Segunda rodada de debates: conceitos de defesa e segurana,

implicaes para a ao externa e interna do Governo

O Brasil e os novos conceitos globais e hemisfricos de segurana
Celso L. N. Amorim
Introduo
Ao participar desta oportuna iniciativa do Ministrio da Defesa, pretendo concentrar-me
no exame dos conceitos de defesa e segurana, atualmente em pauta, de maior
relevncia para a ao externa do Brasil.
Vivemos sob o impacto das grandes interrogaes que surgiram, primeiramente, dos
atentados de 11 de setembro de 2001, e, mais recentemente, da interveno militar e
ocupao do Iraque. No creio haver exagero retrico na afirmao do Secretrio-Geral
das Naes Unidas, Kofi Annan, em seu recente discurso LVIII Assemblia-Geral das
Naes Unidas. Estamos diante de uma encruzilhada. Este pode ser um momento no
menos decisivo que o de 1945, quando as Naes Unidas foram fundadas(...).
Precisamos decidir se podemos continuar com as bases ento acordadas ou se mudanas
radicais se fazem necessrias. E no podemos nos esquivar das questes sobre a
adequao e a eficcia das regras e instrumentos nossa disposio"
Adoto como ponto de partida para minhas reflexes as trs categorias de preocupaes
mencionadas por Kofi Annan, em seu esforo de sntese dos principais dilemas da
atualidade no campo da paz e segurana internacionais. So questes que trazem tona
um conjunto de conceitos que surgiram no ps-Guerra Fria, e que reclamam definies
urgentes da comunidade internacional, de forma coletiva, e de cada um de seus
integrantes.
A primeira delas refere-se problemtica da ao preventiva e unilateral. Trata-se de um
desafio direto credibilidade do Conselho de Segurana das Naes Unidas, que
excetuadas as situaes de auto-defesa previstas pelo Artigo 51 da Carta da ONU detm
a responsabilidade primordial pela autorizao do uso legtimo da fora para a
manuteno da paz e segurana internacionais. Annan tem em mente no s a Estratgia
de Segurana Nacional adotada pelo Governo Bush em 2002, mas tambm a
possibilidade de que outros Estados sigam posturas semelhantes. Deixando claro seu
desejo de transcender as recentes divises entre partidrios e detratores da interveno
no Iraque, considera necessrio "no apenas denunciar o unilateralismo, mas encarar de
frente as preocupaes que levam alguns Estados a se sentirem singularmente
vulnerveis.
Surge assim sua preocupao com as novas ameaas paz, sobretudo as resultantes de
aes de grupos terroristas, ainda mais se estes estiverem de posse de armas de
destruio em massa. Nesse ponto, o Secretrio-Geral alude ao que se vem
denominando "contra-proliferao"; linha de ao que prev recurso fora militar e vai
alm das polticas e prticas ditas de "no-proliferao". Trata-se de definir se a resposta
internacional a tais ameaas se dar por intermdio de regimes informais e de
participao limitada, como a Proliferation Security Initative, proposta pelos EUA, ou
se possvel capacitar o sistema multilateral de segurana coletiva das Naes Unidas

para lidar com essas situaes. Annan posiciona-se claramente em favor deste ltimo
curso de ao, e associa a reviso dos instrumentos de ao do Conselho questo da
ampliao desse rgo, com vistas a torn-lo mais "representativo da comunidade
internacional e das realidades geopolticas de hoje". O objetivo habilitar o rgo a
reconquistar a confiana dos Estados e da opinio pblica mundial".
O Secretrio-Geral menciona tambm as ameaas representadas pelo genocdio e outras
violaes macias dos direitos humanos, caracterizando a resposta internacional a elas
como freqentemente hesitante e tardia. Nesse contexto, Annan refere-se ao polmico
direito de ingerncia e a formulaes assemelhadas como as da responsabilidade de
proteger, segurana humana ou dever de solidariedade.
Antes de apresentar as linhas gerais de como o Brasil pode e deve posicionar-se em
relao a essas e outras questes, valeria situ-las no atual contexto estratgico
internacional, e passar em revista iniciativas a elas relacionadas, nos planos global e
hemisfrico.
***
Unipolaridade, multipolaridade
As anlises contemporneas sobre o vigor, ou declnio, da inquestionvel hegemonia
norte-americana no plano militar costumam reservar espao para a coexistncia de
outros atores importantes, a comear pelos que renam, simultaneamente ou no, grande
capacitao militar, econmico-tecnolgica e peso especfico regional. Alis, a prpria
Estratgia de Segurana Nacional norte-americana reconhece a existncia de "main
centers of global power" e admite a legitimidade das ambies que manifestam potential
(sic) great powers, como a Rssia, a China e a ndia.
Embora a ESN admita, at certo ponto, o conceito de balana de poderes no sistema
internacional, no devemos interpret-la como uma doutrina favorvel a um mundo
multipolar. Trata-se, antes, de uma balana concebida como estruturalmente
desequilibrada em favor dos EUA. Aos pases nuclearmente armados reconhecida a
capacidade de dissuaso que os habilitaria a re-equilibrar o jogo estratgico, em
determinadas circunstncias. A meno ndia como um dos atores de peso global traz
implcito seu reconhecimento de facto como potncia nuclear ; perceptvel desde a
campanha eleitoral do Presidente Bush. A essa atitude norte-americana de lenincia em
face do regime do Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP), soma-se o cumprimento
insatisfatrio por Washington e demais potncias oficialmente nucleares (Rssia, China,
Frana e Reino Unido) das obrigaes de desarmamento contidas no tratado em
desconsiderao s exigncias reforadas que se adotaram, por consenso, na
Conferncia do TNP em 2000. Mais do que nunca, parece claro que a permanncia dos
arsenais dos cinco pases reconhecidos pelo TNP como nuclearmente armados seguir
constituindo um forte estmulo proliferao, seja por outros Estados, seja por grupos
no-estatais ou terroristas.
Subjacente nova doutrina norte-americana est a viso de que o poderio militar
constitui o fundamento central do poder poltico. Presume-se que a capacidade militar
dos EUA continuar sendo inconstrastvel, circunstncia de fato plausvel, sobretudo
em um cenrio de conflito clssico, inter-estatal. A verdade que no se vislumbra a

