HACIENDA PBLICA

17/09/15

TEMA 1: INTRODUCCIN

1.1 Definicin objeto aproximaciones metodologsticas, caractersticas:

Tericas y empricas
1.2 Por qu debe intervenir el sector pblico?
1) Asignacin; teora de los fallos del mercado, clsicos y nuevos
2) Musgrave inspirado por las ideas de Keynes las aade a la teora de los
fallos del mercado 3 funciones: Asignacin/ Redistribucin/ Estabilizacin
3) Aproximacin marxista; reducir la acumulacin y legitimacin de un
Estado de bienestar.
4) Escuela de la eleccin pblica, aos 70, se plantea de forma crtica los
fallos del mercado, creencia que el sector pblico siempre es ineficiente.
Tema 1. La Hacienda pblica: presentacin y fundamentos de la
intervencin pblica
1.1. Contenido y objetivos esenciales
DEFINICIN CONVENCIONAL: Hacienda Pblica
Estudio del
conjunto de elecciones econmicas que comporta la realizacin de ingresos
y gastos del Estado y la mutua relacin existente entre ellos
Ampliacin paulatina del objeto de estudio de la Hacienda Pblica.
Desplazamiento hacia el mbito de la Economa del sector pblico:
(Richard Musgrave, 1959):
-tratamiento de las externalidades; efectos externos no deseados asociados
a una actividad econmica, de consumo o de produccin que recaen sobre
terceros. (La mayora de actividades que deseamos influyen sobre terceros).
-la regulacin, los mecanismos de revelacin de preferencias (precio,
basndose en oferta y demanda, en materia del sector pblico estas
preferencias se establecen a travs de elecciones, plasmados en un
documento que son los presupuestos)
-procesos de eleccin colectiva (elecciones, parlamentos, accin colectiva...)

Mayor inters en el gasto. Inicialmente (aos 20) nicamente en los

ingresos, dado que eran gastos pequeos en los presupuestos, no tena
demasiado inters estudiar el gasto. Tena ms inters quien los debera
pagar. A partir de la consolidacin del sector pblico como defensor del
Estado del bienestar, se presta ms inters a las polticas de gasto.

Contenido fronterizo de la Hacienda Pblica.

Mltiples perspectivas, metodologas y enfoques: Multidisciplinariedad
(incluye muchas disciplinas)
Economa, poltica, sociologa, aspectos jurdicos, contables y tico-morales.
Por tanto, conexiones con la Ciencia Poltica, el Derecho Constitucional, el
Derecho Administrativo y el Derecho. Financiero y Tributario. (Sistema
impositivo)
La Hacienda Pblica como una ciencia colindante de carcter fronterizo.
El proceso de revelacin de preferencias en el sector pblico se realiza a
travs del proceso poltico, las decisiones pblicas se elaboran y ejecutan
por medio del ordenamiento jurdico, la valoracin de qu papel debe de
desempear el sector pblico en la sociedad, o qu distribucin de la renta
es ms justa depende de los valores y filosofas sociales que imperan en
cada poca.
Caractersticas del planteamiento cientfico de la economa del sector
pblico

1) Doble vertiente normativa vs. Positiva. (Realmente hay

solapamiento)
-La seleccin del contenido a analizar positivamente viene vinculadas a
visiones normativas - Las afirmaciones normativas se deben basar en
aproximaciones positivas previas.
Objetivos de las aproximaciones normativas:
Fijar cules deben ser las finalidades de la actividad del sector pblico
(eficiencia y equidad). Teora de los fallos del mercado como base terica.
Conocimiento de los efectos econmicos de los diversos programas
pblicos. Mtodos: anlisis coste-beneficio, por ejemplo. Vertiente eficiencia,
vertiente equidad.
Instrumentacin de las polticas perseguidas, eligiendo los medios ms
eficaces:

1. Cmo financiar el gasto. Teora normativa de los ingresos pblicos.

(Ejemplo: aumentar becas universitarias)
2. Qu nivel de administracin es el ms adecuado para soportar el gasto y
generar la financiacin. (Ejemplo: en que nivel se aumentaran las becas,
estatal o autonmico.

