Prevenir, Manter e Construir

a Paz: Novos Desafios

Segurana Internacional
Clvis Brigago

Texto disponvel em www.iea.usp.br/artigos

As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade do autor, no refletindo necessariamente as posies do IEA/USP.

Prevenir, Manter e Construir a Paz: Novos Desafios

Prevenir, Manter e Construir a Paz:

Novos Desafios Segurana Internacional*
Clvis Brigago
PAZ E SEGURANA INTERNACIONAIS

Nos seus 53 anos de existncia, a ONU tem tido o desafiante e no menos

espetacular papel de manter a paz e a segurana internacional, estabelecer a justia e os
direitos humanos, promover o progresso social e o padro de vida dos povos dentro da
maior liberdade.
Quanto ao tema especfico da segurana internacional que o que nos interessa
aqui seu compromisso envolve trs polticas:
1. manuteno da paz e da segurana; 2. resoluo de conflitos, pelos mecanismos da
diplomacia preventiva, da preveno de conflitos e da construo de medidas de confiana
mtua na construo positiva da paz e; 3. cooperao lato sensu internacional, todas elas
inscritas na Carta das Naes Unidas como princpios fundamentais da convivncia
pacfica internacional.
Sabidamente, diplomacia preventiva dispe a resolver disputas, conflitos e guerras
antes de sua conflagrao, enquanto o estabelecimento e a manuteno da paz significam
suspender os conflitos e preservar a paz (uma vez alcanada), fortalecendo, assim, sua
construo de forma mais permanente. Tais polticas internacionais constituem os
objetivos maiores a serem cumpridos pela ONU, com o apoio dos Estados-membros e da
comunidade internacional no sentido de contribuir para fortalecer o direito e as leis
internacionais entre as naes.
Se isso fosse a realidade do mundo, certamente que estaramos vivendo numa
situao muito mais confortvel, inteligente e completamente diferente da que vivemos em
nossos dias.1

Texto do evento O Brasil e as Novas Dimenses da Segurana Internacional realizado no IEA no dia 11
de setembro de 1998.

Diretor-adjunto do Centro de Estudos das Amricas, Universidade Cndido Mendes, Rio de Janeiro.
1
Isso no quer dizer que assumimos uma viso negativa e pessimista sobre o papel da ONU em vrias reas
de sua atuao internacional, principalmente seu importante e, muitas vezes, fundamental papel no sentido
de aliviar situaes de extrema precariedade em pases pobres, consagrando o velho dito: ruim com ela, pior
sem ela.
1

GUERRA FRIA: CONGELAMENTO DA SEGURANA INTERNACIONAL

Criada no contexto poltico internacional do fim da Segunda Guerra Mundial, a

ONU foi concebida no esprito do prembulo de sua Carta: "Ns os povos das naes
unidas..." Mas a realidade geopoltica internacional gerou uma ONU, sob a configurao
da soberania dos Estados nacionais e com predomnio do poder das grandes potncias.
Instituio hbrida, a ONU , por um lado, autnoma, enquanto maior instituio
internacional at ento criada na Terra, com sua dimenso universal e dezenas de agncias,
programas, planos, comisses etc. Por outro lado, uma instituio subordinada
realidade estratgica do poder internacional, com base na soberania dos Estados nacionais.
Dentro da ONU, o centro de poder real e que d substncia aos seus princpios (cf.
artigo 1 de Carta) de fato o Conselho de Segurana que legitima o poder dos Estados e
concede o direito de veto aos grandes Estados (de base nuclear). Tem a primazia sobre a
Assemblia Geral e, conseqentemente, mantm o poder dominante sobre todo o sistema
das Naes Unidas. O poder de veto transforma-se numa cadeia de condicionantes em
relao aos posicionamentos diferenciados que implementam as atividades do sistema da
famlia da ONU: a rea do jogo diplomtico de poder, das influncias e das formulaes
de polticas orientadas pelo poder real dentro e fora da organizao.
A estrutura e o funcionamento do Conselho de Segurana seguem a lgica dos
interesses nacionais dos que detm o poder de veto sobre todo o processo decisrio e de
sua implementao. Com isso, por dcadas, o Conselho permaneceu prisioneiro dessa
lgica e estancou-se. Ao mesmo tempo, poderia ser dito que ele funcionou bastante bem
como expresso da estrutura de poder da Guerra Fria e tanto isso verdade que nenhum
dos membros permanentes o abandonou.
A concepo, estruturas e mecanismos de policy consagraram a poltica realista do
equilbrio de poder das Grandes Potncias e a paz armada do sistema internacional.
Presumidamente, essa lgica foi construda para a garantia da segurana
internacional, mas na verdade, a maioria da populao mundial viveu nesse perodo sob
uma precria estabilidade, prisioneira da lgica do equilbrio do terror. Ostensivamente
preparada para proteger a humanidade, a segurana internacional acabou pondo em risco a
prpria sobrevivncia humana no planeta.
Desde sua criao em 1945, a ONU testemunhou cerca de 150 conflitos mundiais
com mais de vinte milhes de mortos, tornando-se uma instituio sem poder e

