LA ADMINISTRACION PBLICA EN VENEZUELA: ANTECEDENTES, SU

DIMENSION Y FUNCIONAMIENTO EN BASE A PRINCIPIOS DE LA NUEVA

GESTION PBLICA MODERNA.

Elaborado por:
CESAR DAVID RINCON. MSc.Psic.Abg.

Enero, 2015

ESQUEMA DEL TRABAJO

I.
II.
III.

Introduccin.
Marco conceptual sobre el concepto de administracin pblica.
Antecedentes y evolucin de la Administracin Publica Venezolana, en los periodos
democrticos desde el ao 1958 hasta el ao 2015.

IV.

Administracin Pblica Venezolana: Marco Legal, Organizacin, Principios y

Fundamentos de Funcionamiento.

V.

Anlisis sobre el Nuevo Modelo de Gestin para la Administracin Publica

Venezolana

VI.

Conclusiones y recomendaciones.

I.

INTRODUCCION

El presente trabajo tiene como objetivo mostrar en forma general los antecedentes que
han sustentado las reformas en la Administracin Publica en la Venezuela Democrtica
desde 1958 hasta la actualidad. Donde sus objetivos fundamentales y declarados por la
constitucionalidad que nos ha acompaado desde el derrocamiento de la dictadura
militar, ha sido la definicin del Estado Nacin, y el mejoramiento de su capacidad
administrativa mediante la definicin de una administracin pblica capaz de
institucionalizar la gobernabilidad, y contar con los procesos administrativos para
resolver de manera eficaz y eficiente los problemas que presenta la sociedad civil, en
base al imperio de la ley.
Para poder obtener una perspectiva conceptual de la evolucin de la administracin
Publica en Venezuela (APV) Describiremos en nuestro trabajo los antecedentes tericos
sobre el concepto de administracin pblica, una breve sntesis sobre los antecedentes
histricos-polticos durante ltimos 50 aos de periodos democrticos (1958-2014)
Dando como resultado a la luz de las teoras que conceptualizan lo que entendemos por
administracin o gestin pblica moderna, los modelos o formas de gestin de la APV
Una vez conceptualizados los antecedentes sobre la evolucin de la APV dedicaremos
un apartado del trabajo para describir el marco conceptual, jurdico, la estructura actual
del Estado, al igual que los principios y fundamentos de la organizacin la Administracin
Publica en Venezuela (APV).

Tambin describiremos el anlisis sobre el plan de

incrementos de capacidad de gobierno, como poltica pblica para la nueva

administracin publica en Venezuela, en el marco de la reforma del Estado.
Para finalizar el presente trabajo sobre la APV me gustara plantear algunas
conclusiones desde la perspectiva de la investigacin terica y el anlisis sobre la

observacin de la realidad actual de la gestin de la APV hacia los ciudadanos como la

poblacin objetivo de su razn de ser.

II.

MARCO CONCEPTUAL SOBRE EL CONCEPTO Y EVOLUCION

DE LOS MODELOS DE GESTION DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA.

Hacer una aproximacin terica del concepto de Administracin pblica es un ejercicio

acadmico interesante, dado que su etimologa nos remonta a los trminos latinos,
donde por antonomasia definira a la Administracin Publica: como la directora de los
rganos o instituciones que constituyen al Estado, y estaran subordinados a mostrar al
pueblo, las acciones poltico-administrativas para alcanzar al bien comn o colectivo.
Desde el punto de vista jurdico, la Administracin Pblica puede considerarse como el
objeto de regulacin por excelencia del derecho administrativo, en donde podemos
enunciar dos significados esenciales: por una parte, con ella se identifica a un conjunto
de rganos del Estado, o ms propiamente de las personas jurdicas estatales que como
sujetos de derecho actan en el mundo de las relaciones jurdicas; y por la otra, con
dicha nocin se identifica tambin a un conjunto de actividades que resultan de la
gestin del inters general (actividad administrativa) realizada generalmente por esos
mismos rganos. Hay, por tanto, al menos un concepto orgnico y un concepto material
de la Administracin Pblica; y ambos interesan al derecho administrativo.
Con una definicin como esta, por supuesto, no cabe hacer intento alguno de adoptar un
criterio nico para definir el derecho administrativo. No se trata por tanto, ni de una
definicin orgnica, ni de una definicin material, ni de una definicin formal, pues no
existe un criterio absoluto para definir el derecho administrativo ni su objeto: la
Administracin Pblica. En este sentido, un gran estudioso del derecho administrativo
venezolano destaca: La definicin de Administracin Publica debe elaborarse con la
mezcla de los diversos criterios, lo que adems responde al contenido heterogneo y
mutable de la actividad administrativa del Estado (Brewer Carias. 2004)

En base a la visin jurista sobre Administracin Publica, y detenindome en las

diferentes revisiones y reflexiones discutidas en nuestra catedra sobre Gobierno y
Administracin Pblica, bajo la orientacin de la profesora Blanca Olas de Lima (2014)
nos plantea: La Administracin Publica sigue siendo hoy da la institucin sobre la que
descansa el poder del Estado, a travs de la cual se hacen realidad los proyectos o el
programa poltico del Gobierno, se implantan las distintas polticas y se prestan servicios
a los ciudadanos. Este eminente y complejo papel se traduce en una organizacin
mltiple y diversa que persigue una gran variedad de objetivos, utiliza instrumentos y
recursos variados. La Administracin General del Estado debe su perfil singular a la
combinacin de poder pblico y estructura tcnica y profesional que la historia y las
demandas del sistema poltico y social han ido moldeando
Con esta visin amplia y ms adaptada a nuestra accin como investigadores sociales,
se hace necesario sealar que la Administracin Pblica no flota en el aire aislada sino
interactan con las dems instituciones del sistema poltico que constituyen el Estado
Nacin. Cuando mencionamos en este trabajo al Estado, hago referencia a una forma
de organizacin social soberana que tiene el poder administrativo y de regulacin sobre
un determinado territorio (ej. Venezuela, Espaa, EEUU, Inglaterra o China) A su vez,
cuando mencionamos anteriormente al Estado desde el punto de vista jurdico, lo
entenderemos como Estado de Derecho se incluyen en l las organizaciones
resultantes de la ley y la divisin de poderes que conocemos hoy da (Poder Ejecutivo,
Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano)
En resumen es necesario diferenciar entre el Estado y la Administracin Pblica. Si
vemos al Estado como la suma de los rganos del poder pblico que deben estar
subordinados a la voluntad de sus ciudadanos en bsqueda del bien comn, entonces
entenderemos la Administracin Publica como el instrumento con que cuenta el Estado
para administrar la voluntad de sus ciudadanos, mediante instituciones organizadas en
funcin de las polticas de un Gobierno.
Una vez conceptualizados lo que entenderemos como Estado y Administracin Publica
(AP) en este trabajo, haremos una descripcin breve sobre algunos conceptos que han
marcado la evolucin de la administracin pblica moderna en los ltimos 80 aos a
nivel mundial. En lneas generales los cambios en las reglas de la poltica econmica

