ICMS Minas Gerais

Artigo Original
DOI: 10.5935/1809-2667.20140009
O sucesso do ICMS cultural revisado: determinantes

e obstculos da poltica de municipalizao para
a proteo do patrimnio cultural do estado de
Minas Gerais
A review of the success of cultural ICMS: determinants and barriers of
the policy of municipalization for the protection of the cultural heritage
in the state of Minas Gerais
Rodrigo Anido Lira*
Nilo Lima Azevedo**
Hugo Borsani***
O estado de Minas Gerais tem se destacado
em todo o pas pelo sucesso de sua poltica de
descentralizao da proteo do patrimnio
cultural, tendo como um dos principais
resultados a instituio e o funcionamento
dos conselhos municipais de proteo do
patrimnio cultural. O estudo pretende
sinalizar quais seriam as variveis que acabam
por determinar ou dificultar a implementao
de uma gesto local democrtica no mbito
do patrimnio cultural no estado de Minas
Gerais. Os resultados das anlises sugerem
que no h como negar a importncia da
estrutura de incentivos seletivos para produzir
uma poltica mais abrangente e consistente.
The State of Minas Gerais has stood out throughout

the country due to the success of its decentralized
cultural heritage protection policy, which had
resulted in the institution and functioning of
municipal councils for the protection of cultural
heritage. The study aims to indicate the variables
that determine or complicate the implementation
of democratic local management of the cultural
heritage in the State of Minas Gerais. Results
of the analysis suggest that we cannot deny the
importance of the structure of selective incentives
to produce a more comprehensive and consistent
policy.
Palavras-chaves: Patrimnio. ICMS Cultural.

Conselhos Municipais.
Keywords: Heritage. Cultural ICMS. Municipal

Councils.
Introduo
O Estado de Minas Gerais tem se destacado em todo o pas pelo sucesso de
sua poltica de descentralizao da proteo do patrimnio cultural, tendo como um
Graduado em Administrao pela Universidade Federal Fluminense (2001), Mestre em Cognio e Linguagem pela Universidade
Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (2004) e Doutor em Sociologia Poltica tambm pela Universidade Estadual do
Norte Fluminense (2012) Campos dos Goytacazes/RJ Brasil
**
Graduado em Direito pela Universidade Cndido Mendes (2005), Mestre em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Juiz
de Fora (2007) e Doutorado em Sociologia Poltica pela Universidade Estadual do Norte Fluminense (2012). Diretor Acadmico
da Fundao Educacional So Jos e docente da Fundao Educacional So Jos Campos dos Goytacazes/RJ - Brasil
***
Doutor em Cincia Poltica (IUPERJ, 2000), Mestre em Cincia Poltica (IUPERJ, 1995) e Graduado em Sociologia (Universidad
de la Repblica, Uruguai, 1988). professor e integra o corpo docente do Programa de Ps-Graduao em Sociologia Poltica
da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF) Campos dos Goytacazes/RJ - Brasil
*
VRTICES, Campos dos Goytacazes/ RJ, v.16, n.1, p. 123-145, jan./abr. 2014
123
Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani
dos principais resultados a instituio e o funcionamento de conselhos municipais de

proteo do patrimnio cultural.
Na nica pesquisa quantitativa comparada sobre a municipalizao da poltica de
proteo do patrimnio cultural entre os estados da federao brasileira realizada pelo
IBGE (Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros), em 2006, ficou demonstrado que do
total de 741 conselhos municipais de patrimnio cultural existentes no Brasil, 517 ou
69,7% se encontravam em Minas Gerais.
Todos os outros estados da federao esto longe de alcanar os impressionantes
nmeros que o Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico de Minas Gerais
- IEPHA vem apresentado a cada ano. No 1 Frum Mineiro Agentes do Patrimnio no
perodo de 13 e 14 de dezembro de 2008, realizado em Belo Horizonte, o palestrante
representante do IEPHA, Jorge Abdo Askar, apresentou dados, alguns da Fundao
Joo Pinheiro, que demonstravam que em Minas Gerais o nmero de conselhos j
passava dos 600, englobando mais de 80% do territrio do estado. Enquanto, em 2010,
o IEPHA divulgou que, dos 853 municpios de Minas Gerais, 716 participaram do
ICMS cultural referente ao exerccio de 2011.
Vale lembrar, ainda, que Minas Gerais o nico estado em que o Ministrio
Pblico criou a Promotoria Estadual de Defesa do Patrimnio Cultural e Turstico, ou seja,
uma promotoria que visa subsidiar e dar apoio s aes dos membros do Ministrio
Pblico em relao ao patrimnio cultural em todo o estado. Tambm com grande
relevncia se destaca o supra mencionado Frum Mineiro Agentes do Patrimnio, evento
que visa reunir conselheiros dos mais variados municpios para troca de experincias
em gesto do patrimnio, tendo recebido na ltima edio membros de conselhos de
outros estados como, por exemplo, So Paulo.
Observando tais nmeros, de se perguntar: da onde vem todo o sucesso de Minas
Gerais em relao descentralizao e, o mais importante, macia participao dos
municpios de Minas Gerais em preservar seu patrimnio, criar inventrios, possuir uma
poltica de educao patrimonial, entre outras medidas de preservao e conservao?
A resposta no to mgica, nem to complexa como se imagina. H um
consenso por parte dos atores desse campo de que a municipalizao da poltica de
patrimnio obteve sucesso, sobretudo, pelo uso do instrumento de repasse fiscal que se
convencionou chamar de ICMS Cultural.
Porm, se a resposta do sucesso aparentemente no se mostra complexa, o
caminho que se trilhou, bem como as consequncias desse programa de transferncia
fiscal, so de extrema importncia para discusso da poltica de municipalizao de
proteo do patrimnio cultural, pois dentro das Cincias Sociais um dos temas de
estudo mais caros o da ao coletiva. Em outras palavras, porque to difcil fazer
com que as pessoas e/ou a sociedade organizada de forma geral se preocupe e participe
de forma ativa da construo das diretrizes e da implementao de polticas pblicas
das mais diversas reas. o que Boaventura de Souza Santos e Leonardo Avritzer
124
O sucesso do ICMS cultural revisado: determinantes e obstculos da poltica de municipalizao para a proteo do
patrimnio cultural do estado de Minas Gerais
consideraram como as duas patologias das democracias modernas: a incapacidade de