formao de qualquer aliana militar para fazer frente aos EUA isoladamente ou
OTAN. O nico projeto de uma nova identidade militar, o da Unio Europia, no se
projeta, em princpio, como antagnico aos interesses norte-americanos e continua a
enfrentar srios obstculos, seja pelas dissenses intra-comunitrias (estimuladas pela
nova Europa do Secretrio de Defesa Donald Rumsfeld, alinhada aos EUA), seja pela
continuada reinveno, no ps-Guerra Fria e ps-11/9, das razes de ser da OTAN,
como veremos na seqncia.
Isto no significa que o poderio militar norte-americano deixar de enfrentar: (a)
limitaes, sobretudo em zonas de influncia de outros atores de peso (como ocorre, por
exemplo, em relao China na questo nuclear norte-coreana); (b) desafios de difcil
previso e conteno, como os do 11/9, por meios e modos at mesmo rudimentares; (c)
provaes no terreno, como as da ocupao do Iraque, de elevados custos polticos e
econmicos. A experincia iraquiana traz para o debate internacional
(independentemente de suas repercusses internas nos EUA) no s a questo dos
mritos e motivaes da prpria interveno, como a da viabilidade, a mdio e longo
prazo, da estratgia de segurana norte-americana.
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Direito de ingerncia, responsabilidade de proteger, segurana humana
O conceito de direito de ingerncia que despontou com intensidade no incio dos anos
90, perdeu alguma proeminncia aps o 11/9, sem haver desaparecido da agenda
internacional. No resta dvida, porm, de que o debate em torno das chamadas
intervenes humanitrias passou para o segundo plano aos olhos dos EUA e da OTAN,
se comparado com a ateno conferida ao terrorismo e proliferao de armas de
destruio em massa.
No obstante, vale notar a elaborao que aquelas teses mereceram no discurso que o
Chanceler da Frana pronunciou, em maro ltimo, no prestigioso Instituto de Estudos
Estratgicos, em Londres2. Dominique de Villepin assinala que a Guerra do Golfo teria
aberto caminho consolidao do droit dingrence humanitaire, que ; segundo sustenta
; teria motivado as operaes de paz da ONU na Somlia, Haiti, Ruanda, Bsnia, Timor
Leste e Serra Leoa. Entretanto, o prprio Ministro francs reconhece que os limites do
conceito de ingerncia humanitria foram progressivamente aparecendo, em funo das
crticas sobre sua parcialidade formuladas por potncias emergentesSintetizou-as o
Chanceler da seguinte maneira: Por que engajar-se aqui, e no l? Quem toma a
deciso? Em nome de qual legitimidade? Lembra que a interveno da OTAN no
Kossovo foi particularmente polmica. Mesmo tendo sido, em sua opinio, uma
empreitada legtima e um xito poltico, a operao ocasionou profundas divergncias:
alguns nela viram um primeiro exemplo de um direito costumeiro de interveno
humanitria sem um mandato da ONU; outros (como ele, Villepin) viram, ao contrrio,
uma exceo, que se acabou justificando pelo amplo respaldo internacional que recebeu
e pela ameaa que existia de uma catstrofe humanitria.
Sob nova roupagem, o direito de ingerncia ressurgiu como "responsabilidade de
proteger" em um relatrio de iniciativa canadense3, publicado no final de 2001 (um
tanto obscurecido pelo ps-11/9). O relatrio, que teve como um de seus co-Presidentes
o ex-Chanceler australiano Gareth Evans, parte de duas premissas bsicas. A primeira

