UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

ESCOLA DE ADMINISTRAO
CURSO DE ESPECIALIZAO EM NEGOCIAO COLETIVA

AVALIAO DE DESEMPENHO
E
NEGOCIAO COLETIVA

Artur Teixeira Kosachenco

Bacharel em Filosofia UFRGS
Tcnico em Assuntos Educacionais
UFRGS
Tutora: Elieti Fernandes

RESUMO:

O ano de 2004 marcou decisivamente os servidores das IFES, pois foi a

partir das grandes manifestaes que o caracterizaram que comearam a ser
introduzidas muitas melhorias na sua carreira. Por certo, uma das mais importantes foi a
criao de um novo plano de carreira, o PCCTAE, cuja introduo progressiva lhes
garantiu ganhos significativos ltimos anos e a adoo de vrios planos que lhes
permitiram algumas melhorias na realizao de suas atividades. Dentre esses, ganha
destaque a introduo de programas de avaliao de desempenho nas IFES. Essa
introduo, porm, vem marcada por uma srie de confuses que acabaram
influenciando muitas opinies sobre esse tema e dificultando sensivelmente a sua
discusso. Primeiramente ela foi entendida como uma forma de contornar a
impossibilidade de se demitir servidores estveis, o que causou a oposio dos
servidores pblicos a sua adoo. Isso acabou fazendo com que as negociaes em torno
do modo como ela seria implantada se prolongassem bem mais do que aquilo que era
necessrio. As negociaes travadas pelos servidores e pelo governo durante a greve de
2004, porm, apresentaram uma grande evoluo nesse debate. Mesmo que os dois
lados mantivessem posies diferenciadas e, em muitos aspectos, contraditrias, a
concepo da avaliao de desempenho como sendo uma forma de contornar a
estabilidade dos servidores tinha sido abandonada. Para os servidores a avaliao de
desempenho era entendida como uma forma de ampliar a participao deles na gesto
universitria e ampliar a democratizao desta. J os representantes do governo a viam
como uma importante fonte de dados para a administrao. A possibilidade de ampliar a
democratizao da gesto universitria era vista como secundria. Posteriormente os
representantes do governo concordaram em apresentar a proposta dos servidores na
documentao que encerrou aquele movimento. Isso acabou influenciando a negociao
travada posteriormente na UFRGS referente a adoo da avaliao de desempenho.
Mesmo tendo se reproduzido parcialmente as mesmas propostas, a correlao de foras
nesse caso era diferente. Nesse caso, mesmo que tivesse ocorrido uma grande disputa, a
negociao mostrou que, possvel se obter avanos, mesmo em negociaes
complexas como as ocorridas. A partir desse processo, a universidade acabou por ter
alguns benefcios importantes. Foi particularmente significativo o aumento do interesse
e da participao dos servidores na gesto da instituio.
PALAVRAS-CHAVES: Negociao Coletiva, Avaliao de Desempenho, Servio
Pblico, UFRGS.

1. Objetivo

O presente artigo tem por objetivo estudar o conjunto dos processos de

negociaes que redundou na implantao da avaliao de desempenho na UFRGS,
procurando entender a motivao de cada um dos participantes. Com isso, pretendemos
mostrar que, mesmo com toda a dificuldade presente no processo de negociao que
cercou essa implantao, o saldo para a universidade foi positivo. Mais especificamente,
pretendemos determinar se com a participao dos servidores, dos representantes do
governo e da administrao UFRGS nas negociaes referentes adoo da avaliao
de desempenho na universidade pode redundar em ganhos para a instituio.
Para tanto inicialmente importante abordar alguns tpicos mais relevantes
do que vem a ser a Avaliao de Desempenho e determinar quais so os problemas que
ela pode apresentar e os possveis ganhos que ela pode trazer tanto para as organizaes
em geral quanto para as instituies pblicas. Igualmente fundamental descrever, pelo
menos em suas linhas gerais, o contexto no qual se deu a negociao para a introduo
da avaliao de desempenho nas IFES, em geral, e na UFRGS de modo especial. Isso
particularmente importante na medida em que esse contexto foi determinante para o
resultado final. Igualmente, bem relevante apresentar as propostas defendidas por
todos os participantes da negociao e colocar o que elas possuam de incompatveis e
como poderiam ser compatibilizadas para que viessem a contribuir com a melhoria da
instituio. Dispondo-se desses elementos cremos ser possvel verificar com clareza
tudo o que a universidade poder ganhar com a sua implantao.
Colocando de modo mais esquemtico, pode-se dizer que, para fazer um
levantamento dos ganhos que a UFRGS pode ter com a adoo de um programa de
avaliao de desempenho, pretendemos considerar:

1. Estudar as principais abordagens da Avaliao de Desempenho, os problemas

que a sua utilizao pode trazer para as organizaes e os ganhos que poderemos
ter com a sua implantao na administrao pblica;
2. Delinear, em linhas gerais, o modo como se deu o debate, primeiramente entre
servidores das IFES e o governo federal e, logo aps, dos servidores da UFRGS
com a sua administrao, para compreender o contexto desse debate e modo
como ele interferiu nas deliberaes finais;
3

3. Analisar as principais propostas apresentadas no debate ocorrido na

Universidade e considerar os resultados que poderiam advir quando da
implantao delas.

Um estudo desse tipo ter necessariamente que recorrer a uma metodologia

qualitativa para abordar seu tema, pois somente ela possibilita a utilizao de uma
infinidade de fontes de informaes diferentes como, depoimentos de participantes,
documentao e literatura disponvel, e permite abordar um tema to complexo como a
negociao coletiva de um modo adequado. A multiplicidade de documentos derivados
de um processo negocial envolvendo servidores pblicos e o governo federal, como leis,
decretos, termos de compromisso, propostas e a grande quantidade de atores
diferenciados, tanto pessoas quanto instituies, que se envolvem nesse processo, fazem
com que se tenha que recorrer a procedimentos metodolgicos qualitativos para mostrar
em toda a sua amplitude. De outro modo, dificilmente se poderia ter acesso, ao mesmo
tempo, aos detalhes e ao conjunto dos acontecimentos importantes.
A apresentao desse tema se far seguindo o caminho mais simples.
Primeiramente veremos, em linhas gerais, o que a avaliao de desempenho, os
problemas mais srios que a cercam e a sua presena no servio pblico. Posteriormente
considerarmos a situao do servio pblico nas IFES, quando foi iniciado o processo
de negociaes, para, com isso, podermos mostrar o pano-de-fundo dentro do qual
ocorreram as negociaes. Tendo esses dois elementos, partiremos para descrever o
processo de negocial para finalmente podermos apresentar as concluses a que esse
estudo se prope.

2. Introduo
Desde que a avaliao de desempenho foi includa na constituio
brasileira, na reviso feita em 1998, como uma das formas capazes de justificar a
demisso de servidores pblicos mesmo aps terem adquirido a estabilidade no
emprego, que este tema tornou-se frequente nas discusses sobre a administrao
pblica. Colocada geralmente como sendo uma espcie de frmula mgica pela qual os
servidores cujo rendimento estaria abaixo do aceitvel se veriam obrigados a tornaremse produtivos ou teriam que sair do servio pblico, ela tem muitos defensores
4

importantes na administrao federal. Por outro lado, a afirmao de que qualquer

servidor estvel poderia perder seu cargo mediante procedimento de avaliao
peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa
(Constituio Federal, art. 41, 1, III) inserida naquela reviso, trouxe, como reao
direta por parte dos servidores, crticas severas a esse instrumento. Ela passou a ser
considerada como sendo uma das ferramentas que o governo se utilizaria para reduzir a
fora de trabalho pblica preparando a privatizao dos seus servios.
Polarizando o debate referente avaliao de desempenho entre essas
duas posies e, como consequncia, dando a ela relevncia apenas como forma de
contornar a estabilidade caracterstica do emprego pblico brasileiro, tanto o governo
quanto os servidores acabaram por deixar de lado a importante contribuio que ela
poderia trazer para a administrao pblica. Reduzindo o mbito da discusso sobre a
avaliao de desempenho apenas a esse tpico, as possveis contribuies que ela
poderia trazer para ampliar a eficincia da prestao dos servios pelo setor pblico e
para incrementar a sua democratizao por meio da ampliao da participao efetiva
dos servidores e usurios pareciam ser pouco significativos. Mesmo que boa parte das
crticas administrao pblica, de um modo geral, se centrasse em sua ineficincia e
na falta de democracia quando da tomada de decises, o debate sobre essa ferramenta
ficava restrito ao fim da estabilidade dos servidores.
Colocado desse modo, o debate envolvendo a utilizao da avaliao de
desempenho no servio pblico jamais se destacou nos debates travados pelos
servidores com o governo. Ao contrrio, a disputa salarial e outras questes de ordem
mais polticas concentravam a pauta das negociaes. Evidentemente que, com posies
to antagnicas sobre um mesmo tema, dificilmente se poderia chegar a algum consenso
capaz de geral algum avano concreto em sua utilizao junto ao servio pblico. Como
qualquer negociao deve ter como critrio inicial o fato de que ambos os lados queiram
chegar a um consenso, mesmo que precrio e limitado, assim sendo negociar a
utilizao da avaliao de desempenho era algo irreal. Se unirmos a isso o incio da
tramitao do Projeto de lei complementar n 248/98i, encaminhado pela Presidncia da
Repblica, que estabelecia que qualquer servidor poderia ser demitido do servio
pblico se obtivesse duas avaliaes negativas sucessivamente ou trs num perodo de
cinco anos, dentro de um programa de avaliao de desempenho, encontramos uma
situao em que qualquer consenso seria praticamente impossvel.

A superao do impasse estabelecido entre as posies dos servidores e

do governo federal a respeito da avaliao de desempenho somente foi possvel na
medida em que o uso dessa ferramenta passou a ser visto como fundamental para a
administrao. Ao introduzirem um novo enfoque no modo como ela era compreendida
no como uma forma de excluir servidores pouco produtivos, mas sim como
importante fonte de informaes para o planejamento das organizaes a importncia
que teria a sua utilizao ficou bem ressaltada. Assim, a avaliao de desempenho
passou a ser includa no contexto das negociaes envolvendo as diversas categorias do
servio pblico federal. Juntamente com a correo das distores salariais que os
muitos anos sem mudanas nos ganhos dos servidores haviam provocado e com a
alterao dos planos de carreiras ento vigentes para estes servidores, a sua utilizao
passou a fazer parte de todas as pautas de negociao. Inserido nesse contexto, o debate
sobre a sua utilizao pode se ampliar e fazer com que sua progressiva implantao,
juntamente com uma srie de outras medidas voltadas para capacitar melhor os
servidores e qualificar os servios, possa atualmente apontar no sentido de uma
significativa melhoria nos servios prestados. Evidentemente que junto com o debate de
todos esses temas foi importante tambm a criao de um clima de certa distenso, de
abertura, que possibilitou se pensar que era possvel chegar a posies de consenso em
relao a esses tpicos.
Esse foi o cenrio geral dentro do qual a avaliao de desempenho
comeou a ser debatida no servio pblico federal. De um modo bem concreto essa foi a
realidade para os servidores das IFES (Instituies Federais de Ensino Superior).
Somente quando, principalmente a partir de 2005, foi possvel substituir, pelo menos
parcialmente, o ambiente de intenso confronto existente entre os servidores dessas
instituies e o governo por outro que comportasse a possibilidade de se efetivarem
negociaes capazes de chegar a alguns consensos concretos, que ela pode ser tratada
de um modo menos parcial e irredutvel. Juntamente com as discusses referentes
recuperao das perdas salariais sofridas pelos servidores e com a elaborao e
introduo de um novo plano de carreira, a avaliao de desempenho foi includa na
pauta das negociaes. Mesmo tendo ocorrido isso, no mbito dos servidores aquele
entendimento da avaliao de desempenho como voltado para a demisso de servidores
manteve-se por um bom tempo e, em funo disso, permaneciam ainda alguns
obstculos para que essa negociao pudesse chegar a bom termo.