imobilizada, graas poltica do poder de veto continuamente usado em 279 ocasies at o

incio da dcada de 90.
a expresso clara da bipolaridade insana que sentenciou de morte a
democratizao das relaes internacionais: a capacidade da ONU em prevenir e controlar
conflitos e dispor de meios efetivos de fora para reagir a agresses foi muito pouco
demonstrativa de seus enunciados e pouco prtica para neutralizar a mquina blica e
nuclear das cinco potncias.2

CONTEXTUALIZANDO AS ATUAIS REFORMAS

Finda a Guerra Fria, o contexto internacional passou por mudanas e a ONU,

principalmente o seu Conselho de Segurana, foi alvo de muitas expectativas em torno das
reformas na esfera da paz e da segurana..
Como tais reformas permanecem de quarentena, os desafios e o enfoque da
Organizao voltaram-se para a rea do desarmamento na tentativa de se alcanar um
amplo e compreensivo acordo sobre conceitos que orientam as aes do Conselho em
relao resoluo de conflitos emergentes.
A natureza de tal acordo mostra que h necessidade de se ampliar a viso mais
tradicional sobre segurana para incluir outras dimenses na adoo de medidas
preventivas: os aspectos polticos, os direitos humanos e a ajuda humanitria, alm das
reformas institucionais (planejamento e administrao eficaz) da prpria ONU.
A prioridade emergente passa a ser a de reforar os laos de cooperao, por meio
de alianas e associaes com organizaes regionais e no-governamentais, para tentar
superar a comprovada incapacidade da ONU pelo seu gigantismo, falta de recursos e de
vontade poltica de dar respostas eficazes s crises e aos conflitos ao redor do mundo.
interessante registrar o paradoxo na atual situao internacional: diante do
processo de mundializao e globalizao nas relaes internacionais, recorre-se s
organizaes regionais, sub-regionais e s associaes no-governamentais para neutralizar

Com o fim de Guerra Fria, desde 1990, o poder de veto no Conselho de Segurana no foi mais usado.
claro que no se pode culpar exclusivamente a ONU por essa situao de imobilismo internacional, sendo
que a questo da segurana internacional extremamente complexa e no se esgota no mbito do Conselho.
Mas como organismo internacional, as realizaes da ONU em termos de estabelecer, manter e construir a
paz e a segurana, bem como nas questes relacionadas aos direitos humanos, promoo do
desenvolvimento humano, da democracia e do ecossisterna ambiental, a ONU deixou muito a desejar nesses
seus 50 anos de funcionamento, em termos de aspiraes de toda a gerao do ps Segunda Guerra e
contemporneos da Guerra Fria.
3

os conflitos internacionais e seus efeitos. A categoria da contigidade geoeconmica e

