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El resurgimiento global
de la
democracia
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Compilado

por
Larry Diamond

y
Marc F Plattner

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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES SOCIALES

UNAM

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1993 The Johns Hopkins University Press and

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The National Endowment for Democracy

Titulo original en ingles:

The Global Resurgence of Democracy, Larry Diarrwnd and Marc Pial/net ells.

CONTENIDO
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Rector
JOSe Sarukhan Kermez

Secreiario General
Jaime Martuscelli Quintana

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Coordinador deHumanidades

Prefacio yagradecimientos

Humberto Munoz Garcia

Director del Instituto deInvestigaciones Sociales

Introducci6n, Larry Diamond y Marc F Plattner

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I. El momento democratico

Ricardo Pozas Horcasitas

1. La tercera ola de la d ernocracia, Samuel P. Huntington /3

2. EI mornento dernocratico, Marc F Plattner /25

Coordinacion editorial: Sara Gordon Rapoport

3. Que es ... y que no es la dernocracia, Philippe C. Schmitter y Terry Lynn Karl /37

4. El presente en la transici6n, Julio Maria Sanguinetti /51

Edicion al cui dado de Marcela Pineda Camacho

Diseiio de la edicion: Leticia Fonseca Gallegos

5. Sobre las tareas de una oposicion dernocratica, Alfred Stepan / 59

Portada: Juan Berruecos

6. Nuevas consideraciones sobre la democracia africana, Claude Ake /67

Traduccion de Isabel Vericat

7. La cultura de la libertad, Mario Vargas Llosa /79

Primera edicion, 1996

II. Problemas de la instirucionalizacion democratica

)
DR Universidad Nacional Autonoma de Mexico
Instituto de Investigaciones Sociales
Torre II de Humanidades, 70 piso

8. Tres paradojas de la democracia, Larry Diamond /89

9. Los peligros del presidencialismo, Juanj. Linz / 103

10. Cornparando sistemas dernocraticos, Donald L. Horowitz / 121

DR Oficina Regional del Libro-Embajada de los Estados Unidos de Norteamerica

II. La centralidad de Ia cultura politica, Seymour Martin Lipset /129

ISBN: 968-36-4990-4

12. Las vir tudes del parlamentarismo, Juanj. Linz / 133

Irnpreso y hecho en Mexico

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Prefacio y agradecimientos

De nuestra experiencia como coeditores hemos aprendido que la publicaci6n de

una revista es una operaci6n compleja y dificil para la eual se requiere un gran esfuerzo y abundante ayuda. Nos com place mucho tener la oportunidad de reconocer el
apoyo' de aquellas instituciones y personas cuyas contribuciones han sido indispensables
para nuestro trabajo. En primer lugar, queremos manifestar nuestro agradecimiento al
Consejo de Directores de la Fundaci6n Nacional para la Democracia y en especial al
presidente de la Fundacion, nuestro buen amigo Carl Gershman. Carl contribuy6 a concebir la idea del Journal y Ie ha prestado su incesante apoyo, al mismo tiempo que ha
respetado escrupulosamente su integridad editorial.
Tarnbien expresamos nuestro agradecimiento a los miembros de nuestro consejo
editorial, que tan generosamente han dedicado su tiempo a proporcionarnos tan to
orientaci6n editorial en general como sus evaluaciones de manuscritos en particular. No
menos esencial ha sido la ayuda financiera que nos han brindado varias fundaciones
privadas, sobre todo la Lynde and Harry Bradley Foundation. Otros importantes contribuyentes han sido las fundaciones Smith Richardson, William H. Donner, John M.
Olin yJoyce, y Pfizer, Inc.
EI Journal tambien es e1 poseedor afortunado de un personal de primera clase. La
delicada mano editorial de nuestro redactor Phil Costopoulos se percibe a 10 largo de
estevolumen. Nuestrajefa de producci6n Debra Liang proporcion6 una ayuda esencial
tanto en la preparaci6n de los ensayos originales como en la de este volumen. Nuestra
redactora interna Kathy Vitz hizo e1 excelente trabajo de compilar el indice. Tambien
debemos expresar nuestro agradecimiento al ex redactor administrativo Peter Pavilionis
y a los redactores internos Gary Rosen y Juliet Johnson, asi como a nuestros colegas
incansablemente serviciales de la Johns Hopkins University Press.
Por supuesto que eualquier merito que posea este volumen se 10 debe en definitiva
a los argumentos y puntos de vista de los autores cuyos ensayos compilamos aqui. Les
estamos enormemente agradecidos por su buena disposici6n para contribuir a 10 que
aun era una publicaci6n nueva y asi ayudarla a convertirse en una presencia establecida
en la escena internacional.
Por ultimo, deseamos destacar los extraordinarios esfuerzos para asegurar y fortalecer la democracia realizados por hombres y mujeres de todas las regiones del mundo.
Debido a su valentia y dedicaci6n, el estudio internacional de la democracia se ha convertido hoy en un campo tan rico para la investigaci6n y la reflexi6n.

Introducci6n

LarryDiamond y Marc F. Plattner

FLA Csa . BibHafa::J

uando los histo.riadores miren ~acia at~s el sig~o XX, tal vezjuzguen al u,lt~
mo cuarto de siglo como el penodo mas grandioso de fennento dernocratico en toda la historia de la civilizaci6n moderna. Como observa Samuel P.
Huntington en el ensayo que abre este volumen, casi 30 paises realizaron la transici6n ala democracia entre 1974 y 1990. Durante 1991 y 1992, se iniciaron 0 completaron una serie de otras transiciones democraticas. Dependiendo de la rigurosidad con que se defma a la "dernocracia", se puede considerar que la lista de
nuevas democracias a mediados de 1992 incluia virtualmente a todas las ex dictaduras cornnnistas de Europa del Este y gran parte de la ex Union Sovietica, incluida
Rusia. Adernas, como Richard Joseph detalla mas adelante en este volumen, numerosos paises africanos han alcanzado etapas variables de transici6n a la democracia.
En su encuesta anual de 1992 sobre "la libertad en el mundo", Freedom House
estim6 que, a finales de 1991,75 paises eran politicamente "libres", 10 mas que el
ana anterior. Aplicando una norma un poco mas generosa, contaba 89 dernocracias: aproximadamente la mitad de (el creciente nurnero de) paises independientes
en el mundo, y el doble de la cantidad de hace 20 arios. Esta claro, para usar el termino de Huntington, que la democracia ha crecido como "bola de nieve " y la
poderosa prueba y los efectos de divulgaci6n generados por el impulso mismo de
su expansion explican en parte su crecimiento.
Como Marc F. Plattner observa en su colaboraci6n a esta antologia, tal resurgimiento global de la democracia tambien ha tenido lugar en el plano de la ideologia, con el absoluto "autodescredito" de los sistemas comunistas y de otros regirnenes dictatoriales como el "socialismo africano" y el "autoritarisrno burocratico",
COIllO resultado, las fuerzas antidernocraticas (especialmente de la izquierda) se
han debilitado en todo el mundo, la democracia se ha quedado "sin serios rivales
geopoliticos 0 ideologicos" y los dem6cratas han recobrado la confianza en si mismos. De hecho, argumenta Plattner, las democracias liberales hoy son consideradas
ampliamente como "las urricas sociedades autentica y plenamente modernas".
En una formulaci6n que ha influido mucho en los analisis contemporaneos,
Huntington sostiene que este periodo actual de crecimiento dernocratico, que data
de la caida del autoritarismo en Portugal, Espana y Grecia en 1974-1975, representa una "tercera ola" de expansion dernocratica global. Tanto la primera ola "larga",
desde la decada de 1820 hasta 1926, como la segunda, de 1945 a 1962, precedieron