a de que a soberania estatal implica responsabilidade, recaindo sobre o Estado a

responsabilidade primeira pela proteo da nao. A segunda, a de que, quando a nao
estiver sofrendo serious harm, como resultado de guerra civil, insurgncia, represso ou
state failure, e o Estado no se dispuser ou for incapaz de pr fim a essa situao, o
princpio da no-interveno cederia passo a uma responsabilidade coletiva da
comunidade internacional de oferecer proteo, se necessrio, at mesmo pela coero.
A seo do relatrio mais questionvel a que se refere questo de quem decide se
deve ou no haver interveno. Conquanto a autoridade do Conselho de Segurana das
Naes Unidas no seja diretamente questionada, so examinados diferentes cursos de
ao ; mais ou menos heterodoxos ; nos casos em que o rgo permanecer paralisado
em funo de ameaa de veto de um de seus membros permanentes. Nesse caso, o
relatrio prev trs opes: (i) ao pela Assemblia-Geral em Sesso Especial de
Emergncia, sob os procedimentos desenvolvidos em 1950 (;Uniting for Peace;); (ii)
envolvimento do organismo regional pertinente, mediante prvia autorizao do CSNU;
e (iii), por fim, uma interveno capitaneada por uma coalizo de ;concerned states;.
Deixa-se, assim, a porta aberta a que alguns pases se arroguem o direito de intervir,
sem autorizao expressa do Conselho de Segurana ou acompanhamento por instncia
verdadeiramente multilateral.
Outra iniciativa canadense, assemelhada, a da ;Rede de Segurana Humana;4,
proposta em 1999, e que rene anualmente os Chanceleres de um grupo de pases ;likeminded;. No mbito da ONU, no prosperou a tentativa do Canad de ver o conceito de
"segurana humana" incorporado na resoluo anual que trata da questo da preveno
dos conflitos. Ao considerar o indivduo como centro das preocupaes em matria de
segurana, transforma-se ele em sujeito de direito internacional, semelhana dos
Estados. Nessa tica, a ;segurana humana; poderia justificar medidas preventivas de
proteo dos indivduos, recaindo no mesmo arcabouo intervencionista do direito de
ingerncia e da responsabilidade de proteger.
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Nova OTAN, Proliferation Security Initiative, ataque preventivo
Se bem o terrorismo e a proliferao de armas de destruio em massa se tenham
erigido no principal foco dos EUA no ps-11/9, j constavam h anos de diversas
iniciativas norte-americanas, como a da reformulao, em 1999, do conceito
estratgico5 da OTAN, aprovada por ocasio do cinqentenrio da aliana. Entre as
inovaes (e temerrias reafirmaes da ;contribuio nica; conferida pelas armas
nucleares, tidas como ;essenciais para preservar a paz;), registre-se a ampliao dos
motivos que podem justificar uma ao da OTAN. Segundo o novo conceito estratgico,
a segurana dos aliados passou a ser afetada por ;riscos de natureza mais ampla;, ;nomilitares;, ;multidirecionais;, ;de difcil previso;. So apontados, entre estes, o
terrorismo, proliferao de armas de destruio em massa, crime organizado, conflitos
tnicos, abusos de direitos humanos, fluxos migratrios incontrolados, atos de
sabotagem e at mesmo a interrupo dos fluxos de recursos vitais.
Para alm dos contornos do documento de 1999, o 11 de setembro despertou na OTAN
ambies quase que ilimitadas. Conforme assinala6 o diretor de planejamento poltico
da aliana, a invocao do artigo 5 do Tratado de Washington (que estipula a obrigao

bsica de autodefesa coletiva) representou um fato indito, inclusive por decorrer de

