Transparencia y democracia: claves para un concierto

JOS ANTONIO AGUILAR RIVERA
Transparencia y democracia:
claves para un concierto
Una explicacin tarda no repara siempre
el mal de una primera impresin errnea.
El pueblo, con lo poco que se trasluce de un proyecto,
habr concebido siniestros recelos.
Jeremy Bentham
DIRECTORIO
Alonso Lujambio Irazbal

Comisionado Presidente
Alonso Gmez-Robledo Verduzco

Comisionado
Juan Pablo Guerrero Amparn

Comisionado
Mara Marvn Laborde

Comisionada
Jacqueline Peschard Mariscal

Comisionada
Francisco Ciscomani Freaner

Secretario de Acuerdos
Comit Editorial:
Manuel Salvador Matus Velasco
Ciro Murayama Rendn
Rigoberto Ocampo Alcntar
ngel Trinidad Zaldvar

Secretario Ejecutivo
Mara Fernanda Somuano Ventura

Ral Trejo Delarbre
Ilustracin portada:
Sylvia Salazar Ugarte
Manuel Monroy Garca
Secretaria Tcnica del Comit Editorial
10
Cuadernos
de transparencia
NDICE
Presentacin. p.5
Introduccin. p.9
I. Transparencia: nueva o vieja? p. 11
II. Transparencia y rgimen democrtico. p. 23
III. Los usos de la transparencia en la democracia. p. 28
1.
Evaluacin de los gobernantes. p. 28
2.
Rendicin de cuentas. p. 29
3.
Control del poder pblico. p. 29
4.
Fortalecer a la autoridad poltica. p. 30
5.
Deteccin y correccin de errores. p. 31
IV. Conclusiones. p. 33
Notas. p. 37
Bibliografa. p. 43
PRESENTACIN
DURANTE LA MAYOR PARTE DE SU EXIS-
precisamente en el momento de
TENCIA REAL, LAS DEMOCRACIAS OCCI-
alumbramiento de la reforma polti-
DENTALES PUDIERON VIVIR SIN LA EXI-
ca de 1977), la primera tuvo un
GENCIA DEL ACCESO A LA INFORMA-
desarrollo sostenido e incontenible
CIN Y LA TRANSPARENCIA DE SUS
en los veinte aos subsiguientes
GOBIERNOS; no obstante y como una
(alentando el pluralismo, la crea-
incontenible catarata, en los lti-
cin de poderosos partidos naciona-
mos treinta aos, democracia y
les y las instituciones de la demo-
transparencia han desarrollado una
cracia competitiva), mientras que la
relacin cada vez ms penetrante,
segunda tard muchos ms aos
ms poderosa, ms armnica, hasta
(25) en abrirse paso, hasta la emi-
volverse una ecuacin caractersti-
sin
ca de la modernidad y la globaliza-
Transparencia
cin, pues en el primer lustro del
Informacin Pblica Gubernamen-
siglo XXI, casi no queda pas demo-
tal en el ao 2002.
de
la
Ley
y
Federal
Acceso
de
la
crtico que no tenga o que no discu-
Como quiera que sea, el hecho
ta la pertinencia de poseer una ley
histrico es ste: la democracia
de transparencia.
mexicana se fue abriendo paso de
En Mxico la historia fue ms o
manera independiente a la idea de
menos la misma: si bien democracia
transparencia. El enunciado consti-
y transparencia compartieron cuna
tucional del derecho a la informa-
(pues el derecho a la informacin
cin se qued durante dcadas, as,
adquiri carcter constitucional,
petrificado, como una lnea ms de
poesa constitucional, un precepto
democracias robustas sin transpa-
transparencia. Dice Aguilar: En
casi olvidado, no reglamentado, sin
rencia, as que un vnculo que en
Bentham encontramos ya la idea de
casi ninguna consecuencia y sin
estos aos aparece como estrecho y
que los funcionarios pblicos estn
ningn asidero material.
natural, no lo ha sido a lo largo de la
obligados a proporcionar informa-
historia real.
cin. En su Cdigo (de 1802) el ejer-
Hoy, cuando democracia y transparencia adquieren y profundizan
Estamos, pues, ante un desarro-
cicio de la funcin estadstica o
un vnculo indisoluble, parece olvi-
llo reciente, llamado a aumentar la
suministradora de datos por parte
darse aquella historia en la que el
calidad democrtica, porque eleva
de los funcionarios era no slo
pas se aboc, completa y obsesiva-
la exigencia de la gestin pblica y
moral sino legalmente obligato-
mente a la construccin de las
porque disuelve la vieja tradicin
ria.
reglas del juego electoral sin que la
del secreto de Estado, capaz de
La transparencia tambin apare-
demanda de transparencia de la
sobrevivir y ensancharse an en
ce en las elaboraciones del constitu-
gestin gubernamental ocupara el
gobiernos emanados del voto popu-
cionalismo y del liberalismo, preo-
espacio que mereca en el nuevo
lar.
cupados por el poder limitado.
edificio poltico de Mxico. Slo
Lo ms curioso, lo que se encar-
Mientras algunos autores se aferra-
cuando la democracia o mejor
ga de subrayar Aguilar Rivera en
ban a la razn de Estado como fun-
dicho, la poliarqua mexicana,
este
de
damento de la opacidad, en varias
estaba ya en marcha en 1996, clara-
Transparencia, es que en la teora
tradiciones polticas dieciochescas y
mente se abri paso la demanda
las cosas fueron muy distintas. All,
decimonnicas
social de transparencia y se llen de
en el mundo de las ideas, la trans-
publicidad y la transparencia, fue-
contenido el derecho constitucional
parencia aparece como una parte
ron abrindose paso y ya no slo
a la informacin.
importante del poder democrtico.
como
dcimo
Cuaderno
el
elemento
principio
relevante
de
del
En este terreno no somos origi-
Kant con su pasin por el principio
gobierno sino sobre todo, como
nales: es prcticamente el mismo
de publicidad; pero, sobre todo, el
derecho sustancial del ciudadano.
trayecto de las democracias en todo
utilitarista Jeremas Bentham, que
Es John Stuart Mill, el primero en
el mundo (salvo Suecia), es decir, en
pone como piedra de toque de su
mostrar cmo la idea de transpa-
casi todas partes han funcionado
edificacin poltica, la nocin de
rentar las acciones del poder pbli-
co, es una prerrogativa de las perso-
poder pblico, el fortalecimiento de
transparencia es un principio tan
nas que conforman, con su voto
la autoridad poltica y la deteccin y
til como la eficiencia, slo que no
libre, al gobierno, pues si ste es
correccin de errores son analiza-
es natural, ni consustancial, ni
electo por la sociedad, la informa-
dos desde una perspectiva prctica,
armnico con las prcticas tpicas
cin le pertenece, en realidad, a esa
como mecanismos tiles para el
de las burocracias, de las antiguas y
misma sociedad.
funcionamiento de los sistemas, no
de las contemporneas.
El autor no hace un paseo filos-
slo desde la perspectiva de los ciu-
Transparencia no es pues un
fico (como en el Cuaderno nmero 4
dadanos, necesitados de informa-
mecanismo artificioso y superpues-
de esta misma coleccin), sino un
cin para tomar decisiones acerta-
to, colocado para satisfacer una
recorrido ms terrenal por el desa-
das y para prevenir los abusos de
demanda polticamente correcta;
rrollo de la idea de transparencia en
poder, sino desde el lado del poder
no debe ser un adminculo del cuer-
la teora poltica de la democracia
mismo, que se beneficia de la trans-
po administrativo, sino el resultado
hasta llegar a nuestros das. Robert
parencia porque aumenta su legiti-
de una forma de gobernar, de admi-
Dahl, Giovanni Sartori, Norberto
midad, lo mismo que para ejercer
nistrar y de gestionar al Estado. Los
Bobbio y una variada cauda de
un control difuminado y vasto sobre
procesos internos han de desarro-
autores contemporneos son revi-
los actos de cientos de miles de fun-
llarse con claridad, han de ser cono-
sados por Aguilar Rivera para llevar-
cionarios como para poder detectar
cidos y deliberados por muchos, han
nos ms all de los principios e
y corregir sus errores.
de ser expuestos a la crtica y al
inyectar la nocin de transparencia
As, Jos Antonio Aguilar realiza
conocimiento de actores externos;
en las herramientas gubernamenta-
en este Cuaderno una convocatoria
en esa medida, las instituciones
les y administrativas.
pertinente y absolutamente actual:
podrn proveer de manera normal y
Buena parte del ensayo que el
no mirar la transparencia como ese
natural de informacin a la socie-
lector tiene en sus manos, aborda
obstculo engorroso con el cual los
dad. Dice nuestro autor: Un libro
los usos de la transparencia en las
gobiernos
deben
reciente define la transparencia, en
democracias realmente existentes.
lidiar, sino como un elemento de
trminos muy generales, como:
La evaluacin de los gobernantes, la
fortaleza en el arreglo interno de la
dejar que la verdad est disponible
rendicin de cuentas, el control del
administracin y la poltica. Pues la
para que otros la vean sin tratar de
democrticos
ocultar u opacar el significado o
privacidad y la intimidad de las per-
poderes de emergencia en Mxico: 1821-
alterar los hechos para poner las
sonas. El autor se pregunta el alcan-
1876 y, La fiesta de las turcas.
cosas bajo una mejor luz. Sin
ce del concepto y quienes, ms all
Intelectual omnvoro y frecuente
embargo, este entendimiento, que
del Estado, deben formar parte de
ensayista en las revistas mexicanas,
es bsicamente pasivo, est cam-
los sujetos obligados a proporcionar
Aguilar Rivera es, sobre todo, un his-
biando. Crecientemente transparen-
informacin pblica. Aguilar argu-
toriador de las ideas que en el dci-
cia significa apertura activa (active
menta sobre cada uno de estos
mo Cuaderno de Transparencia nos
disclosure); los gobiernos no sola-
asuntos y apunta conclusiones inte-
ofrece, con soltura de escritura y
mente deben permitir que los ciu-
resantes y no menos polmicas.
con orden en la exposicin, un ale-
El autor es Doctor en Ciencia
gato oportuno para que democracia
la
Poltica por la Universidad de
y transparencia se fundan, no se
informacin que poseen. Para otros
Chicago; profesor e investigador del
estorben, funcionen y acten en un
autores, transparencia es un dere-
Centro de Estudio y Docencia
concierto poltico de mayor exigencia y calidad.
dadanos los observen, sino tambin

deben
divulgar
activamente
cho ciudadano que sirve para impe-
Econmica (CIDE) cuyas lneas de
dir la apropiacin privada de los
investigacin abordan los procesos
espacios pblicos. Hablamos de un
electorales, el comportamiento de
instrumento cuyo propsito explci-
los votantes, la teora del republica-
to es vigilar que las cosas ocurran
nismo, el multiculturalismo y el
conforme lo establecen las reglas
liberalismo. Es autor de una decena
del juego.
de libros entre los que sobresalen: El
Todo eso y ms. Jos Antonio
republicanismo en Hispanoamrica.
Aguilar aborda tambin los dilemas
Ensayos de historia intelectual y polti-
y los lmites de la idea de transpa-
ca; El fin de la raza csmica: considera-
rencia: las razones polticas que jus-
ciones sobre el esplendor y decadencia
tifican la existencia de un espacio
del liberalismo en Mxico; En pos de la
para el secreto de Estado; o las razo-
quimera: reflexiones sobre el experimen-
nes civilizatorias que protegen la
to constitucional; El manto liberal: los

