procdure ne soient pas connus des auteurs.
Mme si le gouvernement du Bnin dispose en principe de procdures bien tablies en ce qui
concerne lautorisation de lexercice priv de la mdecine, en pratique de nombreux
mdecins et autres professionnels exercent dans le secteur priv sans lautorisation du
Ministre de la Sant ou son insu. Cette situation est illustre par une enqute effectue en
2005 auprs des praticiens privs de quatre dpartements (Borgou, Alibori, Mono et Couffo).
Sur les 231 cabinets privs interrogs, seulement 28 (12 %) taient autoriss. Cette absence
dautorisation des praticiens libraux cre un certain nombre de problmes. Tout dabord, le
Ministre de la Sant est dans limpossibilit de garantir et de surveiller loffre ou la qualit
des services de ces prestataires. Ensuite, les praticiens exerant sans autorisation sont peu
susceptibles de collaborer spontanment avec le Ministre pour aborder les problmes de
sant publique. Enfin, en raison des relations que les praticiens non autoriss nouent avec
leurs patients et les autorits locales, il est difficile pour le Ministre de la Sant de les
empcher dexercer mme sils ne satisfont pas les critres techniques de qualit. Le Bnin
estime avoir 1 500 mdecins (dont 571 sont membres de lOrdre des Mdecins),
230 pharmaciens (dont tous sont membres de lOrdre des Pharmaciens) et plus de
3 000 sages-femmes (dont 580 sont inscrites lOrdre des Sages-femmes).
Prpondrance des cabinets de soins infirmiers libraux
Lenqute ci-dessus, effectue par la DNPS en 2005 et portant sur les praticiens libraux,
offre galement une image partielle de la composition du secteur priv dans le domaine des
soins de sant. Sur les 231 cabinets privs identifis, la grande majorit (74 %) pratiquait soit
uniquement des soins infirmiers standard soit des soins infirmiers et des accouchements sans
complication. (Ce dernier type de cabinet tant probablement des cabinets de sages-femmes.)
82
83
le rapport sur les comptes nationaux de la sant de 2003 indique que lensemble des hpitaux
privs compte seulement pour 7 % des dpenses totales de sant. Par consquent,
limportante contribution des hpitaux religieux est conomique par rapport lensemble des
prestations de services.
Lits
Hospitalisations
Jours
dhospitalisation
Dure de sjour
Taux
moyenne (jours) doccupation
2 163
82 945
415 855
5,0
53 %
1 109
(51 %)
1 054
(49 %)
52 073
(63 %)
30 872
(37 %)
327 799
(79 %)
88 056
(21 %)
6,3
81 %
2,9
23 %
Source : Ministere de Sante Publique. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004.
a
Informations concernant 10/11 hpitaux religieux au niveau de la zone.
b
Informations concernant 19/20 hpitaux publics.
84
que les revenus provenant de la mdecine traditionnelle peuvent tre trs levs. Le Bnin
prvoit de mettre en place un conseil de lOrdre de Praticiens Traditionnels qui serait
similaire ceux existant pour les mdecins, les sages-femmes et les pharmaciens. Le
Ministre de la Sant entreprend une valuation destine mieux apprhender la taille et la
porte des activits des praticiens traditionnels et les rsultats devraient tre prts en
mai 2006.
De plus amples renseignements sur la taille et la porte des praticiens traditionnels et le
niveau des dpenses de sant dont ils sont responsables seront prcieux pour dterminer le
meilleur moyen de les faire participer aux priorits de la sant publique. La cration dun
Conseil de lOrdre pour les praticiens traditionnels devrait vraisemblablement contribuer
mieux faire connatre leurs activits tout en donnant au Ministre de la Sant un moyen
dinstaurer une collaboration plus efficace avec eux. Si les praticiens traditionnels sont le
premier point de contact de nombreuses personnes avec les soins de sant, il est important de
les intgrer dans le systme de rfrence, notamment pour quils puissent identifier et garantir
un traitement efficace des cas urgents comme les formes graves de paludisme.
Compagnies prives proposant une assurance sant facultative
Un certain nombre de compagnies dassurances proposent des contrats dassurance sant
facultative auxquels adhrent principalement des travailleurs officiellement salaris et leurs
familles qui habitent souvent dans des zones urbaines. On estime quune compagnie
dassurance sant prive couvre environ 10 000 personnes. Des entretiens avec des
employeurs du secteur priv indiquent que les compagnies dassurances participent volontiers
des processus de slection concurrentiels. Des entretiens avec des directeurs des ressources
humaines indiquent que les entreprises et les travailleurs sont souvent trs satisfaits des offres
des compagnies dassurances. Celles-ci travaillent avec des prestataires de service
appartenant aussi bien au secteur public quau secteur priv. Les assurs paient leur quotepart directement aux prestataires de services au moment des soins et les compagnies
dassurances remboursent la quote-part restante aux prestataires.
Les compagnies dassurance ont du mal matriser les cots et lutter contre la fraude. Les
assurs et les prestataires ne partagent pas les mmes intrts que les assureurs en matire de
matrise des cots et de fraude. Certains prestataires facturent des honoraires plus levs aux
assureurs qu leurs patients payant directement car ils intgrent les cots de financement
dcoulant des paiements diffrs et les cots engendrs par lexcution des formalits
administratives. De plus, certains prestataires considrent que le prix quils demandent leurs
patients en direct est infrieur pour tenir compte de leur incapacit payer. Les assureurs
pensent quils devraient payer moins que les patients directs puisquils sont de gros
pourvoyeurs fiables. Comme les compagnies dassurances ne remboursent pas les prestataires
au cas par cas, comme le fait le Diagnosis-Related Group (groupe li au diagnostic) aux
tats-Unis, les prestataires ne partagent pas lintrt des assureurs rduire les cots. Les
assureurs observent que des personnes non assures utilisent de manire frauduleuse les
assurances avec parfois la complicit des prestataires. Les assureurs voudraient sengager
plus activement auprs du secteur public afin dlaborer et de mettre en uvre une politique
de sant.
85
Mutuelles de sant
Le mouvement des mutuelles de sant nest pas tendu, mais il est en plein essor au Bnin.
