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RESUMO
Nas ltimas dcadas, as transformaes na poltica mundial foram drsticas. De um Direito
Internacional estatista surgiu a necessidade de cooperao, sendo assim criadas as
Organizaes Internacionais, inicialmente com o objetivo nico de servir aos seus Estadosmembros. Contudo o ambiente no qual as Organizaes Internacionais atuam se modificou e
estas adquiriram relativa autonomia de vontade em relao a seus criadores. O objetivo deste
trabalho foi analisar os precedentes histricos e o mbito de atuao das referidas
organizaes. Utilizou-se como opo metodolgica a reviso bibliogrfica de doutrinas e
artigos dos principais autores que tratam do assunto, valendo-se da investigao de tratados e
convenes internacionais. Conclui-se que as Organizaes Internacionais adquiriram um
nvel elevado de independncia em suas aes, o que alcana no apenas a definio de suas
prioridades, mas que cria normas e conceitos no campo do Direito Internacional
Contemporneo.
Palavras-chave: Organizaes Internacionais. Sujeitos de Direito Internacional. Burocracia
Internacional.
ABSTRACT
In recent decades, the changes in world politics were drastic. The need for cooperation arose
within the state-centered international law system, and thus International Organizations were
created, initially with the sole purpose to serve its Member States. But the environment in
which International Organizations operate has changed and they acquired relative autonomy
from its creators. The objective of this study is to analyze the historical precedents and the
scope of activity of such organizations. The methodology used include literature review of
1
doctrines and articles of the principal authors dealing with the subject, as well as the research
of international treaties and conventions. The article concludes that International
Organizations have acquired a high level of independence in their actions, which reaches not
only the definition of its priorities, but that creates standards and concepts in International
Law Contemporary sphere.
Key-Words: International
Bureaucracy.
Organizations.
International
Law
subjects.
International
1 - INTRODUO
E-Civitas - Revista Cientfica do Instituto de Cincias Humanas do UNI-BH Belo Horizonte, volume VIII, nmero 2, junho de 15 - ISSN: 1984-2716.
Disponvel em: http://revistas.unibh.br/index.php/ecivitas - E-mail de contato: ecivitas@unibh.br
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Desta forma, com a assinatura dos Tratados de Paz de Vesteflia, estipulou-se que os
Estados so os nicos dotados de soberania, sendo assim o DI clssico essencialmente um
sistema internacional estadista, fundamentado no interesse dos Estados, permanecendo entre
os sculos XVI e XIX tratando apenas de relaes interestatais.
Almeida e Barreto (2014) entendem que este sistema estadista vigorou durante trs
sculos e a elegem como principal causa de sua crise o aumento desenfreado do poder estatal,
terminando por criar regimes totalitrios e as guerras mundiais e, em consequncia, a
proliferao de OIs.
No se pode negar que as relaes bilaterais ou multilaterais entre os Estados j
existiam, todavia o surgimento de organizaes internacionais pblicas, funcionando como
instituies originam-se no sculo XIX.
Assim, a primeira OI criada foi a Comisso Central para a Navegao do Reno, em
1815, integrada pela Sua, Alemanha, Frana Blgica e Holanda, como escopo de
regulamentar a navegao pelo Rio Reno, com sede em Estrasburgo, na Frana.
Durante o sculo XIX, as organizaes internacionais se multiplicam. Isto possvel
pelas novas formaes que os Estados vo adquirindo: estabilidade interna, maior
controle sobre a populao, fronteiras bem definidas, ausncia de um poder superior
e a maior especializao e eficincia dos governos. Com isso, os Estados passam a
visar a determinados fins em funo do bem-estar de sua populao (ainda que
este bem-estar fosse em grande parte presumido, e muitas vezes identificado com o
interesse do grupo governante). Tais finalidades passam a aproximar os Estados
mutuamente, quando fica claro que a cooperao pode ser o melhor meio para a
obteno de fins comuns. Portanto, as primeiras organizaes internacionais tm
objetivos bastante concretos e estritos, que se resumem persecuo de finalidades
estatais [...] (ALMEIRA; BARRETO, 2014, p. 28)
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Dessa maneira, tem-se que a ecloso da Segunda Guerra mundial, que gerou a
destruio de boa parte da Europa, bem como o crescimento simultneo do socialismo no
Hemisfrio Leste fez com que ganhasse fora a ideia de construo de uma ordem
internacional voltado no Direito no mais apenas ligada ideia de sobreposio do poder.
Pode-se perceber que as OI no nasceram como resultado de um planejamento
racional dos Estados. Em realidade foram designadas para atender s necessidades e aos
mltiplos interesses que acometeram a comunidade internacional.
