El Sistema de Focalizacin de Hogares

Autora: Lucy Mnica Matayoshi Daz

Enero 2015

Permite el Sistema de Focalizacin de Hogares identificar a los ciudadanos en

situacin de pobreza y extrema pobreza o es una traba burocrtica excluyente?
Muchos ciudadanos que viven en zonas alto andinas, selva virgen o lmites de
fronteras alejadas de sus centros poblados no se encuentran empadronados por
su municipio o por uno de los censos realizados en su localidad, por lo tanto no
cuentan con un nivel socioeconmico que les permita por su condicin, acceder
a un programa social o subsidio del estado. As mismo muchos ciudadanos en
especial los adultos mayores se encuentran empadronados pero el nivel
socioeconmico resultante es de no pobreza por lo tanto tampoco pueden
acceder a ningn beneficio social, sin embargo ellos sienten que el resultado no
es el adecuado, pues se encuentran en condicin de pobreza.
En el Per se ha establecido la focalizacin como poltica nacional a fin de
regular la asignacin de los subsidios a la poblacin vulnerable por parte de los
programas sociales con la finalidad de mejorar la equidad y calidad del gasto
social en el pas (Decreto Supremo 130-EF-2004).
Para la implementacin de esta poltica se cre el Sistema de Focalizacin de
Hogares - SISFOH, mediante la Resolucin Ministerial N 399-2004-PCM, con el
propsito de identificar y seleccionar a los hogares con mayor vulnerabilidad
segn criterios socioeconmicos, los cuales son potencialmente elegibles para
recibir subsidios por parte de los programas sociales. Sobre esta base se ha
establecido el criterio de focalizacin de hogares o individual a travs de la
aplicacin de la Ficha Socioeconmica nica (FSU); los gobiernos locales, a
travs de sus Unidades Locales de Focalizacin (ULF), son los responsables de
la aplicacin de la FSU en sus respectivos mbitos; luego el SISFOH emplea un
conjunto de criterios, reglas, y procedimientos para la evaluacin de la FSU.
Como producto de este proceso de focalizacin se genera el Padrn General de
Hogares (PGH) que contiene la relacin de hogares con su respectiva
calificacin socioeconmica, y constituye la base para la elaboracin de
padrones de usuarios a cargo de los programas sociales y cuya gestin ha
venido siendo realizada por la Unidad Central de Focalizacin (UCF) MIDIS
permitiendo al Estado asignar los recursos pblicos a grupos poblacionales
priorizados en el marco de una poltica de desarrollo e inclusin social.

El Programa Social es la intervencin pblica, previamente planificada y

articulada de acciones, prestaciones y beneficios temporales, estructurado a
travs de objetivos, estrategias, instrumentos y metas, que brinda bienes y/o
servicios destinados a lograr un propsito especfico sobre personas o
poblaciones en situacin de pobreza, vulnerabilidad o riesgo social, con el fin de
atender una necesidad urgente o revertir un problema que les afecte. En la
actualidad los programas sociales que aplican el SISFOH son:

Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS

Programa de transferencias monetarias que entrega a los hogares
usuarios en condicin de pobreza y pobreza extrema, un incentivo de 200
nuevos soles cada dos meses condicionado al cumplimiento de
compromisos que promueven el acceso a la educacin y el control de
salud y nutricin de nias, nios y gestantes.

Pensin 65
Programa que entrega una subvencin econmica de 250 nuevos soles
cada dos meses a los adultos mayores que superan los 65 aos de edad
y que viven en condicin de pobreza extrema, con la finalidad de mejorar
sus condiciones de vida.

Seguro Integral de Salud

Organismo Pblico Descentralizado del MINSA, tiene como finalidad
proteger la salud de los peruanos que no cuentan con un seguro de salud,
priorizando aquellas poblaciones vulnerables que se encuentren en
situacin de pobreza y pobreza extrema.

