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INDICE
PRESENTACION
Captulo 1
Antecedentes y caractersticas del Proyecto CBR
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
Origen de la idea
Objetivos
Experiencia en otros pases
Inicio de la experiencia en el Per
Captulo 2
El Sistema CBR en la Contralora General de la Repblica el Per
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
Qu es el Sistema CBR?
En qu consiste el Sistema CBR?
Para que sirve el Sistema CBR al personal de la CGR?
Para qu sirve el Sistema CBR en la Contralora General de la Repblica?
Cmo se accede al Sistema CBR?
Captulo 3
Desarrollo del Proceso en el Per
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
Etapa preparatoria
Etapa 1: Anlisis de necesidades
Cuestionario y diagnostico
Etapa 2: Desarrollo e implementacin
Fase 1: Inicio del Proyecto
Fase 2: Desarrollo del sistema
Fase 3: Prueba Piloto
Fase 4: Instalacin final
Fase 5: Evaluacin del proyecto
Etapa 3: Difusin y capacitacin
3.4.1. Capacitacin a nivel nacional
3.4.2. Diseo de herramientas para capacitacin permanente
Etapa 4: Institucionalizacin del Sistema
Etapa 5: Monitoreo y evaluacin
Captulo 4
Modelo de trabajo de la experiencia
4.1.
4.2.
Captulo 5
La secuencia tcnico operativa del Sistema CBR
5.1.
5.2.
Captulo 6
Logros, dificultades y perspectivas
6.1.
6.2.
6.3.
Logros obtenidos
Principales dificultades
Perspectivas de futuro.
Captulo 7
Principales resultados
Captulo 8
Difusin externa del Sistema
Captulo 9
Puntos importantes a tener en cuenta para hacer una replica
Captulo 10
Recomendaciones finales
ANEXOS
1. Directiva de incorporacin del Sistema CBR al control gubernamental
2. Cuadros de Reporte de Ingresos al Sistema CBR aos 2007 y 2008
3. Actividades previstas para la sostenibilidad del Sistema CBR
1
Perfil del Proyecto de Implementacin del Sistema CBR en la Contralora General de la Repblica de mayo de 2003.
Gerencia de Tecnologas y Sistemas de Informacin. Pags. 2 y 3
PRESENTACION
Pensar, disear e implementar un proceso de gestin del conocimiento en una
institucin pblica como la Contralora General de la Repblica, supone una poltica
institucional que apueste por una estrategia que busca aumentar la competitividad
de la organizacin a partir del mejor aprovechamiento del conocimiento que tienen
sus miembros, especialmente de aquellos que ejercen el control gubernamental.
La Contralora General de la Repblica, es una de las instituciones clave en la lucha
por la erradicacin de la corrupcin debido al rol que le asignan la Constitucin y
leyes peruanas para controlar y supervisar el gasto pblico a nivel de los gobiernos
nacional, regional y local, organismos constitucionalmente autnomos, empresas
pblicas, entre otras; lo que determina que a la fecha ms de 4200 instituciones
pblicas en el Per estn bajo su mbito de control, lo cual aunado a la creciente
demanda de control por parte de la sociedad, conlleva a que su capacidad operativa
resulte limitada; esto ha motivado que la CGR se encuentre en proceso de
actualizacin del entorno de los sistemas de informacin, para que stos soporten
en forma eficiente y transparente el trabajo institucional que realiza el personal de
control.
En este contexto es que, como parte de la asistencia tcnica que desde el Programa
de Gobernabilidad e Inclusin se viene brindando a la Contralora General de la
Repblica, se ha diseado e implementado un Sistema de Gestin del Conocimiento
que utiliza la metodologa del razonamiento basado en casos (CBR por sus siglas en
ingls).