Introduccurn

a "olas contrarias" que redujeron significativamente tanto el mimcro de las democracias en el mundo como la sensacion de esperanza en las perspectivas globales de
la democracia. Como 10 observa Plattner, en plena segunda ola contraria a principios de los afios 1970, prominentes intelectuales dernocratas se lIegaron a lamentar
de que "la democracia liberal [... ] simplemente no tiene ninguna oportunidad en
el futuro. EI asunto es donde estaba el mundo, no hacia donde va".'
La pregunta que preocupa a Huntington es tambien el tema central de este libro:
2.puede la tercera ola de la democracia sostenerse indefmidamente 0 sufrira un
reflujo hasta transformarse en una tercera ola contraria de derrumbes democraticos en algun momento de la decada de los noventa?
Con las severas pruebas que estan sufriendo las democracias en su infancia en
Europa del Este, Rusia y otros estados poscomunistas, y con los golpes de Estado
contra la democracia en Haiti, Tailandia y Peru (y el levantamiento militar en
Venezuela) en 1991 y 1992, algunos podrian preguntarse si no habra empezado ya
una tercera ola contraria. Si uno se inclina al determinismo economico, las perspectivas de la democracia pueden parecer sombrias. La mayoria de los paises de
ingresos altos y medics-altos ya eran democraticos en 1990, y muchos de los que permanecian en los tramos superiores de la "zona politica de transicion" de Huntington (como 10 indica el PNB per capita) eran estados cuyas orientaciones culturales
predominantes -confucianas 0 islamicas- suelen ser consideradas no propicias para
la democracia. Adeinas, como observa Huntington, los derrumbes dernocraticos en
olas contrarias anteriores se debieron en gran medida al mal desempefio del regimen: retrasos economicos graves, conflictos politicos intensificados, interrupcion
de la ley y el orden. En su ensayo, Peter Hakim y Abraham F. Lowenthal muestran
que la mayoria de las dernocracias recien restauradas en America Latina sufren de
esos problemas en una u otra medida, y en realidad, como se pod ria haber previsto en su analisis, la dernocracia peruana se doblego ante ellos en 1992, al menos ternporalrnente. Y ninguna de las nuevas democracias poscomunistas esta aiin fuera
de peligro.
Aunque sigue siendo esceptico sobre la viabilidad universal de la democracia liberal, Huntington nos previene contra el deterrninismo cultural 0 econornico. Los
legados culturales pueden ablandarse gradualmente y cambiar con el tiempo, y la
mayor parte de las gran des tradiciones culturales son "corpus de ideas [... ] y pautas
de comportamiento sumamente complejos", algunos de los cuales pueden ser compatibles con la democracia y otros no. En gran parte de Asia del Este, zona que se
desarrolla rapidamente, Huntington sospecha que una perspectiva mas probable que el autoritarismo es una forma de democracia "caracteristica" de Asia del Este (Ia cual muestra afinidades con el sisterna japones de partido dominante) que
ofrcce "competencia por el poder, pero sin alternancia". En terminos mas generales, afirrna, los dos factores mas importantes que determinan la probabilidad
de la democracia seran el desarrollo ecoriornico y elliderazgo politico.
Muchos observadores ponen en tela de juicio las credenciales dernocraticas de
un sistema como e1 de Japon, que ha realizado elecciones libres y limpias bajo regimen constitucional durante casi medio siglo sin cambio alguno en el partido gobernante. Esto plantea la pregunta crucial de que es y que no es la democracia,
tema que abordan Philippe C. Schmittery Terry Lynn Karl en el capitulo 3. Schrni-

Introduccion

xi

tter y Karl acerrtuan que no hay solo una forma de democracia y que los estadounidenses deberian tener cuidado de no identificar e1 concepto de democracia dernasiado estrictamente con sus propias instituciones. Las democracias pueden diferir
enormernente en el grado en que alientan el consenso versus la competencia, el
poder compartido versus e1 gobierno mayoritario y la autoridad publica versus la
accion privada. Los regimenes dernocraticos pueden ser parlamentarios 0 presidenciales y federales 0 unitarios. Las democracias contemporineas tambien varian
ampliamente en sus niveles de participacion ciudadana, acceso al poder, frenos y
contrapesos, sensibilidad guberrramental, fuerza partidaria y pluralismo politico.
Estas variaciones, sobre todo en sistemas de diseiio constitucional y electorales,
pueden tener implicaciones trascendentes en la calidad y estabilidad de la democracia (como Juan J. Linz y Arend Lijphart y sus criticos 10 exponen mas adelante
en este volumen), pero siempre que se cumplan ciertos criterios minimos, no afectan la existencia de la dernocracia.
Para Schmitter y Karl, "la democracia politica moderna es un sistema de gobierno en el que los gobernantes son responsables de sus acciones en el terrene publico ante los ciudadanos, actuando indirectamente a traves de la competencia y la
cooperacion de sus representantes e1ectos". Esto implica criterios muy similares a
la concepcion de poliarquia" de Robert A. Dahl: amplia competencia por el poder
mediante elecciones regulares, libres y limpias; ciudadania altamente incluyente
que confiere derechos de participacion virtualmente a todos los adultos; e implicitamente, amplias libertades civiles y politicas que perrnitan el pluralismo de la informacion y la organizacion. Pero a esta concepcion, convencional hoy en dia, Schmitter y Karl agregan algunos requisitos importantes. Entre las elecciones, los ciudadanos han de poder influir en la politica publica a traves de diversos medios no
electorales, como asociaciones de grupos de interes y movimientos sociales, que
implican inevitablemente tanto la cooperacion como la competencia entre los ciudadanos. Los gobiernos elegidos popularmente deben poder ejercer sus poderes
sin la obstruccion ni e1 control de funcionarios no elegidos (por ejemplo, los militares). Y la forma de gobierno debe ser el autogobierno.
La cuestion de como nace la democracia es la esencia del capitulo 4, escrito por
Julio Maria Sanguinetti, y del capitulo 5, escrito por Alfred Stepan. Sanguinetti
escribe desde una posicion ventajosa muy especial, 0 sea como el primer presidente
de Uruguay despues del retorno del pais a la democracia en 1985 y como una pieza
clave en el proceso de transicion. Sanguinetti hace hincapie en el papel crucial
tanto de la dirigencia como de la prictica politicas en la producci6n de la democracia y extrae varias lecciones de la experiencia uruguaya. Primero "una transicion
requiere el manejo continuo de dos emociones: el temor y la impaciencia", ternor
por parte de los dirigentes (militares) depuestos de que ellos 0 su institucion puedan ser victimizados por el nuevo regimen, e impaciencia de las fuerzas democraticas por ejercer sus nuevas libertades de reciente surgimiento. Segundo, la estabilidad democritica depende del progreso economico: las nuevas democracias deben
conceder una alta prioridad a reavivar el crecimiento economico (y, al mismo tiempo, mantener el control de la inflacion) si a la postre quieren ser capaces de satisfacer expcctativas sociales largamente diferidas. Tercero, Sanguinetti acentua el
valor del gradualismo y del diilogo, de la negociacion y el pacto, que pueden estre-

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Introducci6n

char el inmenso abismo de desconfianza e incomprensi6n entre los militares y los

politicos civiles. Cuarto, las nuevas democracias deben tratar de construir una base
muy. amplia de legitimidad. Para ello se requiere un alto grado de tolerancia y
capacidad de inclusi6n, y a veces actos extraordinarios de reconciliaci6n, reuniendo a antiguos enemigos politicos y concediendo la amriistia aun a terribles violad ores de los derechos humanos. Este ultimo tema puede plantear un doloroso
conllicto, admite Sanguinetti, entre "la etica de la convicci6n" (0 moral) y "Ia etica
de la responsabilidad" ("Iuchar siempre pOl' asegurarnos de que nuestras acciones
no produzcan consecuencias que contradigan nuestras buenas intenciones"). Sanguinetti concluye que el pragmatismo de la segunda etica debe tener prioridad si
se quiere que una transici6n dernocratica triu nfc.
Stepan analiza el problema de la transici6n dernocratica desde la perspectiva de
las oposiciones dernocraticas. Estas estructuras, a veces sirnplemente pequeiias
bandas de activistas decididos y valientes, desempeiian varias tareas que son cruciales para la democratizaci6n. Para empezar, pOl' el simple hecho de sobrevivir como una fuerza de oposici6n, pueden ncgar a un regimen autoritario su meta de
hegemonia completa sobre la sociedad. Esto las habilita para avanzar a la siguiente
tarea que es mantener algunas zonas de autonomia en las que diversas organizaciones de la sociedad civil (partidos, sindicatos, grupos religiosos y culturales)
pueden seguir operando independientemente del regimen. "Cuanto mas numerosos y fuertes se vuelven estos diversos subsistemas no autoritarios 0 antiautoritarios, con mas eficacia pueden desempeiiar las otras tareas de la oposici6n
dernocratica: impugnar la legitimidad del regimen autoritario, elevar los costos de
su mantenimiento y generalmente hacerlo trizas mientras se va ganando el apoyo
para una alternativa dernocratica."
Como Claude Ake explica en el capitulo 6, la busqueda de una alternativa democratica al mal gobierno autoritario se ha extendido cada vez mas en .Africa en los
ultimos arios. En cierta medida, esto responde a presiones internacionales qu~ han
ido creciendo a medida que el fill de la guerra fria y la marginaci6n de Africa
han "dado a Occidente mas amplitud para conducir sus relaciones con Africa basandose en principios". Ake alaba este in teres dernocratico (pOI' muy tardio
que sea) y da la bienvenida a las sanciones econ6micas contra regimenes antidernocraticos. Sin embargo, Ake cree que las fuerzas dernocraticas primordialmente indigenas son las que han incluido la democracia en el programa africano y
que se debe fortalecer a esas fuerzas si se quiere que; triunfe el movimiento por la
democracia. Ake argumenta apasionadamente que Africa necesita democracia para desarrollarse y refuta una serie de mitos: que la demoeracia esta en contradicci6n
con las culturas tradicionales africanas; que provocaria rivalidades etnicas que estallarian en conflictos; y que debe ocupar un lugar secundario frente a las necesidades de desarrollo. Ake muestra que muchos sistemas politicos africanos tradicionales "estaban imbuidos de valores dernocraticos", que el conflicto etnico se ha
intensificado en los 30 anos de gobierno autoritario, y que la idea de elecci6n entre
democracia y desarrollo es falsa tanto moral c<;lmo ernpiricamente. Aplazar la democracia no ha promovido el desarrollo en Africa; en realidad el consenso en
Africa es cada vez mayor respecto a que la ausencia de democracia es la causa principal de la crisis de desarrollo del continente. "EI problema primordial", aduce Ake,