Como teremos a possibilidade de ver, a concluso dessas negociaes se

consubstanciou na Lei n 11.091, de 12/01/2005 e na sua regulamentao feita pelos
Decretos n 5824 e n 5825, ambos de 29/06/2006. Por meio dessa legislao foi criado
um plano atravs do qual boa parte dos servidores que se encontravam com seus
salrios fortemente defasados tiveram uma recomposio parcelada ao longo de trs
anos. Igualmente o antigo e superado plano de carreira dos servidores das IFES foi
substitudo por um novo, o PCCTAE (Plano de Carreira dos Cargos TcnicoAdministrativos em Educao) que permitiu uma reclassificao dos servidores em
termos bem favorveis e incluiu diversos mecanismos voltados a qualificar aqueles que
dele faziam parte.
Juntamente com o novo plano de carreira, foi criado atravs dessa
legislao o Plano de Desenvolvimento dos Integrantes do PCCTAE, voltado para a
qualificao e capacitao destes trabalhadores, pelo qual seriam dadas as condies
para que os servidores pudessem progredir dentro desse plano. Como um dos elementos
principais desse plano figura a avaliao de desempenho. Ela est includa no
Programa de Avaliao de Desempenho (Lei n 11.091, de 12/01/2005, Cap. VIII,
Art. N 24, 1, inc. n III). No contexto dessa lei, ela entendida como processo
pedaggico, realizado mediante critrios objetivos decorrentes das metas institucionais,
referenciada no carter coletivo do trabalho e nas expectativas dos usurios (Lei n
11.091, de 12/01/2005, Cap. II, Art. N 3, inc. n IX).
Apesar de todo esse sucesso, a negociao levada a cabo pelos servidores
das IFES com o governo federal apresentou muitas dificuldades. Mesmo implicando na
superao daqueles preconceitos que inicialmente prejudicaram enormemente a
aceitao da avaliao de desempenho, em muitos momentos a necessidade, por parte
dos servidores, de resguardar-se com vistas a evitar que o entendimento da avaliao de
desempenho como instrumento voltado para contornar as determinaes referentes
estabilidade no emprego dos servidores ressurgisse, fez com que as discusses tivessem
que se deter em detalhes pequenos, porm importantes, do texto legal e implicasse em
grande desgaste da parte dos negociadores. Por outro lado, o governo se viu muitas
vezes forado a ceder mesmo quando havia uma clara discordncia quanto ao carter
que seria atribudo aos principais elementos constantes da proposta final para, com isso,
preservar aquilo que julgavam primordial na ocasio, qual seja, a introduo dessa
ferramenta na administrao das IFES.

Tal como ocorreu nas negociaes envolvendo os servidores federais e o

governo, as discusses levadas a cabo na UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande
do Sul) tiveram que defrontar-se tambm com todo o histrico de embates que
caracterizou a relao dos servidores e seus representantes com a administrao central
da universidade. De forma muitas vezes to complexa quanto era a relao entre
servidores das IFES em geral e o governo, a relao dos representantes dos servidores
com a administrao central tinha um passado que dificultava muito o entendimento.
Assim sendo, mesmo que aquilo que estivesse em pauta no contexto da universidade
no fosse a aplicao ou no da avaliao de desempenho, pois isso j havia sido
decidido nvel nacional, mas sim o modo como isso iria ocorrer, o histrico de
confrontos que marcaram a relao entre servidores e administrao central foi muitas
vezes determinante.

3. A Avaliao de Desempenho

Inicialmente veremos em mais detalhes o que vem a ser a ferramenta

administrativa avaliao de desempenho, suas qualidades e as informaes que ela
pode trazer para a administrao. Com isso, ser possvel determinar de modo mais
claro quais so as contribuies que ela pode trazer para uma organizao semelhante a
UFRGS e quais so suas possveis formas de aplicao.

3.1 Definio

Deixando de lado a ideia simplista da utilizao da avaliao de

desempenho como mero instrumento para contornar os impedimentos decorrentes da
estabilidade no emprego dos servidores pblicos, o contexto em que surge como
ferramenta importante o do aumento da eficincia administrativa em geral e, no nosso
caso especfico, das atividades do servio pblico. Considerando-a de modo geral, podese dizer que ela uma ferramenta administrativa utilizada com muita frequncia desde o
incio do capitalismo. O estudo mais sistemtico desses procedimentos avaliatrios,
porm, s se inicia com Taylor e suas pesquisas referentes racionalizao do trabalho
atravs do controle do tempo e dos movimentos usados na realizao de determinada
atividade. Nesses estudos foram criadas as primeiras escalas para a realizao de
avaliaes de mrito e proporcionar a interveno no modo como cada trabalhador
8

realizava suas tarefas. Entretanto, essas primeiras avaliaes de desempenho tinham

uma pretenso bem limitada. Interessavam-se apenas em promover melhorias na
produo atravs da padronizao de atividades e sistematizao de prticas. Por meio
delas as empresas procuravam aperfeioar em seus empregados as habilidades
necessrias para o exerccio de atividades especficas, restringindo-se s questes
tcnicas relacionadas ao trabalho e s especificaes de cargo (BRANDO;
GUIMARES, 2001, p. 12).
A abordagem da avaliao de desempenho como uma ferramenta
administrativa, s comeou a ganhar verdadeiro destaque quando do surgimento, nos
pases anglo-saxnicos, dos defensores do New Public Management (NPM Nova
Administrao Pblica), a partir dos anos oitenta do sculo passado. A partir da ideia de
trazer para a administrao pblica prticas que tinham obtido sucesso ao serem
aplicadas na iniciativa privada, eles pretendiam substituir o modelo burocrtico de
orientao weberiana baseado no rigoroso cumprimento de regras procedurais, por outro
orientado especificamente para a obteno de resultados. Tal mudana considerada
fundamental, pois os defensores do NPM argumentam que o modelo burocrtico
weberiano se torna ineficiente na medida em que a sociedade evolui para uma sociedade
do conhecimento, globalizada e em constante movimento (SUZUKI; GABBI, 2009, p.
3).
Basicamente uma gesto voltada para resultados estaria alicerada em
algumas ideias bsicas:
A descentralizao, a delegao de autoridade, um rgido controle sobre o
desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos
antecipadamente, considerando o indivduo, em termos econmicos, como
consumidor ou usurio, e em termos polticos, como cidado (DI
GIACOMO, 2005, p. 161).

Entendida no mbito da NPM, a avaliao de desempenho estava

includa no conjunto de mecanismos usados para o controle do desempenho.
Nesse contexto, ela pode ser entendida como ... um mtodo que visa,
continuamente, estabelecer um contato com os funcionrios referente aos resultados
desejados pela organizao, acompanhar os desafios propostos, corrigindo os rumos
quando necessrio, e avaliar os resultados conseguidos (PONTES, 1996, p. 22). Apesar
de existirem mais de uma centena de definies referentes avaliao de desempenho, a
que citamos acima tem a grande qualidade de consider-la de modo bem mais amplo do
9

que comumente colocado. Ao contrrio da concepo mais estrita utilizada, por

exemplo, por Marras que diz que Avaliao de desempenho um instrumento
gerencial que permite ao administrador mensurar os resultados obtidos por um
empregado ou por um grupo, em perodo e rea especfica (MARRAS, 2002, p. 64), a
definio que citamos acima bem mais completa e abrangente.
Marras (2002, p. 64), nessa definio considera a avaliao unicamente
como sendo a mensurao de resultados obtidos. Seja por um nico servidor ou por
um grupo, a avaliao teria como objetivo determinar quantitativamente se a sua
produtividade foi satisfatria ou no. Entretanto, aquilo que determina essa mensurao,
os critrios usados pela organizao para realiz-la, so deixados inteiramente de lado.
Na definio que ele apresenta as nicas determinaes a que essa mensurao se
submete so a temporal e a geogrfica (... em perodo e rea especfica). Sem o
estabelecimento de nenhum outro critrio para a avaliao do indivduo ou grupo,
aquilo que passa a ser relevante na avaliao exclusivamente a sua produo atual em
comparao com a anterior (critrio temporal) ou em comparao com a realizada em
outro lugar (critrio geogrfico). De qualquer modo, aquilo que est sempre em questo
o aspecto quantitativo de seu desempenho. Evidentemente que quando desejamos
dispor unicamente de informaes quantitativas a respeito da produtividade de
servidores ou grupos de trabalho, essa definio bem satisfatria, porm, os dados que
ela poderia fornecer para a realizao de um planejamento adequado para qualquer
organizao podem ir bem alm de um simples levantamento quantitativo.
J a definio feita por Pontes, aborda claramente pontos bem diferentes.
No se trata apenas de uma simples mensurao da produtividade de um servidor ou
grupo, mesmo que determinada geogrfica e temporalmente. Nela esto envolvidos ...
os resultados desejados pela organizao, isto , o desempenho de um servidor ou
grupo ser considerado tendo por base no o quantitativo referente a sua produo, mas
sim aquilo que a organizao tem como meta para ele. Para cada empregado, a
organizao, por assim dizer, prope desafios, que no seriam mais do que a
materializao das metas e objetivos mais amplos determinados pelos responsveis por
seu planejamento especificamente para a atividade a que cada um se dedica, cujos
resultados, estes sim, seriam medidos pela avaliao de desempenho. Avaliar o
desempenho de um servidor, desse modo, tem o sentido de determinar se ele atingiu as
metas que previamente lhes haviam sido especificadas.

10

O grande diferencial trazido pela definio de Pontes est em colocar a

avaliao de desempenho dentro de um contexto no qual ela pode ser pensada em
conjunto com as atividades de planejamento das organizaes. Primeiramente cabe a
essas determinar quais so suas metas, quais os objetivos mais gerais a que todos esto
subordinados. Posteriormente, essas metas, necessariamente amplas, pois se aplicam a
todos os servidores e todos os grupos que compe a organizao, devem ser
especificadas de modo a se aplicarem s atividades de cada um desses membros. Nas
palavras do autor, devem ser transformadas em desafios propostos aos servidores. Por
fim, caberia a avaliao de desempenho a tarefa de determinar se esses desafios foram
cumpridos satisfatoriamente. Comparando-se com aquilo que era esperado de cada
servidor em funo dos desafios a ele propostos e que se originaram das metas
pretendidas pela organizao, se poderia saber se ele atingiu aquilo que dele era
desejado ou se carecia de treinamento e de outras atividades desse tipo que prepare
melhor ou se simplesmente no tem condies de realizar aquelas tarefas e deve ser
deslocado para outro posto para o qual tenha qualificao. A questo central da
avaliao de desempenho, desde que considerada a partir desse ponto de vista, no se
liga mais com a simples determinao do quantitativo produzido individualmente ou por
grupos de trabalho, mas sim vinculao ou no de toda a organizao s ideias e
objetivos que decorrem de seu planejamento.
Esse ponto apresenta um dos principais problemas para as atividades de
planejamento das organizaes e mostra o quo importante pode ser o uso da avaliao
de desempenho. Principalmente quando falamos das instituies pblicas em geral,
onde as atividades de planejamento so historicamente muito precrias, esses problemas
se fazem presente. Por certo, uma das maiores dificuldades nas organizaes em geral
o de transformar as metas amplas e genricas da organizao em objetivos concretos e
de visibilidade cotidiana a serem perseguidos por cada empregado individualmente ou
em seus grupos de trabalho. A passagem do mais genrico e amplo, para o
individualizado e especfico um desafio srio para as administraes. Sem ter isso bem
claro, torna-se difcil vincular todos quilo que foi planejado e o melhor modo para
determinar a efetividade desta vinculao baseando-se na avaliao de desempenho.
Pensada no contexto da utilizao dessa ferramenta na administrao
pblica federal fica bem evidente essa dificuldade. Em termos mais gerais as metas
dessa administrao est vinculada a objetivos nacionais de grande amplitude, de
obteno demorada e, na maior parte dos casos, bem pouco tangvel. Esses objetivos,
11

