El Programa de Enfrentamiento A La Pobreza 1989 - 1993

Fundacin
Escuela de Gerencia Social

Ministerio de la Familia
S E R I E
CUADERNOS
de INVESTIGACION
19
Luis Pedro Espaa N.
EL PROGRAMA DE
ENFRENTAMIENTO
A LA POBREZA
1989-1993
Recomendaciones
para su Reforma
Este nmero de la serie se publica como parte del Plan Editorial Conjunto entre
el Ministerio de la Familia y la Fundacin Escuela de Gerencia Social, el cual
se realiza con apoyo financiero del Banco Mundial a travs del Proyecto de
Desarrollo Social (PDS) para el fortalecimiento institucional.
ISSN: 0798-6475
ISBN: 980-6424-08-5
FEGS
FUNDACION ESCUELA DE GERENCIA SOCIAL
Direccin: Av. Alfredo Jahn con 5ta Transversal, Qta. FEGS, Los Palos Grandes, Caracas.
Telfonos: 286.28.31 / 286.32.05 / 286.34.85 / 286.26.51
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fegs@fegsven.org
CUADERNOS
de INVESTIGACION
19
EL PROGRAMA DE ENFRENTAMIENTO
A LA POBREZA 1989-1993
RECOMENDACIONES PARA SU REFORMA
Realizado por:
Luis Pedro Espaa N.
Noviembre, 1997
Cuadernos de Investigacin N 19
PRESENTACIN
La Serie Cuadernos de Investigacin de la Fundacin Escuela
de Gerencia Social (FEGS) tiene por objetivo central la difusin
de los estudios que en el rea social (polticas y gerencia social)
auspicia esta Fundacin, directamente o a travs de convenios
con otras instituciones.
La estrategia seguida para la seleccin de proyectos a apoyar
institucionalmente se puede resumir en dos aspectos: por una
parte, que sean investigaciones aplicadas y que, en virtud de lo
anterior, sirvan de base para la formulacin de polticas en el
sector social.
Esto ltimo es fundamental, si se considera la limitacin existente en el sector, para disponer de informacin (tanto cualitativa
como cuantitativa) actualizada y consistente que apoye la
sealada elaboracin de polticas.
En esta oportunidad presentamos un resumen del Programa
de Enfrentamiento de la Pobreza 1989-1993, Recomendaciones para su Reforma, realizado en 1995.
Estamos seguros de que este documento constituir un aporte
referencial vlido para quienes laboran en el rea de Programas
Sociales.
CARLOS ALTIMARI
CLEMY MACHADO DE ACEDO
Ministro de la Familia
Presidenta Fundacin Escuela de Gerencia Social
PGINAS
INDICE
CAPTULO 1: PRESENTACIN ------------------------------------------ 11

CAPTULO 2: ENSAYO INTRODUCTORIO LOS
CONDICIONAMIENTOS ECONMICOS DE LA
SITUACIN SOCIAL EN VENEZUELA 1989-1993 -------------------- 15
1. Crecimiento y Distribucin del Ingreso: una
Aproximacin Terica --------------------------------------------------- 15
2. Los Desequilibrios Acumulados a Finales de la Dcada
de los Ochenta ------------------------------------------------------------ 17
3. Los Efectos en Ingresos de las Limitaciones al
Crecimiento y la Estabilidad en los Ochenta -------------------------- 20
4. El Programa de Estabilizacin y Ajuste Estructural
de 1989 --------------------------------------------------------------------- 22
5. Efectos del Programa de Ajuste de 1989 ----------------------------- 25
6. La Reorientacin de la Poltica Econmica en 1994
y los Resultados Recientes ---------------------------------------------- 30
CAPTULO 3: LOS PROGRAMAS SOCIALES, SU DISEO
Y LA DISCUSIN POLTICA Y ESTRATGICA ---------------------- 33
1. La Novedad de los Programas Sociales de 1989-93
en el Marco de la Poltica Social Venezolana ------------------------ 34
2. Las Crticas a los Programas Sociales --------------------------------- 39
a. Objeto del PEP ------------------------------------------------------- 42
b. Los Problemas Institucionales -------------------------------------- 44
c. Las Crticas desde el Punto de Vista Poltico -------------------- 50
3. Un Breve Comentario sobre el Programa: Compromiso
de Solidaridad Social de 1994. ------------------------------------------ 53
CAPTULO 4: EL DESEMPEO DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
Y SU COBERTURA PARA EL PERODO 1989-1993 ------------------ 57
1. rea Nutricin ----------------------------------------------------------- 60
a. Clculo Costo-efectividad de los Programas Nutricionales
servidos desde la Red Escolar. -------------------------------------- 63
2. rea de Salud ------------------------------------------------------------- 66
3. rea de Proteccin Social ---------------------------------------------- 72
4. rea de Educacin ------------------------------------------------------- 77
a. El Programa de Dotacin de tiles y Uniformes Escolares ---- 77
b. El Programa Expansin de Preescolares -------------------------- 79
5. rea de Empleo y Seguridad Social ----------------------------------- 81
a. Seguro de Paro Forzoso --------------------------------------------- 82
b. Microempresas y Cooperativas ------------------------------------ 83
c. Beca Salario ----------------------------------------------------------- 86
d. Capacitacin Juvenil ------------------------------------------------- 89
7
PGINAS
CAPTULO 5: LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA DE LOS

PROGRAMAS SOCIALES. UNA RELACIN
GASTO-BENEFICIARIO DESDE 1989 A 1993 --------------------------- 93
1. La Participacin de los Programas Sociales en el
Gasto Social ------------------------------------------------------------------ 93
a. Los Condicionantes de la Asignacin del Gasto Social -------------- 93
b. El subsidio al Pasaje Estudiantil: Un Ejemplo
de Pugna Distributiva ------------------------------------------------------- 99
2. Clculo gasto-beneficiario de los programas:
Beca Alimentaria, Dotacin de tiles Escolares,
PAMI y Hogares y Multihogares de Cuidado Diario ----------------- 100
CAPTULO 6: RECOMENDACIONES PARA LA
ACTUALIZACIN DEL PEP ---------------------------------------------1. El Marco Estratgico del PEP: Aspectos a Reformar --------------a. Reformas de Objetivos y Superacin de los Solapamientos -----b. Focalizacin y Cobertura ---------------------------------------------c. Las omisiones que deben subsanarse en los programas ---------2. Las Reformas Institucionales de las Agencias Ejecutoras
del PEP --------------------------------------------------------------------3. Recomendaciones para la Reforma de los Programas
Sociales por Sectores ----------------------------------------------------a. Sector Nutricional -----------------------------------------------------b. Sector Salud ------------------------------------------------------------c. Sector de Proteccin Social ------------------------------------------d. Sector Educativo ------------------------------------------------------e. Empleo y Seguridad Social -------------------------------------------4. Recomendaciones para la Instauracin de un Sistema
de Seguimiento y Evaluacin de los Programas Sociales -----------5. Recomendaciones para Elevar el Nivel de Credibilidad
de los Programas Sociales ------------------------------------------------
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BIBLIOGRAFA ------------------------------------------------------------- 124

ANEXO METODOLGICO --------------------------------------------1. Fuentes utilizadas para la cobertura y el presupuesto ejecutado
por los programas sociales ----------------------------------------------2. Estimacin de la Poblacin Objetivo de los
Programas Sociales Compensatorios ----------------------------------a. Poblacin en edad escolar y preescolar ----------------------------b. Poblacin Desempleada ----------------------------------------------3. Clculo del Costo por Beneficiario por Aporte Nutricional
para los Programas Nutricionales ---------------------------------------
139
139
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142
142
PGINAS
a. Estimacin del Aporte Calrico y Proteico Brindado

por cada Programa ---------------------------------------------------- 143
b. Estimacin de los Das de Funcionamiento
de cada Programa ----------------------------------------------------- 147
c. Correcciones al Presupuesto Ejecutado de Beca Alimentaria
y PAMI ----------------------------------------------------------------- 147
d. Estimacin del costo por beneficiario por un aporte nutricional
estndar por da -------------------------------------------------------- 148
e. Limitaciones del Clculo Realizado --------------------------------- 149
4. Estimacin del Costo de la Creacin de un Empleo
en Diversos Sectores Industriales y Microempresas ----------------- 149
5. Clculo de las Transferencias al Beneficiario y de los Gastos
Administrativos para los Programas Sociales -------------------------- 151
a. Clculo de la Transferencia Real por Grupo
Familiar Beneficiario ------------------------------------------------- 152
b. Estimacin del Gasto Administrativo por cada
100 bolvares de Transferencia ------------------------------------- 153
ANEXO ESTADSTICO --------------------------------------------------- 155
CAPTULO I: PRESENTACIN
El trabajo que presentamos a continuacin es un anlisis de la poltica social
compensatoria bajo la orientacin de lo que fue el Programa de Enfrentamiento
de la Pobreza (PEP) en el perodo comprendido entre 1989 y 1993.
Su objeto es evaluar los programas sociales del PEP en atencin a la revisin
del diseo de sus objetivos, el desempeo de los mismos y la evaluacin de sus
costos en atencin a los beneficios que reporta, tratando con ellos de llegar a
formular un conjunto de recomendaciones que tiendan a actualizar los programas
del PEP bajo las nuevas condiciones del pas tras 5 aos de diseados dichos
programas.
Muchos han sido los estudios que se han realizado, bien desde la gerencia de
cada uno de los programas sociales o desde lo que es la Comisin Nacional para
el Seguimiento de los Programas Sociales (CONASSEPS). Cada uno de ellos
llega a un conjunto de observaciones y consideraciones sobre los programas,
muchas de ellas valiosas y reveladoras sobre lo que es y ha sido la experiencia de
estos programas. Este trabajo, por tanto, para cumplir con sus objetivos en el
exigente plazo previsto, no pretende ser un nuevo estudio sobre los programas
sociales, sino un intento de sistematizar mucho de lo ya expuesto, tratando de
organizar la informacin desde un punto de vista global que permita evaluar la
gestin del PEP en su conjunto y no parceladamente desde los programas sociales.
Por esta razn, adems de la obligada referencia parcial al desempeo de cada
uno de los programas sociales, reviste especial importancia para los fines de este
estudio la visin de conjunto de la llamada poltica social compensatoria, con
especial nfasis en los factores de ndole poltico-institucional no siempre considerados en las evaluaciones de la Poltica Social. Por otra parte, esta perspectiva
pretende llegar a recomendaciones que den algunas pautas respecto a una posible
reestructuracin de lo que fue el PEP, luego de cinco aos de puesto en marcha.
Teniendo en cuenta la perspectiva global que pretende el estudio, el mismo se
inicia con un ensayo introductorio a partir del cual se pasa revista al desempeo
de la economa venezolana en el perodo 1989-1993, haciendo hincapi en la
identificacin de los factores econmicos que han incidido en el comportamiento
de la distribucin del ingreso en dicho perodo.
El recuento de la situacin econmica venezolana constata cmo se ha
desenvuelto la estructura del ingreso en razn de las principales variables
macroeconmicas. Este ensayo, propiamente, no logra establecer relaciones
cuantitativas entre el desempeo econmico y la evolucin de la pobreza.
Restricciones de tipo metodolgico impiden que se disponga de series estadsticas
11
sobre pobreza1 a partir de las cuales construir modelos explicativos de su
comportamiento.
Igualmente, no forma parte del anlisis de la evolucin de la economa
venezolana la consideracin del impacto de los subsidios indirectos sobre la
estructura de la distribucin del ingreso. Se tienen constataciones del carcter
regresivo de algunos de los subsidios clsicos de la economa venezolana2. Pero
no se puede determinar el impacto de stos sobre los niveles de pobreza debido
a las razones ya mencionadas.
Este ensayo sirve como referencia de la situacin econmica que tuvo por
contexto el diseo y ejecucin de la poltica social del PEP y explica por qu la
dinmica econmica reciente afect desfavorablemente el desempeo de los
principales indicadores sociales del pas. Por un lado, a causa de lo que fue el
necesario Programa de Ajuste Estructural (dada la dinmica econmica que tuvo
lugar entre 1986 y 1988) y, por otro, producto del impacto recesivo que ha tenido
el rpido proceso de desajuste econmico que se inici en 1993, a raz (entre otros
factores) de la aceleracin de la debilidad del sistema financiero venezolano.
Una vez que el marco econmico para el anlisis de la poltica social queda
resumido en este primer captulo, el estudio se centra por entero en la discusin
de los programas sociales.
El primer apartado lo constituye la discusin de los supuestos sobre los cuales
descans el diseo de los programas sociales que conformaron el PEP, su
estrategia institucional y sus condicionantes polticos. En esta discusin se
problematizan algunos de estos supuestos y se contrastan con lo que han sido las
ventajas, desventajas y crticas comnmente asociadas a los programas sociales
del PEP.
El segundo apartado, pasa revista a la ejecucin de los programas sociales
(aquellos para los cuales se cuenta con informacin de tipo secundaria), divididos
en reas. All se evalan los programas en razn de su ejecucin y cobertura,
tratando de explicar su comportamiento a partir las ventajas o desventajas
institucionales y de diseo identificadas en el apartado anterior. En este mismo
captulo, todos los programas sociales que contienen componentes nutricionales
1
El nico mtodo que permitira construir una serie de tiempo sera el de lnea de pobreza, dada
la periodicidad de la Encuesta de Hogares por Muestreo, principal fuente de informacin
disponible sobre ingreso en los hogares. Sin embargo, este mtodo ha recibido mltiples crticas,
ya que la informacin de esta encuesta subestima el ingreso familiar al no considerar los ingresos
no provenientes del trabajo ni los ingresos no monetarios. Para ms detalles sobre las limitaciones
de ste y otros mtodos de medir la probreza ver: SCOTT, K., Venezuela: poverty
measurement with multiple data sets, PRDPH, Banco Mundial, Julio, 1994.
Uno de los estudios al respecto fue en relacin al subsidio a la gasolina. Ver: RIGOBN, R.,
Subsidio indirecto a la gasolina en MRQUEZ, G., Gasto pblico y distribucin del
ingreso en Venezuela, Ediciones IESA, Caracas, 1993.
12
fueron sometidos a un anlisis de costo-efectividad, tratando con ello de estructurar algunas jerarquizaciones que permitan redisear los programas sociales y
sus prioridades.
El tercer apartado lo constituye un breve anlisis de costo por beneficiario
atendido, como una forma de evaluar la ejecucin presupuestaria de los programas desde el punto de vista de la transferencia de recursos que ellos implican para
sus beneficiarios. Dicho clculo, esencialmente contable, fue posible realizarlo
para aquellos programas sociales para los cuales la ejecucin presupuestaria
desagregada por partidas pudo recopilarse.
El ltimo apartado del estudio est representado por un conjunto de recomendaciones que aspiramos puedan convertirse en insumos para los decisores de las
polticas pblicas en el pas. Las mismas estn organizadas en razn de los
hallazgos encontrados en el estudio y van desde recomendaciones generales, que
serviran para la reformulacin de un Plan que contenga nuevamente a los
programas sociales, hasta la acotacin de recomendaciones especficas para
algunos de los programas en concreto, pasando por algunas consideraciones
respecto a los mecanismos de control y evaluacin que deben introducirse a un
programa de asistencia y promocin social, como el que probablemente se disee
en el futuro inmediato para el pas y que renueve, tratando de no incurrir en sus
errores, lo que fue el PEP.
Las limitaciones que merecen ser mencionadas tienen que ver con la
imposibilidad que tuvimos para obtener la informacin respecto al gasto ejecutado
y los niveles de focalizacin. Sobre la primera limitacin, aunque parezca sorprendente, no fue posible reconstruir las series estadsticas de datos desagregados
por partidas y subpartidas. Ello impidi que se pudieran realizar clculos de
eficiencia en el uso de los recursos ms completos que los que se hicieron.
Respecto a la segunda limitacin, la evaluacin sobre los niveles de focalizacin
de los programas sociales se hizo bajo datos que aport la Encuesta Social y con
criterios de estratificacin que no cuentan con el consenso de los especialistas y,
en consecuencia, estn sujetos a revisin.
Por otra parte, algunos programas sociales sencillamente no formaron parte
del estudio; tal es el caso de los programas de infraestructura social (PROMUEBA
y PROINSOL). La razn de esta omisin se debe a que estos programas no
comienzan a ejecutar efectivamente su misin sino en 1994 y consideramos que
los mismos an se encuentran en proceso de maduracin. Lo que no exime que
futuros estudios expliquen el porqu de la lenta ejecucin de estos programas.
De igual forma, programas nacidos en 1994, tales como el programa de
Abastecimiento Solidario y Medicinas Genricas, no fueron evaluados por este
estudio.
13
Por ltimo, cabe mencionar que vemos con preocupacin la necesidad de que
este estudio sea completado con una evaluacin exhaustiva respecto a las
restricciones operacionales y contractuales que han privado en la ejecucin de los
prstamos con la banca multilateral que financi algunos de los programas
sociales aqu estudiados. En los trabajos consultados y las entrevistas informales
sostenidas con funcionarios del sector, recurrentemente se mencionaba el
problema de la baja ejecucin de los fondos multilaterales. Esta es una realidad
que est afectando el desempeo de programas como el de expansin de los
preescolares, el componente de atencin primaria en salud, el de desarrollo
institucional del sector social y el mdulo de informacin y comunicacin de los
programas sociales. La observacin, a modo de exhortacin, est permanentemente presente a lo largo del trabajo hecho, pero propiamente no est desarrollado
el porqu de estas restricciones y cules son. Si bien el presente trabajo no era una
evaluacin de la ejecucin de los fondos de los prstamos multilaterales del PDS,
advertimos que esta evaluacin es absolutamente necesaria para completar
algunas de las afirmaciones y recomendaciones que hemos planteado.
Como es costumbre en este tipo de trabajos, donde la colaboracin de las
oficinas pblicas de ejecucin es indispensable para la realizacin del estudio,
queremos agradecer la colaboracin prestada por la Oficina Tcnica de Cooperacin del Ministerio de la Familia, en la persona de Hellen Mndez y sus diligentes
colaboradoras Luisa Tillero y Andrea Pereira. Agradecimiento que tambin
queremos hacer extensivo a las agencias del sector pblico que contribuyeron con
informacin para la realizacin de este trabajo.
14
CAPTULO II: ENSAYO INTRODUCTORIO. LOS CONDICIONAMIENTOS

ECONMICOS DE LA SITUACIN SOCIAL EN VENEZUELA 1989-1993
1. CRECIMIENTO Y DISTRIBUCIN DEL INGRESO:
UNA APROXIMACIN TERICA
Existe un amplio acuerdo sobre la deseabilidad de lograr altas y sostenidas
tasas de crecimiento econmico por los efectos que sobre el empleo, el ingreso
y el bienestar de la poblacin esta expansin produce (Vivancos, 1994). Tambin
suele reconocerse que una precondicin bsica para alcanzar este crecimiento es
contar con un marco macroeconmico estable y previsible. Reducidas y poco
dispersas tasas de inflacin, brechas fiscales que tienden a corregirse respecto a
sus desviaciones de corto plazo, tasas reales de inters positivas pero moderadas,
tipos de cambio competitivos y no sesgados hacia objetivos reales y cuentas
externas con tendencias al equilibrio constituyen claves de un desempeo
macroeconmico adecuado. Adems, este desempeo suele ser descontado por
los agentes econmicos como seales firmes del compromiso pblico de renunciar
a sorpresas (de tipo cambiario, monetario o redistributivo) que induzcan
prdidas entre la poblacin, por su carcter no anticipado.
Logros sistemticos en forma de bajas tasas de inflacin permiten insumos
informativos a los agentes privados, va sistema de precios, que reducen la
incertidumbre en la toma de decisiones, favorecen la asignacin de recursos a los
usos ms valorados socialmente y, por tanto, fomentan la materializacin de
ganancias en la productividad factorial. En adicin, la estabilidad de precios
promueve el fortalecimiento del mercado de capitales y, con ello, se potencian la
inversin a largo plazo, la intermediacin domstica y la estabilidad en los flujos
externos de capital.
La disciplina fiscal, por su parte, evita o minimiza el fenmeno de la
competencia pblica por fuentes financieras limitadas, el encarecimiento del
crdito y el consecuente desplazamiento del gasto de inversin privado (crowdingout) toda vez que marca, adicionalmente, el grado de compromiso del Gobierno
en el control macroeconmico.
Una sostenible y transparente regla cambiaria, con efectos neutrales en
trminos de producto y competitividad de los sectores en el largo plazo y con
objetivos de estabilizacin de precios en el corto plazo, representa otro instrumento
favorable al objetivo central de crecimiento econmico. En esa medida, la
predictibilidad cambiaria desestimula los movimientos especulativos, colabora a
mantener el rendimiento de la inversin financiera y real en activos internos y evita
sesgos de ambos signos en los precios relativos no atribuibles a cambios
estructurales en alguno de los determinantes del tipo de cambio real (Zambrano,
1992).
15
La estabilidad por, s misma, si bien no garantiza niveles adecuados de
crecimiento, no es condicin suficiente, pero s es necesaria para los mismos: un
cuadro de desajustes, alta incertidumbre y estmulo a conductas precautivas y
especulativas del sector privado impide acercar la economa a su nivel de producto
potencial3.
En un plano de actuacin ms mediata se encuentra la relacin que guarda
el tipo de distribucin de la renta con la tasa de crecimiento4. En la medida que
un pas exhiba estructuras de ingreso ms concentradas, en condiciones constantes todo lo dems, tender a elevarse el grado de conflictividad social, a ser ms
disperso el mapa de preferencias sociales por grupos de renta y, lo ms relevante
en la materia que se discute, propiciar polticas pblicas de ingresos y gastos
temporalmente inconsistentes. La mayor inestabilidad en las polticas pblicas
comprime la inversin y, por ello, la expansin del producto potencial5; por el
contrario, el mejoramiento del patrn de renta de la poblacin, ms que el efecto
virtuoso de un crecimiento slido y equilibrado a largo plazo, es un requisito para
que este crecimiento pueda sustentarse. Por supuesto, la sistemtica violacin de
las restricciones econmicas no es sostenible. Agotados los recursos que
sostienen las polticas redistribucionistas, se hace inevitable la adopcin de
programas de estabilizacin y ajuste que inducen a profundas reversiones en los
indicadores sociales (Dornbusch y Edwards, 1990).
El nuevo nfasis en la importancia del patrn de distribucin del ingreso
destaca que en el proceso de seleccin de los programas e instrumentos aplicados
para crecer a largo plazo, no debe ni puede soslayarse la consideracin de esta
variable (Larran y Vergara, 1992). Consideracin equivalente al vnculo que
existe entre los procesos y medidas de estabilizacin y los programas sociales
dirigidos a reducir el impacto distributivo de dichos programas.
Como se advierte en la reciente atencin a los temas de crecimiento y
distribucin del ingreso, una economa con amplias diferencias en el acceso
sectorial al disfrute del producto, en condiciones constantes todo lo dems,
presentar:
3 La brecha de producto persistira, entre otras razones, por la existencia de altos costos de
informacin y transaccin que generan los desequilibrios fundamentales anotados. Por otro lado,
el crecimiento potencial depende estrictamente en el corto plazo de la frontera de posibilidades
de produccin, que incorpora las restricciones internas (en ahorro y recursos productivos
disponibles) y externas a dicho crecimiento. Esto marca los mrgenes de accin, que por cierto
pueden ser bien estrechos, al voluntarismo gubernamental para crecer (Marfn, 1992).
4 Vase Vivancos, F., Espaa; L.P.; Restuccia, D. y Soto, H., Prospectiva Social Ao 2005: El
Caso Venezuela, UNESCO-ILDIS, Caracas, Diciembre, 1992.
5 La atencin a este efecto advierte sobre los lmites de la tradicional relacin de causalidad entre
crecimiento y distribucin del ingreso. Relacin que posiblemente sustentaba la conocida
afirmacin gubernamental a principios del programa de ajuste estructural de 1989 segn la cual,
la mejor poltica de ingresos (y redistribucin de la renta) era el crecimiento econmico.
16
a. mayores dificultades en la administracin de los conflictos sociales y en el
cumplimiento de compromisos contractuales (entre ellos el de servir su
deuda externa);
b. menor inclinacin a efectuarse gastos de inversin en capital humano y, en
consecuencia, ser inferior la cantidad y calidad de los factores productivos (uno de los argumentos bsicos de la funcin de crecimiento econmico a largo plazo);
c. mayor probabilidad de utilizar mecanismos tributarios y regulatorios que
penalicen los ingresos y, en consecuencia, la probabilidad de disfrute
privado de rentas, inhibiendo la inversin fsica y en conocimiento;
d. Por ltimo, superior inestabilidad global en la orientacin e intensidad de las
polticas macroeconmicas.
Las presiones de los votantes medios, con menores stocks de riqueza y ms
propensos a presionar por medidas redistribucionistas, debilitar la capacidad de
resistencia de los oferentes pblicos a inhibirse de giros bruscos de carcter
populista, con lo que se elevar la intensidad de los ciclos electorales y de las
marchas y contramarchas en el set regulatorio de la propiedad, en especial en el
tratamiento a la inversin extranjera, restando credibilidad y efectividad a los
ulteriores intentos de atraer esos flujos.
El dilema entre eficiencia y equidad, por lo anterior, se restringe a un horizonte
estrecho de corto plazo y a la condicin de uso pleno de los recursos productivos.
Si dichos recursos estn sujetos a altas y sostenidas tasas de expansin, el margen
para polticas redistribucionistas ser ms amplio y, en consecuencia, la dificultad
del compromiso entre eficiencia y distribucin ms holgado. Al fin, en estas
circunstancias, la fisonoma de las interacciones entre lo econmico y lo social se
torna en un juego cooperativo de suma-positiva. Las eventuales pugnas distributivas
se limitan a mejorar la participacin relativa del producto marginal positivo. A
largo plazo este intercambio se transforma en un compromiso entre ambos
objetivos: crecer sostenidamente depende tambin de mantener estructuras
distributivas aceptables socialmente.
2. LOS DESEQUILIBRIOS ACUMULADOS A FINALES DE LA

DCADA DE LOS OCHENTA
A lo largo de las dos ltimas dcadas la economa venezolana ha estado sujeta
a varios episodios de desajuste, de origen externo y con respuestas internas que
han tendido a potenciarlos y prolongarlos en el tiempo, asociados a la volatilidad
de los precios del petrleo. Las respuestas de poltica econmica que han ensa-
17
yado las autoridades frente a la variacin de ambos signos en los ingresos de
exportacin de este rubro han sido variadas6.
Tras precios de la cesta de exportacin petrolera altamente estables durante
los sesenta e inicios de los setenta, en menos de dos dcadas se suceden cuatro
episodios, de signo opuesto, que alteran sustancialmente los trminos de intercambio de este producto axial para el modo de operacin de la economa venezolana.
En 1974 el precio promedio del barril exportado pasa de 3,56 $/b a 10,24 $/b (Ver
Anexo Estadstico). Un segundo shock favorable sigue en 1980 al elevarse a 27,6
$/b (16,8 $/b en 1979). Por oposicin, en 1986 el valor de la cesta promedio
desciende desde 26,6 $/b en 1985 a 13,9 $/b. Nivel similar al que tras el breve auge
de 1990, promedia este producto en el ltimo bienio.
Como en otros casos, el deterioro de los trminos de intercambio de la cesta
exportadora, en un cuadro de inflexibilidad desde el lado de la absorcin interna
(tanto por las rigideces a la baja en el gasto pblico como por el servicio de la deuda
externa), han originado situaciones de exceso de demanda interna sobre la oferta
agregada, insuficientemente atendidas a travs de los ejercicios de disciplina fiscal
y monetaria recomendados en este tipo de eventos.
Si bien por la particular estructura de las cuentas externas venezolanas7 el
signo global de los flujos corrientes ha sido superavitario, los dos shocks petroleros
adversos redujeron notablemente la capacidad de financiar el crecimiento y
obligaron a ajustes contractivos, con fuertes diferencias, bajo las administraciones
de Luis Herrera, Lusinchi y Prez en su segundo mandato. El canal de transmisin
del shock externo en el caso venezolano se presenta como una restriccin
presupuestaria severa que se alimenta con sus efectos contractivos asociados8.
En efecto, la contribucin de los ingresos petroleros a la formacin de los ingresos
ordinarios del gobierno central que entornaba el 70%, cae en 1986 a 42%, sin que
simultneamente se contara con una batera impositiva compensatoria o de
generacin de ingresos extraordinarios que pudiese actuar contracclicamente9.
La respuesta gubernamental fue acudir a mecanismos escasamente ortodoxos de
6 Antes de 1989, los dos intentos de estabilizacin emprendidos ocurrieron bajo la administracin
de Herrera Campins (1979-83) y Lusinchi (1984-88). A diferencia de este ltimo, como ms
adelante se analiza, el gobierno de Herrera obtuvo relativos xitos en materia de reservas, equilibrio
fiscal y desaceleracin de la inflacin, no obstante prolongar la fase recesiva a lo largo del
quinquenio.
7 Desde 1950 la balanza comercial ha sido sistemticamente superavitaria, generando en promedio
flujos suficientes para enfrentar dficit temporales en la cuenta de capital y contrarrestar la
posicin constantemente deficitaria de la balanza de servicios. Slo puntualmente (1977-78 y
1988) se han registrado balanzas comerciales negativas.
8 La potencial contraccin del producto en esta fase se mostraba como ms indeseada en la medida
que desde 1979 se haba iniciado un ciclo recesivo que se prolong hasta 1985 (Ver Anexo
Estadstico).
9 No utilizndose el expediente de la privatizacin del complejo empresarial pblico, cada vez
menos viable financieramente, las restricciones al endeudamiento externo que surgieron a partir
de la crisis de la deuda mexicana eliminaron esta fuente de financiamiento del dficit.
18
financiar la brecha fiscal: crdito forzoso (atrasos en la cancelacin de proveedores y deudores internos) y, en lo fundamental, a la emisin monetaria originada
en el funcionamiento de un rgimen de cambio mltiple con virtual monopolio
pblico de la oferta de divisas.
La restriccin petrolera se sum a los lmites inducidos por el creciente peso
del servicio de la deuda externa. En apenas seis aos, el stock total de las
obligaciones externas salta de $ 9.655 millones en 1980 a $ 25.068 millones en 1986
(Ver Anexo Estadstico) y su servicio (amortizacin ms intereses) obliga a
absorber 27,5% de las exportaciones totales (contra 11% en 1980), forzando a
destinar ms de un cuarto del gasto fiscal total a ese uso.
En este cuadro de dificultades en balanza de pagos, el diferimiento del
ajuste10, y aun el signo fuertemente expansionista de la poltica fiscal y monetaria
termina por complicar la intensidad de los desequilibrios. En la medida que la
prdida de reservas tendi a acelerarse (en esta fase el nivel de Reservas
Internacionales Totales pasa de $ 12.469 millones en 1984 a $ 6.6671 millones a
fines de 1988)11, y frente a depreciaciones cambiarias insuficientes para corregir
las expectativas de devaluacin, tendi a fines del periodo a restringirse el
suministro de divisas, reforzando las conductas especulativas, los impuestos
sombra por el acceso a las divisas preferenciales y los estrangulamientos
externos al crecimiento.
Por otro lado, la fase de auge 1986-88 no slo estimul una superior demanda
de bienes importables, sino que con el mayor gasto interno destinado a bienes y
servicios no transables, para una oferta restringida, tendi a elevar la tasa de
inflacin (desde valores promedio de 12% anual a 28% y 29,5% en el ltimo bienio)
toda vez que promovi movimientos de reasignacin de recursos hacia estos
sectores, aprecindose el tipo de cambio real12.
Las seales sobre rentabilidad relativa de los sectores, asociadas a la
tendencia a la apreciacin cambiaria, fueron acompaadas de movimientos hacia
una mayor proteccin efectiva de las actividades amenazadas por la competencia
externa. Las consecuencias sobre la productividad del sector exportador y las
10
Lo que no significa que no se haya corregido durante el periodo el precio de la divisa. En promedio
el tipo de cambio pas de 6,78 Bs./$ en 1984 a 19,60 Bs./$ en 1988. Sin embargo, la insuficiente
magnitud y oportunidad temporal de los ajustes, el carcter fiscal de las devaluaciones
puntuales, la propia administracin del rgimen cambiario mltiple y, en especial, el signo global
expansivo de las polticas fiscal y monetaria en un contexto de fuerte regulacin de precios y
tasas de inters, gener un cuadro de desbalances que se materializa a fin del periodo en una virtual
situacin de insolvencia externa (con reservas operativas negativas), escasez generalizada por
el boom de consumo anticipado y colapso de la inversin privada.
11 Las reservas operativas incluso llegaron estar a niveles por debajo de $ 300 millones que,
considerando las obligaciones de corto plazo vencidas por deuda comercial (por sobre los $ 1.200
millones), muestran una situacin aguda de iliquidez.
12 El margen de sobrevaluacin (Ver Anexo Estadstico) lleg a alcanzar niveles cercanos a 46%
en 1987, cerrando en 1988 con un nivel de casi 32%.
19
actividades sustitutivo-importadoras empeoraron en paralelo. Las restricciones
externas al crecimiento se sumaron a esta altura al sesgo antiexportador de las
medidas sealadas para reducir an ms la capacidad de respuesta al empeoramiento del sector externo13. El debilitamiento del crecimiento, el empleo y el
ingreso, colocan en 1988 a la economa en el umbral de un ajuste forzoso en las
distintas esferas de actividad.
3. LOS EFECTOS EN INGRESOS DE LAS LIMITACIONES AL
CRECIMIENTO Y LA ESTABILIDAD EN LOS OCHENTA
Las remuneraciones al trabajo y la distribucin factorial de la renta han
tendido a deteriorarse en las dos ltimas dcadas, con velocidad variada pero de
forma no ambigua. Con ese deterioro tambin ha mermado la capacidad de
atencin a las necesidades originadas en la demanda de bienes y servicios
pblicos. Ambos factores han derivado en un retroceso notable en los fundamentales indicadores del estado de situacin social (Vivancos, 1994)14.
Este deterioro de los ingresos salariales reales tiene origen a finales de la
dcada de los setenta y se prolonga durante toda la dcada de los ochenta15. Para
fines del periodo analizado, el salario promedio mensual, en trminos reales, era
de Bs 2.123 apenas similar al de 1973, previo al primer shock petrolero favorable.
Esta cada, intensa y prolongada, apunta a evidenciar, en un contexto de polticas
de manejo de demanda agregada y correcciones salariales de distinto signo, su
incapacidad para revertir la cada en la medida que se combinan con baja
productividad, alta regulacin de los mercados y tasas de inflacin en aceleracin16. Es decir, un uso masificado de controles de precios, subsidios, salarios
fijados por va pblica y programas de empleo forzado y expansin de la nmina
pblica, como los que se extendieron entre 1984 y 1988, no permiti alcanzar las
metas de ingreso real y redistribucin que se haban establecido.
13
Aunque la proporcin entre Producto Interno Bruto del Sector Transable y No Transable no
se modific de forma considerable, mantenindose en torno a 42%, el porcentaje de Exportaciones sobre PIB Total se contrae desde 28% en 1984 a 20% en 1987.
14 No escapan a las consideraciones siguientes las fuertes limitaciones estadsticas que presentan
los datos a partir de los cuales suelen efectuarse las mediciones de bienestar de la poblacin y
la identificacin de los grupos sociales en condiciones de pobreza. El uso de informacin
construida para propsitos de ingreso y situacin laboral (Encuesta de Hogares e Indicadores
de Fuerza de Trabajo) tiende a producir distorsiones graves al subestimar el bienestar y sobreestimar la pobreza (Demery, 1993; Scott, 1994). La inclusin de variables de gasto y acceso
a la insfraestructura social (Encuesta de Presupuestos Familiares y Encuesta Social) debera
producir una aproximacin ms adecuada al perfil de la pobreza en Venezuela. No obstante,
las deficiencias tcnicas y la escasa acumulacin de informacin proveniente de estas fuentes
obligan a utilizar, a los propsitos de anlisis de los cambios temporales en los indicadores
sociales, las fuentes indicadas, a pesar de sus limitaciones.
15 La larga contraccin en los salarios reales tiene como excepciones los aos 1984 (y,
posteriormente, 1992), en el que los ajustes salariales nominales crecen debido a los aumentos
decretados por va administrativa para el sector pblico y por la fuerte tasa de expansin del
nivel de actividad econmica, con el descenso correspondiente en la desocupacin.
16 Indirectamente tambin contradicen la identificacin simple entre disminucin del ingreso real
y la aplicacin del programa de apertura a partir de 1989.
20
Estadstico), ha tendido a reproducir el patrn expansivo hasta 1978 y tambin
su declinacin con posterioridad a ese ao. Para 1992, el gasto social per cpita
haba disminuido en 40% respecto al del ao 1978 en trminos reales. Esta
declinacin, sin embargo, es ms moderada que la observada en las series de
producto e ingreso, lo que denota un esfuerzo, aunque no plenamente exitoso, por
reasignar gasto gubernamental a estos usos. Con relacin a la composicin por
destino del gasto se aprecia un esfuerzo de reasignacin que determina que
mientras que en los setenta el coeficiente Gasto Social/Gasto Total fue en
promedio 17%, a lo largo de los ochenta dicha proporcin ascendi a 23%, para
obtener su mximo en el perodo entre 1990 y 1992, con un promedio de casi
32%20.
4. EL PROGRAMA DE ESTABILIZACIN Y AJUSTE
ESTRUCTURAL DE 1989
Por lo general, todos los procesos de estabilizacin se abren con una
correccin del tipo de cambio nominal que pretende revertir tanto los desequilibrios
de precios entre transables y no transables, como colaborar en el proceso de
desabsorcin interna. Junto a este realineamiento de precios, un variado set de
polticas de corte fiscal, monetario, salarial y de oferta (reforma comercial,
correccin de tarifas de servicios pblicos, reforma laboral, privatizacin) se
combina para elevar la eficiencia del aparato productivo interno y su capacidad
de fortalecer el flujo comercial externo.
La combinacin de polticas desde el lado de la oferta y del lado de la demanda
actan con un efecto contrapuesto en trminos de contraccin del producto, sin
embargo suelen prevalecer los factores contractivos, generando prdidas en la
poblacin y, por tanto, comprometiendo la factibilidad poltico-social del ajuste.
La desabsorcin que acompaa a las medidas de restriccin monetaria (va
reduccin del crdito interno tanto al sector pblico como privado) y fiscal (por
recortes presupuestarios y reacomodo de destino del gasto) tiende a contraer el
producto. En oposicin, los programas orientados a mejorar la eficiencia de la
oferta interna (va reduccin de costos laborales e insumos), correccin de precios
a favor de los transables y reduccin del tamao del sector pblico, suelen
promover la expansin del nivel de actividad econmica.
La intensidad de ambos grupos de polticas, el cumplimiento de una adecuada
secuencia, la capacidad de reaccin sectorial, la flexibilidad de las instituciones
pblicas al nuevo set regulatorio, la credibilidad que reciba el programa sobre su
20 Est claro que esta evolucin del gasto social no da cuenta ni de la calidad del mismo ni de su
adecuabilidad, tanto en trminos de compensar los efectos de la inflacin sobre el poder de
compra de ese gasto, como de los requerimientos de la misma respecto a las demandas de los
grupos de poblacin objeto de estas polticas.
22
Junto a esta evolucin de los salarios promedio se modifican puntualmente los
niveles de salario mnimo (Ver Anexo Estadstico), que intentan revertir la cada
del ingreso laboral para el sector de menor calificacin con el resultado visible, no
de impedir su deterioro sino de reducir la diferencia existente entre el salario
mnimo y el salario promedio de la economa17.
Entre los determinantes de este retroceso en el ingreso y bienestar parece
tener un papel clave la prdida progresiva de dinamismo en los impulsos de
crecimiento y el acortamiento de sus fases expansivas (Vivancos, 1994). Los
perodos de expansin son cada vez ms cortos y ms intensas tambin las
variaciones de cualquier signo en los niveles de producto. Aproximado en dlares,
la evolucin del tamao de la economa tambin muestra evidencias de contraccin: el producto interno a inicios de los noventa, denominado en divisas, es menos
de la mitad del registrado en 1960 y apenas un quinta parte del mximo alcanzado
en 1974. La economa venezolana, como un todo, se ha empobrecido de manera
acelerada desde los ochenta. Este retroceso en la produccin, no poda por menos
afectar la capacidad de generacin de ingresos laborales.
Por otro lado, la prdida acumulada de eficiencia (aproximada gruesamente
a travs del PIB No Petrolero por Ocupado18 ), tambin muestra una contraccin
sostenida desde 1978 como resultado de la declinacin y obsolescencia del stock
de capital, el acelerado colapso de la inversin privada desde inicios de los ochenta
(y cuya expansin ha continuado siendo dbil y muy voltil) y la creciente
incapacidad de la inversin pblica de acompaar y propiciar el esfuerzo de
capitalizacin privada. La economa venezolana no ha podido crecer sostenidamente
desde los ochenta, superando los determinantes negativos del mercado petrolero
mundial, ni orientada a travs de polticas de proteccin al mercado interno ni por
el uso del gasto pblico como dinamizador de la actividad econmica a travs de
masivas transferencias fiscales.
Estos factores empobrecedores de la poblacin no han podido tampoco ser
compensados por los esfuerzos efectuados desde el lado del gasto pblico
destinado a la atencin del sector social. La cantidad y, sobre todo, la calidad del
gasto social ha venido reducindose en el perodo en cuestin. En efecto, la
evolucin del Gasto del Gobierno Central dirigido al sector social19 (Ver Anexo
17
En 1974 el salario promedio doblaba (103%) al salario mnimo, en tanto que para 1992 la relacin
alcanza a 87%. Este acercamiento probablemente obedece a que en la fase en la que se dan estas
modificaciones (cada de la productividad y empeoramiento en la calidad del crecimiento
econmico), los salarios han tendido a estrecharse en las escalas inferiores.
18 Estrictamente, este valor no representa la Productividad Media del Trabajo agregada para la
economa, al no mantener en condiciones constantes el stock de capital a lo largo de ese periodo.
Sin embargo, en ausencia de funciones de produccin para el conjunto de la economa, puede
dar una idea aproximada del rendimiento factorial por ocupado.
19 Se califica como tal todo aquel gasto que como educacin, salud, vivienda, programas destinados
a enfrentar la pobreza, seguridad pblica y deportes; se presume que tenga incidencia directa
sobre el nivel de bienestar de la poblacin de menores recursos.
21
Estadstico), ha tendido a reproducir el patrn expansivo hasta 1978 y tambin
su declinacin con posterioridad a ese ao. Para 1992, el gasto social per cpita
haba disminuido en 40% respecto al del ao 1978 en trminos reales. Esta
declinacin, sin embargo, es ms moderada que la observada en las series de
producto e ingreso, lo que denota un esfuerzo, aunque no plenamente exitoso, por
reasignar gasto gubernamental a estos usos. Con relacin a la composicin por
destino del gasto se aprecia un esfuerzo de reasignacin que determina que
mientras que en los setenta el coeficiente Gasto Social/Gasto Total fue en
promedio 17%, a lo largo de los ochenta dicha proporcin ascendi a 23%, para
obtener su mximo en el perodo entre 1990 y 1992, con un promedio de casi
32%20.
4. EL PROGRAMA DE ESTABILIZACIN Y AJUSTE
ESTRUCTURAL DE 1989
Por lo general, todos los procesos de estabilizacin se abren con una
correccin del tipo de cambio nominal que pretende revertir tanto los desequilibrios
de precios entre transables y no transables, como colaborar en el proceso de
desabsorcin interna. Junto a este realineamiento de precios, un variado set de
polticas de corte fiscal, monetario, salarial y de oferta (reforma comercial,
correccin de tarifas de servicios pblicos, reforma laboral, privatizacin) se
combina para elevar la eficiencia del aparato productivo interno y su capacidad
de fortalecer el flujo comercial externo.
La combinacin de polticas desde el lado de la oferta y del lado de la demanda
actan con un efecto contrapuesto en trminos de contraccin del producto, sin
embargo suelen prevalecer los factores contractivos, generando prdidas en la
poblacin y, por tanto, comprometiendo la factibilidad poltico-social del ajuste.
La desabsorcin que acompaa a las medidas de restriccin monetaria (va
reduccin del crdito interno tanto al sector pblico como privado) y fiscal (por
recortes presupuestarios y reacomodo de destino del gasto) tiende a contraer el
producto. En oposicin, los programas orientados a mejorar la eficiencia de la
oferta interna (va reduccin de costos laborales e insumos), correccin de precios
a favor de los transables y reduccin del tamao del sector pblico, suelen
promover la expansin del nivel de actividad econmica.
La intensidad de ambos grupos de polticas, el cumplimiento de una adecuada
secuencia, la capacidad de reaccin sectorial, la flexibilidad de las instituciones
pblicas al nuevo set regulatorio, la credibilidad que reciba el programa sobre su
20 Est claro que esta evolucin del gasto social no da cuenta ni de la calidad del mismo ni de su
adecuabilidad, tanto en trminos de compensar los efectos de la inflacin sobre el poder de
compra de ese gasto, como de los requerimientos de la misma respecto a las demandas de los
grupos de poblacin objeto de estas polticas.
22
continuidad y la magnitud misma de los desajustes iniciales a ser corregidos son,
todas ellas, restricciones que impiden anticipar un resultado cierto de estos
programas, si bien suele haber consenso en que la asimetra entre los acomodos
desde el lado de la demanda y desde el lado de la oferta produce ajustes
contractivos en el corto plazo (Banco Mundial, 1993).
No obstante estas limitaciones, se reconoce que la combinacin de estas
polticas, en una secuencia correcta, apoyadas en recursos externos de
financiamiento y programas sociales que reduzcan selectivamente las prdidas de
ingreso de sectores de la poblacin vulnerables a las medidas de estabilizacin,
mejora la viabilidad de estos programas.
El programa iniciado en 1989 no se diferenci en su diseo original,
sustancialmente, de otros ensayos a nivel internacional. Partiendo de una
unificacin y ajuste en el nivel del tipo de cambio, desmont los controles sobre
precios y tasas de inters, elev las tarifas en los bienes y servicios pblicos y abri
paso, en un corto tiempo, a reformas profundas en el rgimen comercial, el
tratamiento a la inversin extranjera y los programas de privatizacin. A mayor
plazo21, la introduccin de nuevos impuestos y la modernizacin tributaria deban,
en conjuncin con la autonoma del Banco Central y la apertura y cambio en el set
regulatorio del sistema financiero, proveer el marco estructural adecuado para
emprender las tasas prometidas de crecimiento no inflacionario.
El shock de precios y producto observado en 1989 a partir de la aplicacin del
programa de ajuste y reforma estructural, gener efectos muy intensos sobre el
ingreso real, insuficientemente previstos y deficientemente acompaados de
medidas contrarrestantes, al menos en las primeras fases del proceso. Esta
imprevisin, en lo fundamental, respondi al predominio de la hiptesis segn la
cual, como resultado del programa, podran ser alcanzadas rpidamente altas
tasas de crecimiento econmico, con baja inflacin y efectos muy positivos sobre
la distribucin del ingreso (Vivancos y Espaa, 1990).
Tras los eventos de febrero de 1989, se aceler la puesta en operacin de
programas sociales compensatorios, que deban permitir hacer socialmente
aceptable la transicin al nuevo modo de operacin de la economa, a favor de los
grupos ms vulnerables de ingresos, va transferencias directas y selectivas.
Tanto por razones estrictamente institucionales como por dificultades de enfoque,
los resultados alcanzados por estos programas fueron insuficientes.
En primer lugar, la reorientacin econmica exiga un plazo temporal superior
al previsto desde la lgica del programa, por lo que el costo temporal y en bienestar
21
Los descalces en el cronograma de aprobacin de las reformas financiera y fiscal suelen