xiii

Introducci6n

"no consiste en si comer bien es mas importante que votar, sino quien. tiene derecho
a decidir que es 10 mas importante."
Optar por la democracia, incluso con cierto costa y riesgo, es parte de 10 que
Mario Vargas LIosa identifica en el capitulo 7 como "La cultura de la Iibertad".
Vargas LIosa rechaza todas las concepciones deterministas, incluida la nocion de
"fin de la historia", y aduce que las recientes victorias sobre e1 comunismo "fueron
ganadas a pulse porIa denodada resistencia de las victimas, a veces con la ayuda de
la desesperaci6n de los oligarcas comunistas". Sus esfuerzos fueron un paso importante en la construcci6n de una "cultura de la libertad" sin la cual la democracia no
puede estar segura. Para Vargas LIosa, esta cultura es multidimensional. Lo esencial
en ella es un "sentido de la responsabilidad individual" que ya no espera que el
Estado resuelva todos los problemas y cum pIa sus deseos, sino que acepta la disciplina, normas, riesgos y la iniciativa requerida para lograr una economia de mercado triunfante. Esa cultura, argumenta Vargas LIosa, rechaza no s610 el estatismo
y el colectivismo, sino tarnbien el nacionalismo y el mercantilismo. Estos dos ultirnos han sido la causa de la ruina del desarrollo y la democracia en America Latina,
afirrna, pervirtiendo los incentivos productivos y estrangulando la iniciativa individual. La cultura de la Iibertad valora "una econornia libre, que erradique los monopolios y garantice a todos el acceso a mercados regidos pOl' reglas sencillas, claras
y equitativas". Sin embargo, al mismo tiempo, si se desea que se sostenga, requiere
apoyo a los debiles e indecisos y un amplio acceso a la actividad cultural, que es un
importante antidote para el materialismo, el egoismo y el cinismo que tienden a
afligir a la sociedad capitalista.

Problemas de la institucionalizacion democratica

EI reto de mantener e institucionalizar la democracia, que es una de las principales
preocupaciones de este volumen, se aborda en los ensayos de las secciones II y III.
En el capitulo 8, Larry Diamond explora este desafio analizando tres tensiones 0
"paradojas" intrinsecas a todas las democracias y particularmente inquietantes para
las recientes. La primera es la tension entre conflicto y consenso. Por su misma naturaleza, la democracia es un sistema de competencia por el poder institucionalizada, pero si la coinpetencia llega a ser demasiado intensa, el sistema se puede descomponer totalmente. Por 10 tanto, las demoeracias han de encontrar mecanisI1IOS pal-a mitigar el conflicto y la division con el consenso. Esto puede suceder a
largo plazo a traves del surgimiento de una cultura civica. En el camino, las democracius deben toniar la iniciativa de reducir la desigualdad socioecon6mica mediaute UII proceso de reforma cada vez mayor, e instituir estructuras y acuerdos
apropiados, como el federalismo y los "pactos" para compartir el poder, a fin de
controlar la division etnica y partidaria. Una segunda tension coloca a la representatividad frente a la gobernabilidad. La primera implica dispersar el poder y hacer10 responsable, mientras que la segunda requiere "de concentracion y autonomia
de poder suficientes para elegir y poner en practica politicas con energia y prontitud". EI gobierno parlamentario con representacion proporcional (RP) es admirable pOl'que asegura una amplia representacicn en el gobierno. pero tarnbien

xiv

Introduccifm

puede fragmentar la estructura de partidos politicos hasta hacer que el sistema sea
ingobernable. En tales cas os, la reduccion de la representatividad (por ejemplo,
modificando la RP pura) puede fortalecer la democracia. Por ultimo, Diamond
identifica una contradiccion entre consentimiento y efectividad en la medida en
que los electorados tienden a juzgar el desempeiio del gobierno de acuerdo con criterios a corto plazo mientras que los paises quiza solo sean autenticamente capaces de mejorar su desempeiio econornico con refOf mas estructurales que pueden
tardar muchos aiios en dar frutos. Obtener consentimiento publico para esas reformas estructurales, orientadas al mercado, indica Diamond, puede requerir tanto de
ayuda externa a corto plazo como de la negociacion de un amplio acuerdo 0 pacto
entre las partes contendientes y las fuerzas sociales sobre las lineas generales de la
politica econornica.
En eI capitulo 9, Juan J. Linz argumenta que un problema clave de la democracia en America Latina y otras regiones en desarrollo ha sido una opcion mal guiada de gobierno presidencial mas que parlamentario. En este ensayo, frecuentemente citado y que ha ocasionado un amplio debate entre pensadores y politicos
en servicio activo en todo eI mundo, Linz identifica una serie de "peligros del presid encialismo". A causa de su eleccion directa por eI pueblo, los presidentes tienden a tener fuertes pretensiones de legitimidad dernocratica que pueden asumir un
caracter "plebiscitario" y no dernocratico. Cuando un presidente es e1egido con
mucho menos que una mayoria de los votos, como 10 fue Salvador Allende en Chile
en 1970, el resultado puede ser un conflicto dramatico entre el presidente y una
legislatura opuesta a sus politicas, cada uno de ellos reclamando la legitimidad basada en la expresion de la voluntad popular. EI potencial de empate esta exacerbado
por el periodo en el cargo relativamente fijo del presidente, que no da "cabida a los
reajustes continuos que los acontecimientos pueden exigir", Un problema relacionado con esto es la mayor dificultad de seleccionar un sucesor legitime y eficaz
en los sistemas presidenciales. En general, seiiala Linz, mientras que "el parlamentarismo imparte flexibilidad al proceso politico", permitiendo un cambio de dirigentes 0 la reorganizacion del gobierno en la mitad del periodo, "el presidencialismo 10 vuelve mas bien ngido".
Otra dimension de esta rigidez es la ausencia de un monarca constitucional 0 un
presidente ceremonial que pueda actuar como un "poder moderador" y aporte su
"madurez moral" en tiempos de crisis. Ademas, el presidencialismo no es muy adecuado para el tipo de gobierno de coalicion que puede ser necesario para gobernar
efectivamente en sistemas multipartidarios. En realidad, debido al caracter de "el
ganador se 10 lIeva todo" de las elecciones presidenciales, es mucho mas probable
que el presidencialismo produzca la polarizacion politica tanto durante como despues de las elecciones. EI hecho de que "los perdedores deben esperar por 10 men~s cuatro 0 cinco aries sin ningun acceso al poder ejecutivo ni a la influencia politica", exacerba el caracter de suma cero de los sistemas presidenciales. Este es un
rasgo particularmente peligroso para las sociedades muy divididas, en especial las
que tienen graves problemas sociales y economicos y partidos extremistas significativos, porque aumentan todavia mas los conflictos electorales y el potencial de confrontacion y polarizacion. Por estas y otras razories, Linz indica que eI presidenciaIismo resulta especialmente inadecuado para las nuevas democracias aun no con-

