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CEPAL
Secretario Ejecutivo
Gert Rosenthal
Secretario Ejecutivo Adjunto
Carlos Massad
Director de la Revista
Anbal Pinto
Secretario Tcnico
Eugenio Lahera
NACIONES UNIDAS
COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
SANTIAGO DE CHILE, DICIEMBRE DE 1990
Revista de la
CEPAL
Santiago de Chile
Diciembre de 1990
Nmero 42
SUMARIO
Nota de la secretara.
Exposicin inaugural del Secretario Ejecutivo de la CEPAL. en el Seminario sobre "Los temas
CEPAL-Prebisch".
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La economa mexicana en el fin del siglo. Miguel Sandoval Lara y Francisco Arroyo Garca.
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REVISTA DE LA CEPAL N 42
Neoestructuralismo
versus neoliberalismo
en los aos noventa
Osvaldo Sunkel*
Gustavo Zlela**
En el presente artculo se intenta hacer una reflexin
crtica sobre las actuales propuestas estratgicas de
desarrollo de largo plazo asociadas a los enfoques neoliberal y neoestructuralista. Obviamente, la puesta en
prctica de un determinado programa puede diferir
sustancialmente del planteamiento terico original y
puede estar condicionada por las peculiaridades propias de cada pas; no obstante, la opcin de centrar el
debate en las propuestas obedece al intento de colocar
la discusin en el plano ms objetivo y descaricaturizado posible.
Luego de una breve introduccin y sobre la base
de versiones recientes y representativas de la lnea
ortodoxa de anlisis, se presentan resumidamente los
elementos bsicos que configuran la propuesta neoliberal de ajuste estructural y crecimiento. En la segunda seccin se aborda la contraparte neoestructuralista,
centrando el anlisis en los lineamientos de poltica
bsicos que surgen de la propuesta estratgica renovada de desarrollo "desde dentro".
Finalmente, con el propsito de extraer lecciones
positivas para las grandes orientaciones de poltica
econmica y del desarrollo de Amrica Latina, se procede a un contrapunto crtico en torno a los aspectos
ms fundamentales que distinguen a ambas propuestas.
Introduccin
La eclosin del problema de la deuda externa
con la moratoria de Mxico en 1982 y el consiguiente cese abrupto de la entrada de capitales
externos desat en la mayora de los pases subdesarrollados, especialmente en Amrica Latina,
una crisis econmica y financiera de grandes
proporciones. Por su gran magnitud y dramticas secuelas ha sido sindicada por la mayora de
los analistas econmicos como la peor crisis desde
la depresin de los aos treinta.
Ante la imposibilidad de financiar el abultado dficit externo en un contexto de violento
deterioro de los trminos del intercambio, altas
tasas de inters internacionales y nulo acceso al
flujo voluntario de crditos externos, la totalidad
de los pases latinoamericanos ha recurrido a
negociaciones peridicas con los organismos
multilaterales de crdito, sobre todo con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
Por medio de estas negociaciones se busca reprogramar el servicio de la deuda y facilitar el restringido acceso a nuevos recursos financieros, de
modo de aminorar el impacto desestabilizador
interno de semejantes dficit en las cuentas externas.
Como es bien sabido, dichos organismos han
condicionado el otorgamiento de nuevos crditos a la aplicacin de una serie de reformas econmicas, polticas e institucionales, de marcado
corte neoliberal, en los pases deudores y que por
sus profundos alcances de corto y largo plazo se
conocen como programas de ajuste estructural.
Todo ello con el propsito explcito de recuperar
los equilibrios macroeconmicos y la tasa de crecimiento potencial, as como de asegurar la viabilidad de mediano plazo en el balance de pagos
(Michalopoulos, 1987).
Sin embargo, independientemente de la estrategia seguida hasta ahora, los efectos negativos de la crisis de la deuda externa no han sido
revertidos y, es ms, en la mayora de los pases
de la regin no slo no se ha recuperado la senda
sostenida del crecimiento, sino que los desequilibrios bsicos se han agudizado ostensiblemente.