8
INTRODUCCIN
JOS A.
AGUILAR R.*
A PRIMERA VISTA, LA RELACIN ENTRE
Una buena parte del debate
TRANSPARENCIA Y DEMOCRACIA PARE-
sobre el papel, los alcances y el
CERA OBVIA: los gobernados requie-
mbito de la transparencia se debe
ren informacin para evaluar crti-
a esta indeterminacin conceptual.
camente a sus gobernantes y exigir-
De ah la importancia de intentar
les cuentas. Un gobierno democrti-
elucidar el papel
co es un gobierno transparente. Sin
desempea la transparencia en el
embargo, esta imagen es engaosa.
gobierno democrtico.
especfico que
Estamos lejos de contar con la clari-
Para algunos autores, transpa-
dad conceptual que requerimos.
rencia, ciudadana y democracia
Como
acertadamente
estn inextricablemente ligadas.
Mauricio Merino: el concepto est
Una no es posible sin las otras.
todava en formacin y son muchas
Transparencia y democracia requie-
ms las dudas que despierta que las

certezas que genera.1 Hoy se deba-
ren, primero para existir y luego
ten los alcances de la legislacin
una ciudadana activa y participati-
que busca aumentar la transparen-
va, y esta ltima requiere transpa-
afirma
para funcionar adecuadamente,
cia. Se debe obligar slo al Estado a

proporcionar informacin o tambin a entes privados de inters
pblico? Dnde se encuentran los
lmites a la exigencia de transparentar la vida pblica?
Deseo agradecer la ayuda, sugerencias y

revisin de Francisco Eissa en la investigacin
de este texto, as como los tiles comentarios de
Pedro Salazar, Alfonso Hernndez, Sergio Lpez
y Gabriela Warkentin, quienes leyeron y dictaminaron este texto.
La omisin de referencias expl-
rencia y democracia para actuar y

participar con libertad.2 Desafor-
democrtica hasta finales del siglo

XX.3 Por qu?
citas a la transparencia en la mayo-
tunadamente, las cosas son ms
A diferencia de otras reivindica-
ra de los textos clsicos del gobier-
complicadas. La transparencia es
ciones democrticas, como el sufra-
no representativo es un enigma. En
una recin llegada a la reflexin y a
gio universal, que se remontan al
realidad, el discurso sobre la trans-
la prctica democrtica. Como
siglo XIX, la exigencia de la transpa-
parencia ha colonizado retrospecti-
seala Merino: hay que reconocer
rencia es relativamente nueva. Es
vamente a la teora poltica. Este
que el principio que est detrs de
ms, su origen no es propiamente
enigma es un buen punto de inicio
la idea de la transparencia se des-
poltico. Esta idea, naci como con-
para nuestra discusin. Cmo
prende del desarrollo de la demo-
secuencia de una reflexin de talan-
explicar esta omisin? Es la trans-
cracia liberal. Nadie sensato, en
te econmico: la piedra de toque
parencia una moda tarda del siglo

XX?
nuestros das, podra diferir de la
que desat ese proceso fue la globa-
importancia que tiene el acceso a la
lizacin de los mercados y la necesi-
informacin pblica como una de
dad de contar con mayor y mejor
las condiciones sustantivas para
informacin sobre su verdadero
incrementar la calidad de la demo-
funcionamiento, a partir de las
cracia y para afirmar la capacidad
regulaciones y la probidad de cada
de control de los ciudadanos sobre
pas. De ah que los promotores
el ejercicio del poder pblico. Sin
principales de las mejores prcticas
embargo, lo cierto es que esa con-
de transparencia hayan sido, al
viccin democrtica no se haba
menos en un principio, los grandes
convertido en un derecho plena-
organismos econmicos internacio-
mente garantizado en la mayor
nales, con la OCDE y el Banco

Mundial a la cabeza.4
parte de los pases con tradicin
10
Transparencia y
democracia: claves
para un concierto
TRANSPARENCIA:
NUEVA O VIEJA?
Captulo
pblicas.
secretismo poltico, al sofocamiento
MODERNA NO ES POSIBLE AFIRMAR
Transparencia y acceso a la infor-
de libertades bsicas como las de
QUE LA IDEA FUERA INIMAGINABLE
macin no son la misma cosa. La
conciencia o expresin, o a la exis-
PARA JOHN STUART MILL, ALEXIS DE
transparencia es una prctica o un
tencia de intereses propios del
TOCQUEVILLE O LOS FUNDADORES DE
instrumento que utilizan las organi-
Estado que pueden estar en contra
ESTADOS UNIDOS Y FRANCIA A FINALES

DEL SIGLO XVIII.5 Sin embargo, con
zaciones para publicar o volver
de los ciudadanos. Puede decirse,
pblico cierto tipo de informacin o
incluso, que el Estado liberal se puede
notables excepciones, que analiza-
definir en sus trminos ms genera-
remos ms adelante, la idea de dar
bien para abrir al pblico algunos

procesos de toma de decisiones.6 El
a los gobernados acceso a la infor-
derecho de acceso a la informacin,
nido por las libertades fundamenta-
macin controlada por el gobierno
por su parte, consiste en un con-
les de los ciudadanos: un Estado
no figura de manera prominente en
junto de normas jurdicas que per-
transparente.8 Sin embargo, esta
el arsenal conceptual de los tericos
miten analizar los registros y datos
lectura confunde atributos innega-
del
representativo.
pblicos en posesin de los rganos
bles
Podramos, por supuesto, afirmar
del Estado.7 Como tal, es un dere-
gobierno limitado, derechos indi-
que la nocin de transparencia se
cho que permite a los ciudadanos
viduales, Estado de derecho con la
encontraba en realidad subsumida
pedir documentos al gobierno.
transparencia.
AUNQUE
LA
TRANSPARENCIA
gobierno
ES
de
las
funciones
les, como un Estado limitado o conte-
de
la
teora
liberal
en otras ideas que s aparecen en las
En la tradicin liberal podemos
Es cierto que la teora de que el
obras clsicas, como la rendicin de
encontrar una vigorosa defensa de
Estado tiene intereses propios, que
cuentas, la publicidad, los pesos y
las libertades individuales, y entre
est en la base de los histricos
contrapesos al poder del gobierno,
ellas, de la libertad de expresin.
secretos de Estado (arcana imperii),
la libertad de prensa, etc. Esta res-
Tiene razn Jess Rodrguez Zepeda
es antittica a la liberal. Para esta
puesta, sin embargo, es insatisfacto-
cuando afirma que existe una clara
concepcin la autoridad poltica
ria. No slo la palabra, sino la idea
demarcacin entre los estados libe-
existe para tutelar los derechos de
de
rales, por un lado, y los estados
los individuos que la han instaura-
absolutistas, totalitarios y autorita-
do. Para los liberales no haba
Me refiero al acceso ciudadano
rios por otro en las cuestiones rela-
secretos insondables de la poltica
oportuno, suficiente y garantizado a
tivas al uso restringido de la infor-
que confirieran poder a sus posee-
informacin relativa al desempeo
macin, a la fuerza concedida al
dores. Sin embargo, la anttesis del
la
transparencia
parecera
encontrarse ausente.
11
secretismo es la publicidad, que no
travs de la discusin libre. Gracias
tratados secretos celebrados entre
es exactamente lo mismo que trans-
a la confrontacin abierta de ideas

la verdad prevalece sobre el error.10
naciones rivales que alentaban la
parencia. Publicidad, en el inicio del

gobierno representativo significaba,
Sin embargo, el acceso a la informa-
posibilidad de la forma de la publi-
bsicamente, libertad de imprenta y
cin del gobierno fue defendido por
cidad como mecanismo para eva-
libertad de discusin. El acceso a la
pocos tericos.
luar cualquier acto segn el dere-
guerra. Antes, Kant aclara que la
informacin del gobierno es un caso
En todo caso, es muy notable
cho pblico est contenida en toda
especfico de un fenmeno ms
que histricamente la defensa de la
pretensin de derecho. [Ya que] sin
general, la publicidad. De ah que
libertad de expresin no se encuen-
la publicidad no habra justicia,
histricamente encontremos en el
tra directamente conectada con la
pues la justicia no se concibe ocul-
pensamiento liberal una vigorosa
democracia, sino con la idea de
ta, sino pblicamente manifiesta.
defensa de
publicidad entendida
gobiernos limitados por la ley y con
Es decir, que la capacidad de publi-
como la libertad de prensa y de dis-
la bsqueda de la paz. Un gobierno
cusin.
limitado no es por fuerza democr-
carse debe, pues, residir en toda pretensin de derecho.11 El argumen-
Para John Stuart Mill, la libertad
tico. Incluso el conocido alegato de
to detrs de este principio es que
de imprenta y de discusin bastaba
Kant a favor de la publicidad est
una mxima que no puedo mani-
para que la opinin pblica se for-
inscrito en una reflexin ms
festar en alta voz, que ha de perma-
mara y se pronunciara sobre los

intereses nacionales.9 La prensa
amplia sobre la posibilidad de lograr
necer secreta, so pena de hacer fra-
la paz entre las naciones. En efecto,
casar mi propsito; una mxima
libre no slo era una garanta contra
en el segundo apndice a su obra La
que no puedo reconocer pblica-
gobiernos corruptos y tirnicos;
paz perpeta, titulado De la armo-
mente sin provocar en el acto la
tambin, como afirmaba Mill, era
na entre la poltica y la moral,
oposicin de todos a mi proyecto
una salvaguarda contra el error. Las
segn el concepto trascendental del
[] una mxima que tiene tales
opiniones que son reprimidas por la
derecho pblico, Kant dice: Las
consecuencia las tiene forzosamen-
autoridad pblica pudieran ser cier-
acciones referentes al derecho de
tas. Los censores no son infalibles. Si
otros hombres son injustas si su
te porque encierra una amenaza

injusta al derecho de los dems.12
las opiniones son falsas, la mejor
mxima no admite reconocimiento
Aqu Kant se propona demostrar
forma de que sean refutadas es a
general. Kant tena en mente los
que no haba ninguna incompatibi-
12
lidad entre la poltica y la moral.
no era tan incluyente como la
las garantas concedidas a los de los
Cabe hacer notar que sta no es una
moderna democracia liberal, conte-
otros, y a la vez estn en condicio-
reflexin sobre la democracia, sino
na innegables elementos democr-
nes ms desfavorables para aplicar
sobre la justicia y la transparencia.
ticos ausentes en el absolutismo y
sus facultades a mejorar su estado
Es cierto que Kant sostiene que
otras formas de gobierno. No exist-
y el estado de la comunidad, siendo
la paz entre las naciones sera el
an, es cierto, el sufragio universal y
producto de la sensata resistencia
las elecciones directas, pero la sobe-
esto precisamente de lo que depende la prosperidad general.14 En
de los individuos a las inclinaciones
rana descansaba indudablemente
esta defensa del gobierno represen-
blicas de los gobernantes. La gente
en la mayora de los ciudadanos,
tativo hay un innegable reclamo
comn es la que sufre las miserias
quienes elegan a sus gobernantes y
democrtico: el nico Gobierno
de las guerras. Este argumento fue
que satisface por completo todas
desarrollado, ms tarde, por Alexis
representantes a travs de elecciones peridicas.13 Esta matriz proto
de Tocqueville. Una novedad de las
democrtica fue la que permiti
sociedades democrticas era su dul-
que, al paso del tiempo, se extendie-
zura que, a su vez, era el resultado
ra la ciudadana a las mujeres, los
de la empata entre los individuos. A
desposedos y otras personas origi-
diferencia de lo que ocurra en las
nalmente excluidas. As, el gobierno
sociedades aristocrticas, la gente
representativo se transform paula-
poda ponerse en los zapatos de los
tinamente en la democracia liberal.
dems. Y esto afectaba la sensibili-
Con todo, sin la simiente democrti-
dad de una sociedad. Ntese, sin
ca esto no hubiera ocurrido.
embargo, que tanto Kant como
Como afirmaba Mill en 1861:
Tocqueville se refieren a las conse-
la participacin de todas las cla-
cuencias del estado social demo-
ses en los beneficios de la libertad es
crtico en las costumbres y hbi-
en teora la concepcin perfecta del
tos del corazn y no a la democra-
Gobierno libre. Desde el momento
cia como gobierno del pueblo.
en que algunos, no importa quines,
Si bien el gobierno representati-
son excluidos de esa participacin,
vo nacido en los siglos XVIII y XIX
sus intereses quedan privados de