reao a ataque por agentes no-estatais. Para todos os efeitos prticos, o terrorismo
passou da categoria de ;risco; para transformar-se em uma ;misso; de permanente
combate (ofensivo, se necessrio) da aliana transatlntica. Como bem sentenciou uma
analista7, a OTAN transforma-se de uma organizao de defesa coletiva, no sentido
clssico e militar do termo, em uma organizao mais bem de segurana coletiva.
Difcil compatibilizar o novo conceito da OTAN com a competncia exclusiva e
legtima que, nessa matria, detm o Conselho de Segurana das Naes Unidas.
O deslocamento de tropas de pases membros da OTAN para o Afeganisto foi o
primeiro caso de ao fora da rea tradicional de preocupao da aliana, muito alm,
portanto, de seu entorno geogrfico, como nas operaes realizadas na ex-Iugoslvia.
Como disse um Embaixador junto OTAN (curiosamente, o da Frana), juntamente
com as Torres Gmeas de Nova York, ruiu uma longa controvrsia que existia na aliana
sobre as ;operaes fora da rea;. A ao no Afeganisto reforou, ademais, a concepo
norte-americana da OTAN como uma ;caixa de ferramentas; (toolbox), da qual so
formadas, pelos EUA, coalizes ad hoc, segundo convenincias polticas e capacidades
militares especficas para cada operao.
Essas mudanas foram consolidadas em novembro de 2002, quando se realizou, em
Praga, a primeira cpula da OTAN depois do 11/9. Ainda havia ento coeso poltica
entre os membros, abalada meses depois, com as cises que o conflito no Iraque
provocou nas relaes entre os EUA, por um lado, e Frana e Alemanha, por outro ; as
quais no chegaram, contudo, a afetar a implementao das decises tomadas na capital
tcheca. Valeria ressaltar a criao de uma Fora de Resposta da OTAN, com capacidade
de deslocamento rpido nos mais diversos terrenos e situaes. A ela estar integrado o
primeiro batalho capacitado para operaes contra armas de destruio em massa, o
qual, estima-se, dever estar operacional em 2004.
Desdobramento recentssimo, fora do mbito da OTAN, a Proliferation Security
Initiative, de iniciativa dos EUA, que prev a criao de um regime informal na rea da
"contra-proliferao". diferena dos demais existentes, esse regime dispor de
capacidade operacional militar, voltada para a interceptao de carregamentos
martimos, terrestres e areos que supostamente contenham armas de destruio em
massa, tecnologias e equipamentos relacionados a msseis, alm de ;outras tecnologias;.
A mais recente rodada de negociao, envolvendo 11 pases, ocorreu em Paris, em
setembro. Est prevista uma srie de exerccios, tendo sido realizado o primeiro, o
Pacific Protector. Ante o carter subjetivo, amplo e permissivo do poder assumido pelos
membros desse regime para interceptar carregamentos suspeitos, o risco maior para os
pases no-membros recai, naturalmente, sobre os fluxos internacionais legtimos de
material de uso duplo utilizado para fins pacficos, inclusive no que tange ao direito de
preservarem a confidencialidade de determinadas operaes, luz de seus interesses
industriais ou comerciais.
No mesmo mpeto, porm sob a moldura da ONU, e analogamente ao Comit
Antiterrorismo estabelecido no ps-11/9, Reino Unido e Frana vm sugerindo a criao
de um ;Comit de Contra-Proliferao; no seio do Conselho de Segurana das Naes
Unidas. O rgo, que disporia de uma equipe de inspetores a ser acionada em caso de
necessidade (on-call inspectorate), destinar-se-ia a acompanhar o comportamento de
pases ;sob suspeita; de proliferao de armas de destruio em massa e a recomendar

aes preventivas do Conselho. Aparentemente, a idia enfrentaria resistncias de parte

dos EUA, que se estariam opondo a que o Conselho de Segurana adquira novas
responsabilidades em bases permanentes.
Uma palavra, por fim, sobre a noo de ;ataque preventivo; contida na nova Estratgia
de Segurana Nacional norte-americana. Trata-se de uma viso baseada no que
denominei multilateralismo acessrio8, pois, de fato, se a caracterizao do perigo que
justifica uma ao preventiva determinada pelo prprio Estado que a executa, fica
patente o alijamento do sistema normativo multilateral. Ao colocar em um mesmo
contexto e tentar criar associaes entre valores humanistas, ;preveno;, combate ao
terrorismo, necessidades de segurana, imperativos morais e armas de destruio em
massa, a nova doutrina no s pe em xeque noes fundamentais sobre soberania,
integridade territorial e autoridade do Conselho de Segurana das Naes Unidas, como
tambm, de forma perigosa, turva a clareza de limites, existente na Carta de So
Francisco, entre enforcement e legtima defesa. Alm do risco de que, generalizada essa
estratgia, o mundo enfrente uma situao de instabilidade e riscos de conflagrao sem
precedentes, trata-se de uma viso essencialmente falha em seus pressupostos e
potencialmente danosa segurana dos prprios EUA. Como se perguntou
recentemente um editorial do New York Times 9, diante da falta de provas para a
acusao de que o Iraque possua armas de destruio em massa: ;Se a informao de
inteligncia e a avaliao de risco so incompletas - e quando no o so?, us-las como
base para a guerra preventiva enseja enormes perigos;.
***
Segurana hemisfrica, o papel da JID e o TIAR
Dentro de duas semanas ter lugar, no mbito da Organizao dos Estados Americanos,
a Conferncia Especial de Segurana, que decorre de um chamado9 reflexo sobre a
segurana hemisfrica, desenvolvida desde 1991. A ausncia de tenses regionais ou de
preocupaes com conflitos de natureza clssica, inter-estatal, foi um dos fatores que
levaram a que o foco das atenes se voltasse para o agravamento de outros aspectos ou
temas no tradicionalmente relacionados a questes de segurana.
A Conferncia prope-se a rever conceitos que pautaram o relacionamento
interamericano nos ltimos 60 anos, no contexto do combate ao nazifascismo e,
posteriormente, ao comunismo, perodo este em que prevaleciam abordagens e
doutrinas como as das "escolas da segurana nacional" e da "contra-insurgncia".
Pretende-se, assim, consolidar, pela primeira vez, em um documento a ser adotado pelos
34 pases do hemisfrio, um ;enfoque multidimensional; de segurana, que englobe
desde o aspecto da defesa tradicional at as chamadas ;novas ameaas;. Entre estas so
mencionadas, no projeto de declarao final, terrorismo, narcotrfico, crime organizado,
trfico ilcito de armas, deteriorao ambiental, epidemias, assim como -- ponto sobre o
qual vm insistindo o Brasil e outros pases -- , a pobreza extrema, que corri a noo
de cidadania e propicia terreno frtil para que se alastrem atividades ilcitas.
Muitas delegaes tm reagido com desconfiana a propostas que se prestem a atitudes
intervencionistas. Cabe ter em mente que o sistema jurdico interamericano foi pioneiro
na elaborao do princpio da no-interveno (consagrado, pela primeira vez, na
Conveno sobre direitos e deveres dos Estados, aprovada em Montevidu, em 1933), o