As, el presente documento est basado en la experiencia de diseo e implementacin
del Sistema CBR en la Contralora General de la Repblica del Per, y detalla este
proceso a lo largo de todas sus etapas, de acuerdo con el cronograma de trabajo
diseado para tal efecto. Asimismo, en este documento se resaltan los logros,
dificultades y perspectivas de este proyecto, mostrando un modelo que puede ser
replicable en el caso que una institucin pblica peruana o anloga a la Contralora
General de la Repblica en otro pas quiera iniciar un proceso de esta naturaleza.
Captulo 1
Antecedentes y
caractersticas del
Proyecto CBR
CAPTULO 1
ANTECEDENTES Y CARACTERSTICAS DEL PROYECTO
CBR
1.1.
Origen de la idea
1.2
Objetivos
1.3
1.4
10
Adems del PPP y la propia Carta de Entendimiento, en esta ltima se seala que
las partes actuarn conforme a lo sealado en las especificaciones tcnicas
elaboradas para la Adquisicin del Software Case-Based-Reasoning (CBR)
De acuerdo a los documentos mencionados2, el sistema de Gestin del Conocimiento
CBR a implementar sera esencialmente un portal WEB 3, donde personal de
Contralora General de la Repblica pueda encontrar informacin relacionada a su
proceso de investigacin en una accin de control, as como contribuir a la
elaboracin de los informes de acciones de control en menor tiempo. El sistema
CBR proveera un nico punto de acceso a diversas fuentes de informacin, tales
como informes de acciones de control generadas por las Comisiones de Auditora
de Contralora General de la Repblica, informes diversos de otras entidades, normas
legales y otros. El sistema podra trabajar en modo conectado (on-line) o en versin
portable standalone, para el personal que forma parte de comisiones de acciones
de control asignadas a localidades sin acceso a Internet. Las funciones previstas
incluan bsquedas (utilizando palabras claves y conceptos), navegacin (a travs
de la jerarqua del documento), autora de casos (utilizando un formulario de interfaz),
revisin y aprobacin, y la publicacin en la intranet institucional.
2
3
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12
Captulo 2
El Sistema CBR en
la Contralora
General de la
Repblica del Per
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14
CAPTULO 2
EL SISTEMA CBR EN LA CONTRALORA GENERAL DE LA
REPBLICA DEL PER
2.1. Qu es el Sistema CBR?
Es un Sistema de Gestin del Conocimiento que utiliza la metodologa de
Razonamiento Basado en Casos (Case-Based Reasoning CBR), y tiene como
finalidad desarrollar una base centralizada de casos tipo originados en
observaciones de los Informes de control y que adems permite el acceso a
informacin relacionada como legislacin, consultas, jurisprudencia, doctrina, etc.
2.2. En qu consiste el Sistema CBR?
El Sistema consiste en una base centralizada de casos tipo de responsabilidad
penal, civil o administrativa funcional, identificados a partir de informes de
control, los cuales muestran las condiciones, metodologa y procedimientos
sugeridos para la identificacin de responsabilidades en las acciones de control
respecto a situaciones irregulares similares a las contenidas en dichos casos.
2.3. Para que sirve el Sistema CBR al personal de la CGR?
Entre otras cosas, el sistema permite a los usuarios:
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16
Captulo 3
Desarrollo del
Proceso en el
Per
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18
CAPTULO 3
DESARROLLO DEL PROCESO EN EL PER
3.1.
Etapa preparatoria
El proyecto de implementacin del Sistema CBR cuenta con un perfil de
desarrollo del mismo, diseado en mayo de 2003, por el grupo de Tecnologas
de la Informacin y Comunicaciones (TIC) de la Gerencia de Sistemas de la
Contralora General de la Repblica.
En el resumen ejecutivo del perfil del proyecto, se define el concepto del
razonamiento basado en casos como un aplicativo tecnolgico a emplearse
dentro del campo de la Gerencia de Conocimiento, definindose esta ltima
como la organizacin, planificacin, direccin y control de una red de
personas imbuida en la cultura organizacional y apoyada por la tecnologa
de la informacin que busca la creacin, renovacin, organizacin,
transmisin, uso y proteccin del conocimiento brindando beneficios tangibles
o intangibles, o desarrollando ventajas competitivas o habilidades distintivas.