identificarse como una causal bsica de las dificultades en las que entra a partir de 1991 el proceso
de reforma estructural.
23
del ajuste era previsible que tuviese como reaccin de los demandantes de
polticas pblicas mayor resistencia y, por tanto, debilitara la sustentacin poltica
del programa econmico. Los compromisos fiscales y de ingresos que aseguraran
la compra del tiempo necesario para la maduracin de resultados no fueron
ponderados suficientemente. Por otro lado, esta falta de correspondencia dinmica poda ser superior22 en la medida que, como rigurosamente se ajustaba al caso
venezolano, la reorientacin parta de una base de precios factoriales distorsionada
y una distribucin de los recursos sedimentada por las polticas proteccionistas y
de sustentacin directa del ingreso. El salto desde la economa real a la economa
objetivo (exportadora y abierta), cuyo dinamismo pasaba a depender de las
ganancias de productividad, solicitaba, entre otras condiciones, una eficaz resolucin de los conflictos distributivos y de la flexibilidad relativa de salarios,
beneficios y ocupacin23. Por lo anterior, el programa no slo era constitutivamente
contractivo sino que conduca por necesidad a la cada, en el corto plazo, del
ingreso real de los trabajadores y de las empresas hasta ese momento colocadas
en nichos de competencia y orientadas al mercado interno24.
En adicin, el esfuerzo de estabilizacin y reforma estructural contrast con
la debilidad de las medidas sociales (la mejor poltica social es el crecimiento
econmico). El crecimiento se consider dotado de una sobrevalorada capacidad de mejorar la distribucin del ingreso y de elevar uniformemente el nivel de
vida. La insuficiente cobertura de los programas compensatorios, sumado a su
carcter experimental, la desigual calidad en los programas, las fallas de
instrumentacin y los retrasos en su ejecutoria, limitaron de forma notoria sus
resultados.
Un segundo componente de las dificultades que experimenta la viabilidad
poltica y social del programa de 1989 guarda relacin con las preferencias
reveladas desde los decisores de polticas pblicas en torno al intercambio entre
crecimiento e inflacin. Una parte sustancial del aumento en el grado de
conflictividad proviene de la persistencia de altas tasas de inflacin en el ltimo
quinquenio y de su efecto sobre el bienestar social, asimtrico respecto a los
beneficios que originan el crecimiento econmico y el empleo.
22
Por lo tanto, eran tambin inferiores los niveles de tolerancia en el tiempo de los agentes objeto
de las medidas.
23 El razonamiento supona que los propietarios factoriales de las actividades amenazadas (las no
transables y aquellas transables inviables, con altos costos de oportunidad y remuneraciones
ms divergentes de su productividad) podran transitar sin fricciones ni prdidas considerables
hacia usos ajustados a la nueva orientacin. Reflujo que, lgicamente, exiga alta capacidad de
absorcin factorial en las actividades dinmicas y fuertes correcciones en salarios, beneficios
e ingresos de las actividades perdedoras.
24 Con el perfil que presentaba la economa venezolana, el abandono de los factores dinmicos
(subsidios y proteccin), sumados al considerable ajuste fiscal, la incertidumbre global sobre
la direccin y probabilidades de xito de la estrategia, el incremento de tasas de inters, la
desregulacin de precios y el sobreajuste cambiario; no podan sino conducir a la contraccin
del producto y del ingreso real.
24
Una inflacin alta y sostenida como la observada desde 1987, adems de
dificultar la consecucin y consolidacin de los equilibrios macroeconmicos
necesarios, impone prdidas masivas, profundas e insuficientemente anticipadas
(por lo menos en sus primeras fases) en la poblacin. Si dichas prdidas, en
adicin, se combinan con limitaciones estructurales en los mecanismos de
compensacin (indizacin parcial y rezagada), es ineludible la reduccin en los
niveles de tolerancia por la extrema prolongacin de la tendencia contractiva en
el ingreso real. La insuficiente desaceleracin en el ritmo de crecimiento de los
precios en 1990 y la resistencia posterior a disminuir desde niveles de alrededor
de 30% es un fenmeno causado por la particular combinacin de las polticas
fiscal y monetaria seleccionadas y, en consecuencia, debe ser anotado como
dbito de dicho programa. La urgencia del crecimiento econmico y la reduccin
del desempleo, a costa de mantener tasas de inflacin elevadas, decant la poltica
econmica hacia un sesgo expansivo a partir de 1991. Crecer con un motor
fiscal, alimentado cada vez con mayor intensidad por su financiamiento va
depreciacin del tipo de cambio, sacrific el control de la inflacin, profundizando
los desequilibrios en la programacin y efectividad de la poltica monetaria e
invalidando los cambios de precios relativos en la direccin adecuada. Adems,
y esto fue definitivo para la inviabilidad poltica del programa de estabilizacin y
ajuste estructural, se calcul deficientemente los beneficios globales del crecimiento contra las prdidas provenientes de la inflacin.
Las ventajas del crecimiento econmico, bajo el patrn concentrado que
caracteriz el perodo 1990-92, fueron ms sectorializadas, apropiables por grupos
particulares de renta y, en consecuencia, fueron ms limitadas que las prdidas
por inflacin. La inflacin castig directa y masivamente a los consumidores y a
los propietarios de capital y mano de obra de aquellos sectores cuyos precios
relativos se deterioraron, sin que pudieran compensar las ganancias recibidas por
los beneficiarios del crecimiento.
5. EFECTOS DEL PROGRAMA DE AJUSTE DE 1989
Aunque la cada del ingreso real es un fenmeno que, como antes se seal,
tiene mayor data que 1989, sin dudas la generacin inflacionaria, la regla cambiaria
aplicada y el tipo de patrn de crecimiento seguido en los ltimos aos, han ejercido
un considerable impacto directo en la prdida de poder adquisitivo de los salarios.
Estos factores colaboran en la intensificacin de un episodio que tiene correlato
directo en la prdida de productividad general, y laboral en particular, que viene
experimentando la economa venezolana. Menor eficiencia que est vinculada a
la naturaleza del crecimiento experimentado, en cuanto a su concentracin en el
gasto pblico y su financiamiento petrolero, a los shocks externos, a la cada
tendencial de la inversin privada y a la creciente ineficacia del aparato de
aprovisionamiento de bienes y servicios pblicos.
25
Este perodo (1989-93) de reorientacin hacia mecanismos de mercado por
parte de la poltica econmica, a travs de estmulos indiferenciados de origen
cambiario y fiscal, si bien supuso un giro considerable en la orientacin tradicional
de nfasis en polticas centradas en el mercado interno y uso masivo de controles
pblicos, ha mantenido un fuerte acento en polticas de demanda agregada y una
escasa, cuando no interrumpida, atencin en el mejoramiento de los determinantes
de oferta del crecimiento.
Entre los resultados fundamentales del comportamiento macroeconmico
reciente destacan los siguientes. El ciclo expansivo iniciado en el segundo
semestre de 1990 se revierte en 1993 con la contraccin en trminos reales del
Producto Interno Bruto (PIB) No Petrolero en 1,7% (frente a 7% en 1992). Cada
que, a pesar de haber sido acompaada del aumento del producto real del sector
petrolero, determin una variacin negativa del PIB Total de 0,2%. No obstante
la contraccin apuntada, la tasa de desempleo global disminuy a 6.6% en 1993
(7% en 1992).
Los resultados en el producto temporalmente no se reflejaron en la tasa
abierta de desempleo al reducirse sta incluso a 6,6% en el segundo semestre de
1993, tanto por efecto de la expansin de la ocupacin en condiciones de
informalidad como por el normal rezago de los ajustes en nmina que produce la
actual legislacin laboral y los usuales costos del reenganche.
Las consecuencias de mayor alcance que tuvo este comportamiento del
producto estn correlacionadas ms que con la cada de nivel, con el deterioro en
el patrn de desempeo del producto. La calidad de dicho crecimiento se resiente
notablemente en 1992 y 1993 al tener como rasgos bsicos, en primer lugar, la
dependencia del dinamismo del producto respecto a las inyecciones de gasto de
origen fiscal. En segundo trmino, dicho desempeo se combina con un profundo
deterioro de la solvencia y la inversin del sector no financiero.
En la fase de expansin, si bien los altos costos financieros (tanto por efecto
del nivel de tasas prevalecientes como por el alto apalancamiento mantenido por
el sector no financiero) ya constituan una debilidad, la expansin real de la
demanda y de los ingresos por venta viabilizaban el flujo de caja de las empresas
necesario para cubrir la deuda vigente. Una vez que la expansin de la demanda
interna se revierte, los problemas estructurales de solvencia flotan en forma de
iliquidez del sector real, que se traduce en incumplimiento del servicio de deuda.
Deterioro ste que va a ser uno de los detonantes principales del episodio crtico
que vive el sistema financiero en 1994.
En tercer lugar, el tipo de crecimiento observado se combina con signos
notables de desbalances en materia de inflacin, incertidumbre cambiaria e
inconsistencias de poltica econmica, especialmente relacionadas con la direccin contrapuesta que siguen las polticas fiscal y monetaria en el perodo.
26
Por otra parte, en la composicin interna del producto se efectuaron cambios
importantes y desfavorables en la fortaleza del sector externo. En efecto, la cada
del producto afect en mayor grado a las actividades que se transan
internacionalmente, a pesar del aumento de las exportaciones no tradicionales, al
registrarse una cada de 4% en el sector agrcola y de 1,4% de la industria
manufacturera, en unin al aumento de las actividades no transables, estrechamente correlacionado con el predominio del gasto pblico (demandante de bienes
y servicios no transables) en la composicin de la demanda interna. En total, el
aporte del sector transable retrocede moderadamente (43% en 1993) y la
participacin de las exportaciones totales respecto al producto pasa a 24%
(respecto a su valor mximo en el perodo, 38,3% en 1990). Evaluados en conjunto,
los objetivos de reasignacin factorial desde no transables a transables, de
fortalecimiento estructural de la capacidad competitiva y de elevacin de la
productividad, difcilmente pueden ser considerados exitosos.
A pesar del estancamiento econmico en 1993, la tasa de inflacin marca
niveles crecientes al cerrar en trminos puntuales en 45,9% (31,9% en 1992), en
tanto la inflacin promedio registr 38,1% (31,4% en 1992). De este modo, la
inflacin mensual promedio, que vena observando niveles estables en torno a 2%
en 1991 y 1992, pasa a incrementarse en alrededor de un punto como promedio
del ao, acentuando, por otro lado, una superior desviacin respecto a los valores
normales previos.
Ms all de los efectos puntuales de la implantacin del impuesto al valor
agregado, de los ajustes de las tarifas pblicas y del aumento de los aranceles en
algunos rubros de origen agrcola, se hace creciente la importancia que adquiere
el mecanismo cambiario en el financiamiento del dficit fiscal. La expansin de
ingresos por efecto de la depreciacin sostenida del bolvar, que implica una
magnitud de gasto pblico sin contrapartida en la esfera real de la produccin ni
en la disponibilidad de activos de reserva que respalden la emisin monetaria,
implic una fuente sostenida de alimentacin de la inflacin va validacin
monetaria, a pesar de las medidas contrarrestantes ensayadas por el Banco
Central de Venezuela en poltica monetaria.
En tercer lugar, el mercado cambiario, sujeto a presiones de demanda,
vinculadas al deterioro del contexto poltico-social y a las expectativas desfavorables sobre la evolucin posible del dficit fiscal, la inflacin y la recesin, no
registr desviaciones significativas en la senda de evolucin del tipo de cambio.
En perspectiva, debe reconocerse que la adopcin de una regla cambiaria implcita
de minidevaluaciones, junto con los costos en inflacin y creacin monetaria sin
respaldo, se constituy en un elemento de compensacin de los factores
desestabilizadores de origen fiscal y poltico. La credibilidad de los agentes
econmicos en la regla y en la autonoma del BCV fue determinante en la rpida
atenuacin de los ataques especulativos contra la moneda, de modo que ayudado
27
por el signo fuertemente restrictivo de la poltica monetaria, las salidas de capital
a corto plazo pudieron mantenerse dentro de parmetros tolerables.
Contra otros posibles objetivos de la poltica econmica en general y la
monetaria en particular, el mantenimiento de un nivel suficiente de reservas
internacionales pas a representar en 1993 el primer objetivo del BCV. No
obstante, ello supuso desligar a la poltica cambiaria del objetivo antiinflacionario25.
As, los resultados adversos del sector interno de la economa fueron contrapuestos a un desempeo favorable del sector externo, al reducirse el dficit de balanza
de pagos y mantenerse un nivel importante de reservas internacionales. En medio
de los eventos poltico-militares de 1992 y 1993, sin embargo, las reservas
internacionales slo disminuyeron en alrededor de $ 300 millones (al pasar de $
12.611 millones en 1992 a $ 12.300 millones al cierre de 1993).
Desde el lado del mercado monetario-financiero, la bsqueda de la estabilizacin global por parte de la autoridad monetaria, en un contexto de reducidos
instrumentos frente a mltiples objetivos, promovi un intenso activismo de parte
del BCV va operaciones de mercado abierto, auxilio financiero, actuaciones en
el mercado cambiario y ajustes en los niveles de encaje legal. Como resultado de
esta actuacin, la liquidez monetaria nominal registr un aumento de apenas
25,6% (cada de 13,9% en trminos reales), contribuyendo a mantener la
tendencia a la desmonetizacin de la economa y a traspasar presiones sobre las
tasas de inters y el mercado crediticio en forma general.
El largo perodo de altos niveles de encaje afect severamente el costo de
captacin, el margen de intermediacin financiera y las tasas pasivas de inters,
sujetas simultneamente a fuertes presiones competitivas26 en un mercado
signado por el dinero escaso, la aceleracin de la inflacin y la contraccin. En el
bienio 1992-93, la defensa de las reservas y el control antiinflacionario por parte
del BCV oblig a elevaciones sustanciales en las tasas nominales de inters a fin
de aumentar el rendimiento nominal de los instrumentos en bolvares, al punto que
sistemticamente, y no obstante la elevacin de la tasa de inflacin, las tasas de
inters activas en trminos reales oscilaron en torno a 10% (7,5% en 1992), en
tanto las pasivas promediaron 4,7 puntos, llegando a alcanzar hasta 13 puntos
porcentuales. Este margen positivo comparado con instrumentos equivalentes
libres de riesgo denominados en moneda extranjera, junto con la regla de
25 De hecho, la regla cambiaria adoptada supuso la validacin de la inflacin pasada y, en la medida

que persisti en el tiempo la propagacin inflacionaria, tal como fue el caso, y en un contexto
de plena credibilidad en el mantenimiento futuro de la regla cambiaria, tendi a alimentar las
expectativas de precios, instaurando un mecanismo inflacionario determinado por la variacin
esperada del tipo de cambio.
26 Presentes ya problemas estructurales de algunas entidades financieras, una de las modalidades
que permiti a esos intermediarios mantenerse lquidos fue precisamente elevar enormemente
las tasas pasivas, presionando correspondientemente los niveles promedio del sistema.
28
depreciacin cambiaria estable y la poltica monetaria restrictiva, se reflej en
flujos de capital de corto plazo superavitarios que ms que contrarrestaron el
deterioro de las expectativas y la anticipacin de posibles depreciaciones bruscas.
Desde el lado de la gestin fiscal, se evidenci un deterioro recurrente al
cerrar el dficit con base caja del Gobierno Central en 3,5% del PIB, similar al
dficit de 1992. Del lado de los ingresos, el clima adverso al avance en las reformas
del sector pblico, el rezago en el ajuste del precio de la gasolina y la suspensin
del cronograma de privatizaciones no permitieron compensar el menor crecimiento de los ingresos petroleros. La reduccin de los ingresos provenientes del sector
petrolero no pudieron cubrirse con los recursos de origen interno, a pesar del
intento de colocacin ms intensa de ttulos del gobierno en el segundo y tercer
trimestres del ao. Sin embargo, la percepcin de baja solvencia del gobierno hizo
que a pesar de las sobretasas ofrecidas, el mercado de estos ttulos se redujera
significativamente a finales de ao. En definitiva, la brecha fiscal, en un contexto
de alta rigidez a la baja en el gasto, tuvo que ser cubierta con financiamiento
inorgnico (va depreciacin cambiaria) e involuntario (retraso en la cancelacin
de las obligaciones).
En el cuadro anterior, la recesin, la restriccin monetaria y las altas tasas de
inters constituyeron en 1993 elementos que deterioraron la calidad de los activos
bancarios, preludiando las dificultades que con posterioridad se materializan en la
crisis del sistema financiero27 . El ndice de la Cartera Demorada (bruta de
Provisiones) sobre el Activo Total pasa de representar menos de 6% en 1992 a
alrededor de 10% en 1993. Este aumento no slo implic deficiencias en la
seleccin del riesgo crediticio, sino ante todo un empeoramiento notable en las
condiciones de solvencia del mismo sector deudor, tanto comercial como corporativo. Insolvencia que, inicindose en el sector real de la economa, termin en
1994 por transferirse al sector financiero.
Desde el lado del comportamiento del mercado laboral y el ingreso familiar,
sus valores reflejaron la cada en el producto y la aceleracin inflacionaria.
Aunque en el indicador de empleo directamente no se recogi, en el corto plazo,
el empeoramiento experimentado en la ocupacin, es notable que durante el lapso
analizado, la ocupacin en el sector moderno se desacelera notablemente,
pasando la actividad informal a constituir la fuente fundamental de absorcin de
nueva mano de obra. En el caso del Ingreso Familiar promedio (en trminos
reales), ya en 1993 se revierte el breve lapso de recuperacin de esa variable
(1991-92). Circunstancia que es tanto ms preocupante en la medida que se parte
de niveles de ingreso que representaban apenas la mitad de los que perciba la
familia promedio en 1984.
27 Si bien este evento tiene determinantes distintos vinculados a estrategias errneas, falta de
supervisin bancaria e, incluso, presencia de ilcitos; es indudable que el deterioro del entorno
macroeconmico constituy una variable relevante en dicha crisis.
29
6. LA REORIENTACIN DE LA POLTICA ECONMICA EN 1994
Y LOS RESULTADOS RECIENTES
En medio de las tensiones econmicas y polticas de magnitudes nicas en la
historia contempornea reciente, la administracin que se inaugura en 1994
aborda los problemas de estabilizacin y recuperacin del ingreso bajo un haz de
medidas de poltica econmica que intentan diferenciarse de las orientaciones
ensayadas en el lapso 1989-92 que, tanto en razn de los desequilibrios enfrentados como por las restricciones que ella misma se impone, terminan por generar
en el primer ao de gobierno resultados muy desfavorables a la luz de cualquier
tipo de indicadores que se utilicen, sean de orden econmico o social.
A la acumulacin de tensiones y desequilibrios econmicos durante 1992 y
1993 se sumaron los episodios de desestabilizacin financiera, cambiaria e
inflacionaria ocurridos en el primer semestre de 1994, en un contexto en el que un
diagnstico impreciso de la magnitud de los desbalances y la ausencia de medidas
de poltica econmica coherentes, intensific dichos desbalances en la medida que
fueron atacados a travs de terapias que, en el mejor de los casos, apenas rozaban
las fuentes de generacin de dichos desequilibrios.
En un inicio la naturaleza de los desbalances fue atribuida a los determinantes
estructurales de la funcin de produccin del presupuesto nacional. En este
contexto, la nueva administracin inicialmente concentr los esfuerzos de estabilizacin de la economa en el incremento de los ingresos tributarios internos y en
la resolucin de los problemas de iliquidez e insolvencia enfrentados por una
porcin sustantiva del sistema financiero nacional. Sin embargo, la desfavorable
evolucin del mercado cambiario y la aceleracin inflacionaria indujeron a la toma
de medidas extremas de regulacin financiera, control de cambios y control de
precios bsicos a fines del mes de junio.
El nuevo entorno regulatorio constituy un giro brusco en la orientacin global
de poltica econmica cuyas consecuencias agregadas, duracin y posibilidades
de xito en el logro de los objetivos de estabilizacin son, cuando menos, dudosas.
El nivel de actividad econmica durante 1994 sigui signado por la tendencia
recesiva iniciada en el tercer trimestre de 1992. A pesar del comportamiento
favorable del sector petrolero, se produjo una cada de 4,2% en el PIB No
Petrolero y 3,3% en el Producto Total. A diferencia de 1993, la contraccin real
ha sido acompaada de ajustes de nmina que han llevado la tasa de desempleo
a un nivel estimado en 8,5% (frente a 6,3% a fines de 1993). Este comportamiento
recesivo, al afectar severamente los niveles de liquidez y solvencia del sector
demandante de prstamos, contribuy a empeorar la calidad de los activos
(prstamos e inversiones) de la banca y su nivel de capitalizacin, incorporando
presiones adicionales sobre la intermediacin financiera.
30
La tasa de inflacin experiment un repunte importante durante el ao al
cerrar con un crecimiento acumulado puntual de 70,8% (contra 45,9% en igual
perodo de 1993) y una aceleracin inflacionaria a nivel de precios al mayor incluso
superior a la observada a nivel del consumidor (89,5% en 1994 frente a 47,4% en
1993), con variaciones de tres dgitos (100,1%) en el componente importado.
Durante 1994 el mercado cambiario registr los mayores desarreglos observados desde la modificacin del rgimen cambiario en 1989. A pesar del
compromiso gubernamental de frenar la depreciacin del bolvar, el Banco
Central de Venezuela se vio incapacitado de mantener un ritmo previsible y
regular de ajuste en el precio de cotizacin del dlar, toda vez que no logr
preservar el nivel de Reservas Internacionales frente a los fuertes movimientos
de portafolio a favor de las posiciones en moneda extranjera. En un corto lapso,
el tradicional mecanismo de asignacin de divisas a los demandantes finales sufri
dos modificaciones sustanciales (primero las subastas con objetivos simultneos
en precio y cantidades suministradas, despus la modalidad de barrido de las
ofertas desde los precios mayores, o Subasta Holandesa) para, finalmente,
suspender a fines de junio el mercado cambiario e implantar un rgimen de tipo
de cambio nico y controlado.
En el lapso considerado, el tipo de cambio experiment un incremento de
88,4% al pasar, antes del cierre del mercado cambiario, de 106 Bs/$ en diciembre
de 1993 a 199,69 Bs/$ a fines de junio de este ao. No obstante este brusco ajuste
en el precio de cotizacin de la divisa norteamericana, no logr detenerse la salida
de capitales a corto plazo. Las Reservas Internacionales Totales disminuyeron en
$ 3.756 millones (casi 30% respecto al nivel de $ 12.656 millones a fines de 1993),
para posteriormente recuperarse y cerrar con un nivel de 11.597 millones de
dlares.
En las circunstancias descritas, la crisis constituy el evento que, con mucho,
ha terminado marcando la direccin, la profundidad de los desbalances
macroeconmicos actuales y la reorientacin de la poltica econmica. Con una
sucesin de etapas que en total involucr alrededor del 50% de los Activos Totales
de la Banca Comercial y ms de la mitad de su patrimonio, con auxilios estimados
en torno a los Bs 1.200.000 millones, la magnitud de los valores involucrados
(equivalentes a $ 7.600 millones y cerca de 14 puntos del producto las prdidas
estimadas) colocan a este evento en parmetros incluso superiores a otras crisis
financieras en el continente, como las de Chile (entre 15% y 20% del PIB) o
Argentina (de 12% a 13% del PIB).
Las medidas de controles de precios y tipo de cambio, en unin con las
regulaciones financieras inscritas en el Decreto 248 y la Ley de Delitos Monetarios fueron oficialmente presentadas como dirigidas a preservar el funcionamiento del sistema de pagos domstico y a proteger el nivel de reservas internacionales frente a las salidas de capital a corto plazo y la disminucin de los
31
depsitos del sistema financiero nacional. Fijado el tipo de cambio y controlados
los eventuales brotes especulativos en productos bsicos, la tasa de inflacin se
presuma que la tasa de inflacin deba disminuir.
Al cierre de 1994, y con escasas alteraciones tambin reproducido en lo que
va de 1995, el cuadro macroeconmico combin elementos de una fuerte recesin
en el nivel de actividad real, elevacin del desempleo abierto, aceleracin
inflacionaria y cada del ingreso per cpita, con desbalances intensos en las tasas
de inters, el tipo de cambio y la recomposicin de las propensiones a ahorrar y
consumir y del portafolio de los inversionistas a favor de activos denominados en
moneda extranjera, prefigurando una situacin de desbalances que tarde o
temprano debern ser corregidos.
Si se considera deseable corregir estos desajustes, que implican importantes
conflictos distributivos, no por va de la inflacin ni intensificando el cerramiento
de la economa y la manipulacin administrativa de los desbalances internos y
externos, debern producirse con rapidez cambios apropiados en la poltica
econmica, acompaados de medidas de emergencia diseadas para la reduccin
del impacto social del programa de estabilizacin y la dotacin de los apoyos
necesarios en la sociedad civil y poltica venezolanas. Dicho programa habr de
centrarse en priorizar la estabilizacin econmica, reestablecer la credibilidad en
el pas, recuperar la inversin y el crecimiento y materializar el compromiso de
solidaridad con los sectores sociales ms vulnerables.
32
CAPTULO III: LOS PROGRAMAS SOCIALES, SU DISEO Y LA DISCUSIN

POLTICA Y ESTRATGICA
Los programas sociales que se disearon y pusieron en prctica a partir de
1989-90 han experimentado un proceso de evolucin producto de su implementacin
y de la contrastacin con lo que fue la ejecucin de stos en el marco de las
restricciones y condicionantes la lgica institucional del Estado venezolano y su
relacin con la sociedad civil.
Luego de cinco aos de iniciados los programas sociales, es mucha la enseanza institucional que se ha podido acumular y muchas las rectificaciones que
sobre la marcha debieron hacerse a los diseos originales de los programas.
Mltiples estudios han tratado de dar cuenta del destino de los recursos invertidos
en los programas sociales, se ha debatido sobre su conveniencia o no, se han
presentado varias cifras sobre sus distintas coberturas y algunos otros estudios
han tratado de arrojar luces sobre el impacto de los programas sobre las distintas
poblaciones objetivo. No obstante, a la fecha, contamos con pocos recursos de
informacin, o sistematizacin de ella, como para enjuiciar con base en alguna
de las metodologas tradicionales cul ha sido el comportamiento de cada uno de
los programas sociales, su jerarquizacin por nivel de impacto, sus niveles de
eficiencia en la ejecucin del gasto asignado, etc.
Si bien es cierto que pocos programas sociales cuentan con evaluaciones
apropiadas que permitan tomar decisiones en cuanto a la incidencia de stos en
el combate o superacin de la pobreza, en el transcurso de los ltimos cinco aos
la propia lgica institucional, bajo la cual se ejecutaron estos programas, se ha
encargado de desechar algunos y transformar otros. La propia dinmica de
desempeo de los programas ha sido, en definitiva, quien ha determinado el
crecimiento, estancamiento o desaparicin de los programas del conjunto de
instrumentos que fueron diseados, a comienzos del quinquenio gubernamental
pasado, para enfrentar la pobreza.
Esta lgica pragmtica de gestin de los programas sociales en Venezuela,
si bien no guarda relacin con lo que sera lo deseable en la gestin de una poltica
pblica, constituye una realidad, frente a la cual lo primero que debera hacerse
es evaluar las causas institucionales, polticas y de diseo que originaron la
distancia que probablemente hoy se observe entre lo que fueron los programas
sociales compensatorios en papel y lo que stos son luego de cinco aos de
gestin.
Para abordar esta tarea creemos conveniente comenzar por el anlisis de los
supuestos y puntos de partida desde los cuales se disearon los programas sociales
de 1989, tratando de identificar sus fortalezas y debilidades, con el fin de aportar
elementos que nos permitan posteriormente indicar recomendaciones basadas en
33
la revisin de los lineamientos generales desde los cuales se disearon dichos
programas.
Este enfoque global desde el cual vamos a comenzar a analizar los programas
sociales de Venezuela en el perodo 1989-1993 nos parece fundamental, dado que
la identificacin de la perspectiva desde la cual nacieron estos programas sociales
sesga la orientacin de los mismos y, en buena parte, constituye la discusin
poltica que en Venezuela est presente cada vez que se someten a evaluacin
(cualquiera que ella sea) los programas sociales.
1. LA NOVEDAD DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DE 1989-93
EN EL MARCO DE LA POLTICA SOCIAL VENEZOLANA.
En ninguno de los documentos que dieron origen a lo que se llam la poltica
social de compensacin28 explcitamente se dice que estos programas tienen su
inspiracin en lo que puede considerarse la crtica a los esquemas de redistribucin
del ingreso del llamado Estado Social o Welfare State.
La produccin universal de bienes y servicios sociales en los distintos sectores
en los que habitualmente se desglosa la accin social pblica, indicaba que muchos
de estos productos se diluan en el conjunto de la sociedad, al punto de producirse
incluso efectos indeseados o perversos, es decir, redistribuciones del ingreso de
sentido regresivo. Tal es el caso, mltiples veces citado, de los subsidios a la
educacin superior, a la salud curativa, de los subsidios indirectos a bienes
especficos o los dirigidos a los servicios pblicos bsicos (p.e.). Adicionalmente,
la crtica al Estado redistribuidor adverta sobre otros riesgos, no menos importantes, en trminos del estmulo a la ineficiencia que ciertos subsidios, ayudas,
privilegios, etc., podan introducir en la dinmica social29 .
Esta perspectiva crtica de la accin distributiva del Estado incorpor la
variable de la focalizacin como un intento de hacer ms eficiente el gasto del
sector pblico. La identificacin de la poblacin pobre pas a ser un requisito
primario en el diseo de los programas sociales con sesgo de focalizacin.
Prcticamente todos los requerimientos de ayudar a los pobres
asumen implcitamente que uno sabe quines son los pobres, pero
en las grandes sociedades modernas no siempre es fcil identificar a los pobres directamente. Dado que las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales cuentan con recursos
28 De todos los documentos que pueden citarse, probablemente el ms importante de ellos es el que
da origen a la Poltica Social Compensatoria, a saber: Comisin Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza, Plan para el Enfrentamiento de la Pobreza, Mimeo, Caracas, 1989.
29 La discusin al respecto puede recogerse en varios textos que discuten acerca del papel del Estado
como redistribuidor; slo por mencionar alguno de ellos, pueden citarse:...
34
escasos, es importante que las ayudas no se den equivocadamente
escasos, es importante que las ayudas no se den equivocadamente
a los que no son pobres...30
a los que no son pobres...30
La focalizacin planteaba entonces un cuestionamiento al principio de
La focalizacin planteaba entonces un cuestionamiento al principio de
universalismo de la poltica social, este ltimo basado en un principio de igualitarismo
universalismo de la poltica social, este ltimo basado en un principio de igualitarismo
que en las sociedades democrticas y, especficamente la venezolana, era y es
que en las sociedades democrticas y, especficamente la venezolana, era y es
muy arraigado, por lo tanto el nuevo sesgo supona enfrentar a una creencia o valor
muy arraigado, por lo tanto el nuevo sesgo supona enfrentar a una creencia o valor
dentro de la comunidad venezolana, lo cual, a la postre, constituy parte de la
dentro de la comunidad venezolana, lo cual, a la postre, constituy parte de la
crtica a la poltica de compensacin social basada en la focalizacin de los
crtica a la poltica de compensacin social basada en la focalizacin de los
subsidios y ayudas, dado que los dems (la clase media) tambin tienen
subsidios y ayudas, dado que los dems (la clase media) tambin tienen
derechos.
derechos.
El viraje en 1989-90 de parte de la poltica social en razn del precepto de la
El viraje en 1989-90 de parte de la poltica social en razn del precepto de la
focalizacin como criterio que permitira hacer ms eficiente al gasto pblico con
focalizacin como criterio que permitira hacer ms eficiente al gasto pblico con
fines sociales, supona igualmente la incorporacin de otros conceptos novedosos
fines sociales, supona igualmente la incorporacin de otros conceptos novedosos
para la formulacin de polticas pblicas en Venezuela. De esta forma, se utiliz
para la formulacin de polticas pblicas en Venezuela. De esta forma, se utiliz
como criterio para la focalizacin el principio de la vulnerabilidad, como
como criterio para la focalizacin el principio de la vulnerabilidad, como
concepto complementario al de pobreza. De esta forma, la focalizacin no slo se
concepto complementario al de pobreza. De esta forma, la focalizacin no slo se
refera a la poblacin calificada de pobre, sino adems dentro del segmento de
refera a la poblacin calificada de pobre, sino adems dentro del segmento de
pobreza, a los individuos calificados de vulnerables. Es decir, aqullos sobre los
pobreza, a los individuos calificados de vulnerables. Es decir, aqullos sobre los
cuales los embates de la pobreza podra traerles consecuencias negativas
cuales los embates de la pobreza podra traerles consecuencias negativas
irreversibles.
irreversibles.
El Plan [de Enfrentamiento de la Pobreza] agrup a la poblaEl Plan [de Enfrentamiento de la Pobreza] agrup a la poblacin objetivo en dos categoras: a. Familias Pobres y b. Trabajacin objetivo en dos categoras: a. Familias Pobres y b. Trabajadores con bajos ingresos. Dentro del primer grupo se intenta una
dores con bajos ingresos. Dentro del primer grupo se intenta una
focalizacin mayor para aquellas familias que no pueden sufrafocalizacin mayor para aquellas familias que no pueden sufragar sus requerimientos mnimos en alimentacin, aquellas que
gar sus requerimientos mnimos en alimentacin, aquellas que
viven en las zonas geogrficas ms pobres y los miembros ms
viven en las zonas geogrficas ms pobres y los miembros ms
vulnerables de los hogares (mujeres embarazadas y lactantes,
vulnerables de los hogares (mujeres embarazadas y lactantes,
nios menores de 6 aos e hijos de madres trabajadoras).31
nios menores de 6 aos e hijos de madres trabajadoras).31
La focalizacin, como criterio para la accin directa y sin desviaciones
La focalizacin, como criterio para la accin directa y sin desviaciones
indeseadas o ineficientes hacia otros grupos sociales, requera de procedimientos
indeseadas o ineficientes hacia otros grupos sociales, requera de procedimientos
que permitiesen la intervencin hacia dichos grupos. Los instrumentos en cuestin
que permitiesen la intervencin hacia dichos grupos. Los instrumentos en cuestin
fueron el privilegio de subsidios directos para canalizar las ayudas y la incorporafueron el privilegio de subsidios directos para canalizar las ayudas y la incorporacin del sector privado (comunidades organizadas, Organizaciones No Gubernacin del sector privado (comunidades organizadas, Organizaciones No Gubernamentales o Sociedad Civil) en la ejecucin de los programas.
mentales o Sociedad Civil) en la ejecucin de los programas.
30 Glewwe, Paul. Targeting assistence to the poor. Efficient allocation of transfers when household
income is not observed. Journal of development economice. Vol. 38 (April 1992), 1992, pp.
297-321.
31 Banco Mundial: Venezuela Poverty Study from Generalized Subsidies to Targeted
Programs, 1990, p. 53
35
Esto supuso la eliminacin de los subsidios indirectos, de los cuales se
favorecan grupos no pobres de la poblacin, en favor de los directos. De hecho,
un informe del World Bank seala que la fuente de financiamiento de estos nuevos
programas focalizados sera por medio del traslado de los recursos destinados a
los subsidios indirectos, los cuales alcanzaban para 1989 90% del gasto en
nutricin y hasta 1% del producto interno del pas.32
El desmontaje de la estructura de subsidios indirectos y, consecuentemente,
de los controles sobre la economa venezolana, si bien no fue responsabilidad de
los propios programas sociales diseados en 1989-90, implic un cambio bien
importante en lo que haban sido los instrumentos de intervencin del Estado con
fines sociales. Esto sin duda representaba una novedad en el marco de la poltica
social (y econmica) en los ltimos 35 aos de democracia.
La otra novedad institucional que trajo consigo la implantacin de los
programas de compensacin social fue la incorporacin de los privados en la
ejecucin de los programas:
(...) el Ministerio de la Familia ha definido tres principios bsicos
para decidir cules programas enfatizar:
a. Focalizacin(...);
b. Descentralizacin, muy importante a la luz de la nueva ley de
descentralizacin que permite la transferencia de recursos y
poder desde el nivel central a los estados; y
c. Incorporacin de instituciones ajenas al sector pblico incluyendo al sector privado, ONGs y participacin comunitaria.33
La participacin de las comunidades y organizaciones privadas en la ejecucin de los programas parta de una realidad segn la cual el Estado venezolano
ya no contaba con los recursos para implementar programas directamente. Su ya
pesada carga de personal y los compromisos legales y contractuales de los
funcionarios pblicos inviabilizaba el crecimiento del sector pblico para desempear labores de promocin social o prestar servicios donde el recurso humano
es indispensable. Adicionalmente, la incorporacin de la sociedad en la atencin
de sus problemas sociales, quedando el Estado en su rol de redistribuidor, mas no
de ejecutor directo, formaba parte de un objetivo deseable y que daba al traste con
las viejas formas de la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas, segn las
cuales el Estado copaba todos los espacios de intervencin pblica, liberando de
responsabilidad, o excluyendo, a los privados de la participacin de los programas.
La participacin del sector privado (o la sociedad civil, como expresin ms
inocua, utilizada en el lxico del discurso social venezolano), por otra parte,
32 Ibid.
33 Ibid., pp. 54-56.
36
formaba parte de una estrategia desde la cual alcanzar a la poblacin objeto de
los programas sociales. As pues, uno de los retos de la nueva poltica social
consista en construir nuevas redes sociales de atencin, desde las cuales atender
a las poblaciones de menores recursos. Se supona que los grupos ms vulnerables
no formaban parte de las redes sociales naturales del Estado, a saber, la escuela,
el ambulatorio o, incluso, el partido poltico. En razn de ello, la organizacin de las
propias comunidades y el uso de las ONGs ya existentes en el pas podra
complementar el acceso a esas poblaciones. La superacin del clientelismo, la
partidizacin de la poltica social y las dificultades institucionales del Estado
venezolano, se pensaba, podan ser atenuadas con la incorporacin de la sociedad
civil como ejecutante y coresponsable de la accin social del Estado.
(...) es esencial que el gobierno intente identificar las tareas que
podran ser acometidas efectivamente por el sector privado (tanto
con fines de lucro como sin fines de lucro) en la administracin y
distribucin de los servicios sociales y solicitar activamente su
participacin competitiva.34
Todas las novedades apuntadas por la nueva poltica social de corte compensatorio significaban una crtica directa a la poltica social tradicional del Estado
venezolano. Si bien muchas de estas crticas estn soportadas en el estudio del
impacto real del Estado Social Tradicional y la evidencia contundente de que ste
no pudo resolver el problema de la pobreza entre los aos sesenta y setenta (en
nuestro caso), tambin es cierto que asumir los nuevos conceptos
indiscriminadamente supona obviar la compleja realidad de presiones, intereses
y derechos adquiridos, etc., que bloquean el precepto de la focalizacin.
...En efecto, la focalizacin se ha convertido en la panacea
para aliviar la pobreza, ya que se insina que las autoridades
encargadas de las polticas pueden andar en procesin y repicar
(esto equivale a decir que con mejor focalizacin se podra lograr
un mayor alivio de la pobreza con menos gasto). Por desgracia,
en el mundo real las cosas no son tan sencillas! Existen buenas
razones para que ese mundo paradisaco no sea aqul en que se
desenvuelvan los encargados de formular las polticas en los
pases en desarrollo (Besley y Kabur, 1990, p.21)(traduccin no
oficial).
En algunos estudios recientes, financiados o difundidos por el
Banco Mundial y por otros organismos, se sealan ciertas dificultades que plantea la focalizacin en torno a dos ejes: su
viabilidad y conveniencia tcnicas, y las consideraciones de
orden poltico.35
34 Ibid, p. 108. (negrilla en el texto).
35 Sojo, Ana, Naturaleza y selectividad de la Poltica Social, Revista de la CEPAL, N 41, Agosto,
1990 p., 185-186.
37
No obstante, podemos ir an ms lejos. La crtica a la redistribucin tradicional
o no focalizada del ingreso descans sobre la asuncin de nuevos supuestos para
el diseo de las polticas pblicas. Tales supuestos, como veremos, no tardaron en
convertirse en argumentos desde los cuales criticar a las propias polticas de
focalizacin.
Estos supuestos eran los siguientes: la focalizacin fue, al menos en el caso
venezolano, un instrumento para la compensacin social dado un contexto de
ajuste econmico que supona un shock social recesivo de importancia. Por lo
tanto, implcitamente estaba presente un componente de temporalidad en la
aplicacin de la poltica. Propiamente, la poltica social compensatoria no suplantaba a la poltica social tradicional en lo que se refiere a la produccin de bienes
pblicos bsicos tales como los vinculados a los sectores de la educacin o la salud
(aunque deba tenerse en cuenta que la extensin masiva de estos servicios,
especialmente a niveles donde el acceso real slo puede ser alcanzado por los
grupos sociales no pobres, produca un efecto redistributivo de signo regresivo que
incluso poda anular la progresividad de la gratuidad en otros niveles36 ); sin
embargo, la nueva poltica social supona que una vez culminadas las condiciones
de ajuste econmico, la reactivacin, o el relanzamiento de la economa por una
senda de crecimiento sera suficiente para reactivar igualmente la situacin social.
De modo implcito, el esquema de distribucin del ingreso subyacente implicaba
que la poltica de crecimiento econmico, al utilizar los mecanismos de distribucin
social del mercado, hara que ese crecimiento se tradujera en bienestar social.
Discutir la veracidad o validez de estos supuestos, podra llevarnos bastante
lejos37 ; baste con decir que en buena medida las contribuciones posteriores a lo
que fue el diseo de los programas sociales en economas sometidas a ajustes, dan
cuenta de la insuficiencia de estos supuestos y plantean, en consecuencia, la
necesidad de disear polticas explcitas de empleo, de carcter productivo, con
acciones dirigidas al fortalecimiento de la oferta laboral, que tiendan a traducir el
crecimiento econmico en bienestar. Con lo cual se acepta como limitada la visin
36 El caso ms caracterstico lo representa el subsidio o gratuidad de la educacin superior en