global, han impactado proporcionalmente las polticas y reformas de los Estados, y en

consecuencia los modelos de gestin de la Administracin Publica como ejecutor de las
polticas pblicas de los pases occidentales. Encontraremos en la literatura una
evolucin de paradigmas administrativos que han definido el modelo administrativo de la
administracin pblica global: Modelo Burocrtico-Centralizado en la AP., Modelo
Descentralizado y Gerencia Pblica, Modelo de la Nueva Gerencia Publica y
Participacin Ciudadana. La revisin de los diferentes enfoques nos dar una visin
terica del objeto de estudio de nuestro trabajo, pudiendo conformar datos referenciales
para conceptualizar la evolucin de la APV sobre el anlisis comparativo de las
estructuras organizativas y ejecucin de polticas pblicas a nivel internacional.
En revisin de las diferentes teoras sobre el concepto de burocracia, la misma surgi
de la teora general de la administracin hacia la dcada de 1940, cuando la teora
clsica y la teora de las relaciones humanas luchaban entre s por la conquista de
espacio en la teora administrativa, pero ya presentaban seales de obsolescencia para
su poca (Oszlak, O. 1999).
El modelo de administracin tradicional se instituy sobre los elementos de aquel ideal
burocrtico descripto por el socilogo Max Weber que coloca a la organizacin
burocrtica como la mejor expresin de la racionalidad instrumental. Por su parte, lo
estatal tambin est ligado a la presencia de reglas en tanto el objetivo del Estado
Moderno ha sido siempre garantizar el orden y la seguridad pblica a travs de la
promulgacin de leyes abstractas generales.
En calidad de institucin la burocracia puede ser vista como un conjunto articulado de
reglas y pautas de funcionamiento cuya finalidad es asegurar la continuidad, coherencia
y relevancia de las polticas pblicas por un lado, y prevenir la discrecionalidad del
ejercicio del poder pblico por otro (Parrado, Salvador. Colino, Cesar Y Olmeda, Jos A.
2013).
Tambin debe entenderse a la burocracia estatal como un actor inmerso en relaciones
de poder, que no es neutral ni un simple agregado institucional, sino que tiene intereses
propios, y en su relacin con su clientela, define tomas de posicin y cursos de accin
de la poltica (Ramio Matas. 2001)

En resumen y, a pesar de todas sus limitaciones y restricciones observadas por los

diferentes autores, la burocracia es una de las mejores alternativas de organizacin para
cualquier tipo de organismo de la Administracin Publica, dado que se ajusta a su
funcin natural de servir al Estado, dndole capacidad de procesar las polticas pblicas
de un gobierno particular. Es por este fin, que las burocracias por la dinmica clientelar
de los diferentes momentos histricos y polticos despus de la segunda guerra mundial
hasta los principios de los aos 70, sumado a la crisis econmica de la poca, entraron
en un colapso de su accin institucional, generando un agotamiento del modelo
burocrtico a nivel mundial.
Esta visin del Estado sobredimensionado, poco eficiente e incapaz de manejar los
mercados globales dej en el mundo occidental la crisis del modelo de Estado
keynesiano o burocrtico-populista; originando un paradigma del Estado neoliberal. Este
cambio radical implic, un desafo para la administracin pblica a nivel mundial,
obligndola a introducir mejoras en su funcionamiento aplicando los paradigmas de la
gerencia privada en el manejo pblico public management (Olas de Lima, 2014)
Bajo esta ptica de crisis, los pases del llamado primer mundo, iniciaron una serie de
reformas del manejo pblico, donde las experiencias ms relevantes y documentadas se
ejecutaron en el Reino Unido (Financial Management Initiative And Next Steps) los
exitosos programas de reforma administrativa cogestionados implantados en Nueva
Zelanda en los aos 90, y las iniciativas estadales y federales instrumentadas en los
Estados Unidos (entre las que se cuenta la National Performance Review) Estas
polticas publicas reformitas hacia modelos de gerencia pblica y adaptarlos a las
nuevas exigencias de cambio organizativo bajo un enfoque moderno e innovador, lo cual
va caracterizar este modelo administrativo.
En tal sentido, en el documento titulado: Ministerial Symposium on the future of Public
Service (OECD, 1997), se seala que los estmulos para la introduccin y el desarrollo
de las intervenciones que redefinen el papel de los gobiernos y de las administraciones
pblicas han sido, entre otros, las presiones presupuestarias, las dificultades para
responder de manera efectiva a las demandas de los usuarios, la ineficacia de los
programas, las exigencias de competitividad internacional y la internacionalizacin de

muchos problemas que anteriormente eran materia especfica de algunos gobiernos.