13
EN TODO CASO, ES
MUY NOTABLE QUE
HISTRICAMENTE LA
DEFENSA DE LA LIBERTAD DE EXPRESIN NO
SE ENCUENTRA DIRECTAMENTE CONECTADA
CON LA DEMOCRACIA,
SINO CON LA IDEA DE
GOBIERNOS LIMITADOS POR LA LEY Y CON
LA BSQUEDA DE LA
PAZ.
las exigencias del estado social es
ra prominente en la reflexin social
constitutivo del Estado, las perso-
aquel en el cual tiene participacin
y poltica de los siglos XVIII y XIX
nas que presenciaban las sesiones
el pueblo entero; que toda partici-
hay una notable excepcin: Jeremy
de la asamblea legislativa, los tribu-
pacin, aun en las ms humildes de
Bentham (1748-1832), filsofo radi-
nales, las personas presentes en
las funciones pblicas, es til; que,
cal ingls,
padre del utilitarismo.
reuniones pblicas donde se discu-
por tanto, debe procurarse que la
Este caso, me parece, arroja luz
tan asuntos pblicos, el auditorio
participacin en todo sea tan gran-
sobre la relacin entre democracia y
en representaciones teatrales que
de como lo permita el grado de cul-
transparencia y es til para la adju-
pongan en escena cuestiones de
tura de la comunidad; y, que final-
dicacin de debates contempor-
naturaleza poltica o moral y aque-
mente, no puede exigirse menos
neos. Los argumentos de Bentham
llas personas que se ocupen en sus
que la admisin de todos a una
sobre la publicidad y el acceso a la
discursos, escritos, o reflexiones de
parte de la soberana. Pero puesto
informacin del gobierno son de un
actos, manifestaciones de un fun-
que en toda comunidad que exceda
orden distinto a los de Kant y van
cionario pblico o de una corpora-
los lmites de una pequea pobla-
ms all de la libertad de imprenta
cin nadie puede participar perso-
y de discusin.
cin funcionarial perteneciente al

Estado.16 Para Bentham la opinin
nalmente sino de una porcin muy
Bentham fue un precursor del
pblica era un sistema legal ema-
pequea de los asuntos pblicos, el
poder de la opinin pblica. Aunque
nado del cuerpo popular y su fuer-
tipo ideal de un Gobierno perfecto

es el Gobierno representativo.15
muchas de sus propuestas nunca se
za era muy similar a la del common
materializaron, son importantes
law o derecho comn. A los miem-
permanece.
precedentes para comprender la
bros del Tribunal de la Opinin
Para los pensadores clsicos, era
relacin entre la transparencia
Pblica corresponda una funcin
innecesario garantizar el acceso a la
como la entendemos hoy y el
estadstica o suministradora de
informacin del gobierno (transpa-
gobierno
su
datos. Esa funcin se ejercera en la
rencia) para que los gobernados se
Cdigo constitucional de 1830,
medida en que el Tribunal propor-
formaran una opinin sobre los
Bentahm consideraba establecer un
ciona informacin sobre hechos de
asuntos nacionales, un juicio sobre
Tribunal de la Opinin Pblica,
naturaleza tal que sirven de funda-
sus gobernantes, para refrendarlos
compuesto de diversos actores
mento para juicios aprobatorios o
o castigarlos? Aunque, como se ha
sociales, entre ellos: todos los indi-
desaprobatorios en relacin con
dicho, este tema no figura de mane-
viduos que componen el cuerpo
toda institucin pblica, ordenanza,
Nuestro
enigma
representativo. En
14
disposicin, procedimiento o medi-
era no slo moral sino legalmente
y ceden fcilmente cuando la oyen
da, sean en el pasado, en el presen-
obligatoria En cuanto a los no fun-
te o en un supuesto futuro, o en
de labios de un hombre digno de

crdito.19
relacin con cualquier conducta por
cionarios, la recompensa es solamente moral.18
parte de una persona, sea o no fun-
En el gobierno representativo la
curre a profundidad sobre el efecto
cionario, que pueda afectar a los
transparencia era importante, sobre
de la transparencia y la disemina-
intereses polticos en su conjunto.17 El Tribunal propuesto por
todo, en lo que haca al funciona-
cin de la informacin del gobierno.
miento del poder popular, la asam-
En otra obra poco conocida, Tctica
Bentham no slo proporcionaba
blea legislativa. La idea de que la
de las asambleas legislativas, Bentham
informacin, tambin serva como
difusin de los actos de las asam-
escribi: antes de pasar a indivi-
censor, pues tena la potestad de
bleas era benfica no era nueva.
dualizar las operaciones de una
expresar juicios aprobatorios o
Maquiavelo en los Discursos sobre la
asamblea, pongamos a la cabeza de
desaprobatorios en relacin con las
Primera Dcada de Tito Livio, afirm
materias anteriormente relaciona-
que las asambleas pblicas eran
das. Los actos del Tribunal surtan
tiles porque permitan que se
efecto a travs de la reputacin. Al
corrigieran errores de una manera
promulgar sus juicios, se incre-
convincente. La plebe algunas veces
menta o defrauda la felicidad de
crea equivocadamente que haba
una persona determinada, produ-
sido agraviada por sus gobernantes
cindose, como anteriormente, el
y por la aristocracia. La constitucin
efecto de castigo y el efecto de
romana ofreca un remedio: si estas
recompensa
Bentham
opiniones fueran falsas queda el
encontramos ya la idea de que los
recurso de las palabras, encomen-
funcionarios pblicos estn obliga-
dando a algn hombre honrado que,
dos a proporcionar informacin. En
hablndoles, les demuestre que se
su Cdigo, el ejercicio de la funcin
engaan, pues los pueblos, como
estadstica o suministradora de
dice Tulio, aunque sean ignorantes,
datos por parte de los funcionarios
son capaces de reconocer la verdad,
[]
En
15
Es de nuevo Bentham, quien dis-
EN EL GOBIERNO
REPRESENTATIVO LA
TRANSPARENCIA ERA
IMPORTANTE, SOBRE
TODO, EN LO QUE
HACA AL FUNCIONAMIENTO DEL PODER
POPULAR, LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.
su reglamento la ley ms acomodada para afianzarle la confianza
que vale ms que todos los otros

juntos.21
en ciertas circunstancias que el

peor bajo los auspicios de la publi-
pblica esta ley es la de la publicidad.20 Bentham proporciona, por
En segundo lugar, Bentham pos-
cidad. Pero qu confianza y segu-
tula como beneficio de la publicidad
ridad, no digo para el pueblo, sino
primera vez, una lista razonada de
asegurar la confianza del pueblo y
para los mismos que gobiernan en
beneficios de la publicidad (podra-
consentimiento suyo en las revolu-
una poltica abierta y franca!
mos atrevernos a llamarla transpa-
ciones legislativas. sta, paradji-
Pngase el gobierno en la imposi-
rencia) para el gobierno democrti-
camente, era una ventaja, no para
bilidad de no hacer nada sin
co. Aunque el autor tena en mente
los gobernados, sino para los pro-
saberlo la nacin; prubele que l
la informacin de las asambleas
pios gobernantes. Anda errante,
no puede engaarla ni sorprender-
legislativas, su argumento puede,
sentenciaba Bentham, siempre la
la, y se quitan al descontento
como l mismo sugiri, extenderse
sospecha alrededor del misterio;
cuantas armas le hubiera sido
a otras informaciones gubernamen-
parcele ver un crimen en donde
posible dirigir contra el gobierno.
tales. Segn Bentham, el primer
descubre un afectado secreto, y rara
El pblico devuelve duplicada a
beneficio de la publicidad es conte-
vez se engaa; porque a qu fin
ste la confianza que l le mani-
ner a los miembros de la asamblea
ocultarse uno, si no teme ser visto?
fiesta; pierde la calumnia su fuer-
dentro de su obligacin. Aqu
Cuanto ms importa a la bajeza el
Bentham se refiere a la transparen-
cercarse de tinieblas, otro tanto ms
za; pues sus culebras se alimentan

de tsigo23 en las cavernas, por
cia como un contrapeso al poder de
importa a la inocencia el caminar a
los representantes en un gobierno

democrtico. Cuanto ms expuesto
la vista de todos, para no caer en

poder de su contraria.22 Aqu est
est el ejercicio del poder poltico a
ya expuesto uno de los argumentos
Para Bentham, la opacidad en el
un sin nmero de tentaciones, tanto
ms poderosos a favor de la trans-
gobierno era una especie de miopa
ms poderosos motivos conviene
parencia en un rgimen limitado:
que operaba en contra de sus pro-
dar a los que estn revestidos con l
para ser fuertes y legtimos los
pios intereses de largo plazo. La
para desecharlas. Pero la vigilancia
gobiernos deben ser transparentes.
secreca, que en un principio pare-
del pblico es el ms constante y
Como afirmaba nuestro autor:
serles mortfera la claridad del

da.24
ca ms expedita, acababa por com-
universal de todos ellos. El cuerpo
Preparado en las tinieblas el mejor
plicar y dilatar el ejercicio del poder
del pblico forma un tribunal, y uno
proyecto, causar mayor espanto
pblico. Al final era contraprodu-
16
cente. As: no intento negar que
La transparencia, por el contra-
sacrificios que se exigen de los pue-
una poltica secreta aleja de s a
rio, acepta la pluralidad y el disenso
blos. La oposicin con todos sus
veces algunos inconvenientes; pero
en opiniones como una caractersti-
esfuerzos, tan lejos de causar per-
no dudo de que ella a la larga los
ca inherente y positiva de la poltica
juicio a la autoridad, le hace un par-
forma en mayor nmero que los
democrtica. Por eso no teme expo-
ticular
impide; y que de dos gobiernos que
nerla; no se escandaliza de lo que
puede decirse ciertamente que lo
caminan, el uno por las sendas del
descubre. Tambin descree del argu-
que resiste apoya: porque el gobierno
misterio, y el otro por las de la
mento de que los ciudadanos son
publicidad; el ltimo tiene una fuer-
incapaces de comprender la com-
za, valenta, y reputacin que le
plejidad de las decisiones pblicas y
harn superior a todas las disimulaciones del otro.25
que por ello stas deben mantener-
Uno de los temores alrededor de
se lejos de la luz pblica. Bentham

como
ya
haba
afirmado
la transparencia, entonces y ahora,
Maquiavelo crea en la razn y el
es que al abrir la ventana a la con-
juicio de los ciudadanos comunes y
duccin de los asuntos pblicos
corrientes, los cuales no requeran
bien pudieran ponerse en evidencia
de una gran instruccin para distin-
los desacuerdos entre los encarga-
guir la verdad de la mentira.
dos de la cosa pblica. Se pensaba
Considrese, sealaba Bentham,
que el evidenciar el desacuerdo
aparte del efecto que las delibera-
fomentara
ciones pblicas sobre las leyes, pro-
la
incertidumbre
incredulidad en los gobernados. La
videncias, impuestos, y conducta de
opacidad buscaba preservar tanto
los hombres pblicos, han de produ-
una imagen consensual de los
cir en el espritu general de una
tomadores de decisiones fueran
nacin a favor de su gobierno. Se
diputados o burcratas como una
han refutado las objeciones, confun-
percepcin de la superioridad tcni-
dido los rumores falsos, y puesto a
ca e intelectual de stos sobre los
la vista de todos la necesidad de los
ciudadanos.
17
servicio; en cuyo sentido
PARA BENTHAM, LA
OPACIDAD EN EL
GOBIERNO ERA UNA
ESPECIE DE MIOPA
QUE OPERABA EN
CONTRA DE SUS PROPIOS INTERESES DE
LARGO PLAZO. LA
SECRECA, QUE EN UN
PRINCIPIO PARECA
MS EXPEDITA, ACABABA POR COMPLICAR
Y DILATAR EL EJERCICIO DEL PODER PBLICO.
est mucho ms seguro del acierto
juzga sin tener los documentos; y
cacin, y decir a los delegantes, ele-
general de una providencia, y de la
no fundndose su opinin en el
giris o desecharis a tales o cuales
aprobacin pblica, despus de que
conocimiento de los hechos, es
ambos partidos se han entregado a
totalmente diferente de lo que
de vuestros diputados, sin saber por

qu.29 Por ltimo, Bentham pensa-
un combate que ha tenido a la

nacin por testigo.26
hubiera sido a tener por basa la verdad.27 La opacidad engendra des-
ba que la publicidad le proporciona-
Al argumento de que la transpa-
confianza: una explicacin tarda
aprovecharse de las luces del pbli-
los
no repara siempre el mal de una
co. Era poco probable que la asam-
gobiernos, Bentham responde que
primera impresin errnea. El pue-
blea concentrara toda la inteligen-
ocurre exactamente lo contrario. La
blo, con lo poco que se trasluce de
cia nacional. La opulencia y una
transparencia fortalece al gobierno
un
distinguida clase sern siempre las
rencia
hace
vulnerables
al permitirle conocer de manera