Venezuela. Al respecto puede consultarse: Navarro, Juan Carlos, El impacto distributivo del
gasto pblico en educacin en Venezuela en: Mrquez, Gustavo (comp.), Gasto pblico y
distribucin del ingreso en Venezuela, Ediciones IESA, Caracas, 1993.
37 Algunas de las preguntas no resueltas y cuya respuesta constituyen el sustento del supuesto
mencionado son: Puede sostenerse un sistema econmico eficiente con cualquier patrn de
distribucin? Cul es el compromiso aceptable entre un menor grado de eficiencia y un patrn
ms igualitario de distribucin? Es viable una sociedad acentada sobre un vasto y continuo
sistema redistribucionista? Cules son las reglas de decisin colectiva con las cuales establecer
la mezcla ptima entre eficiencia y equidad? De qu manera el manejo del conflicto en sociedades
con altas concentraciones condiciona la eficiencia, desempeo y crecimiento de una economa?
Algunos avances en los modelos de crecimiento y distribucin que apuntan hacia estas preguntas
pueden verse en: Barro, R., Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth,
Journal of Political Economy, N 98, 1990; Larrain, F. y R. Vergara, Distribucin del Ingreso,
Inversin y Crecimiento, Cuadernos de Economa, N 87, Pontificia Universidad Catlica de
Chile, Agosto, 1992; y Galor, O. y J. Zeira, Income Distribution and Macroeconomics, Brown
University, Working Paper, 1990.
38
estrictamente compensatoria de los programas sociales que acompaaron a los
ajustes econmicos de la pasada dcada38.
Por otra parte, la focalizacin tambin supona una distribucin ms racional
del gasto social. Al concentrarse ste en los grupos pobres podra bajarse la presin social sobre el gasto pblico, sin que ello implicara desatender la responsabilidad social del Estado democrtico.
Como veremos de inmediato, buena parte de las crticas que han recibido los
programas sociales diseados en 1989-90 se estructur a partir de la revisin (en
no pocos casos interesada y mediatizada) de los supuestos sobre los cuales sta
descans y de la propia experiencia habida con los programas a lo largo del
quinquenio 1989-1993.
2. LAS CRTICAS A LOS PROGRAMAS SOCIALES.
Debe tenerse presente que las novedades programticas e institucionales que
los programas sociales incorporaron en la dinmica de las polticas sociales en
Venezuela es y debe ser altamente valorada en el sentido de que cuestion una
forma de hacer polticas pblicas que no se detena en la consideracin de sus
efectos perversos, regresividades e ineficiencias consecuentes. Sin embargo, tal
valor no exime (ni eximi) a las polticas sociales de crticas y cuestionamientos.
Algunas de ellas sin duda teidas por intereses polticos (ms an si se tiene en
cuenta el profundo desprestigio del cual fue objeto la Administracin de Prez
luego de los intentos de golpe de Estado en 1992) y otras, no necesariamente las
menos, ajustadas a las constataciones que pueden hacerse luego de 5 aos de
ejecucin de los programas.
Frente a esto, nuestro objeto en este apartado consiste en revisar las crticas
generales ms comunes de que son objeto los programas sociales a fin de evaluarlas y constatar su pertinencia en funcin de las posibles recomendaciones que de
ellas puedan derivarse.
Uno de los problemas de partida que tuvieron los programas sociales fue que
propiamente no respondieron a un plan general de enfrentamiento de la pobreza,
como de hecho, por razones enteramente justificables, trat de presentarse.
Podramos afirmar (por testimonios orales de quienes tuvieron que jugar un rol
decisor sobre la poltica social de entonces) que los intentos de presentar un Plan
Social estuvieron directamente relacionados con la necesaria respuesta gubernamental a lo que fueron los sucesos del 27 de febrero de 1989.
38 Slo por mencionar algunos de ellos, pueden citarse los documentos de la CEPAL (Las
Dimensiones Sociales de la Transformacin Productiva con Equidad, Mimeo, S/L, 1992.)
y los referidos a lo que fue la discusin de las polticas sociales en el marco de la celebracin de
la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en Copenhague en 1994.
39
Lo que se llam el Plan de Enfrentamiento de la Pobreza (PEP), propiamente
no fue un Plan. En primer lugar, nunca existi una nica versin del PEP que
pudiera ser compartida y guiara las acciones de los distintos programas sociales
en las diferentes instituciones de residencia de los mismos. En segundo lugar,
nunca se defini formalmente cules programas forman parte del PEP y cules
no. Ello se debi a que no todos los programas sociales que ejecutaba el Estado
venezolano con anterioridad, e incluso algunos nuevos, formaban parte del PEP.
De esta forma, determinar cules programas constituan el PEP y cules no es un
dilema que an hoy sigue quedando a juicio de cada quien (institucin o persona).
En tercer lugar, el PEP no formulaba cul sera el tipo de articulacin entre los
programas sociales y la poltica social tradicional; es decir, el PEP dejaba por fuera
de sus consideraciones y objetivos, a poco menos de 85% del gasto social.
Con el fin de ilustrar lo dicho, se muestra a continuacin una tabla donde queda
en evidencia cmo los programas sociales entraron y salieron del PEP a lo largo
del perodo.
EVOLUCIN DE
Denominacin
Beca Alimentaria
Comedores Escolares
Merienda Escolar
Vaso de Leche Escolar
Lactovisoy al Escolar
Programa Ampliado
Materno Infantil (PAMI)
Cesta Bsica CASA

Distribucin Gratuita
de Medicinas Genricas
Medicinas Genricas
Subsidio a los Fertilizantes
PROGRAMAS SOCIALES
1989-1994
LOS
Fecha de Fecha de
Inicio
Fin
1989
Vigente
Anterior al
PEP
Anterior al
PEP
Anterior al
PEP
Anterior al
PEP
1990
Vigente
1990
1992
1992
Anterior al
PEP
Vigente
Vigente
1992
Vigente
Vigente
Vigente
Vigente
Vigente
Instituciones
Responsables
Ministerio de Educacin
Direccin de Asuntos
Socio-Educativos
Instituto Nacional de
Nutricin
Nutricin
Nutricin
Nutricin
Fundacin PAMI
Materno-Infantil
(MSAS) O.T.C. (Min.
Familia)
Corporacin CASA
Ministerio de Sanidad
y Asistencia Social
y Asistencia Social
Ministerio de
Agricultura y Cra
PALMAVEN
40
EVOLUCIN
PROGRAMAS SOCIALES
1989-1994
DE LOS
(CONTINUACIN)
Denominacin
Fecha de Fecha de
Inicio
Fin
Dotacin Uniformes y
tiles Escolares
1990
Vigente
Extensin del Preescolar
1991
Vigente
Pasaje Preferencial
Estudiantil
1989
Vigente
Programa de Participacin
Socio - Cultural
1989
1992
Hogares de Cuidado Diario
Anterior al
PEP
Vigente
Apoyo a la Economa
Popular
1989
Vigente
Seguro de Paro
Forzoso
Beca Salario
1990
Vigente
Capacitacin y Empleo
Juvenil
Vivienda Rural
Proyecto de Mejoramiento
Urbano en Barrios
(PROMUEBA)
Inversin Social
(PROINSOL)
1990 (*)
1993
1992
Vigente
Anterior al
PEP
1992
1992
Vigente
Vigente
Vigente
Instituciones
Responsables
Ministerio de Educacin
Direccin de Asuntos
Socio-Educativos
FUNDAPRE-ESCOLAR
Direccin de Educacin
Preescolar (ME)
O.T.C. (Min. Familia)
Ministerio de Transporte
y Comunicaciones Direccin de Trnsito
Terrestre
Ministerio de la Familia Direccin de Atencin
al Joven
Ministerio de la Familia Direccin de Atencin
al Nio y a la Familia
Fundacin Fondo de
Cooperacin y
Financiamiento de
Empresas Asociativas
(FONCOFIN)
Instituto Venezolano
de los Seguros Sociales
Oficina PRONABESA
con apoyo del INCE
Ministerio de la Familia Direccin de Participacin
Social y Juventud
y Asistencia Social
FUNDACOMUN
FONVIS
(*) El diseo y la implantacin inicial de este programa se realiz en el ao 1986, fue

suspendido en el ao 1988 y luego reanudado en el marco del PEP en 1990.
41
Las consecuencias de lo anterior se traducen en la profundizacin de los
problemas institucionales del Estado venezolano; es decir, agudiza los problemas
de dispersin, descoordinacin, de ausencia de normas y procedimientos acordes
con objetivos ms generales, o grandes polticas, a las que son particulares de los
propios programas e imposibilita definir cualquier jerarquizacin respecto a las
prioridades que debe tener cualquier plan.
En relacin al contenido del PEP es que no existe una versin
nica y coherente debido a las numerosas modificaciones que se
han hecho desde su inicio. En consecuencia, los diferentes
ministerios y los beneficiarios tienen visiones diferentes del contenido, las prioridades y la implementacin del Plan.39
El Plan de Enfrentamiento a la Pobreza (PEP) no representa
adecuadamente el total de los esfuerzos del gobierno para aliviar
la pobreza. Est compuesto slo de aquellos programas que
representan las nuevas actividades del gobierno de enfrentamiento de la pobreza. Por lo anterior, no slo subestima el impacto
potencial en la disminucin de la pobreza de todo el sector, sino
que tambin le resta atencin poltica y recursos a los programas
existentes que podran beneficiarse del alto perfil, la coordinacin intersectorial y el nfasis en la focalizacin provedos por el
PEP (...) el PEP representa slo una pequea porcin (16%) del
total del presupuesto sector social del pas.40
Si bien se careca formalmente de un plan que permitiera que las acciones del
Estado en materia social fuesen coherentes, en el discurso (de los funcionarios que
hablaban del PEP) s pareca haber un Plan. El cual estaba constituido, entre otros,
por las nuevas orientaciones que se supona guiaban los nuevos programas
sociales, las cuales, de hecho, estaban presentes en los documentos de diseo de
programas tales como el PAMI, los Hogares de Cuidado Diario, la Beca
Alimentaria, las Microempresas, el PDS, entre otros41 .
En funcin de lo que esos programas recogen como diseo es que podemos
evaluar algunas de las crticas de las cuales normalmente son objeto los programas
sociales.
a. Objeto del PEP
Si nos atenemos a la orientacin general de lo que se supone es una accin
de tipo compensatorio (adjetivo que, justificadamente o, no se asociaba al PEP),
39 Banco Mundial (1990), Ibid, p. 101.
40 Ibid. p. 100.
41 Ver bibliografa para la identificacin de estos documentos.
42
lo primero que habra que reconocer es que los objetivos de los programas se
prestan a la ambigedad. Es cierto que desde el punto de vista tcnico los
programas establecan su objeto con toda precisin, pero desde el punto de vista
de los objetivos generales a todos los programas (cabra decir del PEP) hay
elementos que se prestan a confusin y que inciden radicalmente en el diseo
particular de cada uno de los programas.
Una de las ambigedades tiene que ver con la temporalidad o tiempo de
vigencia de los programas. Si todos o algunos de estos programas se fundamentan
en la necesidad de compensar en el corto plazo, el diseo de estos programas deba
incorporar los mecanismos viables para su eliminacin. Como la literatura
advierte42 , cualquier transferencia pblica que comienza como una ayuda tiende
a convertirse en un derecho adquirido, el cual puede ser muy resistente a su
desactivacin.
Si bien en programas tan claramente compensatorios como la Beca Alimentaria
(p.e.), aun cuando en su diseo se consider su carcter temporal, nunca se
precisaron los mecanismos para su desactivacin. Ms an, el progresivo avance
del programa fue incorporando transferencias no monetarias (beca de cereales,
beca lctea, uniformes y tiles escolares), las cuales ni siquiera la inflacin poda
encargarse de diluir, como de hecho poda ocurrir si los ejecutores del programa
decidan no indizar el valor monetario original de la ayuda.
Este programa, a pesar de tener carcter transitorio (se supona
durara los dos primeros aos del Plan) se ha prolongado en el
tiempo y ha tenido un aumento significativo en la ejecucin fsica
y presupuestaria, considerndose ms bien el programa de mayor
cobertura e importancia presupuestaria.43
La ambigedad a la que se prestan los objetivos es ms grave an cuando se
constata que, en esencia, a no todos los programas sociales les caba el adjetivo
de compensatorio, al menos en la misma proporcin o grado. As, los programas
sociales podran clasificarse como programas asistencialistas o compensatorios,
por un lado, o programas de inversin o estructurales44. Entendiendo por estos
ltimos aquellos programas sociales que tienden a incorporar en los individuos
objeto de la poltica, atributos desde los cuales superar la pobreza.
42 Nos referimos a la literatura calificada como Neoconservadora, la cual es, adicionalmente, desde
donde se originan las crticas al Estado social redistribuidor. Vase, entre otros, De Jesay,
Anthony, El Estado. La Lgica del Poder Poltico, Alianza, Madrid, 1994.
43 CONASSEP, Seguimiento de la Ejecucin Fsica y Financiera de los Programas Sociales
Compensatorios 1989-1992, Caracas, 1994. p. 15.
44 Ibid., p. 22-23.
43
A nuestro juicio, la ausencia de esta diferenciacin es demasiado importante
como para que no haya estado reflejada en el diseo de los propios programas,
fundamentalmente porque pasearse por estas consideraciones significaba cambios sustantivos en los diseos, los cuales no fueron considerados.
Lo anterior nos lleva a lo que efectivamente es la inconsistencia ms seria que
tienen el PEP y los programas que lo constituyen, a saber, que en esencia los
programas con perfil ms compensatorio o asistencialista definitivamente no
permiten superar la pobreza, es decir, no cumplen con aquello a lo cual el propio
Plan aspira.
La exacerbacin poltica de lo que ha sido la discusin poltica sobre los
programas del PEP ha llevado a que el sesgo asistencialista de algunos de los
programas prive en sus crticas sobre al resto de los programas y, por lo tanto, tilde
como tales a todos los programas identificables con el PEP45 .
En consecuencia, el objeto del PEP es sumamente ambiguo en el sentido de
que por un lado plantea superar la pobreza, ideando mecanismos que tienen
sentido slo en el corto plazo y sin distinguir aquellos programas que ciertamente
s producen insumos desde los cuales los beneficiarios puedan escapar de la
pobreza.
Por ltimo, la ambigedad descrita impide que los programas sociales puedan
evaluarse apropiadamente, es decir, en razn de su objeto. Cmo medimos el
impacto de los programas, por su cobertura en razn a la poblacin objetivo
determinada y el monto de ayuda que ofrecen (criterio compensatorio) o por el
nmero de beneficiarios que dejaron efectivamente de ser pobres (criterio de
superacin de la pobreza)?
b. Los Problemas Institucionales
El segundo tipo de problema que tienen los programas sociales se refiere al
conjunto de resistencias institucionales a las cuales se debieron enfrentar los
ejecutores de los programas sociales. Algunas de esas resistencias ciertamente
eran muy difciles de prever antes de que los programas se trataran de poner en
45 No somos de la opinin segn la cual los programas compensatorios o asistencialistas no deben

formar parte de la poltica social. Ello lo sustentamos en el hecho de que stos son programas
de corto plazo, tendentes a enfrentar una coyuntura de recesin y constituyen un instrumento
para enfrentar este tipo de situaciones. No obstante, mantenerlos excesivamente en el tiempo
tiende a exponenciar las crticas de las cuales estos programas normalmente son objeto. Tales como
las que seala la propia Comisin para el Seguimiento de los Programas Sociales, CONASSEPS:
Sus fines son inmediatos, relacionados directamente con la reproduccin de las condiciones
existente, estos programas sociales suelen generar dependencia en la poblacin beneficiada, dado
su carcter subsidiario y por no ser concebidos como procesos participativos ni cogestionarios...
(Ibid, p. 23).
44
prctica y otros de los problemas tuvieron que ver con la sobreestimacin de
algunos de los supuestos de implementacin.
Los problemas institucionales que han registrado la experiencia de los ltimos
aos pueden englobarse en cuatro grupos: Problemas derivados de la
Descoordinacin Interinstitucional, la tendencia a la Atomizacin del
Sector Social, la determinacin de Espacios para la Descentralizacin y la
Sobreestimacin de la Participacin de la Sociedad Civil.
La descoordinacin interinstitucional ha sido uno de los problemas que han
repercutido ms directamente sobre la ejecucin de los programas. No resulta
aventurado afirmar que, como demostraremos ms adelante, aquellos programas
sociales cuya ejecucin dependa de la coordinacin entre varias instituciones
pblicas, son precisamente los programas con menores niveles de ejecucin.
Una caracterstica que resalta en el programa [PAMI], es la
variada gama de organizaciones pblicas y privadas que participan en su ejecucin y gerencia, lo cual genera diversas estructuras organizativas que complejizan los procesos operativos y de
funcionamiento. Despus de cuatro aos tales procesos no terminan por adecuarse y adquirir fluidez; al contrario, la complejidad
organizativa sigue ocasionando ruidos y desencuentros que
perturban un mayor rendimiento.46
Tales desencuentros parecen ser an mayores cuando a la coordinacin
institucional se aade la relacin con organizaciones multilaterales como el Banco
Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo.
La preparacin de la licitacin y su sometimiento a la consideracin del Banco Mundial para el inicio de las obras por parte de
FEDE, se enviaron en Noviembre de 1991. Por razones de la poca
experiencia en el manejo de los procedimientos exigidos por el
Banco, y por lo que los directivos de FUNDAPREESCOLAR han
calificado como excesiva lentitud por parte del Banco, la no
objecin final a la solicitud de licitacin se produjo en Noviembre de 1992. Exactamente un ao dura este trmite, lo que
signific que tampoco el ao 92 se pudo iniciar la construccin de
aulas. 47
46 CONASSEPS, Programa Ampliado Materno Infantil. Informe Final 1, Caracas, 1994,

p. 97.
47 Rodrguez, Enrique (Coord.), Evaluacin de Resultados e Impactos del Proyecto de Desarrollo Social. Gobierno de Venezuela - Banco Mundial (Informe Final), Ministerio de la
Familia, Caracas, 1995, p. 36.
45
Las causas de estos problemas se deben, entre otras muchas que podran
sealarse48, a que la administracin pblica en Venezuela tradicionalmente ha
sido sumamente parcelada en la forma de ejecutar sus polticas. La participacin
interministerial o interinstitucional en general slo ocurra en momentos y para
tareas especficas y concretas (la mayora de ellas asociadas a emergencias
coyunturales), por lo tanto, la dinmica organizacional normal de una entidad
pblica cualquiera privilegia y responde a relaciones verticales antes que a la
cooperacin y vinculacin horizontal, la cual resulta clave cuando se requiere de
la coordinacin entre varios agentes del sector.
Por otra parte, debe considerarse que el liderazgo en la coordinacin no le
pertenece exclusivamente a las instituciones (sealadas como tales en la normativa legal) sino a personas especficas dentro del equipo ministerial o gubernamental. Esto sin duda es una caracterstica del sector pblico venezolano, lo cual
condiciona la eficiencia de la coordinacin.
La justificacin de los programas coordinados (ejecutados entre varias
instituciones) responda a la necesidad de no incurrir en solapamientos y duplicacin de esfuerzos entre las distintas dependencias del sector. As, quedaba
justificada la participacin de varios organismos en la ejecucin de programas
cuyos componentes abordaban distintas reas sociales (salud, educacin, nutricin, infraestructura, etc.), no slo por su competencia, sino buscando una mayor
eficiencia en la asignacin y ejecucin del gasto. El costo de la descoordinacin
interinstitucional fue probablemente mayor, es decir, la no ejecucin de los
recursos.
Los problemas derivados de la descoordinacin se agudizan si tomamos en
cuenta los procesos de atomizacin institucional del sector, junto al proceso de
descentralizacin poltico-territorial que tuvo su origen junto con el diseo y
aplicacin de los nuevos programas sociales; es decir, los dos problemas
institucionales que abordaremos a continuacin.
La atomizacin del sector tuvo lugar, en lo que respecta al montaje de los
programas sociales, con la adicin de nuevas dependencias e instituciones que
fueron creadas para administrar dichos programas. Prcticamente cada nuevo
programa diseado cre su propia organizacin independiente, la cual a su vez
naci a la sombra de algn Ministerio del Ejecutivo, pero sin formar parte
integrante de l. Se constituyeron como fundaciones o institutos adscritos con una
gran autonoma financiera que a la postre les otorg una dinmica programtica
propia, sin que las instancias de coordinacin operaran eficientemente. De esta
48 Pueden referirse aqu problemas de desconocimiento de procedimientos, ausencia de stos, baja
calidad del recurso humano disponible, normativas legales cerradas y excluyentes producto de
la designacin de autoridades y mandatos sobre reas especficas, etc., junto a una variada gama
de razones de tipo cultural propias a la propia administracin pblica, que requerira de la
elaboracin de estudios particulares para cada caso.
46
manera, con las excepciones de la beca alimentaria, los hogares de cuidado diario,
el seguro de paro forzoso y el programa de participacin sociocultural, el resto de
los programas oper sobre la base de alguna organizacin pblica creada
especialmente para tal fin.
Eso trajo como consecuencia que en no pocas ocasiones, las instancias de
referencia de tales organismos, especialmente el Ministerio de Educacin y el de
Sanidad y Asistencia Social, tardaron bastante tiempo antes de asumir los
programas sociales como parte de su competencia.
Adicionalmente al aumento de las agencias pblicas responsables de la
poltica social en general y de los programas sociales en particular, el proceso de
descentralizacin aument las instancias de accin del Estado para la ejecucin
de polticas, sin que se establecieran vnculos orgnicos de relacin entre las
autoridades regionales y locales, y las que se crearon (la Comisin Presidencial
de Enfrentamiento de la Pobreza -COPEP-) rindieron escasos resultados.
Aqu debe tenerse en cuenta que el diseo de los programas sociales cay en
la omisin de no asignar un rol a los nuevos gobiernos locales en la ejecucin de
los programas. De hecho, la fortaleza que progresivamente han venido adquiriendo los gobiernos locales (en el sentido de adquisicin de competencias antes
desempeadas por el gobierno central) contrasta con el escaso papel que ellos
juegan en la ejecucin de los programas sociales.
Ciertamente, los programas fueron diseados para ser ejecutados desde
instancias centrales. Ello condujo a que algunas de las nuevas instituciones
creadas debieron fundar sus propias redes estatales, segn el caso.
Probablemente el esquema centralista era necesario durante los primeros
aos de la descentralizacin; pero no haber previsto en el diseo de los programas,
de alguna manera, la posibilidad de la transicin hacia la descentralizacin, ha
hecho que la posibilidad de involucrar a los gobiernos regionales en la administracin de los programas sociales se enfrente a la propia resistencia de los
organismos centrales que se crearon para tal fin.
Aunque probablemente sea una afirmacin aventurada, existen razones para
pensar que la descentralizacin de los programas sociales podra significar la
desaparicin de las instituciones (y sus burocracias) que fueron creadas para su
administracin. Por lo tanto, en la prctica, los gobiernos locales tienden a estar
exentos de participacin en los programas sociales, lo cual contradice uno de los
lineamientos del PEP, en el sentido de fortalecer el proceso descentralizador que
para la fecha, se iniciaba en el pas.
Frente a esto la tentacin a la duplicidad es muy alta, dado que las nuevas
autoridades electas no pueden permanecer ajenas a los problemas sociales de sus
47
regiones y, en consecuencia, cada gobernacin o alcalda de importancia tiene su
propia batera de programas sociales de compensacin o asistencia.
El cuarto elemento, que caracteriza a los problemas institucionales que
confrontan los programas sociales se refiere a la incorporacin de un nuevo actor
social en la ejecucin de los programas; es el caso de la entrada de la Sociedad
Civil como coparticipante de la accin social del Estado. Dos aspectos deben ser
considerados, a este respecto: a. La sobrestimacin de la capacidad de ejecucin
de las llamadas ONGs, y b. El rgido esquema legal que gobierna la relacin
Estado-Sociedad Civil.
Antes de apuntar las limitaciones y problemas que se han originado con la
incorporacin de grupos privados en la ejecucin de los programas tendramos que
decir que, probablemente, el hecho ms sustantivo en el diseo de los programas
sociales fue precisamente la apertura que represent la entrada expresa de las
organizaciones privadas en lo que hasta entonces haba sido un monopolio del
Estado: la produccin de bienes y servicios sociales.
Sin embargo, como suele ocurrir con quien promueve una innovacin, los
promulgadores de los programas sociales sobreestimaron la capacidad del nuevo
actor. Sobre la base de intuiciones las organizaciones sociales fueron llamadas a
ser los promotores y ejecutores de la poltica social, sin que mediase alguna
consideracin previa respecto a su verdadero potencial de movilizacin social, su
desarrollo burocrtico y organizacional, as como los requerimientos de reformas
y ajustes normativos y legales de un Estado que se haba acostumbrado, desde su
nacimiento, a ejecutar polticas pblicas por si mismo.
El entusiasmo inicial sesg la participacin de los privados en las pocas
organizaciones sociales que se aproximaban al perfil de ONGs que ya eran una
realidad en otros pases latinoamericanos con experiencia de organizacin social,
lo cual no era el caso en nuestro pas. De forma implcita se preconcibi un perfil
de organizacin social ideal que tena por caractersticas su condicin apartidista,
popular, sin fines de lucro y voluntarista.
El tiempo demostr que bajo esas caractersticas slo una pocas organizaciones, muchas de ellas vinculadas directa o indirectamente a la Iglesia o algunas otras organizaciones tradicionales de la sociedad venezolana, cumplan con
el perfil y, por lo tanto, tal y como muestra la experiencia (de los programas
sociales que en mayor medida utilizan a las ONGs como ejecutores, a saber, los
Hogares y Multihogares de Cuidado Diario, as como FONCOFIN con el
programa de Microempresas), ha sido la convocatoria del Estado a participar la
que ha abierto la expansin de las organizaciones sociales, y no como se pensaba,
que los programas sociales se aprovecharan de la capacidad instalada en la
sociedad.
48
No solamente fue sobreestimada la capacidad de las organizaciones civiles,
sino que adems fue idealizada en sus niveles de eficiencia. Las constataciones
parciales y no sistemticas que tenemos en Venezuela muestran que no necesariamente stas son ms eficientes que el propio sector pblico49. Aunque es justo
decir que mientras el sector pblico parece estar imposibilitado de mejorar
sustantivamente en su desempeo, las condiciones institucionales que rodean a las
ONGs debera conducirlas hacia una elevacin en su capacidad de produccin
de servicios sociales50.
Lo anterior no exime que en el diseo de los programas sociales se haya
incurrido en tal sobreestimacin, lo cual de alguna forma impidi que se formularan polticas ms realistas sobre la participacin del sector privado en la
ejecucin de polticas y se previeran estrategias de fortalecimiento de las organizaciones sociales, as como la revisin del marco normativo que deba regular
esa relacin.
Todos los programas sociales incorporaban en su diseo a la sociedad civil
como uno de los agentes principales para la estrategia de ejecucin. No es
exagerado plantear que en no pocas ocasiones tal llamado o postulado, dentro de
la estrategia de los programas, no pas de ser una afirmacin vaca en el sentido
de que dicha participacin, sobrevalorada como estrategia y convertida en un fin
en s mismo, no termin cristalizando sino en algunos programas donde las
organizaciones sociales s eran efectivamente determinantes para su ejecucin;
tal es el caso, como se ha mencionado, del programa Hogares de Cuidado Diario
y, en menor dimensin, el programa de Microempresas.
Junto a la sobrestimacin sealada el diseo de los programas tampoco previ,
o se formul una estrategia, para adecuar la normativa del sector pblico a la
nueva realidad de cooperacin entre el sector pblico y el privado. Las normas
administrativas y contraloras del Estado venezolano definitivamente no estn
acordes con una lgica de corresponsabilidad entre lo pblico y lo privado en lo
que se refiere a la ejecucin de recursos pblicos por parte de privados. Frente
a esto el gerente pblico tiene dos opciones, las cuales por lo general quedaron a
su propia discrecionalidad: si se apega a las normas establecidas, las organizaciones sociales sern objeto de sanciones recurrentes dado que la regulacin de sus
49 Aunque las extrapolaciones en este caso son peligrosas, resulta demostrativo el tipo de
desempeo que tuvo la Fundacin del Nio (organizacin de tipo formalmente privado, pero de
factura pblica de facto dado que es una organizacin que preside la Primera Dama de la
Repblica) en el manejo del programa Hogares de Cuidado Diario. Esta Fundacin por s sola
administr 70% del programa, con unos niveles de desempeo muy altos, en comparacin con
la ejecucin de 300 organizaciones sociales que administraban slo 30% del programa, con
resultados francamente menores.
50 La identificacin de los factores que obstaculizan el mejor desempeo de los funcionarios pblicos
pueden verse en: Reid, G., Public Sector Human Resource Management in Latin America,
White Cover Regional Study, Latin America and The Caribbean, Washington, D.C., The World
Bank, 1993.
49
funciones se rige por un modelo transferido de lo que sera un contrato de servicio
tradicional entre el Estado y una empresa privada que presta o produce bienes y
servicios tangibles; por el contrario, el gerente pblico que se amolda a la realidad
de una relacin con privados que producen servicios sociales, algunos de ellos
intangibles o difciles de medir por su propia naturaleza, debe necesariamente incurrir en desviaciones a las normas.
La flexibilizacin o adecuacin de las normas que deben regular la relacin
de cooperacin entre el sector pblico y privado qued en manos de la
discrecionalidad del gerente pblico, lo que a la postre ha significado que dicha
relacin se haya estructurado sobre la base de la desconfianza mutua, lo que no
en pocas ocasiones genera conflictos y enfrentamientos, que no se hubiesen
presentado si la normativa hubiese sido la apropiada. Tales ajustes o modificaciones en la normativa pblica siguen aguardando por su reforma.
c. Las Crticas desde el Punto de Vista Poltico
Podramos decir que el alto perfil poltico con el cual nacieron los programas
sociales hoy ha decado sustancialmente. En el marco de la opinin pblica del pas
en general y la que generan grupos de opinin e inters en particular, se tiene una
imagen que va desde la indiferencia, en el mejor de los casos, al rechazo activo,
en el peor de ellos.
Aunque no disponemos de mediciones de opinin pblica al respecto, sera
difcil sostener que los programas sociales gozan de prestigio entre la poblacin.
Por motivos muy variados, es plausible afirmar que en la actualidad los programas
del PEP, o los que sobrevivieron a las reestructuraciones del Plan o en ltima
instancia al propio cambio de gobierno, son poco conocidos por la poblacin o se
consideran de poca importancia para enfrentar la pobreza.
Los motivos de esto, si se acepta la presuncin, pueden deberse a la simple
ampliacin del desprestigio natural del mbito de lo pblico en Venezuela (la cual
alcanza lgicamente a los programas sociales), a la identificacin de stos con el
gobierno inconcluso de C.A. Prez, al desconocimiento de los mismos, aun cuando
se trate de potenciales beneficiarios, hasta la insatisfaccin de la propia poblacin
objeto con el desempeo de los programas sociales.
El bajo prestigio de los programas contrasta con la funcin de viabilizacin
poltica que se les asignaba. En los previos a la formulacin del Programa de
Ajuste Estructura (PAE) de 1989, una de las discusiones polticas de importancia
lo constituy el tpico de si era posible que en contextos democrticos se pudieran
implantar ajustes econmicos ortodoxos (o de shock) sin que ello afectara
severamente la continuidad democrtica, producto de los costos sociales que tales
polticas econmicas implicaban en trminos de elevacin de la conflictividad.
50
Frente a la amenaza, los programas sociales de compensacin se presentaban
como uno de los mecanismos para su desactivacin. Ahora bien, en lo que fue la
experiencia venezolana, resulta bastante claro que si el sistema poltico democrtico resisti al programa de ajuste, es muy improbable que ello se haya debido a
los programas compensatorios.
...la poltica social no ha compensado siquiera en una cifra
modesta el deterioro ocurrido desde que se implant el PAE. De
all, en parte, puede explicarse el alto grado de presin social que
ha acompaado estos dos primeros aos de gobierno y en mayor
medida en 1989, cuando el deterioro fue mayor y a su vez no hubo
poltica social compensatoria.51
La evolucin de la ejecucin de los programas sociales, la cual veremos en
el prximo apartado, demuestra que los programas de compensacin slo
comenzaron a activarse en 1990 (el primero de ellos en activarse fue la beca
alimentaria, en noviembre de 1989) y su expansin no ocurri sino en 1991 y 1992.
Si se tiene en cuenta que el shock social ocurri entre 1989 y 1990 (medidos a
partir de los ndices de inflacin), en modo alguno puede pensarse que los
programas compensatorios efectivamente actuaron como apaciguadores del conflicto social. En todo caso, si se puede hablar de compensacin, sta ocurri a
posteriori, o dicho de otro modo, el mayor efecto compensador tuvo lugar cuando
el deterioro social relativo fue menor o incluso ms bien mejor la situacin de los
trabajadores52.
Como leccin, a lo que podran ser futuros ajustes y polticas de compensacin
asociadas a ellos, debe tenerse en cuenta que mientras un ajuste econmico se
implementa casi de inmediato (dado que el simple anuncio de medidas contractivas
ya acta sobre las expectativas de los agentes y adicionalmente las devaluaciones
y liberalizaciones tienen efectos instantneos sobre el comportamiento de los
precios), la implementacin de los programas de compensacin requiere de
mayores lapsos, dado que se trata de la produccin de bienes y servicios que requieren de gestin y procesos administrativos que necesariamente precisan
mayor consumo de tiempo para apreciar sus resultados, que aquel que media en
las decisiones econmicas.
Por lo dicho, la preparacin de la poltica social y el tiempo razonable que ella
requiere, debera ser un condicionante para la poltica econmica de ajuste o
51 IIES-UCAB, La Capacidad Compensatoria de los Programas Sociales 1989-1990, Temas de

