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PARTICIPATIVA
Professor Doutor Hlcio Ribeiro1
Professor da Faculdade de Direito - UPM
RESUMO.
relationship
between
participation
and
representation
is
com
certos
direitos,
os
cidados,
que
assim
se
MOSSE, Claude. Atenas: Histria de uma Democracia. Braslia: Ed. UnB, 1982, p. 134.
MOSSE, Claude. Atenas: Histria de uma Democracia. Braslia: Ed. UnB, 1982, p. 135.
por
meio
da
intermediao
de
qualquer
corpo
representativo.
Tornou-se clebre a passagem do Contrato Social em que o
autor critica a estrutura parlamentar do governo ingls, concluindo
que o povo daquele pas s livre no momento da eleio, tornandose, a seguir, escravo.
por
que
essencialmente
no
na
pode
vontade
ser
alienada,
geral
consiste
vontade
ROUSSEAU, Jean Jacques. Do Contrato Social. So Paulo: Nova Cultural, 1987, p. 108.
DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representacin em los origines del Estado constitucional.
Revista de Estudios Polticos, n. 203, 1975, p. 164.
6
DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representacin em los origines del Estado constitucional.
Revista de Estudios Polticos, n. 203, 1975, p. 164 e 165.
5
vez
nos
grandes
Estados
torna-se
impraticvel
faz-lo
cabe
representao
poltica.
soberania
pela
crescente
organizao
dos
partidos
dos
DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representacin em los origines del Estado constitucional.
Revista de Estudios Polticos, n. 203, 1975, p. 172
10
LUQUE, Luis Aguiar de. Democracia Directa y Derecho Constitucional. Madrid: Revista de Derecho
Privado, 1977. p. 39.
11
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.
So Paulo: tica, 1991, p. 53.
para
melhor
operacionalizao
do
sistema?
12
Hoje,
13
12
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 48.
Os problemas relacionados aos limites da democracia representativa e, especificamente, representao
poltica extrapolam os limites deste trabalho. Tratam especificamente do tema, entre ns: Mnica Hermann
Salem Caggiano (Sistemas Eleitoral x Representao Poltica. So Paulo, 1987) e Celso Campilongo
(Representao Poltica. So Paulo: tica, 1988).
14
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 61.
13
ao
parlamento
um
projeto
de
lei
ou
emenda
DALLARI, Dalmo de Abreu. Formas de Participao Poltica. Revista da Procuradoria Geral do Estado
de So Paulo. 24:135-147, dez., 1985.
16
Lei No. 9709 de 18 de novembro de 1998.
17
No pacfica a conceituao do plebiscito, principalmente quando se trata de diferenci-lo do referendo.
A distino aqui referida a geralmente aceita pela doutrina. Ver DALLARI, Dalmo de Abreu, Mecanismos
de Participao Popular no Governo, in Problemas e Reformas: subsdios para o debate constituinte, vrios
autores. So Paulo: OAB, 1988, p. 193. A lei No. 9709 definiu ambos institutos conforme se viu acima.
18
19
20
forma
constituiria-se
em
verdadeiro
entrave
ao
21
Frana,
experincia
com
participao
direta,
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Editora Globo, 1968, p. 253.
BARBER, Benjamin R. Strong Democracy. Califrnia: Califrnia University Press, 1984, p. 284. John
Stuart Mill ressaltava os benefcios da participao para a educao dos indivduos: atravs da discusso
poltica e da ao coletiva, que um homem cujos interesses so limitados por suas ocupaes dirias a um
circulo estreito, aprende a simpatizar com seus concidados e se tornar um membro consciente da grande
comunidade. Consideraes sobre o Governo Representativo. Braslia: UnB, 1980, p. 89.
22
10
Na
opinio
de
Benevides,
essa
utilizao
dos
resta
dvidas
sobre
utilizao
deformada
dos
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.
So Paulo: tica, 1991, p. 58. Friedrich, por sua vez, saliente que, por ocasio dos plebiscitos realizados por
Napoleo Bonaparte, foram denunciadas presses de todo tipo e at fraudes para distorcer o resultado
(Gobierno Constitucional y Democracia: Teoria y Prctica en Europa y America. Madrid: Instituto de
Estudios Polticos, 1975, pp. 552 e 553).