Federalismo fiscal.
Las aproximaciones predominantes en la Hacienda Pblica. han sido de tipo
normativo:
-

imposicin ptima (ejemplo; Impuesto Sociedades bajo en Irlanda)

reforma fiscal (ejemplo; querer aumentar el IVA, para obtener ms

ingresos)
-

anlisis coste-beneficio (ms recientemente)

Objetivos de las aproximaciones positivas:

Cmo actan los agentes econmicos que intervienen en la toma de
decisiones. Los agentes que toman las decisiones en el SP son; grupos de
presin (empresarios y sindicatos), votantes, polticos, administracin
(ejecutivo).
Cul es la respuesta de estos agentes ante intervenciones regulatorias, de
gasto e ingreso del sector pblico. Teora de la incidencia (se puede realizar
por el lado del gasto y por el de los ingresos)= que ciudadanos se acaban
beneficiando del gasto y quien acaban pagando.
Cules son los elementos que contribuyen al mantenimiento de las
polticas pblicas existentes.
Desde la dcada de los 60 ganan terreno las aproximaciones positivas.
Estudio de:
-Incidencia impositiva
- Crecimiento del gasto pblico
-Federalismo fiscal (vertiente positiva)
el comportamiento individual

- Fallos del sector pblico

-Incidencia del gasto
- Efectos de la imposicin sobre

Toda aproximacin normativa se debe basar en una aproximacin positiva

Toda aproximacin positiva tiene tintes ideolgicos
2) Algunas peculiaridades del Sector Pblico como objeto de estudio
(diferentes al resto de aspectos econmicos)

Caractersticas empricas:
-El crecimiento del sector pblico durante las ltimas dcadas en los pases
avanzados ha sido extremadamente rpido (contraccin desde la dcada de
1990). En el caso espaol, tenemos un caso exagerado.
-La zona en la que se ha producido un crecimiento ms intenso del sector
pblico ha sido la correspondiente al estado del bienestar (gasto social).

Caso espaol; pensiones, sanidad y educacin ocupan los 3 primeros

puestos.
-Presupuestos deficitarios: provoca inters aadido sobre los problemas de
inversin y financiacin empresarial. Efectos del dficit sobre los mercados
de capitales. Espaa, pas con tendencia al dficit.

Gasto>Ingresos: Se emite deuda pblica, genera dficits en la economa:

(2 efectos)
-Inflacin (suben los precios por el aumento de demanda).
-Efecto expulsin (crowding out): la acumulacin de dficits acaba
reduciendo el volumen de inversin privada. La inversin pblica expulsa a
la privada.

Caractersticas tericas: que diferencian al Sector Pblico de otros agentes

econmicos:

Los objetivos del sector pblico no estn claramente determinados y

cambian en funcin de las alteraciones en las preferencias sociales o en los
juicios de valor dominantes en cada momento histrico (agente cambiante).
El consumidor siempre busca el bienestar y el empresario el beneficio, pero
el Sector Pblico no tiene un objetivo claro y definido Dificultad de llegar a
consensos sobre el porcentaje de intervencin del sector pblico.

El sector pblico tiene mayor flexibilidad presupuestaria que los hogares

/empresas, se puede endeudar durante varios ejercicios. As como de unos
recursos mayores para financiarse (impuestos)

El proceso de toma de decisiones en el sector pblico, a diferencia del

existente en el mercado (oferta-demanda), no est basado en el mecanismo
de precios. Las decisiones pblicas responden generalmente a procesos
polticos y estn respaldadas por los principios de autoridad y coaccin. No
se basa en mecanismos estrictamente de mercado si no a travs de
mecanismos presupuestarios. Autoridad y coaccin: legitimidad a travs de
los votos (Autoridad) y en el caso que alguien se niegue existe el uso de la
fuerza (Coaccin)

3) Ingresos y gastos (gran clasificacin)

La incorporacin del tratamiento de la vertiente del gasto, tanto desde su

enfoque positivo como normativo, se realiza gradualmente durante los aos
de hegemona keynesiana.