En 1997, 11 mutuelles de sant taient enregistres au Bnin alors que 90 taient recenses en
2003 dont les deux tiers taient oprationnels et le dernier tiers tait constitu de structures
dbutantes ou encore ltat de projet. Si le taux de croissance entre 1997 et 2003 a poursuivi
sa progression, le Bnin devrait compter 120 mutuelles de sant en 2006. Les informations
concernant le nombre de personnes couvertes par ces mutuelles ne sont pas facilement
disponibles, mais lexprience dans dautres pays laisse penser que les mutuelles doivent
couvrir moins de 100 000 personnes au Bnin ce jour.
Le gouvernement du Bnin et ses partenaires de dveloppement partagent lopinion que les
mutuelles de sant sont trs prometteuses au Bnin. Cette opinion se fonde sur lattention
prte aux mutuelles par le Ministre de la Sant lors de la mise au point dun projet de
politique mutualiste de sant et sur le grand nombre de partenaires de dveloppement
favorables la progression des mutuelles de sant. Ce soutien enthousiaste des mutuelles de
sant provient vraisemblablement dun dsir daugmenter la couverture, lusage et la qualit
des soins de sant dans un contexte o les recettes du gouvernement ne financent pas
totalement les soins, o de nombreuses personnes nont pas largent comptant ncessaire pour
payer leurs cotisations, o le fonds daide aux indigents ne surmonte pas toutes les barrires
financires et o les usagers nont pas le pouvoir de pression ncessaire pour exiger des soins
de haute qualit.
La Direction Nationale de la Protection Sanitaire du Ministre de la Sant a prpar un projet
de politique de mutuelles de sant et une stratgie de dveloppement de ce mouvement qui
passe par la proposition dune loi qui donnerait un cadre lgislatif aux mutuelles de sant
ainsi quun certain nombre dincitations renforcer et dvelopper le mouvement mutualiste,
y compris un soutien financier des mutuelles de sant, des mcanismes permettant dtendre
le soutien aux soins des indigents par les mutuelles et des encouragements financiers pour les
formations sanitaires et les employs prestataires de soins auprs des membres des mutuelles
de sant. Les partenaires de dveloppement soutenant le mouvement des mutuelles de sant
sont notamment le BIT-STEP, lUNICEF, lAllemagne, la Belgique, le Canada, les tatsUnis et lONG scandinave Borne Fonden.
Les employeurs
Les employeurs au Bnin participent la sant par leurs cotisations au fonds de la scurit
sociale du Bnin et en fournissant laccs des soins de sant sur le lieu de travail pour leurs
employs. Les grandes entreprises du Bnin sont tenues par la loi de mettre une infirmerie
la disposition de leurs employs. Ces infirmeries sont diriges par des infirmiers qui ont
form lAssociation bninoise des infirmiers et infirmires de scurit et de sant au travail
(ABIIST). Cette association regroupant 70 personnels infirmiers employs par 30 grandes
entreprises atteint 25 000 employs et leurs familles et elle est susceptible datteindre un plus
grand nombre de personnes dans les communauts o travaillent les employs. LABIIST
pourrait aider le Ministre de la Sant encourager des mesures de sant publique telles que
lutilisation de moustiquaires imprgnes dinsecticide par les employs du secteur structur
de lconomie, leurs familles et au sein de leurs communauts. Les auteurs de ce document
ont rencontr un membre de lABIIST qui a pris linitiative dobtenir du Ministre de la
Sant 400 moustiquaires traites par insecticides pour les employs de son entreprise et leurs
familles. Cette infirmire a not que les absences des salaris dues au paludisme ont baiss
86
Le secteur priv est diversifi et dynamique. Il comprend des cabinets mdicaux, des
cliniques, des hpitaux but lucratif et des cliniques et hpitaux religieux but non
lucratif. Ce grand parc de formations sanitaires aide le Ministre de la Sant atteindre
ses objectifs de sant publique. Les formations sanitaires prives respectent les normes et
procdures de soins tablies par le Ministre de la Sant. Les hpitaux religieux qui sont
agrs au titre dhpitaux de zone transmettent tous les mois au Ministre de la Sant des
statistiques sur la prestation des services et font lobjet de contrles priodiques du
Ministre de la Sant.
87
Des dispositions officielles sont en place pour traiter les cas de fautes professionnelles,
aussi bien au sein de lOrdre des Mdecins que par le biais du systme judiciaire.
Le Ministre de la Sant est soutenu par lUnion Europenne pour la ralisation dun
recensement des professionnels et des tablissements du secteur priv.
Points faibles
Les acteurs du secteur priv (assureurs, praticiens, cliniques et hpitaux) ont le sentiment
que le Ministre de la Sant pourrait faire plus pour obtenir leur entire participation.
Ceci inclut leur implication dans llaboration des politiques de sant. Ils pensent que cela
sapplique particulirement la mise en uvre des programmes prioritaires o ils
estiment quils nont pas t impliqus totalement par le Ministre de la Sant. Ce dernier
ne transfre pas les ressources vers le secteur priv pour laider atteindre les objectifs de
sant publique (par ex. couverture de la vaccination, distribution de moustiquaires traites
par insecticides, soins aux indigents).
Perspectives davenir
Le secteur public reconnat quil a besoin de mobiliser les ressources du secteur priv
pour atteindre la population. Les responsables du Ministre de la Sant ralisent quils
doivent travailler avec le secteur priv pour atteindre les objectifs de sant publique.
Les acteurs du secteur priv sont prts travailler en collaboration plus troite avec le
secteur public. Ils sont favorables une coopration avec le Ministre de la Sant par le
biais des instances rcentes que sont le Cadre de Concertation et lOrgane Paritaire.
88
Menaces
Si le secteur priv est fort alors que la capacit de ltat le rglementer est faible, il en
rsultera probablement une distorsion des priorits au sein du systme de sant. Au lieu
davoir le plus grand impact possible sur la sant publique, le risque est de se concentrer sur
les interventions sanitaires les plus rentables ou celles rpondant aux besoins des personnes
les plus aises (en investissant par exemple dans des quipements tomographiques de haute
technologie au lieu de fournir les services de maternit essentiels). De manire gnrale,
lefficacit et lquit face aux dpenses de sant risquent de dcliner.
dun systme dcentralis est en cours avec des structures tablies pour assurer une
participation locale ladministration du systme de sant.