24
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.
So Paulo: tica, 1991, p. 58. A polmica e a desconfiana da doutrina chegaram aos dias de hoje por
ocasio dos referendos convocados pelo General De Gaulle. Em todas as consultas o presidente francs
colocou seu mandato em funo do resultado.
11
esses
mecanismos
em
algumas
democracias
contemporneas, Arend Lijphart classificou os referentes em prhegemnicos e anti-hegemnicos, conforme o resultado da consulta
seja favorvel ou no s expectativas do governo.
26Conforme
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita, A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular,
So Paulo, tica, 1991, p.63.
26
LIJPHART, Arend. Democracies. New Haven and London, Yale: University Press, 1984, p. 203.
12
countries.
And
when
governments
control
the
Paulo
Bonavides
se
refere
importncia
da
representativas,
at
mesmo
contra
27
13
os
mecanismos
de
participao.
Dallari
defende
essa
mas
menos
representao,
mais
32
32
14
34
poltica
nas
sociedades
com
alto
grau
de
mecanismos
da
democracia
semidireta
contribuem,
36
34
MOISS, Jos lvaro, Cidadania e Participao: ensaio sobre o plebiscito, referendo e a iniciativa
popular na nova Constituio. So Paulo: Marco Zero Cedec, 1990. p. 66.
35
A crise da democracia representativa est relacionada a muitos fatores que no podem ser analisados aqui,
mas h quem sustente que a ampliao da democracia participativa comprometem a representao poltica.
Cf. CAMPILONGO, Celso. Representao Poltica, So Paulo, tica, 1988.
36
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.
So Paulo: tica, 1991, p.95.
15
37
2) INICIATIVA POPULAR:
DA CONSTITUIO DE 1988
conforme
constitucional
clssico.
princpios
Tal
estabelecidos
competncia,
nesta
no
direito
concepo,
37
BOBBIO, Norberto. Quais as alternativas para a democracia representativa? In: O marxismo e o Estado.
Rio de Janeiro: Graal, 1979, p. 141.
38
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 58.
16
um
longo
trabalho
de
pesquisa,
apreciao
de
39
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 109.
Idem, ibidem,p. 60.
41
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1990, p.164.
40
17
43
de iniciativa assume
18
45
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 122.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado, cit, p. 131. No h divergncias
doutrinrias quanto natureza da iniciativa popular: A iniciativa popular consiste no poder conferido a
parcela do eleitorado para propor direito novo (para apresentar projeto de lei) (FERREIRA FILHO,
Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional, cit., p. 82); o direito de uma parcela da populao
(um por cento do eleitorado) apresentar ao Poder Legislativo um projeto de lei que dever ser examinado e
votado (BASTOS, Celso. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 237); A iniciativa
popular o direito do povo, representado por uma frao do eleitorado, de propor projetos de lei,
articulados ou no. (FERREIRA, Luis Pinto. Comentrios Constituio Brasileira. So Paulo: Saraiva,
1992, p. 266).
46
19
Tribunais
Superiores,
ao
Procurador-Geral
da
20
respectivamente.47
Do texto constitucional podemos extrair algumas regras
bsicas para o funcionamento do instituto, embora o artigo 14 faa
referncia expressa lei que dever regulamentar a iniciativa
popular.
Dois pontos importantes esto previstos no pargrafo segundo
do artigo 61: em primeiro lugar, a necessidade de apresentao
Cmara dos Deputados de um projeto de lei, portanto, de um projeto
articulado ou redigido em artigos. Em segundo lugar, o dispositivo
constitucional
determina
patamar
mnimo
de
assinaturas
49
47
21
tcnica,
prpria
mas
da
tambm
matria
observando
que
se
est
regulamentando.51
Nos pases onde permitida a apresentao de um projeto no
articulado h sempre um rgo do Estado encarregado em dar forma
legal proposta. Nos Estados Unidos o Procurador-Geral do Estado
Comentrios Constituio Brasileira, cit., p. 267). No mesmo sentido DARCY AZAMBUJA, Teoria Geral
do Estado, cit., p. 247.
50
FEREIRA FILHO, Manoel Gonalvez. Curso de Direito Constitucional, p. 82.