Coyuntura No. 24, Caracas, 1991, p. 36.
52 Esto lo afirmamos segn la evidencia que seala que entre 1991 y 1992 los salarios reales en
Venezuela crecieron en relacin a la profunda recesin que stos experimentaron especialmente
en 1989.
51
recesiva53, aunque claro est, tal consideracin no puede dejar de considerar los
estrechos grados de libertad que permite una situacin econmica crtica.
Abogar aqu por la necesaria coordinacin entre las polticas econmicas y
sociales no exime de lo limitado que resulta perseguir el objetivo de la viabilidad
poltico-democrtica (gobernabilidad democrtica) con el expediente de los
programas sociales compensatorios. La razn de esta afirmacin tiene que ver
con dos aspectos, a saber: a. El grado de disonancia entre las expectativas de la
poblacin sobre lo social y lo que la poltica social compensatoria propiamente
ofrece y, b. La capacidad poltica de presin de los ganadores de la nueva
poltica, o en trminos de Hirshman54, su capacidad de voz.
Respecto al primer aspecto debe tenerse en cuenta que la opinin pblica
mide el desempeo de la poltica social en funcin de lo que son sus productos
bajo la tradicin del Estado Social. Es iluso esperar que mientras los servicios de
salud, educativos y de seguridad social en general se deterioren o no mejoren
sustantivamente, la poblacin declare mejoras en las polticas sociales por el
hecho de que existan ciertos subsidios directos focalizados que s funcionan. Ello
es tan cierto que grosso modo podramos decir que la beca alimentaria tiene que
ver directa o indirectamente con 6,2 millones de personas55 y, paradjicamente,
ello tenga tan poco impacto en trminos de opinin pblica, y si la tiene es para
criticar la poltica, lgicamente, por parte de los grupos sociales que hacen la
opinin56 .
El asunto podra ser an ms grave, en el sentido de que los programas
sociales no solamente presentan problemas de disonancia respecto a las expectativas de una poblacin acostumbrada a que es lo social y que no abandona con
facilidad su apego a los productos del Welfare State; sino que adems los
lineamientos de la poltica y su intento de corregir las regresividades distributivas
del ingreso (perfectamente justificadas desde una tica de la responsabilidad57 ) pueden tender a aumentar la conflictividad y, consecuentemente, la
presin poltica, al afectarse los intereses de los grupos no pobres que se favorecen
53 Debe tenerse en cuenta que el nico tipo de ajuste econmico ya no est representado por los
ortodoxos o de shock. La literatura al respecto y la experiencia habida en otros pases de la regin
muestran la existencia de los llamados ajustes heterodoxos, en los cuales el menor grado de
contraccin a la que se somete la economa tiende a reducir el denominado costo social de los
ajustes. Entre otros puede verse: Foxley, A. Experimentos Neoliberales en Amrica Latina,
Coleccin de Estudios Cieplan (Nmero Especial, 59), Santiago de Chile, 1982.
54 Hirshman, A., Salida, voz y lealtad, FCE, Mxico, 1985.
55 Tal clculo es muy aproximativo y resulta de estimar que la beca alcanza a 2.4 millones de
beneficiarios, entre 2,1 escolares promedio en los grupos familiares (1,2 millones de familias),
por 5,4 miembros en cada grupo: 6,2 millones.
56 Basta realizar una revisin hemerogrfica sobre la Beca Alimentaria (en particular despus de cada
operativo de cancelacin) para que se aprecien los cuestionamientos referentes a la filosofa del
programa calificada de paos calientes, o para resear los problemas administrativos y
operativos de la misma. (Fuente: Base de Conflictos Sociopolticos del Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales de la UCAB).
57 En el sentido weberiano en: Caminos de Salvacin y Estilos de Vida, Economa y Sociedad.
52
de una poltica social no focalizada. Los programas sociales, entonces, no slo
tienen importantes restricciones para lograr el objetivo poltico que en algunas
ocasiones se les confiere, sino que incluso pueden ampliarlos.
Esto nos lleva a la consideracin del segundo aspecto sealado. Los programas sociales, al no estar dirigidos a los grupos sociales que generan opinin,
tienden a desvalorar su impacto y, como complemento, los grupos probablemente
beneficiados con los programas no tienen la fuerza social suficiente como para
defenderlos en la esfera pblica y mucho menos en los centros de decisin.
La nica defensa que tienen los programas sociales dirigidos a poblaciones
focalizadas son las constataciones tcnicas de su impacto, para ser puestas a la
consideracin de los decisores, o para ser difundidas masivamente para despertar
el sentido de solidaridad ciudadana. En el caso venezolano, ninguna de las dos
ocurri. Primero, por las dificultades tcnicas de los propios programas en evaluar
el impacto sobre la poblacin objetivo58 y, en segundo lugar, porque no se logr
promocionar el desempeo de estos programas, a pesar de que uno de los
componentes del Programa de Desarrollo Social (PDS) prevea campaas de
difusin de los mismos59.
En conclusin, el alto perfil que tuvo la poltica social en 1989 progresivamente ha cado en un desprestigio de carcter ampliado, al cual, suponemos, debe
haber una diferenciacin para cada programa, en el sentido de que unos deben ser
descalificados ms que otros; no obstante, al carecer de informacin y estudios
de opinin al respecto, nos eximimos de hacer juicios particulares.
3. Un Breve Comentario sobre el Programa
Compromiso de Solidaridad Social de 1994
Antes de terminar con este apartado debemos mencionar, siquiera brevemente, algunas consideraciones sobre el diseo del llamado Compromiso de Solidaridad Social formulado en 1994, el cual, de alguna forma fue la reedicin del PEP,
dado que los programas sobrevivientes de ste fueron incorporados a este Plan.
La actual Administracin dise un programa de atencin social que comprende un listado de programas de intervencin social sobre los grupos sociales
ms pobres, articulados en las reas de alimentacin, empleo y capacitacin60.
No obstante haberse aprobado los recursos para dicho Plan a principios del
segundo semestre de este ao, los tradicionales retrasos institucionales en cuanto
58 El nico programa que posee una evaluacin de impacto promovida por el Banco Mundial y
Unicef, cada uno por separado, es el programa de Hogares de Cuidado Diario y Multihogares.
59 Nos referimos al componente Informacin, Educacin y Comunicacin (IEC); al cual nos
referiremos ms adelante.
60 Ver Oficina Central de Informacin, Mi Compromiso de Solidaridad, Julio 1994.
53
a la asignacin de los recursos y los problemas derivados de las dificultades
operativas de las distintas agencias responsables de su ejecucin, han hecho que
el Plan slo se haya ejecutado en una porcin muy modesta.
Ciertamente la presin social registrada durante los primeros meses de 1994
fue atenuada, no por la va de la ejecucin del plan de accin social de emergencia,
sino por el expediente de los controles de precios. Resulta significativo e ilustrativo
resear cmo despus del anuncio de la poltica de controles sobre la economa
(27 de julio de 1994), el Plan de contingencia social pas a un segundo plano,
restndosele importancia y, por tanto, prioridad.
El llamado Plan de Solidaridad presenta serios problemas de diseo y carece
de muchas de las recomendaciones y lecciones que se desprenden de lo que fue
el PEP en 1989 y que se han sealado en este captulo. Las crticas que pueden
hacrsele son las siguientes:
a) A pesar de pretender vincular los planes de subsidios y compensacin a programas permanentes de produccin de bienes pblicos, la generalidad con la
que se exponen los mecanismos de evolucin desde los programas sociales compensatorios hacia los estructurales, deriva en ambigedades que
pueden dejar sin efecto la ejecucin de los mismos. Tal es el caso de la beca
alimentaria, donde, si bien se afirma que sta debera evolucionar hacia un
programa de nutricin escolar; la ausencia de un plan viable de transformacin de dicho programa hace que ste se mantenga dentro de las inercias institucionales de la agencia gubernamental correspondiente, con lo cual no se
evala, mejora y adapta el programa de subsidio directo y, por otra parte, no
se tiene la garanta de la evolucin de este subsidio hacia modalidades ms
estructuradas.
b) Ninguno de los programas que conforman el Plan de Solidaridad prev
temporalidad. No hay previsiones sobre la suspensin del programa o su modificacin con el fin de no introducir derechos adquiridos sobre la poblacin
objeto, con lo cual se mantienen las prcticas desestimuladoras a la integracin de la poblacin en el aparato productivo. Principal crtica contra las
polticas asistencialistas presentes en el PEP.
c) Si bien el plan pretende articularse en torno a problemas bsicos como la alimentacin, abastecimiento, capacitacin y empleo, en l coexiste un conjunto
de programas que poco o nada tienen que ver con un programa de auxilio
social y de implantacin inmediata. Las polticas dirigidas a la pequea y
mediana industria, los acueductos, la dotacin de infraestructura social, las
pensiones a los jubilados y el financiamiento a la agricultura, forman parte de
otro segmento de polticas, las cuales si bien obviamente tienen un efecto sobre las polticas de ingresos, su inclusin en el Plan desvirta la naturaleza
especfica del mismo. Adicionalmente, debe dejarse en claro que no se tiene
54
certeza, sino ms bien muchas dudas, sobre el impacto directo y progresivo
de estos programas.
d) Uno de los sesgos del Plan, que ciertamente parece nuevamente rayar en la
ingenuidad, tiene que ver con la excesiva confianza de ste en las organizaciones civiles como ejecutoras. La experiencia reciente demuestra, como ya
se ha mencionado, que el potencial de estas organizaciones es limitado y,
adicionalmente, se tiene escasa experiencia institucional de cooperacin
entre el Estado y la sociedad civil en la ejecucin de programas sociales. Esto
en modo alguno quiere decir que estemos promoviendo la exclusin de las
organizaciones sociales como ejecutoras; no obstante, ello no excusa que el
Plan de Solidaridad desconozca esas rigideces y, lo que es an ms grave,
haga descansar sobre esta sobrestimacin planes prioritarios (como el
abastecimiento y el acceso a los bienes llamados de primera necesidad), en
la limitada capacidad organizativa de la poblacin. Los planes de financiamiento
a las ferias de consumo y el programa de abastecimiento solidario pretenden
reducir los niveles de precios, tratando de garantizar su acceso por la va de
su abaratamiento en la cadena de distribucin. Curiosamente esta poltica, y
los recursos destinados a ella, no se soportan en ningn estudio tcnico que
avale esta prenocin.
e) En resumen, el Plan de Solidaridad no puede entenderse como un programa
de atencin inmediata a la pobreza. Carece de la coordinacin, articulacin
y diseo programtico necesarios para que pueda tener el impacto que de l
se esper. Sin embargo, este Plan, con todos los problemas ya sealados,
figur como un anexo al cual remite lo que fue el Programa Econmico de
Recuperacin y Estabilizacin de la Economa (PERE) en su apartado sobre
poltica social, aunque posteriormente, en el IX Plan de la Nacin, no se hace
ninguna mencin al mismo.
Por lo anterior, a la fecha, un ao despus de presentado el Plan, ste no regula
la accin de ninguno de los agentes del Sector Social.
Si se acepta que el Plan de Solidaridad de 1994 no existe ya como tal y se aade el hecho de que muy probablemente la economa venezolana deber entrar en
un proceso de ajuste en 1996, no hay duda de que en fecha prxima deber disearse un nuevo plan de compensacin social. As, habr que redisear los programas de auxilio social, si se desea evitar efectos perniciosos sobre la poblacin
vulnerable, incorporando principios de coordinacin y temporalidad que hoy como
ayer estuvieron ausentes, as como la necesidad de afinar los procedimientos
instrumentales (para hacerlos viables y de rpida aplicacin) y concentrar los
recursos en los sectores bsicos (alimentacin, abastecimiento, transporte,
capacitacin, salud materno-infantil y empleo), desechando otras prioridades, que
si bien tienen efectos sociales, no pertenecen o no atienden a los grupos o
segmentos poblacionales ms perjudicados por los shock econmicos recesivos.
55
CAPTULO IV: EL DESEMPEO DE LOS PROGRAMAS SOCIALES Y SU

COBERTURA PARA EL PERODO 1989-1993
El Programa de Enfrentamiento de la Pobreza (PEP) se fue ajustando, a lo
largo del perodo que estuvo vigente, conforme la realidad institucional y social
puso a prueba los diseos desde los cuales stos se ejecutaron. No hay duda que
muchos de los obstculos que inviabilizaron algunos de los programas no pudieron
preverse o, en el mejor de los casos, no hubo tiempo para conformar escenarios
de desempeo. Sin embargo, lo cierto fue que algunos programas fueron
abandonados a los dos aos de iniciado el Plan, precisamente cuando la instancia
institucional que gobernaba al PEP (el Ministerio de la Familia) se reestructur61 ,
ocasin esta que fue aprovechada para eliminar algunos de los programas sociales
que definitivamente no lograron ejecutarse.
Lgicamente estas decisiones se tomaron por la va de lo que resultaba obvio,
es decir, aquellos programas que dependan enteramente del Ministerio de la
Familia y, a la fecha de la reestructuracin, tenan desempeos muy esculidos.
Ese fue el caso del Programa de Participacin Sociocomunitaria, cuya instancia
u oficina de adscripcin fue enteramente modificada para dar paso a lo que hoy
es la Direccin de Participacin Social y Juventud, de la cual naci una nueva lnea
de accin dentro del Ministerio, a saber, la accin sobre la poblacin juvenil,
especialmente en el segmento de capacitacin para el trabajo.
No obstante, los programas sociales cuya ejecucin era compartida por varias
dependencias gubernamentales se mantuvieron, aunque sus niveles de ejecucin
hubiesen sido muy bajos; tal es el caso de los programas-componentes del
Proyecto de Desarrollo Social (PDS).
El criterio que priv en los programas sociales como termmetro para evaluar
su ejecucin, fue la cobertura de stos sobre lo que eran sus metas declaradas
cada ao. Otras evaluaciones fundamentadas en la focalizacin, impacto o
eficiencia, no fueron consideradas, especialmente porque no se previ, desde las
propias agencias pblicas ejecutoras, producir la informacin necesaria para ello.
Digamos que la previsin sobre la evaluacin de los programas sociales se dej
bajo la responsabilidad del PDS y el proyecto de la Encuesta Social. Sin embargo,
problemas de diversa ndole impidieron que la informacin contenida en dicha
encuesta orientara a los decisores pblicos.
61 La reestructuracin del Ministerio de la Familia tuvo lugar en 1991. La misma pretenda convertir
a ste en Ministerio de Desarrollo Social, tratando de que l concentrara la rectora y coordinacin
de los programas sociales y la poltica social en general. Existen varios documentos que
sustentaron el proyecto de reestructuracin. Finalmente, lo que inicialmente era un proyecto
ambicioso de reestructuracin, independientemente del juicio que se pueda tener al respecto,
termin a medio camino, entre un ministerio que pretende coordinar y dirigir la poltica social
(lo que en sentido estricto nunca ha sido posible) y uno que ejecuta directamente programas.
57
Como suele ocurrir con cualquier burocracia, cada unidad ejecutora de
programas mont sus propias defensas y en razn de sus informes administrativos, especficamente a partir de lo que se llama la Ejecucin Fsica y Financiera
de sus presupuestos, es que se puede tener alguna aproximacin a lo que fue el
destino de los recursos utilizados por los programas sociales.
Por lo anterior, la principal fuente de informacin para evaluar a los programas
sociales han sido tradicionalmente los informes que emanan de las propias
agencias responsables de los programas y los que elabora el Consejo Nacional
para la Supervisin y Seguimiento de los Programas Sociales del Ejecutivo
Nacional (CONASSEPS)62. En todos estos informes la data fundamental se
relaciona con la ejecucin presupuestaria de los programas (la mayora de las
veces sin desagregaciones sustantivas) y los niveles de cobertura en razn de la
unidad de medida que constituye la ejecucin fsica de la agencia gubernamental.
Aun esta informacin, a juicio de la CONASSEPS, es deficiente, lo cual da una
idea de lo limitados que resultan los informes de evaluacin de los programas
y explica el desconcierto y la incertidumbre a partir de los cuales los responsables
de las polticas sociales fundamentan sus decisiones respecto a la continuidad,
fortalecimiento, reformas o eventual eliminacin de los programas sociales.
Una falla estructural generalizada que se encontr en la concepcin y gerencia de los Programas Sociales es la falta de
registro oportuno, de la ejecucin fsica y financiera de los
diferentes Programas. Si esta ausencia escasa y deficiente supervisin (sic), sucede, con las variables que la Ley explcitamente
exige controlar, peor es la situacin con respecto a los otros
aspectos tcnicos organizacionales y de funcionamiento.63
Aun con estas limitaciones, se impone una jerarquizacin de los programas
sociales, que de alguna forma corrija algunos de los evidentes problemas que stos
tienen.
De los veinte programas sociales que para 1994 constituan la plantilla de
programas sociales en ejecucin, 10 de ellos eran originarios del PEP (Beca
alimentaria, vaso de leche, comedores escolares, desayuno y merienda escolar,
PAMI, hogares de cuidado diario, extensin del preescolar, cestas de comida,
apoyo a la economa popular y el seguro de paro forzoso) y uno de ellos ya haba
desaparecido para la fecha (participacin sociocultural).
62 La CONASSEPS fue creada en 1991 estuvo integrada por un conjunto de diputados y senadores
pertenecientes a las comisiones de Asuntos Sociales del Parlamento nacional, junto a otras
personalidades vinculadas al sector, sea por especialistas y representantes de las ONGs
involucradas en los programas.
63 CONASSEPS, Seguimiento de la Ejecucin Fsica y Financiera de los Programas
Sociales Compensatorios, Ob. Cit., p. 43.
58
CUADRO 1
EVOLUCIN DE LA COBERTURA DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS
Programas
Compensatorios
Beca Alimentaria
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Dotacin Uniformes y tiles Escolares
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Programa Ampliado Materno Infantil
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Ampliacin de la Cobertura Pre-escolar
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Desayuno y Merienda Escolar
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Comedores Escolares
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Programa Nacional de Beca Salario
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Seguro de Paro Forzoso
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Apoyo a la Economa Popular
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Capacitacin y Empleo Juvenil
Poblacin Objetivo
Poblacin Atendida
Cobertura
Fuente: Ver Anexo Metodolgico.
59
1989
1990
Aos
1991
1992
1993
2.143.059 2.261.013 2.345.968 2.365.585 2.368.733

1.387.040 1.851.153 2.653.266 2.877.319 2.619.873
64,72
81,87
113,10
121,63
110,60
2.143.059 2.261.013 2.345.968 2.365.585 2.368.733
1.711.000 2.230.917 2.999.969 2.998.251
75,67
95,10
126,82
126,58
5.301.404 5.436.227 5.438.753 5.563.200
490.773 1.320.908 861.601 999.108
9,26
24,30
15,84
17,96
239.097
0
242.454
0
255.524
840
0,33
1.226.257 1.211.540 1.201.191 1.206.963 1.223.867

24.056 108.274 137.251 244.251 252.439
1,96
8,94
11,43
20,24
20,63
2.143.059 2.261.013 2.345.968 2.365.585 2.368.733
2.600.000 2.114.018 2.114.018 1.991.520 2.053.596
121,32
93,50
90,11
84,19
86,70
2.143.059 2.261.013 2.345.968 2.365.585 2.368.733
600.151 759.099 1.030.186 911.669 953.092
28,00
33,57
43,91
38,54
40,24
2.143.059 2.261.013 2.345.968 2.365.585 2.368.733
334.848 346.058 360.100 364.698 303.380
15,62
15,31
15,35
15,42
12,81
409.464
1.869
0,42
348.909
6.011
1,52
299.921
8.731
2,66
270.658
1.142
0,38
716.845
463.394
64,64
648.678
390.466
60,19
533.949
368.176
68,95
648.678
14.274
2,20
533.949
6.450
1,21
477.905
12.892
2,70
235.319
6.234
2,65
213.875
16.326
7,63
De estos diez, a nueve se les puede calcular su desempeo en trminos de su
cobertura en razn de la poblacin objetivo prevista por el programa. Los otros
programas, que originariamente no formaban parte del PEP, se fueron aadiendo
al conjunto a partir de 1992 y sobre ellos disponemos de informacin de su
cobertura para los programa de Dotacin y tiles Escolares y el programa de
Capacitacin Juvenil.
La forma para analizar el nivel de cobertura y el desempeo alcanzado por
los programas sociales la haremos por reas. La CONASSEPS organiza los
programas sociales en cinco reas, a saber: salud y nutricin; educacin; proteccin social; vivienda e infraestructura social; y las reas de empleo, ingreso y
seguridad social. En funcin de la disponibilidad de informacin, presentaremos
el anlisis de la siguiente manera:
Area de Nutricin
Area de Salud
Area de Proteccin Social
Area de Educacin
Area de Empleo y Seguridad Social
1. rea Nutricin
En esta rea es donde se concentra la mitad de los programas sociales y, de
alguna forma, ello est plenamente justificado si nos atenemos al hecho de que los
programas se atienen a un proyecto ms general (el PEP), en el cual uno de los
criterios es tratar de proteger a la poblacin vulnerable de las secuelas que pueden
significar los problemas nutricionales.
Todos estos programas estn concentrados en dos grandes redes de atencin
del Estado: la red escolar y la red de ambulatorios. Por estas vas institucionales
se canalizan los beneficios que aportan los programas; en consecuencia, los
sectores sociales o poblacionales excluidos de estas redes estn a su vez
impedidos de beneficiarse de los programas.
En trminos de cobertura, la beca alimentaria alcanza y sobrepasa a su
poblacin objetivo estimada en el ao 1991, tendencia sta que se mantiene hasta
1993. De hecho, este es el nico programa en el cual la poblacin beneficiaria es
mayor a lo que se estima sera su objetivo. Por lo tanto, para la beca alimentaria,
podramos decir que existen algunas bases para suponer que este programa est
compensando a grupos no pobres.
En el grfico 1 se presenta una distribucin por nivel de ingreso familiar de la
poblacin beneficiaria de la Beca Alimentaria y otros programas que se distribuyen a travs de la red escolar. Como puede verse, ms de 65% de los beneficiarios
se distribuye entre los segmentos ms pobres de la poblacin. Por lo tanto, los
60
problemas de focalizacin, aun con las limitantes a las que haremos mencin, estn
presentes como criterio para la determinacin de los beneficiarios.
Grfico 1
Distribucin de Beneficiarios de los Programas
de la Red Escolar segn Ingreso Familiar
50
45
40
B.Alimentaria
35
V.Leche
30
Merienda
25
20
Comedor
15
DUUE
10
5
0
Hasta
1SM
2 SM
3 SM
4 SM
No. Salarios Mnimos
5 SM
6 SM
+ de
6 SM
Fuente: Encuesta Social 1993. Clculos Propios
Si nos remitimos al modo como este programa dise su poltica de focalizacin,

vemos que no resulta difcil que esto haya ocurrido. En principio, la focalizacin
del programa se hizo con base en la seleccin de escuelas bsicas gratuitas, las
cuales calificaban como beneficiarias del programa, en razn de una preseleccin
realizada por una comisin estadal (integrada por distintas dependencias
pblicas y privadas a nivel regional) que terminaba por aprobar los planteles objeto
de beca; posteriormente, una comisin central conformada por los directores
sectoriales del Ministerio de Educacin afinaba y aprobaba la preseleccin hecha
en las regiones.
Este tipo de focalizacin no distingue entre las posibles heterogeneidades que
pueda haber en los planteles seleccionados, con lo cual se compensa indebidamente a un porcentaje de la poblacin, el cual no tenemos forma de medir.
Adicionalmente, el esquema de focalizacin deja por fuera a la poblacin noescolarizada que incluso puede estar ubicada en el rea de influencia de las
escuelas seleccionadas.
Ante esta realidad, los ejecutores de la Beca Alimentaria tratan de paliar la
situacin y en 1991 incorporan a una fraccin de no escolarizados dentro del
sistema; no obstante, la opcin se desecha antes de completar el primer semestre
del ao, por razones no del todo explicables, a juzgar por los informes del propio
programa:
Dentro de la cobertura en los primeros dos operativos del ao
1991, se atendi tanto la poblacin no escolarizada, lo cual se
61
contrapone con el objetivo general, que establece que la poblacin a atender debe ser la que est inserta en el sistema educativo.
Aunque se conoce que la poblacin no escolarizada es la que
requiere de mayor atencin social, por cuanto es la que se
encuentra en los segmentos ms bajos de la pobreza extrema.
Esta situacin fue solventada a partir del ao 1991, donde
solamente se atiende a poblacin escolarizada...64
A lo largo del perodo considerado el programa Beca Alimentaria sufri
algunas transformaciones. En primer lugar, la beca monetaria se complementa
con una beca en bienes (cereales y leche) en julio de 1990. Con la entrega de estos
productos, el programa trat de hacer frente a la crtica que tradicionalmente han
recibido los programas de subsidio directo (dado el riesgo potencial a la desviacin
de tales ayudas) y, adicionalmente, hacer frente a la prdida de valor monetario
que la beca haba sufrido luego de la inflacin de 1989 (91% para los estratos de
menores ingresos65). En segundo lugar, la beca es complementada con el
programa de Dotacin de Uniformes y tiles Escolares, inicindose en octubre
1990 el primer operativo66 .
Al transformar la beca en bienes, el carcter temporal de este programa se
volvi rgido, dado que lo que comenz siendo una ayuda termin convirtindose
en un derecho adquirido para los escolarizados.
Podra sostenerse la hiptesis de que la diversificacin y ampliacin de los
beneficios otorgados a travs de la red escolar se debi a la necesidad de ampliar
la compensacin social y, al no encontrar otra va ms expedita que el mecanismo
de la beca alimentaria, se opt por ella.
Adicionalmente a los problemas de focalizacin sealados, existe la sospecha
de una sobrecompensacin venida del solapamiento de la beca alimentaria con el
resto de los programas del rea nutricional que son canalizados por medio de la
red escolar. Es el caso de tres de los programas del Instituto Nacional de Nutricin,
a saber, los comedores escolares, el desayuno y la merienda escolar, y el vaso de
leche. Si bien estos programas tienen una menor cobertura que la beca alimentaria
(12,8%; 40,3% y 86,7%, respectivamente), actan sobre una misma poblacin y
en porcentajes no del todo despreciables. Frente a esto se impone llegar a una
conclusin sobre qu programa compensa nutricionalmente de mejor forma a la
poblacin escolarizada.
64 CONASSEPS, Programa Beca Alimentaria. Evaluacin de Procesos, Caracas, S/F, p. 26.

65 Banco Central de Venezuela, Informe Econmico, 1989.
66 Para el diseo de este programa ver: CONASSEPS, Evaluacin de Programa de tiles y
Uniformes Escolares, Caracas, 1993.
62
Para ello presentamos a continuacin una evaluacin costo-efectividad de
los programas nutricionales considerados. Para el prximo apartado incluiremos
en dicho clculo a los componentes nutricionales del PAMI y los Hogares de
Cuidado Diario, programas stos que complementan la batera de instrumentos de
compensacin nutricional con que cuentan los programas sociales.
a. Clculo Costo-efectividad de los Programas Nutricionales
servidos desde la Red Escolar
El Estado venezolano invierte, en promedio, 48% del gasto de los programas
sociales en cuatro programas nutricionales dirigidos a un mismo segmento
poblacional67. Si bien sus coberturas, como hemos dicho, son variables, identificar
cul de ellos es ms efectivo, en trminos de su menor costo por unidad nutricional,
puede servir de criterio para centrar los esfuerzos en alguno de ellos.
La realizacin de este clculo68 muestra que, de los cuatro programas
considerados, el que mayor porcentaje de aporte nutricional brinda a la poblacin
objetivo, en razn a los requerimientos estandarizados, es el de los comedores
escolares (35% calrico y 89% proteico), seguido de la merienda escolar (13%
calrico y 19% proteico), siendo el vaso de leche escolar y la beca alimentaria los
programas con menores aportes.
En los cuadros que se presentan a continuacin puede verse cmo sistemticamente a lo largo del perodo 1989-1993, el aporte calrico y proteico es menos
costoso para el caso de la merienda escolar, en primer lugar, y los comedores
escolares en segundo lugar. La beca alimentaria, por su parte, con la sola excepcin del ao 1990, es el programa nutricional ms costoso por unidad nutricional
ofrecida de todos los programas, al punto de ser en 1993 3 veces ms costoso
que la merienda escolar, tanto en el caso de las protenas, como de las caloras.
Cuadro 2
Costo por Beneficiario por 121 Kcal/da
(5% de los requerimientos calricos diarios)
Programa
Aporte
de Caloras
Beca Alimentaria
Aos
1989
8,99
1990
1991
1992
1993
2,06
6,28
10,37
16,0
Comedores Escolares
35,17
2,31
3,88
4,18
5,68
10,2
Merienda Escolar
12,56
1,44
1,80
2,25
4,56
5,4
6,16
2,83
4,34
5,27
4,56
9,7
Nota: El aporte de caloras se presenta como el porcentaje de los requerimientos diarios brindado por cada programa
67 Para el perodo considerado (1989-1993) el mnimo fue en 1989 (30,3%) y el mximo fue en 1991
(54,9%)
68 El clculo para la determinacin del costo-efectividad se explica en el Anexo Metodolgico.
63
Cuadro 3
Costo por Beneficiario por 4,84 g protenas/dia
(10% de los requerimientos proteicos diarios)
Programa
Beca Alimentaria
Comedores Escolares
Merienda Escolar
Aporte
de Proteinas
12,08
88,84
18,60
14,46
1989
1,83
1,95
2,41
1990
3,07
3,07
2,43
3,70
Aos
1991
9,34
3,31
3,04
4,49
1992
15,43
4,50
6,17
3,88
1993
23,83
8,10
7,35
8,34
Nota: El aporte de caloras se presenta como el porcentaje de los requerimientos diarios brindado por cada programa.
La razn de esto tiene que ver con que los productos alimenticios que otorga
la beca forman parte del consumo del grupo familiar, ya que resulta muy difcil
sostener que tales productos son reservados para los miembros en edad escolar
del grupo. Podra afinarse mejor el cmputo si se consideran los efectos indirectos
del subsidio, en trminos de que libera una fraccin del ingreso familiar, el cual
puede ser destinado a alimentacin. No obstante, producto de lo aventurado que
podran resultar las mediciones con base en tales supuestos, descartamos ese
intento. Adicionalmente, el aporte monetario de los Bs. 500/mes/nio escolarizado
tampoco ha sido considerado en este clculo. La razn se debe a que la traduccin
del aporte monetario en unidades nutricionales al escolarizado resulta imposible
de realizar, ya que se requerira de una evaluacin en campo respecto al destino
de dicho aporte. En cualquier caso, la no indizacin del aporte monetario hace que,
en trminos relativos, cualquier aporte nutricional para el grupo familiar tiende a
ser insignificante.
Dicho lo anterior, parece evidente, a partir de los datos, que la beca alimentaria
y los recursos a ella destinados deberan recanalizarse hacia programas como la
merienda escolar o los comedores escolares.
Tal conclusin se alcanza si consideramos que, al igual que la beca alimentaria,
el programa vaso de leche resulta tambin de los ms costosos si se compara con
la merienda o los comedores. Por otra parte, teniendo en cuenta los aportes
nutricionales de este programa, al igual que la beca alimentaria, stos se
concentran del lado de las protenas (14,4%), mientras que su aporte calrico es
slo de 6,2%; lo que contrasta con la evidencia que muestran todos los estudios
sobre consumo de alimentos en Venezuela, en los cuales se afirma que las ms
bajas adecuaciones nutricionales ocurren por el lado de las caloras.
La evidencia emprica que demuestra la mayor eficiencia de los comedores
escolares y la merienda escolar sobre la beca o el vaso de leche, no hace sino
reforzar una conclusin similar a la que lleg el Banco Mundial en su estudio sobre
la pobreza en Venezuela en 1990, la cual dice:
Generalmente hay acuerdo respecto a que la principal deficiencia nutricional en Venezuela es calrica ms que proteica (...) El
64
programa que menos contribuye al consumo de caloras es el vaso
de leche escolar, (...) mientras que el que ms contribuye es el
programa de comedores escolares (...) sin embargo, si se compara
estos resultados con el gasto por beneficiario, se ve que la
merienda escolar provee el mayor beneficio nutricional por
bolvar, mientras el vaso de leche escolar parece ser el de menor
efectividad por costo.69
Ahora bien, si se considera el costo-efectividad de los comedores y la
merienda escolar, dado que hemos descartado a los otros dos programas, este
ltimo debera privar sobre el primero. Desde el punto de vista de los costos, no
ya de los aportes nutricionales, donde obviamente el comedor escolar es ms
completo, un clculo ms afinado elevara an ms el costo de los comedores dado
que en las estimaciones hechas no se considera el valor de la inversin inicial en
activos fijos, es decir, el costo anual de los bienes de capital, por carecer de dicha
informacin.
An as, valorativamente el comedor escolar, por su naturaleza estructural y
los beneficios asociados a ellos (tales como la prolongacin de la jornada escolar
en el acto de la ingesta, la educacin alimentaria y de higiene, la experiencia
comunitaria, entre otros) es un programa que est llamado a ser el principal
programa nutricional en las escuelas, si las rigideces de gasto del Estado no
atentaran contra l, amn de las dificultades institucionales y de gerencia que
supone la gestin de un comedor en cada plantel educativo.
Dicho lo anterior, el programa ms viable, desde todo punto de vista, es sin
duda la merienda escolar. Este programa, por su diseo, no requiere de fuertes
inversiones de capital, dado que utiliza la capacidad instalada en los hogares de los
miembros de la comunidad educativa y, por otra parte, es el menos costoso. Si bien
puede presentar algunos problemas de gestin, en trminos de la asignacin de las
responsabilidades, la sola afinacin de sus procedimientos, podra superar algunas
de sus restricciones actuales70 y, en muy corto plazo, podra convertirse en el
programa nutricional lder dentro del sistema escolar, superando de esta forma los
solapamientos y canalizando los recursos hacia el programa que efectivamente es
el ms eficiente.
Tal cambio en la poltica de programas nutricionales orientados a los
escolarizados supondra un cambio sustantivo en los programas sociales. La
eliminacin de la Beca Alimentaria (no as del programa de dotacin de Uniformes
69 Banco Mundial (1990), Ob.Cit., p.80
70 Si bien esto requerira un estudio particular, las evidencias aqu sealadas deberan bastar para
producir una autntica masificacin de este programa, siempre y cuando se mejoren los
mecanismos de relacin entre la institucin del Estado que financia y norma el programa y las
comunidades educativas que lo ejecutan. Para el diseo de este programa ver: Instituto Nacional
de Nutricin, Manual de Normas y Procedimientos Desayuno y Merienda Escolar.
Caracas, 1992.
65
y tiles Escolares, como se ver ms adelante), si bien podra contar con la
resistencia de algunos sectores de los beneficiarios, la recanalizacin inmediata
de los recursos hacia otros programas sociales, como la merienda escolar en
primer lugar, podra ms que justificar el cambio que aqu proponemos.
Las consideraciones hasta aqu hechas debern complementarse con la
consideracin de los costos de otros programas nutricionales como el PAMI y los
Hogares de Cuidado Diario y Multihogares; no obstante, por tratarse de componentes dentro de un conjunto de servicios que brindan stos, tal anlisis ser
considerado ms adelante. En todo caso, podemos adelantar que la evaluacin del
componente nutricional de estos dos programas no modifica la conclusin aqu
expuesta.
2. rea de Salud
El Programa Ampliado de Atencin Materno-infantil (PAMI) fue el nico
programa que se contempl en el rea de salud dentro del PEP. ste descansa
institucionalmente sobre la red de ambulatorios del Ministerio de Sanidad y, como
se ver de inmediato, su desempeo necesariamente va estrechamente ligado al
funcionamiento de la red ambulatoria.
El PAMI tiene su razn de ser en el fortalecimiento de la atencin primaria
en salud; en razn de ello, es un programa que trata de acercar a la poblacin
objetivo (madres embarazadas, lactantes y nios menores de 6 aos) a los centros
de salud, tratando de reducir con ello los riesgos de morbilidad y mortalidad en
estas poblaciones.
Para lograr este objetivo el PAMI dispone de tres componentes:
a. El Programa de Atencin en Salud (PAS); b. El Programa de Educacin
Comunitaria (PEC); y c. El Programa Alimentario Materno-Infantil (PAMI).
El primero de estos componentes depende enteramente del propio funcionamiento de la red ambulatoria del pas. La Fundacin PAMI participa en este
componente (el PAS) por medio de la inversin en la dotacin de equipos e
insumos para los ambulatorios.
El segundo de los componentes es de carcter nutricional y constituye un
estmulo para que el beneficiario asista a la consulta mdica del ambulatorio. Aqu
la responsabilidad de la institucin administradora del PAMI es mayor, ya que se
encarga de la compra, distribucin, almacenaje y entrega del producto al
beneficiario. Lgicamente, la entrega del producto (consistente en dos kilos de
leche en polvo por beneficiario al mes) est condicionada a la consulta en el
ambulatorio; por lo tanto, de alguna forma tambin depende del funcionamiento
de los ambulatorios.
66
El tercer y ltimo componente del PAMI lo constituye el PEC, el cual aspiraba a que las comunidades organizadas se hicieran cargo de la promocin y
educacin para la salud de la poblacin objetivo. Adicionalmente, el PEC
contemplaba campaas educativas masivas para la prevencin y promocin de la
salud.
Evaluar al PAMI requiere necesariamente evaluar la gestin de la red
ambulatoria. sta presenta problemas estructurales que estn ligados, en su
origen, a factores que no dependen de la propia Fundacin PAMI. De esta forma,
el programa PAMI debi cargar con la ineficiencia de los centros de atencin
primarios, la cual se caracteriza por una subutilizacin de los centros, las repetidas
crisis laborales en el sector, el ausentismo laboral, entre otros.
Adicionalmente, el PAMI tuvo algunos problemas para instalar su infraestructura a nivel nacional (almacenes, almacenistas, procedimientos de entrega de
productos, etc.). De hecho, el PAMI no entra masivamente en operaciones sino
en 1991. Esto queda plenamente constatado a partir de la medicin de su cobertura
(ver cuadro 1), donde se aprecia que en 1991, dos aos despus de iniciado el PEP,
la cobertura era de slo 9,3% y para 1993 alcanz a 17,9%.
Para ilustrar las consecuencias que causan para el PAMI los problemas del
sector salud, podemos sealar las estimaciones realizadas por CONASSEPS.
Las crisis del sector representaron (ver cuadro 4) ms de 26 millones de pacientes
no atendidos entre 1991 y 1993 y ms de 30 millones de kgs. de leche y 6,5 millones
de kgs. de Lactovisoy no entregados en el perodo.
Cuadro 4
Incidencia de los Paros Mdicos en los Ambulatorios donde funciona el PAMI
Ambulatorios en
funcionamiento
Das no laborados
Horas no laboradas de
consultas preventivas
Nmero de pacientes
no atendidos
Kilos de leche no
entregados
Kilos de lactovisoy
no entregados
Total (Miles de Bs.)
1991
1992
1993
Total
978
58
1.206
81
1.354
88
3.538
227
544.550
937.786
1.143.859
2.626.195
3.539.575
10.315.642
12.582.452
26.437.669
7.492.262
10.315.642
12.582.452
30.390.356
312.960
1.455.717
2.813.364
2.552.653
3.431.574
3.427.002
6.557.898
7.435.372
Fuente: CONASSEPS, Programa Ampliado Materno Infantil, Caracas, 1994.
67
Adems de las crisis laborales del sector salud, en la red de ambulatorios se
desperdicia un porcentaje importante de su capacidad de atencin, medido en
tiempo y tipos de consulta, efectivamente realizados.
Entre los factores identificados se pueden sealar los siguientes71:
a. 17% de los ambulatorios funciona medio tiempo.
b. Los recursos humanos de los ambulatorios no estn suficientemente
capacitados, lo cual resta eficiencia al nmero de consultas susceptibles de
realizarse, no obtenindose, por tanto, el rendimiento esperado.
c. Slo el 8% de los ambulatorios cumple con todos los servicios incluidos en
la estrategia PAMI y, de ellos, los ms comunes slo alcanzan a poco ms
de la mitad de los ambulatorios. La razn de esto se debe a que el personal
de los ambulatorios remite a especialistas muchos de los servicios que la
normativa dispone que realice un mdico general72.
Uno de los problemas ms importantes que ha tenido el PAMI ha sido lo que
no puede sino calificarse como el fracaso del PEC. Este componente consista en
la seleccin de ONGs tanto para el diseo de material didctico, como la
realizacin de cursos, formacin de promotores comunitarios en salud y capacitacin en salud para las propias comunidades.
Esta estrategia no tuvo ninguna ejecucin (captacin, seleccin y/o celebracin de convenios con organizaciones que cumplieran con los objetivos sealados), y, lo ms cercano a ello fue la realizacin de una prueba piloto o fase experimental realizada en los estados Trujillo y Lara en el segundo semestre de 1993,
de la cual slo tenemos referencia de que dichas experiencias fueron calificadas
(sin ms) de exitosas:
En estas experiencias piloto se desarrollaron actividades dirigidas a lograr objetivos y metas del programa buscando la validacin del mismo. En este sentido, se realizaron actividades tales
como: 1) Seleccin de Organizaciones No Gubernamentales para
la capacitacin de los promotores de salud, 2) Contratacin de
71 Estos resultados son el producto de una encuesta realizada en noviembre de 1993, para una
muestra de 6 estados del pas que abarc a 370 ambulatorios. Ver CONASSEPS, Programa
Ampliado Materno Infantil. Informe Final 1, Ob.Cit., p. 96 y ss.
72 Los servicios incluidos en la estrategia PAMI y los prestados por los ambulatorios son: Atencin
al lactante (58% de los ambulatorios); control de enfermedades diarreicas (52%); programa de
inmunizaciones (52%); control de enfermedades respiratorias agudas (22%); atencin perinatal
(27%); salud oral (20%); nutricin y diettica (6%); control de carcinoma de cuello uterino (36%);
medicina familiar (17%): atencin prenatal (59%); atencin postnatal (50%) y planificacin
familiar (48%). (Ibid., p. 61.)
68
Organizaciones no Gubernamentales para el diseo de material
didctico para capacitar a los promotores y madres, y 3) Inicio de
la capacitacin de stos.
En trminos generales las dos experiencias piloto fueron exitosas
y quedaron validadas.73
Las evaluaciones del PEC dejan en claro, aunque no explcitamente, que este
componente del PAMI no fue asumido responsablemente por ninguna instancia
gubernamental. Inicialmente el PEC tuvo por residencia a la Direccin de
Promocin Social del Ministerio de Sanidad. Posteriormente, en 1992, dado que
el Ministerio de Sanidad no present ningn proyecto para la ejecucin de este
componente, el Ministerio de la Familia asumi el diseo del PEC en el marco del
Componente de Informacin, Educacin y Comunicacin del PDS.
Es en el Ministerio de la Familia donde se pone a prueba el diseo del PEC,
pero nunca se implanta a ningn nivel. En 1994 la Fundacin PAMI crea una
gerencia de promocin y educacin para ejecutar el PEC dado que la propuesta
del Ministerio de la Familia se consider que no tuvo factibilidad74. La creacin
de esta nueva gerencia crea la posibilidad de la implantacin definitiva de este
componente de la estrategia PAMI.
El ltimo de los componentes a considerar se refiere al de tipo nutricional. Si
bien cabe esperar que los programas nutricionales vinculados a las redes de
atencin en salud tiendan a ser ms eficientes en su focalizacin75, dado que
detectan por condicin nutricional y no slo por nivel de pobreza, tambin deben
tenerse en cuenta los costos en que incurre el PAMI para cubrir este componente.
Tal y como se aprecia en los cuadros 5 y 6, el componente nutricional del
PAMI es ms costoso que la beca alimentaria; es decir, ms que el programa que
a su vez es el ms caro de los programas nutricionales de la red escolar. El PAMI
y los productos que entrega a los beneficiarios (leche en polvo y lactovisoy)
suponen una erogacin dos veces mayor por unidad nutricional que la beca
alimentaria76.
Esto a su vez contrasta con el hecho de que por el tipo del productos que asigna
el PAMI, stos tienen un mayor aporte proteico que calrico y, adicionalmente,
sus porcentajes de cobertura de los requerimientos diarios son incluso menores a
los de la beca alimentaria.
73 Rodrguez, E., Ob.Cit., p. 54-55
74 No en trminos de su diseo, sino en la implantacin. Ver, Ibid.
75 Banco Mundial (1990), Ob.Cit., p. 83. Adicionalmente en este mismo estudio se advierte que
si no es por el componente nutricional del PAMI la poblacin no escolarizada de 0 a 6 aos
carecera de ayuda nutricional. No obstante, esta afirmacin ignora la presencia de los hogares
de cuidado diario como alternativa, aspecto al cual nos referiremos en el prximo apartado.
76 El dato del costo de PAMI para 1991 no debe incluirse en el anlisis por ser inconsistente con
el resto de la serie.
69
Cuadro 5
Costo por Beneficiario por 48,4 Kcal/dia
Programa
Beca Alimentaria
PAMI
Aporte
de Caloras
8,99
2,84
1990
0,82
2,60
Aos
1991
2,51
17,96
1992
4,15
8,92
1993
6,40
11,41
Nota: El aporte de caloras se presenta como el porcentaje de los requerimientos diarios brindado por
cada programa.
Cuadro 6
Costo por Beneficiario por 2,42 gr. protenas/da
(5% de los requerimientos proticos diarios)
Programa
Beca Alimentaria
PAMI
Aporte
de Protenas
12,08
5,17
1990
1,53
6,37
Aos
1991
4,67
43,12
1992
7,72
26,45
1993
11,91
33,84
Nota: El aporte de caloras se presenta como el porcentaje de los requerimientos diarios brindado por
cada programa.
Algunas de las razones por las cuales se puede explicar que el componente
nutricional del PAMI tenga un desempeo, en relacin a sus costos, tan bajo desde
el punto de vista nutricional, son las siguientes77 :
a. El componente nutricional del PAMI prevea la distribucin de cereales
(harina de maz) y complementos vitamnicos (especialmente hierro), los
cuales nunca se incorporaron al componente nutricional del programa,
haciendo que este programa sea el que menos aporta nutricionalmente
dentro del conjunto de programas.
b. La ausencia de estrategias comunitarias o de mercado para la distribucin
del producto, lo cual hace que los gastos de personal tengan que ser
efectivamente asumidos por el programa, carga sta que parece excesiva,
si la comparamos con la beca alimentaria y su estrategia de bonos.
c. Los repetidos paros y crisis del sector salud e ineficiencias de la red de
ambulatorios, lo que impide un mayor reparto de productos78 .
77 Debe considerarse la no anualizacin de los costos de capital del programa, que para este caso
seran la compra o construccin de almacenes (ver anexo metodolgico).
78 Debe tenerse en cuenta que en el paro mdico-asistencial de 1992 la Fundacin PAMI autoriz,
por va de excepcin, la entrega de los productos sin que para ello fuese necesaria la consulta
mdica correspondiente.
70
d. La inclusin de costos de funcionamiento (no as de personal y materiales
para los ambulatorios) que pueden y deben ser imputados a los otros dos
componentes del programa.
Debe tenerse en cuenta que el objetivo fundamental del PAMI no es el
componente nutricional. Creemos que existen suficientes evidencias como
para demostrar que, desde el punto de vista nutricional, otros programas podran
tener un mejor desempeo.
El objetivo del PAMI se centra en la atencin mdico asistencial de su
poblacin objetivo, y por lo tanto, el bajo desempeo econmico de su componente
nutricional puede que en mucho sea compensado por los beneficios79 , aqu no
contabilizados, de lo que es su objetivo fundamental.
Sin embargo, valdra la pena tener en cuenta que el componente nutricional
del PAMI puede y debe ser mejorado en trminos de su eficiencia. Tal mejora
pasa necesariamente por la revisin del diseo de la estrategia de adquisicin,
distribucin, almacenaje y entrega de los productos del PAMI.
Como se entender, la nica justificacin que tiene el hecho de que la
Fundacin PAMI compre y distribuya directamente los productos del componente
nutricional est relacionada con los costos. Bajo esta estrategia, comparado con
la asignacin de bonos, tal y como lo hace la beca alimentaria, no sera aventurado
sostener que no se aprecia una reduccin en los costos por la adquisicin directa
de PAMI, sino todo lo contrario.
Por otra parte, desde el punto de vista institucional, la Fundacin PAMI
invierte muchos recursos y tiempo organizacional en el componente nutricional del
programa, lo cual ha conducido, entre otros, a que componentes como el PEC sean
relegados a un segundo o tercer plano. En conclusin, la institucin parece haber
puesto todas sus apuestas en el componente nutricional del programa y es all
donde precisamente no se encuentran los mayores beneficios, tal y como creemos
haberlo demostrado.
Vale la pena refirse al tipo de focalizacin del PAMI dado que, como veremos,
es el programa que mejor concentra sus beneficiarios dentro de los estratos de
ms bajos recursos. El nivel de focalizacin del PAMI alcanza ms de 80% tanto
para el caso de las embarazadas como para los nios atendidos.
Este mayor grado de focalizacin de PAMI se debe a que el programa, por
su diseo, representa un costo elevado para los grupos familiares con ingresos
79 Ciertamente, programas similares al PAMI desarrollados en otros pases indican que son
eficientes y efectivos. (Ver: Torche, A., Una Evaluacin Econmica del Programa Nacional de
Alimentacin Complementaria, Cuadernos de Economa No. 22, p. 175-193, Santiago, Chile,
1985.)
71
relativamente ms altos. El subsidio de PAMI es relativamente bajo para los
grupos no pobres y, dado el condicionamiento que el servicio mdico preventivo
tiene para poder ser beneficiario del componente nutricional, esto opera como
mecanismo disuasivo para los eventuales free riders. De esta forma, el diseo
de PAMI es altamente focalizador, lo que no es el caso de la Beca Alimentaria,
los programas que se canalizan por medio de la red escolar e, incluso, como
veremos, el programa Hogares de Cuidado Diario.
Grfico 2
Distribucin de Beneficiarios del PAMI segn Ingreso Familiar
60
50
40
Embarazadas
30
Nios
20
10
0
Hasta
1 SM
2 SM
3 SM
4 SM
No. Salarios M nimos
5 SM
6 SM
+ de
6 SM
Fuente: Encuesta Social 1993. Clculos Propios
Probablemente, aunque slo a modo de hiptesis, el problema focalizador de