por seu turno, devem ser transformados em desafios que concreta e cotidianamente se
colocaro para cada um dos servidores pblicos individualmente. Como comentam
Suzuki e Gabbi (2009, p. 6), Mesmo os gerentes das agncias nos pases que adotaram
em profundidade as reformas do NPM, visando emular mais de perto o setor privado,
encontraram dificuldades na traduo de objetivos nacionais de longo prazo para metas
de curto prazo.
Alm de considerar a capacidade da organizao para transformar suas
metas mais amplas em objetivos concretos a serem buscados pelos funcionrios, outra
consequncia importante dessa colocao a de permitir pensar que a avaliao de
desempenho, ao considerar a relao existente entre os desafios que se colocam como
motivaes individuais e as metas que a organizao se d, tambm tem condies de,
pelo menos parcialmente, julgar estas prprias metas. A partir da e, por assim dizer,
seguindo o caminho inverso ao que normalmente tomamos, possvel obter boas
informaes a respeito da possibilidade de elas serem atingidas ou no. possvel, por
exemplo, saber se, com os funcionrios disponveis e com as competncias que eles
dispem, possvel atingir uma meta determinada, ou, pelo contrrio, se antes outras
providncias devero ser tomadas para atingi-la. Se os desafios decorrentes de alguma
meta se mostrarem sistematicamente maiores do que a capacidade dos servidores de
atingi-los, poderemos suspeitar que as atividades de planejamento que colocaram aquela
meta podero estar incorretas.
Nesse sentido, visvel que a avaliao de desempenho como ferramenta
administrativa transcende o simples julgamento do desempenho de cada servidor ou
grupo e pode se tornar uma importante fonte de informaes. Uma cuidadosa
determinao das metas pretendidas pela organizao que no sejam inatingveis e que
possam se transformar em objetivos concretos para cada funcionrio, a determinao
clara das competncias e qualidades desejadas de cada um dos postos de trabalho
existentes na organizao, o fornecimento de subsdios para o estabelecimento de uma
poltica clara de incentivos remuneratrios e de promoes dentro da carreira, para tudo
isso a avaliao de desempenho pode fornecer informaes importantes. Atuando
conjuntamente com as atividades de planejamento e de execuo, a avaliao de
desempenho forma a parte mais importante da administrao contempornea.
Outro ponto relevante para a compreenso do significado que a avaliao
de desempenho pode ter nas organizaes bem salientado na colocao que diz a
avaliao de desempenho deve servir ao propsito de ajudar os gestores a entender
12

como suas aes e decises esto ligadas aos resultados obtidos e quais fatores
contextuais ou exgenos podem limitar ou aumentar sua efetividade como gestores
(SUZUKI; GABBI, 2009, p. 5). Do ponto-de-vista dos administradores, a relao
existente entre suas decises e os efeitos delas decorrentes em toda a cadeia que se
inicia na administrao central e percorre todos os setores da organizao, bem como a
determinao dos fatores capazes de influenciar, positiva ou negativamente, no sucesso
do que foi decidido, somente pode ser integralmente conhecido se for possvel reunir
um significativo conjunto de informaes que d conta de todos os domnios aos quais
eles se aplicam. Nesse sentido, a avaliao de desempenho pode fornecer boas
orientaes sobre temas como a qualificao dos empregados, a clareza destes em
relao aos objetivos da organizao, a motivao que os guia e tantos outros de grande
importncia para a gesto das organizaes.
Um aspecto final da avaliao de desempenho, cuja relevncia bem
grande para os rgo pblicos diz respeito capacidade que ela teria de modificar o
conjunto de princpios e valores que, praticamente de modo involuntrio, compe o
ambiente das organizaes. Na medida em que impe a necessidade de estabelecer um
vnculo entre as metas institucionais e a atividade cotidiana de cada servidor ou grupo
de trabalho, ela acaba por intervir nesse conjunto de conceitos prprios do ambiente em
que ela ocorre. Sendo conduzido de modo adequado, a avaliao de desempenho pode
ser um dos elementos a influir num ambiente organizacional de modo a fazer com que
as prprias atividades de avaliao sejam beneficiadas. Alm disso, ela pode tambm
ser uma fomentadora de uma cultura institucional na qual seja dada relevncia a ideias
como as de participao ativa dos servidores e de democratizao das relaes.
Evidentemente que, por outro lado, tambm possvel influenciar de modo negativo um
ambiente como esse. Avaliaes superficiais, monitoramento descontnuo e precrio,
afirmam Suzuki e Gabbi (2009, p. 12) que poderiam ocorrer caso a avaliao de
desempenho se torne apenas um procedimento formal, sem gerar mudanas no plano
cultural e sem contribuir para a melhoria contnua da gesto.
Com base em tudo o que vimos nos foi possvel, deixando o ponto de
vista que entendia a avaliao de desempenho como uma ferramenta simplesmente
voltada para a punio de servidores pouco produtivos, compreender a estreita e
relevante ligao que ela tem com as atividades de planejamento das organizaes.
Igualmente vimos como ela pode ajudar a conhecer os possveis entraves que
dificultariam a mobilizao de toda uma organizao em torno de seus objetivos
13

maiores. Entendendo-a de modo mais amplo, ela deixa de ser um instrumento

meramente punitivo dos servidores improdutivos para tornar-se uma ferramenta
estratgica para o planejamento das organizaes.
importante salientar, entretanto, que, por assumir uma posio to
relevante para a administrao de organizaes, os possveis problemas que a avaliao
de desempenho possa apresentar passam a ter uma relevncia bem maior. Quanto mais
relevante ela for para as instituies que dela lanam mo, mais os seus problemas
passam a ter destaque. Anteriormente, quando ela se dedicava apenas a automatizar as
atividades produtivas dos empregados, bastava uma correo aproximada de suas
concluses para que viesse a se obter resultados positivos, porm, evidente que, em
funo da nova posio que atualmente ela ganhou, a correo de suas informaes
vital para um planejamento eficiente. Em funo disso, vamos agora nos deter um
pouco nos seus mais significativos problemas.

3.2 Avaliao de Desempenho: problemas

Mesmo sendo algo to relevante nas administraes contemporneas, a

avaliao de desempenho esta bem longe de ser uma ferramenta imune a problemas.
Ainda que deixemos de lado os percalos que comumente surgem quando de sua
introduo em organizaes ligadas administrao pblica federal, ainda sobram
vrios problemas importantes que no podem ser desconhecidos quando tratamos desse
tema.
Primeiramente, visvel que uma das caractersticas mais marcantes da
avaliao de desempenho a sua subjetividade. Envolvendo, em ltima anlise, um tipo
bem especfico de relao entre o avaliador e o avaliado, dificilmente se poderia afastar
deste contexto a presena de elementos subjetivos e pessoais. Os relacionamentos
interpessoais, por sua vez, so os que mais vm carregados de preconceitos e de
pressuposies. Entretanto, se estes, na avaliao, so mantidos afastados, no
existiriam problemas maiores. Mas sempre se est sujeito a deixar que eles assumam
uma proporo indevida, chegando-se at ao ponto de colocar em risco a avaliao feita.
Como Marras mesmo salienta a avaliao de desempenho carrega no seu processo uma
forte dose de subjetividade, que a reveste de ambiguidade realmente discutvel.
(NIAA/CIAPER/PRRH/UFSM, 2006, p.2)ii. Do mesmo modo, no longo estudo feito
por Vera Lcia Mira Gonalves e outros estudiosos que se referia introduo de um
14

sistema de avaliao de desempenho na enfermaria do hospital da Universidade de So

Paulo (USP), mostrou que uma das principais restries que os enfermeiros que seriam
avaliados levantaram em relao ao processo dizia respeito possibilidade de existirem
relaes afetivas de diversos tipos entre avaliador e avaliado. Isso poderia causar
distores em relao s avaliaes. Isso mostra que nas relaes sociais h uma
seletividade perceptiva, uma situao tpica, que a percepo de caractersticas
negativas nas pessoas de quem no gostamos e favorveis naquelas que nos agradam
(FRANZ, 2007, p. 14).
A longa experincia na utilizao dessa ferramenta, porm, acabou por
deixar claro muitos desses problemas. Citaremos alguns dos problemas mais importante
originados da subjetividade da avaliaoiii.
O Efeito Halo: quando o avaliador gosta do avaliado e sua opinio em relao ao
desempenho deste , em funo disso, distorcida;
Tendncia Central: quando o avaliador, para no considerar ningum como sendo timo
ou pssimo, avalia a todos como mdio;
Complacncia e Rigor: quando o avaliador tende a ser ou muito condescendente com os
avaliados e considera todos como sendo timos, ou, ao contrrio, usando muito rigor e
julgando-os todos pssimos;
Preconceito Pessoal: quando uma avaliao distorcida pelo fato de que o avaliador no
gosta do avaliado;
Efeito Recentidade: quando o avaliador considera o avaliado unicamente pelas suas
ltimas aes, por serem estas as mais presentes para ele. (FRANZ, 2007)

Todos esses problemas tm como ponto de partida a subjetividade

prpria da relao avaliador/avaliado no contexto de uma avaliao de desempenho. Por
existir algum tipo de vnculo subjetivo entre eles, ou por envolver elementos individuais
incompatveis com a avaliao, o julgamento do avaliador se torna parcial e pouco til
para a avaliao. Neste sentido, a maior parte das empresas que utilizam a avaliao de
desempenho cuida para que as pessoas que exercero o papel de avaliador sejam
demoradamente treinadas evitando, assim, essas ocorrncias. Com esse mesmo objetivo,
em muitos lugares foi incorporada ao processo uma primeira etapa na qual o prprio
avaliado apresenta uma auto-avaliao que ser incorporada quela que ser feita pelo
avaliador. Em parte tambm para lidar com essas dificuldades que se passou a atribuir
mais peso para a avaliao dos grupos de trabalho do que para a dos indivduos.
15

Deve-se salientar, porm, que no so apenas os problemas derivados da

subjetividade do processo de avaliao que acabam por intervir deturpando o
julgamento. Alm desses, existe outro grupo de problemas, mais gerais, cuja
importncia muito citada pelos pesquisadores. Segundo eles, a presena na
organizao de elementos culturais cujas caractersticas facilitem a tarefa de avaliao
tida como fundamental para que ela efetivamente apresente resultados importantes. Por
outro lado, a inexistncia de uma cultura avaliativa, a presena de um ambiente que
imponha resistncias indevidas atividade de avaliao, considerada como um dos
motivos mais fortes para dificultar o seu uso. Assim, Pires cita a inexistncia de uma
cultura de avaliao (PIRES, 2008, p.2) como uma das fragilidades encontradas na
aplicao da avaliao de desempenho na administrao pblica federal. No estudo
anteriormente citado sobre a equipe de enfermagem do hospital universitrio da USP
realizado por GONALVES, juntamente com a existncia de relaes afetivas entre
avaliador e avaliado, o fator cultural foi colocado como o mais importante na realizao
da avaliao. (GONALVES et alli, 2006, p. 256-2). J em seu estudo referente
utilizao da avaliao de desempenho na rea pblica, Lotta, ao considerar o uso desta
ferramenta na prefeitura de So Paulo, afirma que A cultura da PMSP est voltada para
uma descrena no instrumento, aliada falta de perspectiva em relao a aes para
desenvolvimento de profissionais da prefeitura (LOTTA, 2002, p. 10) deixando claro
que essa descrena determinante para a pouca relevncia que os dados decorrentes do
uso deste instrumento tm.
Inexistindo uma cultura capaz de sustentar um processo de avaliao de
desempenho junto a uma organizao, as dificuldades na sua implantao so bem
maiores e as chances de que, por no ser capaz de fornecer dados confiveis sobre os
quais a administrao possa efetivamente realizar um planejamento importante, acabe
por ser deixado de lado ou simplesmente realizado como um dever burocrtico sem
maiores comprometimentos. Anteriormente vimos que uma das caractersticas da
avaliao de desempenho seria a possibilidade que nela existira de se influencias a
cultura organizacional de uma instituio. Com o que vimos agora se pode perceber
que, quando se introduz essa ferramenta de modo adequado numa organizao, acaba
por se criar uma espcie de simbiose entre ela e a cultura nela existente de forma tal que
tanto essa cultura pode atuar no sentido de facilitar ou prejudicar a atividade avaliatria
e, por outro lado, essa atividade acaba por intervir no ambiente em que se encontra
tornando a sua tarefa mais fcil ou difcil.
16

A partir do que vimos, portanto, antes mesmo de se introduzir a avaliao

de desempenho numa organizao, fundamental que se fomente no interior dessa, uma
cultura que seja capaz de tornar o processo avaliatrio aceito pelos empregados e que o
torne integrado s demais atividades cotidianas.