participao e representao.
Quanto mais se insiste na frmula clssica da democracia de baixa
intensidade, menos se consegue explicar o paradoxo de a extenso
da democracia ter trazido consigo uma enorme degradao das
prticas democrticas. Alis, a expanso global da democracia
liberal coincidiu com uma grave crise desta nos pases centrais
onde mais se tinha consolidado, uma crise que ficou conhecida
como a da dupla patologia: a patologia da participao, sobretudo
em vista do aumento dramtico do abstencionismo; e a patologia
da representao, o fato de os cidados se considerarem cada vez
menos representados por aqueles que elegeram. Ao mesmo tempo,
o fim da guerra fria e a intensificao dos processos de globalizao
implicaram uma reavaliao do problema da homogeneidade da
prtica democrtica (SANTOS; AVRITZER, 2002, p.42).
A grande questo, portanto, : Como o ICMS cultural fez com que Minas Gerais
conseguisse obter uma participao extraordinria dos municpios em relao poltica
de proteo do patrimnio cultural? O que est por trs desse processo? Existe algo alm
do ganho instrumental do repasse de parte do produto arrecado pelo ICMS?
Este artigo, primeiramente, tratar de forma mais ampla da municipalizao das
polticas pblicas em geral no Brasil. Depois seguir uma seo para discutir brevemente
a legislao do ICMS em sua perspectiva constitucional, para em seguida analisar como
o tema se desenvolve na legislao mineira. Por fim, sero objeto de anlise duas variveis
tericas predominantes na discusso, a saber: i) a que d nfase para uma diminuio da
autonomia municipal; ii) a que foca em uma ao coordenada no campo da poltica de
proteo do patrimnio cultural. O presente estudo, ao abordar estas diferentes linhas
tericas, pretende sinalizar quais seriam as variveis que acabam por determinar ou
dificultar a implementao de uma gesto local democrtica do patrimnio cultural
no estado de Minas Gerais. A concluso trar um resumo dos principais argumentos
levantados pelo artigo, bem como algumas questes sobre o tema.
Municipalizao das polticas pblicas no Brasil

Segundo Nunes (1991), as experincias inovadoras, no Brasil, em termos de
participao popular e de gesto voltada para o social, ocorreram na segunda metade
dos anos 70, ainda em plena ditadura militar. A partir da segunda metade da dcada
de 1980, Lages, em Santa Catarina, Boa Esperana, no Esprito Santo e Piracicaba, em
So Paulo, so algumas das prefeituras que vo inspirar um conjunto de experincias de
poltica participativa que se desenvolvero no Brasil ao longo dos anos.
125
Os movimentos sociais representaram um papel central em todo esse processo. As

prticas participativas deles oriundas (os Conselhos Populares de Sade da Zona Leste
de So Paulo, a Assemblia do Povo, de Campinas, o Conselho Popular do Oramento,
de Osasco) tambm colaboraram para o arcabouo de aes que motivaram as gestes
municipais a implementar polticas mais inclusivas.
Alm disso, houve experincias internacionais que tiveram influncia no
Brasil, principalmente ligadas a gestes locais com governos de esquerda. o caso das
prefeituras italianas geridas por representantes do partido comunista italiano e, um
pouco mais tarde, na Espanha, a experincia de Barcelona que, a partir de 1979, teve
sucessivas gestes de esquerda (PSOE- Partido Socialista Obrero Espaol), com grande
sucesso administrativo e social (BORJA apud LESBAUPIN, 2000).
O fator preponderante para o surgimento de tais prticas participativas foi a
insurgncia, nas dcadas de 1970 e 1980, de novos atores sociais que resgataram o
termo sociedade civil e inauguraram, atravs de um amplo processo reivindicativo,
novas formas de prticas polticas e formatos de sociabilidade, fundados em bases mais
igualitrias (GECD,1999).
Essa participao poltica, segundo Dias (2002), o meio pelo qual o cidado
comum incorpora-se aos processos de formulao, deciso e implementao de polticas
pblicas, em outras palavras, a participao poltica uma forma de o indivduo
influenciar nas decises polticas que so tomadas por seus representantes. Essa
influncia pode ser medida desde a presso poltica realizada por protestos da opinio
pblica, incluindo a mdia, at a incorporao de demandas populares por meios de
canais institucionalizados entre o Estado e a Sociedade Civil.
At o surgimento dessas inovaes, as prticas polticas, historicamente no Brasil,
se pautavam, quase que exclusivamente, por esquemas populistas, clientelistas e por
mecanismos de cooptao poltica. O primeiro sinal de ruptura com este modelo a
emergncia dos Movimentos Sociais Urbanos (MSU) dos anos 1970. Segundo SchererWarren (1987), o desenvolvimento dos MSUs constituiu-se num marco de mudanas
nas formas tradicionais de atuao das classes populares havendo uma separao entre
o tradicional e o novo.
Nesse cenrio, o tradicional estaria, destacadamente, ligado s prticas polticas
clientelistas das sociedades amigos de bairros (SABs) do final da dcada de 1940. J o
novo modelo de atuao das classes populares caracteriza-se por meio de uma atuao
poltica baseada: i) na autonomia frente ao Estado e aos partidos polticos; ii) na
negao e no combate s prticas clientelistas e s estratgias de cooptao poltica; iii)
no enfrentamento direto com o poder pblico.
De acordo com Caldern (2008), os MSUs emergentes responsveis por este novo
modelo organizavam-se em torno da verificao do cumprimento dos acordos firmados com
o poder pblico, tendo como instrumento de presso frente aos governantes as mobilizaes
pblicas quando da no consecuo de tais compromissos. Tornaram-se assim,
126
[...] germens de irradiao de uma nova cultura polticademocrtica que redefiniu as relaes Estado-sociedade civil,
concretizadas na atuao de uma srie de administraes
municipais estaduais e municipais progressistas que, ao longo da
dcada de oitenta, esboaram novos padres de relacionamento
com as classes populares (CALDERN, 2008).
Os novos padres institucionais de relacionamento entre a sociedade organizada

e o Estado possibilitaram o surgimento de novos canais de natureza polirquica, nos
quais se destacam: o Oramento Participativo e a criao dos Conselhos Municipais,
esta ltima a partir da Constituio de 1988. Tais mecanismos possibilitaram no s aos
movimentos sociais, mas tambm sociedade organizada, uma forma de participao
mais ampla, que alcanava, para alm das negociaes de bens pblicos, as formulaes
de diretrizes para determinadas polticas pblicas, bem como a interferncia direta na
alocao dos recursos municipais.
Em um pas onde tradicionalmente se observa a hierarquizao das relaes sociais
e a apropriao do pblico pelo privado, a criao destes espaos institucionalizados de
interao revela-se fundamental para o fortalecimento da qualidade democrtica e para
construo de novos parmetros que possibilitam a concepo de uma mudana na
gramtica poltica de at ento.
A Constituio de 1988 o marco histrico-poltico para entendermos a nova
dinmica da gesto municipal. A descentralizao ocorrida no modelo federativo psconstituio transferiu parte do poder decisrio para instncias menores, especialmente
os municpios, que, agora autnomos, enfrentam o desafio de gerir com seus prprios
oramentos (lato sensu) polticas pblicas setorizadas advindas das novas competncias
constitucionais.
Ressalte-se que o conceito de descentralizao utilizado neste trabalho segue o
entendimento de Marta Arretche (2000, p.16):
Descentralizao aqui significa genericamente a institucionalizao
no plano local de condies tcnicas para a implementao de
tarefas de gesto de polticas sociais. Assim, indiferente se a
descentralizao da poltica sob anlise toma a forma da estadualizao
e/ou da municipalizao. A noo local estar, na verdade, referida
unidade de governo para a qual se pretende transferir atribuies.
A descentralizao como transferncia de competncias referente ao pacto federativo,