PAMI se circunscribe al porcentaje de poblacin pobre que el programa no cubre.
3. rea de Proteccin Social
En esta tercera rea se ubica el programa Hogares y Multihogares de
Cuidado Diario (HCD). Este programa, si bien se origin en 1975, bajo la
estrategia del PEP se masific y redise dada la incorporacin de los Multihogares
de Cuidado Diario80 .
El programa HCD creci en el perodo considerado de 24 mil nios atendidos
a 252 mil nios. Este crecimiento le permiti obtener una cobertura de 20,6% de
su poblacin objetivo, es decir, los menores de 6 aos en condicin de pobreza.
Aun cuando el crecimiento experimentado por el programa no es nada
despreciable, debe tenerse en cuenta que este programa se haba propuesto una
meta de 500.000 nios atendidos para 1994, con lo cual puede afirmarse que slo
alcanz a la mitad de la misma.
80 Para una revisin del diseo del Programa, vase, entre otros materiales, Ministerio de la Familia
- Fundacin del Nio, Plan de Extensin Masiva Programa de Hogares de Cuidado Diario.
Documento Tcnico Informativo-Integrador, Mimeo, Caracas, 1990.
72
Este programa, al igual que muchos de los que constituyeron el PEP, comienza
su fase de expansin a finales de 1990 y su crecimiento ms importante no ocurre
sino en 1992, ao en el cual logra incorporar algo ms de 100 mil nios.
Los componentes de atencin de los HCD son tres, a saber:
a. Fortalecer el ingreso familiar de los grupos de escasos recursos, b.
Compensar nutricionalmente a la poblacin menor de 6 aos (escolarizada o no),
y c. Prestar atencin integral al nio en las reas de cuido y desarrollo infantil
(componente pedaggico y atencin en salud).
Por ser un programa que no se especializa en un rea en particular, destaca
como uno de los programas sociales ms integrales para la atencin de la infancia,
al menos en el papel; sin embargo, el nfasis ha sido en el componente nutricional
del programa, por el lado de los ejecutores, y, de alguna manera, el cuido de los
nios en la jornada de trabajo (en sentido de la colaboracin que esto tiene para
la madre trabajadora), por el lado de los beneficiarios.
En cuanto al impacto nutricional del programa HCD puede decirse que para
el ao en que se hizo la medicin (1992) el programa logr disminuir en 10% a la
poblacin en situacin de desnutricin. Ello se logr gracias a que su aporte
nutricional alcanza 97% de los requerimientos calricos y ms de 100% de los
proteicos para las edades de los nios de los Multihogares en 199281 .
El nfasis nutricional del programa se debe a que los otros componentes no
han logrado desarrollarse cabalmente. Problemas institucionales y de coordinacin han impedido hasta la fecha que los nios que asisten a los Multihogares y
Hogares de Cuidado Diario dispongan de servicios educativos y de salud en estos
centros, aunque muchas de las organizaciones sociales que ejecutan el programa
han logrado por iniciativa propia cubrir estas necesidades.
El llamado componente educativo, que en definitiva consiste en convertir o
asignar el status de preescolar no convencional a los Multihogares, no ha sido
posible de realizar, as como tampoco el establecimiento formal del control de
nios sanos en el Multihogar. Ambos procesos requeriran de convenios formales
con los Ministerios de Educacin y Sanidad, en el sentido de que estos ministerios
coordinen con el Ministerio de la Familia la incorporacin de estos servicios.
Dado el sesgo nutricional del programa y al disponer de la informacin sobre
el promedio diario nacional por nio de aporte de nutrientes para los beneficia-
81 IIES-UCAB, Informes del Sistema de Evaluacin y Seguimiento del Programa HCD en

su Modalidad de Multihogar (Primer y Segundo Operativos), Ministerio de la Familia,
Caracas, 1992.
73
rios82 , podemos calcular el costo-efectividad de este componente, tal y como
hemos hecho para el resto de los programas nutricionales del PEP.
En los cuadros 7 y 8 se muestran los resultados de la evaluacin de costos del
componente nutricional de los HCD. En el mismo se aprecia cmo este programa,
adems de los altos niveles de aporte nutricional que otorga, resulta ms eficiente
que programas como la beca alimentaria y el componente nutricional del PAMI.
Cuadro 7
Costo por Beneficario por 48 Kcal/da
Programa
Aporte
de Caloras
Beca Alimentaria
1989
8,99
1990
0,82
Aos
1991
1992
1993
2,51
4,15
6,40
Comedores Escolares
35,17
0,92
1,55
1,67
2,27
4,09
Merienda Escolar
12,56
0,58
0,90
1,05
2,01
2,40
1,13
2,18
2,46
2,01
4,32
2,60
17,96
8,92
11,41
2,45
2,62
2,17
5,92
6,16
PAMI
2,84
HCD
40,54
2,29
Cuadro 8
Costo por Beneficario por 2,42 protenas/da
(5% de los requerimientosproteicos diarios)
Programa
Beca Alimentaria
Aporte
de Caloras
1989
12,08
1990
Aos
1991
1992
1993
1,53
4,67
7,72
11,91
Comedores Escolares
88,84
0,91
1,54
1,66
2,25
4,05
Merienda Escolar
18,60
0,97
1,53
1,77
3,40
4,05
14,46
1,20
2,32
2,61
2,14
4,60
6,37
43,12
26,45
33,84
4,00
4,29
3,55
9,68
PAMI
5,17
HCD
74,38
3,74
Sus costos son ms altos que los de los comedores escolares porque la
inversin de capital est considerada en el costo total del programa y, como se
recordar, en el clculo de los comedores escolares este costo no fue incluido; no
obstante, dado que muchos de los costos del programa estn ocultos en el trabajo
voluntario y las eventuales colaboraciones que pueden conseguir las propias
ONGs que ejecutan el programa, el presente clculo es aproximativo.
82 El Sistema de Evaluacin y Seguimiento del Programa Multihogares aporta informacin sobre

los porcentajes de adecuacin nutricional de la ingesta de los beneficiarios a partir de una muestra
de 3.937 nios (12% del universo) para todo el pas. (Ibid.)
74
El programa HCD, si bien a nuestro juicio tiene un buen desempeo en lo que
se refiere a los costos del componente nutricional, particularmente si se observa
en conjunto con el resto de los programas nutricionales, posee un conjunto de
beneficios indirectos que deben sealarse y que en algn momento debern
contabilizarse.
El primero de los atributos del programa es su potencial de crecimiento. Si bien
es cierto que ste no ha crecido todo lo que se esperaba en trminos de metas, no
hay duda que en cuatro aos logr multiplicar por diez su cobertura. Este
crecimiento, como veremos en el prximo apartado, permiti compensar la no
expansin del preescolar y, en consecuencia, atender la importante poblacin en
edad preescolar que est excluida del sistema. Por lo anterior, y desde el punto
de vista educativo, los Multihogares de Cuidado Diario son una alternativa para
la expansin de la cobertura del preescolar; sin embargo, esta opcin hasta el
momento no cuenta con la aceptacin del organismo rector de la educacin en el
pas.
El segundo de los beneficios indirectos del programa se refiere al impacto que
sobre el ingreso familiar representa el hecho de que las madres de los nios
atendidos en los centros tengan la posibilidad de ingresar en el mercado laboral.
Los HCD representan una alternativa para las madres trabajadoras83 ; posibilidad sta que favorece una de las estrategias de mejoramiento del ingreso familiar
al facilitar el ingreso de la mujer en el mercado laboral84 .
Por ltimo, un tercer atributo a sealar tiene que ver con la red de organizaciones sociales que se ha creado en torno a la ejecucin del programa. Para
1993 ms de 300 organizaciones civiles de diversa ndole y origen a nivel nacional
han celebrado convenios con el Ministerio de la Familia para la ejecucin de este
programa, y en el presente son ms de 500 las ONGs que manejan Hogares de
Cuidado Diario y Multihogares. Esta red constituye una va para la canalizacin
de subsidios a la poblacin pobre y de alguna forma puede considerarse como
complementaria a las redes tradicionales del Estado (escuelas y ambulatorios),
dado que la poblacin que atiende, en su mayora, no est formalmente escolarizada.
De hecho, los programas de educacin y fortalecimiento a la familia que desarrolla
el Ministerio de la Familia, aunque no masificadamente, se canalizan por medio de
esta red.
Por ser este programa absolutamente dependiente de las organizaciones
civiles para su ejecucin y dadas las magnitudes que ha adquirido, en la dinmica
83 Un estudio de campo sobre el Programa HCD mostr que el porcentaje de madres biolgicas
que trabajan es superior a 70%; aun cuando la condicin de actividad de sta no es condicin para
el ingreso de los nios en Hogar o Multihogar de Cuidado Diario. (Espaa, L.P., et.al., La
Capacidad de Autogestin del Programa HCD, Fundacin del Nio, Caracas, 1993.)
84 Mrquez, G., Pobreza y polticas sociales en Venezuela en el simposio Los pobres: la
mayora desaprovechada, Caracas, IESA-CORPOVEN, 1992.
75
institucional del programa se evidencian muchas fallas y restricciones que se
derivan de un planteamiento inadecuado de las relaciones entre el Estado y la
sociedad civil. Como ya hemos dicho, los mecanismos legales de control
administrativo suelen ser rgidos en algunos aspectos o muy laxos en otros, cuando
no ocurre que el ejecutor se encuentra con omisiones legales o ausencia de
normas. Esto ha significado que el programa ha desarrollado una forma de operar
que guarda una importante distancia entre lo que es y lo que constituye su marco
normativo. La sinceracin de esta situacin es absolutamente necesaria, ms an
si, como cabra esperar, el programa HCD sigue ganando importancia, en
trminos de cobertura y recursos, dentro del conjunto de los programas sociales.
Otro de los problemas que parece confrontar el programa HCD se refiere a
que en el mismo se cuelan grupos poblacionales que, por su estructura de ingresos,
no forman parte de la poblacin objetivo del programa.
En el grfico 3 se observa que poco ms del 70% de los Hogares se concentran en los grupos de menores ingresos, mientras que en los Multihogares la
fo-calizacin es menor. Para este ltimo, slo 55% de los beneficiarios pertenece
a los grupos ms pobres.
Grfico 3
Distribucin de los Beneficiarios de los HCD segn Ingreso Familiar
40
35
30
25
Hogares
20
Multihogares
15
10
5
0
Hasta
1 SM
2 SM
3 SM
4 SM
5 SM
No. de Salarios M nimo
6 SM
+ de
6 SM
Fuente: Enc uesta Soc ial 1993. Clc ulos Propios
La explicacin de estas diferencias de focalizacin por modalidad debe

encontrase en que para el caso de los hogares (donde el programa funciona en la
propia casa de la madre cuidadora) la insercin dentro de las barriadas populares
es ms directa y menos costosa y, adicionalmente, constituye una estrategia
natural de cuido infantil dentro de este grupo social. A diferencia de esto, los
Multihogares tienen una estructura de funcionamiento y requieren de unas
condiciones de infraestructura que lo asemejan ms a la lgica del preescolar.
A los grupos de ms ingresos relativos probablemente les resulta atractivo
beneficiarse de la estrategia de cuido de los Multihogares, ya que esta modalidad
tiene condiciones que socioculturalmente lo aproximan a lo que sera la exigencia
de cuidado infantil (tipo guardera) dentro de ese grupo de ingresos.
76
Tambin es posible que los administradores del programa, dadas las condiciones de fuerte expansin que el mismo ha tenido en los ltimos aos, hayan
descuidado los criterios de focalizacin. De ser el caso, el programa podra estar
cubriendo (especialmente la modalidad Multihogares) una necesidad de los
sectores de la clase media-baja urbana. De ser as, surge la interrogante de si esto
debera corregirse o no y hasta qu punto, ms an cuando la oferta de preescolares, como veremos en el prximo apartado, es francamente restringida.
4. rea de Educacin
El rea educativa est conformada por dos programas. Uno de fortalecimiento a la poblacin escolarizada y el otro dirigido a subsanar la escasa cobertura del
preescolar en Venezuela.
El primero simplemente refuerza la orientacin masificadora del Estado
venezolano en materia educativa. La entrega gratuita de textos y tiles escolares
tiene por antecedente el decreto No. 567 de 1966; por lo tanto, este tipo de
programas ya formaba parte de los derechos sociales que la democracia ofrece
a sus ciudadanos.
El segundo trata de solventar la baja matricula de preescolares existentes en
el pas, dado que la masificacin educativa en Venezuela se concentr en la
educacin bsica.
a. El Programa de Dotacin de tiles y Uniformes Escolares
El programa de Dotacin de Uniformes y tiles Escolares fue una derivacin
del programa Beca Alimentaria. Como tal, utiliza los mismos instrumentos de
focalizacin que la Beca y, en consecuencia, adolece de los problemas de
focalizacin ya sealados para sta.
A diferencia de la Beca Alimentaria, el programa de Dotacin de Uniformes
y tiles Escolares no utiliza el mecanismo de bonos canjeables en la red de
comercializacin sino que compra y distribuye directamente los productos a sus
beneficiarios, por medio de operativos anuales donde los representantes canjean
cupones en los centros locales de distribucin, donde se acopia la mercanca
adquirida por el programa.
La razn por la cual el programa de Dotacin de tiles y Uniformes compra
los productos, se debe a que esto tiene por objeto favorecer a empresas pequeas
y medianas del sector textil, calzado y artes grficas, ubicadas en las diferentes
regiones del pas, tratando con ello de reanimar la demanda en el sector y estimular
la generacin de empleos. Por lo tanto, en su forma de operar, diferente a la de
la Beca, hay un objetivo econmico que debe evaluarse, ya que este procedimiento
slo se sustenta si tales objetivos se cumplen.
77
La CONASSEPS elabor una investigacin sobre el impacto econmico del
programa sobre estos tres sectores, llegando a la siguiente conclusin:
a. Sobre los beneficios a la pequea y mediana industria:
Entre 1990 y 1992, el Programa ejecut la cantidad de Bs.
10.667,69 millones, (...) absorbidos casi en su totalidad por el
estrato de la pequea y mediana industria. Esto represent una
participacin promedio anual de 3,42% del valor de las ventas
realizadas por la pequea y mediana empresa en sus sectores...
Sin embargo, como se determin en el estudio, esto no fue motivo
de mejoramiento en estos sectores industriales, pues sus principales indicadores (...) tuvieron variaciones regresivas en el
perodo analizado 85 .
b. Sobre el estmulo a centros alternativos de Distribucin Regional:
...durante el ao escolar 1992-93 se favorecieron 104 empresas
de pequea y mediana capacidad, de las cuales 75 eran industriales y 29 distribuidoras comerciales.
De estas 104 empresas favorecidas, 83% tienen su sede en slo
cinco entidades federales. El 69,5% estn ubicadas en el Distrito
Federal, Miranda y Carabobo, 13,5% en los estados Zulia y
Tchira. Otras diez entidades participaron con una sola empresa
y los estados Cojedes, Mrida, Portuguesa, Amazonas y Delta
Amacuro, no tuvieron ninguna participacin.
Como puede notarse, el Programa no favoreci con su asignacin de cuotas a las empresas ubicadas en los estados econmicamente ms deprimidos; por el contrario, mantuvo la concentracin tradicional en la regin central del pas.86
c. Y respecto a la generacin de empleos:
En ausencia de importaciones y en una economa estabilizada,
la aplicacin de este programa ha debido generar una ocupacin
promedio esperada de 3.198 puestos de trabajo (...)
Sin embargo, esta capacidad de generacin de nuevos empleos
del programa, fue anulada parcialmente por la contraccin del
aparato productivo nacional (...)
85 CONASSEPS, Investigacin sobre Rentabilidad Social y Econmica del Programa

Dotacin de tiles y Uniformes Escolares, Caracas, 1994, p. 59.
86 Ibid.
78
La variacin total de puestos de trabajo, en el perodo 1990-1992,
en cada uno de los sectores participantes en el PDUUE nos da una
reduccin estimada de 599 empleos...87
El no cumplimiento de los objetivos econmicos del programa se debe al
funcionamiento de la economa en general, antes que al programa propiamente
dicho; por otra parte, siempre puede afirmarse que la recesin hubiese sido mayor
si este estmulo a la economa venida del gasto pblico no se hubiese producido.
Como bien dice la CONASSEPS, en modo alguno puede esperarse que un
programa cumpla con sus objetivos, si sobre la poblacin objeto (o sector) recaen
otros efectos adversos ms poderosos que la compensacin recibida88 . Este
parece ser el caso de lo ocurrido (saldo neto) con el estmulo recibido directamente
por el sector textil, del calzado y las artes grficas.
Con lo dicho, hay elementos suficientes para decir que una estrategia de
distribucin de los productos de este programa asociada a bonos canjeables,
similar a como opera la propia beca alimentaria, habra tenido un efecto econmico
sobre los sectores, similar al obtenido, con la ventaja de que el Estado habra
reducido significativamente los costos operativos del programa, sin que ello
hubiese mermado su impacto favorable sobre el ingreso familiar de los beneficiarios.
A este respecto el programa de Dotacin de Uniformes y tiles Escolares
representa anualmente en promedio 2% del ingreso de las familias beneficiarias89 , lo cual representa un aporte social positivo, el cual, como hemos dicho,
podra lograrse sin que el Estado compre directamente los productos.
b. El Programa Expansin de Preescolares
Con una tasa de escolaridad a nivel de preescolar inferior a 50% de la
poblacin, el programa de Expansin de los Preescolares est ms que justificado
dentro de la estrategia de lo que fue el PEP.
La importancia del pre-escolar, como nivel educativo clave para la socializacin de los nuevos miembros de la sociedad, est ms que justificada. De hecho,
este fue uno de los programas (junto al PAMI) que recibi el apoyo del Banco
Mundial.
...el gobierno tambin planea incrementar su cobertura en
educacin preescolar para los pobres e introducir programas
nutricionales focalizados para los nios de cuatro a seis aos.
87 Ibid., p. 60-61
88 Ibid., p. 59.
89 Ibid., p. 53.
79
Esto debera tener un impacto positivo en la calidad de la
educacin primaria (...) La investigacin y la prctica han mostrado que invertir en preescolares focalizados en los ms vulnerables
es una forma efectiva de incrementar la capacidad de aprendizaje
de los estudiantes...90
Sin embargo, visto desde lo que fue su ejecucin en trminos de construccin
y dotacin de aulas para el nivel preescolar, su desempeo dej mucho que desear
(ver cuadro 1).
El bajo rendimiento del programa en lo que a su producto final se refiere, es
decir, ampliar la capacidad de oferta en este nivel educativo, ha sido explicado en
razn de los complejos procesos de coordinacin, ejecucin del programa, condiciones del prstamo que financiara el programa, entre otros91 .
Estos problemas, especialmente los de ndole financiera, hicieron que las
metas fueran sinceradas. La no ejecucin de las obras de construccin,
reparacin y dotacin de aulas, hizo que los costos se triplicaran sin que el monto
del prstamo (en dlares) pudiese indizarse al tipo de cambio de la fecha, ya que
ste se calcul, para efectos del prstamo, en un tipo de cambio fijo. As,
mientras que para 1990 se calculaba la construccin y dotacin de 1.690 aulas que
atenderan a 112 mil nios, en 1993 stas fueron reprogramadas a slo 641 aulas
y 40,7 mil nios, lo que representa una reduccin de 2,7 veces menor a la meta
inicial, y una cobertura de slo 7,3% de lo que se estima es la poblacin pobre en
edad pre-escolar. De esa nueva meta, en el ao 1993 se haba cumplido 2%. Sin
embargo, para 1994 la cobertura para la nueva meta haba alcanzado 18,1% de
los nios.
Si comparamos la ejecucin del programa de Expansin de Preescolares con
lo que fue el crecimiento del programa HCD y Multihogares, es necesario decir
que este ltimo rompi con todas las expectativas que previamente se tenan al
respecto. El propio Banco Mundial coloc todas sus apuestas en el programa de
Expansin del Preescolar, desmereciendo la importancia del programa HCD. El
tiempo demostr que las estimaciones tcnicas se equivocaron...
...con respecto a la cobertura [del programa HCD en comparacin a la expansin de preescolares], las metas propuestas no
reflejan la capacidad institucional existente para implementar tal
expansin en el corto plazo. Con base en las entrevistas con la
Fundacin del Nio y el Ministerio de la Familia, parece que la
primera ha reconocido sus propias limitaciones y ha acordado
90 Banco Mundial (1990), Ob.Cit., p. 68

91 Rodrguez, E., Ob.Cit., p. 3-42.
80
administrar slo aproximadamente 6.000 centros para 1990 - ms
de cinco veces que lo que la Fundacin del Nio estaba administrando en 1989. En consecuencia, el Ministerio de la Familia est
en el proceso de solicitar la ayuda de otras ONGs (...) para
administrar los centros restantes. Mientras el concepto de utilizar
organizaciones locales es til, hay poca informacin disponible
en relacin a su capacidad (...)
Aunque los objetivos del programa HCD son ambiciosos, ellos no
podrn llegar a todos los nios menores de 6 aos que viven en
condicin de pobreza y necesitan intervenciones nutricionales... 92
Dadas las restricciones en el cumplimiento de las metas de expansin de
aulas, uno de los principales objetivos de Fundapreescolar fue concentrarse en la
capacitacin de docentes para el nivel de preescolar. Entre 1991 y 1994 se
dictaron 577 talleres en los cuales participaron 16.419 docentes. Suponiendo que
ninguno de los participantes asisti a ms de un curso de los dictados por
Fundapreescolar, esto representa 49% de los docentes de preescolar del sector
oficial en 1993.
Con todo lo dicho, y aun cuando este programa logre ejecutar su meta de 40
mil nuevos nios en el sistema, poco ms de 500 mil seguirn fuera del mismo; por
lo tanto, con independencia a lo que sea la ejecucin futura del programa, la poltica
social del pas requiere disear un plan de ampliacin de la cobertura de la
poblacin en edad preescolar ms agresivo y de mayor impacto que lo previsto por
el plan de expansin masiva de los pre-escolares.
5. rea de Empleo y Seguridad Social
La quinta rea donde se agrupan los programas sociales del perodo 1989-93
se ubica en el amplio sector del empleo y la seguridad social. Bajo este rubro
ubicaremos a los siguientes programas: a. Seguro de Paro Forzoso; b. Microempresas y Cooperativas; c. Programa Nacional de Beca Salario (PRONABESA);
y d. Capacitacin Juvenil.
Los dos primeros figuraban como parte del PEP desde su inicio en 1989. El
tercero de ellos se origin tras la reestructuracin del Ministerio de la Familia en
1992 y la transformacin de la Direccin General que ejecutaba el programa de
participacin sociocultural.
92 Banco Mundial, Ob.Cit., p. 68
81
a. Seguro de Paro Forzoso
Este programa constitua uno de los instrumentos de compensacin social
previstos para enfrentar la recesin econmica y el consecuente aumento del
desempleo que tendra lugar producto del programa de ajuste estructural.
Lgicamente, el programa compensara socialmente a la poblacin insertada
en el sector formal de la economa. En razn de ello, este programa propiamente
no cumple con los objetivos del PEP, en cuanto a los criterios de focalizacin y
vulnerabilidad previstos por el Programa de Enfrentamiento de la Pobreza.
La residencia institucional del programa es el Instituto Venezolano de los
Seguros Sociales (IVSS) y, en funcin de los datos de cobertura disponibles, el
programa logr atender a ms de 60% de los desempleados.
A pesar de esta cobertura relativamente alta, debe tenerse en cuenta que la
misma no refleja los problemas que tuvo el SPF en trminos de sus tardanzas,
asignaciones errneas y omisiones, las cuales atentan contra el desempeo del
programa.
En trminos generales, los problemas de ejecucin de este programa (retrasos
en las asignaciones, problemas con los registros, etc.) son atribuibles a las
deficiencias tradicionales del sistema de seguridad social del pas. En razn de ello,
dado que el Seguro de Paro Forzoso constituye slo una parte del sistema de
seguridad social, podra afirmarse que la mejora de dicho programa depende de
la reforma estructural del sistema de seguridad social.
Independientemente de los problemas de ndole organizacional que limitan el
impacto del programa sobre la poblacin desocupada del sector formal de la
economa, se ha estimado que la capacidad mxima de compensacin al
desempleo para el bienio 1989-1990 fue de 27,7% de las prdidas de ingreso que
supuso la cada de 513 mil puestos de trabajo en los dos primeros aos del ajuste
econmico (PAE) de 198993 .
De igual forma, el SPF, por su estructura y objetivos, no protegi a cerca de
14.000 nuevos trabajadores que, se estima, no pudieron ingresar al mercado de
trabajo por primera vez a consecuencia del PAE y cerca de 300 mil trabajadores
desocupados en el sector informal. Con base en estas estimaciones, la capacidad
de compensacin del SPF se redujo a 25% en el bienio estudiado94 .
93 Vivancos, F., El Seguro de Paro Forzoso: Efectos y Limitaciones, ILDIS-UCAB, Mimeo,

Caracas, 1990, p. 17.
94 Ibid, p. 18-22.
82
Tal capacidad de compensacin mediatiza entonces el alto porcentaje de
compensacin que aparece registrado por el programa. Con estas constataciones,
el trabajo citado llega a las siguientes conclusiones, las cuales, creemos que siguen
siendo vlidas al situar este programa como herramienta para ser aplicada en
perodos de fuerte recesin econmica95 :
a. El SPF, dadas las restricciones legales de cobertura y la composicin sectorial
del mercado laboral venezolano, no tiene perspectivas de elevar sustancialmente
la capacidad compensatoria mxima estimada para el bienio.
b. Para el caso de este programa, el mismo en modo alguno induce al desempleo
dado que los montos transferidos, al estar muy por debajo de los salarios
medios, no es un sustituto transitorio atractivo de los ingresos de los ocupados.
c. Frente a la posibilidad de ampliar los beneficios del SPF a los segmentos
poblacionales no cubiertos por el sistema (los buscando trabajo por primera
vez y los trabajadores por cuenta propia), en razn de aumentar el
potencial compensatorio del programa, deberan considerarse frmulas y
metodologas especiales de focalizacin con el fin de impedir que aparezcan
estmulos al desempleo provocados por la ampliacin del programa.
d. En razn de los anterior, cualquier ampliacin del SPF debera desvincular
este subsidio de la condicin de desempleado para vincularlo a la asistencia
social en casos de pobreza extrema o vulnerabilidad del grupo familiar.
b. Microempresas y Cooperativas
Desde la primera versin del PEP, el programa de Apoyo a la Economa
Popular ocup un papel preponderante dentro de la estrategia de enfrentamiento
de la pobreza. La virtud fundamental del programa fue que constitua la nica
estrategia de promocin del empleo explcitamente desarrollada bajo la orientacin econmica del perodo 1989-93.
El programa se origina como parte de la intensa discusin que tuvo lugar en
Latinoamrica respecto al desarrollo del sector informal96 de la economa y su
pertinencia (o no) como va para enfrentar la pobreza.
De hecho, este programa parte del supuesto segn el cual las estrategias
desarrolladas por los sectores pobres para mejorar sus ingresos son una va para
superar la condicin de pobreza, siempre y cuando estas opciones sean apoyadas.
95 Ibid., p. 23-24.
96 En modo alguno reproduciremos aqu la extensa discusin sobre el papel productivo y su efecto
distributivo en la estructura de ingresos de los pases en desarrollo. Remitimos al lector a la extensa
bibliografa que existe al respecto.
83
De esta forma, el programa pretende apoyar unidades microempresariales
establecidas en las reas de produccin de bienes y servicios de pequea escala
o bien la creacin de nuevas unidades97 .
El programa de Apoyo a la Economa Popular (PAEP) debera medir su
impacto en trminos del nmero de empleos generados o consolidados en el
sector. De all que la forma de evaluar su cobertura sea en funcin del nmero de
personas que logran consolidarse en alguna ocupacin derivada del apoyo
crediticio que el programa otorga a las organizaciones con las cuales conviene
ejecutar el programa.
Desde el punto de vista de los empleos generados y consolidados que report
el programa entre 1990 y 1993 (ver cuadro 1), el ao en el cual la cobertura fue
mayor fue 1990, con 17.018 empleos generados (o consolidados) y el peor ao fue
1992, en el que slo se apoyaron 6.450 empleos. Suponiendo que cada empleo
generado ha logrado mantenerse durante todo el perodo, podramos decir que en
estos cuatro aos el programa logr emplear a poco ms de 51 mil personas, lo
cual representa para 1993 10,8% del total de desempleados declarados.
La baja cobertura podra ser an mayor si la poblacin objetivo no slo es
contabilizada como los desempleados, sino tambin como los ocupados no
consolidados, categora ambigua pero que constituye uno de los renglones con
los que opera el programa.
La relativa baja cobertura del programa debe ser atribuida a que ciertamente
el programa sobreestim la potencialidad de formalizacin que tienen las estrategias de mejoramiento del ingreso en los grupos pobres. De hecho, la tasa de
recuperacin de los crditos otorgados por Foncofin (fundacin encargada de
administrar los aportes financieros del programa) ha sido muy baja, aunque ello
no debera sorprender si se tiene en cuenta que la mayora de las instituciones
financieras del Estado (corporaciones de desarrollo y de fomento industrial en
general) siempre mostraron muy bajas tasas de recuperacin de sus crditos, a
pesar de que actuaban sobre el sector moderno y formal de la economa
venezolana.
Aun cuando lo anterior puede presentarse como atenuante de la situacin
financiera del programa, ello no lo exime de la consideracin de sus costos. Si,
como hemos dicho, el programa no logra producir, en cantidades apreciables,
fuentes relativamente estables de trabajo, la ventaja del programa debera
encontrarse en los costos que supone la generacin de empleos. Sin embargo,
97 Para ms referencias sobre el diseo original del programa vase: Ministerio de la Familia, D.G.S.
de Promocin y Apoyo a la Economa Popular, Lneas de Promocin y Consolidacin de
Microempresas, Lnea de Apoyo al Consumo Popular, Lnea de Apoyo a las Cooperativas,
(tres documentos), Caracas, s/f.
84
como veremos, los costos por empleo generado o consolidado no distan mucho de
lo que cuesta producir un empleo en el sector de la pequea industria.
En el cuadro 9 puede verse una estimacin de los costos de generar un puesto
de trabajo en algunos sectores industriales (tales como el calzado, las artes
grficas, la artesana de barro y la pequea industria de la madera); comparado
con los costos de generacin de empleos en las microempresas. Como se aprecia
en el cuadro referido, mientras que un empleo en el sector de las microempresas
(considerando slo lo que aporta el programa, por lo tanto se excluyen los aportes
de los microempresarios) cuesta 6.600 bolvares de 1984 por trabajador, en la
pequea industria (entre 5 y 10 trabajadores) el costo oscila entre 3.600 y 8.900
bolvares.
C uadro 9
C os to de crear un puesto de trabajo en
distintos sectores industriales (1988)
S ectores
C alzado
A rtes G rfic as
B arro, loza y po rcelana
M adera y corcho
M icroem pres as (*)
P recios C orrientes
T otal
P eq. Industria
19.431
20.173
67.924
49.427
23.023
43.238
9.415
P recios 1984
T otal
P eq. Industria
7.556
7.844
26.412
19.219
8.953
16.813
3.661
6.651
(*) C orres ponde al prom edio del c os to real para el perodo 1990-1994.
F uente: O C E I, E nc ues ta Indus trial (1987 y 1988), F O N C O F IN , P res upues to E jec utado 1990-93.
Esto supone que el costo de la generacin de un puesto de trabajo en las

microempresas es similar al que se presenta en la pequea industria. Ello hace
pensar que (manteniendo constantes las ineficiencias o despilfarros de recursos
que puedan existir con el desempeo del programa) el programa logra formalizar,
dentro del marco de las relaciones econmicas modernas, aquello que efectivamente est inserto en la dinmica econmica moderna; es decir, se desempea
desde el punto de vista de sus costos de generacin, de modo similar a lo que sera
un programa de apoyo a la pequea industria tradicional.
Lgicamente, este clculo comparativo es muy aproximativo y obva un
conjunto de factores, tales como la composicin sectorial de las microempresas,
las cuales, dicho sea de paso, no son en su mayora de produccin, as como las
caractersticas cualitativas del empleo que generan una y otra alternativa.
No obstante lo anterior, aun cuando se desechen los clculos hechos no
resulta difcil sostener que el programa, por sus caractersticas, no es precisamente un programa dirigido a la poblacin de ms bajos recursos. La necesaria
incorporacin de normas y procedimientos propios del mundo moderno (aunque
en extremo simplificados) supone que los beneficiarios deben poseer un conjunto
de atributos que, de poseerlos, dejaran de calificarse como pobres, al menos en
trminos socioculturales.
85
Resumiendo, si el programa no tiene caractersticas masivas, en razn de la
poblacin objetivo que defini en su diseo, no es atractivo desde el punto de vista
de los costos en que incurre para generar o consolidar empleos y, adicionalmente,
los beneficiarios exitosos del programa por las caractersticas que deben poseer
(emprendedores, poseedores de control sobre sus propios procesos, capaces de
introspectar normas y procedimientos formales, cierto nivel de instruccin, entre
otros) no son precisamente pertenecientes a los grupos ms pobres de la
poblacin; entonces, cul sera la virtud del programa?.
Dadas las restricciones mencionadas, la principal virtud del programa se
refiere a que puede comportarse como un fondo de crdito para el trabajo que
representa una alternativa para la democratizacin del capital. Objetivo ste nada
despreciable, pero poco ajustado a lo que fueron las orientaciones de poltica
pblica del PEP.
c. Beca Salario:
El Programa Nacional de Beca Salario (PRONABESA) naci en 198698
con el fin de atender la importante proporcin de desempleo juvenil que tiene lugar
en el pas, al menos desde la profundizacin de la recesin econmica en 1983.
Los datos muestran que mientras que para 1984 el desempleo abierto era de
13.4% (mximo histrico hasta la fecha), el desempleo juvenil en 1986 alcanz el
21.4% para las edades comprendidas entre 15 y 24 aos. Esta constatacin fue
suficiente para que la Administracin Pblica de esos aos tratara de atender esa
situacin creando el PRONABESA99 .
Esta tendencia, segn la cual el desempleo en el sector juvenil es siempre
mayor al registrado a nivel nacional (ver grfico 1), se ha mantenido con el tiempo
e incluso se agrava, conforme la economa venezolana se ha visto sometida a
sucesivos ciclos recesivos, al punto de que puede considerarse que el desempleo
juvenil forma parte de uno de los problemas sociales ms importantes en el pas.
Ante esta situacin, el programa Beca Salario se mostraba en su diseo como un
instrumento de poltica social ajustado a la realidad recesiva de la economa del
pas.
98 El decreto de formacin del PRONABESA fue el nmero 1.276 del 24 de septiembre de 1986.
99 El Programa Nacional de Beca Salario naci inspirado en lo que fue la recomendacin de la OIT
No.136 de 1970 sobre los programas sociales de empleo y formacin juvenil. El mismo consista
en la asignacin de una beca por parte del Estado de medio salario mnimo aproximadamente (la
beca se fij en Bs. 3.000 mensual sin preverse su indizacin en el tiempo) para aquellos jvenes
egresados del INCE e insertos en empresas bajo el rgimen de pasantes por un lapso de seis
meses prorrogables a un perodo de ser el caso. Para una descripcin del programa, vase: Sabino,
C. y Jess Rodrguez, La Seguridad Social en Venezuela, Ed. Panapo, Caracas, 1991.
86
Grfico 4
Desempleo Total y Juvenil: 1989 - 1993
20
18
16
14
12
Desempleo Total
10
Desempleo Juvenil
8
6
4
2
0
1989
1990
1991
1992
1993
Aos
Si bien el programa nace en 1986, ste se suspende en 1988 (al finalizar la

administracin que lo origin) y es retomado por el PEP en abril de 1989, aunque
no comienza formalmente a ejecutarse sino hasta el segundo semestre de 1990.
En razn de lo anterior, en el programa Beca Salario deben distinguirse dos
etapas. La primera que va desde 1986 hasta 1988 y una segunda etapa, bajo la
estrategia del PEP, que va desde 1990 hasta 1993. Ya en este ao el programa
no recibe el presupuesto necesario por parte del gobierno nacional, lo cual implic
una reduccin importante de su cobertura, cayendo de 8.731 jvenes beneficiarios
en 1992 (mximo alcanzado en la segunda etapa) a slo 1.142 en 1993.
Si bien el desempeo de este programa no lleg a tener caractersticas
masivas, podramos decir que el mismo fue desestimado bajo la estrategia del PEP
a raz de lo que haba sido su desempeo en la primera fase. Los problemas
institucionales que el programa tuvo entre 1986 y 1988 desembocaron en un
importante escndalo de corrupcin administrativa a consecuencia de la inclusin
de personas que nunca fueron beneficiarios de la Beca Salario y aun as recibieron
recursos destinados para ella.
La inversin aproximada fue de unos 402 millones de bolvares
mediante la cual, se aleg, se financiaron las becas de 45.741
personas. Pero los escasos datos existentes muestran una colocacin de apenas 5.700 becarios para septiembre de 1987, cuando
para esa fecha se esperaba que estuviesen becados 28.000
jvenes. Estas deficiencias, que entran claramente en la categora
de la corrupcin administrativa, determinaron la cada del inters
de las empresas y de los propios sindicatos en este programa100
100 Ibid., p. 124.
87
Si bien en la segunda fase el programa fue estrechamente seguido por la
Contralora General de la Repblica y la Comisin de Asuntos Sociales del
Congreso, y aun cuando tales actuaciones verificaron la pulcritud del programa en esta nueva etapa101; no obstante el programa no recibi apoyo presupuestario.
Sobre el programa Beca Salario es justo decir que, en trminos de la
evaluacin de sus objetivos, ste muestra algunas virtudes que no deben ser
desestimadas, entre las que podran mencionarse estn102:
- Es un programa no compensatorio que supone la participacin activa de los
beneficiarios. Por lo tanto, no se trata de un simple subsidio.
- Permite la integracin de los beneficiarios en marcos institucionalizados y,
en consecuencia, promueve procesos de insercin social en la poblacin
juvenil.
- Antes de que sufriera los problemas administrativos a los que hicimos
mencin, este programa goz del aval y la percepcin positiva del Estado
(como promotor) y los organismos empresariales y las organizaciones de
trabajadores.
No obstante estas virtudes, el programa fracas en razn de los problemas de
coordinacin que el mismo exiga. El PRONABESA tena como residencia
institucional al INCE; sin embargo, para su implementacin participaban funcionarios del Ministerio del Trabajo, Ministerio de Educacin, Ministerio de la Familia
(en la primera etapa de la Juventud) y, lgicamente, del propio INCE. La
descoordinacin entre los funcionarios de estas dependencias oficiales hizo que
el programa tuviera problemas de promocin y un desempeo administrativo
signado por los retrasos y la falta de seguimiento de los beneficiarios.
Lo anterior condujo a que el programa nunca alcanzara un perfil masivo y
nacional, amn de las restricciones que impona para el ingreso de los beneficiarios
la condicin de haber sido egresados del INCE.
Antes de que el programa desapareciera, sus ejecutores hicieron un conjunto
de recomendaciones respecto a la reforma del programa. Dada la constatacin
de que casi 80% de la poblacin susceptible de ser objeto del programa (jvenes
desempleados) no cumpla con los requisitos del mismo, se propuso que se
101 Una cronologa del programa y las pruebas de verificaciones hechas en esos aos por las
instancias gubernamentales sealadas, puede verse en: PRONABESA, Presentacin ante la
Direccin General Sectorial de Planificacin de Mediano y Largo Plazo. CORDIPLAN,
INCE, Mimeo (Varios Documentos), Caracas, Junio 1992.
102 Sabino, C., et.al, Ob.Cit., p. 134-135.
88
aceptara a la poblacin egresada de otros centros de capacitacin distintos al
INCE o incluso a jvenes con educacin media no tcnica.
Por otra parte, tambin se propona que las becas fueran actualizadas en su
monto, ya que las mismas no representaban ningn atractivo para los desempleados.
Se plantearon frmulas dirigidas a incrementar el aporte de las empresas para el
programa, disminuir su tiempo de duracin de un ao a seis meses e incluso admitir
a empresas que empleaban a menos de 5 trabajadores. De igual forma, se
planteaba dotar de institucionalidad propia al programa con el fin de darle
personalidad propia por medio de la creacin de otro Instituto Sectorial del INCE,
el Instituto-Empleo, cuya misin sera la colocacin de jvenes en las empresas103 .
La inviabilidad de estas propuestas supuso la desaparicin, en la prctica, del
programa, el cual, a no ser por sus severos problemas de ejecucin, prometa ser
una buena herramienta para enfrentar la desocupacin juvenil y la exclusin social
de la poblacin menor de 30 aos en el pas.
d. Capacitacin Juvenil
Este programa se inicia en 1992, por lo cual, propiamente, no puede ser
considerado parte de lo que fue el PEP. Sin embargo, se inici durante el mismo
perodo de referencia y su gestin se mantuvo dentro de la orientacin general de
los programas sociales ejecutados durante el quinquenio 1989-1993.
El objetivo de este programa es enfrentar tanto el desempleo como la
desercin escolar de la poblacin joven en situacin de pobreza. La intencin es
brindar al joven habilidades y destrezas para insertarse en el mercado laboral.
Dada esta caracterstica, no debe considerarse como un programa compensatorio, ya que acta directamente sobre las posibles causas de la exclusin y la
pobreza de este segmento poblacional.
La estrategia de ejecucin de este programa es brindar apoyo financiero y
tcnico a las ONGs que se dedican a la capacitacin para el trabajo y as
aumentar la cantidad y la calidad de cursos que se adecen a los objetivos del
programa.
La accin de este programa (ver cuadro 1) an dista bastante de ser masiva,
atendiendo apenas 7,6% de la poblacin desempleada de 15 a 24 aos en 1993.
Esta baja cobertura se explica por las dificultades de implantacin de este
programa, las cuales se enumeran a a continuacin:
103 PRONABESA, Proyecto de Reestructuracin. Hacia Un Gran Futuro, Ibid., s/p.
89
a. En primer lugar, la existencia de pocas ONGs en el rea de la capacitacin
impide su extensin masiva. En 1993, fueron 10 las ONGs que firmaron
convenios con el Ministerio de la Familia, aumentando a 45 para 1994104. Sin
embargo, la existencia de fondos para esta actividad podra incidir en la
creacin de nuevas organizaciones de este tipo, tal como sucedi con otros
programas con participacin de ONGs (Hogares de Cuidado Diario y Apoyo
a la Economa Popular, p.e.).
b. En segundo lugar, la baja capacidad tcnica de las ONGs participantes
influye negativamente en varios aspectos de su relacin con el Ministerio; ello
se evidencia en la calidad de los proyectos e informes que estas organizaciones presentan a consideracin de la agencia promotora del programa. Por otra
parte, esta debilidad tambin influye en el diagnstico inicial, presentndose
muchas veces proyectos que, aunque se adaptan a los lineamientos del
Ministerio, no se ajustan a las necesidades de la poblacin a atender o a las
del mercado laboral inmediato.
c. Un tercer problema que ha afectado la ejecucin de este programa es la forma
de los convenios que se realizan. Segn la normativa del Ministerio, los
convenios no consideran la adquisicin de bienes de capital fijo por parte de
las ONGs ni las obligaciones de stas por concepto de pasivos laborales de
los instructores. En el primer caso, el aumento de la oferta de cursos implica
frecuentemente la inversin en infraestructura por parte de la ONG, por lo
cual sera necesario revisar estos lineamientos, a fin de obtener la flexibilidad
requerida para atender las necesidades de dotacin en los casos en que sea
necesario. En el segundo caso, si bien el Ministerio no puede (ni debe) asumir
los compromisos laborales de las ONGs, ste debe aportar fondos para que
las organizaciones soporten el pasivo laboral en que deben incurrir. Lgicamente, la resolucin de este problema traspasa las barreras del simple diseo
del programa y se enmarca en los problemas de relaciones entre el Estado y
la Sociedad Civil, al que ya hemos hecho mencin en otros apartados de este
trabajo.
d. A estos problemas relacionados con las ONGs, se suman otros de ndole
institucional y que son comunes a todos los programas sociales. La complejidad en los procesos y lentitud, especialmente en los desembolsos, vuelve
irritante la relacin entre los ejecutores privados y el financista pblico. Como
ya se ha mencionado, la inexistencia de un marco normativo que regule esta
relacin del Estado con las ONGs impide la fluidez y confianza que debera
haber en ambas partes para la ejecucin de este programa.
104 Ministerio de la Familia, Hacia un movimiento nacional de capacitacin, Caracas, 1995.
90
Por ltimo, a la baja capacidad tcnica de las ONGs se suma la escasa accin
gubernamental para dar respuesta en este mbito. El nfasis del programa se
ha concentrado en la asignacin de fondos; no se ha encontrado evidencia de
esfuerzos sistemticos por parte del sector pblico para elevar las capacidades tcnicas de las ONGs participantes.
Como se ver, muchos de los problemas que tiene este programa se inscriben
dentro de los problemas institucionales que aquejan a todo el sector, los cuales
deben afectar, de igual forma, el desempeo del programa, aunque no se sepa en
qu magnitud, ya que el programa carece de evaluaciones que permitan medir su
incidencia real sobre los beneficiarios.
Si bien es cierto que en el papel el programa debera tener una alta
incidencia de signo positivo sobre la poblacin objetivo, ello no lo podemos
determinar efectivamente por carecer de la informacin pertinente.
91
CAPITULO V: LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA DE LOS PROGRAMAS