Programa Nacional de Becas y Crdito Educativo

El Programa Nacional de Becas y Crdito Educativo - PRONABEC,
contribuye con la equidad e inclusin social en la educacin superior
mediante el otorgamiento de becas y crdito educativo a estudiantes de
bajos recursos econmicos y con alto rendimiento acadmico.

Trabaja Per
El Programa que tiene como objetivo generar empleo, desarrollar
capacidades productivas y promover el empleo sostenido y de calidad en
la poblacin desempleada y sub empleada de las reas urbanas y rurales,
en condicin de pobreza y extrema pobreza.

Techo Propio
Es un programa dirigido a las familias con ingresos familiares mensuales
menores a S/ 1,665 para comprar, construir o mejorar su vivienda, la
misma que contar con servicios bsicos de luz, agua, desage.

Fondo de Inclusin Social Energtico FISE

El Fondo de Inclusin Social Energtico (FISE) asigna recursos para la
compensacin social y promocin para el acceso al GLP a los sectores
vulnerables, mediante la entrega mensual de vales para comprar un baln
de GLP de 10 kg con S/ 16 de descuento.

Tambos
El Mejoramiento de viviendas constituye uno de los productos del
Programa de Apoyo al Hbitat Rural (TAMBOS) y consiste en el desarrollo
de acciones de refaccin, ampliacin y/o terminacin de las unidades
habitacionales rurales, con el propsito de mejorar la calidad de vida de
la poblacin en situacin de pobreza y de pobreza extrema. El
mejoramiento de vivienda se realiza mediante la asignacin del Bono
Familiar Habitacional Rural.

Vaso de Leche
Programa de asistencia que se realiza mediante la entrega de leche en
polvo, fluida o una mezcla de harina de cereales y menestras a nios,
ancianos, madres gestantes y lactantes. Es proporcionada a los hogares
a travs de los Comits de Vaso de Leche, que es una organizacin
comunal vecinal.

Comedor Popular
Es la atencin alimentaria que se brinda a las familias en extrema pobreza
a travs de organizaciones de base formadas para tal fin. Estas
organizaciones reciben en forma peridica canastas de alimentos crudos
para que con ellos se preparen las raciones que diariamente se entregan
a los comensales. Se incluye en este concepto a los comedores
populares, ollas comunes, cocinas populares, comedores parroquiales,
club de madres, etc.

Sin embargo, como se evidencia por su propia naturaleza el proceso de

focalizacin es complejo y el SISFOH no se encuentra exceptuado de
debilidades dentro de las cuales podemos destacar las siguientes:
Aspectos Organizacionales
Con relacin a este punto la UCF ha venido desarrollando sus actividades con
algunas restricciones tanto en la definicin y asignacin de funciones,
disponibilidad de instrumentos tcnicos y normativos, disponibilidad de recursos
humanos para el desarrollo de las funciones del rea as como restricciones
vinculadas principalmente al aspecto de soporte informtico; como: a.-Los
documentos tcnicos para la operacin de la focalizacin estn desactualizados
(lineamientos, guas, manuales, planes de capacitacin). b.- No se cuenta con