ms exacta los deseos de los gober-
proyecto,
habr
siniestros recelos.28
concebido
ms acomodadas circunstancias
El tercer beneficio de la transpasegn
ba a la asamblea la facultad de
nados. Se trata de un mecanismo
rencia,
cognoscitivo que opera en dos direc-
(Proporcionar a los electores
la
hombres que cultivan por estado su
ciones simultneas. Cuanto ms
facultad de obrar con conocimiento
inteligencia, tienen rara vez los
importa a los pueblos el conocer la
de causa) va al corazn del vnculo
medios de entrar en la carrera pol-
conducta de los que gobiernan, otro
entre transparencia y democracia:
tica; Locke, Newton, Hume, Adam
tanto ms importa a stos ltimos
la rendicin de cuentas. Cuando los
Smith y otros muchos sujetos de
el conocer los verdaderos deseos de
ciudadanos no tienen elementos
ingenio no tuvieron asiento en el
los primeros. No hay cosa ms fcil
para evaluar el desempeo de sus
parlamento. La publicidad poda
que esto en el reinado de la publici-
representantes, la democracia hace
resolver este dficit de luces en las
dad; pues habilitan al pblico para
agua. De qu vale renovar las
asambleas: es cosa fcil de conocer
formar un ilustrado concepto, cuyo
asambleas, si el pueblo est precisa-
cuan seguro medio es la publicidad
curso se manifiesta con facilidad.
do siempre a escoger entre unos
para recoger todas las luces de una
Qu puede saberse con certeza
hombres que l no ha tenido medios
bajo un contrario rgimen? El pbli-
de juzgar? Ocultar al pblico la con-
nacin, y hacer salir a luz por consiguiente pensamientos tiles.30
co prosigue siempre en su rumbo,
ducta de sus mandatarios, es agre-
hablando y juzgando de todo; pero
gar la inconsecuencia a la prevari18
Bentham,
para conciliarse los votos del nmero mayor. Por el contrario, los
Sin embargo, Bentham saba que

la
publicidad, o
transparencia,
enfrentaba seria oposicin por
gara yo hasta el grado de confesar
buenos. Bentahm respondi a esto
parte de los poderosos. Si la publi-
que no hay quiz en la masa del
que era necesario dividir al pblico
cidad es tan favorable, afirmaba,
pblico un individuo entre ciento,
en tres clases: la primera, que era la
para los mismos que gobiernan y
que sea idneo para formar un ilus-
mayora, se ocupaba poqusimo en
propia para preservarlos de las
trado juicio sobre las cuestiones que
negocios pblicos, la segunda se
injusticias del pblico porqu
se ventilan en una asamblea polti-
forma de los que hacen una especie
son ellos tan generalmente enemi-
ca, no me acusaran de atenuar la
de juicio, pero un juicio prestado,
gos de este rgimen? Ser necesa-
objecin; y sin embargo, aun en este
sin tomarse la molestiade formar
rio buscar la causa de ello en los
grado no me parecera ella fuerza
una opinin por s mismos. La ter-
vicios y deseo de gobernar sin res-
ninguna
publicidad.
cera estaba compuesta de los que
ponsabilidad, exentar de toda ins-
Semejante objecin tendra alguna
juzgan por s mismos, con arreglo a
peccin su conducta, engaar al
solidez, si, quitando al tribunal
los informes ms o menos puntua-
pueblo y esclavizarle por medios de
popular los medios de juzgar bien,
su ignorancia? Semejantes motivos
le quitasen igualmente la fantasa
les que les ha sido posible proporcionarse.34 A cul de estas tres
pueden no ser ajenos de muchos de
de juzgar; pero el pblico juzga, y
clases, se preguntaba, perjudicaba
ellos; pero el atribuirlos a todos

sera el lenguaje de la stira.31
juzgar siempre. Si l se abstuviese
Bentham reconoca que haba erro-
mal, tan lejos de acusar su ignoran-
res de buena fe fundados en obje-
cia, habramos de admirarnos de su
ciones especiosas. La primera obje-
sabidura; y un pueblo que supiera
cin iba al centro de la lgica demo-
suspender su juicio, no se compon-
crtica detrs de la transparencia:
dra de hombres vulgares, sino de

filsofos.33
El pblico es un juez incompetente
contra
la
de juzgar por el miedo de hacerlo
de las operaciones de una asamblea
Bentham tambin se haca cargo
poltica, en razn de la ignorancia y
de otro argumento en contra de la
pasiones de la mayora de los que le

componen.32 La respuesta de
transparencia: la publicacin de los
Bentham a esta objecin apelaba al
nmero de los malos jueces en una
sentido comn y el realismo: si lle-
proporcin muy superior a la de los
documentos, dirn, aumentar el
19
CUANDO LOS CIUDADANOS NO TIENEN ELEMENTOS PARA EVALUAR EL DESEMPEO

DE SUS REPRESENTANTES, LA DEMOCRACIA
HACE AGUA.
la publicidad? A ninguna, respon-
razones de las acciones. Bentham
asamblea. Es ella la salvaguarda
da. La primera no juzgaba de cual-
haba ya considerado esta objecin:
suya contra las malignas imputacio-
quier forma. Respecto a la tercera:
la publicidad puede exponer al odio
nes y calumnias. No es posible atri-
juzgaba antes y juzga ahora; pero
pblico a un miembro de la asam-
buirles discursos falsos, disimular el
juzgaba mal por informes muy poco
blea, por unos procederes que ser-
puntuales; y juzgar mejor, cuando
an dignos de otra suerte. Es cierto
bien que ellos han hecho, ni dar prfidos visos a su conducta.38
la hayan puesto en posesin de los
que los funcionarios se exponen a
Maquiavelo, antes, ya haba adverti-
verdaderos documentos. En cuanto
juicios frvolos o superficiales, en
do sobre la utilidad de las acusacio-
a la segunda clase, hemos dicho
ocasiones abiertamente injustos,
nes pblicas en una repblica para
que son prestados sus juicios, son el
por
ciudadanos.
preservar un estado libre en oposi-
eco de los de la tercera. Pero mejor
Bentham lo reconoca, pero razona-
cin a las denuncias annimas. No
instruida y juzgando mejor esta
ba: si un individuo de una asam-
slo se disuadan los abusos, sino
clase, comunicar ms sanas opi-
blea poltica careciera de la sufi-
que se conceda un canal de salida a
niones a los que las reciben enteramente formadas de ella.35 Si la
ciente entereza para despreciar una
los agravios existentes en contra de

algn ciudadano.39
clase que juzga lo hace mal, nace
primera prenda de su estado. Es pro-
Bentham consider otro peculiar
de que ella ignora los hechos, o que
piedad de error el no tener ms que
argumento en contra de la publici-
no posee los necesarios datos para
una duracin accidental que puede
dad: exponiendo en un estado
formar un buen juicio. He aqu pues
monrquico la publicidad de las
la lgica de los partidarios del mis-
cesar a cada momento, mientras

que la verdad es indestructible.37
terio: sois incapaces de juzgar por-
Pero la transparencia no slo
timiento del jefe de estado, puede
que estis en la ignorancia; y per-
sirve para exponer las fallas y erro-
maneceris en ella, porque sois

incapaces de juzgar.36
res de los representantes y gober-
perjudicar a la libertad de sus decisiones.40 Sin embargo, esta obje-
nantes al ojo pblico; tambin es,
cin se desvaneca, y aun se con-
Otro argumento contemporneo
bien vista, un recurso para ellos. En
vierte en argumento favorable a la
en contra de la transparencia es que
efecto, como afirmaba Bentham: la
publicidad, cuando lo examinamos.
expone a los funcionarios pblicos
publicidad, bajo el aspecto de la
Si para semejante asamblea hay
de manera excesiva al ojo pblico. El
reputacin, es mucho ms til que
peligro por parte de este jefe, no hay
pblico a veces no comprende las
perjudicial para los miembros de la
tampoco salvaguarda ninguna ms
parte
de
los
instantnea injusticia, le faltara la
20
asambleas a los miembros al resen-
que en la proteccin de la opinin
ciso desconfiarse ms que de aque-
efectos: 1. Favorecer los proyectos
pblica [] Luego si una asamblea
llos a los que se confiere una suma
de un enemigo, 2. Ofender sin nece-
poltica prefiriera el rgimen secre-
autoridad, con grandes tentaciones
sidad a personas inocentes, 3.
to, alegando la necesidad de liber-
de abusar de ella? [] poseen todos
Imponer una pena muy severa a
tarse de la inspeccin de este jefe,
los medios de servirse a s mismos
algunos culpables. No puede hacer-
no hay que engaarse en ello: sera
a costa del pblico, sin poder ser
se una ley absoluta de la publicidad,
un pretexto nicamente. El verda-
convencidos de malversacin. Qu
porque es imposible el prever todas
dero motivo de este proceder sera
resta, pues, para superar estos peli-
las circunstancias en que una
ms bien un deseo de sujetarse a su
grosos motivos, ms que crear un
asamblea puede hallarse El secre-
influjo, sin exponerse mucho a la
inters de una fuerza superior? Ni
to es un medio de conspiraciones;
censura pblica; porque de qu
cul puede ser este sino el respeto

de
la
opinin
pblica.42
no le convirtamos pues en un
gobierno regular.44
al pueblo, ms que de la del pueblo

mismo?.41 Y los mandantes, en el
Bentham conclua su alegato afir-
La historia de la publicidad en el
mando que los beneficios expuestos
gobierno representativo puede dar-
gobierno representativo de enton-
de la publicidad no se reservaban
inspeccin se exentan, excluyendo
ces, como en la moderna democra-
para la legislatura: a todo se extien-
cia liberal, son los electores, el pue-
de la eficacia de este gran medio; a
blo.
la legislacin, gobierno, y judicatura.
Bentham tambin se percat de
Ningn bien estable sin publicidad;
que la transparencia supona la
ni mal alguno durable bajo los auspicios de ella.43
existencia de un pblico alerta y crtico, es decir, desconfiado en cierto
Sin embargo, Bentham tambin
grado. Propondrn como una obje-
saba que la publicidad, o transpa-
cin contra el rgimen de la publici-
rencia, no era un valor absoluto en
dad, afirmaba, que es un sistema
el gobierno representativo. Haba
de desconfianza. Sin duda ninguna
excepciones a la regla de la publici-
que es uno; pero no va fundada
dad. Segn el autor: ha de suspen-
toda buena institucin poltica
derse la publicidad en los casos en
sobre esta basa? De quin ser pre-
que ella producira los siguientes