Les lois et les politiques la base dun systme de sant efficace ont t labores et
budget, est en place et permet la rtention des recettes des usagers au niveau des
prestataires de service.
Un systme dinformation sanitaire fonctionnel fournit des informations pour la
89
entre les secteurs public et priv ont t mis en place pour favoriser ses relations avec le
Ministre de la Sant.
Rsum des points faibles du systme de sant
Malgr la mise en place et la conception du systme de sant, de nombreux points faibles
demeurent, en particulier concernant sa mise en uvre, qui entranent lincapacit du systme
de sant offrir la qualit de soins dsire tous les secteurs de la population.
Lapplication des lois et dispositions rglementaires existantes est insuffisante et
inefficace.
Les organes de gestion au niveau communautaire nont pas les capacits techniques
90
lembauche, les mutations, les mesures disciplinaires et les promotions affecte la gestion des
ressources humaines dans le secteur public. La non-application des lois et des dispositions
rglementaires rgissant le secteur priv implique un nombre important de praticiens exerant
sans autorisation, de formations sanitaires non agrs et lexistence dun march informel et
non rglement des ventes de mdicaments.
Difficults concernant les mesures incitatives au sein des ressources humaines
Lensemble du secteur est conscient de limportance des ressources humaines pour le systme
de sant et des consquences dune pnurie ou dune mauvaise utilisation des ressources
humaines sur lensemble des secteurs de systme de sant. Les mesures incitatives ou au
contraire dmotivantes du systme encouragent ou dcouragent certains comportements du
personnel, notamment leur choix de spcialisation (la plupart des mdecins prfrent se
spcialiser en sant publique en raison des meilleures chances de carrire supposes dans ce
secteur) ou le choix de leur lieu dexercice (une faible proportion dsire travailler dans le
nord du pays et peu de mesures incitatives les y encouragent).
Difficults financires
Les dpenses de sant du gouvernement nont pas suivi la mme volution que celles dautres
secteurs ou dautres pays prsentant le mme profil socio-conomique. Le financement du
secteur de sant dpend des dpenses dbourses par les mnages, principalement sous la
forme de frais issus de lachat de mdicaments et dautres produits pharmaceutiques. tant
donn le niveau de pauvret du pays, cette dpendance envers la dpense des mnages cre
un obstacle laccs aux soins et elle est insuffisante pour rpondre aux besoins financiers du
systme de sant.
La faible disponibilit de ressources financires affecte les autres composantes du systme,
en particulier ceux qui ncessitent un engagement financier important et constant ou des
investissements supplmentaires indispensables. Le renforcement du systme de gestion des
mdicaments ncessite des ressources financires supplmentaires pour accrotre la capacit
de stockage au niveau de la CAME et des dpts rgionaux comme pour acheter
lquipement et les consommables ncessaires lamlioration du fonctionnement du
Laboratoire national de contrle de la qualit des mdicaments. Le renforcement du SIS
requiert des ressources pour acheter et installer des ordinateurs supplmentaires et intgrer au
systme principal les diffrents sous-systmes et pour accrotre la supervision ainsi que les
vrifications de la qualit des donnes. Lamlioration des prestations de services de sant
ncessite des ressources supplmentaires afin de remdier aux difficults de communication
rencontres par les formations sanitaires et renforcer les systmes de rfrence et de contrerfrence. Lamlioration de la gestion des ressources humaines requiert des ressources
supplmentaires pour embaucher du personnel, amliorer les avantages offerts aux membres
du personnel, laborer des offres de mesures incitatives financires pour favoriser le
redploiement du personnel dans les rgions moins favorises et concevoir et mettre en place
des formations pour maintenir les connaissances et les comptences du personnel afin de
rpondre aux exigences des postes.
Le renforcement des performances du systme de sant du Bnin ncessite un effort de
concentration et lattention sur la mise au point dinterventions destines surmonter ces
trois difficults, faute de quoi il pourrait tre impossible dobtenir des changements
significatifs de la performance du systme. Le chapitre suivant de ce rapport prsente des
propositions dinterventions potentielles pour surmonter ces difficults.
91
Financement
quit
Viabilit
Les retards de
paiements du Trsor
majorent
probablement les
cots.
Dimportantes
sommes financent
des programmes de
lutte contre le
paludisme ou le
SIDA mais ne
renforcent pas le
systme de sant et
ne sont pas trs
bien coordonnes.
92
Labsence de
ressources affecte
la capacit en
quipement,
entretien et
ressources
humaines.
De nombreuses sources
de financement reposent
sur des bailleurs de
fonds qui vont et
viennent ou sur les
ressources
communautaires qui
sont dj trs sollicites.
lments du systme
Prestation des services
quit
Rpartition
physique assez
quitable des
tablissements.
Rpartition trs
inquitable des
ressources
humaines.
93
Viabilit
Besoin dune capacit
institutionnelle pour le
contrle de qualit.
lments du systme
Gestion des
mdicaments
Systmes dinformation
sanitaire
Secteur priv
quit
Systme rgressif
pour les
tablissements
loigns
concernant la
distribution des
produits
pharmaceutiques ;
accs ingal aux
pharmacies
prives ;
autrement, laccs
aux mdicaments
essentiels est
assez quitable.
Le systme actuel
mesure lquit
gographique mais
pas les autres
formes dquit
pour faciliter les
prises de dcision.
Rpartition trs
inquitable du
secteur priv.
Quelques systmes
parallles existent.
Les mcanismes de
financement du
secteur priv
permettent parfois
un plus grand accs
financier (crdit).
Le secteur priv
pourrait jouer un rle
plus important dans
les programmes de
sant publique si le
Ministre de la
Sant en tirait
avantage.
94
Le SIS ne
comprend pas de
mesures de routine
de la qualit des
soins.
Viabilit
La plus grande part du
systme
pharmaceutique est
autonome ; la capacit
institutionnelle des
niveaux infrieurs doit
tre renforce.