3.3. Avaliao de Desempenho na Administrao Pblica

Se levarmos em conta que o trao mais marcante da administrao

pblica a sua estrutura profundamente burocrtica, possvel concluir com facilidade
que a introduo da avaliao de desempenho neste contexto seria bem problemtica.
Ainda que deixemos de lado a viso tradicional da burocracia to presente nos meios de
comunicao e no nosso cotidiano e consideremos apenas as caractersticas mais
verdadeiramente relevantes desse modo de produo e gerenciamento, mesmo assim
encontramos grandes obstculos para essa introduo.
Um dos elementos centrais de todas as organizaes burocrticas a
necessidade de uma rgida hierarquia de comando atravs da qual a responsabilidade
fracionada em parcelas pequenas e distribuda por toda a cadeia produtiva. Esse
fracionamento segue a mesma diviso que aplicada ao trabalho. Do mesmo modo que
nenhum trabalhador deve realizar qualquer outra tarefa alm daquelas que lhes so
estritamente determinadas, no lhe cabe nenhuma outra responsabilidade alm daquelas
inerentes a sua posio na produo. Desse modo, nenhum trabalhador detm mais do
que uma pequena parcela do total de trabalho despendido para a produo de um bem
qualquer e, igualmente, nenhum deles responsvel por mais do que aquele pouco que
lhe cabe. Mesmo quando se sobe na hierarquia da organizao, a parcela de
responsabilidade tende a diluir-se cada vez mais. Resumidamente, essas seriam formas
para aumentar a racionalizao e a produtividade do trabalho na organizao pblica
atravs da diviso parcelada de tarefas e atividades (De TONI, 2005, p. 3).
A essa estrutura fragmentada se junta uma igualmente rgida separao
entre as atividades que demandam conhecimento e saber e aquelas que requerem apenas
fora fsica. O planejamento e o controle das atividades a serem realizadas sempre
permanecem separados da realizao propriamente dita dessas atividades. Concepo e
execuo dissociados tambm esto no cerne do modelo burocrtico com a existncia

17

dos setores e assessorias de planejamento que permeiam todas as estruturas pblicas

(De TONI, 2005, p. 5).
Esses dois elementos bsicos das organizaes burocrticas, por sua vez,
existem na medida em que so considerados como os instituidores de racionalidade
gesto. Somente com uma hierarquia rgida com os diversos segmentos da organizao
precisamente separados que o fim pretendido pode ser atingido: a mxima eficincia
da organizao.
Essas duas caractersticas da burocracia, que podem facilmente ser
encontradas na estrutura fundamental da administrao pblica, colocam dificuldades
significativas quando pensamos no uso da avaliao de desempenho. Numa estrutura
hierrquica tal como a que delineamos acima, a atividade de controle sempre exercida
dos nveis hierrquicos mais altos e em direo aos que se situam abaixo deles. Ela tem
sempre apenas uma direo. Nela seria considerado completamente irracional que
algum situado num posto inferior da hierarquia de uma organizao pudesse
influenciar a forma como realizaria o seu trabalho, ou o trabalho de outros empregados
situados no mesmo nvel ou mesmo de nveis superiores. No processo de avaliao de
desempenho, porm, isso perfeitamente aceitvel. Se considerarmos at que, atravs
dela, se poderia pensar que as prprias metas da organizao poderiam modificar-se
pela avaliao de um empregado, fica ainda mais evidente a dificuldade de se reunir a
utilizao plena de uma ferramenta como a avaliao de desempenho numa organizao
burocraticamente ordenada. Como salienta De Toni ao falar da burocracia:

Sua rigidez e formalizao no aceitam modificaes e inibem a criatividade dos

profissionais. Quem j no se deparou com situaes do tipo: Mas me diga, porque
assim? e recebeu como resposta algo mais ou menos assim: Por que esse o
procedimento. (De TONI, 2005, p. 4).

O mesmo vale para o que diz respeito separao entre saber e fazer. A
avaliao de desempenho seria aceitvel se ela apenas de se voltasse para determinar a
melhor forma de realizar determinada tarefa. Aproximadamente do mesmo modo que as
avaliaes feitas por Taylor em relao coordenao das aes dos trabalhadores.
Seria uma avaliao claramente baseada na hierarquia e na qual o avaliado apenas se
coloca como o realizador daquilo que os que detm o saber determinam como sendo
melhor. Citando o mesmo De Toni ao falar das organizaes burocrticas: nenhuma
delas admite que o processo de trabalho possa ser controlado e modificado pelas
18

pessoas que executam tarefas. Cabe aos operadores executarem as tarefas previamente
definidas. (De TONI, 2005, p. 4-5).
Evidentemente que isso nos colocaria num impasse. Por um lado existe
uma grande presso para que as organizaes pblicas utilizem-se da avaliao de
desempenho. Mesmo quando essa presso orientada pela necessidade de se introduzir
na administrao dessas organizaes ferramentas modernas e, pelo menos no que diz
respeito aplicao dela junto iniciativa privada, eficientes, ainda assim nos
defrontamos com a estrutura eminentemente burocrtica a que elas esto subordinadas.
Como vimos, a rigidez, a hierarquizao e a separao radical entre saber e fazer so
elementos centrais de estruturas desse tipo. Essas caractersticas, porm, tornam a
implantao nessas organizaes da avaliao de desempenho tremendamente
complexa, pois ela necessita de estruturas bem menos rgidas e hierarquizadas.

4. A Avaliao de Desempenho no contexto das IFES

Com veremos a seguir, a introduo da avaliao de desempenho nas

IFES se deu dentro de um ambiente de grande conflito. Primeiramente ocorreu no
contexto de um longo embate que era travado entre os servidores dessas instituies e o
governo federal. A greve realizada pelos servidores em 2004 trouxe como um dos seus
resultados a introduo naquelas instituies da avaliao de desempenho. De uma
forma bem semelhante, porm, o prprio processo de discusses a respeito dessa
introduo veio marcado por conflitos. Nesse caso ele envolvia duas concepes
distintas de avaliao de desempenho. Numa delas, aquilo que era avaliado era o
indivduo ou o grupo de trabalho, ambos entendidos como podendo dispor de
competncias que interessavam a instituio. Noutra, eles eram considerados tendo
como base as metas gerais da instituio e a especificao delas para os grupos e mesmo
para cada servidor. Nessas o que se levaria em considerao era o atingimento ou no
daquilo que era especificado para cada indivduo e grupo e, por fim, a prpria
instituio era avaliada tendo por base suas metas gerais.

4.1. Histrico do Conflito

Como j vimos anteriormente, o confronto foi a marca registrada da

relao entre os servidores pblicos das IFES e o governo federal durante boa parte dos
19

ltimos dez ou quinze anos. Isso pode ser bem percebido pelo Quadro 01 que se segue
onde esto listados os movimentos grevistas ocorridos durante esse perodo:

Perodo em que houve greves nas Universidades Federais desde 1995 at 2005
ANO
1995

PERODO
09.05. a
02.06.1995

PRINCIPAIS REIVINDICAES

1996

16.04. a
20.05.1996

Contra as Reformas de FHC e pela Reposio Salarial

1998

14.04. a
06.07.1998

Autonomia Universitria

2000

10.05. a
11.08.2000

Reajuste Salarial, Carreira e Emprego

2001

25.07. a
20.10.2001

Reposio Salarial/Autonomia com Democracia/PCU/Defesa

dos HUs e Contra Projeto de Lei do MEC (GDAE)

2003

08.07 a
01.09.2003

Contra a Reforma da Previdncia

2004

23.06. a
07.09.2004

Pelo Cumprimento do Termo de Compromisso assumido

pelo Governo, com o envio do Projeto de Lei da Carreira o
movimento.

2005

17.08 a
30.11.2005

I Garantia de Recursos Oramentrios

II Resoluo Imediata do Vencimento Bsico
Complementar
III- Atendimento da Pauta Especfica de reivindicaes

Quadro 01: Perodo em que houve greves nas Universidades Federais desde 1995 at 2005
Fonte: Fasubraiv

Dentro desse cenrio de grandes disputas, um dos anos mais importantes

foi o de 2004. Atravs de um movimento grevista que durou mais de setenta dias v, os
servidores procuravam garantir, dentre outros pontos, o envio de um projeto de lei
referente carreira de servidor pblico em educao. Desde o ano 2000, quando se
constatou que o plano de carreiras dos servidores das IFES, denominado de PUCRCE
(Plano nico de Classificao e Retribuio de Cargos e Empregos), alm de no
corresponder s expectativas dos servidores no sentido de permitir a evoluo na
20

carreira na medida em que o servidor se aprimorasse, igualmente ele se apresentava

desgastado por no dar conta de algumas das propostas defendidas pelos movimentos
sociais dentro dos quais eles se inseriam.
Na medida em que o movimento dos servidores defendia uma ideia de
estado diferente da concepo do estado-mnimo prprio do pensamento neoliberal,
impunha-se a necessidade de se opor a sua implantao inclusive nas IFES (Instituies
Federais de Ensino Superior). Ao contrrio da concepo privatizadora das
universidades federais, o movimento dos servidores, como afirmado na revista da
FASUBRA, defendia uma Universidade Cidad, voltada para os trabalhadores
(Revista da Fasubra, n 1, 2007, p. 56). Concretamente, isso implicava, dentre outras
coisas, na defesa de um ordenamento no qual os seus trabalhadores pudessem participar
ativamente do planejamento institucional e tivessem acesso a um espao nessas
instituies dentro do qual atuassem como sujeitos. Com uma participao ampla e com
uma plena democracia vigorando dentro dessas instituies acreditava-se poder barrar o
avano neoliberal.
Foi pensando nessas ideias que o movimento dos servidores defendeu a
introduo da avaliao de desempenho nas IFES. Ela era pensada como um dos
instrumentos atravs do qual tanto os servidores poderiam participar ativamente do
planejamento dessas instituies, quanto poderiam garantir um espao privilegiado no
qual poderiam se manifestar sobre a sua gesto. Alm disso, ela poderia influenciar a
cultura dessas instituies no sentido de torna-las mais democrticas e abertas
participao dos seus trabalhadores.
interessante notar que, mesmo tendo havido srios desentendimentos
entre o governo e os representantes dos servidores que tiveram de ser vencidos at que
se conseguisse chegar elaborao do novo plano de carreiras, no que dizia respeito
introduo da avaliao de desempenho ambos os lados concordavam quase
integralmente. Ela figurava tanto nas propostas apresentadas pelo governo, quanto nas
reivindicaes dos servidores.
Aps setenta e sete dias de greve e de uma penosa negociao, no dia 7
de setembro de 2004 finalmente foi firmado um termo de compromisso entre os
servidores das IFES e o governo federal pondo fim a greve. Assinaram esse termo, alm
dos representantes da FASUBRA e do SINASEFE (Sindicato Nacional dos Servidores
Federais da Educao Bsica), o ento Ministro da Educao Sr. Tarso Genro e o ento
Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto Sr. Guido Mantega. Alm do trmino
21

do movimento, foi determinado tambm um prazo para envio ao Congresso Nacional de

um projeto de lei com o resultado das negociaes. Esse documento foi enviado ao
Congresso e veio posteriormente a formar a lei n 11.091, de 11 de janeiro de 2005.
Alm de estabelecer as linhas gerais do PCCTAE (Plano de Carreira dos
Cargos Tcnico-Administrativos em Educao) essa lei estabelece em seu artigo 3, inc.
IX que, dentre os princpios e diretrizes que guiariam o novo plano estaria a:

Avaliao do desempenho funcional dos servidores, como processo pedaggico,

realizada mediante critrios objetivos decorrentes das metas institucionais,
referenciada no carter coletivo do trabalho e nas expectativas dos usurios (Lei n
11.091, 11/01/05, Art. 3, inc. IX).