21
OTRO ARGUMENTO
CONTEMPORNEO EN
CONTRA DE LA TRANSPARENCIA ES QUE
EXPONE A LOS FUNCIONARIOS PBLICOS DE
MANERA EXCESIVA AL
OJO PBLICO. EL PBLICO A VECES NO COMPRENDE LAS RAZONES
DE LAS ACCIONES.
nos norte en los debates contemporneos sobre la transparencia y el

rgimen democrtico. La transparencia no es una moda inventada en
las postrimeras del siglo XX. Como
hemos visto, la idea de que la difusin de la informacin pblica en
manos del gobierno era necesaria
para el correcto funcionamiento del
rgimen parlamentario no es nueva.
La nocin de que los gobernantes
estn obligados no solamente a permitir y tolerar una prensa libre, y la
libertad de discusin concomitante,
sino a proporcionar directamente
acceso a sus actos y palabras es
tambin parte medular de la historia conceptual y normativa de la
democracia liberal.
LA TRANSPARENCIA
NO ES UNA MODA
INVENTADA EN LAS
POSTRIMERAS DEL
SIGLO XX.
22
Transparencia y
democracia: claves
para un concierto
Captulo
II
TRANSPARENCIA
Y RGIMEN DEMOCRTICO
PARA LOGRAR ADJUDICAR CON CERTE-
falta de iniciativa que experimen-
entre cuyas caractersticas se cuen-
ZA LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y
tan en este campo por la diluida
ta su disposicin a satisfacer entera
TRANSPARENCIA ES NECESARIO DEFINIR
sensacin de responsabilidad que
o casi enteramente a todos sus ciu-
PRIMERO QU SE ENTIENDE POR DEMO-
enfrentan. En poltica, sostiene
dadanos, sin importarme, por el
CRACIA. La definicin es fundamen-
Schumpeter, el ciudadano tpico
momento, si ese sistema existe hoy
tal. Segn Giovanni Sartori, demo-
obedece a impulsos y prejuicios
da, ha existido alguna vez, o puede
cracia, en su sentido literal, quiere
extra racionales o irracionales.
darse en el futuro. Hipotticamente
decir poder popular. Si esto es as,
Incluso si ningn partido o grupo lo
es posible concebirlo, y como tal ha
las democracias deben ser lo que
manipula. Segn el autor, lo electo-
dice la palabra: sistemas y regme-
res, normalmente, slo controlan a
llenado plena o parcialmente el

ideal de muchos.48 Sin embargo,
nes polticos en los que el pueblo

manda.45 Sin embargo, est defini-
sus gobernantes dndoles o negndoles la reeleccin.46 As, la demo-
Dahl reconoce que no se ha logrado
cin, como reconoce el mismo
cracia es un mero sistema
en el
entender, no hay en la realidad nin-
autor, es insuficiente. Hay quienes
cual los que gobiernan se eligen a
gn rgimen, de dimensin conside-
conciben a la democracia en senti-
travs de elecciones competitivas.
rable, totalmente democratizado,
do mnimo, como un procedimien-
Karl Popper la defiende como el
prefiero llamar poliarquas a los sis-
to, mientras que otros le atribuyen
nico sistema en el cual los ciuda-
temas actuales ms prximos al
muchas otras caractersticas. Para
danos pueden deshacerse de sus
[ideal democrtico]. [] As, pues,
los defensores de las definiciones
cabra considerar a las poliarquas
mnimas o procedimentales de la
gobernantes sin derramamiento de

sangre.47
democracia, la transparencia tiene
Para Robert A. Dahl, en cambio,
(pero no completamente) democr-
escasa importancia. Por ejemplo,
[] el gobierno democrtico se
ticos; o, dicho de otra forma, las
para Joseph Shumpeter, uno de los
caracteriza fundamentalmente por
poliarquas son sistemas sustan-
exponentes ms importantes de
su continua aptitud para responder
cialmente liberalizados y populari-
esta corriente, sin importar la canti-
a las preferencias de sus ciudada-
zados, es decir, muy representativos
dad ni la calidad de la informacin,
nos, sin establecer diferencias pol-
a la vez que francamente abiertos al
los ciudadanos se comportan en la
ticas entre ellos [] Me gustara
debate pblico.
poltica con un nivel de desempeo
reservar [] el trmino democracia
Dahl proporciona una lista de
mental reducido. Esto se debe a la
para designar el sistema poltico
requisitos para que se d la demo-
23
concretar la democracia: a mi
como
regmenes
relativamente
cracia entre un gran nmero de

habitantes.49 En ella incluye dos
deseen puedan utilizar estas fuen-
go, [] no puede haber duda de que
tes sin incurrir en penalidades ini-
esta expectativa los mantiene alta-
puntos relacionados con la transpa-
ciadas por los lderes del gobierno o

sus subordinados.51 Sin embargo,
mente responsivos, y en ocasiones
existencia de diversidad de fuentes
Dahl reconoce tambin que los
miedo a que un bloque de votantes
de informacin y el octavo a la pre-
defensores de la democracia han
apoye a la oposicin en la siguiente
sencia de instituciones que garanti-
dotado de un alto valor a la educa-
eleccin si no recibe por lo menos
cen que la poltica del gobierno
cin. Y la educacin cvica no slo
algo de lo que desea; el deseo de
dependa de los votos y dems for-
requiere una escolarizacin formal,
detener las crticas [] son clara-
mas de expresar las preferencias.50 Sin embargo, no profundiza
sino discusin, deliberacin, debate
mente evidentes en el comporta-
y controversia pblicas, disponibili-
miento de los lderes polirquicos y
en el tema y se limita a dar por sen-
dad efectiva de informacin fiable y
rinden testimonio a la necesidad
tado que las relaciones entre las
que dichos lderes sienten de res-
ocho garantas y las tres condicio-
otras instituciones de una sociedad

libre.52
nes bsicas son tan evidentes que
En lo tocante a las instituciones
no necesitan mayor aclaracin. En
que garanticen la dependencia de
En otra de sus obras ms recien-
otra obra, escrita con Charles E.
las polticas hacia las preferencias
tes, Dahl establece que un sistema
Lindblom, Dahl deja claro que la
expresadas, Dahl y Lindblom no
democrtico debe satisfacer cinco
diversidad de las fuentes de infor-
abundan. En cualquier caso, puede
criterios y que un sistema que los
macin se refiere a la existencia de
deducirse que el requisito indispen-
incorpore sera plenamente demo-
una prensa libre: los adultos en la
sable es que haya competencia por
crtico:
organizacin [deben tener] accesi-
los cargos de gobierno y que los
bles a ellos diversas fuentes alterna-
electores puedan votar libremente
tivas de informacin, incluyendo
por uno u otro candidato. Al res-
miembros
algunas que no estn bajo un con-
pecto sealan que: La respuesta de
deben tener oportunidades igua-
trol unilateral y significativo de los
los lderes en poliarquas es bastan-
les y efectivas para hacer que
lderes del gobierno. Accesibles en
te ms complicada que una simple
sus puntos de vista sean conoci-
este contexto quiere decir nica-
funcin de su expectativa de votos
dos por los otros miembros
mente que los miembros que as lo
en la siguiente eleccin. Sin embar-
rencia. El punto sexto se refiere a la
24
incluso
sorprendentemente.
El
ponder a los sublderes y ciudadanos ordinarios.53
1. Participacin efectiva: todos los

de
la
asociacin
antes de que se adopte una pol-
adultos que son residentes per-
nes que, aunque conduzcan eleccio-
tica determinada.
manentes, deben tener los ple-
2. Igualdad de voto: cuando llegue
nos derechos de ciudadana que
nes, no respetan los derechos fundamentales de las personas.55 Otra
el momento en el que sea adop-
estn implcitos en los cuatro
conclusin que arroja esta revisin
tada finalmente la decisin
criterios anteriores Se except-
es que aun quienes no comparten la
sobre la poltica, todo miembro
an a los transentes y a aquellas
definicin mnima de democracia
debe tener una igual y efectiva
personas que han demostrado
creen, al igual que John Stuart Mill
oportunidad de votar, y todos los
ser incapaces de cuidar de s

mismos.54
en el siglo XIX, que para juzgar el
votos deben contarse como

iguales.
desempeo de su gobierno al pblico le es suficiente la informacin
3. Comprensin ilustrada: dentro
Es necesario hacer notar que las
que le ofrece una prensa libre. Y
de los lmites razonables en lo
definiciones arriba expuestas tratan
ste se atiene a la voluntad del elec-
relativo al tiempo, todo miembro
nicamente de la democracia (as sea
debe tener oportunidades igua-
representativa) y no de la democra-
les y efectivas para instruirse
cia liberal. Sin embargo, las actua-
sobre las polticas alternativas
les poliarquas, para utilizar el tr-
relevantes y sus consecuencias
mino de Dahl, no solamente com-
posibles.
prenden el gobierno de la mayora y
4. Control de la agenda: los miem-
los rasgos democrticos sealados,
bros deben tener la oportunidad
sino otros elementos, como el cons-
exclusiva de decidir cmo, y si
titucionalismo,
as lo eligen, qu asuntos deben
garantas individuales, los lmites
los
derechos
ser incorporados a la agenda
institucionales al poder en la forma
las polticas de la asociacin
de divisin de poderes, el estado de
estn siempre abiertas a cam-
derecho, etc. En la actualidad los
bios introducidos por sus miem-
elementos democrticos, por ms
bros si stos as lo deciden.
centrales que sean, no bastan para
5. Inclusin de los adultos: todos,
legitimar a un rgimen. De ah que
o al menos, la mayora de los
consideremos indeseables a regme25
EN LA ACTUALIDAD
LOS ELEMENTOS
DEMOCRTICOS, POR
MS CENTRALES QUE
SEAN, NO BASTAN
PARA LEGITIMAR A UN
RGIMEN.
torado por el miedo a que en la
importante no slo, como se dice,
nados por el consenso de aquella
siguiente eleccin no lo favorezca
para permitir al ciudadano conocer
opinin. Este consenso, en conse-
con su voto. Tiene entonces la
las acciones de quien detenta el
cuencia, debe conducir a pblicos
transparencia un carcter propia-
poder y en consecuencia de contro-
que posean opiniones autnomas y
mente democrtico?
larlos, sino tambin porque la publi-
para ser eficaz debe ser confirmado
Una posible respuesta a esta
cidad es en s misma una forma de
y expresado mediante elecciones
interrogante es que la transparen-
control, es un expediente que per-
libres.
cia es uno de los elementos libera-
mite distinguir lo que es lcito de lo
Sartori, el hecho palpable es que la
les que complementan necesaria-
que es ilcito. No por casualidad, la
base de la informacin de las gran-
mente a la democracia. Esto es en
poltica de los arcana imperii corre
cierto grado cierto, pero tambin lo
paralela a las teoras de la razn de
des masas es de una pobreza asombrosa y desalentadora.58 La educa-
es que la transparencia tiene fun-
Estado, es decir, a las teoras para
cin no resuelve todos los proble-
ciones estrictamente democrticas;
las cuales le est permitido al
mas, pues no asegura competencia
es decir, que contribuyen a que el
Estado lo que no le est permitido a
cvica. Adems, la calidad de la
pueblo mande. Segn Norberto
los ciudadanos privados y por tanto
informacin que reciben los ciuda-
Bobbio, no hay definicin de la
danos es muy mala. Para que la
democracia que pueda excluir de
el Estado est obligado a actuar en

secreto para no hacer escndalo.57
sus connotados la visibilidad o

transparencia del poder.56 Puesto
De la misma manera, para
es necesario no solamente que los
Sartori, no basta con la existencia
ciudadanos puedan observar al
que en la democracia el poder
de una prensa libre para que la ciu-
gobierno, sino para que puedan uti-
emana de la mayora, los goberna-
dadana adquiera los elementos que
lizar la informacin que han obteni-
dos necesitan, para evaluar el
requiere para controlar a los gober-
do crticamente es necesario que
desempeo de los gobernantes,
nantes. El mecanismo funciona, en
cuenten con competencia cognos-
conocer sus acciones. Adems,
teora, de la siguiente manera: la
citiva.
como afirma Bobbio, la transparen-
democracia postula una opinin
Bentham, no es necesario que toda
cia sirve como un indicador de lega-
pblica que, a su vez, funda un
la sociedad cuente con competencia
lidad: la obligacin de la publicidad
gobierno por consentimiento, es
cognoscitiva; para l lo importante
de los actos gubernamentales es
decir, gobiernos que estn condicio-
es que las clases ms ilustradas
26
Sin
embargo,
sostiene
transparencia cumpla su cometido
Es
notable
que
para
sean capaces de formar juicios propios; las dems tomarn los suyos
de ellas o simplemente no tendrn
opinin alguna. En cierto sentido,
Bentham era ms escptico que
Sartori sobre los alcances cognoscitivos de las sociedades democrticas.
PUESTO QUE EN LA
DEMOCRACIA EL
PODER EMANA DE LA
MAYORA, LOS GOBERNADOS NECESITAN,
PARA EVALUAR EL
DESEMPEO DE LOS
GOBERNANTES,
CONOCER SUS ACCIONES.
27
Transparencia y
democracia: claves
para un concierto
Captulo
III
LOS USOS DE LA TRANSPARENCIA

EN LA DEMOCRACIA
UN LIBRO RECIENTE DEFINE LA TRANS-
cos, es posible hablar de caracters-
pasado de los polticos y menos de
PARENCIA, EN TRMINOS MUY GENERA-
ticas capacitadoras e inhibidoras. En
LES, COMO: DEJAR QUE LA VERDAD
cuanto a las funciones especficas
acuerdo a sus expectativas de cmo

se desempearn en el futuro.63 En
EST DISPONIBLE PARA QUE OTROS LA
enumeraremos las siguientes cinco:
otras palabras, los electores premian o castigan el pasado. Como
VEAN SIN TRATAR DE OCULTAR U OPA-
hemos visto en este ensayo, tradi-
CAR EL SIGNIFICADO O ALTERAR LOS
1.- Evaluacin de los gobernantes
HECHOS PARA PONER LAS COSAS BAJO

