La evolucin institucional del Mercado Comn del Sur

en perspectiva
por FAVIO FARINELLA
Marzo de 2008
www.saij.jus.gov.ar
Id Infojus: DACF080016

A mas de quince aos de la celebracin del Tratado de Asuncin, documento que dio inicio a la integracin subregional,
creemos oportuno realizar una prieta sntesis de los avances institucionales, tal como expresa el ttulo "en perspectiva",
sin descuidar la crtica, pero reforzando los aspectos positivos alcanzados.

As, el comentario transitar por la referencia de los avances producidos en el marco institucional, sin pretender agotar
los mismos. Resumiendo lo andado en la historia reciente de la integracin regional, encontramos diversas etapas.

I- La turbulencia Despus del perodo de turbulencia 1999-2002, el propsito de los pases miembros junto con el apoyo
y participacin de la sociedad civil se centr en discutir las acciones en distintas reas tendientes a profundizar el
proceso de integracin.

En 2002 (2) se cre un Comit Ad Hoc para la Institucionalizacin del Parlamento del MERCOSUR. En tal oportunidad, la
Comisin Parlamentaria Conjunta recomend crear un Comit Ad Hoc integrado por los Coordinadores Nacionales del
Grupo Mercado Comn y dos legisladores de cada Seccin Nacional de la Comisin Parlamentaria Conjunta, con el
objeto de presentar al Consejo Mercado Comn un informe evaluativo sobre la reforma del Protocolo de Ouro Preto
(especialmente su art. 47), en funcin de institucionalizar un verdadero Parlamento del MERCOSUR. Se estableca el
ao 2003 como plazo para la presentacin de tal propuesta.

En 2003 y a travs de la Recomendacin sobre Reforma Institucional del MERCOSUR, la CPC cre un Grupo Tcnico
Especializado con el fin de asesorar a la Comisin Parlamentaria Conjunta, que estuvo integrado por tres representantes
de cada Seccin Nacional. Este grupo propuso la creacin de un rgano legislativo que sera llamado Parlamento, al cual
consider "necesario e imprescindible para consolidar al MERCOSUR".(3) En una primera etapa se aprob la Propuesta
Preliminar para la Organizacin Institucional del Parlamento del MERCOSUR(4), por la cual se crea la Asamblea
Legislativa del MERCOSUR, modificndose a tal fin la ya existente Comisin Parlamentaria Conjunta a la que se
asignara un nuevo rol. Sus funciones seran la de co-legislacin junto con el Consejo del Mercado Comn y el Grupo
Mercado Comn. No tena iniciativa propia, tratando nicamente las Decisiones del Consejo Mercado Comn y del Grupo
Mercado Comn, reunindose de manera ordinaria cada dos meses, con la presencia de todas las secciones nacionales
y al menos dos miembros de la Mesa Ejecutiva de cada Seccin Nacional. Las decisiones se adoptaran conforme el
voto favorable de los representantes de cada Seccin Nacional. Es importante remarcar aqu que las decisiones de la
Asamblea que se constituyera seran vinculantes, sin requerir ratificacin parlamentaria por los estados parte para su
entrada en vigencia.

En una segunda etapa se haba previsto la vigencia del Parlamento del MERCOSUR, a partir del 1 de enero del 2005.
Entre sus funciones se encontrara la de co-legislacin detallada precedentemente, adems de poder requerir
informacin a las dems instituciones y recibir peticiones directas de particulares o entidades intermedias. La
representacin se llevara adelante por voto directo, no obligatorio, respetando el cupo para cada gnero, mediante un
sistema electoral uniforme.

II- El relanzamiento En 2004 (5), la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR junto con los legisladores de Chile

producen el documento conocido como Declaracin de Puerto Iguaz, que afirma la necesidad de profundizar el
MERCOSUR como uno de los desafos de la globalizacin. Dentro de las nuevas necesidades se identifica el propsito
de una "nueva Institucionalidad del MERCOSUR"; afirmndose que el sistema Institucional del MERCOSUR haba
permitido avances sostenidos y eficaces durante los primeros diez aos del proceso de integracin. Pero en ese 2004 "la
propia dinmica de los acontecimientos mundiales y regionales impona (sic...) un cambio de modelo".