Asimismo, el citado documento destaca que entre las principales reas a ser atendidas
estn:

Reglamentacin y simplificacin de actividades administrativas (reduccin del

Estado)

Descentralizacin de funciones desde los gobiernos centrales hacia las unidades

organizativas de base (Gobiernos Regionales y/o Locales)

Evaluacin

del rendimiento

(Benchmarking

y utilizacin de mecanismos tipo mercado

outsourcing)

por

ejemplo

redimensionamiento

de

las

organizaciones pblicas, incorporando mecanismos de control y rendicin de

cuentas a los ciudadanos (accountability),

Introduccin de estndares explcitos de calidad en los servicios pblicos

(productos) y el contenido tico en los procesos.

Se promovi la sustitucin de la administracin pblica por la aplicacin de la gerencia

pblica como paradigma que vena a solucionar los problemas de organizacin y
funcionamiento del Estado, como si se tratara de estructuras de produccin privada lo
que ha constituido un abordaje limitado del asunto.
La aplicacin de esta receta de la OCDE por parte de los pases del primer orden
mundial, y la visin de corte neoliberal del organismos multilaterales (Banco Mundial,
Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo), los cuales
ejercieron influencia en los distintos pases de Amrica Latina agobiados por la deudas
externas, crisis polticas y sociales, donde se les exigi cumplir con la aplicacin del
llamado Consenso de Washington ( Williamson. 2003) el cual contena las siguientes
medidas: 1) disciplina fiscal; 2) priorizacin del gasto pblico en reas de alto retorno
econmico; 3) reforma tributaria; 4) tasas positivas de inters fijadas por el mercado; 5)
tipos de cambio competitivos y liberalizacin financiera; 6) polticas comerciales
liberales; 7) apertura a la inversin extranjera; 8) privatizaciones; 9) desregulacin
amplia; 10) proteccin a la propiedad privada.
En este orden de ideas, y siguiendo las crticas sobre el modelo de gerencialismo
pblico - como paradigma de las recetas neoliberales para administrar la cosa pblica -

en los diferentes debates, propuestas y anlisis sobre todo en los pases miembros de la
OCDE, as como en diversas publicaciones y congresos dedicados a la discusin del
tema de la administracin pblica nos encontramos con el trmino de Nueva Gerencia
Pblica (new public administration- NPA-NGP) lo que si llegan autores a sealar es
que el concepto de nueva gerencia

pblica estara orientado a una propuesta del

manejo de lo pblico ms cercano a las necesidades de orden econmico y social de

mayor ajuste o flexibilidad estructural (Descentralizacin) as como a lo interno de la
administracin mediante de la modernizacin de la gestin pblica y la rendicin de
cuentas a los ciudadanos siendo estos elementos los ms resaltantes de la Nueva
Gerencia Pblica de acuerdo a lo planteado por (Ormond y Lffler: 1999)
Un ejemplo es el debate sobre el papel del Estado, al respecto seala en el Banco
Mundial (2000): ... a finales de los 90 asistimos a un nuevo planteamiento: la necesidad
de reconstruir el Estado para el desarrollo. De hecho, as (reconstruyendo el Estado)
iba a llamarse inicialmente el informe del Banco Mundial para 1997, adoptando
finalmente el ttulo El Estado en un Mundo en Transformacin.
El mencionado informe del Banco Mundial revela la necesidad de una participacin ms
activa del Estado, en tanto se evidencia que el programa de ajuste en su primera
generacin de reformas consenso de Washington - haba aumentado los ndices de
pobreza de la poblacin latinoamericana. Esto visualiza, para el BM, el divorcio en la
primera generacin de reformas entre lo econmico y lo social. La estrategia central para
lograr la reconstruccin del Estado frente el siglo XXI sera aumentar la capacidad del
Estado mediante la revitalizacin de las instituciones pblicas. Ello comprende los
siguientes elementos: establecer normas y controles eficaces para poner fin a las
medidas estatales arbitrarias y luchar contra la corrupcin arraigada; exponer a las
instituciones estatales a una competencia mayor a fin de incrementar su eficiencia;
mejorar el desempeo de las instituciones estatales mediante el aumento de las
remuneraciones e incentivos, y hacer que el sector estatal responda ms eficazmente a
las necesidades de la poblacin, cerrando la brecha entre gobierno y pueblo mediante
una mayor participacin y descentralizacin (Banco Mundial, 1997).
Estas propuestas fueron ratificadas en el llamado Consenso de Santiago donde se
replante que, dentro del entorno poltico y econmico estable de Amrica Latina de cara

al siglo XXI, existe la madurez suficiente para promover un nuevo conjunto de reformas
institucionales en educacin, finanzas, justicia y administracin pblica para dar
continuidad al proceso de modernizacin de la gestin pblica como modelo integrador
entre la sociedad civil y sus gobernantes.
Esta frmula antes mencionada: Sociedad Civil + Gobernantes maduros polticamente =
Buen Gobierno. Ha dado argumentos a los diferentes organismos multilaterales (BM,
FMI, PNUD, BID) que aqullas acciones que garanticen un buen funcionamiento en el
acceso y manejo de recursos del Estado, asociado a la capacidad de mantener la
estabilidad econmica, poltica y social sin afectar los mercados, eso impulsa la
Gobernanza. Como alternativa a la Gobernanza desde la perspectiva de Amrica Latina
se ha planteado el trmino Buen Gobierno, asociado a dos cuestiones a la dimensin
econmica y social de la gestin pblica (SELA, 2004)
En el enfoque del Buen Gobierno desde la perspectiva latinoamericana, se rescata la
posibilidad que la sociedad de decidir sobre situaciones que les son de su inters local.
Veamos como el SELA (2004) expresa tal situacin En efecto la sociedad civil es la que
puede impulsar al gobierno en sus estrategias mediante el consenso indispensable a la
estabilidad democrtica es necesario que la sociedad en sus distintos mbitos y niveles
conozca sus opciones y las consecuencias de determinadas acciones polticas, sociales
o econmicas, y sobre todo que pueda decidir si tales consecuencias son deseables o
no.
Ya para cerrar nuestra conceptualizacin del buen gobierno o Gobernanza y su relacin
con la administracin pblica, partimos del principio fundamental de la participacin de la
sociedad organizada, y donde por mandato las instituciones que conforman el Estado y
la AP deben estar abiertos al control ciudadano, con la finalidad de construir los lazos de
confianza en sus rganos de gobierno, y as, poder de manera cvica y democrtica
manifestar la aceptacin de la gestin pblica ejecutada por sus gobernantes, sin
distinciones ni limitaciones en de disear agendas sobre las problemticas y posibles
soluciones que a la sociedad civil les interesa y tener las posibilidad real de hacer llegar
tales agendas al Gobierno para su implementacin y posterior control social.