El ingreso per cpita de Amrica Latina se mantuvo, durante toda la dcada de 1980, muy por
debajo de los niveles alcanzados a fines de los
aos setenta y esta tendencia contina en la
mayora de los pases con impactos sociales regresivos y agudos conflictos polticos, de imprevsi-
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I
El ajuste estructural y el crecimiento:
la respuesta neoliberal a la crisis econmica
latinoamericana1
El diagnstico neoliberal coincide en que una de
las causas inmediatas de la crisis econmica de
Amrica Latina se encuentra en la recesin internacional de los aos ochenta, en especial por la
combinacin de cadas acentuadas en los precios
de las exportaciones y de agudas alzas en las tasas
de inters reales en el mercado internacional, lo
que provoc un cuantioso dficit en las cuentas
externas de la regin. Tal situacin se vio agravada cuando los flujos de financiamiento externo
privado, otrora muy abundantes, descendieron
bruscamente. Sin embargo, para esta corriente
de pensamiento, el problema de la deuda dej al
descubierto e intensific problemas mucho ms
profundos subyacentes en las economas latinoamericanas que ya se encontraban presentes e incluso se reconocan con anterioridad a la crisis
(Balassa y otros, 1986).
Entre las razones que llevan a esta conclusin
a los autores citados pueden sealarse la rpida
recuperacin de otros pases en desarrollo afectados por lo menos tan gravemente como la regin, y el deterioro de largo plazo de la situacin
econmica relativa de Amrica Latina. Dicho de-
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Los programas de asistencia financiera del Fondo Monetario Internacional y los programas de ajuste estructural
del Banco Mundial son los ejemplos concretos y prcticos ms
representativos de este nuevo rostro de la ortodoxia neoliberal. Adems, cabe esperar ms estrechas relaciones entre
ambos organismos en materia de coordinacin de sus polticas para la estabilizacin y el ajuste (Meller, 1988).
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Este trabajo es especialmente representativo de la actual lnea de pensamiento de los organismos financieros internacionales, particularmente del Banco Mundial. Por consiguiente y de acuerdo con lo expresado en la introduccin,
nuestra presentacin de estos temas sigue muy de cerca el
desarrollo del propio estudio de Michalopoulos.
troles de precios, los incentivos altamente diferenciados en el rea del comercio exterior, las
tasas de inters subsidiadas, los racionamientos
del crdito y las trabas a la movilidad laboral y al
ajuste de los salarios reales. En una economa
muy regulada, la asignacin de los recursos y la
productividad pueden mejorarse eliminando los
controles de precios y simultneamente desreglamentando el mercado laboral interno. Adems, la desreglamentacin de los mercados financieros (sujeta a reglas apropiadas de supervisin de la banca) mejora la asignacin del crdito
y distribuye ms eficientemente la inversin.
d) Mejor asignacin de la inversin pblica,
asunto que puede abordarse por medio de una
redistribucin de los recursos pblicos hacia actividades que ameritan mayores externalidades
positivas, como el desarrollo de los recursos humanos y la infraestructura fsica.
e) Aumento de la oferta de bienes transables,
cuestin que demanda dos importantes medidas
de poltica: el mantenimiento de un tipo de cambio real apropiado y una correcta estructura de
incentivos que sea neutral entre la produccin
para el mercado interno y la destinada al mercado externo. Para esto ltimo se requiere, como
mnimo, eliminar el sesgo antiexportador prevaleciente en muchos pases mediante la liberalizacin y racionalizacin del rgimen de comercio
exterior, lo cual incluye la remocin de las restricciones cuantitativas, la reduccin de los aranceles y su posterior uniformizacin y la disminucin o eliminacin, en la medida de lo posible,
de los impuestos a las exportaciones. Obviamente, la liberalizacin originar una contraccin de
los sectores ineficientes, la que ser reemplazada
con el correr del tiempo por la correspondiente
expansin de los sectores eficientes, configurando una nueva estructura productiva mejor adecuada a las exigencias de la competencia internacional y ms preparada para enfrentar las conmociones externas.