cultural parece conquistar um lugar privilegiado no atual contexto da globalizao.3
Segundo analistas internacionais e os prprios dirigentes da ONU, ela carece de
capacidade institucional para aplicar as medidas coercitivas em virtude do Captulo VII da
Carta. No atual contexto, as coligaes dos Estados-membros e de suas organizaes
regionais seriam o fator dissuasivo mais eficaz em situaes de agresso, escalada e
ampliao dos conflitos em curso.
Mas como anteriormente, para que as medidas coercitivas contem com o apoio
integral da comunidade internacional e tenham legitimidade indispensvel que exista um
mandato do Conselho de Segurana que as autorize.
Nesses ltimos anos da dcada de 90, cresce no Conselho de Segurana que ainda
continua com a mesma estrutura de poder da Guerra Fria a idia de impor sanes
econmicas como medidas coercitivas. Em virtude de seu carter universalizante, a ONU
poderia transformar-se no foro mais apropriado para supervisionar medidas de segurana,
embora a eficcia das sanes contra os agressores com o objetivo de modificar o seu
comportamento e limitar os danos s populaes seja ainda muito baixa.
A capacidade para aplicar rpida e eficazmente as decises do Conselho quanto s
operaes de manuteno da paz em situaes de crise fica muito prejudicada. No caso, os
Estados-membros no colocam em disponibilidade ou facilitam os contingentes
necessrios para as misses de paz, impondo condies, muitas vezes absurdas -sob o
argumento de sua soberania - impossibilitando as misses de efetiva interveno com
medidas coercitivas para o restabelecimento das condies de paz.
Tambm os compromissos financeiros previamente assumidos so negados ou
adiados, exatamente quando surgem as oportunidades para as operaes de paz e o
restabelecimento dos direitos humanos fundamentais. Sem essa base financeira segura
compromete-se seriamente a viabilidade das misses de paz.4
Em relao s medidas preventivas no caso de guerras interestatais e crises
multifacticas, h a necessidade de se compreender melhor suas causas e adotar medidas

O exemplo do regime de cooperao bilateral Argentina-Brasil, a partir dos anos 80, reflete com sucesso
essa perspectiva da contigidade regional, quer no mbito da cooperao econmica, da energia
convencional e da segurana nuclear.
4
Para ver seu papel ampliado a ONU necessita naturalmente de recursos financeiros e estes so escassos: os
Estados-membros alongam suas dvidas e protelam seus compromissos. Como operar misses de paz com
atrasos no pagamento? E uma situao intolervel e irnica: a ONU sendo um sistema internacional criado
pelos Estados tornou-se incapaz de levar a cabo satisfatoriamente suas tarefas pela falta de compromisso dos
mesmos Estados e sem um oramento efetivo, ajuizado por direito internacional, permanece imobilizada para
empregar suas misses de paz.
4

adequadas para corrigi-las. A expectativa a de que a ONU e seu Conselho, j reformado,

venham a concentrar seus esforos nessa rea somente a partir do sculo XXI.
O que existe hoje a formulao de um sistema de vigilncia para detectar
possveis ameaas paz e segurana internacionais, mas sua implementao e execuo
dependem da anuncia e cooperao de governos (pelo menos dos que dispem de
capacidade para assumir os encargos financeiros e tecnolgicos), das organizaes
regionais, das ONG's, das universidades e centros de pesquisa, para que o sistema de
vigilncia se torne realidade.
Crtica tambm a situao criada diante do irrompimento de um conflito e a
necessidade de enviar rapidamente operaes para marcar a presena convincente da fora
de paz, a fim de evitar a ampliao do conflito armado. Resta a ONU promover consultas
aos Estados-membros para estudar meios de financiar misses especiais de emprego rpido
(bem treinadas e multidisciplinares) para preparar a chegada da misso de paz, mais
completa e decisiva.
Nesse caso, a ONU est despreparada para assumir essas responsabilidades com
eficcia, e dispor de tropas treinadas e bem equipadas. Surge ento a proposta de se criar
uma brigada de reserva com capacidade de interveno imediata, mas isso continua a
depender dos Estados-membros, de estarem dispostos a proporcionar essa disponibilidade,
caso a caso. Desse modo, tropea-se em todo tipo de dificuldades para negociar e aplicar o
acordo sobre o estatuto das foras.
As atuais emendas propostas afastam-se das prticas habituais e dos princpios
aplicveis s misses e operaes de paz. Esse difcil caminho de negociao poderia ser
evitado acelerando sua resoluo se o Conselho de Segurana fixasse prazos para a
concertao dos acordos sobre o estatuto das foras. Os governos no apresentam (quando
no sonegam) informaes confiveis e sem estas, as aes para a adoo de medidas
preventivas e de manuteno de paz so inviabilizadas.5
Dessa forma, o objetivo maior de se alcanar um sistema compreensivo, vivel e
eficaz de segurana coletiva global fica adiado.