La capacit
institutionnelle existe
mais des ressources
financires
supplmentaires sont
ncessaires.
De renforcer les COGECS travers la formation et dautres actions afin de les aider
mener efficacement leur mission de supervision, exigeant ainsi davantage de
responsabilisation et de rceptivit de la part des tablissements publics ;
95
De crer un environnement sain permettant de signaler les cas de corruption, les abus,
les dysfonctionnements, le non-respect des codes et usages professionnels, les cas
dimpunit, entre autres.
Appliquer des sanctions efficaces. Renforcer le rle de lInspecteur Gnral de sorte quil
jouisse dune autorit dapplication indpendante et dune motivation accrue pour utiliser
cette autorit en vue de mettre en place un mcanisme efficace garantissant le respect des
lois, des dcrets et des dispositions rglementaires.
Faire en sorte que chacun soit avis des lois et des dispositions rglementaires en
vigueur. Passer en revue et synthtiser lensemble des lois et des dispositions
rglementaires relatives la sant dans un document rcapitulatif qui sera largement
diffus lensemble du personnel de sant du secteur public ainsi quaux professionnels
exerant dans le secteur priv. Traiter galement de ces lois dans les mdias de sorte que
la population soit aussi tenue informe des pratiques autorises.
Ces options (ou dautres qui atteindraient les mmes rsultats) sont essentielles pour garantir la
capacit du systme de sant exploiter les ressources mises sa disposition afin de rpondre
aux besoins de la population, et pour en assurer la performance en termes dquit, defficacit,
de qualit et de prennit.
Options envisageables pour accrotre les incitations la performance du systme
de sant et la gestion des ressources humaines ddies la sant
Le systme actuel de financement bas sur les entres disponibilise les ressources sans exiger des
rendements prcis ; donc il ne motive pas suffisamment le personnel de sant utiliser ces
ressources pour atteindre les rsultats escompts. Lamlioration de la performance du systme
implique la disponibilit de ressources humaines comptentes et dsireuses daccomplir le travail
requis. Mais les questions lies aux ressources humaines ne se limitent pas une planification
des chiffres et de la rpartition du personnel; il sagit en effet de motiver les intresss dans le
sens dune exploitation quitable, judicieuse et efficace des ressources humaines en adquation
avec les objectifs du systme de sant, par le biais des mesures suivantes :
96
avec des structures prives. ce niveau, le financement bas sur la performance favorise
la motivation pour lobtention de rsultats, non pas lchelle individuelle mais au
niveau de lquipe ou de ltablissement. Un tel systme requiert une tude minutieuse du
contexte actuel et de lexprience des autres pays, et probablement une exprimentation
du financement bas sur la performance au Bnin avant son dveloppement grande
chelle.
Les options prsentes ici (ou dautres du mme type) sont essentielles la garantie de lquit,
de laccs, de lefficacit et de la qualit des soins.
Ces exemples incluent le travail ralis dans les zones ayant bnfici de soutien externe et qui ont donc pu mettre en place et
tester de nouvelles mthodes dorganisation et de travail.
97
Amliorer laccessibilit pour les plus dmunis. Le fonds dindigence constitue un bon
point de dpart vers la rsolution de ce problme, mais il serait plus que judicieux de
chercher dautres moyens dutiliser cette caisse, notamment en finanant des mutuelles
pour les plus prcaires et en autorisant laccs des tablissements privs ce fonds en cas
de prise en charge de patients indigents. Une autre faon damliorer laccessibilit aux
soins serait la gratuit des services prioritaires (notamment les accouchements assists ou
par csarienne). Cette mesure pourrait tre applique certaines zones dextrme
pauvret ou dans lensemble du pays, aprs une analyse des cots rels et des possibilits
de financement.
Augmenter les ressources mises la disposition du secteur. Mme avec une efficacit
accrue, le secteur de la sant aura encore besoin dune augmentation durable de son
financement. cette fin, plusieurs possibilits sont envisageables : laugmentation
directe du budget attribu par le gouvernement la sant ou lutilisation de taxes
spcifiques, comme les taxes sur le tabac ou les alcools, afin de gnrer des fonds pour le
secteur. La Banque Mondiale vient juste dannuler la dette du Bnin, ce qui devrait
permettre au pays daccorder davantage de financement la sant.
98
99
Dlai de mise en
uvre
Cot
1 2 ans
Faible
2 5 ans en fonction de
la disponibilit des
ressources
lev en raison du
nombre important de
COGECS
lev : dmarrage
relativement rapide mais
dpend de la ractivit
des diffrents groupes
sociaux
Faible
Au moins 1 an
Intervention propose
Mise en place de mcanismes de
lutte contre le clientlisme, la
corruption, la violation des codes et
usages professionnels, et la culture
dimpunit dans le contexte
professionnel (par exemple,
dcentralisation des fonctions de la
DIVI et collaboration avec les
autorits charges de lapplication
des lois)
Cration dun environnement et dun
mcanisme sains de signalement des
cas de corruption et de violation de la
loi
Analyse et synthse des lois et des
dispositions rglementaires sanitaires
en vigueur afin dlaborer un
document rcapitulatif qui sera plus
facilement diffus et lu par les
professionnels de la sant trs
occups et la population (les lois les
plus importantes doivent tre
traduites dans les diffrents dialectes
locaux)
Modr
Faisabilit
Requiert un fort
engagement et une
volont profonde de la
part du gouvernement
Modre
100
Dlai de mise en
uvre
2 5 ans
Au moins 1 an
Cot
Faible
101
Dlai de mise en
uvre
Cot
2 5 ans
lev
Modr
102
Cot
Ncessite une tude
approfondie. Il est
probable que le cot reste
raisonnable
Modr (assistance
technique, consultation et
communication, et
systmes de suivi)
Modr lev
Modr : dpend de la
demande de soins des
indigents auprs des
prestataires privs
LAgence des tats-Unis pour le Dveloppement International semploie faire en sorte que le
Bnin et ses voisins dAfrique subsaharienne soient des pays dmocratiques, engags dans une
dynamique de croissance durable, de diminution de la pauvret et indpendants des aides
internationales. Le programme de lUSAID au Bnin porte essentiellement sur les services
sociaux, le renforcement de la capacit de la socit civile et une gouvernance du pays plus
affirme. Dans lensemble de son travail au Bnin, lUSAID met fortement laccent sur la
promotion de la place des femmes, sur le dveloppement de la dcentralisation, sur le
renforcement de la socit civile et sur la lutte contre la corruption.