III.

ANTECEDENTES

EVOLUCIN

DE

LA

ADMINISTRACIN

PBLICA

VENEZOLANA, EN LOS PERIODOS DEMOCRTICOS DESDE EL AO 1958 HASTA EL

AO 2015.
En base a la revisin de las diferentes definiciones sobre los modelos de gestin aplicados
en la Administracin Publica moderna a nivel mundial, este apartado del presente trabajo
tiene como objetivo describir de manera precisa la evolucin de la administracin Publica
en Venezuela (APV) en los ltimos 50 aos de periodos democrticos. En este sentido, y
sobre el anlisis de la organizacin y gestin administrativa, y la agenda poltica del
momento histrico se identifican los siguientes modelos de APV:
3.1. Modelo de Administracin Pblica: Burocrtico Centralizado Clientelar
(1958-1989)
3.2. Modelo de Administracin Pblica: Descentralizado y Moderno (1990-1998)
3.3 Modelo de Administracin Publica: Descentralizado y Participacin
Ciudadana Revolucin Democrtica (1999 2012)
3.4. Modelo de Administracin Publica: Autocrtico Desconcentrado
Populista (2013 Actual)

3.1 Modelo de Administracin Pblica: Burocrtico Centralizado - Clientelar

(periodo: 1958-1989)
Este modelo se fundament sobre el gasto pblico y cre un Estado de Bienestar, o
Estado Proveedor (benefactor) de una gran cantidad de beneficios socio-econmicos
financiados por la renta petrolera. Ahora bien, este Estado concibi una administracin
pblica con las siguientes caractersticas:

Burocracia Administrativa: se cre un amplio aparato pblico estrechamente vinculado a

la economa; se destaca la constitucin de numerosas empresas pblicas ( CVFA, CANTV,
CVG, FERROMINERA, EDELCA, CADAFE, BAUXILUM, CVP) adicional al aparato pblico
de tipo social que respondi a las polticas benefactoras en torno a la vivienda, salud,
seguridad social, educacin ( IVSS, INAVI, IPASME, IPSFA, INN, INC, INTC, INVIC ) y a su
vez contribuira a aumentar la demanda de bienes y servicios necesarios para la
produccin y acumulacin de capitales.
Gestin Administrativa: el criterio de direccin es bsicamente la eficacia - cumplimiento
de los propsitos y objetivos - la racionalizacin de los recursos pblicos no era prioridad
para la administracin. Alto nivel de Centralismo en las tomas de decisiones administrativas
en el gobierno central. Desconcentracin administrativa en Organismos y Empresas del
Estado.
Agenda poltica para la AP: La mediacin partidista y de ciertos sectores econmicos: Los
partidos polticos fueron los elementos medulares entre la sociedad y el Estado, creando
incluso, en palabras de algunos autores (Ochoa, Haydee, Crdova, Edgar y Leal Gleccy.
2000) un sistema de administracin particular paralelo a la administracin formal. Los
partidos polticos mediadores eran aquellos con reales posibilidades de poder, los mismos
que integraron el sistema bipartidista de las organizaciones polticas: Accin Democrtica y
Copei

3.2.

Modelo

de

Administracin

Publica

basado

en

la

modernizacin

descentralizacin del Estado, (periodo: 1990-1998)

Como respuesta a la crisis del modelo Burocrtico populista en Venezuela, y producto de
los cambios en la economa mundial, la respuesta o solucin fue la construccin de un
Estado Moderno descentralizado, sobre la base de la eficiencia, concepto que caracteriza
a la teora de gerencia pblica, es as entonces como se inserta el modelo tecnocrtico en

el proyecto para la reforma del Estado en Venezuela que se inicia formalmente desde
1991, se trata de la adecuacin ( reduccin) del Estado venezolano y de su aparato
administrativo a las nuevas corrientes del pensamiento gerencial y econmico mundial,
bajo las siguientes caractersticas:
Burocracia Administrativa: El modelo se expresa mediante diversas formas de
privatizacin que se concentraron en el otorgamiento de concesiones pblicas,
outsourcing o externalizacin para la operacin de diversas actividades administrativas,
tcnicas y sociales. Se cre una doble institucionalidad, por una parte diversas formas
jurdicas, Asociaciones Estratgicas Joint Venture, Servicios Autnomos e Institutos
Autnomos, y por el otro lado una institucionalidad social agrupada por la sociedad civil
organizada

que conformaron un tercer sector sobre todo el campo de competencias

sociales, donde la poblacin asumi ciertas actividades que correspondan al Estado.

Gestin Administrativa: Se bas en la eficiencia institucional bajo una visin empresarial
de las funciones del Estado para el mejoramiento sustancial en la prestacin de ciertos
servicios sociales y el desarrollo de las infraestructuras asociadas a la economa
productiva.
Agenda poltica para la AP: Se impulsa la Descentralizacin administrativa en la eleccin
directa de los Representantes para los Gobiernos Regionales y Locales, as como sus
rganos legislativos y Judiciales. Se Incorpora los movimientos progresista de izquierda y
regionales a la vida poltica nacional.
3.3. Modelo de Administracin Publica Descentralizado y Participacin Ciudadana
Revolucin Democrtica (1999 2012)
A pesar de los grandes esfuerzos de modernizar y adaptar la administracin pblica
venezolana basada en gestin de calidad y centrada en objetivos en los aos 90, no fue
hasta finales de esa poca, que nos topamos con la idea de una Administracin Pblica
participativa como parte de una revolucin democrtica para lograr el equilibrio poltico
y transformar las estructuras que median entre el Estado y la ciudadana. Tal propuesta

equivaldra a la ruptura con el modelo burocrtico clientelar que rega en parte de los entes
del Estado, que pesar de haber logrado modernizar gran parte de la administracin, todava
viciaba el aparato pblico. En este sentido, el modelo se conform de la siguiente manera:
Burocracia Administrativa: la reforma del Estado se basa en la transformacin de las
instituciones pblicas en un sistema abierto y flexible orientado a la transparencia donde el
secreto sea la excepcin y no la regla, y estimular estrategias orientadas hacia una mayor
participacin ciudadana en los procesos decisorios de la administracin. Se fortalece la
descentralizacin de la Administracin Pblica, cada nivel, nacional, regional y municipal
definiendo su rol como rector, promotor y regulador del desarrollo, as como la relacin que
debe haber entre cada uno de esos niveles en razn del buen funcionamiento de la
administracin como un todo.
Gestin