51
SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p. 153.
22
52
53
contra
os mecanismos de
constitucionalidade.
autora
defende,
baseando-se
na
popular
deve
ser
argida
antes
do
desenvolvimento do processo.54
No caso brasileiro, a anlise deste e de outros aspectos do
projeto cabe a Cmara dos Deputados.55 A lei No. 9709 de 1998
52
23
competente
providenciar
correo
de
eventuais
11.356). A Lei 9709 estabeleceu, em seu artigo 12, que a tramitao dos projetos de plesbiscito e referendo
obedecer s normas do Regimento Comum do Congresso Nacional.
56
Lei 9709, artigo 13, pargrafo 2.
57
A respeito deste aspecto da iniciativa popular na legislao estrangeira ver RIBEIRO, Hlcio. A Iniciativa
Popular na Constituio de 1988.
58
Idem, ibidem, 1993.
24
59
Estavam aptos a votar em 2006 125.913.134 eleitores segundo o TSE. http://www.tse.gov.br , acessado em
05 de julho de 2007.
25
60
26
27
65
65
28
66
29
maior
se
coloca
no
tocante
emendas
69
30
estabelece
nenhuma
exclusividade
de
iniciativa
para
em
matria
legislao
complementar
ou
ordinria.71
70
31
72
de
princpios
adjetivos
ou
instrumentais,
para
73
72
73
32
reviso
constitucional
mas
qualquer
reforma
da
tornasse
como
se
viu,
excluem,
por
exemplo,
as
leis
77
74
33
plebiscito
instituio
da
pena
de
morta.
78
garantem
inviolabilidade
destes
direitos
contra
as
BRITTO, Carlos Ayres de. A inconstitucionalidade do plebiscito sobre a pena de morte. Revista de Direito
Publico, 100: 70-75, out-dez, 1991.
34
80
79
LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Proteo dos Direitos Humanos na Ordem Interna e Internacional.
Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 1.
80
COMPARATO, Fbio Konder. op. cit., p. 127. Benevides defende a possibilidade do povo decidir sobre
questes relacionadas aos direitos humanos desde que as propostas impliquem na ampliao desses direitos:
Nesse sentido, abrangemos tanto os meios para garantir direitos e estende-los a todos, quanto o surgimento
de novas formas de reivindicao ou de sano referentes violao dos direitos fundamentais. A autora
considera a participao direta do cidado neste terreno uma maneira de criar um equilbrio em relao ao
poder de presso de certos rgos ou setores do Estado na definio estes temas. Tem em vista,
especialmente, as leis de anistia e a represso aos crimes contra os direitos humanos. O problema resolvido
de forma diferenciada em outros pases. O Uruguai submeteu a referendo, por iniciativa popular, a lei de
anistia, em 1989. A Itlia, por outro lado, exclui as leis de anistia das consultas populares. Ver Maria Victria
de Mesquita Benevides, op. cit., pp. 419 a 151.
35
aos
eleitores
uma
interveno
mais
efetiva
no
processo
de
81,
a eficcia do
no
entanto,
vrias
formas
de
combinao
do
se
torna,
assim,
uma
conseqncia
necessria
indispensvel do processo.
O povo pode ser tambm chamado a deliberar sobre um
projeto originado da iniciativa popular depois da apreciao e
votao do mesmo pelo Legislativo. Neste caso os cidados ratificam
ou no uma deciso parlamentar num processo onde o referendo
tem carter supletivo. Essa a modalidade instituda na Sua e nos
Estados Unidos na forma da iniciativa indireta.
A Constituio brasileira vigente no vinculou a iniciativa
popular ao referendo, em nenhuma das formas vistas acima, o que
torna o instituto menos eficaz como instrumento de participao
poltica. A sistemtica brasileira assemelha-se bastante da
Constituio Italiana, neste aspecto. Existe o risco, portanto, da
iniciativa popular ficar reduzida a um mecanismo de mobilizao da
81
36
regulamentadora
dvida
criar
82
quanto
a
vinculao,
possibilidade
em
face
da
da
norma
previso
A matria havia recebido melhor tratamento em vrios anteprojetos de Constituio. Ver RIBEIRO,
Hlcio, A iniciativa popular na Constituio de 1988..