Introduccion

xv

solidadas, como las que estan surgiendo en America Latina, Asia, Europa del Este y
Africa.
En eI debate que sigue en los capitulos 10 y 11, Donald L. Horowitz y Seymour
Martin Lipset desafian la amplia conclusion de Linz acerca de las ventajas del gobierno parlamentario sobre el presidencial. Horowitz, un importante acadernico en
eI campo del conflicto etnico, observa que la version Westminster de la de,mocracia parlamentaria tambien posee rasgos del ganador se 10 lIeva todo y que Africa y
Asia poscoloniales (en contraste con America Latina) atestiguaron la descomposicion de democracias primordialmente parlamentarias y no presidenciales. Los gobiernos de coalicion y de poder compartido pueden ejercerse bajo el presidencialismo, mantiene Horowitz, destacando no solo los sistemas de gobierno de gran
coalicion que incorporan a todos los partidos [semiconsociational] en Colombia y
Venezuela que Linz reconoce como "excepciones", sino tambien el sistema presidencial en la Segunda Republica de Nigeria. Horowitz aduce que muchas de las
quejas de Linz sobre el presidencialismo derivan del supuesto de que el presidente
sera elegido de acuerdo con bases de pluralidad 0 mayoria en la carrera final. No
obstante, hay diferentes reglas e1ectorales -como el requisito en Nigeria de una
amplia distribucion etnica del voto para cualquier ganador presidencial, 0 el sistema de voto alterno de Sri Lanka- que pueden evitar resultados de base restringida e inducir a los principales contendientes e1ectorales a construir amplias coaliciones etnicas. La verdadera disputa de Linz, indica Horowitz, "no es con la presidencia, sino can dos caracteristicas que resumen la version Westminster de la democracia: primero, elecciones plurales que producen una mayoria de escaiios expulsando a los competidores de un tercer partido; y segundo, la democracia de advcrsarios, con su tajante linea divisoria entre vencedores y perdedores, gobierno y
oposicion ".
Lipset asume una posicion aun mas esceptica cuestionando la importancia de las
opciones institucionales en conjunto. La razon principal para la relativa inestabilidad de la democracia en America Latina, indica, no es eI presidencialismo, sino los
factores econornicos y culturales que historicamente han hecho a los paises latinos,
catolicos y pobres mas propensos al autoritarismo. Lipset sostiene que 10 mismo
se aplica a los paises islamicos, sin importar las instituciones politicas que estos
adopten. EI hecho de que el legado colonial britanico sea actualmente uno de los
conceptos correlativos mas poderosos de la democracia en el mundo destaca la
prominencia de la variable cultural.
En su respuesta, Linz reconoce el punto de vista de Horowitz sobre la importancia de como el sistema constitucional (parlamentario 0 presidencial) interactua con
eI sistema electoral, as! como el punto de vista de Lipset de que un sistema parlamentario mayoritario como el britanico puede dar a un primer ministro mas poder
efectivo que al tipico presidente de un sistema presidencial. Sin embargo, Linz subrara el estilo plebiscitario y las expectativas infladas que tienden a estar asociadas
mas a menudo con el presidencialismo, as! como eI potencial para el conflicto y
hasta las impugnaciones a la legitimidad entre eI ejecutivo y la legislatura. Ademas,
pone en tela de juicio hasta que punto los casos de Nigeria y Sri Lanka planteados por Horowitz se pueden considerar ejemplos de presidencialismo triunfante, y
llama la atencion sobre otro peligro del gobierno presidencial: eI debilitamiento de

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Introducci6n

los partidos politicos que acarrea la capacidad de un presidente, como en Brasil,

para constituir un gobierno sin involucrar sisternaticamente a los partidos que 10
apoyan (incluido el propio). Aun el ejemplo estadounidense de "presidencialismo exitoso", indica Linz, es cada vez mas dudoso dados los costos y los problemas
de un gobierno dividido en los ultimos aiios. "EI sistema estadounidense funciona
o ha funcionado pese a su estructura presidencial, y no debido a ella", sostiene Linz.
Admitiendo la importancia de la cultura, hace hincapie en la propia observacion
de Lipset de que las instituciones politicas son las unicas variables abiertas a una
rnanipulacion relativamente rapida y deliberada. Esto origina que ''la busqucda de
esas instituciones politicas que mejor se ajusten a las circunstancias en uno u otro
pais en particular [ ... ] sea una biisqueda modesta pero que vale la pena".
Esta busqueda tarnbien ocupa a Arend Lijphart en su analisis en el capitulo 13
de "opciones constitucionales para las nuevas dernocracias". Suscribiendo los argumentos de Linz en favor del gobiemo parlamentario, Lijphart indica que el tipo de
sistema electoral no es una opcion institucional merios importante, y seiiala las ventajas de la RP, en especial para las nuevas democracias y las sociedades profundamente divididas. Haciendo referencia a su trabajo anterior,' y ampliandolo, Lijphart
rechaza la democracia mayoritaria en favor del modelo de consenso que "rrata de .
lirnitar, dividir, separar y com partir el poder", y concibe partidos multiples, gobiernos de coalicion y relaciones del poder ejecutivo-Iegislativo mas equitativas. Al promover un sistema mul tipartidario, la RP (combinada con el parlamen tarismo) es un
mecanismo clave para estructurar la democracia en este modo consensual. Pero
adernas de asegurar la representacion de la minoria y asi manejar mejor el conflicto etnico, la RP, afirma Lijphart, es preferible porque resulta intrinsecamerite mas
dernocratica. Adernas, sus datos procedentes de las democracias occidentales indican que los sistemas parlamentarios-RP tienen una calidad superior de democracia,
incluidas tasas superiores de concurrencia a las urnas, sin la disminuida gobernabilidad y desempeiio econornico que muchos criticos sostienen que es el "coste"
de los sistemas de RP. Los sistemas de RP moderados, como los de Alemania y
Suecia, que dan origen a un mirnero moderado de partidos parlamentarios, parece
que son los que ofrecen la meJor cornbinacion de poder compartido y gobernabilidad para las nuevas democracias.
En el debate en los capitulos 14 y 15, tanto Guy Lardeyret como Quentin L.
Quade se declaran decididamente a favor de las ventajas de la democracia mayoritaria. En realidad, Lardeyret esta en favor del sistema mas mayoritario posible, que
(como indica Lijphart) no es el presidencialismo sino mas bien el gobierno parlamentario combinado con el metodo de elecciones de pluralidad uninominal, pOI'
ejemplo el sistema Westminster. Dado que esas elecciones plurales para la legislarura tienden a propiciar un sistema bipartidista 0 dominado pOI' dos partidos,
suelen crear gobiernos parlamentarios fuertes, sin necesidad de coaliciones, que
fusionan el poder ejecutivo y ellegislativo. Aunque Linz se inclina pOI' el mismo sistema moderado multipartidista que Lijphart apoya y Lardeyret repudia, este si comparte la preocupacion de Linz pOI' el potencial de "candado" legislativo-ejecutivo en
los sistemas presidenciales. Sin embargo, Lardeyret cree que el mayor peligro esta
en la fragmentacion asociada a los sistemas parlamentarios de RP, como es el caso
de la Cuarta Republica, que dio un traspie en su Francia natal. Quentin L. Quade