Dans le domaine de la sant, lobjectif de lUSAID est de garantir :
la capacit des habitants prendre soin deux-mmes ainsi que de leurs enfants, et
lautoprotection contre le VIH/SIDA et autres infections sexuellement transmises ;
Le travail de lUSAID est complt par les nouvelles activits du Millennium Challenge
Corporation (MCC) qui, en fvrier 2006, a pass avec le Bnin un contrat de USD 307 millions
sur cinq ans. LUSAID uvre dans le sens dune population en meilleure sant, plus productive
et mieux forme, et pour laugmentation de lefficacit des institutions locales dans la promotion
et le renforcement du secteur priv et de la gestion dmocratique du pays. Le contrat de la MCC
prvoit lamlioration des infrastructures et laugmentation des investissements et de lactivit du
secteur priv. Le programme quinquennal de la MCC devrait assister prs de 5 millions de
Bninois et sortir environ 250 000 citoyens de la pauvret dici 2015. Environ USD 170 millions
issus de cette aide seront consacrs au dveloppement du port de Cotonou. USD 20 millions
permettront de soutenir la collaboration avec les institutions financires pour permettre aux
petites et moyennes et micro-entreprises daccder aux crdits et dautres services financiers
afin daugmenter la production et dvelopper lemploi.
Les conditions sanitaires de la population bninoise ne sont pas aussi satisfaisantes quelles
pourraient ltre. Ceci est en partie li au fait quelle ne recourt pas suffisamment aux services de
103
sant disponibles. Cette sous-utilisation des services de sant sexplique par des contraintes
financires et par le sentiment que les prestations sont de qualit mdiocre, le secteur entach de
corruption et le personnel peu accueillant. En outre, la population nadmet pas forcment la
ncessit de ces services. Du point de vue des prestataires, les services sont moins efficaces que
ce quils pourraient ltre pour de multiples raisons. Par exemple, les transferts de ressources ne
sont pas lis la performance et la gestion inefficace des ressources humaines dmotive le
personnel de sant. Le pays na pas encore mobilis toutes les ressources disponibles (le secteur
public, le secteur priv et la socit au sens large) autour dune vision engage et partage dune
meilleure sant.
Comme le met en avant cette valuation, le systme de sant bninois prsente de nombreuses
difficults. La population sous-utilise le packet minimum de services de sant pour la famille que
lUSAID sefforce de promouvoir. Elle manque dinformations et de connaissances en matire
dautoadministration des soins. Les membres de la communaut, et en particulier les pauvres et
les personnes travaillant dans le secteur informel, nont pas suffisamment accs aux services,
faute dargent. Les communauts disposent de structures appropries pour superviser les services
de sant (COGECS), mais ncessitent un renforcement des capacits pour tre totalement
efficaces. Le Ministre de la Sant a besoin galement dune capacit accrue, en particulier en
termes de gestion des ressources humaines, dattribution des ressources base sur la performance
et dorientation des dpenses publiques, pour proposer des soins de sant adquats au peuple
bninois. La collaboration entre le Ministre de la Sant, les autorits locales et la socit civile
doit tre largie et renforce afin dassurer une planification et une gestion optimales des services
de sant locaux.
Paralllement, le Bnin prsente un certain nombre datouts importants dont lUSAID devrait
tenir compte lors de la dfinition des options visant soutenir le systme de sant. La double
tendance accrotre lurbanisation et lducation est de bon augure pour lavenir. Lmergence
dune population au niveau dducation suprieur et plus urbanise facilitera la prestation de
services de sant tout en diminuant les cots. Au fur et mesure du dveloppement de
lconomie, le passage dune part croissante de la population active au secteur formel contribuera
augmenter les revenus, multiplier les recettes du gouvernement et largir le pourcentage de
la population couvert par le systme dassurance-maladie. La libert de la presse bninoise est
synonyme pour la population dune certaine facilit daccs aux informations lies la sant et
dautres domaines. La presse et les ligues de dfense du consommateur mergentes ouvrent donc
la voie vers une responsabilisation du systme de sant envers la socit civile. Le travail
antrieur de lUSAID visant une offre dun packet minimum de services constitue une base pour
le calcul des cots du packet minimum de services offerts par les assurances. La prsence de
nombreuses infrastructures publiques ddies la prestation de services de sant montre quil
existe dj une capacit dlargissement de laccs et de lutilisation de ces services. Lexistence
dune liste de mdicaments essentiels constitue un autre avantage du systme de sant bninois.
Les rsultats de cette tude associs aux priorits et aux activits planifies de lUSAID, ainsi
qu loffre de la MCC, offrent plusieurs possibilits damlioration du systme de sant
bninois qui mritent dtre tudies. Compte tenu des ressources financires et techniques
limites de lUSAID, il est important que lagence ninvestisse que dans les domaines o elle
peut obtenir les meilleurs rsultats. Pour une efficacit optimale, lUSAID doit donc focaliser ses
104
activits de soutien du systme de sant bninois sur trois axes principaux : (1) lamlioration de
la protection financire dans le secteur de la sant ; (2) lamlioration de linformation pour
faciliter la prise de dcision et favoriser la responsabilisation et la transparence ; (3) la promotion
du partenariat public-priv. En se penchant sur ces trois aspects, lUSAID devrait influencer le
soutien de la MCC afin que celle-ci mette laccent sur les objectifs lis la sant et attire
lattention des autorits bninoises sur les difficults rencontres par le systme de sant pour
rpondre aux besoins sanitaires de la jeunesse (ceux entre 15 et 24 ans reprsentant 25 % de la
population).