Juntamente com isso, esse texto legal estabelecia, em seu artigo 15,
prazos para que todas as IFES institussem, dentre outros, um Plano de Capacitao e
Aperfeioamento e um Plano de Avaliao de Desempenho, ambos perfazendo o Plano
de Desenvolvimento das Carreiras do PCCTAE, sendo esse um integrante do Plano de
Desenvolvimento Institucional da entidade que deveria ser previamente estabelecido e
onde figurariam as metas escolhidas pela instituio.
No texto era destacado tambm, entre outros tpicos, a criao, em cada
instituio federal de ensino superior, de uma comisso de servidores chamada de CIS
(Comisso Interna de Superviso) - para acompanhar a implantao do novo plano na
unidade.
Esse texto marca propriamente o incio das discusses sobre a introduo
da avaliao de desempenho nas IFES. Mais que isso, a longa discusso travada entre os
representantes do governo e os dos servidores com o objetivo de estabelecer o que
figuraria na lei e na sua posterior regulamentao marca um debate ainda mais longo
que veio a determinar inclusive o andamento da implantao dessa ferramenta na
prpria UFRGS. Posteriormente foram publicadas, ainda tendo como base as discusses
que encaminharam o trmino do movimento grevista de 2004, dois decretos-lei que
complementavam aquilo que figurava na lei n 11.091. O decreto n 5.825
regulamentava o Plano de Desenvolvimento das Carreiras do PCCTAE e o decreto n
5.824 regulamentava os incentivos que seriam dados capacitao e qualificao dos
servidores. Ambos os decretos so de 26 de junho de 2006.

22

No decreto n 5.824, novamente apresentada a definio que nortearia a

realizao das avaliaes de desempenho nas diversas IFES e ali explicitamente
afirmado em seu artigo terceiro, inc. VII, que ela :

Instrumento gerencial que permite ao administrador mensurar os resultados obtidos

pelo servidor ou pela equipe de trabalho, mediante critrios objetivos decorrentes
das metas institucionais, previamente pactuadas com a equipe de trabalho,
considerando o padro de qualidade de atendimento ao usurio definido pela IFE,
com a finalidade de subsidiar a poltica de desenvolvimento institucional e do
servidor; (Decreto-Lei n 5.824, de 29 de junho de 2006, art. 3, inc. VII)

Posteriormente, no mesmo decreto, ao estabelecer que a avaliao deva

se voltar para o desempenho, no s dos servidores isoladamente, mas tambm dos
grupos de trabalhos e da prpria instituio, alm de considerar as condies de
trabalho, afirmado que o Programa de Avaliao de Desempenho se caracterizaria por
ser um processo pedaggico, coletivo e participativo (Decreto-Lei n 5.824, de 29 de
junho de 2006, art. 8, 2). Assim sendo, mesmo em textos legais distintos e com
objetivos diferentes, reafirmado repetidamente que a avaliao um processo
pedaggico, que se utiliza de critrios cuja origem so metas institucionais
anteriormente pactuadas com a equipe de trabalho de uma forma coletiva e
participativa.
Como vimos anteriormente, os servidores, no contexto dessas
negociaes com o governo federal, baseavam-se numa concepo poltica da avaliao
de desempenho pela qual ela era entendida como sendo um fator importante para
ampliar a participao dos servidores, para democratizar a gesto das IFES e para criar
uma cultura institucional da qual estes dois conceitos participao e democracia sejam partes importantes. Como vimos, eles opunham essa concepo de universidade
concepo neoliberal ento muito forte. A posio do governo no incio desse debate,
porm, era significativamente diferente. Originalmente o governo ligava a avaliao
exclusivamente qualificao e mensurao das competncias prprias a cada servidor,
grupo e instituies, dentro de uma concepo, que, como vimos, bem frequente junto
aos estudiosos desse tema. Tanto no que diz respeito proposta apresentada pelos
servidores quanto a apresentada pelos servidores, clara a vontade de afastar a ideia de
avaliao de desempenho defendida daquela que baseou introduo desse tema na
reforma constitucional de 1998. O rompimento coma concepo punitiva do processo
de avaliao era comum a ambas. Entretanto, ao centrar o processo avaliatrio do
23

servidor individualmente considerado apenas na mensurao de suas competncias, sem

relacion-las com as metas de cada IFES e com a tarefa de determin-las, atividade esta
ligada diretamente ao planejamento dessas instituies, o governo, na concepo dos
representantes dos servidores, afastava-se da concepo que defendiam. A separao
entre planejamento e a execuo resultante da no incluso da participao dos
servidores na determinao dos critrios pelos quais a avaliao e no reafirmao do
carter coletivo dessa determinao afastava significativamente essas propostas.
Dentre vrios pontos que dividiam servidores e o governo, essa diferena
de concepes a respeito da avaliao de desempenho era uma das mais profundas.
Somente no final da negociao que o governo, baseado na crena de que era mais
importante aprovar a introduo da avaliao de desempenho no contexto das IFES do
que deter-se devido a uma questo que, em ltima anlise, podia ser entendida como
meramente conceitual, acabou concordando com a concepo defendida pelos
servidores. Como afirmavam seus representantes, o mais importante em relao a isso
era dispor da ferramenta administrativa. Assim, a definio utilizada por toda a
legislao foi aquela que os servidores acreditavam ser a melhor. Antes de seguir
adiante e ver como isso ocorreu o processo de negociao transcorreu na UFRGS, seria
interessante considera o significado que teria a atribuio de um carter pedaggico
avaliao de desempenho.

4.2. Carter Pedaggico da Avaliao de Desempenho

Em ambos os textos da legislao referente ao plano de carreira dos

servidores das IFES, o carter pedaggico do processo de avaliao de desempenho
salientado em detrimento da aparncia punitiva que parecia estar embutida no
pensamento governamental anterior. Essa era bem evidente no texto inserido na
Constituio Federal ligando a avaliao de desempenho com a possibilidade de
excluso de algum do servio pblico. A partir do surgimento desse decreto, diversas
IFES de todo o pas, dentre as quais se encontrava a prpria UFRGS, se viram diante da
necessidade de criarem seus programas de avaliao de desempenho tendo por base o
estabelecido naquela legislao. De modo praticamente unnime todas colocaram em
lugar de destaque o carter pedaggico do programa que estavam criando. Sendo
assim, interessante estudar um pouco o que essa concepo da avaliao de
desempenho tem de importante.
24

Quando consideravam alguns aspectos relevantes da avaliao de

desempenho, Suzuki e Gabbi (2008, p. 6), ao mostrar os limites da viso que usa
punies junto a esta ferramenta, apresentam o seguinte exemplo muito ilustrativo A
mesma viso resultou na punio das escolas pblicas com desempenho ruim,
empurrando-as num circulo vicioso de mau desempenho, menos recursos, piora no
desempenho, e assim sucessivamente. A questo posta nesse exemplo demonstra bem
as dificuldades no uso da avaliao de desempenho no servio pblico. A restrio do
uso da avaliao de desempenho ao seu carter punitivo pode acarretar mais prejuzos
para a organizao que se utiliza dela do que ocorreria se pretendesse atribuir a ela outro
carter. Pensando em termos de servidores individualmente, o possvel resultado
decorrente de uma puno qualquer em decorrncia de uma baixa produtividade poderia
desestimul-lo e acabar fazendo com que no busque qualificar-se para melhorar, em
vez de sentir-se motivado para mudar a avaliao futuramente. O mesmo poderia
perfeitamente ocorrer com grupos de trabalho dentro do servio pblico, sendo que,
nestes casos, se corre ainda o risco de acabar semeando a discrdia e provocando
disputas pessoais que dificilmente geram resultados positivos.
evidente que no se pode pretender ao limitar a avaliao de
desempenho apenas ao seu carter pedaggico tolerar o mau desempenho. Ao contrrio,
como dizem as autoras acima citadas O bom desempenho no setor pblico pode e deve
ser incentivado, e o mau desempenho corrigido, mas as premissas, as ferramentas, a
abordagem e os objetivos para se proceder nessa direo no podem ser os mesmos do
setor privado (SUZUKI; GABBI, 2008, p. 6). As peculiaridades da administrao
pblica devem ser consideradas quando pensamos nessa questo. No apenas a
legislao disponvel para se gerir os recursos humanos e deve necessariamente ser
bem menos flexveis do que as usadas pelo setor privado como tambm o conjunto de
elementos que influenciam num bom ou mau rendimento so bem menos controlveis.
Por exemplo, durante muitos anos a restrita disponibilidade de recursos financeiros
levou com que muitos setores da administrao pblica federal se encontrassem em uma
situao de grande limitao tcnica. Equipamentos ultrapassados e sucateados, grande
carncia de investimentos em manuteno e em qualificao dos servidores para o uso
dos recursos disponveis, so a realidade em muitos lugares. Assim sendo, como seria
possvel julg-los negativamente? Pode-se comparar um setor que tenha enfrentado
essas privaes com outro onde elas no tenham ocorrido?

25

Alm disso, as autoras bem salientam que, enquanto a iniciativa privada

movida exclusivamente por um objetivo o lucro o setor pblico no s tem uma
diversidade de fins como tambm, muitos deles, mesmo sendo fundamentais, possuem
uma intangibilidade tal que os torna difceis de serem julgados corretamente. Nas
palavras das autoras, a administrao pblica tem ... uma mirade de objetivos
tangveis e intangveis mais difceis de serem operacionalizados, como cidadania e
equidade. (SUZUKI; GABBI, 2008, p. 6). Mais claramente, elas concluem que na
democracia tambm inerente uma lgica poltica e representativa sem similar na
iniciativa privada, a qual no leva necessariamente eficincia (SUZUKI; GABBI,
2008, p. 6).
Essas consideraes a respeito do carter pedaggico da avaliao de
desempenho que foi includo na legislao referente ao plano de carreira dos servidores
das IFES mostra bem a diferena das abordagens referentes a essa ferramenta.
Igualmente mostra as limitaes que possuem muitas abordagens que pretendem
aproximar a gesto pblica da privada. Nessa ltima, seria perfeitamente compreensvel
o abandono de muitos princpios importantes em funo da maximizao do lucro, j no
setor pblico existem alguns compromissos que, mesmo no contribuindo com a
melhoria dos servios prestados, ainda assim no podem ser deixados de lado.

5. A Avaliao de Desempenho na UFRGS

No captulo anterior tivemos a oportunidade de delinearmos brevemente
a disputa entre concepes distintas da avaliao de desempenho no contexto das
discusses que redundaram na introduo da avaliao de desempenho nas IFES. De um
lado tnhamos o governo com uma proposta que, mesmo diferenciando-se bastante
daquilo que foi pensado da avaliao de desempenho na reforma constitucional de 1998,
restringia a avaliao dos servidores apenas a suas peculiaridades individuais e, por
outro lado, os servidores procuravam ancorar todo o processo avaliatrio nas atividades
de planejamento das IFES. Agora, ao nos determos na implantao dessa ferramenta na
UFRGS, veremos que, ainda que de uma forma bem mais concreta, o mesmo debate
acaba por ser retomado. Poderemos ver que mesmo com a disputa entre essas duas
concepes, ainda que provoque alguns mal-entendidos, a introduo da avaliao de

26

desempenho nessa IFES pode apontar na direo de criar as condies para a construo
de uma nova universidade mais democrtica e participativa.