El CBR, de acuerdo a este perfil, es un conjunto de tcnicas para el desarrollo
de sistemas basados en el conocimiento institucional acumulado. Este sistema
necesita una coleccin de experiencias llamadas casos, almacenados en
una base de casos donde cada caso se compone de una descripcin del
problema y la solucin que se aplic.
De conformidad con este perfil, la implementacin del Sistema CBR tena
como objetivo la unificacin de criterios en la institucin en lo referente a la
tipificacin de delitos de acuerdo con las situaciones evidenciadas, as como
contar con informacin legal oportuna, gil y confiable, de manera que permita
incrementar la calidad de las consultas legales y reducir los tiempos utilizados
en responder las mencionadas consultas.
Adicionalmente se esperaba crear un centro de atencin de consultas nico
y centralizado conformado por un archivo de casos de la entidad que
permitiera la consulta en cualquier momento tanto de las unidades de la
CGR como de las Oficinas de Control Institucional.
19
Como objetivos especficos del desarrollo de este sistema, el perfil del proyecto
seal:
Optimizar los tiempos y mejorar la calidad de las actuaciones de la CGR, basados
en las consultas legales confiables y giles.
Ofrecer una base de casos de opiniones legales que permita generar precedentes
en futuros casos similares al analizado.
Poner la informacin a disposicin de los trabajadores del Sistema Nacional de
Control.
Incrementar y mejorar la informacin basndose en casos analizados, que permita
la eficiencia y agilidad de la informacin.
Cabe agregar que, en el mencionado documento se propone la conformacin de un
equipo de trabajo de campo de 4 profesionales de la CGR (dos ingenieros de sistemas
especialistas en el desarrollo de proyectos informticos, un administrador y un
abogado), este equipo, en un plazo de tres meses deba de realizar el estudio de
prefactibilidad y factibilidad del proyecto, la definicin de sus etapas y la matriz de
evaluacin que permitira decidir acerca de la adquisicin del software o su desarrollo
interno.
3.2.
20
Este diagnstico seal tambin que para los entrevistados, las principales
causas de los reprocesos en la emisin de los informes de control eran:
utilizacin de un criterio equvoco o un enfoque diferente a los hechos,
problemas en la determinacin de responsabilidades, falta de sustento
probatorio, inexperiencia de algunos miembros del equipo de auditora, o
ausencia de un medio que uniformizara el criterio institucional.
3.3.
4
El servidor utilizado por el CBR fue obtenido a travs de la cooperacin tcnica del BID, en el proyecto Modernizacin
del Sistema Nacional de Control.
22
Otras de las tareas sealadas para ejecutar en esta etapa post instalacin
de la versin final del Sistema CBR, fueron la digitalizacin de los informes
de control para su incorporacin en el sistema, as como la capacitacin y
certificacin (incorporacin en el uso) de los nuevos usuarios.
El Programa Gobernabilidad e Inclusin de la GTZ en el Per brind
asistencia tcnica y monitore todas las fases de la implementacin del
presente PPP. Asimismo, supervis el cumplimiento de los trminos acordados
para el desarrollo del PPP, verificando los entregables en cada fase del
proyecto y apoyando en la resolucin de las diferencias que se presentaron
entre el equipo de Contralora General de la Repblica y la empresa Ovitas/
Empolis.
3.4.
Una vez instalada la versin final del Sistema CBR en la Contralora General
de la Repblica, se implement un intensivo programa de difusin y
capacitacin que en mes y medio capacit e incorpor en el uso del Sistema
CBR a 353 profesionales del Sistema Nacional de Control, de stos, 183 fue
personal de Lima5, los que fueron capacitados en la Escuela Nacional de
Control, y 182 en las 16 sedes de las Oficinas Regionales de Control al
interior de la Repblica.