Amlioration de linformation
LUSAID jouit dune exprience reconnue et de longue date en termes de soutien au
dveloppement de la responsabilisation et de la transparence de ltat vis--vis de la socit
civile via lamlioration des informations ncessaires la prise de dcision. Ceci implique
notamment une meilleure comprhension des problmes afin den identifier et den traiter les
causes la source. Par exemple, pour rsoudre le problme des importantes dpenses dbourses
par les Bninois pour les produits pharmaceutiques, le pays doit obtenir davantage
dinformations sur ce qui sous-tend cette situation. LUSAID peut donc aider le pays tudier de
telles questions par le biais de son dispositif daide au recueil dinformations. Une autre facette
de lamlioration de linformation consiste faire en sorte que les citoyens soient bien informs
et comprennent clairement ce quils sont en droit dattendre de leur systme de sant.
105
Alliance (Alliance pour le Dveloppement Mondial) et cooprer avec la MCC afin de garantir
une implication active du secteur priv dans le secteur public de la sant.
Si, pour apporter sa contribution dans ces trois domaines, lUSAID exploite pleinement son
programme de travail actuel et les possibilits mergentes, elle peut aider le Bnin atteindre ses
objectifs en termes de renforcement du systme de sant et damlioration des conditions
sanitaires de sa population.
106
Modr lev
Faisabilit
Faible modre : elle
requiert un amendement de la
loi, une volont politique et un
soutien judiciaire.
Dlai de mise en
uvre
Au moins 1 an.
Cot
Faible : La majorit des
cots est lie au
processus
damendement de la loi.
2 5 ans en fonction
de la disponibilit des
ressources.
lev en raison du
nombre important de
COGECS.
Au moins 1 an.
Modr faible
Modre
Au moins 1 an.
Au moins 1 an.
107
Faisabilit
Modre leve : les
dpenses associes aux
accouchements et aux soins
de sant maternels et
infantiles ne reprsentent que
5 % des revenus de sant
nationaux. La plus grande
difficult sera de
subventionner les dpenses
de pharmacie et de
laboratoire associes ces
services.
Faible modre : ceux qui
peroivent des ressources
sans aucune obligation de
rsultat peuvent tre rticents
lide dtre soumis des
exigences plus rigoureuses.
Dlai de mise en
uvre
Modr
Modr : contraintes
dlaboration du
projet relativement
lgres, une fois la
dcision de mettre
sur pied un tel
systme prise ;
excution longue
mais de difficult
moyenne.
Modr
108
Modr : elle
ncessite des
dispositions
juridiques et
fonctionnelles,
implique une phase
de sensibilisation.
Cot
Ncessite une tude
approfondie. Il est
probable que le cot
reste raisonnable.
Intervention propose
Intgration de la recherche de
ressources externes dans les
systmes de gestion financire et
budgtaire.
Faisabilit
Modre
109
Dlai de mise en
uvre
Modr
Cot
Faible
Faisabilit
Ce travail a dj t
partiellement ralis et peut
donc servir de base ;
ncessit dengager des
discussions avec les parties
impliques.
110
Dlai de mise en
uvre
1 2 ans.
Cot
Faible
3 5 ans pour
couvrir le pays.
Formation et
supervision,
soutien continu
(faible moyen).
5 10 ans pour un
fonctionnement
efficace.
Modr lev
Faisabilit
Dlai de mise en
uvre
Cot
Condition indispensable la
mise en uvre de toutes les
autres mesures. Si cette
mesure est mise en place,
son impact stendra audel du secteur de la sant.
Limpact sera peut-tre
limit sauf si les ressources
sont bien gres et que les
options n 1 et n 3 sont en
place.
Amlioration du moral et de
la productivit du personnel.
Augmentation de
laccessibilit, de la qualit
et de lutilisation des
services de sant.
Requiert un fort
engagement et une
volont profonde de la
part du gouvernement.
2 5 ans.
Faible
Elle ncessite
lengagement des
bailleurs de fonds.
2 5 ans.
2 5 ans.
lev
Amlioration de lefficience
et de la productivit.
Elle dpend de
lapplication rigoureuse
des critres et normes
de performance et de
rcompense.
1 3 ans.
Faible moyen
111
Intervention propose
Contractualisation des services de sant,
institution de paiements en fonction de la
performance pour tous les prestataires de
sant.
Des dispositions
rglementaires dagrment
fortes peuvent contribuer
accrotre le recrutement ou
le maintien des mdecins
dans le secteur public. Elles
dissuadent galement la
pratique illicite et amliorer
la qualit.
Amlioration de laccs et de
la qualit.
112
Faisabilit
Engagement
ncessaire du
gouvernement et des
parties concernes
dans le systme.
Linformation et le
dialogue avec les
syndicats peuvent tre
ncessaires.
Opposition probable
des syndicats
ncessit dengager le
dialogue avec eux.
La mobilisation de
ressources financires
pour offrir des mesures
incitatives aux
spcialistes est un
prrequis.
Dlai de mise en
uvre
2 5 ans.
Cot
Modr lev
1 3 ans.
Faible
2 5 ans.
lev
Faisabilit
Cot
Faible
leve : lOMS a dj
labor un modle qui
peut tre adapt aux
besoins du pays.
Faible : elle requiert des
investissements et
lengagement long terme
des bailleurs de fonds et
des autres partenaires
techniques.
Faible modr
lev
Au moins 1 an.
Faible
leve
1 2 ans.
Modr lev
113
Intervention propose
tablissement dun
systme de recueil
routinier des informations
sur la gestion des produits
pharmaceutiques.
Renforcement de la
capacit de la DPM faire
appliquer les lois et les
dispositions
rglementaires du secteur
pharmaceutique et
amliorer la surveillance
aprs-vente.
Identification et attribution
de ressources financires
supplmentaires pour
renforcer la capacit de
stockage de la CAME.
Faisabilit
Modre
Cot
Modr lev
Modr lev
2 5 ans.
lev
Modr
Faible modre
Jusqu 5 ans.
lev
114
Voir ci-dessus.
Augmenter le budget du
Ministre de la Sant allou
au SIS.