Administrativa:

impulsar

la

simplificacin

administrativa

travs

de:

desburocratizacin por medio de una poltica coherente y sostenida de reconversin de

personal, basada en poltica de recursos humanos modernas, automatizacin de procesos
y bsqueda permanente de la eficacia y eficiencia en la AP a travs de la mejora continua.
Agenda poltica de la AP: Se impulsa la reforma constitucional mediante el consenso
poltico y participacin de la sociedad civil organizada, mediante la convocatoria del poder
constituyente para transformar el Estado. Se incentiva la participacin ciudadana a travs
de los consejos comunales y comits locales de planificacin.
3.4. Modelo de Administracin Pblica Autocrtico Desconcentrado Populista
(2013 Actual)
A raz de la falta absoluta del presidente reelecto Hugo Chvez Fras (1998-2012) se
realiz un proceso de sucesin poltica para la Presidencia de la Republica, a travs de
elecciones directas. En este sentido, obtiene la victoria el candidato designado por el
expresidente Chvez. La visin del Nuevo Presidente sobre la administracin pblica es
ajustarla al Plan de la Patria 2013-2019, eliminar los trmites burocrticos, lucha contra la

corrupcin y garantizar la continuidad administrativa de las misiones sociales, en base a la

renta petrolera. En base a las caractersticas descritas en los anteriores modelos, este
periodo se puede caracterizar de la siguiente manera:
Burocracia Administrativa: Se redimensiona la AP de 20 se incrementa a 28 ministerios y
119 viceministerios, adems se incrementan los rganos superiores del Estado de 3 a 10,
con la finalidad de profundizar el cambio del modelo poltico econmico existente
denominado Socialismo del Siglo XXI Se impulsa el poder comunal como estructura
poltico-administrativa.
Gestin Administrativa: impulsan la simplificacin administrativa a travs de un sistema
nico de trmites para la AP Nacional, Regional y Municipal. Se mantienen los procesos de
modernizacin en las empresas e institutos autnomos del Estado. La Administracin
Publica Nacional desconcentra las competencias de forma selectiva.
Agenda poltica de la AP: Se impulsa la reforma del Ejecutivo Nacional (AP) a travs de
Ley Habilitante aprobada por la AN. Se crean nuevas misiones sociales. Se inicia Guerra
contra la corrupcin apoyndose en la participacin ciudadana a travs de los consejos
comunales y comits anticorrupcin en la AP.

Se cuestiona algunos procesos de

desconcentracin y descentralizacin de competencias hacia las Gobernaciones, Alcaldas

y poder comunal. Se cuestiona el modelo de relaciones entre la empresa privada nacional
y la AP.
IV.

ADMINISTRACIN PBLICA VENEZOLANA: MARCO LEGAL, ORGANIZACIN,

PRINCIPIOS Y FUNDAMENTOS DE FUNCIONAMIENTO.

Como la mayora de los pases occidentales, y a raz de la reforma del Estado planteada en
la nueva constitucin de la Republica aprobada por votacin de los ciudadanos en el ao
1999, se crean una serie de disposiciones legales para modernizar y adaptar la APV con
principios y fundamentos para su organizacin en base a los conceptos de la nueva gestin
pblica, y con la firme conviccin del concepto del buen gobierno.

En este sentido, solo enunciaremos los ttulos de las referidas leyes, las cuales dan la
estructura legal, orgnica y administrativa a la APV:
CONSTITUCIN DE LA REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA 1999 (CRBV)
Ley Orgnica de la Administracin Pblica (LOAP, Octubre 2001)
Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP, Sep. 2000)
Ley Orgnica de Planificacin (LOP, Diciembre 2001)
Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (Diciembre 2002)
Ley Contra la Corrupcin (Abril 2003)
Constituciones de los Estados Federales.
Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal.
Ley del Estatuto de la Funcin Pblica (Septiembre 2002)
Sistema de Remuneraciones de las Funcionarias y Funcionarios de la Administracin
Publica Nacional
Sistema de Remuneraciones de las Obreras y Obreros de la Administracin Publica
Nacional
Cdigo de tica para el Funcionario Pblico (Agosto 1997)
Ley Orgnica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y
Altas Funcionarias del Poder Pblico ( Enero 2011)
Decreto con Rango y Fuerza de Ley Sobre Simplificacin de Trmites Administrativos
(1999,2004,2008,2010,2014)

En base a los principios constitucionales y marco legal, se ha elaborado el siguiente

esquema para visualizar la distribucin vertical o territorial (Poder Municipal, Poder Estadal
y Poder Nacional); y en su distribucin horizontal el Poder Pblico Nacional (Legislativo,
Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral), as como los rganos de participacin y control
ciudadano en la APV (Consejos estatales y locales de planificacin y las asambleas de
ciudadanos)

Niveles de la

Para

desarrollar
los
principios

constitucionales relativos a la Administracin Publica, se ha dictado la Ley Orgnica de la

Administracin Pblica (LOAP), la cual, como lo indica su artculo 1, tiene por objeto
general:
1.

Establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el funcionamiento de la

Administracin Publica;
2.

Establecer los principios y lineamientos de la organizacin y funcionamiento de la

administracin Pblica Nacional y de la administracin descentralizada funcionalmente;

3.