Introduccit3n

______________________________ xvii

tambien cita este ejemplo, asi como la ltalia previa a Mussolini y la Alemania de
Weimar, para mostrar que la RP puede no fomentar la conciliacion y el pacto sino
la fragmentacion, el extremismo y la paralisis gubernamental. Como muchos cr iticos del modelo consensual, Quade centra la atencion en la inherente y mucho
mayor fragilidad del gobierno de coalicion.
Precisamente porque concede un alcance tan amplio ala representacion de las
"rninorias" y pOI' 10 tanto alienta la polarizacion y la fragrnentacion de los partid os,
Lardeyret mantiene que la RP "es peligrosa para paises que enfrentan divisiones
etnicas 0 culturales", En cambio, "los partidos en sistemas pluralistas tienden a ser
moderados porque la mayoria de los votos debe ganarse entre los indecisos votantes
del centro". La moderacion etnica sera maxima cuando los miembros del mismo
grupo etnico deban competir entre si en distritos uninominales siguiendo lineas de
division politicas e ide ologicas entrecruzadas. Lardeyret no solo prefiere los sistemas electorales de pluralidad pOI' los gobiernos mas fuertes, mas estables y mas
decisivos que producen, sino que (como Quade) tambien cree en que son "mas democraticos amen de mas eficientes". A diferencia de la RP, los sistemas de pluralidad excluyen a los partidos extremistas, marginan a los partidos pequeiios y permiten la opcion de decidir quien gobemara a los electores, en vez de que las elites
partidarias negocien en secreta despues de las elecciones, a veces durante sernanas
y hasta meses. Quade afirrna que "la votacion plural alienta a los partidos en competencia a adoptar una actitud formadora de mayorias [ ... ], a ser moderados, a buscar la conciliacion [ ...], en suma: a realizar antes de las elecciones, a la vista del
publico, las mismas tareas que Lijphart aprueba en los sistemas de RP pOI' llevarlas
a cabo despues de las elecciones".
La opcion institucional entre RP (con gobierno parlamentario) y elecciones plurales (tanto en un sistema presidencial como en uno parlamentario) implica algo
mas que el debate em pi rico y analitico reunido en los capitulos 14 y 15. Tambien
en esto entra en juego una tension entre valores en competencia. Como Diamond
muestra en el capitulo 8, en las democracias hay una cierta contradiccion inherente
entre representatividad y gobernabilidad. Los sistemas de RP se arriesgan a sacrilicar en parte la capacidad de gobernar de manera decisiva y una clara alternancia de las mayorias, a fin de maximizar la representatividad. Los que se oponen ala
RP dan una mayor prioridad a la gobernabilidad que a la representacion directa de
los multiples elementos de la sociedad en la legislatura. Sin embargo, para ser justos, SOil pocos los destacados estudiosos de la democracia que abogarian pOI' el tipo
de RP extrema -sin que virtual mente se fije un umbral minimo de los votos necesan os para ingresar en el parlarnento- como el que hoy existe ell ltalia e Israel.
Como Lijphart destaca, hay muchos tipos y grados de RP, y la RP mod erada con
umbrales como el fijado en Alcmania de Ull minimo del 5%, tiende a dar origen a
solo un numero moderado de partidos. Cuando responde a Lardeyret y Quade en
cl capitulo 16, Lijphart no solo defiende su arialisis comparative del deseinpeno de
los sistemas de RP y de representacion mayoritaria; tambien reitera el caso normativo para la RP -a saber, que "los resultados ele ctorales desproporcionados resultan
inhcrcntcmcnte injustos y no democraticos"- y observa que lIinguno de los partidos gobernantes britanicos de la posguerra obtuvo una mayoria de los votos (un
herho similar al de todos los gobiernos unipartidistas de la India).

xviii

Introducaon

Pero sea cual sea el tipo de sistema electoral, las elecciones deben ser libres,
limpias y creibles para poder considerar dernocratico al regimen. En las circunstancias ~n que surge gran numero de nuevas democracias, despues de muchos afios de
represi6n, polarizaci6n y lucha civil, adrninistrar elecciones dernocraticas es un reto
intimidante. En el capitulo 17, Jennifer McCoy, Larry Garber y Robert Pastor, basan dose parcialmente en su amplia experiencia directa, muestran c6mo la vigilancia internacional de las urnas y los esfuerzos de mediaci6n pueden contribuir para
asistir la conducci6n de elecciones efectivas con el prop6sito de fundar las nuevas
dernocracias. Un hecho notable en este aspecto fueron las elecciones nicaraguenses de febrero de 1990, en las que "grupos de observadores internacionales ayudaron tanto a negociar las reglas del 'juego' electoral como a poner en practica un
proceso de democratizaci6n garantizada colcctivamente que surgi6 a partir de
un plan de paz regional". En Nicaragua, y luego en Haiti, El Salvador, Namibia y
otros paises agobiados por los conflictos en la transici6n politica, los esfuerzos
colectivos internacionales para promover la reconciliaci6n nacional y garantizar la
integridad del proceso electoral han superado las tradicionales preocupaciones
respecto de la "intervencion extranjera".
En esas circunstancias, cuando la sospecha y la desconfianza son profundas, los
observadores internacionales acennian la legitirnidad del proceso electoral de
dos maneras cruciales: con anticipacion, ayudando a mantener en la carrera a todos
los partidos significativos; y durante y despues de la votaci6n y eI recuento, "asegurando que la elecci6n sera limpia y, ell casu contrario, que sea denunciada como
fraudulenta". Los observadores internacionales pueden lcgitimar una victoria genuina del partido en el poder que de otro modo podria no ser creible (como en
Corea del Sur en 1987); pueden certificar una victoria de la oposici6n y convencer
a los titulares de que acepten la derrota (como en Nicaragua y Chile) y pueden
hacer publico el fraude de un gobierno que trata de volver al poder fraudulentamente, (como en Filipinas yen Panama). Su simple presencia tiende a aumentar la
confianza en el proceso y a impedir el fraude. Pero para actuar con eficacia, los
observadores (sean nacionales 0 extranjeros) deben constituir una presencia sostenida y activa, ad emas de con tar, idealmente, con una organizaci6n lo bastante especializada y amplia para poder ejecutar un recuento paralelo de los votos.

Corrupci6n poHtica y democracia

El abuso del cargo publico en beneficio privado afecta a todas las formas de gobierno, incluidas las dictaduras comunistas, militares y personalistas. Pero la corrupci6n
politica plantea peligros particularmente graves a la democracia, ya que es mas probable que se descubra bajo condiciones de constitucionalismo y libertad de prensa y porque este descubrimiento puede hacer un gran dana a la legitimidad politica (de la que dependen las democracias para su supervivencia en mucho mayor
grado que los regimenes autoritarios).
Durante la decaela de 1960, algunas teorias consideraron que la corrupci6n era
util para el desarrollo econ6mico y politico porque capacita a los empresarios para
sortear las obstrucciones burocraticas y ayuda a distribuir ampliamente los recursos

Inlroducci6n

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mediante aparatos de partido y redes de patron-clientc. Pero el desarrollo y la distribuci6n mas amplia de los recursos no han sido las principales consecuencias de
la corrupci6n politica a gran escala que ha prevalecido en muchos paises en desarrollo en los iiltimos 30 aries. En cambio, la corrupcion excesiva, acompariada caracteristicamente de un gobierno incompetente y arrogante, ha tendido a desilusionar a los ciudadanos comunes y a alienarlos del proceso politico. En el peor de
los casas, puede desvirtuar hasta tal punto la capacidad del gobierno para fomentar el desarrollo y suministrar incluso servicios basicos, que se puede destruir del
todo la legitimidad de un regimen putativarnente democratico, La corrupci6n con
frecuencia produce acumulaciones repentinas de una gran riqueza personal y erecientes desigualdades que alimentan el resentimiento social y la irritaci6n politica.
Suele deformar Ia estr uctura de incentivos econcmicos de tal modo que desalientan y socavan el capitalismo genuino. En realidad, la busqueda de rentas no facilita
Ia empresa producLiva sino que pervierte el espiritu empresarial y 10 conduce a una
actividad improductiva. En muchos paises (pero no en todos), la corrupcion tambien drena la economia del capital ya que las elites transfieren sus in mensas fortunas ilicitas al extranjero. La legitimidad del regimen es erosionada ad emas por la
inestabilidad, la violencia, el fraude, el soborno y el desprecio por las reglas del
juego que caracterizan ala competencia politica en un sistema donde las e1ecciones
para los cargos son cl pasaporte para amasar una fortuna personal repentina. En
muchos paises en desarrollo -incluidos dos que se examinan en estudios de casu en
este volurneri, Nigeria y Tailandia- la corrupci6n ha sid o un factor central en la
descomposici6n de la democracia.
No obstante, es importante analizar el problema de la corrupci6n desde una
perspectiva hist6rica y comparativa, La corrupci6n politica no es exclusiva de la politica de las democracias del 'Tercer Mundo". Como Michael Johnston muestra en
el ensayo que inicia esta secci6n, el uso de los cargos publicos en beneficio privado
estaba tan arraigado en la costumbre y la practica de los regimenes europeos previos al siglo XIX que no constituia un "abuso" de las leyes y normas y de ahi que no
se tratara tecnicarnente como "corr upcion ". Incluso cuando surgieron leyes y normas para limitar el comportamiento publico en los cargos en las dos dernocracias mas antiguas del mundo, Inglaterra y los Estad os Unidos, persistieron graves
problemas de corrupci6n politica. En cada caso, la corrupci6n s610 retrocedi6
gradualmente mediante un proceso lento de conflictos y rcforrnas politicos. En
realidad, los conflictos sobre el significado de la corrupci6n, en relaci6n con importantes escaridalos que implican violaciones a las nor mas, continuan hasta el dia de
hoy, sobre todo en los Estados Unidos. Esos escandalos y conflictos no se deben descartar necesanamente como signos de decadencia politica, sino que "de hecho pueden culminar en aproximaciones hacia acuerdos nuevos y duraderos entre los valorcs sociales y las instituciones juridicas".
Catharin E. Dalpino argumenta en el capftulo 19 que en Tailanelia "el hecho de
saber que la cOlTupci6n era descarada y cada vez mas frecuente en las altas esferas
del gobierno" constituy6 una fuente importante del descontento publico con el sistema parlamentario y prepar6 el terreno para el golpe militar de febrero de 1991.
Un rasgo particular de corrupci6n politica en Tailanelia es su estrecha relaci6n con
el debil y fragmentado sistema de partido. Debido en parte a la frecuente inter-