SOCIALES: UNA RELACIN GASTO-BENEFICIARIO DESDE 1989 A 1993
El anlisis de los programas sociales que hemos hecho hasta ahora resultara
incompleto si no consideramos la evolucin del gasto pblico social que estos
programas han supuesto para alcanzar el desempeo descrito en el captulo
anterior.
En mucho de lo que fue revisado en el captulo anterior explcitamente se tom
en consideracin los costos que implicaron estos programas (tal es el caso de la
evaluacin costo-efectividad de los programas nutricionales del PEP y el clculo
del costo por empleo generado en el programa de Microempresas y Cooperativas); no obstante, en este captulo vamos a revisar la ejecucin presupuestaria de
los programas sociales en atencin a dos aspectos, a saber: a. La magnitud del
gasto social invertido en los programas compensatorios, tratando de explicar el
porqu de su comportamiento y, b. La comparacin del desempeo entre los
distintos programas en trminos del clculo gasto-beneficiario de stos, tratando
con ello de aproximarnos a una estimacin de la transferencia que los distintos
programas implicaron para sus beneficiarios.
Los programas que tomaremos en cuenta para cada uno de los anlisis
propuestos dependern de las disponibilidades de informacin y, adicionalmente,
para el caso del clculo de las transferencias, de la naturaleza misma de los
programas, es decir, aquellos programas no traducibles directamente en trminos
de beneficios monetarios, a excepcin de que se utilicen muchos supuestos para
ello105 , no se tomarn en cuenta para el anlisis.
En ese sentido, programas como la extensin masiva de preescolares, el
programa beca salario, el programa de capacitacin juvenil, los programas
alimentarios de la red escolar (a excepcin de la beca alimentaria y el programa
de dotacin de tiles), el seguro de paro forzoso, los componentes informativos y
de educacin comunitaria del PDS, as como los programas de infraestructura
social (PROMUEBA y PROINSOL), no formarn parte de este anlisis
comparativo de gasto-beneficiario.
1. La Participacin de los Programas Sociales en el Gasto Social
Una de las primeras consideraciones que deben hacerse en relacin a los
gastos que se han realizado con los programas sociales adscritos al PEP se refiere
a su monto o cuanta en relacin con el gasto social o pblico en general. A falta
105 En el anexo metodolgico se explican las causas de la no incorporacin de algunos programas

en el anlisis gasto-beneficiario.
93
de comparaciones internacionales, que dimensionen el gasto especfico de los
programas sociales compensatorios entre varios pases que hayan tenido experiencias de ajuste econmico con programas sociales de emergencia o de
compensacin, vamos a conformarnos con algunas cuantificaciones que relacionan el gasto efectuado en la poltica de compensacin respecto a la poltica social
en general.
Una de las prenociones que pueden tenerse sobre el gasto de los programas
sociales es que su gasto fue (o es) excesivo o, por otra parte, que para financiar
estos programas se haya perjudicado la estructura de gasto de los programas
sociales tradicionales.
Estas prenociones no seran del todo descabelladas dado que, si se recuerda
lo expresado en el captulo 3 de este trabajo, la orientacin de los programas
sociales compensatorios y, en particular, su precepto focalizador, tratan de
producir modificaciones en la forma como tradicionalmente se distribuye el gasto
social del Estado, en razn de hacerlo ms progresivo, por medio de la eliminancin
de las ineficiencias distributivas que trae consigo la universalidad del gasto social
y sus beneficios en el marco de la poltica social tradicional.
Relacionando los gastos ejecutados en los programas sociales focalizados con
el resto del gasto social se puede llegar a algunas proposiciones respecto a esta
funcin colateral que tuvo la aplicacin de los programas sociales. En el grfico 1 se presenta una comparacin entre las variaciones absolutas experimentadas
por el gasto social y el gasto de los programas sociales focalizadas para el perodo
en estudio.
G r fic o 1
V a ria c i n A b s o luta d e l G a s to S o c ia l y C o m p e ns a to rio
1989-1993
8 .0 0 0
V .A b s (G .S o c ia l)
6 .0 0 0
V .A b s(G .Co mp )
4 .0 0 0
2 .0 0 0
0
-2 .0 0 0
Fu e n te : V e r A n e xo M e to d o l g ic o
-4 .0 0 0
8 9 -9 0
9 0 -9 1
9 1 -9 2
9 2 -9 3
Como puede verse, el ao en el cual el crecimiento del gasto de los programas

sociales focalizados fue mayor que el del gasto social total fue 1990, ao en el que
la mayora de los programas recin diseados comienzan a ejecutarse y son
dotados de la infraestructura organizacional necesaria para ser llevados a cabo.
En ese ao el gasto social, sin incluir en ste el gasto en los programas sociales
focalizados, cay en cerca de 3 MMM de Bs.1984, mientras que los programas
sociales crecieron en poco ms de 2 MMM de Bs.1984.
94
Sera en extremo arriesgado suponer que esta diferencia supuso una transferencia de recursos de la poltica social tradicional a la nueva poltica compensatoria;
no obstante, en el agregado y frente a lo que fue la reduccin presupuestaria de
1990 producto del programa de ajuste econmico, el gasto social total no se vio
tan perjudicado gracias a las asignaciones presupuestarias hechas a los programas sociales.
Posterior a 1990, especialmente en 1991, el gasto social tradicional, o no
inscrito en el marco del PEP, sufri un aumento considerable, cercano a los 8
MMM de Bs.1984, mientras que los programas sociales crecieron en menos de
1 MMM de bolvares. El mayor aumento del gasto real en el gasto social vs. los
programas sociales, es una tendencia que se mantiene para todo el perodo.
Una situacin similar se observa si comparamos la variacin del gasto social
tradicional y el asignado a los programas sociales en relacin al PIB (grfico 2).
Grfico 2
Participacin del Gasto Social y Compensatorio del PIB
5%
Gasto Social/ PIB
4%
3%
2%
Gasto Soc. Compensatorio/ PIB
1%
0%
89
90
Fuente: Ver Anexo Metodolgico
91
92
93
Aos
Como en el caso anterior, el gasto de los programas sociales aumenta su

proporcin respecto al PIB en 1990, mientras que el gasto social restante
disminuye considerablemente. Luego, a partir de 1991, mientras el gasto social
aumenta su proporcin del producto interno, la participacin en ste de los
programas sociales se estabiliza en el orden de magnitud alcanzado en 1990.
Las variaciones relativas de ambos gastos muestran las mismas conclusiones
descritas. El gasto en los programas sociales crece en trminos relativos
sustancialmente en 1990 y con la sola excepcin del ao 1992, donde el
crecimiento porcentual de ambos gastos es similar, en los otros dos aos el gasto
social crece en mayor proporcin que el compensatorio (Cuadro 1).
En razn de lo anterior, es plausible sostener que las desproporciones de
crecimiento en los gastos acordados por el presupuesto de 1991, e incluso para los
aos sucesivos, reflejan las diferencias entre las pugnas distributivas que condi95
cionan la evolucin de ambos gastos. Como explicaremos, los factores de presin
de los distintos agentes gubernamentales y sociales que estn detrs del gasto
social tradicional tienen ms fuerza que los que puedan estar asociados a los
programas sociales focalizados.
Cuadro 1
Variacin del G asto Social y Com pensatorio 1989-1993
(M illones de Bs. de 1984)
Aos
89
90
91
92
Variacin Absoluta
G .Social
G .Compens.
-3.824
2.129
7.477
560
2.504
810
963
113
90
91
92
93
Variacin Relativa (% )
G .Social
G .Com pens.
-27,19%
79,81%
73,03%
11,68%
14,14%
15,11%
4,76%
1,83%
Fuente: Ver Anexo Metodolgico.
De esta forma, puede decirse que en nuestro caso la incorporacin de los

programas sociales compensatorios no supuso una reordenacin del gasto social
(quizs con la excepcin del ao 1990). Ms an, la expansin en trminos reales
del gasto pblico experimentada entre 1991 y 1992, favoreci en mayor medida
a la poltica social tradicional, antes que a la poltica social focalizada o compensatoria.
Un cuarto elemento que vamos a tomar en cuenta respecto a la evolucin del
gasto social y compensatorio en el perodo, y lo ms importante, las explicaciones
que propondremos al respecto, tiene que ver con la composicin o la forma en la
que se distribuy el gasto social de tipo focalizado entre los distintos programas
sociales.
En el grfico 3 presentamos la distribucin porcentual de los programas
sociales ms importantes (en trminos del monto de gasto ejecutado) para el
perodo en estudio.
G rfico 3
Com posicin PorcentualdelG asto de los Program as Sociales
100%
Otros (1)
90%
Microempresas
80%
HCD
70%
60%
PAMI
50%
Pasaje Estudiantil
40%
Merienda Escolar
30%
Comedores Escolares
20%
Vaso de Leche
10%
DUUE
0%
1989
1990
1991
1992
1993
Beca Alimentaria
Aos
96
Como podr notarse con toda claridad, de los 11 programas incluidos en el
grfico (los que representan ms de 75% del gasto de todos los programas sociales
focalizados), entre 70 y 60% del gasto fue asignado a los programas sociales
canalizados por medio de la red escolar, y de ellos, la beca alimentaria alcanza por
s sola a cubrir 50% en promedio.
Teniendo en cuenta las evidencias anteriores puede afirmarse que, en primer
lugar, los programas sociales focalizados no mermaron el nivel de gasto de la
poltica social tradicional y, de ocurrir, slo fue en 1990; en segundo lugar, no slo
lo anterior es cierto sino que adems el gasto social tradicional se vio favorecido
en su presupuesto ms que proporcionalmente que el gasto de los programas
sociales del PEP; y en tercer lugar, dentro de los programas del PEP, tuvo lugar
una importante concentracin del gasto precisamente en los programas que eran
administrados por las agencias gubernamentales tradicionales de la poltica social
del pas, en concreto, el Ministerio de Educacin.
La explicacin de este comportamiento del gasto se encuentra, como hemos
dicho, en el tipo de pugna distributiva que tiene lugar en la distribucin del gasto
social. A ella nos referiremos de inmediato.
a. Los Condicionantes de la Asignacin del Gasto Social
Para encontrar las claves explicativas del comportamiento del gasto social y
su distribucin ya descritos, debemos referirnos a algunas de las afirmaciones
hechas en la evaluacin del diseo del PEP que se hicieron en el captulo 3.
Cuando la Administracin entrante disea el PEP se encuentra con un
presupuesto de gasto pblico, aprobado por el Congreso Nacional en 1988, que
obviamente no contiene la asignacin presupuestaria que requera la ejecucin de
los programas sociales del PEP. De hecho, el programa social que ms rpidamente fue implementado fue la beca alimentaria (noviembre de 1989) y para ello
se requiri de la aprobacin de un crdito adicional.
La nueva poltica social que implicaba la adopcin del PEP pudo traducirse
presupuestariamente en la propuesta de gasto que el Ejecutivo envi al Congreso
Nacional en 1990. Ciertamente, en ese ao, la poltica social focalizada cristaliza
fiscalmente y, con el aval de los argumentos de diseo de la nueva propuesta, los
programas sociales logran entrar en las rigideces del gasto pblico.
Una vez que los programas sociales alcanzan una cuota dentro de la
estructura del gasto social, como hemos visto, se mantiene relativamente dentro
de lo alcanzado y, lo que es ms, no logra aumentar o favorecerse de lo que fue
la expansin del gasto pblico (1991-1992) a raz de los ingresos adicionales que
provinieron del aumento de los precios del petrleo a consecuencia de la guerra
del Golfo Prsico.
97
Los factores, no jerarquizados, que proponemos explican esta situacin son
los siguientes:
a. Si bien es cierto que los programas sociales compensatorios nacieron con un
alto perfil poltico venido del apoyo gubernamental y del reforzamiento de
los programas por parte de organismos multilaterales, lo que les permiti
alcanzar el posicionamiento presupuestario de 1990, su implementacin no
fue todo lo exitosa que se esperaba a juzgar por las pequeas coberturas
alcanzadas en 1990, lo cual hizo que su prestigio se deteriorara. Ello les rest
fuerza para continuar una senda de mayor participacin dentro de la
estructura de gasto del presupuesto social.
b. La capacidad ejecutoria de los programas sociales no fue tan gil y flexible
como se pensaba y, por tanto, no fueron capaces de digerir ms de los
recursos que efectivamente solicitaron. Ese no era el caso para los presupuestos de la poltica social tradicional. stos s tenan mayor capacidad para
absorber gasto pblico, independientemente de los resultados e impacto de
ese gasto. Los problemas de diseo y la poca experticia institucional de los
programas sociales hicieron que el monto de sus necesidades de recursos
fueran siempre menores que las requeridas para alimentar, entre otros, a
las inmensas burocracias del sector social tradicional. De esta forma, a los
programas sociales propiamente no se les restaron recursos en el perodo
1991-93; simplemente podan ejecutar ms de la cuota que haban alcanzado
estrecha relacin en la estructura del gasto social venezolano.
c. En estrecha relacin con lo anterior, en la estructura organizativa y funcional
de las principales agencias del sector social existen grupos de presin e inters
que han cosechado una importante cuota de poder dentro del Estado. La
capacidad de presin de los gremios y sindicatos, as como la tradicin inercial
de muchos de los programas tradicionales del sector, hacen muy rgidos los
mrgenes de maniobra para la introduccin de cambios en su estructura de
gasto106 .
d. La mayor capacidad institucional de las agencias encargadas de ejecutar la
poltica social tradicional tambin explica la mayor concentracin de gasto de
los programas sociales en aquellos que son administrados por estas agencias.
Tal es el caso del Ministerio de Educacin quien, procedimentalmente y por
la naturaleza misma del programa que administra (beca alimentaria y tiles
escolares), logra canalizar de forma muy gil el subsidio directo a la poblacin
objeto y con el mayor nivel de cobertura, dado que dispone para ello de una
de las dos redes sociales de atencin a la poblacin. Precisamente esta
106 Un estudio donde se evidencia la resistencia del gasto social a las variaciones del gasto fiscal
e incluso su capacidad de defensa frente al deterioro del gasto pblico en trminos reales, puede
verse en: Garca, H. El Gasto Pblico Social en Venezuela, ILDIS, Caracas, 1988.
98
agilidad es lo que explica la sobrecompensacin que tienen los programa beca
alimentaria y dotacin de tiles.
Por lo dicho, ms de la mitad del gasto de los programas sociales se canaliza
a travs de la red escolar, no porque sta sea privilegiada, sino porque no
existe ninguna otra red tan amplia.
e. Un ltimo aspecto que debe sealarse como condicionante de la pugna
distributiva del sector social tiene que ver con la capacidad de movilizacin
que tienen los grupos sociales que son beneficiarios de los programas
focalizados. Nos estamos refiriendo a la relativa baja capacidad de presin
poltica que tienen los beneficiarios de los programas sociales focalizados e
incluso el de las agencias privadas que los ejecutan directamente (las ONGs),
lo cual obviamente repercute sobre la capacidad de stos de competir con
cierto xito en la pugna distributiva.
Esto ltimo es particularmente cierto para el caso del programa Subsidio al
pasaje estudiantil; la nica razn de ser de ste se encuentra en la capacidad de
presin de un grupo social particular de los que participan en esa pugna, a saber,
los gremios estudiantiles de la educacin superior.
b. El Subsidio al Pasaje Estudiantil: Un Ejemplo de Pugna Distributiva
El programa de subsidio al pasaje estudiantil es un programa social que la
CONASSEPS incluye dentro de la poltica compensatoria, aunque ste propiamente nunca form parte del PEP.
Este programa consiste en la entrega de un subsidio indirecto al transportista
en sus modalidades de por puesto, perifrico y colectivo que cubren las rutas
urbanas y suburbanas, el cual se traduce en la incorporacin de un descuento
en la tarifa de transporte pblico al usuario estudiantil de dicho transporte.
En razn de negociaciones peridicas entre los gremios de transportistas y el
Ministerio de Transporte y Comunicaciones, se fija un monto de subsidio y, a
cambio, los prestadores del servicio se comprometen a descontar una fraccin de
la tarifa normal a todo aquel usuario portador de un carnet estudiantil, que lo
acredita como beneficiario.
El programa no establece ningn criterio de selectividad. De esta forma son
potenciales beneficiarios del programa los estudiantes de centros educativos
pblicos y privados de cualquier nivel educativo, es decir, desde la bsica hasta
la educacin superior.
Como se entender, el subsidio es, por su mecanismo, muy ineficiente desde
el punto de vista de la focalizacin del mismo. Incluso, la posibilidad de aprove99
charse de l incluso sin formar parte de la extensa poblacin beneficiaria es
relativamente fcil, ya que los mecanismos de control son escasos, por no decir
nulos.
Por ello es muy comn el estallido de conflictos callejeros entre los estudiantes
y los transportistas en razn del incumplimiento del pasaje estudiantil.
El programa supuso una erogacin de 4,7 MMM de bolvares en 1993, lo cual
significaba una transferencia anual de 88,4 millones de bolvares por unidad
transportista subsidiada y 816 bolvares por poblacin usuaria potencial al ao.
Lgicamente, no toda la poblacin escolarizada utiliza el transporte pblico;
incluso, no todos los usuarios del transporte pblico que son estudiantes estn
dispuestos a asumir los costos de confrontarse con el transportista cada vez que
ste considera que el usuario estudiante debe pagar su pasaje completo.
Resultara un clculo a ciegas descifrar a quin est favoreciendo el
programa, si al transportista o a los estudiantes. En cualquier caso, no es
aventurado decir que, dada la forma como se ejecuta el programa, en los dos casos
el efecto distributivo debe ser regresivo. Aun obviando lo anterior, lo que s es
absolutamente cierto es que el Estado venezolano estuvo dispuesto a cancelar 6%
en promedio (1989-93) del gasto de los programas sociales para atenuar la
conflictividad social (con un xito menguado) de un sector de la sociedad con
inmensa capacidad de movilidad y protesta.
Desde un punto de vista estrictamente lgico, el programa de subsidio al
pasaje estudiantil es una cuota ganada, en el presupuesto de los programas
sociales, en atencin exclusivamente a una pugna distributiva de un actor con
poder. Esta cuota, en trminos del servicio que representa un programa social
como los hogares de cuidado diario, significa el desayuno, el almuerzo y la
merienda de 156 mil nios entre 0 y 6 aos durante 240 das de los 365 del ao107 .
2. Clculo gasto-beneficiario de los programas Beca Alimentaria, Dotacin de tiles Escolares, PAMI y Hogares y Multihogares de
Cuidado Diario
Resulta provechoso estimar cunta es la transferencia monetaria que supone
para los beneficiarios de los programas sociales el conjunto de bienes o dinero que
stos ofrecen. Dado que no es posible realizar en el marco de este estudio una
evaluacin del impacto de los programas sobre los beneficiarios y tampoco ha sido
posible una estimacin costo-beneficio de ellos, nos hemos conformado con
evaluar el desempeo de los programas sociales desde el punto de vista de la
transferencia monetaria que ellos suponen para los beneficiarios.
107 Este clculo proviene del hecho de que en 1993 el presupuesto para el programa de subsidio
al pasaje estudiantil representaba 62% del presupuesto del programa HCD y Multihogares.
100
Por otro lado, tambin podremos presentar una relacin de cul es la
proporcin de gasto operativo o de funcionamiento necesario para que la
transferencia tenga lugar.
Es conveniente alertar al lector que este clculo es aproximativo en trminos
de que contabiliza slo los bienes tangibles de los programas susceptibles de ser
convertidos en valores monetarios. En razn de ello, slo cuatro programas
sociales han cumplido con las condiciones necesarias para realizar el cmputo
gasto-beneficiario; ellos son: la beca alimentaria, el programa de dotacin de tiles
y uniformes escolares, hogares de cuidado diario y el componente nutricional de
PAMI.
En el grfico 4 se muestra el monto de la transferencia anual recibida por los
grupos familiares beneficiarios de estos programas sociales en trminos reales (a
precios de 1984).
Grfico 4
Monto de la Transferencia Real por Grupo Familiar Beneficiario
6.000
Bs. 1984
5.000
4.000
DUUE
3.000
PAMI
B.A.
2.000
HCD
1.000
0
1989
1990
1991
1992
1993
La evolucin en conjunto de este grupo de programas, muestra que el monto

de la transferencia brindada por stos fue creciendo durante los primeros aos del
perodo hasta alcanzar su tope en 1.991 con una transferencia real de casi Bs.
6.000 anuales, luego de lo cual la tendencia que se presenta es a una disminucin
moderada.
Dado que esta transferencia se expresa en precios de 1984, es preciso
obtener algn parmetro para la estimacin de lo que la misma significa para el
ingreso de las familias beneficiarias. Con esta intencin se utiliz el salario mnimo legal vigente en 1984, con lo cual se obtuvo que la mayor transferencia
brindada por el conjunto de los programas considerados (1991) podra significar 55% de los ingresos que supondra el salario mnimo. Esto nos da una idea
sobre la importancia del monto recibido por las familias beneficiarias de estos
programas.
101
El programa hogares de cuidado diario es el que brinda una mayor transferencia a su poblacin beneficiaria: alrededor de 3.000 Bs. anuales por familia108 ;
es decir, 28% de este salario mnimo. En segundo lugar aparece la beca
alimentaria, con un promedio cercano a los Bs. 1500 anuales durante el perodo
(un 14% del salario mnimo de referencia)109. En los ltimos lugares se
encuentran los programas PAMI y DUUE, cuyas transferencias no llegan a los
Bs. 500 anuales por grupo familiar beneficiario110 .
La estimacin del beneficio recibido directamente por las familias, tal como
ha sido presentada, no muestra las diferencias de cobertura existentes entre los
distintos programas. Por lo tanto, resulta difcil estimar con estas cifras el impacto
masivo de los distintos programas sobre la poblacin en condicin de pobreza. Por
este motivo se estim la transferencia que significara cada programa en relacin
a la poblacin objetivo de los mismos111 , lo cual se muestra en el Grfico 5.
La primera evidencia que se muestra al comparar ambos resultados es que
la transferencia brindada por los programas en el segundo caso se reduce
notablemente, lo cual nos da idea sobre la baja cobertura que presentan en su
mayora estos programas sociales.
Grfico 5
Monto de la Transferencia por Grupo Familiar Objetivo
3.500
3.000
Bs. 1984
2.500
PAMI
2.000
DUUE
1.500
HCD
1.000
B.A.
500
0
1989
1990
1991
1992
1993
108 Aun cuando este programa presenta la mayor transferencia por familia beneficiaria, es
importante sealar que no estn considerados los beneficios indirectos derivados del programa,
especialmente el beneficio que supone en trminos de ingreso familiar el que las madres de los
nios atendidos puedan insertarse en el mercado de trabajo.
109 En este clculo no se incluyen consideraciones sobre la focalizacin de este programa, el cual,
segn se mostr en el captulo anterior, muestra bastantes evidencias para suponer una gran
cantidad de beneficiarios no pobres dentro del programa.
110 Cabe precisar, sin embargo, que en el caso de PAMI existe una serie de beneficios intangibles
no incluidos en la transferencia directa al beneficiario por ser difciles de traducir en trminos
monetarios. Tal es el caso del beneficio que supone para la poblacin atendida por PAMI el
haber asistido al ambulatorio gracias al estmulo o gancho tctico del componente nutricional
del programa. Por otra parte, los beneficios derivados del PAS propiamente dicho, adems de
ser difcilmente cuantificables, no dependen de las asignaciones presupuestarias de la Fundacin
PAMI, sino del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.
111 Si este clculo no se realizara, podra ser mejor evaluado un programa que brindara el mayor
beneficio por familia, pero a un pequeo grupo de familias que un programa que brindara un
beneficio menor a una poblacin masiva.
102
En el caso del programa hogares de cuidado diario, su relativa baja cobertura
incide en que, a pesar de ser el que ms transfiere a sus beneficiarios, sus beneficios disminuyan ampliamente al ser comparados con su poblacin objeto. Lo
mismo ocurre con el componente nutricional de PAMI.
Por el contrario, las transferencias que ofrece el programa beca alimentaria
aumentan con esta segunda estimacin. Este resultado tiene dos lecturas posibles,
que no son excluyentes. En primer lugar, al ser stos los programas de mayor
cobertura, su aporte se convierte en el ms importante de los programas
compensatorios.
En segundo lugar, tambin se puede interpretar este aumento en la transferencia con respecto a la poblacin objeto como el efecto que la falta de una
apropiada focalizacin ha causado en el monto que las familias ms necesitadas
podran recibir gracias a estos programas. A partir de 1991, ao en que la
cobertura empieza a mostrar evidencias de sobrecompensacin (ver cuadro 1 del
captulo 4), empieza a ser mayor lo que podra recibir la poblacin objetivo que lo
que efectivamente recibe la poblacin beneficiaria. Para los 3 aos considerados,
lo que las familias objeto del programa dejan de recibir debido a la inclusin de ms
beneficiarios representa un monto similar a la transferencia estimada para las
familias objeto de DUUE en los aos respectivos. En resumen, idear un
mecanismo que permita una mayor focalizacin de los beneficiarios de ambos
programas permitira, manteniendo el mismo nivel de gasto, brindar una transferencia sustancialemente mayor a las familias ms pobres.
En relacin a los gastos administrativos que estas transferencias suponen, en
el cuadro 2 se muestra cunto dedican los distintos programas a gastos administrativos por cada 100 bolvares de transferencia a los beneficiarios.
Lo primero que se puede notar al respecto es que para todos los programas
considerados (a excepcin de PAMI), el mayor gasto administrativo ocurre el
primer ao de ejecucin del programa, lo cual se explica porque es en estos aos
cuando se establecen las burocracias estatales encargadas de la ejecucin de los
mismos.
Cuadro 2
Porcentaje de los gastos administrativos de los programas sociales
en relacin a las tranferencias directas al beneficiario
Programas
Beca Alimentaria
y DUUE
PAMI
HCD
1989
1,74
103
1990
1991
1992
1993
15,02
0,52
1,85
9,01
0,24
2,18
18,91
0,12
3,01
22,30
0,13
Con respecto a cada programa en particular, lo primero que se muestra es que
el programa hogares de cuidado diario es el que se mantiene ms econmico
durante todo el perodo considerado. Esto demuestra que este programa, brindando una importante transferencia a la poblacin atendida, es al mismo tiempo una
estrategia que requiere de escaso gasto administrativo para su ejecucin. No
obstante, es importante considerar en este caso que parte del gasto que se
considera como transferencia en el clculo realizado est constituido por los
gastos operativos de las ONGs ejecutoras del programa.
Si se considerara como gasto de funcionamiento la parte de la transferencia
que comprende los gastos operativos de las ONGs ejecutoras, el porcentaje de
gasto administrativo del programa sera sensiblemente mayor: llegara a ms de
20 bolvares por cada 100 bolvares de transferencia a los beneficiarios. Sin
embargo, aun considerando como gasto operativo del programa estos gastos que
no van directamente al beneficiario, debe reconocerse que constituyen en parte
una inversin que reporta algn beneficio social, ya que contribuye al fortalecimiento institucional de estas organizaciones ejecutoras. Esto ltimo probablemente podra resultar en otros beneficios a la poblacin no estimables directamente (tal
como la ejecucin de otros programas de ayuda social y participacin comunitaria
por parte de las ONGs).
En segundo lugar, llama la atencin el escaso gasto administrativo que
suponen las transferencias brindadas por los programas beca alimentaria y
DUUE, si bien este gasto es algo mayor que el que presenta el programa Hogares
de Cuidado Diario. Este bajo nivel de gasto es posible no slo por el monto de las
transferencias directas brindadas por ambos programas sino, sobre todo, porque
el funcionamiento de este programa incluye una serie de costos sombra que no son
contabilizados como parte del gasto ejecutado por los mismos. La estimacin de
los costos no incluye:
- Los costos en los que incurre la red bancaria nacional para realizar los
operativos de entrega de la beca alimentaria.
- Los costos que supone para las Fuerzas Armadas el almacenamiento y la
entrega de los productos que componen el programa DUUE.
- Los costos en que incurre la propia red escolar para la ejecucin de estos
programas, expresados bsicamente en el tiempo que dedican las distintas
comunidades educativas para la realizacin y revisin de los listados de
beneficiarios y la entrega de los cupones.
En conclusin, se supone la existencia de una importante subestimacin de los
costos asociados al funcionamiento de ambos programas. Sin embargo, aun con
la inclusin de estos costos sombra en el clculo, es posible suponer que estos
104
programas seguiran siendo una alternativa econmica para la distribucin masiva
de subsidios a la poblacin en situacin de pobreza.
Por ltimo, es importante notar el encarecimiento progresivo de la transferencia brindada por PAMI. Contrariamente a lo que podra esperarse, la tendencia
del gasto administrativo de la Fundacin PAMI tiende al ascenso, con la sola
excepcin del segundo ao de ejecucin del programa, en el cual la proporcin de
gasto administrativo disminuye notablemente en comparacin con el ao anterior.
Al final del perodo, el costo administrativo es aun mayor que en 1990, ao en
el que se establece la institucin. Dada esta caracterstica del PAMI, lo
recomendable es buscar nuevas alternativas de diseo que permitan disminuir los
costos operativos del programa, en lo que a su componente nutricional se refiere.
En este sentido, la adopcin de un sistema de bonos o cupones semejante al
utilizado en los programas beca alimentaria y DUUE podra ser una alternativa
para mejorar la eficiencia (en trminos del costo administrativo de la transferencias brindadas) del componente nutricional de PAMI, sin que el programa pierda
el atractivo que este componente le otorga al PAS y PEC, respectivamente,
componentes stos que son los que en definitiva aportan los mayores beneficios
para la poblacin atendida.
105
CAPTULO VI: RECOMENDACIONES PARA LA ACTUALIZACIN DEL PEP