Regular los compromisos de gestin;

4.

Crear mecanismos para promover la participacin ciudadana y el control sobre las

polticas pblicas,
5.

Establecer las normas bsicas sobre los archivos y registros pblicos.

En base a estos lineamientos, que resume los principios de funcionamiento y organizacin

de la APV, donde se evidencia la influencia de los elementos que a nivel mundial conciben
la nueva gestin pblica y el buen gobierno como elementos de innovacin para la
gestin pblica venezolana, hemos realizado la siguiente tabla:
PRINCIPIOS DE FUNCIONAMIENTO

Legalidad.

Honestidad.

Participacin.

Celeridad.

Eficacia.

Eficiencia

Transparencia.

Rendicin de cuentas.

Servicio de los Particulares.

PRINCIPIOS DE ORGANIZACION

Finalidad

delimitacin

de

sus

competencias o atribuciones.

Jerarqua.

Previsin Financiera.

Sujecin a los planes, objetivos y metas.

Simplicidad administrativa.

Eficacia.

Publicidad

informacin

general

(Internet).

Fuente:
CRBV y LOAP. Elaboracin
propia. de la
Responsabilidad
en el ejercicio

Cooperacin.

Coordinacin.

Lealtad Institucional.

Privatizacin.

funcin pblica.

V.

Responsabilidad patrimonial del Estado

ANLISIS

SOBRE

EL

NUEVO

MODELO

DE

GESTIN

PARA

LA

ADMINISTRACIN PBLICA VENEZOLANA.

En base a la revisin terica, legal e histrico-poltica sobre la evolucin de la
Administracin Publica en Venezuela (APV) en los ltimos 50 aos, nuestro anlisis se
basa en la aplicacin del plan sobre la reforma del Estado e incremento de la capacidad de
Gobierno (1999-2014), como poltica pblica para modernizar la APV, dando como

resultado las siguientes consideraciones enmarcadas en: la agenda, formulacin,

implantacin y evaluacin de la reforma de la APV, y un marco referencial sobre la
aplicacin del modelo y la realidad actual en la prestacin de servicios al ciudadano.
Plan para la reforma del Estado e incremento de la capacidad de Gobierno (1998ETAPAS
DESCRITORES
2012)
Agenda

Se identifican los logros y limitaciones

modernizacin
de
la
administracin
descentralizados, Gobernaciones y Alcaldas)

del proceso de
pblica
(Entes

Se identifican las limitaciones jurdicas-administrativas del proceso

de descentralizacin y desconcentracin ejecutado en los aos 90.

La agenda poltica manejaba las denuncias por corrupcin y falta

de sanciones a los funcionarios pblicos.

Tras la cada del Bipartidismo en elecciones directas, se genera un

movimiento de la sociedad civil, que pide su participacin activa en
la formulacin de polticas pblicas, denominado revolucin
democrtica

El nuevo gobierno (1998-2006) promete una reforma del Estado,

con el poder constituyente (Reforma de la Constitucin) a travs de
plebiscito cvico.

Se conceptualiza en el plan de gobierno para implantar la nueva

gestin pblica y un gobierno abierto al ciudadano.

Elaboracin propia (2015)

Plan para la reforma del Estado e incremento de la capacidad de Gobierno (1998DESCRITORES

2012) ETAPAS

Formulacin

El Gobierno Nacional fue el protagonista principal del

proceso de reorganizacin del Estado, y sus rganos
administrativos, a travs de un diseo participativo, y
tcnicamente concebido para modernizar la AP.
Se obtuvo un consenso tecnopoltico y ciudadano para
delimitar las nuevas potestades de los rganos de la AP.
Los gobiernos regionales y municipales apoyan la
sinceracion
jurdico-administrativa
de
sus
competencias, las cuales reclamaban constantemente

al gobierno central.
La sociedad civil organizada participa en el diseo
institucional y de gestin de la AP, mediante mesas de
trabajos
y
propuestas
entregadas
al
poder
constituyente.

ETAPAS

DESCRITORES

implantacin

El modelo terico basado en los fundamentos de la NGP para

incrementar y mejorar la capacidad de Gobierno a travs de una AP
fundamentada

en

los

principios

de

legalidad,

honestidad,

participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin

de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica,
con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Se cre y se puso en ejecucin (1999 2004) el marco legal

regulatorio para la nueva composicin del Estado Moderno, y sus
rganos administrativos de las polticas pblicas.

Se incentiva y fortalece el Gobierno Electrnico como elemento

clave para acercar la AP a los ciudadanos.

Los Gobiernos regionales, municipales y entes descentralizados y

desconcentrados facilitan los servicios pblicos a los ciudadanos,
de manera directa y autnoma.

Elaboracin propia (2015)

ETAPAS

Evaluacin

DESCRITORES

Una vez concluidas las fases de implantacin del nuevo modelo en la

administracin pblica para incrementar la capacidad de gobierno, se
cre en el ao 2008,

por parte de la Presidencia de Republica,

Oficina Estratgica de Inspeccin, Seguimiento y Evaluacin de la

Gestin Pblica, tiene como objeto la evaluacin, supervisin,
vigilancia, seguimiento mediante la elaboracin informes de avances

( * ) Fuente: Gobierno Electrnico de la APN. Centro Nacional de Tecnologas de la Informacin, Edicin. MPPCTI. 2011

relacionados con las acciones realizadas; as como promover la

contralora social al ejercicio de la gestin pblica.

La evaluacin realizada de la implantacin de las reformas ha sido

enfocada en la obtencin de los objetivos institucionales, no ha sido
tomado en cuenta la evaluacin del diseo y/o procesos.

Se realiz una investigacin, donde se evalu el uso e impacto del

Gobierno Electrnico en la gestin de servicios pblicos(*)

Las evaluaciones peridicas de gestin de los diferentes rganos de

la administracin pblica, han generado reajustes y mejoras dentro
los modelos aplicados.

No se evidencia una sistematizacin instrumental y conceptual sobre

el la evaluacin tema.