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Introducci6n

venci6n militar, los partidos politicos tai se han desarrollado poco, con escaso apoyo
para una infraestructura amplia y duradera y sin perspectivas politicas coherentes.
"Los partidos trataron de compensar toda su debilidad institucional mediante la
cornpra de votos." Y despues los dirigentes de los partidos y los parlamentarios
trataron de obtener beneficios en sus inversiones financieras en cuanto conseguian
un cargo politico. EI sistema de partidos fluido, difuso y personalista de Tailandia
"[ ...] se ajust6 facilmente a las aspiraciones de nuevos actores" capaces de financiar
campanas, yasi el sistema de partido se volvi6 mas y mas faccionalizado y corrupto.
Si Tailandia quiere progresar realmente hacia la consolidaci6n de la democracia
en el futuro, indica Dalpino, debe fomentar la responsabilizaci6n. Algunos de los
desarrollos prometedores interrumpidos por el golpe incluian propuestas para un
ombudsman parlamentario que verificara e investigara la corrupci6n y una serie de
pasos para fortalecer y profesionalizar el sistema de comite parlamentario. Este ultimo contribuiria al fortalecimiento general de las instituciones dernocraticas tailandesas, que segun Dalpino es un importante requisito para la responsabilizaci6n.
Entre las mas altas prioridades, indica la autora, esta el fortalecimiento de la autonomia politica y fmanciera del gobierno local, que estimularia la participaci6n
politica y el desarrollo de los partidos a nivellocal en un sistema tradicionalmente
muy centralizado como es el de Tailandia. No menos importante para la responsabilizaci6n es el potencial del sector no gubemamental, que ha crecido con rapidez desde la revoluci6n estudiantil de 1973 hasta abarcar a unas 3 000 organizaciones no gubernamentales, las cuales incluyen un numero en aumento de grupos
de apoyo publico. Esos grupos no s610 proporcionan un canal adicional de representaci6n sino que tambien pueden ayudar a educar, informar y movilizar a los ciudadanos para lograr un gobierno responsable.
En Nigeria, la democracia ha sido derrocada dos veces a causa del cinismo publico, del mal manejo de la economia y de la agitaci6n politica debida en buena medida a la corrupci6n politica generalizada; la ya turbulenta politica de la Tercera
Republica en surgimiento no muestra signos de ser diferente. Como Dalpino, Larry
Diamond en su estudio sobre Nigeria en el capitulo 20 considera que avanzar en la
responsabilizaci6n es una condici6n critica para el progreso democratico. Esto
requerira algo mas que las palabras y los gestos que se acostumbran en Nigeria. La
corrupci6n ha penetrado profundamente en la cultura politica del pais, sostiene
Diamond, pero no es un producto de la cultura. Es mas bien el resultado de una
estructura de incentivos en la que la corrupci6n politica se ha convertido en el
modo mas facil, mas rapido y menos arriesgado de que los funcionarios publicos y
quienes estan bien conectados politicamente a todos los niveles, acumulen una
riqueza personal considerable. Para que la corrupci6n se reduzca en forma sign ificativa, los costos y riesgos de involucrarse en una conducta corrupta deben
aumentar; los funcionarios corruptos deben ser puestos al descubierto, juzgados y
castigados con regularidad. Los medios para hacerlo han existido en el papel d esd e
la Segunda Republica en forma de una Oficina y Tribunal del C6digo de Conducta,
y esas estructuras han sido reactivadas por el regimen militar durante la actual transici6n al gobiemo civil. Pero a menos que se confiera a este aparato institucional
una dirigencia energica y un poder y una autonomia reales, hay pocas esperanzas
de que se puedan alterar modelos de corrupci6n profundamente arraigados, y probablemente pocas esperanzas tambien para la Tercera Republica nigeriana.

xxi

Introducci6n

Las estrategias para combatir la corrupci6n constituyen la esencia del innovador

analisis de Robert Klitgaard en el capitulo 21. Si bien las tendencias globales hacia
la democracia y los mercados libres contribuiran a aumentar la responsabilizaci6n
y la transparencia y a reducir la busqueda de beneficios, no bastara con eso: "Sea
cual sea el tamaiio y el tipo de Estado que un pais escoja, la amenaza de soborno,
extorsi6n, trafico de influencias, comisiones confidenciales, fraude y otras actividades ilicitas persiste", Como Diamond, Klitgaard sostiene que la reforma se debe
aplicar directamente ala estructura de incentivos, en lugar de in ten tar primero una
transforrnacion de los valores. Para reducir la corrupcion a niveles manejables que
no amenacen a la democracia, un pais necesita dirigentes politicos e institucionales
comprometidos con la reforma, y esos dirigentes deben seguir una estrategia global para cambiar la estructura de incentives. Esto implica no s610 aumentar los castigos legales, burocraticos e informales por corrupci6n y mejorar la informaci6n y
la auditoria para detectar la corrupcion de un modo mas confiable, sino tambien
incrementar las recompensas para los funcionarios publicos que obedezcan las
leyes y que sean eficientes. Limitar la discreci6n y el poder de rnonopolio de funcionarios y organismos publicos. rotar a los funcionarios e inducir la competencia
en el suministro de servicios publicos, tambien pueden reducir el a1cance de la busqueda de beneficios. Solo como parte de esa estrategia mas amplia puede ser efectivo un esfuerzo por aumentar los "costos rnorales" de la corrupci6n. En la lucha
contra la corrupci6n, la democracia (con su libre flujo de informaci6n y su capacidad para la movilizacion ciudadana) puede ser una importante herramienta.

La perspectiva democratica global

(Puede sostener~e la tercera ola global de expansion democritica? Y, en caso afirmativo, (c6mo? Estas son las preguntas clave que los dem6cratas de todo el mundo
deben enfrentar en 10 que queda de este siglo, y son las mismas que ocupan los ultirnos ocho capitulos de este volumen. No cabe duda de que hay razones para tener
esperanza. Como Plattner observa en el capitulo 2, los regimenes autoritarios parecen condenados en definitiva, tanto por el fracaso econ6mico como por el exito
econ6mico, y en una economia mundial que se integra rapidamente y que tiene
una capacidad de informaci6n cada vez mayor, "solo la democracia parece compatible con el exito econ6mico en los paises avanzados". Plattner admite que es
inevitable que algunas de las nuevas democracias surgidas en los ultimos aDOS "vuelvan a hundirse en el autoritarismo". Tanto el como Huntington suponen que la ola
actual de expansion dernocratica es probable que haga una pausa 0 llegue a su fin
en alglm momento de los anos pr6ximos, pero para Plattner esto no augura necesariamente otra "ola contraria" 0 un grave desafio a la fuerza general de la democracia en el mundo: "La supremacia de la democracia solo puede ser gravemente
desafiada por una ideologia con aspiraciones universalistas que demuestre ser capaz de llegar al poder en una naci6n econ6micamente avanzada 0 militarmente poderosa". Por esta razon, Rusia y China pueden ser los paises mas importantes que
seran observados por los dem6cratas en los proximos afios, junto con la posibilidad
de que surja un modelo exitoso y atractivo, no dernocratico, en el Este asiatico.