Musgrave, Samuelson (1954) sobre las condiciones de asignacin eficiente

en la provisin de bienes pblicos.
1.2. Enfoques tericos respecto a la intervencin del sector pblico
1) El papel tcnico del Estado: la teora de los bienes pblicos.
Fallos del mercado. (SAMUELSON)
Teora asptica, sin juicios de valores. El sector pblico debe intervenir
cuando el mercado no sea eficiente.
El mercado, a pesar la forma ms eficiente, presenta: Fallos tcnicos en el
proceso de ASIGNACIN. (No siempre produce la cantidad necesaria) 3
fallos clsicos, 1 fallo nuevo:
-Existencia de bienes pblicos. Bienes con dos caractersticas muy
habituales consumo conjunto e imposible aplicar el principio de exclusin.
Teora de los bienes pblicos
Consumo conjunto; el coste marginal destinado a un usuario ms es
nulo. (Un usuario ms no supone un coste aadido)
Inaplicabilidad del principio de exclusin. No podemos determinar quin
lo utiliza y quin no. Por ejemplo; comprar una calle.

-Efectos externos (positivos o negativos): efectos econmicos asociados a

una actividad econmica y que recae sobre terceros. Corregir las
externalidades a las deseadas. Si dejamos que el mercado produzca
extensamente el volumen de externalidades positivas ser inferior al
deseado (quien las genera no es sobre quien recae.) Ejemplo externalidad
negativa; si el sector pblico no regula el tabaco, las consecuencias del
humo seran mayores.
-Monopolio; existen unos bienes concretos sobre los que la existencia de tan
solo una empresa en el mercado sobre ellos resulta positivo. Es socialmente
deseable que tan solo produzca una empresa. Necesidad de elevada
inversin inicial, por ejemplo, de infraestructuras. Maximizando el nmero
de usuarios se reduce el coste medio.

-Informacin imperfecta; surge a mediados de los 60, Spence/Arrow/Stiglitz

desarrollan teoras que ejemplificaban ineficiencias del mercado por falta de
informacin. Rompen con la premisa que los mercados disponen de
informacin perfecta. (Ejemplo; los consumidores conoceran el precio de un
producto en cualquier establecimiento y los productores conoceran todo
tipo de informacin de los usuarios). De hecho, en algunos casos la
informacin ni existe. La economa de mercado se basa en la compra-venda,

en el momento que alguien dispone de ms informacin que otro juega con

ventaja. Informacin asimtrica lleva al abuso de una parte sobre otra.
-Riesgo moral; intervencin del Estado en situaciones donde el
mercado no se arriesga. Ejemplo, tren cargado de productos nucleares tiene
que cruzar Espaa pero ninguna entidad aseguradora se encarga de cubrir
el seguro o lo hace a precios desproporcionados. En este caso debe entrar la
figura del Estado.
-Seleccin adversa; indisposicin de la capacidad de valorar un
producto. Ejemplo; compra-venta de coches de segunda mano. Se acaban
vendiendo en ocasiones los peores bienes. Necesidad de intervencin del
Estado; ITV, controles de calidad..
Necesidad de un nuevo agente decisor, el sector pblico, que establezca los
criterios de reparto del coste de la provisin del servicio.
El mecanismo de mercado no es el adecuado para la provisin y la
financiacin de los bienes pblicos, que pasa a ser determinado por el
mecanismo presupuestario.

2) La sntesis keynesiana de Musgrave: el Estado como

regulador de la actividad econmica (teora Robin Hood)
Visin con tintes ideolgicos, como la bsqueda de la justicia social.
La aportacin de Musgrave (1959) puede definirse como una sntesis
entre:
-

la teora de los bienes pblicos (fallos del mercado)

teora keynesiana aplicada al campo de la Hacienda Pblica.