institudo pelo artigo 18 da Constituio Federal de 19881, encontra na autonomia dos
entes federados a discricionariedade necessria atuao de suas novas atribuies.
Essa autonomia assume quatro contornos essenciais: i) autonomia poltica
eleio direta para os cargos dos Poderes Executivo e Legislativo; auto-organizao atravs
1
CRF/Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
127
da elaborao da prpria lei de organizao poltico-administrativa; impossibilidade de

interveno de outras esferas de governos, salvo em casos previstos na Constituio
Federal; ii) autonomia administrativa capacidade de organizar suas atividades, criar
seus quadros de servidores, gerir e prestar os servios de sua competncia; iii) autonomia
financeira capacidade de gerir e arrecadar seus prprios tributos; iv) autonomia
legislativa capacidade para legislar sobre os assuntos de sua competncia, seja ela
privativa, exclusiva ou concorrente2.
Em relao municipalizao, um argumento muito utilizado para se contrapor ao
modelo centralizado, vigente poca dos governos militares, seria a capacidade de a esfera
de poder local permitir, por sua proximidade com o cidado, um maior atendimento das
demandas sociais e possibilitar o acompanhamento das aes e polticas pblicas por parte
da sociedade, criando um ambiente propcio ao exerccio democrtico.
Por outro lado, segundo Serra e Terra (2006), o aumento dos encargos sociais sob
a responsabilidade dos municpios e a recente tendncia de recentralizao de receitas
exclusivas da Unio juntamente com as imposies da Lei Responsabilidade Fiscal
acabaram por dificultar a sustentabilidade financeira dos entes locais.
Santos, Costa e Andrade (2000) ampliam esta discusso trazendo, tona, o
critrio de transferncia de recursos dos fundos municipais, que privilegia os estados
com maior nmero de municpios no levando em conta os que realmente precisam de
complementao financeira s suas receitas prprias para equilibrar o oramento.
Nesse aspecto, a colocao de Terra, Oliveira e Givisiez (2006) de que a maior
parte dos municpios, por no apresentarem fontes de receitas prprias, depende quase
que exclusivamente dos repasses do Fundo de Participao dos Municpios - FPM refora a tese do presente trabalho de que o repasse de parte do ICMS, permitido pela
legislao estadual, atuar como importante incentivo para a adeso dos municpios na
poltica de preservao do patrimnio cultural.
Dentro desse contexto, o tema acerca da gesto municipal e da democracia ganha
novas dimenses quando se somam os recentes mecanismos de participao da sociedade
organizada e os interesses que entram em conflito pelos recursos crticos, agora geridos
pelos municpios. Em uma perspectiva normativa, os conselhos municipais se apresentam
como uma das maiores mudanas institucionais da descentralizao federativa,
[...] cuja orientao central a busca do aumento da participao
direta da sociedade na gesto municipal e da eficincia e da
efetividade das polticas pblicas que vm sendo descentralizadas
desde a segunda metade dos anos 80. (SANTOS JUNIOR;
RIBEIRO E AZEVEDO, 2004, p. 12).
Assim, os conselhos municipais por poderem atuar em certos setores de ao

governamental como sade, educao, direitos da criana e do adolescente, patrimnio
2
128
A competncia exclusiva distingue-se da competncia privativa segundo Jos Afonso da Silva (2010, p.480) da seguinte forma:
a diferena que se faz entre competncia exclusiva e competncia privativa que aquela indelegvel e esta delegvel.
cultural, entre outros, com o poder para formular propostas de programas e polticas
publicas, assim como para fiscalizar o setor ao qual est envolvido (CUNHA, 1997,
p.96), acabam se tornado, em certa medida, uma das referncias
[...] ao aperfeioamento e ao aprofundamento das instituies
democrticas, com vistas a permitir sua operao nos interstcios
eleitorais, acoplando aos mecanismos clssicos da representao
formas institucionalizadas de participao poltica, que permitam
a ampliao do direito de vocalizao das preferncias dos cidados
e o controle pblico do exerccio do poder (ANASTASIA;
AZEVEDO, 2000, p.3).
Dentre as caractersticas observadas nos conselhos e que so importantes para o

atendimento das expectativas sobre tais rgos, pode-se citar a sua funo deliberativa
ou consultiva, sua composio interna e seu grau de flexibilidade para incorporar novas
representaes coletivas (CUNHA, 1997, p. 96). Esses atributos sugerem maiores ou
menores chances de xito para a resposta ao desafio da democracia. Sob essa perspectiva, a
participao e a representao so as variveis em torno das quais as demais questes gravitam.
Conceitualmente, os conselhos municipais so rgos pblicos do Poder Executivo
local (GOHN, 2001, p.11; AVRITZER, 2006, p.39). Segundo Di Pietro (2004, p.428),
rgo pblico uma unidade que congrega atribuies exercidas pelos agentes pblicos
que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado. Por conseguinte, os
conselhos municipais, no que tange ao resultado de suas deliberaes, fazem com que
as vontades, os interesses agregados ou consensualizados dos participantes, inseridos na
arena de discusso, passem a ser a vontade do prprio Estado.
Desse modo, se os conselhos gestores so rgos pblicos, estes so, como
conceitua Bucci (2002, p.329), rgos pblicos de natureza sui generis, uma vez
que, apesar de as atividades dos conselhos darem-se em um contexto scio-poltico
de descentralizao, eles acabam inseridos em outro processo, o de desconcentrao,
por meio do qual h a distribuio de competncias dentro de uma mesma pessoa
jurdica, organizada hierarquicamente. As atribuies administrativas so outorgadas
aos vrios rgos que compem a hierarquia, criando-se uma relao de coordenao e
subordinao entre uns e outros (DI PIETRO, 2004, p.349).
Ainda assim, Santos Junior, Ribeiro e Azevedo (2004) alertam para os riscos
decorrentes deste processo sendo, o mais crtico, a possibilidade do conselho municipal
se transformar numa estrutura burocrtica formal, com agentes cooptados pelo
executivo municipal.
Esse cenrio sinaliza que a simples existncia dos conselhos no garante a sua
eficcia. A promoo da experincia de participao e de gesto democrtica das polticas
pblicas no mbito local no conseqncia natural da implantao dos conselhos.
fundamental que se perceba com clareza as dificuldades para a consolidao de espaos
pblicos verdadeiramente participativos.
129
Essas dificuldades se justificam, nas palavras de Teixeira (1999) referentes ao