En otro mbito del trabajo de Michalopoulos
se destaca que, no obstante el amplio consenso en
torno a la naturaleza del conjunto de reformas
presentado, los desacuerdos son amplios en la
etapa de la puesta en prctica, debido a que la
dinmica de la reforma es menos conocida y depende, en parte, de las condiciones iniciales y, en
parte, de las consideraciones polticas de cada
pas. Como se destac anteriormente, es necesa-
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Ello es as, segn el autor, por las ligazones que existen
entre la estabilizacin y la liberalizacin del rgimen de comercio. Por una parte, la estabilizacin exitosa depende de la
aplicacin d e medidas contractivas en el agregado y, por otro
lado, la racionalizacin de las polticas comerciales apunta a
reducir la actividad de las industrias sustituidoras de importacin altamente protegidas. Esto no significa que otros aspectos del ajuste estructural, como la racionalizacin del gasto
pblico, por ejemplo, no se puedan abordar simultneamente con la estabilizacin, ms an, cuando se reconoce que el
xito de esta ltima puede depender de que tal accin se
acometa tempranamente.
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II
El desarrollo desde dentro: una respuesta
neoestructuralista a los problemas del
desarrollo latinoamericano11
Desde la perspectiva propiamente latinoamericana, la actual corriente de pensamiento denominada neoestructuralismo afirma, en lo fundamental, que los problemas econmicos principales y la condicin de subdesarrollo que an prevalecen en los pases latinoamericanos no se deben tanto a distorsiones inducidas por la poltica
econmica, sino que ms bien son de origen histrico y de ndole endgena y estructural. Ajuicio de Rosales (1988), una muestra palpable de
esta realidad subyace en tres caractersticas cruciales de la economa latinoamericana de fines de
los aos ochenta: a) la vigencia de un patrn de
insercin externa que dadas las tendencias del
comercio y el sistema financiero internacionales,
conduce a una especializacin empobrecedora;
b) el predominio de un patrn productivo desarticulado, vulnerable y muy heterogneo y concentrador del progreso tcnico, incapaz de absorber productivamente el aumento de la fuerza
de trabajo; y c) la persistencia de una distribucin
del ingreso muy concentrada y excluyente, que
evidencia la incapacidad del sistema para disminuir la pobreza 7 .
En consecuencia, ms que ajustes marginales
en torno a la curva de transformacin, reflejo de
una preocupacin exclusiva por la asignacin eficiente de los factores productivos, se necesitara
generar un proceso dinmico que impulsara progresivamente la economa hacia la curva de posibilidades de produccin y que desplazara continua y acumulativamente esa curva hacia nuevas
fronteras productivas, en especial aquellas capaces de generar una insercin dinmica en la economa internacional y que respondieran a la necesidad de elevar la produccin de los sectores
ms pobres. De ah que para crecer no bastara
con una liberalizacin que favoreciera precios
correctos para la asignacin ptima de los factores productivos en una situacin esttica y en
condiciones de un distribucin del ingreso extremadamente desigual. Por el contrario, el mercado se debera complementar en medida significativa con una accin estatal activa y dinmica, de
manera que el Estado, aparte de sus funciones
clsicas (bienes pblicos, equilibrios macroeconmicos, equidad), incluyera, dentro de lo lmites de su capacidad administrativa: a) la promocin o simulacin de mercados ausentes (mercados de capital de largo plazo, mercados de divisas
a futuro); b) el fortalecimiento de los mercados
incompletos (el mercado tecnolgico); c) la superacin o enmienda de las distorsiones estructurales (carcter asimtrico de la insercin externa,
heterogeneidad de la estructura productiva, concentracin de la propiedad, segmentacin del
mercado de capital y de trabajo); d) la eliminacin o compensacin de las fallas ms importantes del mercado derivadas de los rendimientos a
escala, las externalidades y el aprendizaje (industrial o del sector externo), entre otras.
Tales lineamientos de poltica bsicos estn
detrs de los recientes esfuerzos dirigidos a presentar una propuesta estratgica renovada para
la recuperacin y consolidacin del desarrollo de
Amrica Latina (CEPAL, 1990 y Sunkel, d.,
1990a). En consonancia con el diagnstico neoestructuralista inicial, ambas alternativas renen
proposiciones concretas orientadas a configurar
una estructura productiva que permita crecer
con dinamismo y asegure una insercin eficiente
de nuestros pases en la economa mundial, incremente la generacin de empleo productivo,
reduzca la heterogeneidad estructural y, de este
modo, mejore la distribucin del ingreso y alivie
la situacin de extrema pobreza en que vive gran
parte de la poblacin latinoamericana.