Rduction des duplications et
des cots associs au recueil de
donnes et la gnration de
rapports grce une meilleure
coordination dans les efforts de
recueil (notamment, utilisation
des mmes outils, partage des
ressources, rduction du
fardeau et exigences lis la
production des rapports).
quipement de toutes les
formations sanitaires
dordinateurs et cration dun
rseau lectronique (intranet et
extranet) pour relier les trois
niveaux de la pyramide, les
programmes verticaux, le
SNIGS ainsi que les soussystmes grs par des entits
extrieures au Ministre de la
Sant afin damliorer le flux et
la compltude des informations,
rduire les erreurs, et faciliter le
tirage des rapports.
Faisabilit
Les bailleurs de fonds
utilisent les donnes du
SNIGS pour leur
planification. Il ne devrait
pas tre difficile de les
convaincre de la
ncessit de soutenir le
systme.
Faible : le Ministre de la
Sant a dautres priorits.
2 5 ans.
Moyen
Une meilleure
coordination entrane une
utilisation efficace des
ressources.
1 an.
Faible
2 4 ans.
Modr lev
115
Cot
Faible
Intervention propose
Renforcement de la capacit de
recueil, analyse et utilisation des
donnes au niveau
priphrique.
Faisabilit
Moyenne : Ncessite des
ressources financires.
Nest pas faisable sil ny
a pas de ressources.
Travailler dabord sur le
n 1.
Moyenne : Lintervention
sappuierait sur des
efforts existants
damliorer la
collaboration secteur
public secteur priv.
116
Moyen
Cot
1 2 ans.
Faible
Faisabilit
Cot
Modr : matriel mdical
pour les programmes de
sant publique, logistique
pour la distribution,
communications
tlphoniques, temps du
mdecin, recueil et
analyse dinformations
supplmentaires.
Modr : consultations et
communications, projet de
cadre juridique, personnel
et bureau, actions de
terrain.
Faible : au moins dans la
premire phase.
leve
117
Intervention propose
Permettre aux
tablissements privs
daccder aux ressources
financires, quipements
et fournitures sur une base
contractuelle en
contrepartie de rsultats
prcis dans les domaines
prioritaires et en matire
de prestation de soins aux
indigents.
Renforcement des
capacits de la Ligue pour
la Dfense du
Consommateur dfendre
les droits du
consommateur en matire
de sant.
Faisabilit
Modre leve : soutien
probable des structures
prives mais les acteurs
du secteur public peuvent
y voir une concurrence
pour lobtention des
ressources et des biens
rares.
Cot
lev : transferts vers les
tablissements privs.
lev : dmarrage
relativement rapide. Elle
dpend de la rceptivit
des diffrents groupes
sociaux.
Faible
118
Dimanche
Lundi
Mardi
Mercredi
15 et 16 avril
Arrive
17 avril
Lundi de
Pques (fri)
14 h 17 h :
Runion de
lquipe
Rencontre avec
le consultant
local
18 avril
Runion USAID
Runion avec
le directeur de
la DPP
19 avril
Entretiens
individuels
Runion avec le
Secrtaire
Gnral du
Ministre de la
Sant
Runion avec
comit
technique du
ministre pour
discuter les
objectifs et
lorganisation de
lvaluation pour
latelier
20 avril
Entretiens
individuels
13 h 14 h :
Runion de
lquipe
21 avril
Entretiens
individuels
22 avril
14 h 18 h :
Runion de
lquipe
Prparation
des visites sur
le terrain
laboration du
questionnaire
pour le terrain
23 avril
Voyages vers les
Zones
(Mono/Couffo et
Zou/Collines)
pour des runions
aux niveaux
dpartemental,
zonal, et local
(commune et
arrondissement)
24 avril
Entretiens aux
niveaux
dpartemental,
zonal, et local
25 avril
Entretiens aux
niveaux
dpartemental,
zonal, et local
Retour
Cotonou
Runion de
lquipe pour
une analyse
des
informations
recueillies sur
le terrain
26 avril
Runion avec
lquipe des
partenaires
bailleurs de
fonds
prsentation des
rsultats
prliminaires l
Entretiens
individuels
Organisation de
latelier avec les
parties
impliques
27 avril
Organisation
de latelier
avec les
parties
impliques
Runion avec
le Ministre de
la Sant
discussion des
premiers
rsultats
28 avril
8 h : runion
avec le
directeur de
Mission de
lUSAID
9 h 13 h :
Atelier de
restitution des
rsultats de
lvaluation
avec les parties
impliques
29 avril
Runion de
lquipe
dvaluation
analyse des
informations
recueillies lors
de latelier
119
Jeudi
Vendredi
Samedi
120
ANNEXE 3 : CONTACTS
NIVEAU CENTRAL
Secrtaire gnral du Ministre de la Sant
Directeur de la Programmation et de la Prospective
Directeur des Hpitaux
Direction Nationale de la Protection Sanitaire, Sant Communautaire, Service des Mutuelles
Directeur des Ressources Humaines
Service Gestion des Effectifs et Archives, DRH
Service Formation, DRH
Service Gestion de la Carrire Administrative, DRH
Service Documentation et Statistiques, DPP
Direction Nationale de la Protection Sanitaire, Service des dispositions rglementaires
sanitaires
Directeur du dveloppement des zones de sant
Conseiller technique pour la qualit des soins
Reprsentant de la Direction des Soins Infirmiers et Obsttricaux
Directeur de la Sant Familiale
Coordinateur du Programme National de Lutte contre le Paludisme
Coordinateur du Programme National de Lutte contre le SIDA
Coordinateur du Programme National de Lutte contre la Tuberculose
Coordinateur Adjoint du Programme National de Lutte contre la Tuberculose
Directeur de la Direction des explorations diagnostiques et des transfusions
Prsident du conseil de lOrdre des Mdecins
Coordinateur du Programme pour la promotion de la pharmacope traditionnelle
Prsident du conseil de lOrdre des Pharmaciens
Directeur adjoint, CAME
Directeur de la CAME
Directeur, DPM
121
Raymond Amoussou
Raji Suraji
Felicienne Saizonou
Boniface Votounjnon
Marceen Tejbojbahoun
Alice Anato
Hounsa Methurin
Dr Sylvestre P. Abley,
Mme. Rogelyne H. Hounsa
Dr Marie-Anne Dovonou,
Dr Serge Hazoume,
M. Edmond Bossou,
M. Thophile Capo-Chichi,
Mme. Mozella N. Brown,
Gnes Adjou-Moumouni
Dr Ayi Marcelin
Dr Houndjrebo Armand,
Dorothee Yevide
Dr. douard Comlan Comlanvi
DPARTEMENTS MONO/COUFFO
Directeur dpartemental de la sant publique
Prfet du Mono/Couffo
Secrtaire gnral, Commune de Dogbo
Coordinateur de la zone sanitaire Lokossa
Dr Grme Sossa
Koffi Gustave Ametonou
Dr Denis Sossa (MCZS)
Mathias Fanou (CAR)
Montcho Anani
Denis Ne-Tchenou
Agathe Bogue Tossah
Hounza Felix
122
Annexe 3 : Contacts
123
Timothee K. Adjitche
Adjakidje Nassi Antoine,
Dr Oscar Dsigbenoude
Richard Venance Gandaho,
Dr Y. Yhass Adande-Kinti
M. Dako Wegbe Nestor,
Mme. Favi Virginie
124
ANNEXE 4 : SOURCES
Informations gnrales
Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004.