novo cenrio democrtico, pois o coronelismo acaba se adaptando s novas estruturas
gerenciais e s novas exigncias democrticas, prevalecendo firme, sobrevivendo aos
novos tempos polticos. Ao longo do tempo as prticas polticas participativas na
vida pblica assumiram diversas matizes no processo de interlocuo Estado-sociedade
organizada, a partir dos comportamentos polticos que tambm oscilavam entre
processos de cooptao e representao democrtica.
Dessa forma, importante atentar para os desafios encontrados na efetivao dos
conselhos municipais, que passam por questes que se relacionam a sua concepo e
forma de implantao. Em alguns casos, pode ocorrer por presso do ministrio pblico
e/ou juizados especiais, em outros, pela prpria sociedade organizada, pela mobilizao
do executivo local ou a combinao de ambos.
Porm, em grande parte dos casos, a implementao dos conselhos municipais se
traduz por um engajamento instrumental, uma vez que para recebimento de determinados
recursos pblicos o poder executivo municipal se v obrigado a criar tais rgos.
Na tabela 1, referente ao ltimo levantamento do IBGE (2001), relativo aos
conselhos municipais existentes, percebe-se que as reas de sade, assistncia social
e educao so as que possuem o maior nmero de conselhos, pois alm de serem
objeto de polticas pblicas que devem ter cobertura universal, fazem parte das polticas
setoriais cuja descentralizao para o nvel de governo local cada vez mais estimulada
pelo prprio governo federal e para as quais o repasse de recursos, via fundo federal,
pressupe a criao de conselhos. Da ser esperada a grande frequncia desses nestes
setores especficos.
Tabela 1. Nmero de Municpios, por Grandes Regies, com Conselhos Municipais
de Sade, Assistncia Social, Educao, Meio Ambiente e Poltica Urbana - 2001
Fonte: IBGE Perfil dos Municpios Brasileiros, 2001
130
A partir da constatao de que os repasses de recursos pblicos federais so

importantes para a criao/funcionamento dos conselhos municipais, surge uma
tendncia de estmulo a aes instrumentais, agora realizado via estados membros e
municpios a partir dos repasses de parte do ICMS. Assim, alguns estados tm criado leis
que instituem esta vinculao com destaque para as reas de cultura e meio ambiente.
Segue-se a tabela abaixo em relao ao nmero de conselhos municipais de
proteo do patrimnio cultural ou correlato no Brasil.
Tabela 2. Nmero de Municpios, por Grandes Regies, com Conselho Municipal de
Patrimnio Cultural - 2006
Fonte: IBGE Perfil dos Municpios Brasileiros, 2006
As duas tabelas acima demonstram que a municipalizao de determinadas

polticas pblicas, ou pelo menos a universalizao dessa municipalizao, no ocorre
ao acaso. A grande abrangncia da municipalizao da poltica pblica de proteo do
patrimnio cultural via conselhos em Minas Gerais no um caso especfico, isolado no
pas, mas se trata de uma tendncia que ocorre segundo as relaes federativas no Brasil.
Os dados so bem claros nesse sentido, se h determinao legal para a criao
e funcionamento de conselhos, a fim de se obter determinada verba, as chances de se
encontrar conselhos que tratam do assunto muito maior.
Os exemplos podem ser vistos acima. Conselhos que recebem verbas federais
possuem um percentual notadamente superior de existncia, como o caso da sade,
assistncia social e educao. J no caso dos conselhos de poltica urbana, como no
havia qualquer fundo vinculado a eles, o seu nmero quase inexistente.
Devido ao uso do repasse de parte do ICMS vinculado a criao dos conselhos
municipais para a poltica de proteo do patrimnio cultural, Minas Gerais o nico
estado membro que se destaca no cenrio nacional no nmero de conselhos criados.
Portanto, para se compreender a municipalizao da poltica de patrimnio
cultural em Minas Gerais, necessrio compreender, pelo menos de forma bsica, os
131
traos principais do ICMS na Constituio e na legislao brasileira. Esse ser o tema

da prxima seo.
O ICMS na Constituio Federal e a legislao mineira acerca do imposto

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 trata do Imposto sobre
operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS), sob dois aspectos:
[...] a Constituio Federal acolhe as duas modalidades de
competncia: a) tributria (faculdade de instituir tributos) e a
financeira (direito de participar do produto da arrecadao dos
tributos). Ambas ocupam a mesma hierarquia, dizer, geram
o mesmo tipo de direito s pessoas polticas que as possuem: o
direito de obter fundos, seja por arrecadao prpria, seja mediante
participao no produto da arrecadao alheia (CARAZZA, 2008,
p. 565-566).
No seu art. 155, II, a Constituio tratou da competncia tributria dos estados
para instituir o ICMS, in verbis:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir
impostos sobre:
II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre
prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem
no exterior;
O dispositivo legal claro em relao a quais entes federativos so competentes

para instituio do ICMS: os estados membros e o Distrito Federal. Apenas eles
possuem a autonomia legislativa para disciplinar sobre este imposto, contudo, com as
limitaes e obrigatoriedades a eles impostos pela prpria Constituio Federal e pela
Lei Complementar n 87 de 1996, tambm conhecida como Lei Kandir, que trata das
diretrizes gerais do ICMS. Dentre as vrias obrigatoriedades impostas pela Constituio
destaca-se a do repasse de parte da arrecadao tributria do ICMS recolhido pelos
estados membros aos municpios, colocada aqui como competncia financeira. A
redao do art. 158 da Constituio assim estabelece:
Art. 158. Pertencem aos Municpios:
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto
do Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias
e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e
132
intermunicipal e de comunicao.
Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Municpios,
mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os seguintes
critrios:
I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas
operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de
servios, realizadas em seus territrios;
II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou,
no caso dos Territrios, lei federal.
Dessa forma, pode-se concluir que a legislao constitucional determina que a

participao dos municpios no repasse da arrecadao do produto do ICMS ser de
25%. A alocao desses 25% ser realizada da seguinte forma: trs quartos, no mnimo,
devem obrigatoriamente seguir o que estabelece o inciso I, do pargrafo nico do art.
158 da CF, ou seja, respeitar o Valor Adicionado Fiscal (VAF). Caso a lei estadual no
mencione como dever ser alocado o restante do montante de 25% da arrecadao, este
ser obrigatoriamente repassado na sua totalidade, conforme estabelece o inciso I, do
pargrafo nico do art. 158 da CF. Todavia, a lei estadual poder alocar um quarto do
repasse, segundo outros critrios que no o VAF, mas reitere-se que apenas se estiver
estipulado na Lei estadual relativa ao ICMS.
Em resumo, at, trs quartos, no mnimo, do produto da
arrecadao do ICMS sero necessariamente repartidos de acordo
com o estatudo no predito art. 158, pargrafo nico, I, (que
atendendo ao comando do art. 161, I, da CF, foi explicitado pelo
art. 3, 1 e 2, lei complementar 63/1990).
O restante (at um quarto do produto da arrecadao deste
mesmo tributo) ser distribudo aos Municpios, nos termos da
lei do Estado, onde ocorreu o fato imponvel (art. 158, pargrafo
nico, II, da CF), sem, porm, claro ferir a isonomia que deve
nortear o tratamento a eles dispensado.
Graas a este percentual previsto no inciso II, todos os Municpios
localizados no territrio do Estado acabam de algum modo
partilhando o produto da arrecadao do ICMS. No fosse assim,
pequenos Municpios, onde so realizadas poucas operaes
ou prestaes tributadas por meio de ICMS, ficariam margem
do progresso do Estado e sentiriam inclinados a encetar
verdadeiras guerras fiscais dentro da regio onde se localizam,
o que a Carta Magna absolutamente no permita (CARAZZA,
2008, p. 569) [destaque nosso].
Em Minas Gerais, na gesto do ento governador Eduardo Azeredo, publicou-
133
se a Lei Estadual n 12.040 de 1995, que tambm ficou conhecida como a Lei Robin
Hood, que se utilizou da prerrogativa Constitucional e modificou a alocao do produto
do ICMS possvel para outras reas como o ICMS Cultural, relativo a aes de proteo
do patrimnio cultural e o ICMS ecolgico, relativo a aes de proteo e conservao
do meio ambiente.
No ano de 2009, foi promulgada a Lei Estadual n 18.030, que ampliou para
outras reas temticas a alocao do repasse do produto do ICMS para os municpios,
tais como: turismo, esporte, sede de estabelecimentos presidirios, recursos hdricos e
o chamado ICMS solidrio. O quadro abaixo, retirado da Lei n 18.030, demonstra
como esto distribudos os valores do repasse do ICMS com os percentuais e artigos de
leis a eles referentes:
Tabela 3. Do Anexo I, referente ao art. 1 da Lei n 18.030, de 12 de janeiro de 2009,
com os critrios de distribuio e percentuais do repasse do ICMS para os Municpios
segundo os exerccios fiscais
Fonte: Anexo I da Lei n 18.030, de 12 de janeiro de 2009
Durante o 1 Frum de Mestres e Conselheiros, observaram-se dois movimentos