UNA MEJOR LUZ.59 Sin embargo, este
Probablemente la funcin capacita-
libertades de imprenta y de discu-
entendimiento, que es bsicamente
dora ms evidente es aquella que
sin bastaban para satisfacer este
pasivo, est cambiando. Creciente-
permite, en una democracia repre-
requerimiento. Sin embargo, para
mente
significa
sentativa, a los electores premiar o
que la prensa cumpla de manera
apertura activa (active disclosure);
eficaz esta funcin es necesario que
los gobiernos no solamente deben
castigar el desempeo de sus gobernantes y representantes.62 Slo en
permitir que los ciudadanos los
el grado en que los elegidos se man-
vante del gobierno. El acceso directo
observen, sino tambin deben divul-
tengan responsivos y responsables
a la informacin por parte de los
gar activamente la informacin que

poseen.60 Para otros autores,
es posible hablar de autogobierno.
ciudadanos no desplaza a estas dos
Al final de su gestin, y para saber si
libertades, sino que las complemen-
transparencia es un derecho ciuda-
los tomadores de decisiones han
ta. Por un lado, la transparencia
dano que sirve para impedir la apro-
tenido el mejor inters de los ciuda-
facilita el trabajo de las prensa,
piacin privada de los espacios
danos como gua, es necesario que
pues sta es la ms importante
pblicos. Hablamos de un instru-
los electores tengan informacin
divulgadora de la informacin en
mento cuyo propsito explcito es
suficiente sobre su conducta y sus
manos del gobierno. Por el otro, per-
vigilar que las cosas ocurran confor-
logros. Tradicionalmente esta fun-
mite a cualquier ciudadano, de
me lo establecen las reglas del

juego.61 Qu papel, exactamente,
cin ha sido cumplida por la prensa
manera directa, tener acceso a
libre, pero la transparencia tambin
aquellos datos que le importan de
desempea la transparencia en el
es importante particularmente si,
manera particular. En resumen,
gobierno democrtico? Las ideas de
como proponen los tericos del
como seala Bentham, la transpa-
Bentham nos ayudan a responder a
sufragio retrospectivo, los votantes
rencia le proporciona a los electores
esta interrogante. Para fines analti-
votan de acuerdo al desempeo
la facultad de obrar con conoci-
transparencia
cionalmente se ha pensado que las
28
pueda obtener informacin
rele-
miento de causa. En ese sentido, no
tambin es indispensable, del otro
cracia liberal, limitan al poder del
es un control ni un lmite sino un
lado, que los ciudadanos no sola-
Estado. Por ejemplo: desde la entra-
elemento facilitador del gobierno
mente obtengan el derecho de acce-
da de la poltica, puede decirse que
democrtico. As, la transparencia
der a la informacin, sino que ade-
[cuando hablamos de transparen-
es uno de los vnculos que unen al
ms la utilicen cada vez ms para
cia] nos referimos a la construccin
liberalismo con la democracia.
fortalecer las vas de participacin y

el control democrtico del poder.65
de un sistema de pesos y contrape-
2.- Rendicin de cuentas
La transparencia, al permitir la rendicin de cuentas, funciona de
rinda cuentas de sus actos y de sus

decisiones.66 Al igual que la sepa-
La transparencia est asociada, de
manera tanto capacitadora del
racin de poderes, el conjunto de
manera notable, con la idea de ren-
poder ciudadano como inhibidora
derechos fundamentales y la exis-
dicin de cuentas. Retrospecti-
de conductas y acciones que aten-
tencia de una constitucin escrita,
vamente la transparencia sirve para
ten contra el inters pblico.
sos para garantizar que el gobierno
exigir cuentas a los gobernantes. Por

rendicin de cuentas entendemos la
3.- Control del poder pblico
obligacin de los funcionarios de

responder por lo que hacen y la que
Bentham ya mencionaba que el pri-
atae al poder de los ciudadanos
mer beneficio de la publicidad era
para sancionar los resultados de la
contener a los funcionarios pblicos
gestin en caso de que hayan violado sus deberes pblicos.64 Como
y a los polticos electos dentro de
seala Merino: no basta el compro-
expuesto est el ejercicio del poder
miso tico de los funcionarios con la
poltico a un sin nmero de tenta-
rendicin de cuentas, sino que es
ciones, tanto ms poderosos moti-
necesaria la construccin de reglas
vos conviene dar a los que estn
del juego que auspicien y garanti-
revestidos con l para desecharlas.
cen el proceso de apertura de la
A menudo la transparencia ha sido
informacin y la garanta de que,
caracterizada como uno de los
efectivamente, se cumplan. Pero
varios elementos que, en la demo-
sus
obligaciones:
29
cuanto
ms
LA TRANSPARENCIA,
AL PERMITIR LA RENDICIN DE CUENTAS,
FUNCIONA DE MANERA TANTO CAPACITADORA DEL PODER CIUDADANO COMO INHIBIDORA DE CONDUCTAS Y ACCIONES QUE
ATENTEN CONTRA EL
INTERS PBLICO.
la transparencia sirve para limitar el
del
representativo
los agentes gubernamentales y que
poder del gobierno. Es cierto que el
Bentham esboz la lgica bsica del
permiten castigarlos de ser necesa-
poder se limita para proteger los
argumento: proporcionar informa-
rio. Por ello, los ciudadanos no pue-
derechos fundamentales, pero las
cin sobre la conducta de los repre-
den depositar ciegamente su con-
limitaciones tambin sirven a otros
sentantes tena el efecto de asegu-
fianza para luego irse tranquila-
fines menos evidentes, como se ver
rar la confianza del pueblo y con-
mente a su casa pensando que el
ms adelante. Este control se efec-
sentimiento suyo en las revolucio-
gobierno har su trabajo. En
ta a travs de la vigilancia y la fis-
nes legislativas. As, la transparen-
democracia siempre ser necesario
calizacin de las acciones de los
cia sirve para generar confianza en
que los individuos se preocupen por
polticos y funcionarios. La vigilan-
el electorado y aumentar la posibili-
invertir tiempo y energa mental en
cia, a su vez, disuade las malas con-
dad de que el pueblo consienta las
mantenerse informados sobre la
ductas por parte de los servidores
polticas adoptadas. Un gobierno
marcha de los asuntos pblicos. En
pblicos. A travs de la transparen-
transparente no slo es ms legti-
diversos momentos debern decidir
cia la ciudadana puede detectar las
mo; ms fuerte porque, por ejemplo,
si dan o no su consentimiento a una
fallas y defectos de las polticas
a menudo es fiscalmente ms pode-
poltica pblica. Para tomar esas
pblicas en sus primeras etapas,
roso que uno opaco. La confianza
decisiones necesitan informacin
cuando todava pueden corregirse.
puede facilitar la coordinacin entre
de diversas fuentes. Los mecanis-
sta es claramente una facultad
los ciudadanos, y entre stos y los
mos que permiten la transparencia
inhibitoria.
agentes gubernamentales, puede
coadyuvan a esta importante labor.
reducir los costos de transaccin,
Lo cierto es que las instituciones
as como aumentar la probabilidad
democrticas permiten que los ciu-
de que los individuos apoyen al
dadanos confen en el gobierno al

hacerlo ms confiable.67
4.- Fortalecer a la autoridad poltica
gobierno
Las tres funciones previamente des-
gobierno y de que cumplan sus
critas son las ms obvias, pero no
demandas.
por eso son las nicas ni las ms
Sin
la
El resultado de la transparencia
embargo,
saba
es un gobierno ms acotado y ms
importantes. Un paradjico efecto
Bentham, la confianza en el gobier-
fuerte. Contra lo que proponan los
de la transparencia es que el acceso
no es, y debe ser, condicional. En las
tericos de los secretos de estado,
a la informacin no slo sirve para
democracias est fundada en insti-
un gobierno transparente tiene una
limitar el poder de los gobiernos;
tuciones
constantemente
mayor legitimidad a los ojos de los
tambin lo aumenta. En los inicios
monitorean el comportamiento de
gobernados, lo que le permite
que
30
como
actuar con firmeza, pues cuenta
Como hemos visto, un elemento
trata de una forma particular a tra-
con el respaldo de la ciudadana.
crtico de constitucionalismo liberal
vs de la cual la transparencia for-
Algo similar ocurre con las constitu-
es la transparencia la publicidad
talece a los gobiernos: mejora su
ciones en general. Como propone
dira Bentham del gobierno. La
capacidad cognoscitiva. Bentham
Stephen Holmes, en sus escritos
transparencia, como otros compo-
fue el primero, aunque no el nico,
sobre la relacin entre el constitu-
nentes del modelo constitucional,
en sealar las ventajas que supone
cionalismo y la democracia, el
aumenta el poder real de los gobier-
la publicidad para los tomadores de
gobierno limitado no es, en principio un obstculo al autogobierno.68
nos democrticos. En la historia del
El concepto clave para comprender
partidarios del gobierno fuerte han
la interdependencia entre la demo-
reconocido las ventajas que se
cracia y el liberalismo es el consti-
obtienen de limitar constitucional-
tucionalismo. Las constituciones no
mente al poder soberano. Por ejem-
slo limitan el poder e impiden la
plo, un estado transparente es fis-
tirana; tambin crean poder, lo diri-
calmente ms poderoso que uno
gen hacia fines sociales deseables e

impiden el caos social.69 Una cons-
opaco; puede recaudar impuestos
titucin es un instrumento positivo
los ciudadanos estn mejor dis-
de gobierno: establece las reglas
puestos a tributar debido a que
que ayudan a poner en accin a la
saben cul es el destino de sus
democracia. Despus de todo,
impuestos. En resumen, la funcin
cmo podran defenderse y hacer-
de fortalecer al gobierno en una
se valer los derechos individuales
democracia es una de las caracters-
pensamiento poltico a menudo los
de manera ms eficiente puesto que
sin un Estado? En efecto, las consti-
ticas capacitadoras de la transpa-
tuciones liberales no debilitan a los
rencia.
gobiernos: los arman para resolver

una gran variedad de problemas
polticos:
corrupcin,
anarqua,
inmovilismo, irresponsabilidad e
inestabilidad.
5.-Deteccin y correccin de errores

Esta funcin es propiamente
una especificacin de la anterior. Se
31
EL RESULTADO DE LA
TRANSPARENCIA ES UN
GOBIERNO MS ACOTADO Y MS FUERTE.
CONTRA LO QUE PROPONAN LOS TERICOS
DE LOS SECRETOS DE
ESTADO, UN GOBIERNO
TRANSPARENTE TIENE
UNA MAYOR LEGITIMIDAD A LOS OJOS DE
LOS GOBERNADOS, LO
QUE LE PERMITE
ACTUAR CON FIRMEZA,
PUES CUENTA CON EL
RESPALDO DE LA CIUDADANA.
decisiones: proporcionar a la asam-
los poderosos, gustan de confesar
nos pueden llenar ese hueco cog-
blea la facultad de aprovecharse de
pblicamente sus errores y torpe-
noscitivo. Pero slo pueden hacerlo
las luces del pblico. La transparencia
zas. Sin embargo, las mismas per-
si son capaces de acceder directa-
puede establecer un entramado ins-
sonas renuentes a reconocer sus
mente a la informacin. La ciuda-
titucional el cual, si funciona de
dana crtica funciona como un
manera adecuada, facilita que la
propios errores sealan y divulgan