5.1 As Propostas de avaliao de desempenho

Desde o momento em que foi promulgado aquele conjunto de legislaes

derivados das negociaes que encerraram a greve de 2004, passou a ser um problema
para as IFES a introduo da avaliao de desempenho em relao aos seus servidores
tcnico-administrativos. Muitas delas j traziam algum conhecimento sobre esse tema
na medida em que tinham que lidar com processo semelhante, s que numa escala bem
menor, no que dizia respeito avaliao dos servidores que se encontravam em estgio
probatriovi. Nesses casos, muitas delas tinham reunido experincia suficiente para
iniciarem com rapidez a introduo daquela ferramenta. Outras, porm, tiveram muita
dificuldade nessa tarefa em funo da complexidade do tema. Muitas dessas at hoje
enfrentam problemas. Esse descompasso na introduo dessa ferramenta, porm,
permitiu que as instituies que enfrentavam mais dificuldades acabassem se
aproveitando da experincia oriunda das outras instituies para evitarem algumas
armadilhas que surgiam no caminho. Esse foi o caso da UFRGS que baseou boa parte
das suas decises na experincia de outras instituies que estavam mais avanadas.
Inicialmente, conforme pedia a lei n 11.091/05, foi elaborado o Plano de
Desenvolvimento dos Integrantes do Plano de Carreira dos Cargos TcnicoAdministrativos em Educao PDIPCCTAE prprio da UFRGS. Por meio desse
plano se procurava delinear as linhas gerais que seguiriam os programas de qualificao
e capacitao dos servidores da universidade. Esse foi aprovado pelo CONSUN Conselho Universitrio rgo deliberativo mximo da instituio, atravs da Deciso
321/2006 CONSUN, de 08 de dezembro de 2006. Posteriormente, a deciso tomada
pela administrao da universidade foi de formar uma comisso ampla que se
responsabilizaria pela criao do projeto da avaliao de desempenho a ser implantado
na universidade. Uma vez tendo elaborado esse projeto, ele seria igualmente submetido
ao CONSUN. Dessa comisso participariam diversos representantes da comunidade
acadmica. Faziam parte dela, alm dos representantes da administrao central da
universidade, notadamente os responsveis pela sua gesto de pessoas, representantes
dos servidores (tanto da CIS Comisso Interna de Superviso, quanto da ASSUFRGS
Associao dos Servidores da UFRGS) e representantes da comunidade acadmica em
27

geralvii. Essa comisso, que iniciou os seus trabalhos em maio de 2007, dispunha
originalmente de 45 dias para a elaborao do projeto a ser submetido ao Conselho
Universitrio.
Os trabalhos executados por essa comisso enfrentaram, desde o
princpio, muitos problemas. Notadamente ocorreram discordncias srias a respeito de
como deveria ser o projeto a ser encaminhado ao CONSUN no trmino de suas
atividades. Baseados nos relatos das experincias que foram trazidos por diversas
universidades j mais avanadas na implantao da avaliao de desempenho, como era
o caso da Universidade de Uberlndia e a Universidade Federal de Santa Maria, os
representantes da administrao central defendiam a necessidade de se utilizar um
modelo mais simples e fcil de ser implantado e deixar para o futuro a possibilidade de
ampli-lo e melhor-lo com a experincia que obtivessem na sua utilizao.
Acreditavam tambm que uma vez sendo iniciado o processo de avaliao de
desempenho, o tempo tornaria reais as ideias de democratizao e ampliao da
participao dos servidores na gesto universitria que constavam da legislao federal.
Por outro lado, desde o princpio a administrao poderia dispor de um conjunto
interessante de informaes capazes de guiar os programas de capacitao e de
qualificao dos servidores tcnico-administrativos da UFRGS.
J os representantes dos servidores acreditavam ser fundamental a
manuteno desde o incio do processo do carter participativo presente na legislao
que tratava da avaliao de desempenho para os servidores das IFES. Na medida em
que acreditavam que esse tinha sido o grande avano na concepo aprovada devido a
luta dos servidores, deix-lo de lado no teria nenhum sentido. Alm do mais,
acreditavam que se esse carter participativo do processo era o elemento principal que
evitaria que o processo de avaliao se transformasse de fato, numa prtica punitiva em
relao a servidores que tinham problemas de relacionamento nas unidades. Mesmo que
fosse possvel, no futuro, alterar o processo de avaliao em funo daquilo que o tempo
nos ensinasse, os representantes dos servidores julgavam que as dificuldades que
poderiam ocorrer na avaliao, realizada como era pretendida pela administrao
central, fariam com que todo o plano de avaliao pudesse correr o risco de se tornar
rapidamente inviabilizado.
Essas posies antagnicas dentro da Comisso responsvel pela
elaborao do projeto de avaliao de desempenho para a UFRGS encaminhou os
debates a um ponto em que foi impossvel mant-la do modo original. Aps algumas
28

reunies, os representantes dos servidores retiraram-se da comisso e preferiram

encaminhar um projeto prprio diferenciado daquele que seria elaborado pela comisso.
Assim nasceu a Proposta de Avaliao de Desempenho da CIS/ASSUFRGS. O
resultado de todo essa discusso, portanto, foi a existncia de duas propostas distintas de
avaliao de desempenho para serem discutidas no CONSUN.

5.2. As propostas de avaliao de desempenho

Como vimos, as dificuldades ocorridas na comisso encarregada da

elaborao do projeto de avaliao de desempenho a ser empregado pela UFRGS fez
com que dois deles fossem encaminhados ao CONSUN. Um encaminhado pela
comisso e outro pelos representantes da CIS e da Assufrgs que haviam abandonado a
comisso. Como veremos, mesmo que tenham muitos traos em comum, eles partem de
pontos-de-vista diferentes em relao aos objetivos a serem almejados pela avaliao de
desempenho e ao modo como eles sero atingidos. Assim sendo, acabam por se
distanciarem bastante.
5.2.1 A Proposta da Comisso escolhida pelo CONSUN
Em comum com a proposta apresentada pelos representantes dos
servidores, a proposta da comisso escolhida pelo CONSUN, constante do processo n
23078.021589/07-77, faz questo de caracterizar o processo avaliatrio dos servidores
como ocorrendo de forma descentralizada. Inclusive por ter ainda uma estrutura
administrativa rigorosamente burocrtica, a UFRGS est dividida em uma infinidade de
departamentos, institutos e unidades administrativas diversas, e sendo cada uma delas
significativamente independente das demais, seria irreal pensar o processo de avaliao
de modo centralizado. Cada uma dessas divises tem suas caractersticas peculiares e
elas teriam que ser respeitadas no processo. Entretanto, em muitos detalhes essas duas
propostas so muito diferentes.
Sendo um processo pedaggico, coletivo e participativo (processo n
23078.021589/07-77, Cap. I, Art. 2) o programa, tal como pensado pela comisso
escolhida pelo CONSUN, volta-se para a avaliao, de modo integrado, das aes da
Universidade, das atividades de cada equipe de trabalho, as condies de trabalho
disponibilizadas a cada servidor e as suas atividades individuais. Isso realizado tendo
como objetivos, dentre outros, estimular o trabalho coletivo, visando ampliao do
29

nvel de participao dos servidores no planejamento institucional (processo n

23078.021589/07-77, Art. 4, 1), fornecer indicadores que subsidiem um
planejamento estratgico visando o desenvolvimento de pessoal (processo n
23078.021589/07-77, Art. 4, 5), identificar e avaliar o desempenho coletivo e
individual do servidor, consideradas as condies de trabalho (processo n
23078.021589/07-77, Art. 4, 7) e aferir o mrito para progresso (processo n
23078.021589/07-77, Art. 4, 9).
Com esses objetivos, o processo de Avaliao de Desempenho
propriamente dito se daria em trs etapas distintas em cada uma das unidades da
universidade. Primeiramente seriam realizadas as avaliaes individuais cuja realizao
caberia chefia imediata de cada servidor e incluiria tambm uma auto-avaliao que
teria metade do valor final da avaliao individual. Tanto no caso da avaliao realizada
pela chefia imediata, quanto na auto-avaliao, os tpicos a serem valorados envolvem
algumas caractersticas prprias da personalidade do avaliado, como o caso de
iniciativa, responsabilidade, planejamento e organizao, e em nenhum momento
vincula a atividade do servidor s metas da instituio. A pontuao obtida pelo
servidor decorreria do somatrio das pontuaes obtidas em cada um dos tpicos (cujo
valor mximo a ser atribudo cinco) e da diviso do total obtido pelo nmero de
tpicos. Caso o servidor ocupe um cargo de chefia, a avaliao envolver tambm
outros tpicos do tipo: comunicao, compromisso, flexibilidade e gesto das condies
de trabalho.
Ao contrrio do que acontece com a avaliao individual, no que diz
respeito avaliao institucional e a das equipes de trabalho, a sua realizao sempre
seria coletiva. Tanto no que diz respeito s unidades acadmicas e administrativas
quanto no referente s equipes de trabalho nas quais estas unidades estariam divididas, a
avaliao consideraria o atingimento de metas, entendidas como a representao
quantitativa do desempenho desejvel, previamente pactuada para o alcance de
objetivos, em um determinado perodo de tempo (processo n 23078.021589/07-77,
Cap. VII, Art. 16, Inc. I) e tendo como funo proporcionar s equipes e aos servidores
alvos especficos para o desempenho no prximo ano (processo n 23078.021589/0777, Cap. VII, Art. 16, Inc. I). Juntamente com essa atividade coletiva, seria realizada,
tambm pelas equipes, a avaliao das condies de trabalho. Por fim, ao longo do ano,
em, pelo menos trs ocasies, seriam coletados os dados referentes a avaliao feita
pelos usurios.
30

Todo esse processo ser realizado a partir do preenchimento de

formulrios especificamente criados para cada situao e o somatrio das notas obtidas
na avaliao individual (envolvendo tanto a avaliao realizada pela chefia imediata
quanto a auto-avaliao e ambas com o mesmo peso) seriam considerado juntamente
com a avaliao do grupo de trabalho e a da unidade acadmica ou administrativa a que
o servidor est includo para perfazer a nota de cada avaliado. Somente se esse
somatrio for insuficiente que ser considerada a valorao das condies de trabalho
de cada grupo para a sua avaliao.
Por fim, a terceira parte do processo de avaliao envolver o
estabelecimento das metas para o prximo perodo. Estas so entendidas como sendo a
representao quantitativa do desempenho desejvel, previamente pactuado, para o
alcance de objetivos, em um determinado perodo de tempo (processo n
23078.021589/07-77, Cap. VII, Art. 16, Inc. I). As metas que os rgos a serem
avaliados e as equipes de trabalho devero cumprir durante o prximo perodo anual
devero ser estabelecidos pelas equipes de trabalho at, no mximo, o ms de outubro
do ano anterior.