de grande importncia atravs das discusses. O primeiro pleiteava que dentre os critrios
para pontuao fosse includa a criao do fundo de patrimnio. Essa demanda partiu
de vrios conselheiros, atores sociais e funcionrios responsveis pela concretizao
da poltica de preservao do patrimnio cultural nos municpios. O argumento
era que o recurso do repasse do ICMS cultural acabava por integrar o caixa geral da
prefeitura, impossibilitando assim maior autonomia dos conselhos de patrimnio para
134
gerir a poltica de proteo e conservao e das secretrias/departamentos executivos

de executar as diretrizes estabelecidas pelos conselheiros. Essa demanda, levantada no
Frum e incorporada Lei do ICMS de Minas Gerais, em seu anexo II, pode ser
considerada um ganho dos participantes e dos movimentos preservacionistas.
Outra demanda levantada foi o aumento do ndice de repasse do ICMS cultural de
1%, para 1,5%. Entretanto, na discusso do projeto de Lei n 23 de 2003, que culminou
com a atual legislao estadual sobre o repasse do ICMS para os municpios, o governo e os
parlamentares parecem ter optado pela tendncia j citada de municipalizar outras polticas,
ao invs de fortalecer, via ICMS, as j existentes, como se pode observar na tabela 3.
O programa de proteo ao patrimnio cultural realizado pelo estado de Minas
Gerais se tornou referncia de estudo e implementao de como pode funcionar a relao
federativa entre estado e municpios, via repasse de parte do ICMS. Os estudos decorrentes
de tal programa apontam para duas correntes de pensamento distintas. Uma prioriza o que
ser denominada da teoria da diminuio da autonomia municipal. A segunda centraliza
a questo no problema da ao coletiva, aqui denominada a teoria da coordenao de
polticas pblicas. Ambas sero aprofundadas nas duas sees subsequentes.
Diminuio da autonomia municipal

Em primeiro lugar no se pode negar a eficcia da poltica de patrimnio na forma
descentralizada via conselhos municipais em Minas Gerais, afinal quantitativamente
os nmeros demonstram que atravs do ICMS cultural, grande parte dos municpios
aderiu ao programa.
Por avaliao de eficcia, entende-se a avaliao da relao entre os
objetivos e instrumentos explcitos de um dado programa e seus
resultados efetivos [...]. Esta avaliao pode ser feita entre, por
exemplo, as metas propostas e as metas alcanadas pelo programa
ou entre os instrumentos previstos para sua implementao e
aqueles efetivamente empregados (ARRETCHE, 1998, p.34)
Todavia, tal poltica no est imune a crticas, uma vez que se utilizando o
conceito de efetividade de Marta Arretche (1998, p.31-32) tem-se:
Por avaliao de efetividade, entende-se o exame da relao entre a
implementao de um determinado programa e seus impactos e/ou
resultados, isto , seu sucesso ou fracasso em termos de uma efetiva
mudana nas condies sociais prvias da vida das populaes
atingidas pelo programa sob avaliao (...). precisamente
na avaliao de efetividade que a distino entre avaliao e
anlise torna-se mais clara e necessria, devido necessidade j
mencionada de demonstrar que os resultados encontrados na
realidade social esto causalmente relacionados quela poltica
135
particular. E, adicionalmente, da necessidade de distinguir entre

os produtos de uma poltica e seus resultados.
Nesse sentido, pode-se questionar exatamente o objetivo que o programa buscou

implementar: uma gesto democrtica local dos bens culturais ou o termo conhecido
como a municipalizao da poltica de proteo do patrimnio cultural.
Tarcisio Botelho, sob a tica da teoria bourdiana, em instigante artigo sobre
a questo intitulado Patrimnio Cultural e Gesto das Cidades: uma Anlise da Lei
do ICMS Cultural de Minas Gerais, informa que o estado de Minas Gerais, atravs
do IEPHA, pelo repasse tributrio do ICMS cultural e das conformaes que cada
municpio deve fazer em sua poltica para conseguir mais pontos, acaba por criar dentro
do campo cultural uma enorme luta entre os prprios municpios que se desligam do
que lhe prprio, enquanto se esforam para amoldar sua poltica ao que o conceito
de patrimnio cultural do IEPHA.
Dessa forma, haveria no pelos meios tradicionais, mas pelo prprio af de
controlar a poltica e torn-la eficaz, um cooptao via poder ideolgico ou simblico
dos conselhos que passam a se transformar numa estrutura burocrtica formal, a fim
de encaixar sua poltica com as determinaes do IEPHA, que passa a ser o mediador
simblico do dever ser da poltica de proteo ao patrimnio.
As deliberaes normativas que regulamentam a forma de
pontuao dos municpios vm sofrendo alteraes para
contemplar aspectos constitutivos do patrimnio cultural que
transcendam o tombamento e, com isso, atinjam o chamado
patrimnio imaterial. Entretanto, o que ainda vigora nas
prticas patrimoniais adotadas pelos municpios a nfase no
tombamento. Com isso, quero afirmar que a atuao do IEPHA/
MG com relao ao ICMS Patrimnio Cultural tem favorecido o
reforo a formas mais tradicionais de preservao ao patrimnio
no Brasil, com poucos avanos para prticas mais renovadas de
construo da memria local (BOTELHO, 2006, p.487).
Tal percepo colocada pelo autor citando o poder simblico do Estado em

tornar legtima a sua nomeao de patrimnio e, por consequncia, a poltica de
proteo do patrimnio, como posio oficial.
Assim, todas as estratgias simblicas por meio das quais os agentes
procuram impor a sua viso das divises do mundo social e da
sua posio nesse mundo podem situar-se entre dois extremos: o
insulto, idios logos, pelo qual um simples particular tenta impor o
seu ponto de vista correndo o risco da reciprocidade; a nomeao
oficial, acto de imposio simblica que tem a seu favor toda fora
do coletivo, do consenso, do senso comum, porque ela operara
por um mandatrio do Estado, detentor do monoplio da violncia
simblica legtima (BOURDIEU, 2005, p.146).
136
Essa interferncia se torna visvel quando se percebe que, no prprio stio do