En cuanto a los criterios orientadores globales esbozados por Sunkel, la lnea estratgica del
desarrollo "desde dentro" busca retomar y superar el desafo industrializador original de Pre-
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la otra, permita derivar de ella propuestas operacionales. Con el propsito de apreciar lo que
aporta la concepcin neoestructuralista en el terreno de la poltica econmica, a continuacin se
examina la forma como dicha vertiente terica
enfoca en la actualidad una serie de problemas
econmicos importantes, adems del tipo de propuestas que surgen al abordar las dificultades
desde el punto de vista de las estructuras e instituciones y no slo de los precios.
1. La transformacin y la modernizacin
productivas
texto internacional y los condicionantes estratgicos que ste impone a las opciones de poltica
econmica externa en Amrica Latina. La interaccin de factores estructurales (asociados a la
naturaleza de la innovacin tecnolgica y organizativa del centro y a la aceleracin reciente del
ritmo de sta) con la expectativa de transformaciones institucionales en materia de bloques econmicos y de una evolucin inestable de la
coyuntura macroeconmica mundial, ha ido alterando en forma decisiva los factores determinantes de las decisiones estratgicas de los gobiernos y de las empresas transnacionalizadas.
Sin duda, tales reordenamientos del entorno internacional tienen consecuencias importantes
positivas y negativas en la definicin de las
posibilidades de insercin de los pases latinoamericanos en esta nueva divisin internacional
del trabajo que est en gestacin y, por lo tanto,
en la redefinicin eficaz de las polticas de desarrollo de largo plazo en la regin. Aun ms, los
abundantes antecedentes tericos y empricos
que existen sobre la evolucin de los trminos del
intercambio para la regin indican que el pronunciado deterioro se ha extendido de las caractersticas de los productos exportados a las caractersticas del pas exportador, abarcando de este
modo tambin las exportaciones de manufacturas (Fritsch, 1990; Ocampo, 1990).
De confirmarse, estos hechos obligaran a
insistir en la reflexin sobre los modos especficos de insercin internacional y los patrones de
especializacin productiva y, en consecuencia,
sobre la importancia de las polticas industrial y
comercial para promover niveles de competitividad aceptables en las ramas ms dinmicas del
comercio internacional. Un marco de referencia
neoestructuralista de la poltica industrial sugiere un mejor aprovechamiento de las seales del
mercado, de la percepcin, informacin, vinculaciones e iniciativa empresariales, y de la competencia internacional. Aqu, la responsabilidad del
Estado pasa a ser la creacin de un entorno institucional que estimule la creatividad y el dinamismo de los agentes productivos (empresarios y
trabajadores) y la capacidad de concertacin y
coordinacin entre stos. Por su parte, las opciones sectoriales especficas deben ser resultado
flexible de esa iniciativa y de esa coordinacin
ms que de la imposicin tecnocrtica desde las
esferas estatales. Se trata, en definitiva, de opcio-
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Mirando en retrospectiva y sin perjuicio de considerar las realidades histricas de la poca, cabe
criticar la estrategia de crecimiento 'keynesiana'
seguida por la regin en el pasado, que consisti
principalmente en asegurar la demanda y la integracin del mercado interno, pero descuid la
eficiencia productiva. De hecho, esa seguridad
del mercado atent contra la innovacin, dando
lugar a una actitud empresarial rentista. En su
lugar, habra que seguir un enfoque 'schumpeteriano', segn el cual los incentivos a la produccin estimulen el aprendizaje tecnolgico y la
innovacin y movilicen un nmero creciente de
empresarios.