Estimamos relevante que la misma Declaracin de Iguaz declare la pretensin de establecer "una nueva arquitectura
institucional que posibilite una mayor legitimidad, y con capacidades para aplicar polticas de desarrollo y cohesin social
comunes". La misma Declaracin constaba de un documento adjunto, llamado "Anteproyecto Constitutivo del Parlamento
MERCOSUR" que haba sido elaborado por consenso de las Secciones Nacionales de la CPC, el que era conceptuado
como una "primera contribucin a una etapa que ya no puede ser contenida ni retrasada".

Llegamos entonces al Proyecto de Protocolo del Parlamento presentado el 7 de julio de 2004 que reemplaza los
proyectos anteriores y establece ciertos principios fundamentales tales como que el proyectado Parlamento pasa a
sustituir a la Comisin Parlamentaria Conjunta (art. 1). Los principios de su constitucin y funcionamiento giran en torno
de la democracia, la consolidacin de la integracin regional latinoamericana y el respeto por los derechos humanos
(art.2).

En 2005 (6) por la Decisin no. 2 se aprueba un Mecanismo de intercambio de informacin entre la Secretara del
MERCOSUR y la Comisin Parlamentaria Conjunta. A travs del mismo, la Secretara del MERCOSUR se obliga a
remitir a la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC), a travs de la Secretara Administrativa Parlamentaria Permanente
(SAPP), todos aquellos proyectos de normas elevados por los rganos tcnicos a los rganos decisorios, que requieran
tratamiento parlamentario en cualquiera de los Estados Partes.

Tambin en 2005 (7) en la XXVIII REUNIN DEL CONSEJO DEL MERCADO COMN, realizada en Asuncin, se
analiz la situacin presente del MERCOSUR. Las delegaciones aprobaron el Informe del Grupo Ad Hoc de Alto Nivel
para la Convergencia Estructural en el MERCOSUR y Financiamiento del proceso de integracin. Conforme a la Decisin
CMC N 45/04, el representante de la PPTP del Grupo Ad Hoc de Alto Nivel mencionado, present el informe de las
actividades desarrolladas por el mismo durante el ltimo semestre. Al respecto, el CMC dicta la Decisin CMC N 18/05
(8), la cual aprueba un Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), creado por la recin citada
Decisin CMC N 45/04. Este fondo se encuentra destinado a financiar programas para promover la convergencia
estructural; desarrollar la competitividad; promover la cohesin social, en particular de las economas menores y de las
regiones menos desarrolladas, y en lo que nos importa a los efectos de nuestro informe, apoyar el funcionamiento de la
estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de integracin. A este ltimo fin se establecen cuatro programas,
siendo el nmero IV el de "Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integracin".

En 2006 el Parlamente Argentino aprueba adems del protocolo del parlamento del MERCOSUR, el Fondo Para la
Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) antes citado, con lo cual los FOCEM entran en vigencia en la
regin. Los pases miembros aportarn 50 millones de dlares el primer ao, 75 el segundo y 100 el tercero.

III- El presente En 2007 el Consejo del Mercado Comn (9), aprueba crear el Instituto Social del MERCOSUR (ISM)
transitoriamente en el mbito de la Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y con sede
en Asuncin, Repblica del Paraguay. Sus objetivos entre otros son: 1- Contribuir a la consolidacin de la dimensin
social; 2.- superar las asimetras; 3.- Colaborar en el diseo de polticas sociales regionales; 4.- Promover mecanismos
de cooperacin horizontal, etc.

Junto con esto, otros elementos creados dignos de mencin son el Observatorio Democrtico y el Instituto de
Capacitacin, dirigidos a "observar los procesos electorales y la calidad democrtica en los pases miembros" y a
""contribuir para que los funcionarios y los diversos actores de la sociedad civil de los Estados partes, desarrollen una
perspectiva, una cultura y una conciencia regional", respectivamente.

En el mes de abril del corriente ao 2007 tiene lugar otro hecho de histrica relevancia: la primera Opinin Consultiva
(OC1) del Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR (TPR). La OC 1 puso en ejercicio un proceso que haba
sido habilitado por el Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias de 2002, destacndose la funcin que asume
el TPR como rgano interpretativo con el objetivo de promover una articulacin entre la normativa del bloque, el derecho
interno y el internacional.

El Parlamento del Sur (ParlaSur) Parlasur, rgano legislativo del MERCOSUR comienza a funcionar el pasado 7 de mayo
de 2007 con sede en Montevideo y un total de 72 legisladores, a razn de 18 por cada estado miembro originario del
bloque. Se conforma luego la mesa directiva, con un presidente y cinco vicepresidentes, representando a cada uno de
los pases integrantes (incluida Venezuela sin ser miembro pleno). Sun funcin principal consiste en "representar a los
pueblos del MERCOSUR, respetando su pluralidad ideolgica y poltica", asumir la "promocin y defensa permanente de
la "democracia", e impulsar el "desarrollo sustentable de la regin con justicia social".