IEPHA na internet, existem modelos de leis para que as prefeituras possam utilizar em
suas prprias legislaes de proteo do patrimnio cultural, a saber: i) em suas leis
do fundo de patrimnio cultural; ii) em suas leis de instalao do conselho municipal
de patrimnio; iii) inclusive at mesmo como modelo para o regimento interno do
conselho. Logo, essa poltica de cartilha acaba reforando a ideia de que os agentes do
patrimnio cultural da prefeitura podem se tornar uma estrutura burocrtica formal,
com a funo de preencher os critrios de pontuao estabelecidos pelo IEPHA para
obter a maior fatia tributria possvel referente ao ICMS cultural.
Assim, ao invs da participao da sociedade local para elaborar e discutir a
implementao da poltica de patrimnio, o ICMS cultural e as determinaes do
IEPHA pelo seu conselho curador fazem com que, em grandes nmeros de casos, as
instituies de proteo e conservao se realizem de forma mecnica, no reflexiva, com
os assessores das cmaras ou das prefeituras buscando na internet o modelo de lei prconcebido pelo estado de Minas Gerais, que alm de definir o conceito de patrimnio,
indica como deve ser o funcionamento do conselho, sem prvia discusso da poltica
com a sociedade interessada.
Esse o tipo de dominao colocada por Bourdieu (2004, p.23-24):
Nessas condies, importante, em seguida, para a reflexo prtica,
o que comanda os pontos de vista, o que comanda as intervenes
cientficas, os lugares de publicao, os temas que escolhemos, os
objetos pelo quais nos interessamos etc. a estrutura das relaes
objetivas entre os diferentes agentes que so [...] os princpios
do campo. a estrutura das relaes objetivas entre os agentes
que determina o que eles podem e no podem fazer. Ou, mais
precisamente, a posio que eles ocupam nessa estrutura que
determina ou orienta, pelo menos negativamente, suas tomadas de
posio. Isso significa que s compreendemos, verdadeiramente, o
que diz ou faz um agente engajado num campo [...] se estamos em
condies de nos referimos posio que ele ocupa nesse campo,
se sabemos de onde ele fala [...]. Em outras palavras, os agentes
(indivduos ou instituies) caracterizados pelo volume de seu
capital determinam a estrutura do campo em proporo ao seu
peso, que depende do peso de todos outros agentes, isto , de todo
o espao.
Por isso, para conseguir parte do ICMS, os municpios devem corresponder a

um enorme nmero de determinaes normativas do estado, precisam preencher um
grande nmero de formulrios com os dados que sero pontuados. Nos departamentos
de proteo ao patrimnio cultural dos municpios, a poca de entregas do processo ao
IEPHA um momento dramtico, em que todas as atividades se focam nos papis e
determinaes do IEPHA.
Resumindo, a poltica de Patrimnio do estado de Minas Gerais sofre algumas
137
crticas principalmente em funo do modelo adotado que praticamente padroniza o modo

de funcionamento dos conselhos municipais e as formas de atuao. Ao disponibilizar
modelos de regimentos, legislaes e estabelecer pontuaes para medio da performance
das polticas de patrimnio locais, o IEPHA promoveria um desvirtuamento da poltica
de descentralizao que transfere ao municpio a autonomia para atendimento as suas
demandas com capacidade de observncia de suas peculiaridades. Neste modelo padro,
ocorreria no s o no atendimento s caractersticas locais, mas a potencializao do
desenvolvimento de uma poltica menos participativa.
Por outro lado, outros pontos positivos do programa podem ser levantados. Seus
defensores assentam seus argumentos no fato de que a poltica de municipalizao da
proteo do patrimnio cultural logrou suplantar um dos mais rduos obstculos
estudados nas Cincias Sociais, a lgica da ao coletiva, que ser tema da prxima seo.
Coordenao de Polticas Pblicas

Esta seo busca trabalhar a relao dos indivduos em aes coletivas e tenta
responder questo que se refere ao porqu de ser to intricada a tarefa de mobilizao
dos indivduos em grupos, mesmo quando o interesse individual coincide com o
interesse comum do grupo; ou seja, trata-se aqui de identificar os mecanismos de
induo participao e os fatores inibidores que afastam grande parte dos indivduos
das aes coletivas.
Uma das principais teorias que demonstram a dificuldade da ao coletiva
conhecida como o Teorema de Coase, que aborda as dificuldades por via dos custos de
transao e a sua soluo pela forma contratualista.
Em relao aos custos de transao, ou externalidades, Ronald Harry Coase, em texto
seminal The Problem of Social Cost, busca estudar as aes que causam efeitos danosos para
outros indivduos. Segundo o autor, a maioria dos estudos nessa direo busca estabelecer
que se a ao de um indivduo A cause dano a B, A deve ressarcir a B, ou deve-se gerar
custos (como impostos) para que A no se sinta motivado a agir de modo a prejudicar B.
Entretanto, essa uma abordagem errnea, uma vez que as transaes no so unilaterais,
mas recprocas, o que significa dizer que, ao fim e ao cabo o que se decide se ser permitido
que A cause dano a B, ou B cause dano a A, buscando qual seja o menor dano.
Segundo Coase, em uma operao sem custos de transao, A e B acabariam
por barganhar voluntariamente, chegando a uma soluo tima. Essa, contudo, uma
situao irrealista. Para o autor, o problema se encontra nos custos de transao que
podem at levar a inao.
In order to carry out a market transaction it is necessary to
discovery who it is that one wishes to deal with, to inform people
that one wishes to deal and on what terms, to conduct negotiations
138
leading up to a bargain, to draw up the contract, to undertake the

inspection needed to make sure that the terms of the contract are
being observed, and so on. These operations are often extremely
costly, sufficiently costly at any rate to prevent many transactions
that would be carried out in a world in which the pricing system
worked without cost (COASE, 1960, p.7).
Ainda para Coase, a firma uma alternativa de organizar a produo para