5.2.2 A Proposta dos Representantes dos Servidores

Como tivemos a oportunidade de colocar anteriormente, as divergncias
surgidas durante as discusses ocorridas na comisso criada pelo CONSUN para
apresentar uma proposta de avaliao de desempenho para a UFRGS redundou na sada
dessa dos representantes dos servidores tanto os representantes da CIS quanto os da
ASSUFRGS e na apresentao ao CONSUN de duas propostas diferentes. Em sua
proposta, os representantes dos servidores partem igualmente da ideia de que a
avaliao de desempenho deve se constituir num processo pedaggico, deve envolver
um planejamento participativo baseado em negociaes pactuadas entre os integrantes
das equipes de trabalho. Entretanto, na medida em que entendem esses conceitos de
modo bem diferente daquele apresentado pela comisso originalmente criada pelo
CONSUN, eles acabam por chegar a uma proposta significativamente diferente.
Primeiramente, como processo pedaggico, ela deve constituir
momentos de aprendizado coletivo permanente no e sobre o trabalho e respeitar a
natureza dinmica do trabalho na educao (Proposta CIS-ASSUFRGS, p.1).

prprio processo de avaliao pensado como pedaggico. A participao, entendida

31

como um espao institucionalizado e permanente para a construo coletiva de

solues para as questes institucionais, e a pactuao negociada, onde os integrantes
da Equipe de Trabalho definem, de forma participativa, as responsabilidades coletivas e
individuais (Proposta CIS-ASSUFRGS, p.1), somadas com a articulao do programa
de avaliao de desempenho com as demais atividades de planejamento da instituio,
no mesmo momento em que produziriam informaes capazes de orientar a
administrao da instituio, estaria formando servidores tanto no que diz respeito ao
conhecimento de seu trabalho e o de sua equipe, quanto em relao prpria
universidade.
Diferentemente do projeto anteriormente exposto, esse no se
consubstanciaria no preenchimento de formulrios pr-determinados nos quais se
atribuiriam notas s propriedades das Unidades de Avaliao, dos grupos de trabalho e
dos servidores individualmente. Ao contrrio, o resultado seria um parecer descritivo na
forma de um diagnstico da situao e no apontamento de possveis solues para os
problemas encontrados. Como afirmado:
Para cumprir sua natureza pedaggica, as avaliaes devem ser expressas
atravs de pareceres descritivos, com carter diagnstico, que analisem o
processo de trabalho e o desempenho, indicando Instituio e aos
participantes os aspectos positivos e os que precisam ser melhorados, no
mbito institucional, na gesto e condies de trabalho, no desempenho da
equipe de trabalho e dos seus integrantes para o alcance das metas. (Proposta
CIS-ASSUFRGS, p. 1)

Centrada nessa concepo, o processo de avaliao de desempenho

propriamente dito ocorrer de um modo bem diferenciado em relao ao que proposto
na concepo da Comisso do CONSUN. Do mesmo modo que esta, ela se daria em
trs etapas diferentes. Primeiramente ocorreria a avaliao institucional, pela qual se
consideraria se as metas pensadas para as equipes de trabalho, num primeiro momento,
e posteriormente para a prpria Unidade de Avaliao foram atingidas ou no. As
primeiras seriam avaliadas coletivamente e as ltimas, atravs da integrao dos
resultados das avaliaes de desempenho das equipes. A avaliao seria feita pelos
usurios e pelas equipes e seria coordenado por um Ncleo de Avaliao de Unidade
criado no rgo. Em conjunto com isso, seria realizada tambm pela equipe de trabalho
a avaliao das condies de trabalho tendo como base para tanto uma negociao
prvia pactuada sobre essas condies.
O segundo momento do processo de avaliao envolveria a avaliao do
desempenho dos servidores. Esta seria realizada pela equipe de trabalho e para cada um
32

dos seus integrantes, incluindo nela as chefias e se voltaria para a considerao do

exerccio das atribuies/atividades pactuadas no processo de planejamento
participativo e negociao prvia, expressas no contrato coletivo de atividades
(Proposta CIS-ASSUFRGS, p. 6).
Por fim, o processo se encerraria com o planejamento participativo para o
prximo perodo avaliativo. Nesse momento seriam determinados os objetivos e metas
da Unidade de Avaliao, sendo que ambos devem estar de acordo com o Plano de
Desenvolvimento Institucional (PDI), plano esse que apresenta os objetivos e as metas
da prpria universidade. No prximo perodo esses objetivos e metas serviriam para a
avaliao da unidade, atravs da determinao do seu atingimento completo ou no.
Com base no que for estabelecido para cada Unidade de Avaliao, posteriormente
seriam estipulados os objetivos e as metas para os grupos de trabalho nela includa, bem
como seriam definidas as condies de trabalho que cada um deles necessita. Todas
essas atividades daro origem a negociao prvia em cada equipe de trabalho, que
sero formalizadas atravs de contratos coletivos de tarefas (Proposta CISASSUFRGS, p. 6)
Por fim, tendo por base os objetivos e as metas estabelecidas para a
Unidade de Avaliao e para o grupo de trabalho a que cada servidor estaria includo,
seriam determinadas as suas atribuies individuais, sendo que estas serviro para a
avaliao do servidor no prximo perodo avaliatrio.

5.2.3 Diferenas entre as Propostas Apresentadas

bem fcil encontrar as diferenas existentes entre a proposta de

Avaliao de Desempenho apresentada pela Comisso formada pelo CONSUN e a
apresentada pelos representantes dos servidores. Mesmo que ambas tenham elementos
importantes em comum, como o caso da nfase na descentralizao do processo
avaliatrio e a realizao do conjunto das aes voltadas para a efetivao do processo
em trs etapas distintas, ainda assim elas, como veremos a seguir, se diferenciam
bastante.
Em primeiro lugar, a prpria concretizao do processo pensada de
modo diverso nas duas propostas. Na proposta concebida pela Comisso, seguindo uma
orientao comum a maior parte dos processos desse tipo, a avaliao se materializaria
em formulrios todos apresentados como anexos proposta onde para cada um dos
33

itens a serem avaliados tanto dos servidores individualmente, quanto dos grupos de
trabalho e das unidades de avaliao, seria atribuda uma nota variando de 0 at 5. Com
isso, essa proposta pretende cumprir uma das exigncias feitas pela legislao aprovada
em relao a esse processo: a de que ele seja objetivo. Cabe salientar que o Decreto n
5825, de 29/06/2006, define em seu art. 3, inc. IIV, que a avaliao de desempenho
um instrumento gerencial que permite ao administrador mensurar os resultados obtidos
pelo servidor ou pela equipe de trabalho, mediante critrios objetivos decorrentes das
metas institucionais (Decreto n 5825, de 29/06/2006). Diferentemente disso, no
projeto apresentado pelos representantes dos servidores todas as avaliaes se
expressariam na forma de pareceres descritivos. Esses, como afirmado, teriam o
carter de diagnstico e levantariam os aspectos, tanto positivos quanto negativos, na
gesto e nas condies de trabalho no mbito institucional e no desempenho da equipe
de trabalho e dos seus integrantes para o alcance das metas (Proposta CISASSUFRGS, p.1) . Mais adiante, ao definir nas diretrizes do processo, dito que os
critrios objetivos inclusos na legislao significariam que a avaliao deve se
constituir em processo informado, registrado, onde o desempenho seja aferido em
relao ao que foi previamente pactuado (Proposta CIS-ASSUFRGS, p. 2). Essa no
deixa de ser uma interpretao significativamente forada do que se entende por
critrios objetivos tal como colocado na legislao, entretanto ela compreensvel
na medida em que pretende vincular a avaliao exclusivamente s metas institucionais
e as atribuies/atividades individuais delas decorrentes.
Evidentemente que essa forma de expressar a avaliao de desempenho
acarretaria tambm outra grande dificuldade ao processo, principalmente quando de seu
incio. A tarefa de elaborar um parecer descritivo para cada unidade, grupo de trabalho e
para cada servidor, representaria um desafio bem grande, principalmente nas grandes
unidades. Nessas, a tarefa de elaborar esses pareceres provavelmente tomaria um tempo
significativo e dificultaria, pelo menos num primeiro momento, a agilizao do processo
e, bem provavelmente, levaria os servidores responsveis por sua elaborao, a
adotarem prticas simplificadoras e perigosas.
Porm, bem mais marcante do que a forma que assumiria o processo, o
fato de que neles a avaliao individual dos servidores seria radicalmente diferente.
Enquanto que para a comisso essa seria realizada pela chefia imediata de cada
envolvido e diria respeito fundamentalmente avaliao de caractersticas individuais
prprias de cada avaliado, para os representantes dos servidores ela seria feita
34

coletivamente e seria centrada na considerao do fato de que as atividades designadas

para cada avaliado tenham sido realizadas em consonncia com o planejado, tendo ele
assim contribudo ou no para o atingimento das metas planejadas. Uma avaliao
nesses moldes seria realizada, dentro da proposta da comisso, apenas quando voltada
para os grupos de trabalho e para as Unidades. Nesse caso, o carter coletivo do
Programa de Avaliao de Desempenho expresso na afirmao de que ele deveria ser
um processo pedaggico, coletivo e participativo (Decreto n 5825, de 29/06/2006,
art. 8, 2) no ocorreria quando voltada aos servidores individualmente.
Juntamente com isso, fica claro tambm que a proposta apresentada pelos
representantes dos servidores mostra de um modo bem mais claro a avaliao de
desempenho como ferramenta de planejamento institucional. Na medida em que, em
primeiro lugar, vincula explicitamente o estabelecimento das metas e objetivos das
Unidades a serem avaliadas ao PDI (Plano de Desenvolvimento Institucional) e, por
outro lado, estende a sua utilizao at as atividades de cada servidor individualmente
considerado, essa proposta, tal como ocorre nas administraes modernas, direciona o
processo de avaliao de desempenho para que ele seja includo nas atividades de
planejamento da universidade numa posio de destaque. Com ele seria possvel rastrear
de um modo palpvel as metas da instituio apresentadas no seu Plano de
Desenvolvimento Institucional e percorrer todo o caminho que estas cruzam at chegar
a cada servidor. Desse modo, seria facilmente detectvel qualquer desvio ou
impedimento que dificulte o atingimento de alguma meta e se poderia rapidamente
solucionar o problema. Dispondo-se do mapa de como aquelas metas maiores da
instituio se converteriam em metas para cada uma das unidades que a compem e,
posteriormente, como estas se convertem em atividades a serem cumpridas por cada
servidor, se teria todo o planejamento institucional desenhado diante de ns.
Comparativamente a essa proposta, parece que aquela apresentada pela
comisso escolhida pelo CONSUN acaba por se tornar bem limitada. Ao limitar a
participao coletiva dos servidores apenas a avaliao da unidade de avaliao e aos
grupos de trabalho, tirando desse contexto a avaliao de cada um dos servidores, ela
parece reduzir drasticamente o debate capaz de levar os grupos de servidores ao
estabelecimento de um pacto negociado sobre o planejamento da instituio.
Igualmente, retirar da avaliao a relao entre as atividades dos servidores e as metas
de seu grupo, de sua unidade e, at mesmo, da instituio na qual eles trabalham,