(Estabilizar economa)
Musgrave define el papel del Estado en las economas de mercado como
una combinacin de un conjunto de funciones heterogneas.
Tres ramas o funciones del presupuesto (presupuesto mltiple), para la
intervencin del SP:
-

Asignativa (fallos en el mercado)

Redistributiva: distribuyendo el producto del proceso productivo de

forma ms justa segn los criterios de la sociedad.
Estabilizadora (se plasman los desarrollos keynesianos acerca del
papel de la poltica fiscal) Reduciendo las oscilaciones del ciclo econmico.
Componentes bsicos de cada una de las tres ramas:
Rama de la asignacin: Destinada a cubrir las necesidades sociales de
bienes pblicos y las necesidades sociales de bienes preferentes,
corrigiendo aquellas situaciones en las que los mercados no funcionan
adecuadamente. Ms efectiva de manera efectiva que en especies.

Rama de la redistribucin: Destinada a alterar la distribucin de la renta

primaria (la generada por los mercados). Diferentes maneras de redistribuir,
mediante ingresos (progresividad) y mediante el gasto (en efectivo, en
especie). De los ricos a los pobres (Robin Hood). Un impuesto progresivo
no es que el que ms tiene ms pague. Hay que ver proporcionalmente su
pago en relacin a sus ingresos. Progresivos en Espaa; IRPF, Impuesto de
patrimonio, Impuesto de sucesiones y donaciones

Rama de la estabilizacin: El marco neoclsico sostena que el mercado a

lago plazo se equilibraba de manera automtica. La realidad es diferente, el
sistema capitalista es inestable. Para Keynes la solucin era intervenir en la
economa. Enfriando la economa (reduciendo el nivel de precios o demanda
agregada
Herramientas del Estado para la estabilizacin:). Poltica fiscal (Gasto /
Ingreso)
Poltica monetaria (devaluaciones,
volumen de emisin)
Polticas de rentas (condiciones del
mercado laboral, a travs de legislacin)
El mercado puede no alcanzar de forma automtica los objetivos de:
-

Pleno empleo,

Estabilidad de precios

Crecimiento econmico

Por lo que se justifica la intervencin estabilizadora del Estado mediante

la poltica fiscal

3) La aproximacin marxista al papel del Estado en la Economa:

el Estado de clase
(Surge sobre los 70s)
La teora marxista describe las funciones del Estado vinculadas a los
intereses de los grupos dominantes en el capitalismo. El Estado apoya los
procesos de acumulacin capitalista, garantizando las relaciones sociales de
produccin a travs de la gestin de la fuerza de trabajo, el mantenimiento
de la estructura de propiedad y el control de los conflictos sociales.
Debate entre Acumulacin y Legitimacin
OConnor:


"funcin de acumulacin" en apoyo del capital monopolista,
facilitando recursos financieros y proporcionando infraestructuras. Socializa
los costes inherentes a los procesos de acumulacin cuando estos son muy
importantes y/o los beneficios que conllevan no son apropiables
privadamente; (p. ej. costes educativos y de los costes de la investigacin
bsica) y/o los beneficios que conllevan no son apropiables privadamente.
(Socializa gastos, entre todos necesarios, y que el empresario no es capaz
de gestionar por el mismo. Ej; carreteras)

funcin de legitimacin", que conlleva la realizacin de un conjunto

de gastos sociales. Estado del bienestar, entendido para los marxistas como
aquella concesin para impedir una insurreccin social.

La aceleracin de los gastos vinculados a ambas funciones provoca la

situacin de crisis fiscal.
La salida a la crisis fiscal del Estado ha sido el desmantelamiento del Estado
del Bienestar.

4) El Estado desde la perspectiva de la escuela de la eleccin

pblica
La escuela de la eleccin pblica no es en s una teora.
Se centra en analizar los fallos del sector pblico. Tintes menos aspticos
que la teora de fallos. Teora E.DEMOCRACIA /T. BUROCRACIA
1)

Anlisis positivo.