transmutar as transaes de mercado em transaes administrativas. Nessa perspectiva,
o Estado segundo a teoria de Coase, seria uma super firma capaz de influenciar os
fatores de produo atravs de medidas administrativas. O governo, em ltima anlise,
possui recursos (como a polcia e a lei) que lhe permitem regular o mercado.
O governo com todo esse poder nem sempre capaz de diminuir os custos de
transao e tornar o sistema poltico mais eficiente. Por outro lado, h casos em que
o governo, com seu poder regulatrio, capaz de diminuir em muito os custos de
transao. Um exemplo clssico em que os custos de transao so altssimos o das
aes sobre direitos difusos, em que a lgica da inao dos grupos latentes de Olson
(1999) se torna muito clara. Por exemplo, uma comunidade que est sendo prejudicada
por uma fbrica que est poluindo o ar; ou o caso de uma construtora que deseja
construir um prdio onde se situa uma importante praa da cidade, a large number of
people are involved and in which therefore the costs of handling the problem through
the market or the firm may be high (COASE, 1960, p.9).
Outra maneira pela qual o governo pode diminuir os custos de transao
aquela em que a lei defina de forma clara os direitos de cada parte do processo e que os
resultados das aes legais sejam previsveis. Assim, se as relaes entre os indivduos
so intermediadas por leis impessoais e isonmicas, os custos de transao podem ser
diminudos e os resultados maximizados.
Mancur Olson, por seu turno, observa o problema de forma diferente. Em sua
clssica obra A Lgica da Ao Coletiva, ele parte do pressuposto de que nas sociedades
modernas muitas aes ligadas aos indivduos no so realizadas de forma singular,
mas de forma coletiva, pois existem determinados interesses que s podem ou so mais
eficazmente alcanados atravs de aes coletivas, como por exemplo, a luta por salrios
mais altos, subsdios agrcolas, benfeitorias pblicas: como um posto de sade, uma
escola, entre outros tantos.
Por isso, apesar de serem vrias as formas agregativas de ao coletiva, o autor
destaca as organizaes, visto que estas possuem uma caracterstica comum que a de
representar os interesses de seus associados, pois um propsito que de fato caracterstico
da maioria das organizaes, e com certeza de praticamente todas as organizaes com
um importante aspecto econmico, a promoo dos interesses de seus membros
(OLSON, 1999, p.18).
Para ele, ponto pacfico que muito mais do que uma idia de pertencimento,
139
a agregao em organizaes possui um aspecto instrumental de ganho e satisfao de

interesse individual dos membros. O que caracteriza, portanto, os afiliados, a existncia
de um interesse em comum e as vantagens que todos querem ver defendidas e obtidas.
Em face disso, a funo dos sindicatos dos trabalhadores e patronais, das
cooperativas, das associaes profissionais, seria a promoo do interesse de seus
membros. Nesse sentido, at mesmo o Estado deveria ser uma organizao que
promovesse os interesses comuns de seus cidados (OLSON, 1999, p.19).
importante observar que os interesses comuns possuem, como ressaltado,
um carter agregativo, ou seja, esse um resultado de interesses individuais que se
ajustam. No existe aqui a idia de bem comum, em seu aspecto cvico, acima das
individualidades. Para Olson, no existe grupo se por trs de sua organizao no
existirem interesses.
Isso acontece porque este mercado competitivo o mercado capitalista onde as
atividades econmicas so civilizadas, ou seja, o desempenho das organizaes dentro
da sociedade regulado por uma ao racional e previsvel. Assim, a ao individual
busca maximizar seus interesses com o mnimo de custos.
Para Elster (1994), as aes individuais passam por dois filtros. O primeiro
est relacionado ao aspecto estrutural. Em funo das circunstncias conjuga todos
os tipos de coeres a que o indivduo se defronta que podem ser de natureza fsica,
econmica, legal e psicolgica, formando um conjunto de oportunidades. O segundo
funciona em decorrncia deste conjunto de oportunidades, pela busca dentre quais das
oportunidades levaro o indivduo ao resultado mais satisfatrio. Assim, a racionalidade
como instrumento metodolgico no considera a motivao do indivduo na busca de
objetivos, mas a escolha em si e os meios utilizados para efetiv-la.
Nesse caso, o ICMS cultural de Minas Gerais funcionaria como o elemento
impulsionador do desenvolvimento da poltica de patrimnio do estado, a qual os
municpios precisam se enquadrar para que possam fazer jus ao recebimento dos recursos.
Mancur Olson, no trabalho Big bills left on the sidewalk: why some nations are
rich, and others poor (1996:04), define da seguinte forma a teoria de Coase,
The literature growing out of the Coase theorem similarly suggests that
even when there are externalities, bargaining among those involved
can generate socially efficient outcomes. As long as transactions costs
are not too high, voluntary bargaining internalizes externalities, so
there is a Pareto-efficient outcome whatever the initial distribution of
legal rights among the parties (OLSON, 1996, p.4).
No mesmo texto, ao buscar a resposta dos motivos que levariam uma nao a
prosperidade e outras no, Olson realiza uma crtica a essa teoria e a todas outras correlatas
que levam em conta unicamente incentivos maximizao individual via contrato.
Para Olson, a estrutura de incentivos colocada disposio de uma
sociedade que possibilita a construo de sua riqueza, incluem-se a os incentivos de
140
carter individual. Dentre as muitas evidncias dessa teoria est a de que existe uma
evidente conexo entre better economic policies and institutions and better economic
performance (OLSON, 1996, p.22).
O pressuposto da crtica a de que os indivduos no possuem uma capacidade
especfica: a de coordenar aes para atingirem grandes somas. Isso significa dizer que
uma nao ser mais prspera quanto mais a sua estrutura de incentivos contemplar a
lgica da cooperao das aes coordenadas dos milhes de habitantes. As instituies,
nesse caso, se apresentam com a responsabilidade fundamental de coordenadores da
vasta gama de especialidades representada por cada indivduo. The intricate social
cooperation that emerges when there is a sophisticated array of markets requires far
better institutions and economic policies than most countries have. The effective
correction of market failures is even more difficult (OLSON, 1996, p.22).
Apesar de Coase acreditar que o Estado possua o poder de diminuir os custos de
transao, a varivel de coordenao no por ele colocada. A barganha no necessita
de um terceiro elemento, como aponta Olson.
Nesse passo, o governo de Minas Gerais conseguiu de fato coordenar e regular
a poltica de patrimnio em todo o estado atravs de um instrumento fiscal. E quais
seriam os possveis benefcios dessa poltica? Primeiramente, nota-se que a regulao
estabelece as regras gerais do jogo poltico, o que facilita a fiscalizao em todo o estado,
pois o problema de um municpio pode ser igual ao de muitos outros. Outro ponto
positivo que as melhorias da poltica tambm so geradas de forma incremental,
quando os prprios conselhos municipais acabam por influenciar o estado e suas
tomadas de deciso.
Concluso
Aps a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil em 1988,
novos arranjos institucionais se fizerem presentes no federalismo brasileiro.
Alm da Unio, dos estados-membros e do Distrito Federal, os municpios
foram elevados ao status de entes federativos, com todas as autonomias atribudas a
estes pela Constituio.
Dentre essas autonomias, encontra-se a autonomia econmica, que trata da
competncia dos entes federativos de institurem seus prprios tributos segundo as
diretrizes constitucionais (competncia tributria). Junto a esta, por uma questo de
isonomia, encontra-se a competncia financeira, que trata do direito ao repasse de
parte de tributos institudos por outros entes federativos. Isso ocorre no caso do ICMS,
no qual o estado membro deve repassar 25% do produto de sua arrecadao para os
municpios. Deste montante poder ser alocado segundo especificado em lei estadual.
Em Minas Gerais, a Lei n 18.030 de 2009, ou a Lei do ICMS, tambm
141
conhecida como a Lei Hobin Hood, estabeleceu critrios estaduais para o repasse do
ICMS, dentre eles, o chamado ICMS cultural, que aloca parte do repasse segundo as
atuaes dos municpios em aes de proteo e conservao do patrimnio cultural.
O ICMS cultural foi o principal responsvel pelo grande nmero de conselhos de
patrimnio existente em Minas Gerais. De fato, o nmero de conselhos e municpios que
participam do programa do estado, via ICMS cultural, e que, portanto, possuem uma
poltica de patrimnio o maior dentre todos os estados-membros da federao brasileira.
Mas esse crescimento de nmero de conselhos a partir de um incentivo monetrio
no uma experincia exclusiva de Minas Gerais. Trata-se de uma tendncia de
coordenao e regulao de polticas pblicas pelos instrumentos fornecidos atravs do
pacto federativo brasileiro. O mesmo fenmeno pode ser visto na relao entre a esfera
federal e local, com a criao de um espantoso nmero de conselhos (sade, assistncia
social, criana e adolescente e educao) oriundos do repasse de verbas de fundos federais.
Alguns reflexos dessa municipalizao coordenada devem ser postos em perspectiva.
Um deles trata da dimenso da autonomia dos entes federativos locais, os municpios.
No caso em estudo, a poltica de proteo do patrimnio cultural representado pelo
estado de Minas Gerais e pelo IEPHA, por deter recursos crticos no processo de repasse
do produto do ICMS cultural, acabam por se tornar os intermedirios simblicos de
como deve ser a poltica municipal de proteo do patrimnio cultural. Essa dominao
se concretiza pelos vrios modelos de lei que o IEPHA coloca disposio das prefeituras
em seu stio da internet, tais como os que tratam desde a poltica de proteo cultural
municipal, indo ao regimento interno do conselho, chegando at ao modelo de lei de
instituio do fundo municipal de patrimnio.
Porm, sem dvida, o recurso de maior alcance do IEPHA a sua competncia em
instituir os critrios de pontuao para o repasse do ICMS cultural. Critrios estes que
acabam por privilegiar as formas mais tradicionais de preservao, mais especificamente,
o tombamento. Assim, apesar do discurso de que a proteo do patrimnio deveria
atuar como um instrumento inserido de forma mais global no planejamento urbano
da cidade, como intencionou o Estatuto da Cidade, isto parece no estar inserido na
prtica, segundo a teoria da diminuio da autonomia municipal.
Por outro lado, sem uma padronizao, como o Estado poderia observar ou
ampliar determinada poltica pblica? Apesar de, primeira vista, as respostas dos
municpios e a ao do estado de Minas Gerais paream movimentos estritamente
instrumentais, a questo de introduzir o patrimnio cultural na Lei do ICMS, enquanto
outros estados membros da federao no o fizeram, mostra uma deciso normativa
para com o tema.
Afinal, qual seria o destino do patrimnio cultural em toda Minas Gerais se no
fosse o instrumento do ICMS cultural para trazer coordenao a essa poltica?
Outro ponto relevante que se deve destacar, que, apesar de as diretrizes gerais
serem da competncia do IEPHA, isso no impede que as prefeituras possam inovar,
142
pois, quem executa a poltica possui uma rea de discricionariedade de ao.