83
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa, p. 163. A ambigidade do texto
constitucional se d em torno dos termos convocar e autorizar. Na opinio de Benevides a convocao pode
ser apenas o instrumento de uma vontade maior que, esta sim, autoriza. Nesta perspectiva, caberia
autorizao de plebiscitos por iniciativa popular e no de referendos (pp. 163 e 168).
84
O projeto de Plnio Sampaio propunha a convocao de plebiscito e autorizao de referendo pelo
Congresso Nacional mediante requerimento dos cidados nas mesmas condies exigidas para a iniciativa
popular (artigo 1, inciso IV e artigo 2., inciso IV). O artigo 8, pargrafo segundo, por outro lado,
possibilitava a realizao de referendo sobre lei originada de iniciativa popular, nos termos acima referidos.
37
Embora seja salutar a determinao do projeto em vincular a iniciativa popular ao referendo, a deciso final
caber sempre ao Poder Legislativo. No fica claro tambm se sero necessrias duas mobilizaes uma
para a apresentao da proposta de iniciativa popular e outra para requerer a realizao do referendo caso a
Cmara rejeite ou modifique o projeto ou se o requerimento relativo ao referendo poder constar do
projeto.
85
MOISES, Jos lvaro. op. cit., p. 73.
86
MOISES, Jos lvaro. op. cit., p. 73.
38
tentou-se
limitar
os
gastos
necessrios
para
87
Para
autora,
somente
criao
de
controles
88
cabe
perguntar
se
na
falta
da
lei
87
BELL, Charles e PRICE, C. California Government Today, Politics of reform?. Chicago: The Dorsey
Press, 1988, p. 100.
88
op. cit., p. 191 e 192. Os projetos de lei que tramitam na Cmara regulamentando os mecanismos de
participao direta no propem nenhuma regra no tocante ao controle do poder econmico. Apenas o
projeto do Deputado Plnio Sampaio determina que o Tribunal Superior Eleitoral assegure, atravs de
instrues, o acesso gratuito aos meios de comunicao para livre divulgao dos argumentos e do
contraditrio, no caso das campanhas para plebiscito e referendo (artigo 6). De acordo com o projeto o
horrio gratuito para a divulgao das propostas vigorar nos 30 dias anteriores s consultas, em dois
programas dirios de trinta minutos cada (art. 6, pargrafo nico).
39
participao
direta.
Dos
trs
mecanismos
previstos
pela
requisitos
bsicos
fixados
no
prprio
texto
constitucional.
Para Mnica Herman Salem a iniciativa popular no seria um
mecanismo
auto-aplicvel
ausncia
de
legislao
89
CAGGIANO, Mnica Herman Salem. A Representao Poltica na Nova Constituio. Cadernos Liberais.
Braslia: Instituto Tancredo Neves, n. 86. Bolvar Lamounier entende da mesma forma: Mas no
transparece a natureza da iniciativa que est sendo instituda (...), como ser acionada, qual vai ser sua
instrumentao no fica claro. Parece-me, portanto, que ser difcil aplic-la sem lei complementar que a
regulamente por inteiro. (Gesto Estadual: Participao e Controle. In: A nova Constituio Paulista:
Perspectivas. Vrios Autores. So Paulo: Fundap, 1989).
40
da
Constituio
vigente
visa
garantir
exerccio
de
91
41
um
projeto
popular
nas
condies
determinadas
pela
constitucional.
Mas
muitas
questes
analisadas
aqui
que
exerce
por
meio
de
representantes
eleitos
ou
da
democracia
participativa
prevista
no
texto
42
43
BONAVIDES,
Paulo.
Teoria
constitucional
da
democracia
Mnica
Herman
Salem.
Sistemas
Eleitorais
44
Karl.
Teoria
de
la
Constituicin.
Barcelona:
45
LUQUE,
Luis
Aguiar
de.
Democracia
Directa
Derecho
Nino.
Processo
Legislativo.
In:
BOBBIO,
Norberto.
46
John.
Consideraes
sobre
Governo
LEGISLAO
Constituies
Polticas
de
Diversos
Pases.
Lisboa:
Imprensa
47
48