Elaboracin propia (2015)

En base a la revisin del programa y acciones realizadas por el Gobierno Nacional, para
incrementar la capacidad de gobierno con una poltica de descentralizacin de
competencias nacionales a los niveles regionales, locales y entes pblicos como fase inicial
de la reforma del Estado, dejo establecido una cultura de servicios al ciudadano, cuyo
aporte principal es la participacin directa entre la administracin pblica y la sociedad civil
organizada.

En el mbito de las competencias desconcentradas y descentralizadas a los gobiernos

regionales, locales y entes pblicos describiremos a continuacin las de mayor relevancia
son:
Educacin: Bsica (1 a 6 grado) Media (7 a 9 grado) Diversificada (10 y 11 grado) Nivel
Regional. Guarderas y Preescolar Nivel Municipal.
Salud: Nivel Primario, Nivel Secundario y red de Hospitales de Especialidades Nivel
Regional. Los Niveles regionales, han descentralizado los servicios de salud preventiva a
los niveles locales (Clnicas mviles, atencin de respuestas inmediatas, ambulatorios Tipo
I y II)

Seguridad Ciudadana: La Polica Nacional acta a nivel Central y con delegaciones

regionales especializadas. Los Gobiernos regionales tienen su rgano de polica regional, y
los Gobiernos municipales poseen sus rganos policiales. A nivel nacional existe centro de
atencin al ciudadano a travs del cdigo telefnico 171. Actualmente se realiza cambio por
el cdigo 911.
Desarrollo Social: El Gobierno Nacional ha creado un nmero importante de Misiones
Sociales que a travs de subsidios directos que han mejorado los niveles socioeconmicos
de las poblaciones ms vulnerables, tales como:

Misin Madres del Barrio (apoyo a madres solteras de bajos recursos con
guarderas)

Misin Barrio Adentro Deportivo (Incentivo de la prctica deportiva en las

comunidades)

Misin Barrio Adentro Salud (atencin de salud preventiva en los barrios pobres)

Misin Adulto Mayor (Atencin geritrica en las comunidades de bajos recursos)

Misin Milagro (diagnstico y ciruga oftalmolgica y entrega de lentes gratuitos)

Misin Negra Hiplita (Atencin a los indigentes y pobreza extrema con refugios)

Misin Rivas (Educacin para el trabajo para jvenes desocupados con una beca)

Misin Sucre (Educacin por parasistemas para jvenes y adultos sin bachillerato)

Misin Venezuela
consumidores)

Misin a Toda vida Venezuela (Fortalecimiento de infraestructura de seguridad

ciudadana)

Misin Vivienda Venezuela( Entrega de viviendas gratuitas a los ciudadanos de

bajos y medianos ingresos, se ejecuta mancomunado con los gobiernos regionales y
locales)

libre

de

Drogas (Atencin

primaria y especializada

Misin Ahorro Energtico (Sustitucin de bombillas incandescentes por eficientes,

incentivo de descuentos a facturas elctricas por consumo eficiente, sustitucin de
equipos electrodomsticos obsoletos por eficientes bajo subsidio del Estado)

Misin Nevado (atencin a los animales en situacin de abandono y mascotas )

Misin Alegra ( Programas de atencin cultural a las comunidades de bajos

recursos)

Misin Canaima ( Dotacin de computadores a los alumnos de educacin Bsica y

diversificada)

Seguridad Social: el Gobierno Nacional a travs

del Instituto Venezolano de los

Seguros Sociales (IVSS) ejecuta una poltica pblica de justicia social a travs de
sincerar la asignacin de las pensiones del seguro social a las personas mayores,
discapacitadas, oficios domsticos e iniciativa propia que han trabajado en los distintos
oficios y con diferentes patronos que no han alcanzado el nmero mnimo de
cotizaciones, con la finalidad de que disfruten su pensin mnima obligatoria y los
servicios de atencin mdica y farmacia de la red hospitalaria del IVSS.

En resumen podemos observar como la Administracin Publica Nacional ha incentivado

la accin de descentralizacin de competencias y ha generado programas sociales que
su razn de ser, es acercar las acciones de gobierno al ciudadano, quienes a su vez
evalan permanentemente la prestacin de estos servicios y proyectos(misiones) en
sus comunidades, tanto para respaldar o reclamar el cumplimiento de las mismos ante
la Administracin Local, Regional y Nacional, fortaleciendo de esta manera la gestin
pblica.

Para concluir este anlisis, es importante resaltar que el fortalecimiento de las

capacidades de Gobierno, se concretan en la forma de organizarse y administrar la

gestin pblica, en nuestro caso particular en Venezuela se vivi ese momento como se
describi anteriormente, donde su etapa ms relevante e importante fue entre 1999 y
2006. Esa se caracteriz por una dinmica social muy intensa, conflictos con las clases
econmicas dominantes (Golpe de Estado fallido 2002) ajustes en la economa global, y
un incremento de la renta petrolera, que potencio una poltica pblica de orden social,
cuyo objetivo fue el cierre de brechas e inclusin de los ms vulnerables a los beneficios
sociales universales, disminucin de la pobreza y un intento tmido de fortalecer la
economa productiva con la intervencin del Estado.

VI.

CONSIDERACIONES FINALES Y CONCLUSIONES.

En Venezuela durante su periodo democrtico ha experimentado una serie de reformas

administrativas cuya finalidad ha sido fortalecer las instituciones del Estado, las cuales
deberan garantizarles a los ciudadanos venezolanos sus garantas y derechos universales.
Obviamente ningn Gobernante contradira en sus promesas electorales o ejerciendo las
funciones ejecutivas de la Administracin Publica, la premisa de gestionar lo publico en
beneficio de sus ciudadanos, pero la realidad que se ha observado en los ltimos 50 aos
nos deja unas reflexiones a exponer ms adelante con un sentido tcnico, acadmico,
poltico y sobre todo de ciudadano de a pie, criado y educado en los conceptos de un pas
democrtico, abierto, tolerante, culturalmente diverso y con una geografa privilegiada para
cultivar el progreso y la justicia social que todos los venezolanos se merecen, y que hasta
el presente no se ha podido alcanzar de manera definitiva.