O atual secretrio-geral recomenda que, ao estabelecer uma operao de paz, seja fixado um prazo para a
concertao do acordo sobre o estatuto das foras entre as Naes Unidas e o governo anfitrio para a
operao em causa e at que se alcance o acordo final, deve-se aplicar provisoriamente o modelo de acordo
sobre o estatuto das foras, segundo consta do relatrio do atual secretrio-geral, K. Annan.
5

O FUTURO PAPEL DA SEGURANA INTERNACIONAL DA ONU

O que falta ento para que a ONU e o Conselho de Segurana assumam

definitivamente seu papel de construir um regime de paz e segurana internacionais
duradouro, evitando conflitos que dizimam populaes civis e sacrificam o
desenvolvimento sustentvel do planeta?
Nessa virada de sculo, a ONU ter que redefinir sua estrutura e construir slidos
mecanismos de construo de confiana mtua entre Estados e povos. Por outro lado, a
viso marcadamente maniquesta de segurana do Conselho necessita incorporar as novas
dimenses no-militares da segurana internacional.
Temos hoje novos centros, novos atores, novas agendas e novos parmetros que
desafiam a velha concepo, suas estruturas e mecanismos da segurana internacional.
Ainda que os conflitos militares sejam parte da aventura humana, novos aspectos
econmicos, tecnolgicos, ambientais e sociais da segurana adquirem, cada vez mais, um
maior peso e significado nos negcios do mundo.
A publicao do relatrio da Comisso de Governana Global, Our Global
Neighbourhood, trouxe vrias contribuies a serem implementadas pelos Estados. Se o
fim da Guerra Fria abriu caminhos s novas dimenses da poltica de segurana
internacional, h que se aumentar a autoridade da ONU na segurana e na governana, a
fim de que se criem condies favorveis a uma nova ordem mundial com base no
desenvolvimento humano sustentado.
A pergunta pertinente : poder a ONU ocupar o lugar central de uma genuna e
ampla poltica de paz e segurana com governana sustentada? Estaria a estratgia de
segurana internacional mudando, quando para cerca de 75% da populao mundial isso
significa segurana para no morrer de fome, para escapar das enfermidades e da morte
prematura, para estar segura contra ataques especulativos ou das ameaas do terrorismo e
do crime organizado? Ou ainda, a segurana internacional representaria para o planeta
garantir sua sobrevivncia da degradao ambiental?
Para responder a essas perguntas e dar garantias s necessidades humanas, o
sistema da ONU continua prisioneiro de sua estrutura de poder com base no Conselho de
Segurana e seu poder de veto. Seu papel deve ser redefinido em relao poltica de
segurana, reforando sua agenda de manuteno e construo da paz, reformando e
ajustando-se s novas realidades internacionais.

Somos testemunhas da diversidade cultural, das inovaes trazidas pela revoluo

nas comunicaes, da globalizao e da interdependncia internacional, do crescimento do
papel de atores no-estatais e da emergncia de uma nova agenda global com forte nfase
nos aspectos culturais e educacionais.
Ao mesmo tempo estamos questionando a fundao intelectual e terica do sistema
de valores ticos que sustentam a poltica internacional. Para explorar e criar novas formas
de pensamento precisamos escapar da viso que parece conduzir os negcios do mundo
como se eles fossem regidos pela lgica da liquidao. Particularmente, na esfera da
poltica de paz e segurana internacionais, os novos desafios e problemas mundiais exigem
concepo e polticas inovadoras. Caso contrrio estaremos repetindo os mesmos dilemas
com impactos prejudiciais condio humana nesse limiar do novo sculo.

BIBLIOGRAFIA

BOUTROS-GHALI, Boutros, 1992, An Agenda for Peace, Report of the Secretary General, 31 January 1992,
New York, United Nations.
BRIGAGO, Clvis, 1995, Margens do Brasil - Ensaios de Poltica Global, Rio de Janeiro, Ed. Topbooks.
(The) Commission on Global Governance, 1995, Our Global Neighborhood -the basic vision, Geneva, The
Commission on Global Governance.
RAE, Heather e Reus-Smit, Chris (eds.), 1996, The United Nations: Between Sovereingty and Global
Governance, Report on the International Conference, La Trobe University (Australia), 2-6 Julho, 1995.
ONU, 1993, Las Naciones Unidas y el Mantenimiento de ia Paz, New York, United Nations, documento.
ONU, 1998, "Report of the Secretary-General 'ONU on Reform' ", ONU.