Alm disso, com a poltica coordenada, a regulao e controle se tornam mais
eficientes, pois o problema de um municpio pode ser o de vrios, possibilitando assim
ganhos incrementais, como ocorreu com a deciso de inserir como critrio de pontuao
a instalao do Fundo Municipal do Patrimnio.
Outros ganhos durante o processo j foram citados, como a criao da Promotoria
especializada no tema, as expertise da burocracia local voltada para o patrimnio, cursos
tcnicos, de ps-graduao, fruns e eventos para discutir o tema e troca de informaes.
Portanto, no h como negar a importncia da estrutura de incentivos seletivos
para produzir uma poltica mais abrangente e consistente. Porm, ao mesmo tempo
deve-se levar em conta a crtica em relao diminuio de autonomia e engessamento
de alguns aspectos mais globais do alcance que a poltica de patrimnio cultural poderia
ter. Dessa forma, os ganhos incrementais podem ser cada vez mais reflexivos.
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Artigo recebido em: 18 nov. 2013

Aceito para publicao em: 02 abr. 2014
145

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O sucesso do ICMS cultural revisado: determinantes

The State of Minas Gerais has stood out throughout

Palavras-chaves: Patrimnio. ICMS Cultural.

Keywords: Heritage. Cultural ICMS. Municipal

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

dos principais resultados a instituio e o funcionamento de conselhos municipais de

consideraram como as duas patologias das democracias modernas: a incapacidade de

Municipalizao das polticas pblicas no Brasil

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

Os movimentos sociais representaram um papel central em todo esse processo. As

Os novos padres institucionais de relacionamento entre a sociedade organizada

A descentralizao como transferncia de competncias referente ao pacto federativo,

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

da elaborao da prpria lei de organizao poltico-administrativa; impossibilidade de

Assim, os conselhos municipais por poderem atuar em certos setores de ao

Dentre as caractersticas observadas nos conselhos e que so importantes para o

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

Essas dificuldades se justificam, nas palavras de Teixeira (1999) referentes ao

Fonte: IBGE Perfil dos Municpios Brasileiros, 2001

A partir da constatao de que os repasses de recursos pblicos federais so

Fonte: IBGE Perfil dos Municpios Brasileiros, 2006

As duas tabelas acima demonstram que a municipalizao de determinadas

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

traos principais do ICMS na Constituio e na legislao brasileira. Esse ser o tema

O ICMS na Constituio Federal e a legislao mineira acerca do imposto

O dispositivo legal claro em relao a quais entes federativos so competentes

Dessa forma, pode-se concluir que a legislao constitucional determina que a

Em Minas Gerais, na gesto do ento governador Eduardo Azeredo, publicou-

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

Fonte: Anexo I da Lei n 18.030, de 12 de janeiro de 2009

Durante o 1 Frum de Mestres e Conselheiros, observaram-se dois movimentos

gerir a poltica de proteo e conservao e das secretrias/departamentos executivos

Diminuio da autonomia municipal

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

particular. E, adicionalmente, da necessidade de distinguir entre

Nesse sentido, pode-se questionar exatamente o objetivo que o programa buscou

Tal percepo colocada pelo autor citando o poder simblico do Estado em

Essa interferncia se torna visvel quando se percebe que, no prprio stio do

Por isso, para conseguir parte do ICMS, os municpios devem corresponder a

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

crticas principalmente em funo do modelo adotado que praticamente padroniza o modo

Coordenao de Polticas Pblicas

leading up to a bargain, to draw up the contract, to undertake the

Ainda para Coase, a firma uma alternativa de organizar a produo para

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

a agregao em organizaes possui um aspecto instrumental de ganho e satisfao de

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

pois, quem executa a poltica possui uma rea de discricionariedade de ao.

Rodrigo Anido Lira, Nilo Lima Azevedo, Hugo Borsani

CALDERN, A. I. Conselhos Municipais: representao, cooptao e modernizao

PIQUET, R.; SERRA, R. V. Petrleo e Regio no Brasil: O Desafio da Abundncia. Rio

Artigo recebido em: 18 nov. 2013

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