Se prev la aprobacin del reglamento interno y la eleccin de los miembros de las 10 comisiones asesoras. El ParlaSur
sesiona en forma mensual. Venezuela, miembro en proceso de adhesin, tendr representacin en la asamblea aunque
sus 9 representantes tendrn voz pero no voto. A efectos de profundizar los procesos de consolidacin democrtica, a
partir de 2010 los legisladores se elegirn por voto directo. Por esto, los pases miembros debern haber modificado sus
leyes electorales para que los futuros legisladores regionales sean elegidos por el voto popular. En cuanto a los temas a
abordar, se prev que los mismos se vinculen con cuestiones de migracin, aduana, empleo y medio ambiente e incluso
cuestiones conflictivas bilaterales aun cuando el conflicto Argentino - Uruguayo no est en la agenda.

Por el momento, el ParlaSur no crea normas, sino que las propone tanto al Consejo del Mercado Comn como al Grupo
Mercado Comn. Se prev la elaboracin de "dictmenes" sobre proyectos de normas del MERCOSUR que requieran
aprobacin legislativa en uno o varios pases miembros para intentar acelerar su trmite.

Como nota actual, mencionamos la importancia fundacional de la actividad de las organizaciones civiles en la
constitucin plena del bloque. As, el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil de la cancillera argentina y el Programa
Somos MERCOSUR, organiz el pasado octubre el Taller Derecho MERCOSUR, tratndose el funcionamiento de la
estructura jurdica del MERCOSUR, las normas dictadas por rganos decisorios y rganos auxiliares del bloque, y la
funcin del Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR (TPR).

IV- Ex cursus: Opinin Los procesos de institucionalizacin del bloque se fundan bsicamente a la interrelacin de
pretensiones variadas de organizaciones sociales locales y regionales y la sociedad civil en su conjunto junto con los
rganos oficiales del MERCOSUR, y se orientan de manera tal de concretar las herramientas y derechos que poseen los
habitantes mercosureos.

Ya en 2003 la Conferencia MERCOSUR realizada en la Fundacin Getulio Vargas y patrocinada por el Banco
Interamericano de Desarrollo, concluy que el bloque padeca de un "dficit de institucionalidad".(10) A efecto de
subsanar el problema se opin que "institucionalizar no significa crear instituciones en s, sino dotar de credibilidad a un
sistema de produccin e implementacin de reglas en el mbito subregional". En tal oportunidad se identificaron tres
reas de inters: (i) el sistema de produccin de reglas; (ii) los mecanismos de instrumentacin de las reglas
subregionales; y (iii) el contenido de las mismas.

Tras la sntesis realizada, podramos reflexionar si los tres objetivos mencionados han comenzado a concretarse. Como
siempre el tiempo antes que las meras declaraciones, indicar dnde se hallaba la razn.

Notas al pie:

1) Informe elaborado por Favio Farinella, Director del Instituto del MERCOSUR e Integracin, Colegio de Abogados de
Mar del Plata, a cargo de la Subcomisin de Institucionalizacin de la Comisin MERCOSUR de la Federacin Argentina
de Colegios de Abogados, FACA. faviofarinella@hotmail.com .

2) MERCOSUR / CPC / REC. 25 /2002.

3) MERCOSUR/CPC/REC. 13/ 2003 del 17 de junio de 2003.

4) Anexo I, MERCOSUR/CPC /REC.13/2003.

5) MERCOSUR/CPC/DEC. 01/04 6) MERCOSUR/CMC/DEC. N 02/05. XXVIII CMC - Asuncin, 19/VI/05.

7) MERCOSUR/CMC/ACTA N 01/05.

8) MERCOSUR/CMC/DEC N 18/05 sobre Integracin y funcionamiento del fondo para la convergencia estructural y
fortalecimiento de la estructura institucional del MERCOSUR. XXVIII CMC - Asuncin, 19/VI/05.

9) MERCOSUR, CMC, decisin N 03/07. En la XXXII reunin del CMC que tuvo lugar en Rio de Janeiro, 18/I/07.

10) A este efecto, es posible consultar el sitio web www.iadb.org/intal/detalle_publicacion.asp?tid=7 idioma=esp pid=156
cid=2

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