qual serviu de fonte de inspirao para as formulaes adotadas posteriormente nas

Naes Unidas. Alm disso, os conceitos de segurana surgidos no ps-Guerra Fria e no
ps-11/9, o novo perfil assumido pela OTAN e outras das iniciativas a que acima nos
referimos aguaram sensibilidades e resistncias incorporao, no contexto
hemisfrico, de conceitos assemelhados para o tratamento das ;novas ameaas;, por
mais preocupantes que elas sejam.
O tema mais controverso o da redefinio, como querem os EUA, da misso das
Foras Armadas nacionais. Curiosamente, no h um documento ou proposta que os
EUA tenham formalmente apresentado OEA sobre uma reviso do sistema
interamericano de segurana. H, sim, posies sobre assuntos especficos (Colmbia,
Venezuela, Trplice Fronteira), artigos e declaraes de funcionrios e oficiais de alta
patente, que, a ttulo pessoal ou no, defendem a necessidade de envolvimento das
Foras Armadas em atividades que escapam de suas funes tradicionais.
Outra questo polmica a da reviso do papel da Junta Interamericana de Defesa
(JID), proposta pelos EUA e Canad. Esses dois pases desejariam expandir as
atividades da Junta em direo ao campo da segurana, transformando-a em rgo
central de um eventual novo arranjo de segurana hemisfrica -- e despertando temores
de que viria a JID a ser uma espcie de "brao armado" desse arranjo.
Tambm controversa a questo da atualidade ou no do Tratado Interamericano de
Assistncia Recproca (TIAR). Apesar dos questionamentos sobre sua validade, desde a
Guerra das Malvinas, foi o TIAR um dos motivos que inspiraram o processo de
rediscusso do sistema interamericano de segurana. Sua invocao pelas Partes no ps11/9 (por iniciativa do Brasil) e sua denncia pelo Mxico, em 2002, apenas acirraram a
discusso sobre o futuro do instrumento. O Mxico, como pas-sede da Conferncia,
no havia includo referncia ao Tratado no projeto de declarao. Tampouco sobre o
Tratado de Solues Pacficas (Pacto de Bogot), em vigor para 11 Estados da OEA
(Brasil). Por iniciativa do Peru, com o co-patrocnio do Brasil, foi includo pargrafo no
sentido de recomendar ao Conselho Permanente que inicie um processo de avaliao do
TIAR e do Pacto de Bogot. Seja como for, apesar de sua relevncia, avalia-se como
provvel que a Conferncia deva apenas empurrar para adiante o sensvel tema de uma
reviso do TIAR.
***
Uma viso brasileira
Uma percepo que se tem no Brasil, pelo menos fora dos reduzidos crculos
profissionais e especializados, a de que desdobramentos na rea da segurana
internacional pouco nos dizem respeito. quela percepo se associa a noo,
amplamente disseminada, de que dificilmente nos envolveremos em confronto com uma
grande potncia militar. Tampouco se cogita de um conflito com um pas vizinho. Isso
no significa que possamos prescindir de uma capacidade militar de dissuaso, como
tambm de repulso e preparo para defesa e resistncia contra ameaas externas. Cabe
ao planejamento estratgico, naturalmente, avaliar a extenso e o grau de ateno a ser
dado s ameaas concretas e hipotticas, presentes e futuras.

Os nexos intrnsecos entre poltica externa e defesa tm particular relevncia no caso de