Tal transformacin requiere una nueva concepcin "desde dentro" del cambio tecnolgico,
que respalde la accin de las instituciones promotoras de la actividad cientfica y tecnolgica para
el desarrollo, toda vez que una de las razones del
rezago innovador en la periferia parece residir
en la distinta combinacin institucional de los
agentes del cambio tecnolgico. En consecuencia
y como lnea ejemplificadora, se debe promover
la realizacin de una labor empresarial sistmica
y organizada de investigacin y desarrollo y establecer polticas pblicas que socialicen algunos
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certacin, la funcin econmica principal del Estado puede definirse como la de plantear una
visin estratgica del proceso de desarrollo, reordenar y mantener los incentivos y los precios
relativos de la economa de manera coherente
con esa visin y comprometer, constructivamente, mediante el dilogo y la concertacin, a todos
los sectores sociales y polticos con esa estrategia.
En esta visin, la organizacin eficaz de un Estado en torno a esta funcin capital, es decir de un
Estado concertador, correspondera a la nueva
etapa del desarrollo latinoamericano, caracterizada por la apertura democrtica y la necesidad
de introducir ajustes a la estrategia de desarrollo.
Considerando estas readecuaciones y redefiniciones necesarias, se seala que en la actualidad
la accin del Estado necesita fortalecerse en sus
funciones clsicas (provisin de bienes pblicos,
mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos y equidad, etc.), bsicas (infraestructura
mnima de transporte y comunicaciones, salud,
vivienda, educacin, etc.), y auxiliares (apoyo a la
competitividad estructural de la economa mediante la promocin o simulacin de mercados
ausentes, desarrollo de infraestructura cientfica
y tecnolgica, eliminacin o compensacin de las
fallas de mercado, etc.) ms que en las funciones
empresariales y productivas que fueron crticas
en el pasado, pero que hoy son menos necesarias.
El Estado debe reordenar sus finanzas, en especial consolidando sus fuentes de ingreso por medio de la reforma tributaria. En cuanto a sus
gastos, es clara la necesidad de establecer prioridades en el programa de inversiones pblicas y
de ordenarlo, y de reducir los subsidios, salvo
que haya una gestin focalizada en aquellos verdaderamente redistributivos. Tambin son importantes las acciones destinadas a elevar la eficiencia de las empresas pblicas, tales como reducir sus objetivos a lo productivo, hacindolas
ms competitivas, otorgndoles mayor autonoma financiera y de gestin, permitindoles una
poltica de precios similar a la de una empresa
privada, fijando precios "sociales" slo en forma
limitada y excepcional, subcontratando y licitando servicios anexos y privatizando las empresas
productivas "no estratgicas".
Dada la necesidad imprescindible para el desarrollo "desde dentro" de un Estado promotor
eficaz, es fundamental disear una estrategia ptima de intervencin. Entre los mltiples ele-
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III
Neoliberalismo versus neoestructuralismo:
un balance crtico
Como ya se seal, en esta seccin Final se presenta un examen crtico de las propuestas analizadas, con el objeto de extraer lecciones positivas
para las orientaciones de poltica econmica y del
desarrollo de Amrica Latina. Al parecer, sobre
la base de razones pragmticas y de las lecciones
de la experiencia correctamente interpretadas, el
consenso en estos temas se encamina por la va de
acercar las posiciones neoliberales menos extremas con las tesis tradicionales de la economa
sobre el desarrollo latinoamericano debidamente reformuladas.
Aun as, esta relativa aproximacin a nivel de
las propuestas (derivada tal vez de experiencias
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turales del desarrollo latinoamericano: proteccionismo excesivo, reduccin del margen comprimible de las importaciones, cuantiosos desequilibrios externos y fiscales, junto a la prdida
de dinamismo econmico y a un desempleo creciente de la mano de obra. Muchos pases de la
regin recogieron las recomendaciones estructuralistas y elaboraron polticas econmicas dirigidas a corregir las distorsiones excesivas por la va
de ajustes graduales y permanentes del tipo de
cambio, la reduccin y racionalizacin de los
aranceles y el fomento y la promocin de las
exportaciones. Sin embargo, la abundancia excesiva de financiamiento externo barato en la dcada de 1970, la permisividad financiera concomitante y las seales equivocadas de un mercado
financiero desreglamentado obviaron la necesidad de polticas de ajuste y contribuyeron a agudizar los desequilibrios ai encubrirlos con el velo
del endeudamiento externo.