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Introduccion

Para Ken Jowitt, la amenaza ala democracia no necesita provenir de alg6n rival
ideol6gico de la democracia coherente y muy atractivo. Es mas posible que emane
de 10 que denomina en el capitulo 22 "el nuevo desorden rnundial" que ha surgido
con' el fin de la guerra fria y la "extincion masiva de los regimenes leninistas". En
una critica a la tesis de Francis Fukuyama del "fin de la historia",Jowitt sostiene que
los pr6ximos arios se caracterizarin por una aguda "confusion territorial, ideologica y politica" en la que seran energicamente impugnadas las fronteras, las identidades y el control de regimenes. En plena turbulencia, "los dirigentes importaran
mas que las instituciones" y tal vez surjan "nuevos modos de vida", que ofrezcan
ideologias novedosas que re chazaran militantemente las instituciones y las creencias existentes, incluida la democracia liberal. Las perspectivas de una consolidaci6n democnitica en los estados posleninistas estan nubladas por la herencia leninista de desconfianza generalizada del Estado y de los ciudadanos y por la falta de
experiencia con los valores y los habitos de la politica dernocratica. En terminos
mas generales, la democracia capitalista liberal seguiri siendo vulnerable al reto
procedente de movimientos e ideologias que hacen mofa de su "desmedida tenden cia al individualismo, el materialismo, ellogro tecnico y la racionalidad", En el
mejor de los casos, es probable que el progreso global de la democracia sea lento,
doloroso y que este agobiado por los conflictos.
Una prediccion mas esperanzadora es la que ofrece Giuseppe Di Palma en el
capitulo 23. Cuando escribe sobre las nuevas democracias en Europa del Este, con
las lecciones de las transiciones dernocraticas previas en mente, Di Palma observa
que el antiguo orden ha sido mas ampliamente desacreditado y rechazado en los
Estados poscomunistas que en muchas situaciones posteriores al autoritarismo. En
terrninos mas generales, Di Palma sostiene que los requisitos para la consolidaci6n
dernocratica se han exagerado. "No es necesario que los dernocratas genuinos precedan a la democracia": las actitudes y creencias democraticas se pueden desarrollar despues de que los actores politicos han abrazado la democracia por razones en
gran parte instrumentales. Las recientes transiciones ala demoeracia, como la de
Espana, muestran "la rapidez y el afan con que los actores politicos parecen haber
aprendido los trucos deljuego democratico", Adernas, como la revoluci6n democratica en Europa del Este fue en gran parte una busqueda de "dignidad politica",
el destino de las nuevas democracias no estara simplemente vinculado al desernpefio material, y "el descontento extremo sobre las penurias econ6micas [...] normalmente no sera suficiente para hacer que la gente se oponga a la democratizaci6n ". En definitiva, sera necesaria una economia de mercado viable para sostener la democracia en Europa del Este, pero ahora existe un amplio consenso para
crear una economia de mercado. Y si bien la cultura dernocratica puede ser endeble, cabe la posibilidad de que los paises de dicha regi6n se beneficien de los legados de disidencia anticomunista, que contribuiran a "que sea una sociedad civil, y
no el Estado, la fuerza detras de la regeneraci6n de Europa del Este".
Sin embargo, existen razones para preocuparse por la "resaca posrevolucionaria"
que prevalece en dicha zona. Esto, escribe Leszek Kolakowski en el capitulo 24, es
inevitable como parte de las consecuencias desastrosas de cualquier revolucion, ya
que son necesarias las expectativas infladas con el objeto de moviJizar a la gente 10
suficiente para que haga que el antiguo orden se tambalee. En este sentido, las

Introducci6n

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multiples divisiories que hoy surgen dentro de los antiguos y extensos frentes democriticos representan el comienzo de un retorno a la politica normal. Kolakowski
esta mas impresionado que Di Palma por la dificultad de la transici6n a una economia de mercado. El concepto mismo de dinero se ha de redescubrir, y las medidas para liberar los precios y racionalizar la industria y la tributaci6n causan
mucho desempleo y penalidades. Esto proporciona "un terreno fertil [ ...] para todo
tipo de demagogos", y muchos de los arduos pasos de la privatizaci6n y la liberalizaci6n aun no se han dado. La reforma econ6mica tambien debe superar ellegado cultural y psicol6gico del comunismo, que acostumbr6 a la gente de todas las
clases al patrocinio y la proteccion del Estado. Particularmente en Polonia, Hungria
y Checoslovaquia, la vitalidad politica esta "dernasiad o dispersa" para favorecer un
retorno a la dictadura, pero el proceso de la reforma democritica y econ6mica
seguira siendo doloroso y dificil.
Si Plattner esta en 10 cierto y Rusia y China seran dos de los paises clave a los que
habra que prestar atenci6n respecto del futuro de la democracia en el mundo, los
lectores de este volumen tal vez se interesen especialmente por los capitulos de
Charles H. Fairbanks,Jr. y Andrew J. Nathan que abordan el futuro de esas grandes
naciones. Cada ensayo fue escrito a partir de las consecuencias de un momenta crucial para la democracia: el fallido golpe de agosto de 1991 que acabo con el comunismo en Rusia, y el aplastamiento del movimiento dernocratico en la plaza
Tiananmen que detuvo el progreso democritico de China en junio de 1989. Fairbanks escribe en el capitulo 25 que "el golpe dej6 claro que la estructura politica,
cuya fachada lucia imponente y que estaba siendo renovada por Gorbachev, se estaba resquebrajando por debajo de la superficie ". En el momenta del golpe, el
Estado comunista ya se habia desintegrado en 10 esencial y ahora la construcci6n
de la democracia debe establecerse en este contexto de caos administrativo. Tal
situacion impone desafios especialmente dificiles en Rusia, que, incluso despues de
la ruptura de la Uni6n Sovietica, esta formada por muchos pueblos y regiones
aut6nomas que tal vez traten de romper con Moscu. Rusia tarnbien hereda tradiciones dernocraticas mucho mas debiles que sus vecinos de Europa del Este. Afortunadamente, al igual que en esta regi6n, ellegado comunista y el aparato del partido han sido aplastados (en parte a traves de la oportunidad que signific6 el
golpe). Sin embargo los antiguos apparatchiki y el ejercito siguen proyectando una
sombra sobre la naciente democracia, y los partidos y la cultura dernocraticos aun
se encuentran muy debiles y fragmentados. Estos obstaculos s610 subrayan hasta
que punto el destino de la democracia descansa en la capacidad del gobierno de
Yeltsin para poner en practica la reforma econ6mica y regenerar el crecimiento
econ6mico.
En contraste con la Uni6n Sovietica bajo Gorbachev, China bajo Deng Xiaoping
vivi6 la liberalizaci6n econ6mica y el crecimiento pero con una reforma politica
minima. Las manifestaciones de 1989 en la plaza Tiananmen buscaban limpiar y
abrir (pero no necesariamente "democratizar" en el sentido occidental) el sistema
polftico chino. Si Deng hubiera escogido la senda de la apertura politica y la reforrna en respuesta, sostiene Nathan en el capitulo 26, podria haber resuelto tanto
la crisis inme diata de legitimidad politica como el problema de la sucesi6n, y habria
establecido a la vez un marco de referencia para la evoluci6n politica pacifica y