um pas como o nosso, que tem logrado viver em paz com todos os seus vizinhos h
mais de cento e trinta anos. Da poltica externa provieram projetos estratgicos,
notadamente o da integrao regional, que nos permitiu superar rivalidades, em especial
com a Argentina, e que tem como objetivo maior consolidar o estatuto da Amrica do
Sul como um espao de paz, dilogo e cooperao, possibilitando que nos concentremos
no desenvolvimento econmico e social.
Temos, ademais, assumido liderana em vrias iniciativas nos foros multilaterais em
que se tratam das questes da segurana, do desarmamento e da no-proliferao.
Refiro-me, entre outras, s iniciativas de criao de uma Zona de Paz e Cooperao no
Atlntico Sul e de declarao do Hemisfrio Sul como Zona Livre de Armas Nucleares.
Em seguida a nossa adeso ao Tratado de No-Proliferao Nuclear, participamos
ativamente da coalizo da "Nova Agenda", que teve papel decisivo no programa
concreto de medidas para o desarmamento nuclear adotado pela Conferncia de 2000.
O Brasil beneficia-se de uma projeo internacional singular: a de um pas de inegvel
expresso que no defende uma concepo exclusivista ou auto-centrada, mas sim
cooperativa da segurana internacional. vasta a margem de atuao e de
arregimentao de apoios que existe para um pas com o nosso perfil. Mesmo em outras
esferas, como a da OMC, uma clara percepo de nossos interesses, aliada
mobilizao de outros pases em desenvolvimento, pde, na reunio de Cancn,
projetar-nos de maneira slida e consistente contra alguns dos mecanismos de
sustentao das assimetrias no sistema internacional. Como disse o Presidente Lula11, a
postura que mantivemos em Cancn ;demonstra que o Brasil dispe de uma capacidade
de articulao talvez nica, que nos permite lutar por nossos interesses, somando foras
com clareza de objetivos, e sem confrontaes;.
preciso, antes de mais nada, que continuemos a salvaguardar esse verdadeiro trunfo
poltico de que dispomos na Amrica do Sul. Possumos identidade estratgica prpria,
que no se confunde com a da Amrica do Norte, o que torna inaplicveis conceitos de
segurana hemisfrica do gnero ;one size fits all;. Somos uma regio onde os gastos
militares so proporcionalmente muito baixos, no dispomos de armas nucleares ou
outras armas de destruio em massa e no participamos, nem queremos participar, de
alianas militares de compatibilidade duvidosa com as Naes Unidas .
Todos esses fatores nos levam a trabalhar em torno de uma agenda prpria de
preocupaes da Amrica do Sul. Uma Amrica do Sul ainda mais unida e coesa poder
afinar posies e melhor refutar conceitos e iniciativas questionveis. Pouca
aplicabilidade tero em nossa regio pretextos que costumam embasar veleidades
intervencionistas, se fortalecermos nossos mecanismos de concertao regional. Tais
mecanismos vm contribuindo, com efeito, para reforar nossa teia de polticas,
interesses e valores comuns, entre os quais os da consolidao da democracia, do
respeito aos direitos humanos e do desenvolvimento sustentvel com justia social.
preciso distinguir entre, de uma parte, um intervencionismo humanitrio de custos
humanos e materiais potencialmente elevados e questionvel efeito estabilizador ; e, de
outra parte, a noo de responsabilidade coletiva no plano humanitrio ; com a qual nos
identificamos plenamente. Cumpre, assim, fomentar a capacidade dos Estados de prover
assistncia, em um ambiente de cooperao internacional, e no de imposio pela

fora. H que reconhecer que, em situaes extremas, o recurso ao militar venha a

justificar-se. A determinao de justificativa para uma interveno humanitria envolve
um delicado exerccio de julgamento, tendo em vista, inclusive, a necessidade de se
evitar que o uso da fora agrave ainda mais uma situao de instabilidade. Ademais,
fundamental, nesses casos, ser preservar o processo multilateral de deciso,
acompanhamento e avaliao da situao.
A assistncia humanitria deve, de preferncia, ser oferecida com o consentimento do
Estado recipiendrio e prestada com base nos critrios de neutralidade e imparcialidade.
Nunca demais lembrar que a cooperao internacional no campo do desenvolvimento
econmico e social, em bases sustentadas e regulares, seguir sendo a melhor maneira
de prevenir a ocorrncia de crises humanitrias.
Temos dvidas, tambm, sobre a noo de ;segurana humana;. Fosse ela incorporada
em um instrumento internacional -- ainda assim, no de segurana --, teria de ser
explicitada e, sobretudo, vinculada noo de direito ao desenvolvimento. Deveria,
nesse sentido, incorporar os pontos de vista dos pases em desenvolvimento, de modo
que, no topo de uma agenda de ao, figurassem os anseios da maior parte da
humanidade, como o acesso a medicamentos, condies mais justas no comrcio
internacional e combate pobreza ; principal fator de insegurana humana. Como disse
o Professor John Ruggie11, um dos principais assessores do Secretrio-Geral da ONU,
por mais louvvel que seja sua inspirao, o conceito de segurana humana dificilmente
pode ser compatibilizado com os captulos da Carta das Naes Unidas que versam
sobre paz e segurana internacional.
Ao longo de todo o processo preparatrio da Conferncia Especial de Segurana, no
mbito da OEA, o Brasil e outros pases (Mxico, Argentina, Chile, Peru, Uruguai,
Venezuela) tm insistido na necessidade de que cada pas defina, soberanamente, e de
acordo com suas prprias especificidades, prioridades e legislaes internas, a maneira
de empregar suas Foras Armadas e suas foras policiais. No aceitamos que venha a
prevalecer mais uma manifestao de descompasso -- lembrando o que ocorre, por
exemplo, nas questes de comrcio, entre o liberalismo que se prega e o protecionismo
que em muitos casos se pratica. Nunca demais lembrar estarem no caso dos EUA os
militares proibidos, por lei, de atuarem como foras de segurana pblica. Tambm no
Brasil esto claramente definidos, na Constituio, os papis das Foras Armadas e da
foras policiais.
No obstante, as reservas que nutrimos em relao a determinados conceitos de
segurana no nos devem impedir de assumir plenamente nossas responsabilidades em
face de fenmenos que afetam nossa regio, como a criminalidade e a violncia urbana,
enfrentando-as com determinao. Devemos superar polmicas estreis em torno da
escolha entre associar ou dissociar as Foras Armadas das tarefas policiais ou de
segurana pblica. Trata-se, antes, de discutir -- com o pleno envolvimento das
instituies do Estado e das entidades da sociedade civil -- as modalidades de interao
e cooperao que queremos estabelecer e que, como se sabe, j existem e tm sido
implementadas no Brasil, at por dispositivo constitucional, na forma de apoio logstico,
de inteligncia e operacional, sem que isso tenha implicado desvio em relao misso
precpua das Foras Armadas ou prejuzo para nossa capacidade de defesa.
O Brasil, juntamente com os pases da ALADI, defende uma clara distino entre os