En este sentido, la verdadera dcada perdida
desde el punto de vista de las oportunidades y
posibilidades fue la de 1970. Hubo entonces disponibilidad de recursos para corregir gradualmente la estructura productiva y financiera sobre la base de una poltica explcita de reestructuracin y desarrollo. Actualmente estamos en la
situacin contrara, toda vez que el endeudamiento externo y las polticas de liberalizacin de
la poca contribuyeron justamente a agravar los
desequilibrios: deuda externa inmanejable, niveles crticos de endeudamiento interno, brutal desequilibrio fiscal, inflacin desbocada, cada vertical en la tasa de inversin, etc. Ninguno de estos
problemas alcanzaba semejante orden de magnitud al comienzo de los aos setenta.
Una vez precisado el diagnstico, conviene
abordar propiamente el debate sobre el ajuste
estructural en Amrica Latina. De la lectura de
las propuestas esbozadas en las secciones precedentes, puede concluirse que tanto los neoliberales como los neoestructuralistas coinciden en la
necesidad impostergable de efectuar profundas
transformaciones en la estructura econmica de
nuestros pases. Sin embargo, surgen amplios
distanciamientos a la hora de discutir el programa de las polticas para introducir dichos cambios, as como en torno al peso relativo estratgico del Estado y del mercado en el proceso de
recuperacin y consolidacin del desarrollo.
En sus inicios, el neoestructuralismo surgi
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setenta dej al descubierto la gran capacidad desestabilizadora del sector privado, sea por errores en sus expectativas inflacionarias o por la
creacin de burbujas financieras especulativas
alimentadas por la euforia colectiva y la permisividad financiera. As, en el caso de esta experiencia, no se consider la posibilidad de que este
mismo dinamismo privado pudiera tomar cauces
socialmente poco provechosos o incluso contraproducentes en el contexto de una dbil y generalizada falta de competencia y de amplios desequilibrios (Ramos, 1984).
No obstante, debe reconocerse la crtica neoliberal que advierte los peligros de una expansin sin lmite de la gestin estatal a que conduce
una accin gubernamental orientada a satisfacer
los intereses de los grupos ms organizados de la
sociedad antes que el bien comn. De ah la importancia que el neoestructuralismo atribuye a la
modernizacin, despolitizacin y descentralizacin del sector pblico y, en definitiva, al diseo
de una estrategia ptima de intervencin para la
promocin deliberada del desarrollo, Ello tambin explica la insistencia en los criterios de selectividad, competitividad y profesionalismo como
guas principales para la eficiencia social del activismo pblico (Ffrench-Davis, 1988).
Por otra parte, la lgica del razonamiento
neoliberal que propicia la liberalizacin de los
mercados y la racionalizacin del mecanismo de
precios se ha obsesionado de manera unilateral
con las distorsiones exgenas o impuestas por el
gobierno, ignorando cmo se comporta el sistema econmico cuando se libera un mercado plagado de distorsiones endgenas o intrnsecas,
tema clave en la preocupacin neoestructuralista. Claramente, no hay bases en la teora econmica para una poltica que pretenda eliminar
todas las distorsiones impuestas por el gobierno,
sea en el rgimen de comercio o en cuanto a
intervenciones internas, mientras se ignoren las
distorsiones endgenas y las estructuras especficas de los mercados. 1 0
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Como lo reconoce Anne Gruger, el anlisis de los
efectos sobre el bienestar de polticas alternativas de comercio
(y otras) se vuelve excesivamente complejo cuando se supone
que no es posible eliminar todas las distorsiones, Cuando la
atencin se centra en los electos de variar un instrumento de
poltica, manteniendo en su lugar las distorsiones en las otras
partes del sistema, la teora general del segundo ptimo indica que puede pasar cualquier cosa {Salazar, 1990).