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gradual, asi como una reforma econornica ininterrumpida. En cambio, la represion de las manifestaciones en favor de la demoeracia "dejo como secuela el regimen mas debil en la historia de la RPC". Esta misma debilidad ha inducido al regimen a caer en politicas autoritarias para el manejo tanto economico como politico. Sin embargo, tales politicas no pueden restaurar la legitimidad mermada del
Partido Comunista Chino, y el control efectivo del partido sobre el pais sigue erosionandose. Al mismo tiempo, el crecimiento economico y la industrializacion,
adernas de la consiguiente difusion de la alfabetizacion masiva y las comunicaciones, estan empujando a China hacia un nivel de desarrollo en el que la democracia
resulta cada vez mas viable. Estos dos hechos -Ia decadencia del control comunista y el cambio socioeconornico- hacen probable un nuevo intento de democratizacion antes que termine esta decada, desencadenado tal vez por la muerte de
Deng 0 por una nueva rivalidad de facciones dentro del regimen. Pero como el regimen comunista sigue estando atrincherado, "es probable que cuando tenga lugar
la transicion hacia la democracia, sea impuesta desde arriba y resulte ardua, prolongada, compleja y no convincente".
America Latina es la region en donde el progreso dernocratico ha sido mas extenso duran te la "tercera ola", ya que la mayor parte de la region cuen ta en la actualidad con regimenes civiles de eleccion popular. Pero como Peter Hakim y Abraham F. Lowenthal explican en el capitulo 27, "[ ... ] la democracia en America Latina dista mucho de ser robusta. En ninguna parte se ha logrado del todo, y tal vez
se ha establecido con mas firmeza en unos cuantos paises donde ya estaba profundamente arraigada y llena de vitalidad desde hace una generacion". Fuera de esos
escasos paises -Costa Rica, Chile, Uruguay (yen gran parte de los del Caribe, incluida Jamaica)-, la democracia enfrenta una serie de graves amenazas. En varios
paises (Peru, Colombia, Guatemala), la violencia ampliamcnte difundida del narcotrafico, las guerrillas y los militares represivos y mal disciplinados, "esta] n] socavan do las instituciones, los procedimientos y los valores esenciales de la democracia". Desde que se publico su ensayo, la violencia ha llegado a un arreglo democratico en EI Salvador, pero se ha intensificado en el Peru, 10 que contribuye a que la
democracia se haya suspendido ahi. En los paises agobiados por la violericia y en
muchos otros, el gobierno dernocratico es desafiado y amenazado "por fuerzas
armadas que no estan efectivamente subordinadas al control civil" y que pueden
incluso influir y constreriir la rnayoria de los aspectos de la politica gubernamentai.
EI derrocamiento militar del presidente Aristide en Haiti durante 1991 es un ejemplo de 10 precarios que son algunos de esos regimenes civiles.
En muchas de las nuevas dernocracias de America Latina, las instituciones politicas -partidos, legislaturas, sistemasjudiciales y otras- se han desarrollado muy poco,
tienen pocos recursos, cuentan con personal deficiente, en general son ineficaces y
estan "plagadas de corrupci6n galopante, polarizacion politica y un escepticismo
cada vez mayor hacia el gobierno y la politica". Tal escepticismo ha aumentado por
la profunda depresi6n economica en dicha zona, que ha consistido en una caida
del ingreso per capita de mas del 10% en la region en su conjunto desde 1982,
mientras que la pobreza y el desempleo han aumentado considerablemente. La
situacion no es desesperada, pero Hakim y Lowenthal sostienen energicamente que
para que la democracia Begue a ser estable en America Latina, esos problemas

Introducci6n

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deben abordarse cuanto antes. Las reformas orientadas al mercado deben comenzar a atraer inversiones y a restaurar el crecimiento. Es preciso fortalecer en gran
medida la autonornia, los recursos y la capacidad de las instituciones dernocraticas.
Deben negociarse soluciones para las guerras internas y que debilitan la region. EI
papel de los militares en muchos paises tiene que reformarse para eliminarlos del
ambito politico y subordinarlos al control civil. Adernas, se deben respetar mas los
derechos de los disidentes politicos, las minorias y otros grupos vulnerables fortaleciendo sistemas legales y los esfuerzos en favor de los derechos human os.
En Africa, el progreso hacia la democracia se encuentra en una etapa ~uy atrasada e incluso mas fragii. Como RichardJoseph 10 detalla en el capitulo 28, Africa esta
ahora en pleno renacimierito de la libertad: vive una "segunda independencia" que
ha generado una presion importante en favor del carnbio dernocratico en casi la
mitad de los estados del continente. Aunque esta tendencia dernocratica ha sido
estimulada por factores internacionales, brota principalmente de los fracasos de los
regimenes autoritarios en Africa y ~e la valiente movilizacion de asociaciones, partidos y movimientos indigenas. En Africa se esta probando, en palabras de Richard
Sklar, "un taller de democracia" y de eI estan surgiendo algunas innovaciones importantes, como el modelo de transicion via un "acuerdo nacional" que se puso
en practica por primera vez en Benin. Pero como Joseph muestra, muchas transiciones africanas han sido cooptadas 0 controladas desde arriba, cuando no han
abortado por completo. En la mayor parte del continente, las transiciones democraticas aiin no terminan, ya los nuevos regimenes les esperan retos intimidantes.
En muchos aspectos, tales retos se traslapan con los identificados por Hakim y
Lowenthal para America Latina: reconciliar la dernocratizacion con el dolor de la
estabilizacion economica y las politicas de ajuste estructural, y encontrar un camino
para que esas politicas reaviven el crecimiento; volver a abordar viejas injusticias
sociales; profundizar en las instituciones democraticas nuevas y frigiles; solucionar
conflictos civiles violentos e institucionalizar nuevas forrnas para proteger los derechos humanos. "Antes que nada", escribe Joseph, "Africa necesita paz. Si la paz
resulta uno de los prirneros frutos del movimiento dernocratico, muchos otros frutos Ie seguiran a su debido tiempo."
t Cu al es entonces la perspectiva dernocratica en la decada final de este siglo extraordinario? Concluimos este volumen con las reflexiones que sobre dicha pregunta hace uno de los pensadores dernocraticos mas notables de nuestro tiempo,
Leszek Kolakowski. ''Mejor no hubieramos imaginado", previene en el capitulo 29,
"que la causa de la libertad esta ahora a salvo y que su victoria es inrninen te." Varios
factores amenazaran ala democracia en el futuro previsible, sostiene el autor. Uno
es "el crecimiento del nacionalismo maligno en todo el mundo". EI patriotismo, en
el sentido de "apego a la herencia cultural" nacional, puede ser compatible con la
democracia, pero una creencia chovinista en la superioridad del pueblo y la cultura
propios no 10 es. Un peligro adicional radica en la "intolerancia rcligiosa y las
aspiraciones teocraticas" que quisieran abolir la separacion de religion y Estado y
establecer "un despotisrno ideologico", Esta amcnaza es muy obvia en diversos
rnovimientos fundamentalistas islamicos, pero se manifiesta igualmente en otras
religiones. EI terrorismo y la violencia criminal tambien amenazan ala democracia,
no mediante la conquista directa sino a traves del peligro de que los gobiernos

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Introducci6n

dernocraticos se vean orillados a combatirlos con medios no democraticos, un fen6meno que, como Hakim y Lowenthal observan, ha sido particularmente corrosivo
para la democracia en America Latina. Un peligro mas difuso, cree Kolakowski, provierie de las amenazas al bienestar humano representadas por la sobrepoblaci6n,
los recursos menguantes y las catastrofes ecol6gicas reales 0 potenciales, que necesariamente apagaran las esperanzas de progreso material. "La miseria extendida es
terreno fertil para la exitosa demagogia de movimientos totalitarios y para caer en
la tentaci6n de 'resolver' problemas sociales mediante la dictadura militar."
En nuestra opinion, estos peligros no significan que la democracia este condenada a retroceder en cualquier momento y a convertirse en una "tercera ola contraria", La extinci6n leninista y eI ritmo vertiginoso de cambio internacional que se
ha iniciado, ofrecen grandes oportunidades para configurar las perspectivas de la
democracia y reforzar la posibilidad de un mundo sustancialmente dernocratico.
Esas oportunidades son mayo res hoy que en cualquier momento desde que termin6 la grimera guerra mundial, y tal vez mayores que nunca en la historia mode rna. Una dirigencia sabia y una construcci6n inteligente de las instituciones
pueden consolidar democracias incipientes y fragiles en todo eI mundo. Pew eI
tiempo es esencial. Como 10 muestran muchos de los ensayos de este volumen, la
democracia tiene muchas vulnerabilidades intrinsecas y necesita instituciones bien
escogidas y profundamente arraigadas para estar segura. Con excepci6n de Espana,
Portugal y Grecia, las nuevas democracias de la tercera ola aun se han de consolidar. En America Latina, las Filipinas, Corea del Sur y otras partes del mundo, la turbulencia politica de los ultimos cinco a diez anos ha puesto al descubierto sus verdaderas fallas. Las democracias establecidas pueden contribuir en gran medida con
su experiencia, pericia y recursos para ayudar a que los nuevos regimenes desarrollen instituciones democraticas perdurables, si tienen la voluntad y la imaginaci6n necesarias. En la configuraci6n de un mundo democratico, como en la construcci6n de una pais dernocratico, no hay, como afirrna Samuel P. Huntington,
ningun sustituto de una dirigencia politica habil y decidida.

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NOTAS
l La cita especifica, como 10 indica Plattner, era de una articulo de 1975 de Daniel Patrick Moynihan,
'The American Experience", The Public Interest 41 (otono, 1975), 6.
2 Robert A. Dahl, Polyarchy, Yale University Press, New Haven, 1971.
, Arend Lijphart, Democracies: Patterns ofMajaritarian and Consensus Government in Twenty-one Countries,
Yale University Press, New Haven, 1984.