assuntos de defesa e de segurana, e, nesse sentido, tem apoiado a manuteno da Junta

Interamericana de Defesa como rgo de assessoramento tcnico-militar da OEA, sem
funes operacionais. Estamos dispostos a discutir uma eventual nova estrutura para a
JID e a definir mais nitidamente seu vnculo jurdico com a OEA. Acreditamos, porm,
que o assunto requer detido exame em nvel poltico-diplomtico, e que a Comisso de
Segurana Hemisfrica -- e no a JID -- deva permanecer como ponto focal de todo o
sistema de segurana interamericano.
Uma coisa certa: para enfrentarmos nossas vulnerabilidades de segurana, devemos
dar continuidade e aprimorar as iniciativas regionais e sub-regionais, a comear pelo
Plano Geral de Cooperao e Coordenao Recproca para a Segurana Regional do
MERCOSUL, firmado pelos Ministros do Interior e Justia dos pases-membros e dos
pases-associados, Bolvia e Chile. O Plano detalha medidas a serem tomadas para
enfrentar problemas como narcotrfico, crime organizado, terrorismo, trfico de
menores, contrabando, furto de automveis, ilcitos ambientais e questes migratrias.
Poderamos, desde j, explorar a idia de que esse mecanismo se estenda aos demais
pases da Amrica do Sul.
Com a Colmbia, especificamente, estabelecemos, em julho ltimo, um Grupo de
Trabalho para a Represso da Criminalidade e do Terrorismo. Na agenda da primeira
reunio, figuraram temas como a agilizao do intercmbio de inteligncia, cooperao
em investigaes criminais, cooperao judiciria, modalidades de utilizao do SIVAM
pela Colmbia, compatibilizao em matria legislativa e controle de fronteiras.
Igualmente com a Colmbia existe uma Comisso Mista Antidrogas, cuja VI reunio
dever ocorrer em Braslia em novembro prximo.
O problema colombiano afeta a segurana de todos os pases vizinhos, e creio tratar-se
de tema incontornvel. O Brasil tem oferecido seus prstimos, em ateno a solicitao
do Governo colombiano e com pleno respeito soberania do pas. Acreditamos que, a
exemplo de outros casos encaminhados pela via no militar sob a alada das Naes
Unidas, os bons ofcios do Secretrio-Geral merecem ser plenamente utilizados. No
mesmo esprito, no devemos excluir o recurso a outras eventuais medidas, inclusive o
estabelecimento de embargo de armas guerrilha e aos paramilitares.
Fao aqui um parnteses sobre as alegaes em torno da existncia de grupos terroristas
na Trplice Fronteira entre o Brasil, Argentina e Paraguai. Inexistem, at o momento,
elementos comprobatrios da presena ou financiamento de terroristas a partir daquela
regio. No podemos permitir que a Trplice Fronteira continue sendo apontada como
celeiro de terroristas. A vinculao que por vezes se faz entre atividades terroristas e a
presena de comunidade de origem rabe na regio particularmente perniciosa e
contraproducente. Somos uma sociedade multitnica e multicultural ; a exemplo, alis,
de todas as sociedades do hemisfrio ; e repudiamos acusaes fundadas em
preconceitos tnicos ou religiosos.
Enfim, na rea propriamente de defesa, vale sublinhar a utilidade de mecanismos como
os Grupos Bilaterais de Defesa, que estabelecemos com Argentina, Bolvia, Chile, Peru
e Uruguai. Com a Colmbia, foi assinado, em junho ltimo, um Memorando de
Entendimento entre os Ministrios da Defesa brasileiro e colombiano sobre cooperao
em matria de defesa. O Ministro da Defesa, Embaixador Jos Viegas Filho, liderou
uma iniciativa pioneira do Brasil, a de sediar, no Rio de Janeiro, a Primeira Reunio de