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En la visin del neoestructuralismo, las distorsiones estructurales constituyen la raz principal de los problemas econmicos y, en gran medida, explican la permanencia en la condicin de
subdesarrollo en que vive la regin, sin perjuicio
de reconocer tambin que de ah derivan fallas y
errores de poltica econmica. Por ello, postula
complementar el mercado con una accin estatal
activa y selectiva destinada a solucionar las graves
imperfecciones de naturaleza estructural todava
prevalecientes en nuestras economas. Sin embargo, debido al carcter asimtrico de las presiones para la intervencin estatal en favor de
mayor, y no de menor, intervencin resulta
particularmente relevante la sugerencia contenida en la propuesta neoestructuralista en cuanto a
definir los contrapesos institucionales de carcter automtico para prevenir esta situacin.
Adems, en el mbito de la estrategia comercial, el neoliberalismo tiende a establecer una
equivalencia estricta entre las polticas de promocin de exportaciones y las polticas de libre comercio basadas en los principios de ventajas comparativas estticas, la ausencia de intervencin
estatal en el sistema de precios y, en algunos
casos, el laissez faire y la ya destacada ausencia de
un papel activo y promotor del Estado. As, si
bien la crtica neoliberal de la estrategia de desarrollo tiene el mrito de haber insistido en la
importancia de utilizar los mercados externos
como fuentes dinmicas de demanda, ha habido
una tendencia cuestionable en este enfoque a
tomar como equivalentes la orientacin hacia
afuera, el libre comercio y la ausencia de intervencin estatal (Salazar, 1990).
Justamente a nivel de los mecanismos ms
eficaces para promover la competitividad externa el neoestructuralismo sita un aspecto sustancial del debate. La reduccin de las barreras al
comercio puede ser considerada como un paso
inicial imprescindible, pero aun as es claramente
insuficiente. En efecto, para mejorar a mediano
plazo la insercin comercial de la regin se requiere una competitividad fuertemente sustentada en la incorporacin de innovaciones tecnolgicas y de incrementos de productividad ms
all de las ganancias de corto plazo que puedan
motivar la racionalizacin de los incentivos de
precios. Tal desafo apela a los elementos ms
estructurales ligados a la poltica tecnolgica, la
poltica industrial y el sistema educativo que con-
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croeconmica mnima y de niveles de desequilibrio externo manejables, ha significado un agudo retroceso en los niveles de producto, alto desempleo y fuertes cadas en los salarios reales.
Adems, como contrapartida fiscal de este ajuste
recesivo, se ha concentrado la reduccin del gasto pblico en los servicios sociales y la inversin.
Ello se traduce en un deterioro maysculo de los
sectores ms pobres y amenaza seriamente las
posibilidades de crecimiento futuro.
No es casual, entonces, que una preocupacin compartida por el neoestructuralismo sea el
diseo de polticas que restablezcan los equilibrios macroeconmicos bsicos, pero al menor
costo recesivo posible. Existen razones tericas y
antecedentes empricamente bien fundamentados que avalan la posibilidad de que la aplicacin
de programas heterodoxos de ajuste evite una
recesin, o al menos minimice sus efectos. Tales
programas, cuyo carcter menos recesivo ha sido
ya reconocido en algunos trabajos representativos de una lnea ms ortodoxa (Selowsky, 1989),
apelan a polticas que no slo controlen la demanda agregada sino que, en cuanto a ajuste,
estimulen la reasignacin de recursos hacia la
produccin de bienes transables en forma especialmente vigorosa en un inicio y que, en cuanto a
estabilizacin, guen las expectativas por medio
de polticas de precios e ingresos. La consideracin de la equidad como una condicin de la
sustentabilidad de todo proceso de desarrollo
ms que como una consecuencia de ste, explica
el mayor nfasis en la productividad que en la
asistencia que se advierte en los esfuerzos sociales
del gobierno. Sin duda, la consideracin de estos
criterios refuerza la posibilidad de lograr un
ajuste con crecimiento y ms equitativo.
A lo anterior se suma una preocupacin desde siempre por los aspectos polticos y sociales
ligados a toda transformacin econmica. Esta
peculiaridad estructuralista descarta el tratamiento de estos temas desde la perspectiva de
reunir fuerzas para contrarrestar la oposicin a
las reformas, y ms bien se apoya en el papel
concertador del Estado para promover relaciones de cooperacin y no de conflicto entre los
actores sociales a fin de que asuman con decisin
su compromiso en un proyecto de desarrollo nacional ms equitativo y democrtico.
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