En la CGR se continu la capacitacin al personal auditor que an no utilizaba
el Sistema, sin embargo, en enero de 2008 se aprob la Directiva N 012008-CG/SGE, mediante Resolucin de Contralora N 014-2008-CG, la que
incorporaba el Sistema CBR al control gubernamental y lo haca de uso
obligatorio, lo que aceler las solicitudes de capacitacin del personal de la
Contralora General de la Repblica, habindose capacitado hasta la fecha
a 549 profesionales de CGR.
Adicionalmente, se crey conveniente ampliar el uso del Sistema CBR a los
Jefes de las Oficinas de Control nombrados por la Contralora General de la
Repblica, habindose capacitado a 29 de los jefes de importantes
organismos pblicos6.
5
6
24
Cabe sealar que para ser incorporado en el uso del Sistema CBR se
determin que era necesario la capacitacin previa, por lo que el cdigo de
usuario en el Sistema era generado especficamente para la sesin de
capacitacin y slo a partir de ella el usuario poda acceder al Sistema.
3.4.2.
3.6.
7
8
26
Con este fin, la CGR emite mensualmente un reporte del nmero de ingresos
de usuarios al Sistema CBR, lo que nos permite evaluar el incremento, o no,
del uso de este Sistema en el ejercicio del control gubernamental.
La revisin de estos registros ha permitido determinar que a partir de la
aprobacin de la Directiva N 01-2008-CG/SGE, el ingreso de los usuarios
se ha incrementado de manera significativa9.
27
CONCERTACION
LAS PARTES
PPP
CONCEPCIN
Y DISEO
DESARROLLO
DEL MODELO
PRUEBAS
PILOTO
4 meses
3 meses
INSTALACIN
MONITOREO
1 mes
1 mes
FASE DE SOSTENIBILIDAD
(abril 2007 a diciembre 2008)
DIFUSIN Y
CAPACITACIN
28
MODELAMIENTO
E INGRESO DE
NUEVOS CASOS
EVALUACIN
DE USO SIST. Y
MEJORAS
Captulo 4
Modelo de trabajo de la
experiencia
29
30
CAPTULO 4
MODELO DE TRABAJO DE LA EXPERIENCIA
4.1.
4.2.
31
10
Perfil del Proyecto de Implementacin del Sistema CBR en la Contralora General de la Repblica de mayo de 2003.
Gerencia de Tecnologas y Sistemas de Informacin. Pags. 2 y 3
32
33
34
Captulo 5
La secuencia
tcnico operativa
35
36
CAPTULO 5
LA SECUENCIA TCNICO OPERATIVA
5.1.
11
Para la incorporacin de casos de responsabilidad civil, se ha considerado necesario que exista un auto admisorio de la
demanda en el Poder Judicial, y para casos de responsabilidad penal, por lo menos el auto apertorio de instruccin, dado que
con el mismo cesa el principio de reserva del control.
37
Jefe de Unidad
Orgnica
Elabora nuevo
Informe y
paralelamente
estructuras CBR que
correspondan en Ms
Word.
Consulta Sistema
CBR, Revisa Informe
y Estructuras y da
VoBo
5.2.
Instancia de Revisin
(ORCs, Gerencias
Centrales, Gerencias
Zonales)
GATL
Verifica remisin de
informes
acompaados de
estructuras CBR.
Revisin de
Estructuras y
correspondencia de
informes con
elementos de las
mismas y existencia
de precedentes. VoBo
Unidad Orgnica
Alta Direccin
Revisin de Informe,
visacin de
Resolucin de
Contralora
correspondiente.
38
b)
Habilitacin de Usuarios
c)
d)
e)
f)
12
13
Un token es un dispositivo de seguridad (tambin token de autenticacin o token criptogrfico). Es un dispositivo
electrnico que se le da a un usuario autorizado de un servicio computarizado para facilitar el proceso de autenticacin. Este
permitir a los Jefes de OCI conectarse a la red y recursos de la Contralora General de la Repblica a travs de Internet con
seguridad.