Ministros da Defesa da Amrica do Sul. Nessas condies, embora ainda distante, no

tenho dvida de que a integrao na rea de defesa entre os pases sul-americanos esteja
no horizonte poltico, e vir, creio, no devido momento, bastando lembrar os obstculos
que, a ttulo de comparao, ainda enfrenta o projeto de uma poltica externa e de defesa
comum da Unio Europia.
Comentrios finais
Como assinalou o Presidente Lula perante a Assemblia-Geral das Naes Unidas: "No
podemos ignorar as mudanas que se processaram no mundo, sobretudo a emergncia
de pases em desenvolvimento como atores importantes no cenrio internacional, muitas
vezes exercendo papel crucial na busca de solues pacficas e equilibradas para os
conflitos. O Brasil est pronto para dar sua contribuio. No para defender uma
concepo exclusivista da segurana internacional. Mas para refletir as percepes e os
anseios de um continente que hoje se distingue pela convivncia harmoniosa e constitui
um fator de estabilidade mundial"12.
Diria, para concluir, que as trs categorias de preocupaes que expressou o SecretrioGeral das Naes Unidas ; e s quais me reportei no incio deste artigo ; revelam a
extrema gravidade do momento em que vivemos e a urgncia de encontrar respostas
equilibradas para a crise atual. Por maior poder e liberdade de ao que detenha a
principal potncia militar, no contar com a cooperao necessria para a promoo de
uma ordem internacional estvel e legtima, se deixar de basear suas aes em regras
multilateral e democraticamente negociadas.
Ao contrrio, se nos dedicarmos de boa f reforma das Naes Unidas, como nos
incita Kofi Annan a fazer, maiores sero as chances de que os problemas por ele
apontados ; unilateralismo, terrorismo, proliferao de armas de destruio em massa,
graves violaes de direitos humanos ; venham a encontrar solues duradouras. A mera
defesa do statu quo jurdico no parece mais suficiente. Devemo-nos preparar para
preservar o essencial do que j foi conquistado, e participar de um esforo coletivo de
reforma dos mecanismos que criamos, com viso histrica e habilidade diplomtica, de
modo a favorecer a emergncia de uma sociedade internacional melhor aparelhada para
a promoo da paz e do desenvolvimento.
----------------------------------------------------------Notas
1 Annan, Kofi, Discurso perante a Assemblia-Geral das Naes Unidas, Nova York, 23
de setembro de 2003.
2 ;Le droit, la force et la justice;, Discours du Ministre des Affaires trangres, M.
Dominique de Villepin, lInstitut International des tudes Stratgiques, Londres, 27
mars 2003.
3 "The Responsibility to Protect: Report of the International Commission on
Intervention and State Sovereignty", Ministry of Foreign Affairs, Ottawa, December
2001.
4 The Human Security Network (http://www.humansecuritynetwork.org/menu-e.php).

5 The Alliances Strategic Concept, approved by the Heads of State and Government
participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd
and 24th April 1999.
6 Rhle, Michael, ;Defense and Security: NATO takes on new tasks;, European Affairs,
Winter 2003.
7 Riggle, Sharon, ;The relevance of NATO: a discussion whose time has come;, NATO
Notes, Center for European Security and Disarmament, March 2002.
8 Amorim, Celso, ;Multilateralismo acessrio; , Revista Poltica Externa, vol. 11, nr. 3,
dezembro-janeiro-fevereiro ; 2002/2003.
9New York Times, ;The failure to find Iraqi weapons;, 26 September 2003.
10 O ;Compromisso de Santiago e a Renovao do Sistema Interamericano;, de 1991,
deu incio ao processo de discusso no quadro da OEA sobre segurana hemisfrica
luz das novas circunstncias mundiais e regionais. Dando seguimento, em 1995,
realizou-se, tambm em Santiago, Conferncia Regional sobre Medidas de
Fortalecimento da Confiana e da Segurana. A idia e o mandato de convocar a CES
derivaram da Segunda Cpula das Amricas, que teve lugar em Santiago, em 1998, e
foram reforados, mais recentemente, pela XXXII Assemblia-Geral da OEA
(Barbados, 2002), da qual emanou a Declarao de Bridgetown ; ;Abordagem
multidimensional da segurana hemisfrica;.
11 Lula da Silva, Luiz Incio, Discurso no almoo oferecido aos formandos do Instituto
Rio Branco, Braslia, 19 de setembro de 2003.
12 Essa opinio pde ser colhida em encontro que com o Professor Ruggie manteve, em
fins de setembro, o Secretrio de Planejamento Diplomtico do Itamaraty, Ministro
Antonio de Aguiar Patriota.
13 Lula da Silva, Luiz Incio, Discurso perante a Assemblia-Geral das Naes Unidas,
Nova York, 23 de setembro de 2003.