gustosos los errores de los dems.71
toma de decisiones sea ms con-
La transparencia, entonces, puede
macin que el gobierno puede utili-
cienzuda y hace que sea ms senci-
concebirse como un seguro de los
zar para identificar y corregir erro-
llo aprender de los errores y corre-
propios gobernantes para evitar
res flagrantes. Para ello es necesario
girlos. Impide a los poderosos invo-
pagar los costos de no identificar
que muchas personas puedan cono-
car la secreca y aislarse, como
problemas y errores a tiempo.
cer las decisiones tomadas en el
estn naturalmente inclinados a
Quienes observan las acciones del
interior de las burocracias estatales
hacer, de crticas, argumentos alternativos e ideas frescas.70 Se puede
gobierno no tienen los mismos
y sus razones. Los gobernantes pru-
incentivos de los polticos para ocul-
dentes se sirven de esta informa-
afirmar que las instituciones que
tar vergonzosas pifias ni para conti-
cin para atajar dificultades cuando
buscan garantizar el derecho de
nuar polticas pblicas manifiesta-
estn todava lejos. De esta manera,
acceso a la informacin no sola-
mente erradas. Todo lo contrario, a
la transparencia contrarresta la
mente tienen importancia para los
menudo estn ansiosos por denun-
inherente miopa de los gobernan-
individuos portadores de ese dere-
ciarlas y exhibirlas. No slo los ciu-
tes.
cho, sino tambin para los gobier-
dadanos, sino tambin los gobier-
Las instituciones que garantizan
nos. Esos mecanismos son tiles
nos, necesitan informacin confia-
el acceso a la informacin del
para revisar y corregir polticas
ble para funcionar correctamente.
gobierno aumentan las posibilida-
pblicas fallidas o ineficaces. Est
Las inercias burocrticas, la ideolo-
des de auto correccin, a pesar de la
en el inters de los gobernantes
ga, los intereses de camarilla o la
renuencia humana a admitir erro-
establecer mecanismos que trans-
simple ineptitud, a menudo conspi-
res obvios. El sistema no hace mila-
parenten sus acciones. Esto es as
ran para impedir que esa informa-
gros, pero en palabras de Holmes
debido a las limitaciones cognosciti-
cin se produzca y divulgue apro-
puede, hasta cierto punto, liberar a
vas inherentes a los seres humanos.
piadamente entre los tomadores de
En efecto, nadie, pero en particular
decisiones relevantes. Los ciudada-
la razn de la vergonzosa esclavitud

de las pasiones.72
32
mecanismo de recoleccin de infor-
Transparencia y
democracia: claves
para un concierto
CONCLUSIONES
Captulo
IV
LA TRANSPARENCIA PUEDE TENER ML-
travs de los mecanismos de auto-
cas, religiosas o de intereses. Las
TIPLES JUSTIFICACIONES EN DIVERSOS
correccin y aprendizaje que la
comunidades
MBITOS DE LA VIDA SOCIAL. En la
transparencia permite.
imponen silencio en algunos asun-
polticas
se
auto
economa y las finanzas tiene una
Sin embargo, en estas ltimas
tos. Por ejemplo, en ciertas ocasio-
importancia que apenas necesita
pginas conviene reflexionar sobre
nes es conveniente omitir un asun-
ser mencionada. Ahora sabemos
si la democracia liberal tambin
to de la discusin pblica si ste
que la prosperidad de las naciones
demanda la ausencia de publicidad
ofendera gravemente a un grupo
est relacionada directamente con
en ciertas esferas de la vida social.
tnico y de esa manera daara
el establecimiento de regmenes
Todo debe saberse en una demo-
democrticos en los cuales las
cracia? As como existe un derecho
irremediable el espritu cooperativo

de la organizacin.74 Una colecti-
acciones del gobierno pueden vigi-
a la informacin existe otro igual-
vidad a menudo puede utilizar sus
larse. En las pginas precedentes he
mente legtimo a la privacidad y a la
recursos escasos de manera ms
tratado de esbozar tanto la historia
intimidad; zonas enteras de la vida
eficiente si evita un asunto en
de la transparencia en el gobierno
de las personas que deben estar
extremo divisivo. De esta forma se
representativo, como las funciones
veladas para mantener la salud de
puede desviar la atencin de reas
especficas que cumple en las
una sociedad democrtica. No me
de discordia hacia otras de concor-
democracias
concentrar en este tema, que otros

autores han tratado.73
dia. Esta es la idea detrs de la
Algunas de esas funciones refuerzan la capacidad de la mayora para
Existen otras restricciones a la
liberales
actuales.
nocin de razn pblica de John

Rawls.75 As se garantiza un terre-
gobernar mientras que otras son
transparencia,
especficamente
no de debate y dilogo polticos en
parte del engranaje liberal de ese
polticas, en una democracia liberal.
el que los argumentos usados no se
rgimen. Entendida como un dere-
Hay razones para excluir de la esfe-
refieran a cuestiones conflictivas e
cho, la transparencia tiene peculia-
ra pblica asuntos que tendran
irresolubles como creencias religio-
ridades propias. El acceso a la infor-
efectos negativos en la vida de una
sas, morales o filosficas, sino slo a
macin del gobierno no slo es un
nacin. Podemos encontrar diversos
derecho de los ciudadanos, tambin
ejemplos de estas restricciones en
cuestiones
cas.76
fortalece significativamente a los
varios lugares y momentos. Por lo
Como afirma Holmes, al igual
gobiernos democrticos. La gober-
general, son resultado de realidades
que los individuos, las organizacio-
nanza democrtica se vigoriza a
polticas: profundas divisiones tni-
nes y las colectividades pueden
33
propiamente
polti-
deliberadamente mantener ciertos
ser procesados a travs de la regla
la conveniencia de las comisiones
temas velados en razn de que lo
de la mayora. La sociedad se bene-
de la verdad escapa al objetivo de
consideran beneficioso. Por ejem-
ficia si se excluyen de la agenda
este trabajo. Baste con afirmar que
plo, para presentar un frente unido
pblica. As la energa social se libe-
existen razones de peso para pensar
los militantes de un partido poltico
ra para atender otros problemas
pueden abstenerse de hacer pblicos sus conflictos internos.77 Esta
que podrn resolverse de manera
que su efecto sobre las democracias

incipientes es complejo.79
ms sencilla. En toda sociedad pro-
Tambin debemos aceptar que
es una medida perfectamente legti-
fundamente dividida la regla de la
la abstencin de llevar a la luz
ma. Estas razones, basadas en la
mayora slo es posible si se privati-
pblica temas crticos tiene lmites.
prudencia, de hecho amplan la
zan los asuntos ms divisivos. Evitar
Es sencillamente inmoral silenciar
esfera de lo privado para incorporar
ciertos asuntos por razones pruden-
algunos asuntos. En otros casos, la
otros temas y asunto no tradiciona-
ciales no es, es por supuesto, opaci-
regla de silencio no basta para pre-
les. La democracia es posible slo
dad. Sin embargo, s implica cierto
venir un conflicto inevitable. Por
cuando ciertas solidaridades y
grado de omisin.
ejemplo, la mordaza que se impu-
compromisos cargados emocional-
Durante los procesos de transi-
mente son desplazados de la arena

pblica.78 En efecto, la manera de
cin a la democracia en Amrica
mediados del siglo XIX sobre el
Latina, Sudfrica y Europa del Este,
tema de la esclavitud no bast para
mantener el gobierno democrtico
muchos pases se enfrentaron a la
preservar a ese pas de la guerra
en un pas dividido en materia reli-
espinosa tarea de adjudicar el pasa-
civil, simplemente retras el con-
giosa es relegar a la religin al
do de los estados autoritarios.
flicto algunos aos.
mbito de lo privado, aunque sta
Comisiones de la verdad fueron cre-
La reflexin sobre la relacin
tenga todos los atributos de lo
adas en varias naciones para expo-
entre democracia y transparencia
pblico. De esa forma, otros asuntos
ner los crmenes del pasado. Sin
tambin puede ser til para repen-
controvertidos sern ms sencillos
embargo, algunos crticos sealaron
sar algunos de los debates actuales
de resolver porque no se permite
que el deseo obsesivo de publicitar
sobre el alcance de los instrumen-
que las diferentes confesiones se
los crmenes de colaboracionismo
tos jurdicos que garantizan el acce-
conviertan en facciones polticas.
que se cometieron en el antiguo
so a la informacin. En efecto, las
Hay problemas religiosos, tnicos,
rgimen hizo ms difcil la consoli-
deficiencias conceptuales nos impi-
etc. que simplemente no pueden
dacin de la democracia. Adjudicar
den responder con certeza a pre-
34
sieron
los
norteamericanos
guntas como: quines deben ser
gobierno.81 Sin embargo, si las
co, no es necesario ni deseable con-
sujetos de las leyes de transparen-
reflexiones aqu planteadas son
tar con instrumentos que garanti-
cia? Las leyes de acceso a la infor-
correctas, lo que es posible concluir
cen a la ciudadana el acceso a la
macin establecen mecanismos y
es que la democracia no exige que
informacin de la totalidad de
procedimientos para garantizar que
todo
la ciudadana pueda acceder a la
amplio sea transparente. Lo que s
entes que reciben recursos pblicos.82 El flujo de recursos pbli-
informacin del gobierno, pero no
requiere es, en general, que lo guber-
cos genera una gran cantidad de
obliga a otras personas morales y
namental sea transparente. Ninguna
informacin, pero slo una parte de
particulares a atender solicitudes
de las cinco funciones que hemos
ella es relevante para cumplir los
de informacin directamente de la
revisado exige que el ojo ciudadano
fines democrticos de la transpa-
ciudadana. Para algunos autores
lo
pblico
en
sentido
observe todos los mbitos de la vida
rencia.
esta es una deficiencia de dichas
pblica de los individuos, las asocia-
deben exigir que los dineros pbli-
leyes y para subsanarla proponen
ciones civiles y otras personas
cos se cuiden. Y las diversas contra-
ampliar esa herramienta ciudada-
morales, aunque
reciban
loras de las dependencias y rga-
na para que todos aquellos entes
recursos fiscales en forma de subsi-
nos pblicos se encargan precisa-
que tengan trascendencia pblica, y
dios o transferencias directas. La
mente de ello. Pero extender la obli-
por tanto exista el inters social
informacin que debe estar disponi-
gacin de responder a peticiones de
para conocer cmo operan, estn
ble a los ciudadanos es aquella que
informacin a, por ejemplo, perso-
obligados a mantener un control y
les permite evaluar el desempeo
nas que reciben transferencias
un orden de su informacin tal, que
real del gobierno y los representan-
directas de programas sociales no
les permita responder solicitudes
tes y exigirles cuentas para pre-
es razonable. No slo existen argu-
directamente planteadas por la ciudadana.80 Para sustentar esta
miarlos o castigarlos. Por supuesto,
mentos liberales para oponerse a
de este argumento no se sigue que
esta intromisin que atenta contra
posicin se aduce que la lgica de
entes como los fideicomisos pbli-
la dignidad de las personas, tam-
construccin de una cultura de la
cos deben estar exentos de las
bin es posible afirmar que, desde la
transparencia se vincula estrecha-
demandas de informacin de los
perspectiva de las exigencias demo-
mente con la idea de transparentar
ciudadanos. S quiere decir en cam-
crticas de transparencia, tampoco
al mbito de lo pblico, en general,
bio que, en un rgimen democrti-
es justificable. S existen, en cambio,
stos
Sin duda, los ciudadanos
razones de peso para afirmar que
y no nicamente las actividades del