Organisation Mondiale de la Sant 2000. Rapport sur la sant dans le monde 2000 pour un
systme de sant plus performant. Genve: OMS.
http://www.who.int/whr/2000/en/whr00_en.pdf.
Entretiens avec la Coopration Suisse (Organisme responsable dsign par les partenaires),
DPP, DDZS, DH, DDS, MCZS.
Gouvernement du Bnin, Dcret 2001-422 du 17 octobre 2001 portant sur les attributions,
organisation et fonctionnement du Ministre de la Sant publique.
Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004.
125
Organisation Mondiale de la Sant. 2000. Rapport sur la sant dans le monde 2000 pour un
systme de sant plus performant. Genve: OMS.
http://www.who.int/whr/2000/en/whr00_en.pdf
Rpublique du Bnin, Prsidence, Dcret n 2005-191 du 14 avril 2005 portant sur les
attributions, organisation et fonctionnement du Ministre de la Sant Publique.
Fonction de grance
Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004.
Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin. Juin 2004. Revue annuelle du secteur de la sant
2004.
126
Annexe 4 : Sources
Loi n 97-020 du 17 juin 1997. Recueil des textes lgislatifs et rglementaires du secteur
pharmaceutique. 2e dition. Avril 2001.
2004.
Ministre de la Sant, Direction des ressources humaines, Rpublique du Bnin. Avril 2006.
Benin.
Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin. Entretiens avec diffrents personnels aux
mars 2006.
127
Entretiens avec les SG, DPP, DNPS, DH, DDZS, PNLP, PNLS, PNT, DDS, MCZS, CSC,
CSA, HZ.
Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004.
Ngom, P., S. Wawire, T. Gandaho et al. Novembre 2000. Inter-household Decision Making
on Health and Resource Allocation in Borgou, Benin. Frontiers.
Organisation Mondiale de la Sant. 2000. Rapport sur la sant dans le monde 2000 pour un
systme de sant plus performant. Genve: OMS.
http://www.who.int/whr/2000/en/whr00_en.pdf.
Hall, T. L. 2001. Human Resources for Health: Models for projecting workforce supply and
requirements. Version 3.0. Organisation mondiale de la Sant.
Coopration bnino-belge. Mai 2005. tude didentification dune nouvelle intervention dans
la zone sanitaire de Com (Dpartement du Mono).
128
Annexe 4 : Sources
Ressources humaines
Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004.
Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin. Juin 2004. Revue annuelle du secteur de la sant
2004.
Ministre de la Sant, Direction des ressources humaines, Rpublique du Bnin. Avril 2006.
Effectifs du personnel : mdecins spcialistes.
USAID. 2006. Health Systems Assessment Approach, Draft Manual for Pilot Test in Benin.
USAID en collaboration avec Health Systems 20/20 Project (HS20/20), Partners for Helath
Reformplus, Quality Assurance Project et Rational Pharmaceutical Management Plus
Program. Arlington, VA: Management Sciences for Health.Ministre de la Sant. 2004.
Rapport sur les activits du Centre de documentation.
Direction des pharmacies et des laboratoires. Ministre de la Sant publique. Rpublique du
sanitaires 2004.
Direction des pharmacies et des explorations diagnostiques, Ministre de la Sant, Rpublique
du Bnin. Novembre 1997. Liste nationale des mdicaments essentiels sous noms gnriques.
129
du Bnin. Janvier 2003. Liste nationale des mdicaments essentiels sous noms gnriques. 5e
dition.
Centrale dachat des mdicaments essentiels et consommables mdicaux, Rpublique du
Bnin. Aot 2005. Dossier dappel doffres international pour la prslection des fournisseurs
de mdicaments essentiels sous noms gnriques, de ractifs et consommables mdicaux.
Centrale dachat des mdicaments essentiels et consommables mdicaux, Rpublique du
Bnin. Aot 2005. Dossier dappel doffres restreint pour la fourniture de mdicaments
essentiels sous noms gnriques, de ractifs et consommables mdicaux.
Gbangbade, Sourou, Hounsa Assomption et Lynne Franco-Miller. Avril 2006. Bnin : Les
effets du Fonds mondial sur le systme de sant. Rapport provisoire de suivi 2005. PHR Plus.
Implication du secteur priv
Agence des tats-Unis pour le Dveloppement International/Bnin. 2006. Dclaration
sanitaires 2004.
Bnin : Comptes nationaux de sant 3/06 rapport provisoire.
Contrat dassurance-maladie : Conditions gnrales, Nouvelle socit dassurances du Bnin
(NSAB).
Fonctionnement de lassurance-maladie groupe, NSAB.
Inventaire des systmes dassurance-maladie en Afrique : Rapport du Bnin, Urbain Stanislas
Marie-Anne Dovonou.
130
Annexe 4 : Sources
Dovonou.
Socit civile et politique nationale des NTIC au Bnin, Ken Lohento, Association for
Ministre de la Sant, Rpublique du Bnin. 2005. Annuaire des statistiques sanitaires 2004.
USAID. Janvier 2006. Health Systems Assessment Approach, Draft Manual for Pilot Test in
Benin.
131
132