35

focando-a mais nas caractersticas que individualmente cada um deles possui, parece
no dar ao processo de Avaliao de Desempenho a amplitude que poderia ter.
Por fim, o entendimento das metas estabelecidas para serem atingidas no
prximo perodo avaliatrio como sendo a representao quantitativa do desempenho
desejvel(?), mesmo que sejam pactuadas coletivamente, as vinculam apenas a um
desempenho quantitativamente determinado e tido como desejvel. Nenhuma relao
entre as metas determinadas para um grupo de trabalho ou Unidade e as metas maiores
da universidade estabelecida. Deste modo, no estabelecida nenhuma ligao clara e
explcita entre as atividades de avaliao de desempenho e o planejamento institucional.
Deve-se salientar, no entanto, que colocaes simplistas desse tipo nem
sempre refletem perfeitamente a realidade. Considerando exclusivamente o texto legal
referente avaliao de desempenho nas IFES e as propostas apresentadas no que diz
respeito a UFRGS, se acaba por ter uma viso bem limitada do contexto em que o
embate entre essas propostas se d. No possvel deixar de lado o fato de que o carter
profundamente personalizado to caracterstico da gesto da universidade dificulta
enormemente a prtica de um planejamento moderno, eficiente e verdadeiramente
democrtico como seria aquele no qual o que proposto pelos representantes dos
servidores poderia ser implantado sem encontrar resistncia. Essa to peculiar
caracterstica da gesto universitria em geral e da UFRGS de um modo bem especial
faz com que inexista no contexto da administrao universitria uma cultura baseada
num planejamento participativo e torna a implantao de um processo de avaliao de
desempenho to amplo e ambicioso quase impensvel. Em muitas unidades acadmicas,
provavelmente a resistncia que seria imposta a implantao dessa proposta
praticamente a inviabilizaria.
Igualmente concorre contra o projeto apresentado pelos servidores a
inexistncia de prticas participativas consolidadas na universidade que sejam capazes
de facilitar a ampliao do espao de discusso sobre a gesto universitria. Em muitas
unidades onde j existem de modo mais consolidado canais de participao ativa dos
servidores na gesto do rgo, provavelmente esse projeto no encontraria tantas
dificuldades. Entretanto, essa uma realidade em poucos lugares. Na maior parte das
unidades a tradio em termos de participao bem pequena, o que traria muitas
dificuldades de implantao.
Por outro lado, o projeto apresentado pela comisso escolhida pelo
CONSUN, mesmo no tendo a mesma amplitude que o originado dos representantes
36

dos servidores, ainda assim ele se torna interessante, pois sua implantao poderia
ocorrer sem demandas excessivamente amplas. Principalmente se considerarmos que ele
j prev a ocorrncia futura de reavaliaes e de possibilidades de mudanas, a sua
implantao acabaria por ser bem desejvel. Mais que isso, essa implantao, mesmo
no envolvendo uma maior participao to intensa dos servidores e no projetando um
incremento significativo da presena destes na gesto universitria, poderia atuar no
sentido de pedagogicamente trazer os servidores para uma maior participao e
auxiliar na constituio de espaos democrticos mais amplos na administrao
universitria. Assim, essa proposta, mesmo sendo menos ambiciosa, poderia redundar
em vantagens ao ser adotada.
Na sesso de 21/11/2008 o Conselho Universitrio da UFRGS, em sua
Deciso n 939/2008, a partir do parecer 293/2008 de sua Comisso de Legislao e
Regimentos, deliberou pela aprovao da proposta apresentada pela comisso escolhida
pelo CONSUN para compor o Programa de Avaliao de Desempenho para os
Servidores Tcnico-Administrativos da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. A
partir de manifestao dos representantes dos servidores naquele conselho,
posteriormente foram introduzidas algumas modificaes na proposta vencedora que
acabaram por tornar a legislao aprovada mais flexvel, mas em sua essncia ela
manteve aquilo que foi estabelecido pela comisso.

6. Concluses
Cumprimos at agora um longo caminho para tentar entender aquilo que
a adoo da avaliao de desempenho poderia trazer para a Universidade. Sabemos que
o projeto aprovado pelo Conselho Universitrio foi o elaborado pela comisso que o
prprio CONSUN criou e que este, mesmo abordando a avaliao de desempenho de
forma bem restrita, ainda assim foi o melhor modo de implant-la dadas as
caractersticas burocrticas e personalistas da universidade. Mesmo assim, veremos que
alguns ganhos importantes ocorreram no debate desse processo e que eles apontam para
a possibilidade de que, a partir da utilizao dessa ferramenta e do estreitamento de seu
uso em conjunto com um planejamento eficiente poder no apenas tornar a
administrao universitria mais eficiente, mas tambm mais democrtica e
participativa. Antes disso, porm, vamos considerar alguns momentos desse caminho.

37

Primeiramente

consideramos

alguns

conceitos

de

avaliao

de

desempenho e, confrontando a sua concepo mais trivial e punitiva com uma que o
coloca juntamente com as atividades de planejamento no centro da administrao
pblica federal, pudemos perceber a amplitude que ela poderia ter. Muito mais do que
simplesmente servir para contornar os impedimentos estabelecidos pela estabilidade dos
servidores pblicos, mais at do que a simples determinao quantitativa da
produtividade de servidores ou grupos de trabalho, ela se constitua numa ferramenta
capaz de determinar a correo da vinculao existente entre os princpios e objetivos
mais altos de uma organizao qualquer e a sua materializao na forma de metas a
serem atingidas pelos servidores. Na medida em que permite elaborar o mapa que
envolve todo o caminho desde os princpios mais gerais da organizao at as metas
mais especficas determinadas a um servidor qualquer, ela acaba por assumir um lugar
muito importante na administrao. Mesmo que a avaliao de desempenho possa trazer
consigo alguns problemas bem relevantes, ainda assim as atividades de planejamento
ganhariam muito com a sua utilizao na administrao.
A utilizao dessa ferramenta no contexto da administrao pblica traz,
contudo, alguns outros problemas importantes e que sero bem notados quando de sua
implantao na UFRGS. Ainda encontra-se profundamente enraizada na administrao
pblica brasileira os principais elementos das estruturas de gesto burocrticas to
caractersticas da administrao em geral at os anos setenta e oitenta do sculo
passado. Elementos estudados por Webber como a hierarquizao das organizaes e a
diluio das responsabilidades de modo semelhante repartio do trabalho ainda se
fazem bem presentes na administrao pblica brasileira. Esses elementos, por sua vez,
funcionam como obstculos para a utilizao da avaliao de desempenho na medida
em que ela pode implicar na participao ativa e democrtica de todos os membros de
uma organizao em atividades de gesto cuja prtica era antes exclusiva dos gestores.
Essa complexa rede de definies e de problemas que envolvem a
implantao da avaliao de desempenho tal como nos foi possvel ver, com vistas a
cumprir o primeiro objetivo que nos havamos dado inicialmente, fica ainda mais difcil
de ser realizada quando consideramos o contexto histrico no qual ela ocorreu. Fruto de
prolongadas negociaes que acompanharam o grande confronto que marcou a relao
entre servidores das IFES e o governo federal na primeira metade da dcada passada, o
acordo firmado pelos representantes destes grupos, no mesmo momento em que parecia
tornar a situao dos servidores bem menos difcil ao introduzir um novo plano de
38

cargos e salrios, trouxe novamente para a ordem do dia a implantao da avaliao de

desempenho. Agora ela no se colocava como uma forma de punir os servidores menos
produtivos, mas, muito em funo das posies defendidas pelos representantes dos
servidores naquela negociao, como um mecanismo pelo qual as administraes
universitrias poderiam tornar-se mais eficientes e democrticas.
Tendo esse conceito que aproximava a avaliao de desempenho das
atividades prprias do planejamento, voltamo-nos para a situao na qual o debate entre
servidores das IFES e o governo federal com o objetivo de efetivar o segundo de nossos
objetivos. Neste sentido, bastaria um simples olhar para o quadro que delineia o conflito
existente para perceber a complexidade da situao. Praticamente em todos os dez anos
anteriores a 2004 ocorreram paralizaes, greves e manifestaes que propunham
modificar profundamente a situao dos servidores. Apenas em 2004, aps uma greve
que durou mais de sete meses, que foi possvel se chegar a um denominador comum
ainda que provisrio a partir do qual foi possvel materializar uma legislao que
envolvia tanto ganhos salariais interessantes quanto melhoramentos no plano de cargos
vigente. Juntamente com isso, surge de modo mais concreto o debate referente
utilizao da avaliao de desempenho nas IFES.
Nesse debate, tanto a nvel federal, quanto dentro da prpria UFRGS, se
viu um confronto entre concepes distintas de avaliao de desempenho sendo que, na
negociao entre o governo federal e os servidores das IFES com vistas a regulamentar
aquilo que havia sido acordado quando do fim da greve de 2004, foi possvel aos
servidores obter alguns ganhos interessantes na legislao estabelecida. J nas
negociaes ocorridas na UFRGS, acabou por ter mais peso a possibilidade de se ter um
projeto de avaliao de desempenho capaz de ser rpida e facilmente aplicvel, mesmo
tendo sido necessrio abrir mo de alguns pontos importantes.
A pergunta que nos trouxe at a esse ponto dizia respeito aos ganhos que
a universidade obteve com a adoo desse programa de avaliao de desempenho.
Agora podemos respond-la de modo adequado.
Antes de qualquer coisa, a universidade ganhou bastante em razo de que
muitas polticas que antigamente tinham pouca importncia passaram a ter mais
destaque. de se destacar, por exemplo, o combate ao assdio moral. At a adoo
desse programa as iniciativas voltadas a evitar qualquer tipo de tratamento degradante
dos servidores tinham pouco destaque. Porm, aps o incio do programa foi iniciada
uma grande campanha de esclarecimento sobre esse tema.
39

Aps a aprovao do programa e tendo como objetivo esclarecer os

servidores a respeito de como seria a avaliao de desempenho, foram realizadas vrias
palestras que contaram com um bom pblico. Mesmo que boa parte das pessoas
buscassem informaes sobre o programa apenas pelo fato de que a ele estaria ligado
um programa de progresso na carreira, ainda assim o debate sobre esse programa pode
ser bem ampliado.
Mas provavelmente o ganho mais importante que a universidade obteve
de todo esse processo foi a ocorrncia de uma mudana significativa na pauta de debates
dos servidores. At o debate sobre a avaliao de desempenho, a maior parte das
discusses travadas, seja dos servidores com o governo federal, seja deles com a
administrao central da UFRGS dizia respeito, direta ou indiretamente, a questes
salariais. A realizao de correes nas tabelas de ganhos, da introduo de
gratificaes ou a reduo de descontos sempre marcaram a maior parte dos embates
entre esses grupos. Agora, porm, uma significativa mudana ocorreu. Pela primeira
vez, juntamente com essa pauta voltada para ganhos salariais, passaram a serem
debatidos tambm pontos referentes administrao da universidade. Mesmo que se
esteja ainda no comeo dessas discusses e que elas tenham que evoluir bastante para
que seja possvel falar numa participao ativa dos servidores, pela primeira vez se pode
esperar que ela tenha realmente chances de ocorrer.
i

O Projeto de Lei Complementar foi apresentado em 19/10/1998, encaminhado pelo poder executivo e
pretendia regulamentar o disposto no inciso III do 1 do art. 41 da Constituio Federal conforme
estabelecido na reforma constitucional de 1998. Apesar de j terem se passado quase doze anos de seu
encaminhamento, ele ainda permanece em tramitao no Congresso Nacional.
ii

Documento extrado do site http://w3.ufsm.br/prrh/avaliacao/dados/manual_ad.pdf em 10/01/2011.

Um levantamento bem mais completo e esclarecedor a respeito dos problemas mais comumente
encontrados na realizao da avaliao de desempenho pode ser visto em NASCIMENTO &
BERNARDIM, 2004, p. 56.
iii

iv

Esses dados podem ser encontrados no site: http://www.sintufce.org.br/documentos/texto.php?id=10,

cuja visitao se deu em 28/10/2010.
v

A greve dos servidores das IFES durou de 23/06/2004 at 07/09/2004 e envolveu, no total, 26 IFES
situadas em todo o Brasil.
vi

O estgio probatrio ocorre durante os trs primeiros anos da carreira de um servidor. Durante esse
perodo ele periodicamente submetido a um processo de avaliao bem semelhante ao da avaliao de
desempenho, sendo que um conjunto de avaliaes negativas pode resultar no seu afastamento do servio
pblico.
vii

Inicialmente essa comisso foi formada por Maurcio Viegas da Silva (Pr-Reitoria de Recursos
Humanos) presidente -, Jefferson Gonalo Pereira (Pr-Reitoria de Recursos Humanos), Aldo Bolten
Lucion (Instituto de Cincias Bsicas da Sade), Ana Maria Carlos (Associao dos Servidores da
UFRGS), Silvio Roberto Ramos Corra (Comisso Interna de Superviso), ngela Fernandes da Silva

40

(Comisso Interna de Superviso), Mrcia Barcelos Silva (Escola de Administrao), Bruno Cassel Neto
(Faculdade de Medicina), Tonia Cunha Duarte da Silva (Associao dos Servidores da UFRGS) e Jos
Carlos Frantz (Instituto de Geocincias). Posteriormente alguns membros foram substitudos.

REFERNCIAS

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