35
las sociedades democrticas requie-
medidas, pero de ah no se sigue que
ren que ciertos asuntos que las divi-
existe un derecho ciudadano a
den profundamente permanezcan
conocer la vida privada de los parti-
fuera
culares.
de
la
agenda
pblica.
Tampoco resulta muy convincente

argumentar que un criterio para
identificar cundo debe imperar la
Jeremy Bentham concluy su apolo-
transparencia
ga de la publicidad en el gobierno
es el impacto que
ciertos entes o sujetos pueden tener
representativo de esta manera:
en la esfera de los derechos funda-
Quiz se creer que me aparto
mentales individuales. El problema
de la gravedad de la presente
es que dada la lista de derechos
materia, si pongo en cuenta,
humanos consagrados en, por ejem-
entre los beneficios de la publici-
plo, la Declaracin Universal de los
dad, la diversin que resulte de
Derechos Humanos, prcticamente
ella, digo la diversin en s
todos los entes colectivos tienen, o
misma, separada de la instruc-
pueden tener, un impacto significativo en ellos.83 El impacto no gene-
cin, aunque en el hecho no es
ra derecho; porque las consecuen-
mirara como frvola esta consi-
cias de las acciones humanas son a
deracin discurrira malsima-
menudo impredecibles. Y una fun-
mente. Lo que se llama til, es lo
cin del gobierno es precisamente
que promete un bien. La diver-
regular la vida social para poner
sin es un bien muy real; y esta
estos efectos bajo control. Cuando
especie de gusto, en particular,
las acciones de los particulares
me parece suficiente por s sola
afectan al inters comn es perfec-
para hacer que la felicidad de la
tamente lcito que los ciudadanos
nacin que goza de ella, sea
demanden que el Estado proteja a la
superior a la de las que no la

conocen.84
sociedad a travs de leyes y otras
posible separarla. Pero el que
36
NOTAS
1
Mauricio Merino, Introduccin, en Mauricio Merino, (coord.) Transparencia: libros, autores e ideas, Mxico,
IFAI/CIDE, 2005, p. 17.
Gustavo Emmerich, democracia, ciudadana y transparencia, en Carlos Elizondo, Gustavo Ernesto Emmerich, Luis
Mauricio Merino,El desafo de la transparencia. Una revisin de las normas de acceso a la informacin pblica en
Eduardo Garzn et al. Democracia y transparencia, Mxico, Instituto Electoral del Distrito Federal, 2005, pp. 25-26.
las entidades federativas de Mxico, en Elizondo, Democracia y transparencia, pp. 76-77.
4
Ibid. p. 78.
Vase, por ejemplo: John Stuart Mill, Sobre la libertad, Mxico, Gernika, 1991; John Stuart Mill, Del gobierno repre-
Alfonso Hernndez Valdez,Qu es y para qu sirve la transparencia?, Recta Ratio, ao 1, nm 2, (enero-junio, 2005)
Ernesto Villanueva. Aproximaciones conceptuales a la idea de transparencia, en Merino, Transparencia, p. 62.
sentativo, Madrid, Tecnos, 1994; Alexis de Tocqueville, La democracia en Amrica, Mxico, FCE, 2000.
Jess Rodrguez Zepeda, Estado y transparencia: un paseo por la filosofa poltica, Mxico, IFAI, 2004, p. 25.
Mill, Del gobierno representativo, p. 33.
10
Mill, Sobre la libertad, pp. 29-88.
11
Manuel Kant, La paz perpetua, en Fundamentacin de la metafsica de las costumbres / Crtica de la razn prcti-
12
Ibid. pp. 243-244.
ca / La paz perpetua, Mxico, Porra, 1998, p. 243

13
Sobre la gnesis del gobierno representativo, vase: Bernard Manin, Los principios del gobierno representativo,
Madrid, Alianza, 1998
14
Mill, Del gobierno representativo, p. 37.
15
Ibid. p. 43.
16
Jeremy Bentham, Cdigo constitucional, en Josep Colomer, (ed.) Bentham. Antologa, Barcelona, Ediciones
Pennsula, 1991, pp. 207-208.
17
Ibid. pp. 208-209. Hay que hacer notar que no era la persona, en el caso de los no funcionarios, la obligada a responder directamente a esta peticin.
18
Ibid. p. 209. Cursivas en el original.
19
Nicols Maquiavelo, Discursos sobre la primera dcada de Tito Livio, introduccin y notas de A. Martnez Aracn,
Madrid, Alianza Editorial, 1987, 1(4) pp.38-40.
20 Cursivas en el original. Jeremy Bentham, Tctica de las asambleas legislativas, Burdeos, Imprenta de Pedro Beaume,
1829, p. 29. Esta parece ser la traduccin al castellano de una edicin francesa publicada algunos aos antes: Jeremy
Bentham, Tactique des assembles lgislatives, suivie dun trait des sophismes politiques: ouvrages extraits des manuscrits de m. Jrmie Bentham... par t. Dumont. Paris, Bossange frres, 1822. Para una edicin reciente de la obra,
vase: Jeremy Bentham, Political Tactics, Oxford, Oxford University Press, 1999.
21
Ibid. p. 30.Podemos colocar en tres clases a los enemigos de la publicidad: una del malhechor que querra ocultarse
de las miras de su juez; otra del tirano que hace por ahogar la opinin pblica, cuya voz temen or sus odos; y la
ltima del hombre tmido o indolente que censura la incapacidad general para encubrir la suya. pp. 31-32.
22
Ibid. p. 33.
23
Veneno, ponzoa.
24
Ibid. pp. 33-34. Mis cursivas.
25
Ibid. p. 34.
26 Ibid. p. 35. Cursivas en el original.
27 Ibid. p. 36.
28
Idem.
29 Ibid. pp. 39-40.
30 Ibid. pp. 40-41.
31
Ibid. pp. 43-44.
32
Ibid. p. 44.
33
Ibid. pp. 44-45.
34
Ibid. p. 45.
35
Ibid. p. 46.
36 Ibid. pp. 46-47.
37 Ibid. p. 47.
38
Ibid. p. 48.
39 Maquiavelo, Discursos, 1(7)
40 Ibid. 50.
41
Ibid. pp. 50-51.
42
Ibid. pp. 51-52. Cursivas en el original.
43
Ibid. p. 52.
44 Ibid. pp. 56-57.
45 Giovanni Sartori, Qu es la democracia?, Mxico, Taurus, 2003, p. 33.
46 Joseph A Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Nueva York, Harper Perennial, 1950, pp.262-272.
47
Para una defensa de la democracia mnima, vase: Adam Pzerworski, Minimalist conception of democracy: a
defense, en Ian Shapiro y Casiano Hacker-Cordn, (eds.), Democracys value, Cambridge, Cambridge University
Press, 1999, pp. 23-56.

48 Robert A. Dahl, La poliarqua. Participacin y oposicin, Madrid, Tecnos, 1997, p. 13. Agradezco a Francisco Eissa sus
notas y la discusin crtica sobre Dahl.
49 Ibid. p.15
50 Ibid. p. 14.
51
Dahl, Robert A. y Charles E. Lindblom, Politics, Economics and Welfare, Chicago, The University of Chicago Press, 1976,
p. 278.
52
Mis cursivas. Robert A. Dahl, La democracia, Mxico, Taurus, 2005, p. 92.
53
Dahl y Lindblom, Politics, Economics, p. 286
54
Dahl, La democracia, pp. 38, 47-48. Segn Dahl, estos criterios, son tan tiles como podra serlo cualquier estndar
ideal, y son ms relevantes y eficaces que muchos de ellos. Nos ofrecen una medida a partir de la cual podemos
evaluar las actuaciones de asociaciones reales que se pretenden democrticas. Pueden servir como guas para conformar y reajustar determinados arreglos, constituciones, prcticas e instituciones polticas. Ibid. p. 53.
55
En esta vena, Fareed Zakaria ha manifestado recientemente preocupacin por el fenmeno contemporneo de la
democracia antiliberal. Fareed Zakaria, The future of freedom. Illiberal democracy at home and abroad, New York,
Norton, 2004.
56 Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Mxico FCE, 1986, p. 9.

57 Ibid. p. 23.
58 Sartori, Qu es la democracia?, p. 105-106
59 Richard W. Oliver, What is transparency?, New York, McGraw Hill, 2004. pp. 4-5.
60 Ibid. p. 5.
61 Merino, Introduccin, p. 17.
62 Adam Pzerworski, Susan Stokes y Bernard Manin, Democracy, accountability and representation, Cambridge,
Cambridge University Press, 1997.
63 Morris P. Fiorina, Retrospective voting in American National Elections, New Haven, Yale University Press, 1981. Las
teoras del sufragio prospectivo, en cambio, postulan que los electores ven hacia delante y condicionan su voto a
sus expectativas sobre el futuro.
64 Como afirma Shedler, ambas dimensiones aluden a los trminos en ingls answerability y enforcement que son
clave para la rendicin de cuentas. Andreas Shedler, Qu es la rendicin de cuentas? Mxico, IFAI, 2004, p. 12.
65 Merino, Introduccin, pp. 79-81.
66 Merino, El desafo, p. 12.
67 Russell Hardin, Trust and trustworthiness, New York, Russell Sage, 2002.
68 Stephen Holmes, Passion and constraint. On the theory of liberal democracy, Chicago, University of Chicago Press,
1995, p. 6.
69 Idem.
70 Idem.
71
Esta idea es de Stephen Holmes, quien ya la haba esbozado en la obra citada. Vase: Stephen Holmes, Can constitutions think?, manuscrito sin publicar presentado en el simposio Constitutionalism, Buenos Aires, Argentina,
noviembre 2005.
72
Ibid.
73
Fernando Escalante, El derecho a la privacidad, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin, 2002; Ernesto
Garzn Valds, Lo ntimo, lo privado y lo pblico, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, 2003.
74
75
Stephen Holmes, Gag rules and the politics of omission, en Holmes, Passion and constraint, p. 202.
John Rawls, The law of peoples with The idea of the public reason revisited, Cambridge, Harvard University Press,
1999.
76 Rodrguez Zepeda, Estado y transparencia, p. 48.

77 Holmes, Passion and constraint, p. 205.
78
Ibid. p. 207.
79 Queda por establecer, por ejemplo, cmo medir el impacto de la informacin producida por las comisiones de la verdad en la consolidacin democrtica de esos pases.
80 Alexander Ruiz Euler,El ojo ciudadano y los recursos pblicos: una breve evaluacin de los alcances de la Ley Federal
de Transparencia, en Alexander Ruiz Euler, (coord.), Transparencia y rendicin de cuentas, Mxico, UCSD/Fontamara,
2006, pp.19-20.
81
Ibid. p. 23.
82
Ibid. p. 29.
83
Consideremos slo los siguientes: Nadie ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, toda persona tiene
derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitacin razonable de la duracin del trabajo y a vacaciones peridicas pagadas, toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comu-
nidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso cientfico y en los beneficios que de l resulten.
84 Bentham, Tctica de las asambleas, p. 42.
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Transparencia y democracia: claves para un concierto,

se termin de imprimir en el mes de octubre de 2008
Tiraje: 1,000 ejemplares
edicin a cargo de:
Direccin General de Atencin a la Sociedad y Relaciones Institucionales,
Direccin General de Comunicacin Social
C Instituto Federal de Acceso
a la Informacin Pblica (IFAI)

Av. Mxico 151,
Col. Del Carmen Coyoacn, C.P. 04100,
Delegacin Coyoacn, Mxico, D.F.
ISBN: 968-5954-28-3
Cuarta edicin, Octubre 2008
Impreso en Mxico / Printed in Mexico

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Mara Fernanda Somuano Ventura

Sylvia Salazar Ugarte

Manuel Monroy Garca

Secretaria Tcnica del Comit Editorial

Evaluacin de los gobernantes. p. 28

Control del poder pblico. p. 29

Fortalecer a la autoridad poltica. p. 30

Deteccin y correccin de errores. p. 31

DURANTE LA MAYOR PARTE DE SU EXIS-

TENCIA REAL, LAS DEMOCRACIAS OCCI-

alumbramiento de la reforma polti-

DENTALES PUDIERON VIVIR SIN LA EXI-

ca de 1977), la primera tuvo un

GENCIA DEL ACCESO A LA INFORMA-

desarrollo sostenido e incontenible

CIN Y LA TRANSPARENCIA DE SUS

en los veinte aos subsiguientes

GOBIERNOS; no obstante y como una

(alentando el pluralismo, la crea-

incontenible catarata, en los lti-

cin de poderosos partidos naciona-

mos treinta aos, democracia y

les y las instituciones de la demo-

transparencia han desarrollado una

cracia competitiva), mientras que la

relacin cada vez ms penetrante,

segunda tard muchos ms aos

ms poderosa, ms armnica, hasta

(25) en abrirse paso, hasta la emi-

volverse una ecuacin caractersti-

cin, pues en el primer lustro del

Informacin Pblica Gubernamen-

siglo XXI, casi no queda pas demo-

crtico que no tenga o que no discu-

Como quiera que sea, el hecho

ta la pertinencia de poseer una ley

histrico es ste: la democracia

mexicana se fue abriendo paso de

En Mxico la historia fue ms o

manera independiente a la idea de

menos la misma: si bien democracia

transparencia. El enunciado consti-

y transparencia compartieron cuna

tucional del derecho a la informa-

(pues el derecho a la informacin

cin se qued durante dcadas, as,

adquiri carcter constitucional,

petrificado, como una lnea ms de

poesa constitucional, un precepto

democracias robustas sin transpa-

transparencia. Dice Aguilar: En

casi olvidado, no reglamentado, sin

rencia, as que un vnculo que en

Bentham encontramos ya la idea de