2)
Perspectiva global crtica con respecto a la intervencin del Estado:
nfasis en los fallos del sector pblico. El propio comportamiento del sector
pblico se ha convertido en el objeto de anlisis. El objeto principal de sus
crticas ha sido la aplicacin de las polticas keynesianas.
3)
Individualismo metodolgico; en este sentido, el Estado es
considerado como la suma del conjunto de agentes que cubren las
diferentes funciones de la actuacin del Estado.
Se parta de la base de que el gobierno hara lo correcto siempre y cuando
se le dijera lo que debera hacer.
En los ltimos aos este supuesto se ha descartado.

Teora econmica de le democracia

El anlisis de los procesos polticos democrticos en trminos de
mercado.
Asimetra entre electores y polticos.
-

Electores: actitud pasiva ante las informaciones de tipo poltico,

Polticos: la variable que tienden a maximizar los polticos es el

nmero de votos, por lo que los programas polticos se disean para ganar
las elecciones y no porque se considere deseable su aplicacin.
Esta combinacin de conductas maximizadoras conduce a la tendencia
mencionada al crecimiento del gasto pblico.

Teora del ciclo poltico

Oscilaciones del presupuesto en funcin de los perodos electorales. En los
inicios de la siguiente legislatura, pago de los costes de la expansin previa.
(El propio funcionamiento de las elecciones hace que los pases gasten ms
de lo necesario, en promedio es mayor)
Antes de las elecciones tiende a subir el gasto pblico y despus de las
elecciones tienden a bajar. (Durante la legislatura se mantiene ms
consciente).
Posibles soluciones:
Ampliacin de los ciclos electorales. (Un tanto burda, elevar ms
aos la legislatura, tiene el contra argumento que el gobierno tendr un
incentivo an ms fuerte para aumentar y reducir el gasto.
Limitacin de la intervencin del sector pblico (reformas
constitucionales, lmites legales).

Teora econmica de la burocracia

Niskanen. Modelo de comportamiento burocrtico, basado en la hiptesis
de que los altos cargos de la administracin pblica desean maximizar el
tamao de sus presupuestos y pueden imponer sus preferencias al
legislativo. (Asimetra de la informacin de polticos y burcratas, unos van y
vienen y los otros se mantienen. A la hora real de saber los costes de las
polticas pblicas los conocedores son los burcratas)
Las unidades inferiores (burcratas) disponen de ms informacin y sus
objetivos son distintos de los del poltico.
-Buscan maximizar su presupuesto; para aumentar su prestigio e influencia
y en segundo lugar van a tratar cumplir sus objetivos de forma holgada (no
querer pillarse los dedos una vez cerrada la partida de gasto). Esta
bsqueda de prestigio y comodidad infla el presupuesto. Al final, son las
unidades inferiores las que imponen su criterio dado a su mayor
informacin.

Tcnicas para impedir este suceso:

Esta teora influy en la bsqueda de tcnicas presupuestarias que

permitieran frenar el fenmeno del incrementalismo, como es el caso del
Presupuesto de base cero; no poder aadir al presupuesto anterior un
porcentaje, necesidad de justificar todas las partidas. (En la dcada de los
50 eran habitual estos presupuestos estables que iban aadiendo
porcentajes, lo que generaba arrastrar partidas innecesarias y obsoletas).
-

Presupuesto coste cero (explicado)

Limitaciones constitucionales al dficit. (Tambin a nivel estatal y

autonmico, leyes que impedan gastar ms de lo ingresado. (Ley dficit
cero)
Criterios de acceso a la Unin Econmica y Monetaria europea. (Ej.
UE pide un dficit pblico inferior al 3% PIB o Deuda Pblica inferior al 60%
PIB)
-

Ley de estabilidad presupuestaria.

Crticas de Greffe (1981):

circularidad del enfoque: se postula de antemano la eficacia superior
del sector privado. (Visin ms neoliberal)
rechazo del carcter pretendidamente positivo de los anlisis de la
escuela de la eleccin pblica.
La falta de rigor y el sesgo antiestatalista de las propuestas del Public
Choice han hecho, sin embargo, ms eficaz su mensaje como advertencia
contra visiones simplistas antes que como propuesta de modelos
alternativos (Barber, 1991: 88).