39
40
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
b)
c)
Informar sobre las tendencias de los criterios judiciales de los procesos de la CGR respecto a calificacin de delitos, identificacin de
partcipes, medios de prueba, etc.
d)
42
Captulo 6
Logros, dificultades y
perspectivas
43
44
CAPTULO 6
LOGROS, DIFICULTADES Y PERSPECTIVAS
6.1.
Logros obtenidos
45
6.2.
Principales dificultades
Existieron dificultades para contar con el equipo de gestin del conocimiento,
denominado equipo CBR, siendo la mas importante el hecho de que cada
uno de los miembros tena funciones asignadas en sus respectivas unidades
orgnicas, por lo que resultaba difcil que puedan dedicar tiempo al diseo
del contenido del Sistema.
Los recursos humanos disponibles han sido escasos y de gran demanda al
interior de la propia institucin, esto debido a que era el personal con mayor
experiencia y prestigio, por lo que no estaban a tiempo completo y compartan
sus actividades dentro del equipo de gestin del conocimiento con sus labores
de control lo que afect el cronograma de reuniones de trabajo y, por lo
tanto, ocasion que el diseo de estructuras y el modelado de casos no se
concluyan dentro del plazo sealado.
El acceso a los datos necesarios para el diseo de la informacin a estar
contenida en el sistema CBR fue muy restringido al inicio de todo el proceso,
aun cuando existan en la institucin bases de datos y sistemas necesarios,
debido a que cada uno de ellos tena un procedimiento distinto de acceso y
sus usuarios eran de uso restringido, esto hizo que al comienzo la bsqueda
46
Perspectivas de futuro
La instalacin final del Sistema CBR en la Contralora General de la Repblica,
coloca a esta institucin a la vanguardia de otras instituciones anlogas en
la regin, pues la implementacin de sistemas y tecnologas de la informacin
47
14
Documento de Trabajo: Capacity Works. El modelo de gestin de la GTZ para el desarrollo sostenible. Caja de
Herramientas. Factor de xito 4. Procesos. Instrumento N 2, pag. 9.
15
Op. Cit. pag. 9.
16
Ibid
48
Captulo 7
Principales
resultados
49
50
CAPTULO 7
PRINCIPALES RESULTADOS
51
52
Captulo 8
Difusin externa
del Sistema
53
54
CAPTULO 8
DIFUSIN EXTERNA DEL SISTEMA
El Sistema de Gestin del Conocimiento de la CGR, Sistema CBR, ha sido
presentado y expuesto en diferentes eventos efectuados a nivel nacional
e internacional, conforme se detalla a continuacin:
55
56
Captulo 9
Puntos importantes a
tener en cuenta para
hacer una replica
57
58
CAPTULO 9
PUNTOS IMPORTANTES A TENER EN CUENTA PARA
HACER UNA REPLICA
Para la realizacin de una rplica de una iniciativa en gestin del conocimiento
utilizando la metodologa CBR, es necesario llevar a cabo una serie de acciones y
etapas a las que debe sumarse el compromiso y liderazgo de las principales
autoridades de la institucin en la que se desea implementar un sistema de gestin
del conocimiento como el Sistema CBR, entre los que se encuentran como puntos
principales los siguientes:
59
60
Captulo 10
Recomendaciones
finales
61
62
CAPTULO 10
RECOMENDACIONES FINALES
Entre las principales recomendaciones que podemos sealar luego de tres aos de
diseo e implementacin del Sistema CBR se encuentran las siguientes:
63
64
ANEXOS
1.
2.
3.
65
66
Anexo N 1
Directiva de incorporacin del Sistema CBR al control gubernamental
DIRECTIVA N 01-2008-CG/SGE
INCORPORACIN DEL SISTEMA CBR EN EL EJERCICIO DEL CONTROL
GUBERNAMENTAL
I.
OBJETIVO
La presente directiva tiene como objetivo establecer las disposiciones destinadas a regular
la implementacin y uso del Sistema CBR, como herramienta para la gestin del
conocimiento en las acciones y actividades de control gubernamental desarrolladas por la
Contralora General de la Repblica y otros rganos del Sistema Nacional de Control.