En este ltimo captulo vamos a sistematizar muchas de las observaciones y
recomendaciones que, implcita o explcitamente, se desprenden del anlisis que
hasta aqu hemos desarrollado.
Por supuesto, no lo consideramos un trabajo acabado; son muchas las
evidencias que an deben desarrollarse como para tener una slida evaluacin de
los programas sociales focalizados. Precisamente, es en el aspecto de la
focalizacin donde tenemos mayores carencias de informacin y, en consecuencia, las recomendaciones a las que lleguemos tendrn que reconsiderarse a la luz
de las evaluaciones confiables de focalizacin que se hagan en el futuro.
Teniendo en cuenta que nuestro trabajo se concentr en la revisin del diseo
de los programas y en la consideracin de su ejecucin asociada a sus costos, las
recomendaciones que haremos versarn sobre los hallazgos aqu encontrados,
diferenciando tales sugerencias en dos partes: las de tipo general, que se refieren
a la estrategia y orientacin en la cual se enmarcaron todos los programas
sociales; y, una segunda parte, dirigida a cada uno de los programas sociales en
particular agrupados por sectores de atencin.
1. El Marco Estratgico del PEP: Aspectos a Reformar
Uno de los problemas bsicos que tiene el PEP es que su definicin no es
transparente. La ambigedad que se evidencia entre los lineamientos del PEP
(resumidos todos ellos en los conceptos de la focalizacin y la vulnerabilidad) tiene
lugar cuando se comparan los objetivos explcitos de los programas y lo que finalmente termin siendo el objeto de stos. Tal discrepancia supone que los objetivos
de los programas sociales deberan ser revisados en atencin a lo que efectivamente son o, en caso de que tras lo que estos programas ofrecen a los beneficiarios
sea irreconciliable con lo que de ellos se esperaba, entonces definitivamente
deben reformarse.
La no transparencia de los programas se refleja en la ambigedad que
presentan desde el punto de vista de: a. los objetivos, b. los solapamientos entre
programas, c. los niveles de cobertura, d. los problemas de focalizacin y, e. las
omisiones.
a. Reformas de Objetivos y Superacin de los Solapamientos
Sobre los objetivos de los programas la ambigedad mayor se refiere al
problema de la compensacin. La forma de solucionar este problema, en trminos
de que dentro de la estrategia del PEP conviven programas de compensacin del
ingreso junto con programas que tienen la facultad de proveer de atributos a los
107
individuos para abandonar la pobreza, se refiere a que dentro del PEP no existe
explcitamente una consideracin de plazos.
Cada uno de los programas sociales debera estipular sus plazos de ejecucin,
en razn del impacto al cual aspiran. Los programas sociales deberan organizarse
en razn de tres plazos:
a. Programas de corto plazo que slo aspiran a compensar el ingreso de
los grupos vulnerables dadas unas condiciones de recesin particulares. Deben
por tanto activarse y desactivarse segn estn presentes las condiciones excepcionales de recesin que se definan. Lgicamente, las condiciones no pueden ser
eventos tan permanentes como la pobreza, la inflacin e incluso el desempleo.
Definir qu niveles de inflacin y desempleo representan una situacin
extracotidiana es necesario para que la temporalidad de los programas de corto
plazo, es decir, de exclusiva compensacin, sea de hecho.
A nuestro juicio los programas que deberan ser de corto plazo, ligados a
condiciones excepcionales previamente establecidas y conocidas por los beneficiarios y los ejecutores, son la beca alimentaria y el Seguro de Paro Forzoso.
b. Un segundo grupo de programas son los que podramos llamar transitorios, es decir, programas donde se mezclan objetivos de corto plazo junto con
servicios que dotan al beneficiario de atributos para superar la pobreza. La mezcla
se debe fundamentalmente a que son programas que se encuentran en un trmino
medio entre ser programas poco institucionalizados pero, por sus bondades
implcitas, deberan formar parte de los bienes y servicios que presta el Estado
Social de forma permanente. Son por lo tanto programas enmarcados en los
sectores sociales de la educacin, la salud y la nutricin.
La calificacin de transitorios alude no slo a la idea de provisionalidad, sino
tambin a una lgica de evolucin institucional que depende del desempeo de
cada programa y de los condicionantes externos a l, que lo haran dejar de ser
transitorio para pasar a la categora de permanente.
Quizs el ejemplo ms claro a travs del cual podemos ilustrar la doble
acepcin del calificativo de programas transitorios la encontramos en dos
programas que actualmente conviven dentro del PEP pero que en el futuro uno
podra ser sustituto del otro. Nos referimos al programa de comedores escolares,
por un lado y a la merienda escolar, por el otro.
Partiendo del supuesto de que la alimentacin dentro de la escuela posee un
conjunto de virtudes que lo convierten en uno de los componentes del paquete de
servicios deseables para los escolarizados, el programa Merienda Escolar puede
servir de herramienta mientras se logra la aspiracin de que en cada escuela
funcione un comedor escolar.
108
Como para lograr esto ltimo las restricciones actuales son enormes, desde
el punto de vista financiero, organizacional y por la estructura misma de la escuela
venezolana, e incluso tambin cabe pensar que los comedores escolares no
siempre son la opcin ptima en toda circunstancia, es decir, no es universalizable,
entonces la merienda escolar es un eficaz mecanismo sustitutivo de los comedores, en la medida en que estos ltimos puedan seguir amplindose.
Dentro de la lgica adoptada, un programa nutricional como el Vaso de Leche
Escolar es, a nuestro juicio, excluyente de la Merienda Escolar y los Comedores
Escolares.
Otro ejemplo de programas de tipo transitorio lo representa el programa
Multihogares de Cuidado Diario. Su transitoriedad viene dada por varios aspectos,
que como se ver, son distintos a los del ejemplo anterior.
Los Multihogares de Cuidado Diario podran ser sustitutos funcionales de los
Preescolares, siempre y cuando finalmente el primero desarrolle su componente
pedaggico, especialmente para el nivel de preescolar. De igual forma, preescolares de doble turno y con componentes nutricionales desarrollados seran
sustitutos de la poblacin que hoy es atendida por los Multihogares.
Por lo dicho, los Multihogares entraran en la segunda acepcin del calificativo
transitorio, es decir, el desempeo institucional de stos y el desarrollo que tenga
la expansin de los preescolares a futuro, sern los determinantes de si el
programa Multihogares pasar de ser transitorio a permanente, o si se mantendr
como sustituto de los preescolares, bajo la misma concepcin que le asignamos
a la Merienda Escolar.
Hechas estas consideraciones, seran programas transitorios: la Merienda
Escolar, los Multihogares, el programa de Capacitacin Juvenil, el programa Beca
Salario, el componente nutricional y educativo del PAMI y el programa de apoyo
a las Microempresas.
c. Los programas permanentes seran tres: el programa de dotacin de
uniformes y tiles escolares, bajo la concepcin de paquete educativo para todo
escolarizado, aunque reformando sus procedimientos; el programa de expansin
masiva de los preescolares, inscrito dentro de una poltica de educacin para el
nivel preescolar, y el componente de reforzamiento de atencin primaria en salud,
de nuevo, inscrito dentro de la poltica de salud preventiva del pas.
No hemos incorporado en la clasificacin a los programas que consideramos
deberan eliminarse por razones que detallaremos ms adelante (el subsidio al
pasaje estudiantil y vaso de leche escolar), o por carecer de informacin para
pronunciarnos sobre ellos (programas de compensacin, como los comedores
populares, las cestas CASA y el programa de distribucin de Medicinas Genri109
cas) o los que sencillamente no formaron parte del estudio (los programas de
infraestructura social: PROINSOL y PROMUEBA).
Diferenciar los programas segn los plazos de vigencia resuelve el problema
de su objeto y, adicionalmente, por formar parte de una estrategia global, no los
desincorpora del resto de la poltica social del Estado sino que los hace parte de
ella.
Probablemente, una clasificacin de los programas sociales como la propuesta, siempre y cuando se acte en consecuencia, dotara de transparencia a los
programas y evitara el esquema de fricciones y controversias que stos han
llegado a propiciar entre especialistas, ejecutores, beneficiarios y pblico en
general.
Por otra parte, la calificacin de buena parte de los programas sociales como
transitorios aporta criterios para superar los solapamientos por el principio de la
sustitucin y, adicionalmente, obliga a los gerentes y ejecutores a no perder de
vista el horizonte del programa a largo plazo (su visin estratgica) y el destino del
programa debe encuadrar con una estrategia social de Estado que trascienda la
compensacin y el da a da que agobia al gerente social de los programas.
b. Focalizacin y Cobertura
Como hemos dicho, los programas sociales tienen problemas desde su diseo
para afinar su focalizacin. El programa beca alimentaria, el de mayor cobertura,
puede que slo est cubriendo efectivamente a 65% de los escolarizados pobres
y, por su parte, el PAMI deje sin cubrir a ms de la mitad de su poblacin objeto.
Si bien, como hemos dicho, los instrumentos para medir la focalizacin de los
programas (la Encuesta Social que desarrolla la OCEI con el apoyo del PDS)
parecen ser muy inexactos como para llegar a conclusiones determinantes, no hay
duda de que los programas sociales tienen problemas en su focalizacin, en el
sentido de que algunos programas no estn cubriendo a quienes deberan, y otros
estn atendiendo a quienes no son objeto de la poltica.
Para corregir los problemas de focalizacin se requiere que los instrumentos
de medicin se desarrollen eficientemente y, por otra parte, que los gerentes de
los programas rediseen los procedimientos que stos tienen para captar a su
poblacin objeto. Ciertamente, no existen frmulas sencillas de focalizacin y
mucho menos cuando las poblaciones identificadas son tan amplias que resulta
difcil que, en ocasiones, no se confundan incluso con el universo. Esto lo decimos
porque, si es cierto que poco menos de la mitad de la poblacin del pas sera objeto
de la poltica social focalizada, sus instrumentos de atencin requieren de
estrategias necesariamente masivas dentro de las cuales fcilmente pueden
colarse individuos no objeto de los programas y aparecer free riders.
110
La determinacin de los niveles de focalizacin, si bien an no es un dato del
que dispongamos, resulta relativamente sencilla de establecer; lo difcil es
corregirla en el campo.
A pesar de lo dicho, creemos que an hay margen para la correccin de los
errores de focalizacin que puedan tener los programas; sin embargo, puede que
los nicos programas donde valga la pena realizar el esfuerzo de precisin (en
razn de su mayor cobertura) y reestructurar en consecuencia sus procedimientos
de captacin, sean los programas Beca Alimentaria, PAMI y Multihogares.
En atencin a la cobertura de los programas, algunos de ellos sencillamente
equivocaron su estrategia de implementacin, dado que la evidencia indica que
luego de 3 4 aos, su ejecucin es en extremo modesta.
Tal es el caso del programa de Apoyo a las Microempresas, la expansin del
preescolar y el PRONABESA. Cuando revisemos estos programas por sectores,
ahondaremos en ellos.
c. Las Omisiones que Deben Subsanarse en los Programas
Los programas sociales tienen un problema de concepcin en el sentido de
que incluyen bajo un mismo rubro problemas derivados de la pobreza que son
distintos y que requieren de atencin diferenciada. Dentro de los niveles de
pobreza existe una fraccin de la poblacin, ciertamente restringida, que forma
parte de lo que podramos llamar los individuos pobres en situaciones de extrema
irregularidad.
Nos referimos a la poblacin que puede calificarse de lumpen, para quienes
los programas sociales no estn diseados. Se supone que organismos del Estado
se ocupan de poblaciones con problemas de drogadiccin, alcoholismo, mendicidad, abandono, etc. Sin embargo, resulta evidente que tales organismos se han
visto sobrepasados en razn de la demanda. Al respecto, el ensayo de estrategias
de cooperacin con organizaciones privadas encargadas de ejecutar polticas
asistencialistas de atencin parece ser la nica frmula viable para atender el
aumento de la poblacin bajo estas condiciones.
Sin disponer de muchas precisiones al respecto, parece evidente que una
reformulacin del PEP debera incorporar parte de sus novedades procedimentales
y de criterios en el relanzamiento de la poltica de corte necesariamente asistencial
del pas.
2. Las Reformas Institucionales de las Agencias Ejecutoras del PEP
Los programas sociales del PEP nacieron en el marco del inicio de la reforma
institucional ms importante que ha tenido lugar en los ltimos 30 aos de demo111
cracia. Nos referimos al proceso de descentralizacin iniciado en 1989 con la
eleccin directa de las autoridades locales.
Propiamente era imposible prever cul sera el desarrollo institucional de este
proceso. Cinco aos ms tarde podemos afirmar que en adelante la ejecucin
directa por parte del gobierno central en la provisin de bienes pblicos necesariamente ser menos eficiente de la que pueda tener lugar a travs de los gobiernos
locales. No en vano el proceso de transferencia de competencias del nivel central
al regional ha sido acelerado (especialmente en el sector salud) y, en consecuencia, la participacin de los gobiernos locales en el presupuesto nacional es cada
vez mayor.
Los programas sociales se ubicaron institucionalmente dentro del gobierno
central (no poda ser de otro modo), pero trataron de esquivar las inercias,
resistencias e ineficiencias implcitas de las grandes agencias centrales del sector.
Para ello crearon un conjunto de organismos descentralizados dependientes de
despachos del Ejecutivo, tales como fundaciones, institutos autnomos y servicios
autnomos.
Esto tuvo por costo la atomizacin institucional del sector y, siguiendo la lgica
parcelada y de exacerbacin de autonomas que parece caracterizar a las
agencias gubernamentales, los programas sociales en conjunto perdieron
direccionalidad rectora y poco ms o menos cada institucin defini polticas a su
propio parecer.
Conforme los gobiernos locales se fueron desarrollando y debieron atender
a las demandas sociales de sus respectivas regiones, estas instancias del gobierno
crearon sus propias oficinas o direcciones estatales de asuntos sociales. Esto
complic an ms la necesaria coordinacin entre las agencias y, lo que es peor,
supuso que desde gobernaciones y alcaldas se disearan y ejecutaran programas
sociales muy similares a los desarrollados por las agencias autnomas descentralizadas.
Frente a la realidad de un pas que tiende a conformarse definitivamente como
federal, no tiene el menor sentido que agencias del gobierno central, aun cuando
sean autnomas, operen como agencias ejecutoras. La evolucin natural de estas
agencias debera ser la de constituirse en instituciones administradoras de fondos
federales a los cuales pueden acceder, para ejecutar los programas que dichos
fondos han diseado, gobiernos regionales y locales as como organizaciones
privadas. Esto traera varias ventajas: en primer lugar, la poltica social de los
gobiernos locales no tendra por qu solaparse con la del gobierno central, puesto
que los primeros tendran acceso a los fondos federales en caso de as considerarlo
conveniente. En segundo lugar, el proceso de supervisin y control que requiere
la utilizacin de fondos pblicos sera competencia de instancias locales, con lo
cual las oficinas regionales del poder central no tendran que realizar la compleja
112
funcin de controlar a los ejecutores directos. En tercer lugar, los programas
sociales se veran favorecidos por la potencialidad de ejecucin que tienen los
gobiernos locales y, adicionalmente, estos programas ganaran el apoyo poltico de
autoridades que continuamente renuevan su legitimidad ante la poblacin gracias
a las elecciones cada tres aos. En cuarto y ltimo lugar, las funciones del gobierno
central en materia de programas sociales se concentraran en las actividades de
coordinacin, rectora y evaluacin de los programas, las cuales hoy, precisamente por desgastarse en funciones administrativas y de control, han dejado de lado.
Otro de los aspectos institucionales a reformar se refiere a la participacin de
las agencias privadas en la ejecucin de los programas sociales. Al igual que con
el proceso de descentralizacin, la estrategia de ejecucin privada fue inaugurada
por el PEP; en consecuencia, no se tena experiencia sobre la adecuacin o no de
una normativa legal vigente diseada para que fuese el propio Estado quien
prestara directamente los bienes y servicios a la poblacin.
Tal inexperiencia ha significado que la relacin entre el Estado y los ejecutores
privados sea conflictiva, no transparente y llena de incertidumbres y vacos
legales. Resulta por tanto indispensable que el Estado revise la normativa que
regula los procesos de contratacin, transferencia de recursos, funciones contraloras e incluso el propio rgimen laboral, con el fin de adecuarlos a lo que es la
particularidad de la prestacin de servicios sociales.
Adicionalmente, los programas sociales deben corregir los supuestos sobre
los cuales se mont la estrategia de cooperacin con las agencias privadas. Mitos
voluntaristas, sobreestimaciones y reglas de relacin (nacidas en un marco de
negociacin donde las organizaciones comunitarias, por su debilidad y frente a un
Estado temeroso por la inexistencia de antecedentes, aceptaron condiciones
desventajosas para ellas) dieron lugar a un esquema de cooperacin ineficiente,
y ha tenido que ser la discrecionalidad de las partes la que sobre la marcha le ha
otorgado fluidez a dicho esquema.
En razn de ello se impone que el diseo ms preciso de los programas, es
decir, aspectos tales como el reconocimiento de gastos, las formas de rendir los
recursos transferidos, las causales de suspensin de la relacin, e incluso las
sanciones, debe ser modificado en atencin a lo que ha sido la experiencia
acumulada en los ltimos aos y en la flexibilizacin que pueda otorgar el cambio
de la normativa vigente de un Estado que ya no es ni central, ni omnipresente, ni
monopolista en la prestacin de servicios sociales.
Un tercer aspecto relacionado con los problemas institucionales de los
programas sociales tiene que ver con la coordinacin entre las distintas instituciones y agencias que intervienen en el desempeo de los programas sociales. Cada
uno de los programas debe especificar, con el mximo grado de concrecin
operativa posible, el rol de los distintos actores (como financistas, supervisores,
113
controladores y ejecutores) que intervienen, es decir, los distintos niveles de
gobierno, las agencias privadas y los organismos multilaterales.
Cada una de las funciones no debera ser compartida por ms de un actor o
agencia; de ser as, la responsabilidad se diluye, incurriendo en evidentes
ineficiencias. No es posible que, por ejemplo, las funciones de promocin y
captacin sean compartidas (como de hecho ocurre en la mayora de los
programas), ya que a la hora de pedir cuentas sobre la poca promocin y escasa
captacin de ejecutores, no existen responsables.
Lo anterior resulta absolutamente cierto si se tiene en cuenta que todos los
programas sociales que suponan la coordinacin interinstitucional han tenido un
escaso desempeo. Por el contrario, las agencias que podan eludir dicha
coordinacin lograron mejores resultados.
Precisamente, la estrategia de eludir las inercias institucionales del sector
social tradicional fue lo que oblig a incorporar el principio de la coordinacin. El
resultado ha sido que slo aquellos componentes que formaban parte exclusiva de
las nuevas agencias fueron los que se desarrollaron.
El ejemplo ms claro de esto es PAMI. Dado que el programa de fortalecimiento de los ambulatorios dependa exclusivamente de que la agencia central del
sector (MSAS) se comprometiera con una poltica de atencin primaria, ese
componente del PAMI, dicho sea de paso el ms importante, ha tenido un
desempeo menguado. An ms, otro de los componentes del PAMI, el PEC,
debe su baja ejecucin a que nunca estuvo claro cul deba ser su residencia
institucional, el MSAS, el Ministerio de la Familia o el propio PAMI.
Dada la caracterstica de parcelas con la que hemos descrito al gobierno
central, hasta tanto no sea posible superar esa lgica, deberan evitarse estrategias
de ejecucin coordinadas entre ellas y, ms bien, se deberan reforzar los intentos
de coordinacin entre la instancia responsable del gobierno central y los ejecutores,
controladores o supervisores, segn el caso, de los gobiernos locales.
Por ltimo, es evidente que deben ser revisados exhaustivamente los convenios de prstamo que celebr la Repblica con organismos multilaterales a
consecuencia del diseo e implementacin de estos programas. Detenernos en
este punto supondra abordar un conjunto de especificidades que escapan a los
alcances de este estudio. Simplemente se quiere dejar constancia de que es mucho
el aprendizaje que se ha tenido en los ltimos tres aos, el cual permitira redisear
un marco de relacin ms fluido para acceder y reformar las condiciones que
establecen dichos prstamos para su uso.
114
3. Recomendaciones para la Reforma de los Programas Sociales por
Sectores
En razn de los sectores en los que normalmente se agregan los programas
sociales, vamos a formular un conjunto de recomendaciones dirigidas a que los
programas alcancen una mayor cobertura y, en consecuencia, produzcan un
mayor impacto sobre los beneficiarios.
a. Sector Nutricional
De los seis programas que tienen componentes nutricionales en sus diseos,
cuatro se canalizan a travs del sistema escolar. De los cuatro, slo dos deberan
permanecer como programas nutricionales dirigidos especficamente a los escolares. Nos estamos refiriendo a los comedores escolares y a la merienda escolar,
con el carcter sustitutivo que ya fue mencionado en apartados anteriores. Esta
recomendacin se hace en atencin al clculo costo-efectividad realizado, el cual
arroj por resultado que es la merienda escolar el programa ms eficiente para
proveer de complemento nutricional a los escolares.
La beca alimentaria debe ser sincerada en trminos de lo que es, es decir, un
subsidio temporal al ingreso familiar de los grupos pobres que utiliza la red escolar
para alcanzar a esas familias, pero en ningn caso tiene por objeto a los escolares.
La beca alimentaria ha demostrado ser eficiente por el procedimiento que
utiliza (bonos intercambiables por productos) y, como tal, es una experiencia que
debera ser replicada en otros programas, tal y como es el caso del componente
nutricional de PAMI.
Con respecto al vaso de leche, este programa no slo es relativamente ms
costoso que la merienda y los comedores escolares, sino que, por su nivel de
cobertura y por la cantidad del contenido proteico-calrico que ofrece, podra ser
eliminado tratando con ello de fortalecer a la merienda escolar.
De esta forma, creemos que la sospecha de solapamiento en los programas
nutricionales de las escuelas podra ser superada y, lo que es ms, podra ser
reforzado aporte nutricional, al recanalizar recursos y esfuerzos hacia programas
ms eficientes como lo es la merienda escolar.
Los otros dos programas con componentes nutricionales son los hogares y
multihogares de cuidado diario y el PAMI. En referencia a este ltimo, como
hemos dicho, deberan adoptarse estrategias ms directas para mantener el
componente nutricional como estmulo a lo verdaderamente importante del
programa, que es la atencin primaria en salud.
115
El componente nutricional de PAMI es en exceso costoso y ello no se justifica,
ya que el objetivo del programa no es nutricin. Adicionalmente, sostenemos la
hiptesis de que la Fundacin PAMI como institucin se ha desgastado en el
proceso de compra, distribucin y asignacin de los productos lcteos, descuidando los restantes dos componentes que, o bien no dependan de la institucin
directamente (como es el caso del funcionamiento eficaz de los ambulatorios), o
tardamente (1994) decidi hacerse cargo del PEC.
Por su parte, los hogares y multihogares de cuidado diario se mantienen, en
trminos de costos, dentro de lo razonable y, por lo tanto, su componente
nutricional est cubriendo a la poblacin que no es compensada nutricionalmente
por la red escolar.
En resumen, la ampliacin de la compensacin nutricional por parte de los
programas del PEP podra hacerse canalizando mayores recursos y adoptando
una poltica de expansin masiva en el programa de merienda escolar. Ello podra
tener un impacto inmediato, estrategia que es plausible utilizar frente a escenarios
de ms profundas recesiones econmicas.
Con respecto a la poblacin no escolarizada, slo quedara como instrumento
continuar con la expansin del programa hogares y multihogares de cuidado diario
y slo estaramos dispuestos a recomendar una ampliacin de los productos
entregados a travs de PAMI si se cambia la estrategia de adjudicacin de
productos por una de distribucin de bonos intercambiables en las redes normales
de comercializacin.
b. Sector Salud
Como hemos dicho, el nico programa que se inscribe dentro de este sector
es el PAMI. No obstante, lamentablemente, por problemas institucionales el
PAMI no ha logrado demostrar impacto sobre su poblacin objetivo en trminos
de reduccin de las tasas de mortalidad y morbilidad de la poblacin objeto.
En este sentido, la sugerencia es que el componente del fortalecimiento de la
red ambulatoria forme parte de un programa del gobierno central administrado por
el MSAS y ejecutado por los organismos de gobierno local a quienes el servicio
de salud les ha sido entregado.
La Fundacin PAMI, por lo tanto, debera concentrarse en el desarrollo de un
programa de educacin comunitaria, el cual podra dar un fuerte impulso a las
organizaciones comunitarias de salud que, probablemente, dentro del MSAS
tendran fuertes restricciones para su desarrollo por razones gremiales.
Adicionalmente, la Fundacin PAMI mantendra su responsabilidad como administrador del componente nutricional previamente reformulado.
116
c. Sector de Proteccin Social
En este sector ubicamos a los componentes no nutricionales ni educativos que
tiene el programa hogares y multihogares de cuidado diario. Especficamente
queremos resaltar la conveniencia de que el programa hogares formule y ejecute
una estrategia de fortalecimiento de los beneficios indirectos que proporciona al
grupo familiar de los nios atendidos y a la comunidad de pertenencia de los
beneficiarios.
El programa hogares ha constituido una red de organizaciones sociales
superior a las 500 ONGs, que poseen un vnculo comn y estn distribuidas por
toda la geografa nacional. Estas organizaciones, sin llegar a la sobreestimacin
romntica, son el potencial del cual dispone la poltica social del Estado para
canalizar a travs de ellas, beneficios a grupos poblacionales que probablemente
quedaran excluidos por su poco o ningn acceso a la red ambulatoria y escolar
del pas.
El fortalecimiento de estas organizaciones, desde el punto de vista de su
capacidad gerencial, administrativa y como movilizadores de la poblacin, permitira potenciar estrategias de asistencia y promocin e integracin social que, con
la prdida de otras redes tradicionales del sistema social (como por ejemplo los
partidos polticos), constituye una de las carencias y de los problemas de exclusin
y desintegracin que tiene la sociedad venezolana.
Por otra parte, la red de hogares y multihogares permite, a travs del cuidado
de las madres trabajadoras, liberar la fuerza de trabajo femenina de los grupos
sociales ms pobres, fortaleciendo con ello el ingreso familiar. Es generalmente
compartida la idea de que la incorporacin de la mujer en el mercado de trabajo
es una de las estrategias de mejoramiento, e incluso superacin de la pobreza. Por
lo tanto, este beneficio indirecto y no contabilizado112 forma parte de uno de los
haberes ms importantes del programa y que justifica, en mucho, continuar con
su proceso de expansin. Ms an cuando, como veremos a continuacin, la
expansin de los preescolares sigue siendo una necesidad no resuelta por lo que
fue el programa de expansin de Fundapreescolar.
d. Sector Educativo
Bajo este sector incluimos dos programas, el de Dotacin de Uniformes y
tiles Escolares y el programa de Expansin del Preescolar.
Sobre el primero proponemos que debera constituirse en uno de los componentes permanentes que ofrece la escuela a la poblacin escolarizada. De hecho
112 La nica estimacin que tenemos al respecto la constituye la evaluacin de impacto que se hizo
de este programa en 1992 (IIES-UCAB, Op. cit., 1992), el cual mostr que ms de 70% de las
madres de los nios atendidos por el programa estn insertas en el mercado laboral.
117
el sistema escolar venezolano ha ensayado con varios programas de dotacin para
los estudiantes de educacin preescolar, bsica y media, desde el inicio mismo de
la democracia.
El problema fundamental con el programa DUUE es que le fue imputado,
errneamente a nuestro juicio, el objetivo indirecto de estimular a la pequea y
mediana industria de los sectores del calzado, vestido y artes grficas. Como ya
dijimos en su oportunidad, fue equivocado pensar que este programa tendra la
fortaleza suficiente como para sacar, por s solo, de la depresin econmica a estos
sectores de la actividad industrial. En consecuencia, el mecanismo de distribucin
del programa DUUE debera abandonar la aspiracin de realizar compras
directas para suplir de tiles y uniformes a la poblacin escolarizada (beneficiaria
de la beca). Por el contrario, si utilizara el mismo mecanismo de la beca alimentaria
(bonos intercambiables), dejara que fuese el mercado el encargado de estimular
la demanda sobre estos sectores, concentrndose entonces en la distribucin de
un subsidio a los escolares, que es en definitiva el objetivo que debe perseguirse.
Desde el punto de vista de los productos que el programa otorga, probablemente ms importante que la dotacin de tiles, sera el subsidio para la adquisicin
de textos escolares. Esto supondra enfrentar los intereses que existen dentro del
sector y que han imposibilitado que las escuelas dispongan de un stock de libros
escolares para la enseanza. En ms de una oportunidad se ha criticado la
recurrente renovacin y cambios de textos oficiales, dado que encarece,
probablemente sin ninguna justificacin, la instruccin en todos sus niveles.
Dada la aparente imposibilidad de que las bibliotecas escolares o un sistema
de prstamo anual de textos escolares sea implementado, debido a la mediacin
de intereses comerciales, este obstculo podra ser solventado si el programa
DUUE subsidia de modo directo la adquisicin de los textos en la red de
establecimientos comerciales que suplen de estos bienes a la poblacin.
El segundo programa que se inscribe dentro de este sector es el de expansin
masiva de los preescolares. Independientemente de la razones que justifiquen la
baja ejecucin de dicho programa, no existe la menor duda de que el pas requiere
que el escaso 40% de cobertura en este nivel educativo sea ampliado.
Dadas las restricciones presupuestarias y las dificultades tenidas hasta el
presente con el manejo y acceso a los prstamos multilaterales para realizar esta
expansin, la ampliacin de la cobertura del preescolar debera adoptar una
estrategia mixta, la cual consiste en, por un lado, desarrollar eficazmente el
componente educativo del programa hogares y multihogares de cuidado diario
hasta su reconocimiento como modalidad no convencional de preescolar por parte
del Ministerio de Educacin, junto con un relanzamiento de la poltica de expansin
del preescolar, la cual (dadas las restricciones fiscales) necesariamente deber
pasar por el acceso a fondos financieros internacionales, pero en condiciones ms
118
flexibles y acordes con el cumplimiento de los objetivos que como ocurri en el
pasado.
Tal y como lo seal el Banco Mundial en el estudio de pobreza para
Venezuela, el fortalecimiento del preescolar constituye una herramienta de
superacin de la pobreza a largo plazo que est por encima de otras estrategias
que tienen por objetivo favorecer a grupos distintos a los que se ubican entre los
0 y 6 aos.
Por lo anterior, no deben existir mayores resistencias por parte de los
organismos multilaterales para que el programa de expansin de preescolares
reciba un nuevo impulso, aunque bajo la estrategia mixta que hemos expuesto.
e . Empleo y Seguridad Social
En el rea de Empleo y Seguridad Social los programas de Microempresas,
beca salario, capacitacin juvenil y seguro de paro forzoso, constituyen los
instrumentos de intervencin de los programas en este sector.
De los cuatro programas, slo el SPF constituye una poltica social de corto
plazo y dirigida a compensar situaciones excepcionales de recesin. Por ello hemos recomendado que el programa de SPF sea un instrumento de compensacin
que se active y desactive conforme estn presentes o no los niveles de desempleo
que la Administracin Pblica (dentro de su estrategia) considere que lo sean.
Para el caso venezolano y, en razn de las estadsticas oficiales de desempleo,
una tasa superior a 11% de desempleo abierto declarado debera ser el umbral
de activacin de la poltica. A estos niveles se tendra entre 500 y 700 mil
desocupados dentro del sector formal.
Lgicamente, el SPF ha confrontado con los problemas administrativos
propios del instituto de seguridad social del pas. Mejorar el desempeo administrativo del programa, lo cual implica reducir sensiblemente la tardanza en el pago
(se estima que sta puede llegar a superar los seis meses) y corregir las
imputaciones indebidas de beneficiarios, supondra mejorar la propia estructura
del Seguro Social.
Es imposible plantearse que el SPF tenga una residencia institucional distinta
al propio IVSS (a no ser que se quiera continuar con el proceso de atomizacin
institucional del sector); por lo tanto, para continuar con este programa, en los
trminos planteados, se requerira una reforma de los procedimientos de la
direccin del SPF en pro de elevar su eficiencia de ejecucin.
Como ya hemos mencionado, cualquier intento de expansin de la compensacin por medio de este programa supondra incorporar dentro del programa a
119
poblacin que en la actualidad permanece excluida por definicin. Ampliar la
cobertura a los desempleados del sector informal tiene el problema de establecer
cul debera ser la cuanta de la compensacin salarial, dado que resulta casi
imposible prever cul sera la proporcin deseable del ingreso que recibe el
trabajador por cuenta propia.
En el caso que se estime necesario ampliar la cobertura al desempleo por la
va de la transferencia directa a quien declare estar desempleado dentro del sector
informal, preferimos que se adopte un esquema de compensacin no ligado a la
condicin de desempleo, sino a la condicin de ingreso familiar. Esto sera similar
a la aplicacin de un subsidio general a los pobres, el cual, de implementarse,
resultara ms eficiente por la va que utiliza la beca alimentaria, es decir, las
escuelas, aunque incorporando a la poblacin pobre no escolarizada.
Lgicamente, esto hara que el subsidio se filtrara hacia poblacin no pobre,
pero, como hemos dicho, las desviaciones del subsidio siempre ocurrirn cuando
lo que se defina como focalizacin alcance a cerca de la mitad de la poblacin
del pas.
Respecto a los otros tres programas (Microempresas, Capacitacin Juvenil
y Beca salario), resulta lgico que el programa de capacitacin juvenil y beca
salario se unan y formen parte de un programa nico de capacitacin para el
trabajo.
En relacin a esto resulta evidente que en el pas hace falta un plan nacional
de capacitacin juvenil o de adiestramiento para el trabajo. Cada vez es ms
perentorio que el Estado abra oportunidades de capacitacin a la poblacin menor
de 30 aos e instrumente polticas de recapacitacin para los que ya estn insertos
dentro en la actividad econmica.
En el marco de los programas sociales, todo esfuerzo en este sentido que no
tenga relacin con las instituciones encargadas de la capacitacin en el pas,
resultar marginal y simplemente llamado a ser una experiencia no masiva. Las
ausencias de polticas globales en esta rea son inmensas, y las que existen son
parceladas e insuficientes para el reto que supone incorporar por la va de la
capacitacin a ms de 800 mil jvenes.
Por lo tanto, debera tratar de formularse un plan nacional de capacitacin
juvenil donde se recojan las experiencias del INCE, del Ministerio de la Familia,
del Ministerio del Trabajo y del programa nacional de beca salario, tratando con
ello de llegar a un programa de cobertura nacional e inserto en una estrategia
educativa que no transgreda sus objetivos.
En esta rea, la disparidad de criterios entre las distintas agencias y la
imposibilidad de coordinacin natural del sector social venezolano, junto a la
120
inexperiencia que tiene el pas en esta rea, es lo que atenta contra la posibilidad
de que se pueda disear un programa nacional de capacitacin. El asunto aun se
hara ms complejo si tomamos en cuenta que las agencias del sector econmico
deberan intervenir en este Plan. Dependencias gubernamentales de fomento a la
industria, al comercio y los servicios, son indispensables para garantizar la
coherencia de un Plan semejante.
Dado que un Plan de Insercin y Capacitacin Juvenil (ms exhaustivo si
incorporamos recapacitacin) requerira de la intervencin de mltiples agentes
en su diseo y ejecucin, y conocidas las severas limitaciones que tiene el Estado
en este aspecto, creemos que es imposible, en los actuales momentos, pensar en
esa posibilidad.
Lamentablemente, para lo que institucionalmente es posible en trminos de
coordinacin, parece que lo ms recomendable sera fortalecer al programa de
Capacitacin Juvenil que ejecuta el Ministerio de la Familia, incorporarle a ste
los criterios con los cuales funcionaba el PRONABESA, especialmente con las
recomendaciones de lo que fueron las propuestas de sus ltimos ejecutores en
1992.
Adicionalmente, valdra la pena crear una instancia de coordinacin entre las
distintas agencias que deberan formar parte de una estrategia global de capacitacin juvenil y tratar, sin que abriguemos muchas esperanzas, de formular desde
all una propuesta operativa de capacitacin, con el fin de ir avanzando hacia lo
que sera la alternativa ptima de capacitacin para la poblacin joven.
Por ltimo, dentro del sector de empleo y seguridad social, resta el programa
de Apoyo a la Economa Popular. Como hemos dicho, este programa ha perdido
el entusiasmo inicial, ya que las evidencias han dado cuenta de que el mismo
propiamente no representa un programa que pueda ser consumido por la poblacin
ms pobre del pas.
Como estrategia de intervencin social parece ms evidente que los principios
del programa puedan ser instrumentados a travs del sistema bancario nacional
o crear una institucin financiera que introduzca los principios socializantes del
capital que implcitamente tiene dicho programa. Esto requerira necesariamente
que fuera una institucin financiera pblica o que el Estado estableciera convenios
con bancos privados para que stos instrumentalicen la poltica.
Existen experiencias que han tratado de flexibilizar y acercar el crdito a
sectores sociales que tradicionalmente estn fuera. Sin embargo, estas polticas
por lo general chocan con los pocos estmulos que esto representa y, en un
contexto de debilidad extrema del sistema financiera nacional, tal estrategia
parece estar cerrada en el corto plazo.
121
No obstante, el tema queda abierto para la discusin. A lo ms, lo que podemos
advertir en el marco de este estudio es que el Programa de Apoyo a la Economa
Popular no est dirigido a la poblacin pobre del pas, razn sta que lo excluye
de lo que debe ser el marco operativo de un PEP renovado, aunque ello no quiere
decir que carezca de sentido en otros marcos y mbitos de intervencin social.
4. Recomendaciones para la Instauracin de un Sistema de Seguimiento
y Evaluacin de los Programas Sociales
Una de las carencias ms importantes que es comn a todos los programas
sociales se relaciona con la evaluacin de los mismos. La causa bsica tiene que
ver con que los programas sociales en su diseo no previeron cules seran los
criterios y los instrumentos para su evaluacin.
En buenas cuentas, dada la ambigedad en los objetivos que tenan (tienen)
los programas sociales, propiamente no se saba cmo deban ser evaluados stos.
El asunto es ms grave si tomamos en cuenta la observacin que hizo la
CONASSEPS (citada por nosotros en el captulo 3) respecto a que el control de
los programas ni siquiera condujo a que sus agencias administradoras llevasen
registros sobre el presupuesto ejecutado fsica y financieramente; a lo ms, tales
agencias reportaban esa informacin para las exigencias de la oficina central de
presupuesto, pero la misma se haca como una tarea, ya que nadie procesa o
interpreta la evolucin del programa en atencin a esa ejecucin.
La exacerbacin del hacer y no pensar consume a la burocracia
gubernamental y, en consecuencia, el gerente social no conoce cul es el impacto
sobre la poblacin objetivo de los programas que maneja y, a veces, pareciera que
tampoco le interesara.
El absoluto desconocimiento de lo que pasa con los programas sociales queda en evidencia cuando se trata de investigar qu hacen los mismos. Ninguna comprobacin de esto es ms cierta que el propio hecho de tratar de hacer este
trabajo.
Es justo mencionar que frente a tantas insuficiencias, existen algunos intentos
de evaluacin de los programas que han tratado de llenar el vaco existente.
Algunos trabajos contratados por la CONASSEPS dan cuenta puntualmente del
desempeo de los programas. De igual forma, algunas de las dependencias
ejecutoras de los programas han contratado evaluaciones sobre el desempeo de
stos, arrojando algunos resultados.
De los intentos ms sistemticos que conocemos debe destacarse el proyecto
de diseo de un Sistema de Evaluacin e Impacto para el Programa Hogares y
Multihogares de Cuidado Diario. El Banco Mundial financi tal intento entre 1991
122
y 1992, en el Ministerio de la Familia. UNICEF hizo lo propio en 1992-93 en la
Fundacin del Nio. Replicando la lgica parcelada del Estado venezolano, ambas
agencias internacionales financiaron proyectos similares con el mismo objeto y
para un mismo programa, sin que tuviera lugar la comunicacin correspondiente entre ambos proyectos de investigacin. De esta forma, el programa
Hogares y Multihogares de Cuidado Diario posee dos sistemas de seguimiento e
impacto del programa, con sus respectivas evaluaciones y experiencias piloto en
campo y ninguno de los dos est operativo. Del programa en cuestin slo se
conoce el impacto que tuvo sobre la poblacin beneficiaria en 1992 a nivel nacional
y para los Multihogares que gestionan las ONGs, y para algunos estados del pas
por parte de los Hogares de Cuidado Diario que gestionaba la Fundacin del Nio
para 1993.
La creacin de CONASSEPS fue un intento de sistematizacin de la
informacin de los programas y, por su parte, se aspiraba a que el componente de
Desarrollo Institucional del Sector Social con el proyecto de la Encuesta Social,
sirviera de instrumento de evaluacin.
La Encuesta Social, con las evaluaciones que de ella se han hecho, es un
intento para contar con informacin de campo sobre los programas, o al menos
para tres de ellos que son los de corte ms masivo (Beca alimentaria, PAMI y
Multihogares). Si bien se dispone de tres encuestas (1991, 1992 y 1993), ninguna
de ellas ha sido usada sistemticamente por los ejecutores de los programas para
introducir cambios o correctivos a los mismos. No sera exagerado decir que para
las distintas agencias los resultados que pueda tener la ENSOC no son, para ellos,
un punto de referencia para la accin de sus polticas.
Ante tantas ausencias parece obvio que el rediseo de los programas sociales
debe obligar a que stos dispongan de sistemas de evaluacin para que se tenga
conocimiento sobre el funcionamiento de los mismos. Tambin se necesita que los
gerentes sociales reciban induccin al respecto y hagan de la informacin
pertinente que estos sistemas puedan darles, instrumentos para la accin y
conduccin ms eficiente de los programas.
El hecho de que muy pocos, por no decir ninguno, de los programas sociales
tenga forma de saber cmo es su desempeo, dice muy mal de la gerencia pblica
en el sector social; por lo tanto, parece indispensable que cada vez que un nuevo
gerente se instala en la conduccin de un programa social reciba una induccin.
A tal fin, la Escuela de Gerencia Social (unidad creada con ese objetivo) debera
ser un canal eficaz de entrenamiento gerencial operativo para quienes ocupan
tales puestos y no, como parece haber sido hasta ahora, dedicarse a la formacin
general de recursos humanos para el sector.
Se puede tener el mejor sistema de evaluacin e impacto, pero si los responsables de los programas no creen necesario utilizar tal herramienta, de nada sirve.
123
Por otra parte, dichos sistemas deberan pertenecer institucionalmente a las
respectivas agencias y no, como ha sido la experiencia, al bagaje de los consultores
que se contratan para tal fin.
La ausencia de la evaluacin como instrumento bsico que debera guiar la
direccin de los programas se traduce en inercias, falta de autocrtica, autodefensa
de las propias agencias y el desarrollo de prcticas de supervivencia de los
funcionarios pblicos por permanecer en los puestos en los que han sido
designados. Si los funcionarios no valoran la importancia de las evaluaciones o, si
perciben que stas atentan contra su supervivencia, ningn sistema de evaluacin e impacto podr tener xito.
A lo anterior habra que agregar que la nica posibilidad de coordinar la poltica
social en general, y los programas sociales en particular, pasa por disponer de
informacin razonada sobre el desempeo de los programas; de lo contrario, es
imposible que cualquier organismo pretenda alzarse como rector de las polticas.
En este sentido, el papel asignado al Ministerio de la Familia como rector de
los programas sociales nunca tendr chance de cristalizar si este despacho no
desarrolla sistemas de evaluacin sobre los programas sociales que efectivamente sean coordinados y controlados por sus propias burocracias. Incluso, independientemente de quien ejerza la rectora, es necesario que los gestores de la poltica
pblica sepan la forma en la que estn operando los programas y cmo estn
impactando a la poblacin objeto; por esta razn, mientras no se disponga de un
sistema de seguimiento e impacto sobre los programas sociales su gestin ser
intuitiva y, lo ms importante, sin capacidad de actuar y amoldarse a los cambios
coyunturales de la situacin social.
5. Recomendaciones para Elevar el Nivel de Credibilidad de los Programas Sociales
La poca credibilidad de los programas sociales en la opinin pblica se debe,
entre otros, a los siguientes factores:
a. Excesivo optimismo acerca de su real alcance y su impacto en la reduccin
de la pobreza. Los programas presentaron como objetivo una aspiracin
social, de fcil consumo, lo que explic su entusiasmo inicial, pero sin
oportunidad de concretarse en el corto plazo, lo que se tradujo en su rpida
prdida de credibilidad.
b. No lograron expandirse al ritmo esperado, se sobre-estimaron las metas y, en
consecuencia, no lograron cubrir a la poblacin objetivo. Adicionalmente, no
lograron implementarse con la velocidad con que se precipit la situacin
social.
124
c. Los beneficiarios de los programas, por sus atributos sociales, carecen de
fortaleza para ser propulsores polticos de los propios programas. Quienes
generan opinin sobre los programas son grupos sociales que no forman parte
de la poblacin beneficiaria. Lo que es ms, estos grupos medios slo
resienten el deterioro de los productos que les ofrece la poltica social
tradicional, aspecto frente al que los programas sociales no ofrecen ninguna
solucin. Adicionalmente, el sesgo por optimar la redistribucin que opera en
la poltica social es amenazado por el discurso de los programas sociales,
atenta contra los privilegios de los grupos medios (gratuidad de la enseanza
y la salud curativa, eliminacin de subsidios en las tarifas de los servicios
bsicos, p.e.), lo cual hace que estos grupos lderes en la produccin de
opinin, pasen a ser opositores de la focalizacin.
d. La poca visibilidad social de dichos programas, junto al manto de desprestigio
que arropa a la gestin pblica en general, hace que stos se califiquen
fcilmente y sin diferenciacin dentro de la percepcin negativa de las
acciones del Estado.
Revertir estas causas en favor de elevar el prestigio y los niveles de credibilidad de los programas sociales pasa necesariamente por ajustar las expectativas de la poblacin a lo que realmente constituye el alcance de stos. Por otra
parte, es inseparable el juicio que prevalezca sobre la poltica social al de los
programas sociales; por lo tanto, aunque estos ltimos tengan estilos distributivos
diferenciados por el principio de la focalizacin, ello no implica que deban
divorciarse de la poltica social en general.
La estrategia de la focalizacin de los programas sociales no debe ser
excluyente de la poltica social tradicional, y la complejidad de las polticas pblicas
ha demostrado que tampoco es operativamente sencillo, ni poco costoso, aplicarle
a la poltica social el principio de la focalizacin sin matices. Como cualquier otra
gestin pblica, las acciones del sector gubernamental requieren de apoyo de los
ciudadanos y no se puede aspirar que quien paga impuestos se solidarice, sin nada
(o al menos con poco) a cambio, con una produccin de bienes sociales a los cuales
no tiene acceso.
De esta forma, los programas sociales no se distinguen de la poltica social en
general y, en consecuencia, no puede esperarse que tengan una evaluacin
diferente. Aun cuando se convirtieran en islas de excelencia pblica, esto no
hara sino reforzar las resistencias de quienes no son objeto de las polticas
focalizadas, ya que el deterioro visible de la poltica social tradicional sera
endosada a la eficiencia de los programas focalizados a los cuales los grupos
formuladores de opinin no tienen acceso por definicin.
125
Por ltimo, el prestigio de la poltica social en general, y los programas sociales
en particular, en buena parte depende de los funcionarios que constituyen la cara
visible de los programas. Si, como hemos visto, muchos de los problemas de
diseo, implementacin y evaluacin de los programas, son imputables al recurso
humano que pertenece al sector, no puede esperarse que este personal acte
como legitimadores comunicacionales de los programas. El nivel y competencia
de los funcionarios y gerentes del sector suele ser bajo y mal remunerado, por ello
no es exagerado decir que el personal responsable de la implementacin de los
programas sociales, lejos de ser sujetos activos de los programas, pueden calificar
como objeto de ellos113 .
Elevar el prestigio de los programas sociales pasa, entre otros, por elevar el
nivel del recurso humano responsable de la direccin y ejecucin de ellos. El
staff del sector social es el primer responsable de producir y transmitir
credibilidad ante los grupos de opinin; evidentemente, esa funcin no se ha
cumplido y esto hace que la poblacin permanezca desinformada sobre el
contenido, alcance y resultado de los programas sociales.
113 Segn datos de la Oficina de Personal del Ministerio de la Familia, 68% de sus funcionarios viven
en sectores marginales. Adicionalmente, dado que la inseguridad va asociada a la condicin
socioeconmica, la misma oficina reporta una tasa de siniestros que se incrementa
exponencialmente ao tras ao.
126
ANEXO METODOLGICO:
1. Fuentes utilizadas para la cobertura y el presupuesto ejecutado por
los programas sociales
Para la mayor parte de los programas considerados, la fuente principal para
obtener tanto la poblacin atendida como el presupuesto ejecutado fue el informe
CONASSEPS, Seguimiento de la ejecucin fsica y financiera de los
programas sociales compensatorios 1989-1992, Caracas, 1994. Para la
obtencin de los datos sobre la ejecucin en 1993 se recurri a informacin indita,
igualmente recopilada por CONASSEPS.
Para aquellos programas que contaban con informes de evaluacin especficos, se prefirieron estas publicaciones ya que presentaban una informacin ms
detallada y desagregada sobre la ejecucin fsica de los programas.
La informacin sobre el presupuesto y la poblacin atendida por PAMI
(consultas y productos distribuidos) fue tomada de CONASSEPS, Programa
Ampliado Materno-Infanti Informe Final I, Caracas, 1994.
La informacin sobre el Programa de Expansin de la Cobertura del Preescolar se obtuvo de: Rodrguez, Enrique (coord.), Evaluacin de resultados e
impactos del Proyecto de Desarrollo Social Gobierno de Venezuela.
Banco Mundial, Caracas, Ministerio de la Familia, 1995. La informacin sobre
el presupuesto ejecutado fue suministrada por la propia Fundacin.
Para el programa Hogares de Cuidado Diario, la informacin sobre la
cobertura fue obtenida de: Ministerio de la Familia, Programa Hogares de
Cuidado Diario Reunin Comisin de Enlace, Caracas, 1994. El presupuesto
ejecutado fue suministrado por la Direccin de Presupuesto del Ministerio de la
Familia, a excepcin de los aos 1990 y 1991, para los cuales no se pudo encontrar
el presupuesto ejecutado, por lo cual se tom el presupuesto asignado segn ley1 .
Para el Programa de Apoyo a la Economa Popular, la informacin sobre los
empleos generados y el presupuesto ejecutado fue suministrada por la Fundacin
Fondo de Cooperacin y Financiamiento de Empresas Asociativas.
Por ltimo, para estimar el gasto total del sector social se tom el presupuesto
asignado de todos los ministerios del rea social (Ministerio de Educacin,
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, Ministerio de la Familia y Ministerio del
1 OCEPRE, Ley de Presupuesto, aos respectivos.
139
Trabajo), as como los aportes de otros ministerios a fondos, fundaciones e
institutos autnomos que cumplen una funcin dentro de la accin social del
Estado (INAVI, FUNDACOMUN, FONDUR, FEDE y FIMA)2 .
2. Estimacin de la Poblacin Objetivo de los Programas Sociales
Compensatorios
Pocos programas incluyeron en su formulacin inicial una estimacin de la
poblacin objetivo que deba ser atendida. En muchos casos, se evaluaba la
ejecucin de los programas en relacin a las metas programadas; sin embargo,
pocas veces se encontr una justificacin de las metas asignadas para la ejecucin
de cada ao.
Vista esta limitacin, y con la intencin de contar con una poblacin de
referencia que permitiera la aproximacin al nivel de cobertura real de estos
programas en relacin a la poblacin objetivo descrita en sus diseos, se intent
estimar la poblacin que cumple con los requisitos para ser beneficiaria de los
distintos programas compensatorios.
Dadas las diferentes poblaciones objetivo a las que se ha dirigido la accin de
los distintos programas compensatorios, a continuacin se enumeran los procesos
realizados para la estimacin de cada uno de esos grupos.
a. Poblacin en edad escolar y preescolar
En estos grupos de edad se encuentra la poblacin objetivo de tres programas:
Beca Alimentaria, Hogares de Cuidado Diario y Expansin de la Cobertura del
Preescolar3 .
Para estimar la poblacin que debera ser cubierta por el programa Beca
Alimentaria se tom la matrcula total en educacin pre-escolar y bsica, a la cual
luego se le aplic el porcentaje de pobreza a nivel nacional en los grupos de edad
correspondientes. Sin embargo, este clculo sobre-estima la poblacin que
debera ser cubierta por el programa, ya que en estos porcentajes de pobreza
aplicados se incluye a la poblacin no escolarizada, la cual, se supone, debe
presentar niveles ms altos de pobreza que la poblacin inserta en el sistema
escolar.
A continuacin, se presenta el cuadro con la informacin que sirvi de base
para el clculo de la poblacin objetivo de este programa.
2
La informacin sobre el presupuesto asignado de estos organismos fue tomada de: OCEPRE,
Ley de Presupuesto, aos respectivos.
3 En esta seccin no se incluye al PAMI porque el propio programa realiz sus estimaciones de
poblacin objetivo. Ver: CONASSEPS, Programa Ampliado Materno-Infanti Informe
Final I, Caracas, 1994.
140
C uadro A -1
C lculo de la P oblacin O bjetiv o del P rogram a B eca A lim entaria
M atrcula P re-escolar
% P obreza G rupo 0-6
M atrcula B sica (1-6)
% P obreza G rupo 7-12
P ob. O b. P re-escolar
P ob. O b. B sica (1-6)
P oblacin O bjetiv o T otal
1989
570.615
46,14
3.871.040
48,56
263.282
1.879.777
2.143.059
1990
634.812
46,14
4.052.947
48,56
292.902
1.968.111
2.261.013
1991
674.644
46,14
4.190.047
48,56
311.281
2.034.687
2.345.968
1992
683.495
46,14
4.222.035
48,56
315.365
2.050.220
2.365.585
1993
695.320
46,14
4.217.283
48,56
320.821
2.047.913
2.368.733
Fuentes :
M atrcula 89-91: O C E I, Anuario E s tads tic o de V enezuela, V arios A os.
M atrcula 92-93: M inis terio de E duc ac in, M em oria y C uenta, aos res pec tivos.
P orc entaje de P obreza: M inis terio de la F am ilia, E s tim ac iones de pobreza al 30/06/94, C arac as , 1994.
Para el resto de los programas que funcionan a travs de la red escolar