Independientemente de las debilidades y crticas que se hayan identificado en los

procesos de descentralizacin de los aos 90 y la agenda para fortalecer las
capacidades de Gobierno (1999-2006) ajustando la APV a nuevos principios y
formas de organizarse; se pudo observar que la restructuracin realizada en cada

uno de los niveles de gobierno nacional, regional y local - produjo un cambio

estructural en la manera de gestionar lo pblico, dando mayor participacin a la
sociedad civil en la formulacin y control de las polticas pblicas, dndole un
carcter ms democrtico a la accin gubernamental. Hecho que se puede
contrastar revisando los presupuestos participativos, contralora social y polticas
publicas generadas en las mesas de trabajo y consejos de planificacin pblica local
y regional.

La Administracin Pblica Venezolana (APV) en base a los modelos descritos en

este trabajo ha sufrido tres cambios significativos desde el punto de vista evolutivo
de la gestin pblica, marcados por la agenda econmica y poltica en los ltimos 50
aos de historia democrtica del pas. Tambin hemos descrito un cuarto modelo
que est generando una distorsin sobre los avances alcanzados en la
modernizacin y descentralizacin de la APV. Este modelo Autocrtico (2013actualidad) donde la figura presidencial mediante una Ley habilitante es facultado
por la Asamblea Nacional (poder legislativo) a transformar la administracin pblica,
y cuestionar algunos procesos de descentralizacin de competencias, ejecutando
recentralizaciones y Desconcentrado actividades propias de las regiones y alcalda,
en rganos del Gobierno central, basndose en parte por contraloras sociales
afectas polticamente al Gobierno, este hecho de asumir una posicin parcializada,
ya deja entre ver la debilidad de las instituciones frente al poder ejecutivo.
Paradjicamente no abandona los procesos de modernizacin de los entes del
estado, as como la simplificacin de los trmites administrativos para prestar mejor
servicios pblicos. Por ltimo, y como lo ms relevante, es la agenda populista
donde promete mantener todos los proyectos sociales del gobierno sin ajustes, ni
recortes presupuestarios a pesar de la cada de los ingresos petroleros, forzando a
la AP a seguir parmetros contrarios a sus principios de eficiencia y eficacia -sin
perjuicio de mantener polticas sociales justas- por criterios polticos-populistas del
gobierno de turno, que terminen por endeudar al Estado, hasta un nivel irrecuperable
al corto y mediano plazo.

 A pesar de los grandes esfuerzos en mejorar los servicios de Salud, Educacin y

Seguridad ciudadana en el periodo 1994 - 2008 mediante la descentralizacin de las
competencias a las gobiernos regionales y locales, y cuyos servicios mejoraron
sustancialmente a nivel de servicios a los ciudadanos. Se observ un estancamiento
en las polticas pblicas del Gobierno Nacional hacia los gobiernos regionales y
locales para fortalecer las competencias en esos sectores durante los aos 20092012.

La aplicacin de los proyectos de intervencin social (misiones) tuvieron su razn de

ser muy valiosa, en los momentos iniciales del gobierno de la llamada Revolucin
Democrtica dado que su implantacin y penetracin en las comunidades ms
vulnerables fue efectiva. En el periodo 2004-2010 hubo una revisin, evaluacin y
reimpulso de las mismas, dndole carcter desconcentrado con los gobiernos
regionales y locales. En la mayora de los casos, estos proyectos sociales han
pasado a ser polticas pblicas de desarrollo social, quedando alguna misiones
como instrumentos polticos del gobierno nacional, lo cual distorsiona su idea
original.

El gobierno actual ha incrementado la politizacin en los rganos de la

Administracin Publica, perjudicando su carcter institucional e imparcial como
administradora del Estado.

En base a la prestacin de servicios pblicos por parte de la administracin publica

en Venezuela, se evidencia que los gobiernos municipales y/o locales realizan de
manera activa sus competencias (Ordenamiento urbano, Aseo urbano y medio

ambiente, transporte pblico, Impuesto locales, Incentivo a las empresas, salud

preventiva y educacin) a pesar de sufrir algunas limitaciones de orden politicoeconomicos. Los Gobiernos Regionales han experimentado bajas en la calidad de
los servicios de salud, por tener restricciones en el manejo por privados los servicios
administrativos, farmacias y especialistas. En Materia de seguridad ciudadana, se
han incluido en el plan de patrullaje inteligente promovido por el Gobierno Nacional
(sistemas de cmaras, sistemas satelitales de comunicaciones y dotacin de
equipos de transporte) pero existen limitaciones presupuestarias para poder mejorar
las condiciones socioeconmicas de los funcionarios policiales. A nivel de
Educacin, en los ltimos tres aos (2012-2015) se ha incrementado el nmero de
planteles con deficiencias en su planta fsica y dotaciones.

Finalmente, lo importante es entender que las polticas pblicas que implementan la

APV son producto de una accin conjunta entre ciudadanos y gobernantes, pero
estos ltimos son los que toman las decisiones y dirigen la gestin gubernamental.
En este sentido, esa relacin ha dado su carcter democrtico al Estado;
obviamente, los gobiernos de turnos estn siendo evaluados permanentemente por
las instituciones del poder ciudadano (contraloras, defensora del pueblo y
asambleas de ciudadanos) quienes juzgaran, si las polticas pblicas estn siendo
efectivas y satisfacen las expectativas del pueblo. No olvidemos que las sociedades
son cambiantes, que sus ciudadanos cada vez ms educados polticamente,
enjuician las gestiones de gobierno a travs de manifestaciones sociales y procesos
electorales para ratificar o revocar a sus gobernantes. No existe gobierno perfecto,
pero no debe existir gobiernos de doble discursos y moral que afecten los intereses
del Estado y haga perder la confianza de sus ciudadanos en los rganos que lo
conforman y administran la gestin pblica.

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