II.
FINALIDAD.
Promover e institucionalizar la utilizacin del Sistema CBR como herramienta que coadyuve
a la realizacin de las labores propias del control gubernamental de forma ms eficiente y
oportuna, as como la uniformidad de criterios en la identificacin de responsabilidades en
los Informes de Control.
III.
AMBITO DE APLICACIN
MARCO JURIDICO
V.
DISPOSICIONES GENERALES
5.1
EL SISTEMA CBR
El Sistema CBR es un aplicativo informtico diseado para la solucin de
problemas mediante el razonamiento basado en casos o experiencias previas.
El citado Sistema CBR contiene una base de casos tipo elaborados a partir
de observaciones formuladas en Informes de Control en que se identificaron
responsabilidades de tipo penal , civil o administrativo funcional.
69
El sistema CBR permite realizar tres (3) tipos de bsqueda (general, avanzada
y guiada), para acceder los casos y estructuras tipo, en que se presentan los
elementos y condiciones que debe reunir una observacin para que se considere
la existencia de indicios de responsabilidad civil, penal o administrativa funcional.
Adems, dichos casos y estructuras brindan acceso a informacin vinculada a
los mismos tales como: el Informe de Control que lo origin y su situacin
procesal, citas de jurisprudencia y doctrina que permitan apreciar todos los
elementos considerados en el anlisis de la observacin.
5.2
VI.
DISPOSICIONES ESPECIFICAS
6.1
6.2
70
Obligatoriedad del uso del Sistema CBR por las instancias de revisin
de los informes de control
Corresponde al Supervisor de la Comisin de Auditoria que elabora el proyecto
de informe como el Gerente o Jefe de la Unidad orgnica bajo cuyo mbito se
encuentra la entidad objeto de lo informes de control referidos en el numeral
anterior, consultar de forma obligatoria el Sistema CBR, evaluando su los
formatos de las estructuras remitidas con el Informe de Control rene los
elementos previstos en los mismos, antes de formular atingencias o visar la
estructura revisada en seal de conformidad. Los alcances de esta disposicin
tambin comprenden a la Gerencia de Asesora Tcnico Legal.
Tratndose de otras instancias o nveles de revisin de los Informes de Control
especiales o administrativos, tales como el Despacho Vicecontralor o las
Gerencias Centrales, el Sistema CBR tendr el carcter de herramienta de
apoyo.
6.4
71
6.5
6.7
6.8
72
6.9
VII.
7.2
8.2
73
Anexo N 2
Cuadros de Reporte de Ingresos al Sistema CBR aos 2007 y 2008
Cuadro de ingreso al sistema CBR de Enero 2007 a Diciembre del 2008
Cantidad de Accesos Sistema CBR
7000
6288
6000
5130
5088
5000
4000
2806
3000
2000
1500
1241
503
1000
350
o
er
En
ril
zo
er
r
eb
ar
Ab
ay
870
654
485
132
lio
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Ju
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o
Ag
ti
p
Se
u
ct
br
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em
ov
em
ic
Reportede
de Uso:
Uso: Enero
Enero 2008
Reporte
2008--Diciembre
Diciembre2008
2008
Cantidad de Accesos Sistema CBR
14000
12036
11628
12000
Accesos
10000
2666
8000
5968
6000
4799
3175
4000
2000
3584
2666
3491
3645
2324
933
0
Ene-08 Feb-08 Mar-08 Abr-08 May-08 Jun-08 Jul-08 Ago-08 Set-08 Oct-08 Nov-08 Dic-08
Mes
74
Anexo N 3
Actividades previstas para la sostenibilidad del Sistema CBR
SOSTENIBILIDAD CBR
N
ACTIVIDADES
Tema
ELABORACION DE INFORMES
GESTIN DE PROYECTO
a)
b)
c)
Seleccin de Casos
75
Modelamiento de Casos
10
76
11
Capacitacin
12
Difusin