Sendo assim,
Diferentemente dos Estados, cada um dos quais deve sua existncia apenas a si
prprio a organizao internacional uma criatura, na medica em que somente
passa a existir quando Estados se renem com propsito de estabelecer uma
entidade qual so confia as uma ou mais funes especficas, descritas em seu ato
constitutivo, ou constituio [...] (CRETELLA NETO, 2013, p.81).
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Neste sentido,
[...] o direito internacional se insere igualmente em uma comunidade internacional
em boa medida coesa e, portanto, dotada de certa capacidade de ao poltica e
econmica prpria. Tal integrao remete construo de um sistema normativo
assentado igualmente no conceito de ordem pblica. Assim, o universo social
suscetvel de influenciar a deciso dos Estados soberanos na elaborao do processo
normativo, permitindo mesmo que certas normas tenham sua origem justificada na
necessidade social e no necessariamente no consentimento (BRANT, 2013, p. 1112).
Neste sentido, OIs fazem mais do que facilitar a cooperao auxiliando os estados a
superar falhas de marcado, dilemas de ao coletiva, pois elas so capazes, tambm, de
criarem atores, delimitar responsabilidades e autoridade entre os Estados, alm de definir o
trabalho desses atores, atribuindo significados e valor normativo. At mesmo com ausncia de
recursos materiais, elas utilizam seu poder para influenciar no cenrio internacional. Desta
forma, ressalta-se que as OIs no so apenas estruturas polticas organizadas, mas tratam-se
de atores atuantes no Direito Internacional (BARNETT, FINNEMORE, 1999).
nesta acepo que Barnett e Finnemore (1999) indagam se as OIs atuam exatamente
da forma pretendida por seus criadores no momento da sua criao. Segundo os autores,
houve um crescimento do nmero de OIs, havendo uma intensa gama de teorias que tentam
explicar o motivo de sua criao. A maioria destas teorias entende que estas Organizaes
derivam da resposta aos problemas de falta de informaes, custos de transao e outros
obstculos para a melhoria do bem-estar para os seus membros. D-se as OI uma ateno
especial, uma vez que estas comeam a tomar decises independentes dos Estados que as
criaram. As OIs criam regras, definem novas categorias de atores internacionais (como
exemplo os refugiados), definem tarefas e objetivos (como o desenvolvimento), alm de
modelos de transferncia de organizao poltica pelo mundo (como mercados e a
democracia). Elas no so apenas reflexo das preferncias estatais, podem ser autnimas e
poderosos atores na politica mundial.
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Assim, entende-se que a organizao ser criada atravs de um ato de vontade dos
Estados. Estes definiro suas competncias, como ser o seu funcionamento, sua forma de
trabalho e sua rea de atuao inicial.
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Quer se intitule Conveno, Pacto (da S.d.N., 1919), Carta (das Naes Unidas,
1945), Estatutos (do Conselho da Europa, 1949), Constituio (da O.I.T., 1946),
etc., o tratado multilateral a forma habitual do ato constitutivo das organizaes
internacionais. A exigncia de um acordo explica-se facilmente: os Estados querem
ter a oportunidade de exprimir o seu consentimento ao aparecimento de uma pessoa
jurdica cujo funcionamento ter sempre, mesmo que seja em graus variveis,
incidncias sobre o contedo ou o exerccio da suas prprias competncias. Cada
Estado est, assim, em condies de s participar numa organizao internacional
depois de ter expresso esse desejo [...] por ratificao, aprovao, adeso carta
constitutiva [...] (DINH; DAILLER; PELLET, 2003, p. 594).
escaparam do controle dos Estados que as criaram. H quem afirma o contrrio, que em
verdade referidas Organizaes nada mais fazem que obedecer ao comando dos seus
criadores. Desta forma, os pases ocidentais utilizariam das OIs como meio de para impor
seus interesses em detrimento dos demais Estados, camuflados pelo discurso de legitimar os
processos multilaterais. H, no entanto, quem entenda que muitas delas serviram, sim, ao
propsito de seus criadores, todavia a posteriori foram utilizados por outros atores polticos
para perseguir fins distintos, tornando-se agentes duplos e traindo seus propsitos originais
em servir novos propsitos.
Ressalta-se que essas percepes a respeito das referidas organizaes, que sob uma
primeira apreciao seriam consideradas como incompatveis, em realidade persistem porque
as prprias organizaes variam de acordo com as atividades desenvolvidas e com a
autonomia em face de seus criadores. H determinados casos, inclusive, onde os prprios
Estados membros incumbem s OIs a forma de agir com mais independncia, dando-lhes
poder para aplicar sanes aos Estados membros, a fim de facilitar a resoluo de litgios ou
reforar os compromissos do tratado. Por outro lado, muitas OIs so fortemente constrangidas
a seguir os ditames de seus membros (HAWKINS; LAKE; NIELSON; TIERNEY, 2006).