personal suficiente para desarrollar las funciones de supervisin, capacitacin y

asistencia tcnica a las ULF, as mismo de acciones de control propias de UCF.
c.- Existen deficiencias en el aplicativo SISFOH que generan restricciones en su
operacin (prdida de informacin, duplicidad de registro, limitacin en el uso de
reportes, entre otros).
Aspectos Operacionales
Considerando que el modelo organizacional del SISFOH es centralizado, es
funcin de la Unidad Central de Focalizacin conducir e implementar la
operacin de focalizacin a nivel nacional. Esta funcin ha venido siendo
desarrollada por un nmero muy reducido de funcionarios los cuales han sido
responsables de capacitar, brindar asistencia tcnica y realizar el seguimiento a
actividades de las Unidades Locales de Focalizacin, no existiendo ninguna rea
en la estructura del SISFOH responsable de esta funcin.
Con relacin a la conformacin de ULF la cobertura nacional es de 98% (1813
UFL registradas). Sin embargo existen algunos elementos que deben ser
evaluados a fin de determinar si el funcionamiento de estas Unidades Locales
de Focalizacin constituidas ha sido sostenido y adecuado, ya que en la gran
mayora de los casos estas unidades se han activado en funcin a la entrega de
informacin para el plan de incentivos (semestral).
Esta restriccin en la capacidad operativa de la UCF para brindar asistencia
tcnica y supervisar a las ULF ha tenido como consecuencia que los resultados
obtenidos por estas sean poco confiables. A esto debe aadirse el hecho que las
actividades que las ULF desarrollan no cuentan con financiamiento asignado, lo
que limita an ms su desarrollo. Esta restriccin es particularmente importante
en las municipalidades de escasos recursos (que en su mayora son las que no
incluyen la focalizacin como parte de sus indicadores en el plan de incentivos).
Para la operacin del SISFOH el abastecimiento de FSU a las ULF el
procedimiento actual establece que la entrega de las mismas se realiza
exclusivamente en la UCF lo que supone el uso de una muy importante cantidad
de horas hombre, incrementando los costos de operacin en un sistema no
financiado en los niveles locales. Entre los principales aspectos crticos
encontrados se mencionan los siguientes a.-Las actividades desarrolladas por
las ULF a nivel nacional no cuentan con financiamiento asignado para su
operacin. b.-Las ULF desarrollan sus actividades en forma irregular,
principalmente vinculada a la entrega de informacin del plan de incentivos.
Es pertinente sealar como un antecedente relevante el hecho que la
implementacin del programa de incentivos financieros a las municipalidades,
que considera metas de focalizacin, ha generado una distorsin en el proceso
de focalizacin condicionado a que la produccin de la informacin est

orientada al cumplimiento de estas metas (con una periodicidad semestral) en

deterioro de una produccin regular, constante y consistente de la misma.
As mismo el proceso de focalizacin exige ser desarrollado de manera
independiente de la gestin de los programas sociales para asegurar
transparencia, dinamismo, llegada a los pobres, costo-eficiencia, y factibilidad
administrativa y evitar conflictos de intereses como tambin ser influenciado por
factores externos al propsito principal de la misma. Sin embargo, se ha
observado que en los gobiernos locales la persona que est encargada de los
programas sociales en los municipios es la misma encargada de la ULF.
Si nos preguntamos si esta poltica ha logrado cumplir su propsito en trminos
de equidad y eficiencia podramos decir que lo ha hecho de manera parcial, si
bien se ha avanzado de manera significativa en los ltimos tiempos en las reas
de pobreza y sus poblaciones; an hay mucho por mejorar y hacer; mas todava
considerando que deber buscar intervenirse en reas ms difciles de lograr
visibilizar la real pobreza actual.
Para ello las alternativas factibles deben considerar mecanismos de focalizacin
ms adecuados a la compleja y heterognea realidad nacional. Por un lado
considerar la focalizacin geogrfica como prioritaria en aquellas reas de
pobreza pobreza extrema estructurales para una aplicacin cuasi universal de
los programas sociales (considerando al distrito como unidad de focalizacin
midiendo su ndice socioeconmico para establecer su nivel de pobreza); y para
aquellas zonas que estructuralmente surgen como no pobres (urbanas por
ejemplo) considerar la revisin - aplicacin de la FSU que permita acceder con
claridad y verificacin objetiva a la situacin socioeconmica de los individuos o
familias que seran potenciales beneficiarios (por solicitud o de oficio). Ello
implica revisar y mejorar los procesos actuales de focalizacin destacando como
aspectos claves: a.-Revisar ajustar la FSU como tal (instrumento), b.-Del mismo
modo ajustar actualizar el algoritmo asociado a la calificacin correspondiente
de pobreza, c.-Revisar la mejor manera de mantener actualizado y en lnea con
los cambios de las familias individuos la informacin asociada a la FSU, esto
implicara interfaces y convenios interinstitucionales a nivel macro y meso de las
instancias del aparato pblico y de los diferentes niveles de gobierno.