(Dotacin de Uniformes y tiles Escolares, Vaso de Leche Escolar, Comedores
Escolares y Merienda Escolar) fue utilizada la misma poblacin objetivo.
El procedimiento utilizado para el caso de los programas Hogares de Cuidado
Diario y Extensin del Preescolar fue diferente la intencin era calcular la
poblacin excluida del sistema escolar en situacin de pobreza. Para lograr este
objetivo, se tomaron las proyecciones de poblacin en edades simples y a esta
poblacin se le rest la poblacin ya inserta en educacin preescolar y bsica. Por
ltimo, a la poblacin excluida resultante se le aplic, igualmente, el porcentaje de
pobreza en ese grupo de edad. El Cuadro A-2 presenta los datos utilizados y la
poblacin objetivo resultante para ambos programas.
Cuadro A-2
Estim acin de la Poblacin Ex cluida del Pre-escolar
Poblacin O bjetiv o
Expansin del Pre-escolar
Poblacin 4-6
M atrcula P re-escolar (4-6)
M atrcula de Bsica (<=6)
Total Pob. Excluida
Porcentaje Pobreza 0-6
Pob. O b. Funda prescolar
Poblacin 0-6
M atrcula P re-escolar (<=6)
M atrcula de Bsica (<=6)
Total Pob. Excluida
Porcentaje Pobreza 0-6
Pob. O b. HCD
1989
1990
1991
1992
1993
1.513.242
487.232
431.862
594.148
46,14
274.140
1.535.680
538.766
448.335
548.579
46,14
253.114
1.558.451
569.796
470.456
518.199
46,14
239.097
1.582.576
573.809
483.293
525.474
46,14
242.454
1.605.965
588.705
463.458
553.802
46,14
255.524
3.659.092
569.542
431.862
2.657.688
46,14
1.226.257
3.708.356
634.229
448.335
2.625.792
46,14
1.211.540
3.747.718
673.901
470.456
2.603.361
46,14
1.201.191
3.781.506
682.342
483.293
2.615.871
46,14
1.206.963
3.810.372
694.406
463.458
2.652.508
46,14
1.223.867
Fuentes:
Poblacin 0-6: C entro Latinoamericano de D emografa, Poblacin por Aos C alendario y Edades Simples
1990-2000, Boletn D emografico, N o. 55, Santiago de C hile, 1995.
Matrcula 89-91: O C EI, Anuario Estadstico de Venezuela, Varios Aos.
Matrcula 92-93: Ministerio de Educacin, Memoria y C uenta, aos respectivos.
Porcentaje de Pobreza: Ministerio de la Familia, Estimaciones de pobreza al 30/06/94, C aracas, 1994.
141
Al contrario de lo que sucede con la Beca Alimentaria, este procedimiento
subestima la poblacin objetivo de estos programas, ya que es de suponer que en
la poblacin no escolarizada la magnitud de la pobreza debe ser mayor que para
el total de la poblacin en esos grupos de edad.
b. Poblacin Desempleada
El segundo tipo de poblacin objetivo calculada es para los programas del rea
de ingreso, empleo y seguridad social. Para esta rea, la informacin utilizada fue
la proveniente de la Encuesta de Hogares por muestreo, publicada por la OCEI.
Para el caso de los programas Seguro de Paro Forzoso y Apoyo a la Economa
Popular, se utiliz como poblacin objetivo el total de poblacin desempleada para
cada ao. Para los programas dirigidos a la poblacin juvenil, se utiliz la cifra de
desempleo en las edades correspondientes: de 15 a 24 aos para el Programa de
Capacitacin y Empleo Juvenil y de 15 a 29 aos para el Programa Nacional de
Beca Salario.
3. Clculo del Costo por Beneficiario por Aporte Nutricional por Da
para los Programas Nutricionales
Este clculo tiene la intencin de mostrar los distintos costos asociados a las
transferencias brindadas por cada uno de los programas nutricionales. No se
utiliza el indicador de Gasto por Beneficiario ya que ste no da cuenta de las
diferencias cualitativas del producto entregado en cada programa. Con la
intencin de presentar los beneficios brindados por cada programa y, a la vez,
presentar indicadores homogneos y comparables, se calcul el costo de aportar
un porcentaje estndar de los requerimientos nutricionales diarios de la poblacin
beneficiaria. De esta manera, pueden compararse los costos de los distintos
programas manteniendo constantes los factores ajenos al funcionamiento de los
mismos que pueden variar el monto del gasto, especficamente, la cantidad y el
valor nutricional del producto entregado.
Para lograr este objetivo de comparabilidad de los beneficios brindados por
los distintos programas fueron realizados varios procedimientos: estimar el aporte
calrico y proteico diario brindado por cada programa; estimar el nmero de das
de funcionamiento; para algunos programas, correccin del presupuesto de gastos
por cuanto no todo el dinero se asigna a objetivos nutricionales y, por ltimo, clculo
del costo promedio anual de la transferencia de un monto constante de caloras
y protenas diarias a cada beneficiario. Los detalles sobre el mtodo y las fuentes
utilizados en cada procedimiento, as como las limitaciones del clculo realizado,
se presentan a continuacin.
142
a. Estimacin del Aporte Calrico y Proteico Brindado por cada Programa
Para algunos programas se contaba con la informacin publicada sobre el
aporte que brindan; es el caso de: Vaso de Leche Escolar, Desayuno y Merienda
Escolar y Comedores Escolares. Para todos ellos, la cifra del monto de caloras
y protenas brindadas fue tomada del estudio de pobreza realizado por el Banco
Mundial en 19904.
Para estimar el aporte nutricional brindado por el Programa Hogares de
Cuidado Diario se recurri al Sistema Automatizado de Evaluacin y Seguimiento
del Programa a fin de obtener el promedio a nivel nacional del consumo de
protenas y caloras por parte de los nios beneficiarios.
Para los programas PAMI y Beca Alimentaria hubo que estimar el aporte
promedio por beneficiario considerando los distintos beneficios recibidos, su
periodicidad y el que los mismos son, probablemente, consumidos por todo el grupo
familiar. A continuacin, se muestran los detalles de ambos procesos.
-
Clculo del aporte diario promedio por beneficiario para la Beca Alimentaria
En el caso de la Beca Alimentaria, se requiri tomar algunos supuestos para

el clculo dado que la periodicidad del subsidio es mensual y que la transferencia
no se da directamente al nio beneficiario sino al grupo familiar. En este caso, no
se consider el aporte nutricional que pueda ser brindado por la beca en dinero ya
que ste ltimo puede ser utilizado para fines diversos.
Para el clculo del aporte nutricional de la Beca Lctea (1 kg. de leche en
polvo mensual por nio beneficiario) se estim que ste equivaldra a un vaso de
leche diario, por lo cual se tom para este componente el mismo aporte diario que
el del Vaso de Leche Escolar.
Para calcular el aporte nutricional por da del Bono de Cereales se tom el
aporte de 100 grs. de arroz5 (358 kcal y 7 gr. de protenas). Se calcul, entonces,
el aporte de 2 Kg. de arroz y se dividi entre 30 das para obtener el aporte diario.
En el caso de la harina de maz precocida, se estim la cantidad de gramos de una
arepa en 50 gr., el nmero de arepas obtenido al mes con los 2 kg. y el monto
obtenido se dividi entre treinta para obtener el nmero diario de arepas. Por
ltimo, se calcul el aporte de las mismas, considerando un aporte de 184 kcal. y
3,95 gr. de protenas por cada arepa6.
4
5
6
Banco Mundial (1990), Op. Cit, p. 80.

Instituto Nacional de Nutricin y Fundacin Polar, Hojas de Balance de Alimentos 19801984, Caracas, 1988.
Tanto el peso en gramos de una arepa como su aporte nutricional fueron tomados de: Instituto
Nacional de Nutricin, Manual de Normas y Procedimientos Desayuno y Merienda
Escolar, Caracas, 1992.
143
Al sumar los aportes de todos los componentes de la Beca Alimentaria, se
obtuvo un aporte bruto de 633 kcal y 17 gr. de protenas al da. Estos valores fueron
corregidos ya que suponemos que estos alimentos no son consumidos slo por el
beneficiario, sino por todo el grupo familiar. Para calcular, entonces, el aporte
nutricional recibido por cada nio beneficiario, se dividi el aporte total entre el
nmero promedio de miembros de un hogar (5 personas) y se corrigi este factor
por el nmero promedio de nios beneficiarios de la beca alimentaria por hogar
(1,72)7 .
En el Cuadro A-3 se muestran los resultados obtenidos en el clculo del aporte
nutricional promedio de este programa.
Cuadro A-3
Aporte nutricional promedio estimado
para la Beca Alimentaria
Componentes
del Programa
Beca Lctea
B. Cereales (Harina)
B. Cereales (Arroz)
Total Bruto
Total por Beneficiario
Aporte
Caloras
Protenas
149
7
245
5
239
5
633
17
218
6
Clculo del aporte diario promedio por beneficiario para el PAMI
Para estimar el aporte nutricional promedio por beneficiario de PAMI existe

una dificultad adicional ya que los distintos grupos poblacionales a los que se dirige
el programa reciben distintos beneficios.
Los aportes diarios brindados a cada uno de los grupos de poblacin atendidos
por PAMI fueron tomados del trabajo ya mencionado8 para el caso de las
mujeres embarazadas, lactantes e infantiles de bajo riesgo. Para el grupo de los
preescolares, el aporte de 50 gr. de lactovisoy se obtuvo de la misma fuente, pero
luego se estim el aporte total de los 3 kg. mensuales y se dividi entre 30 das para
estimar el aporte diario. Para el grupo de los infantiles de alto riesgo, se tom el
aporte diario de los 2 kg. y se calcul, entonces, cul es el aporte diario de los 3
kg mensuales.
A continuacin se presenta una tabla en la que se muestran los distintos
beneficios y los aportes de los mismos para cada grupo de poblacin.
7
Obtenido de: Di Brienza, Mara, Freitez, Anitza y Romero, Dalia, Evaluacin de la calidad
de la informacin de la Encuesta Social de 1992, Caracas, IIES-UCAB, 1994.
8 Banco Mundial (1990), Ob. Cit.
144
Cuadro A-4
Aportes nutricionales diarios brindados a los
distintos grupos de poblacin atendidos por PAMI
Grupo de Poblacin
Beneficio
Suministrado
Aporte
de Caloras
Aporte
de Protenas
Mujeres Embarazadas
2 kg. leche
151
Mujeres Lactantes
2 kg. leche
151
Infantiles (Bajo riesgo)
2 kg. leche
151
Infantiles (Alto riesgo)
3 kg. leche
226,5
10,5
Pre-escolares9
3kg. lactovisoy
384
16
El mtodo utilizado para estimar el aporte promedio por beneficiario fue el

clculo de un promedio de los aportes ponderado segn el nmero de beneficiarios
registrados en los distintos grupos para cada ao. De esta manera se obtuvo un
aporte diario promedio para cada ao de ejecucin de PAMI.
Con este aporte bruto de caloras y protenas hubo que recurrir a un clculo
semejante al realizado para la Beca Alimentaria, por cuanto suponemos que los
alimentos suministrados por este programa tambin son consumidos por todo el
grupo familia,r excepto el lactovisoy. Para efectuar esta correccin de los datos,
se recurri a un promedio ponderado en el cual se considera que el aporte brindado
por el lactovisoy es slo para el nio beneficiario y que el aporte de la leche es
compartido por el grupo familiar.
Abenef
( P0 6 * A1 ) ( Pr *
A2 * n
)
N
Pt
donde:
Abenef = aporte promedio diario por beneficiario
P0-6 = la poblacin atendida de 0 a 6 aos
A1 = aporte diario brindado por el lactovisoy
Pr = poblacin atendida de otros grupos etreos
A2 = es el aporte diario brindado por la leche
n = nmero promedio de beneficiarios PAMI por hogar
N = nmero promedio de miembros de un hogar
Pt = Total de poblacin atendida por PAMI
9
A esta poblacin se le empez a repartir este producto en 1992. En los aos anteriores se repartan
2 kg. de leche. Ver: Rodrguez, Enrique (coord.), Evaluacin de resultados e impactos del
Proyecto de Desarrollo Social, Gobierno de Venezuela. Banco Mundial, Caracas,
Ministerio de la Familia, 1995.
145
No se cont con una estimacin del nmero de beneficiarios de PAMI por
hogar, pero no incluir esta consideracin en el clculo del aporte supondra una
subestimacin de los aportes nutricionales brindados por el programa. Ante esta
situacin, se tom como factor para corregir esta informacin el nmero promedio
de nios menores de 6 aos en los hogares pobres10 (1,6). Con este dato, sin
embargo, persiste cierto nivel de subestimacin del aporte ya que no se incluye el
nmero promedio de mujeres embarazadas o en perodo de lactancia por hogar.
En el Cuadro A-5 se presentan los aportes promedio obtenidos para cada ao de
ejecucin de PAMI con este clculo.
Cuadro A-5
Aporte nutricional prom edio estim ado para PAMI
Aporte
Diario
Caloras
Bruto
Por Beneficiario
Protenas
Bruto
Por Beneficiario
1990
Aos
1991
1992
1993
152
49
151
48
197
89
197
89
7
2
7
2
9
4
9
4
Para concluir esta seccin, en el Cuadro A-6 se presentan los aportes diarios
de caloras y protenas estimados para cada programa y el porcentaje que
representan stos de los requerimientos diarios.
Para calcular el porcentaje que los aportes de los programas representan de

los requerimientos diarios se tomaron las cifras de requerimientos promedios per
cpita diarios para la poblacin total de Venezuela de caloras (2.420 kcal) y
protenas (48,4 gr.)11 .
10 Mrquez, Gustavo, Pobreza y polticas sociales en Venezuela en el simposio Los pobres:
la mayora desaprovechada, Caracas, IESA-CORPOVEN, 1992.
11 Instituto Nacional de Nutricin, Boletn Informativo Sistema de Vigilancia Alimentaria
y Nutricional 1990, Caracas, 1992.
146
b. Estimacin de los Das de Funcionamiento de cada Programa
Para pocos programas se contaba con informacin exacta sobre los das de
funcionamiento de los mismos, lo cual constitua un elemento fundamental para el
clculo. A continuacin se enumeran los procedimientos realizados con cada
programa:
- Vaso de Leche Escolar: se tom el nmero de das ejecutado para cada
ao12 . Por no contar con la informacin correspondiente al ao 1993, se supuso
la misma ejecucin del ao anterior. Para la merienda escolar se asumi el mismo
nmero de das de este programa.
- PAMI: se tom la concentracin promedio para los aos 92-93, segn la cual
cada beneficiario asiste un promedio de 8 veces al ao a retirar el subsidio13 ; con
base en estos datos, se consider un promedio de 210 das.
- Beca Alimentaria: se tom el nmero de das correspondiente a los 10 meses
de actividad escolar (300 das).
- Comedores escolares: por no contar con la informacin correspondiente a
los das de funcionamiento, se utiliz la cifra de 150 das, equivalente a la ms alta
meta de funcionamiento del vaso de leche.
- Hogares de Cuidado Diario: por ser un programa que funciona ininterrumpidamente a lo largo del ao, se calcul que los das hbiles de funcionamiento
seran 20 das mensualmente, que al ao son 240 das.
c. Correcciones al Presupuesto Ejecutado de Beca Alimentaria y PAMI
Con la intencin de no sobreestimar los costos de los programas, se realizaron
correcciones en los presupuestos de los mismos. En primer lugar, en el caso de
la beca alimentaria se excluy del monto total del gasto el dinero dedicado a la beca
en dinero, ya que este componente del programa no estaba siendo considerado en
el aporte nutricional. Por esa razn, para cada ao se le rest al presupuesto
ejecutado el monto resultante de multiplicar los Bs. 500, que constituyen este
componente de la beca, por el nmero total de beneficiarios.
En el caso de PAMI, se intent minimizar el efecto que podra tener el gasto
dedicado a la dotacin de ambulatorios (que, propiamente, no forma parte del
gasto de dedicado al componente nutricional del programa) mediante la reduccin
12 CONASSEPS, Programa Vaso de Leche Escolar. Evaluacin de proceso, Caracas, 1993.

13 CONASSEPS, Programa Ampliado Materno-Infantil. Informe Final I, Caracas, 1994.
147
de la partida de materiales y suministros slo a la subpartida de alimentos y bebidas
(subpartida con la que se realiza la compra del producto a entregar por
beneficiario).
El Cuadro A-7 muestra el presupuesto total de cada programa, el presupuesto
corregido y la diferencia entre ambos.
C uadro A -7
P resupuesto T otal y C orregido de B eca A lim entaria y P A M I
(M illones de B s.)
P resupuesto
E jecutado
B eca A lim entaria
T otal
C orregido
D iferencia
PAM I
T otal
C orregido
D iferencia
A os
1990
1991
1992
1993
11.314,97
2.059,21
9.255,77
22.251,18
8.984,85
13.266,33
30.482,01
16.095,42
14.386,60
35.728,01
22.628,65
13.099,37
298,78
298,78
0,00
5.197,96
5.000,17
197,79
3.018,91
2.913,12
105,79
5.136,36
4.400,90
735,46
d. Estimacin del costo por beneficiario por un aporte nutricional

estndar por da
Como ya fue mencionado, la intencin de este clculo es establecer unidades
homogneas de medicin de los aportes brindados por los distintos programas y
as obtener un parmetro estandarizado para la comparacin de los costos de los
mismos.
La frmula para obtener el costo promedio anual de un aporte estndar de
caloras o protenas es la siguiente:
Cb / d / a
Astd *
Ct
Pt * At * D
donde:
Cb/a/d= Costo por beneficiario por aporte nutricional standard por da
Astd= Parmetro, se refiere al porcentaje de aporte (calrico o proteico) que
se mantiene constante para la comparacin entre los programas
Ct=presupuesto total ejecutado (o corregido, en el caso de PAMI y Beca
Alimentaria)
Pt= nmero total de beneficiarios (poblacin atendida)
At=aporte (calrico o proteico) diario por beneficiario que brinda el programa
D= total de das en los que fue suministrado el subsidio.
148
e . Limitaciones del Clculo Realizado:
En este clculo de los costos se utiliz el presupuesto total ejecutado por cada
programa y, por lo tanto, no se incluyen los costos de terreno e infraestructura
implicados en el funcionamiento de los mismos. El clculo de estos costos es
imprescindible para una evaluacin precisa que sirva de base para la toma de
decisiones en relacin a la estrategia a seguir en el rea de nutricin, ya que no
considerarlos impide conocer el monto real de costos asociados a la ejecucin de
cada programa particular.
En este mismo orden de ideas, para aquellos programas cuya inversin inicial
en bienes de capital ocurri antes del ao 1989 (ao en que se comienza la
evaluacin en este trabajo), los costos calculados presentan una importante
subestimacin, dado que, como ya se mencion, no estn incluidos los costos
asociados a la infraestructura de los mismos. Tal es el caso de los Comedores
Escolares.
En segundo lugar, los costos asociados a la adquisicin de bienes de capital
para el funcionamiento de los programas aparecen en la medida en que stos
forman parte de los presupuestos anuales y, por no contar con el presupuesto por
partidas para todos los programas considerados, no se pudo anualizar los costos
de estas inversiones entre el total de aos de vida til de los bienes. Esta inexactitud
en el clculo conlleva a una sobreestimacin del costo de los programas, sobre
todo para aquellos a los que anualmente se dedica un monto considerable de
recursos a la adquisicin de bienes de capital, como, por ejemplo, el PAMI (por
los recursos destinados a la dotacin de los ambulatorios) y el Programa Hogares
de Cuidado Diario (por los recursos dedicados a la dotacin y redotacin de
hogares y multihogares).
A pesar de estas limitaciones en la estimacin de los costos, el mtodo s es
til para realizar comparaciones entre los programas que utilizan la misma
infraestructura, como en el caso de los programas distribuidos a travs de la red
escolar. Y, aun en aquellos casos en los que se suponen distintos costos de capital
entre los programas, este procedimiento sigue siendo vlido para tratar de evaluar
la relacin entre los costos y la efectividad de los programas en trminos ms
exactos que el indicador de gasto total por beneficiario.
4. Estimacin del Costo de la Creacin de un Empleo en Diversos

Sectores Industriales y en las Microempresas
Con la intencin de estimar un indicador que permitiera medir el desempeo
del programa de Apoyo a la Economa Popular se calcul cul ha sido el costo de
crear un puesto de trabajo a travs de este programa. Adems, para tener un punto
de comparacin para este resultado obtenido, se estim este costo tambin para
149
distintos sectores de la pequea industria. A continuacin se presentan los detalles
del procedimiento utilizado.
En primer lugar, para el clculo del costo de la creacin de un empleo en
el programa mencionado, simplemente se dividi el presupuesto total ejecutado
por el programa entre el nmero de empleos generados en cada ao de funcionamiento.
Luego, para la comparacin de este costo con el presentado en diversos
sectores de la pequea industria, se comenz por seleccionar aquellos sectores
industriales en los que era ms probable la existencia de microempresas, es decir,
sectores en los que no es necesaria un importante desarrollo tecnolgico ni una
cuantiosa inversin en bienes de capital.
Posteriormente, se recurri a la informacin suministrada por la Encuesta Industrial publicada por OCEI para los aos 1987 y 1988. Dados los supuestos del clculo, se mantuvieron para el anlisis slo aquellos sectores de todo el
sector industrial y la pequea industria que presentaron un aumento del empleo en
los aos considerados (calzado, artculos de barro, loza y porcelana y artes grficas).
Para cada uno de los sectores considerados se tomaron los siguientes costos
para cada ao (tanto para la pequea industria como para todo el sector industrial):
capital fijo, costos de la mano de obra y costo complementario de la mano de obra.
Luego se calcul la diferencia de estos costos entre ambos aos y se supuso que
el incremento de los mismos era atribuible a los nuevos puestos de trabajo
generados en el ao 198814 . Finalmente, para la estimacin del costo total de la
creacin de cada nuevo puesto de trabajo, fueron sumadas las diferencias de los
costos ya mencionados y luego se dividi el monto resultante entre el nmero de
empleos generados en cada sector.
Por ltimo, para hacer comparables los resultados obtenidos por este
procedimiento con los clculos realizados para el sector de las microempresas, se
llevaron ambos resultados a precios constantes de 198415 . Con la finalidad de
obtener un valor puntual para la comparacin, se calcul el promedio del costo real
de la creacin de un empleo en los distintos aos de ejecucin del programa de
Apoyo a la Economa Popular.
14 Este supuesto realizado para el clculo tiene sus limitaciones, ya que estos aumentos en los costos
podran deberse a otros factores no contemplados, tales como cambios tecnolgicos en las
empresas o mejoras salariales de los trabajadores.
15 Para deflactar estos costos se utiliz el ndice de Precios al Consumidor tomado de: BCV,
Informe Econmico (aos respectivos).
150
5. Clculo de las Transferencias al Beneficiario y de los Gastos Administrativos para los Programas Sociales
Una forma de evaluar el desempeo de los distintos programas sociales es
estimar la cantidad del gasto que es recibida directamente por los beneficiarios de
los mismos, sea en transferencias monetarias o en bienes o servicios que puedan
ser fcilmente traducidos en dinero. Al mismo tiempo, estimar la proporcin del
gasto ejecutado que es dedicada a gastos administrativos o de funcionamiento
constituye una manera de medir la eficiencia de los distintos programas, en el
sentido de que permite establecer la relacin de cunto gasto administrativo es
necesario para brindar la transferencia a los beneficiarios.
Sin embargo, este clculo no pudo ser realizado con todos los programas
sociales, por varias razones:
- Para varios de los programas no se pudo disponer del gasto ejecutado por
partidas. Es el caso del programa Beca Salario, los programas nutricionales
de la red escolar (Vaso de Leche, Merienda Escolar y Comedores
Escolares) y Seguro de Paro Forzoso.
- En otros programas era necesario asumir muchos supuestos para estimar
cunto del gasto va directamente al beneficiario. Es el caso de: a.
Programa de Capacitacin y Empleo Juvenil, en cuyo caso no slo debe ser
considerado el curso recibido como beneficio sino tambin la posible
insercin laboral de los jvenes beneficiarios. b. Programa de Apoyo a la
Economa Popular, en el que existe la disyuntiva de si tomar como
poblacin beneficiaria a los nuevos empleados generados por el programa
o las empresas receptoras de los crditos (Bs. transferidos a personas o
a empresas); en este caso se consider ms pertinente el clculo del costo
de generar un empleo, como se explic en la seccin anterior. c. Programa
de Educacin Comunitaria (PEC) y el componente de Informacin,
Educacin y Comunicacin del PDS, cuyos resultados son difciles de
medir en trminos de transferencias monetarias directas al beneficiario.
- En los casos de Expansin de la Cobertura del Preescolar y del componente de atencin en salud (PAS) de PAMI, el gasto que puede considerarse
que va directamente al beneficiario no es administrado por las instituciones
creadas para la gestin de estos programas (FUNDAPREESCOLAR y
Fundacin PAMI). Aunque estas instituciones se encargan de la dotacin
de aulas y ambulatorios (e, incluso, de la construccin en el caso de los
preescolares), el gasto de funcionamiento de estos servicios proviene de
los presupuestos del Ministerio de Educacin y del Ministerio de Sanidad
y Asistencia Social, por lo que se vuelve engorrosa la tarea de estimar el
monto de gasto que es efectivamente asignado al funcionamiento de los
preescolares y ambulatorios que forman parte de estos programas.
151
Tomando en cuenta estas limitaciones, se restringi al anlisis a los siguientes
programas: Beca Alimentaria, Dotacin de Uniformes y tiles Escolares, el
componente nutricional de PAMI y Hogares y Multihogares de Cuidado Diario.
a. Clculo de la Transferencia Real por Grupo Familiar Beneficiario
Para el clculo del monto de la transferencia recibida por los grupos familiares
beneficiarios es necesario, en primer lugar, reconocer en la estructura presupuestaria de cada programa qu partidas son las utilizadas para la transferencia al
beneficiario. En el caso de PAMI, la distincin de los gastos que van directamente
al beneficiario ya haba sido realizada en el informe de evaluacin realizado para
este programa16 .
Para el caso del Programa Hogares de Cuidado Diario se tomaron como
gastos transferidos al beneficiario las partidas: transferencias y Plan de extensin
masiva Hogares de Cuidado Diario. De este monto se asumi que 20% estaba
constituido por gastos operativos de las ONGs ejecutoras, as que fue tomado
como transferencia directa 80% del monto total de las partidas mencionadas.
En el caso de los programas Beca Alimentaria y Dotacin de Uniformes y
tiles Escolares, se tom como transferencia directa a los beneficiarios el
presupuesto total ejecutado por ambos programas.
Luego de haber establecido el monto de la transferencia, era necesario
estimar el nmero de familias beneficiadas por los programas. En este sentido, se
tom el nmero total de beneficiarios de cada programa y se dividi entre el
nmero de beneficiarios por familia. En el caso de PAMI y Beca Alimentaria
fueron utilizados los mismos factores que en el clculo del aporte nutricional17
(1,6 y 1,72, respectivamente). Para el resto de los programas se utiliz el mismo
factor que para la Beca Alimentaria.
Luego de obtenida la transferencia por familia por cada programa en cada
ao, se llevaron todos estos montos a precios de 1984 para poder observar las
variaciones reales en el monto de la transferencia de cada programa.
Por ltimo, para incluir en el clculo las diferencias de cobertura existentes
entre los programas se realiz el mismo clculo descrito pero con las familias
objetivo de los programas. Con este fin se utiliz la poblacin objetivo de cada
programa18 y, para estimar el nmero de familias objetivo en cada caso, se
utilizaron los mismos factores que en el caso de las familias beneficiarias.
16 CONASSEPS, Programa Ampliado Materno-Infantil, ob. cit.

17 Ver seccin 3. de este anexo.
18 En la seccin 2. de este anexo se explica el clculo para la estimacin de las poblaciones objetivo.
152
b. Estimacin del Gasto Administrativo por cada 100 bolvares de Transferencia
Para la realizacin de este clculo es necesario distinguir los gastos directos
de los de funcionamiento, lo cual ya se explic en el apartado anterior. Sin
embargo, hubo que realizar algunos supuestos para estimar el gasto operativo de
los programas Beca Alimentaria y Dotacin de Uniformes y tiles Escolares.
En este caso no fue posible obtener la desagregacin por partidas del gasto
de estos programas. Al realizar la revisin de las leyes de presupuesto se constat
que el presupuesto de los mismos no estaba incluido dentro de la oficina del
Ministerio de Educacin encargada de su ejecucin (Direccin General Sectorial
de Asuntos Socio-Educativos), sino que figuraba como una partida global dentro
del Programa 01: Servicios Centrales. Se supuso, entonces, como ya se mencion
en el apartado anterior, que el monto total de este gasto era dedicado a
transferencias. Como los costos operativos de ambos programas fueron tomados
del presupuesto de la direccin ejecutora del programa, es por esta razn que la
relacin entre gastos de funcionamiento y transferencia se presenta agregada
para ambos programas.
En el caso del programa Hogares de Cuidado Diario se tom como gasto
operativo el total de gasto dedicado a las partidas de personal, materiales, servicios
y reparaciones y adquisicin de maquinarias, equipos e inmuebles, sin incluir los
gastos operativos de las ONGs ejecutoras como parte de los gastos administrativos del programa.
Para el programa PAMI se excluyeron los gastos de inversin, por considerarse que en su mayora stos iban dedicados al componente PAS y no al
componente nutricional de PAMI.
Una vez obtenido el monto de los gastos operativos o de funcionamiento,
se dividi este total entre las transferencias de cada programa para cada ao
de ejecucin de los mismos. Luego esta razn fue multiplicada por 100 para
obtener el monto de gasto administrativo requerido para transferir Bs. 100 a los
beneficiarios.
153
Fundacin

FEGS
DIRECTORIO
JUNTADIRECTIVA
Presidenta
Clemy Machado de Acedo
Principales
Trino Mrquez (COPRE)
Norma Ramones (CORDIPLAN)
Marta Rodrguez (MSAS)
Ruben Daro Jimnez (Ministerio de la Familia)
Nelly Chacn de Jimnez (Ministerio de Educacin)
Suplentes
Antonio Quintn (COPRE)
Horacio Pinto (CORDIPLAN)
Waldo Revello (MSAS)
(Ministerio de la Familia)
Beatrz Urdaneta (Ministerio de Educacin)
CLEMY MACHADO DE ACEDO

Presidente
ELIAS MANUEL ZALCMAN
Director Ejecutivo
YAJAIRA FERNANDEZ
Direccin de Investigacin y Asistencia Tcnica
YONAIDE SANCHEZ
Directora de Docencia
SIXTA ADRIAN
Directora Centro de Informacin y Documentacin
MARIA CARLOTA RUESTA
Directora de Relaciones Interinstitucionales
NILSA GOMEZ DE TORRES
Directora de Administracin y Servicios
Diagramacin y Montaje: Estela Bermdez.

Responsable de Publicaciones. CIDEGS
Edicin: Equipo CIDEGS
173
CIDEGS
Fundacin

Centro de Informacin y Documentacin

de la Fundacin Escuela de Gerencia Social
SERIE
CUADERNOS DE INVESTIGACIN

Ttulos publicados:
N 1:
N 2:
N 3:
N 4:
N 5:
N 6:
N 7:
N 8:
N 9:
N 10:
N 11:
N 12:
N 13:
N 14:
N 15:
N 16:
Historia de la seguridad social en Venezuela. Mara Luisa Villafae.

La seguridad social como instrumento de desarrollo. Olga Drija.
Evaluacin del impacto de las Ferias de Consumo Popular: sistematizacin de sus claves de xito. Alberto Rodrguez y Claudia Pea.
Caracterizacin socioeconmica de la poblacin con limitaciones sensoriales y motoras ubicada laboralmente en el sector informal del rea metropolitana. Elizabeth Cordido y Leonor Mora.
La informalidad como estrategia de sobrevivencia. Su dimensin sociolgica. Hilda Josefina Ros y Amanda Contreras.
Gerencia de programas pblicos de apoyo a la economa popular en
mbitos locales. Nrida Mendoza y Nelson Freitez.
Menores trabajadores en las calles. Keila Betancourt y Yolanda D`Ela.
Estrategias de supervivencia en la escuela popular. Silvia Camejo.
Presencia indgena y extranjera en el sector informal urbano (SIU) de la
ciudad de Maracaibo. Caso Buhoneros. Mario Jos Gonzlez y Coromoto
Algarra.
La poltica social del Estado hacia el menor transgresor. Anabel Castillo.
Mujeres jefes de hogar. Un estudio de dos barrios de Caracas. Cynthia
Wikander.
Gobierno y Sociedad Civil. Hacia un Sistema Local de Seguridad Social.
Vanessa Cartaya.
Aproximacin al sector informal urbano en el rea metropolitana de Caracas. Carlos Eduardo Febres, Vilma Hernndez, Ghislaine Murzi.
El apoyo a la microempresa popular en Venezuela. Hacia una poltica
social orgnica de Estado?. Csar Barrantes A.
Caractersticas de las Organizaciones en el Comercio Informal. Area
Metropolitana de Caracas. Pedro A. Mrquez.
Venezuela: El Proyecto de Estado Democrtico Descentralizado. Trino
Mrquez.
174
N 17:
N 18:
Los componentes de una estrategia para reducir la pobreza rural. Armando Martel.
Polticas Pblicas en el rea de la economa informal: El Caso del Municipio Libertador. Eva Josko de Guern.
Si desea recibir alguno de estos nmeros publicados con anterioridad marque en el

cuadro correspondiente a su seleccin y devuelva (va fax preferiblemente) este formulario a las oficinas del CIDEGS.
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175

El Programa de Enfrentamiento A La Pobreza 1989 - 1993

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Fundacin

Escuela de Gerencia Social

CLEMY MACHADO DE ACEDO

Presidenta Fundacin Escuela de Gerencia Social

CAPTULO 1: PRESENTACIN ------------------------------------------ 11

CAPTULO 5: LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA DE LOS

BIBLIOGRAFA ------------------------------------------------------------- 124

a. Estimacin del Aporte Calrico y Proteico Brindado

CAPTULO II: ENSAYO INTRODUCTORIO. LOS CONDICIONAMIENTOS

2. LOS DESEQUILIBRIOS ACUMULADOS A FINALES DE LA

Los descalces en el cronograma de aprobacin de las reformas financiera y fiscal suelen

25 De hecho, la regla cambiaria adoptada supuso la validacin de la inflacin pasada y, en la medida

CAPTULO III: LOS PROGRAMAS SOCIALES, SU DISEO Y LA DISCUSIN

36 El caso ms caracterstico lo representa el subsidio o gratuidad de la educacin superior en

Cesta Bsica CASA

Extensin del Preescolar

Hogares de Cuidado Diario

(*) El diseo y la implantacin inicial de este programa se realiz en el ao 1986, fue

45 No somos de la opinin segn la cual los programas compensatorios o asistencialistas no deben

46 CONASSEPS, Programa Ampliado Materno Infantil. Informe Final 1, Caracas, 1994,

51 IIES-UCAB, La Capacidad Compensatoria de los Programas Sociales 1989-1990, Temas de

CAPTULO IV: EL DESEMPEO DE LOS PROGRAMAS SOCIALES Y SU

2.143.059 2.261.013 2.345.968 2.365.585 2.368.733

1.226.257 1.211.540 1.201.191 1.206.963 1.223.867

Fuente: Encuesta Social 1993. Clculos Propios

Si nos remitimos al modo como este programa dise su poltica de focalizacin,

64 CONASSEPS, Programa Beca Alimentaria. Evaluacin de Procesos, Caracas, S/F, p. 26.

Vaso de Leche Escolar

Fuente: CONASSEPS, Programa Ampliado Materno Infantil, Caracas, 1994.

Fuente: Encuesta Social 1993. Clculos Propios

Probablemente, aunque slo a modo de hiptesis, el problema focalizador de

81 IIES-UCAB, Informes del Sistema de Evaluacin y Seguimiento del Programa HCD en

Vaso de Leche Escolar

Vaso de Leche Escolar

82 El Sistema de Evaluacin y Seguimiento del Programa Multihogares aporta informacin sobre

No. de Salarios M nimo

Fuente: Enc uesta Soc ial 1993. Clc ulos Propios

La explicacin de estas diferencias de focalizacin por modalidad debe

85 CONASSEPS, Investigacin sobre Rentabilidad Social y Econmica del Programa

90 Banco Mundial (1990), Ob.Cit., p. 68

92 Banco Mundial, Ob.Cit., p. 68

93 Vivancos, F., El Seguro de Paro Forzoso: Efectos y Limitaciones, ILDIS-UCAB, Mimeo,

Esto supone que el costo de la generacin de un puesto de trabajo en las

Si bien el programa nace en 1986, ste se suspende en 1988 (al finalizar la

103 PRONABESA, Proyecto de Reestructuracin. Hacia Un Gran Futuro, Ibid., s/p.

104 Ministerio de la Familia, Hacia un movimiento nacional de capacitacin, Caracas, 1995.

CAPITULO V: LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA DE LOS PROGRAMAS

105 En el anexo metodolgico se explican las causas de la no incorporacin de algunos programas

Como puede verse, el ao en el cual el crecimiento del gasto de los programas

Gasto Soc. Compensatorio/ PIB

Fuente: Ver Anexo Metodolgico

Como en el caso anterior, el gasto de los programas sociales aumenta su

Fuente: Ver Anexo Metodolgico.

De esta forma, puede decirse que en nuestro caso la incorporacin de los

Fuente: Ver Anexo Metodolgico

La evolucin en conjunto de este grupo de programas, muestra que el monto

Fuente: Ver Anexo Metodolgico

CAPTULO VI: RECOMENDACIONES PARA LA ACTUALIZACIN DEL PEP

1 OCEPRE, Ley de Presupuesto, aos respectivos.

Para el resto de los programas que funcionan a travs de la red escolar

En el caso de la Beca Alimentaria, se requiri tomar algunos supuestos para

Banco Mundial (1990), Op. Cit, p. 80.

Clculo del aporte diario promedio por beneficiario para el PAMI