As OIs so atores que implementam suas decises polticas e perseguem seus prprios
interesses estratgicos. Boa parte da literatura as trata como apenas um conjunto de regras.
Todavia, deve-se observar o comportamento estratgico das orgnizaes, sem, por outro lado,
ignorar o impacto das regras em Estados membros ou do staff das prprias organizaes.
Contudo outras questes comeam a ser arguidas, por exemplo: quando e qual o interesse dos
Estados em delegar determinadas demandas s OI, procura-se entender por que e como os
Estados criam no apenas as regras, mas tambm atores polticos que, na prossecuo dos
seus prprios interesses, podem frustrar os objetivos de Estados.
A respeito da natureza e extenso da delegao nas entende-se que a mesma trata-se de
uma concesso condicional de autoridade de um diretor para um agente, autorizando este a
agir em nome do primeiro (principal-agent theory).
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Barnett e Finnemore (1999) ao examinarem como as OIs atuam com a sua autonomia
e autoridade, perceberam que estas classificam o mundo, criando categorias de atores e
formas de ao, fixam definies do mundo social, bem como articulam e difundem novas
normas, princpios e atores em todo o mundo. O poder para realizar tais aes decorre da
habilidade das OIs de estruturar o conhecimento.
No primeiro ponto, pode-se entender que elas classificam e organizam informaes e
conhecimento. Este processo de classificao est ligado ao poder, pois so formas de
influenciar com a criao de ordens no mundo social. Elas fazem isso, por exemplo, quando
mudam um grupo social de categoria, ou at mesmo criando uma classe distinta. Essa
habilidade de classificar objetos uma das maiores fontes de poder das OIs. Um exemplo a
criao da categoria dos refugiados, o debate acerca da categorizao do termo teve forte
influncia do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR).
Em segundo lugar, as OIs tambm exercem poder atribuindo significados, o que est
intimamente ligado ao poder de classificao. Seja travs de nomeao ou rotulao do
contexto social, elas estabelecem parmetros e, inclusive, seus prprios limites. Como os
atores so orientados para objetos e objetivos com base no significado que eles tm para eles,
a capacidade de atribuir um significado particular constitui uma fonte importante de poder das
OI. Sabe-se que elas no agem sozinhas neste sentido, mas os seus recursos organizacionais
contribuem poderosamente para esse fim.
Neste sentido, Barnett e Finnemore (1999) demonstram que a atribuio de novo
significado para o desenvolvimento um tpico recente da agenda internacional, tendo sido
denotado em funo de grande influncia das OIs. A institucionalizao do conceito de
"desenvolvimento", com o fim da Segunda Guerra Mundial, o discurso do desenvolvimento,
criado e arbitrado em grande parte pelas OIs, determina no apenas o que constitui a atividade
(o que desenvolvimento), mas tambm quem (ou o que) considerado poderoso e
privilegiado, ou seja, quem consegue se desenvolver e o que objeto de desenvolvimento
(grupos locais).
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dada a premissa de que essa liberdade de ao segue em grande parte a partir dessa dinmica a separao da agente e do principal, e do tamanho e complexidade das organizaes,
altamente burocratizadas modernas - provvel que certos fatores levaram a uma maior
liberdade de ao s OIs, dentre eles:
Com um staff maior, maiores responsabilidades e melhores recursos, h a maior
possibilidade de poder de independncia em sua gesto, mais do que em menores
organizaes. Confrontado com o tamanho de uma OI, e com um grande nmero de
operaes diferentes acontecendo ao mesmo tempo, os Estados-membros tero duas opes:
aumentar sua equipe de superviso e a quantidade de tempo gasto na sequncia de operaes
da organizao, ou aceitar que as organizaes iro operar a maior parte do tempo com maior
independncia.
A complexidade das questes que envolvem as operaes da organizao.
Burocracias com alto grau de organizao, com uma longa tradio de atividade
perdem o medo de sua extino, pois adquirem credibilidade em suas aes.
Quando as organizaes so supervisionadas por um princpio coletivo, os resultados
da poltica no vo ser o mesmo que as preferncias dos maiores Estados. Isto significa que os
Estados menos poderosos podem formar coligaes que iro influenciar o comportamento da
OI. Isso tambm significa que, onde nenhum Estado tem um incentivo poderoso para
monitorar o comportamento da OI, haver menos fiscalizao e mais espao de manobra.
As instituies tm uma maior liberdade de ao quando as operaes so
consideradas perifricas aos grandes doadores. Ou seja, os principais contribuintes de fundos
so menos propensos a interferir nas operaes e poltica quando eles no so diretamente
afetados pela forma como esses fundos so usados. lgico que os Estados mais importantes
so menos propensos a supervisionar as operaes do dia-a-dia de uma organizao que no
funciona em uma rea que eles consideram de segurana primria ou de grande importncia.
5 - Concluso
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BIBLIOGRAFIA
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