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RESUMEN
Argentina cuenta con una estructura territorial de gobierno constituida por un Estado Federal, 23 Estados
Provinciales, una Ciudad Autnoma y unos 2200 Gobiernos Locales. No obstante, las provincias se hallan
tambin divididas en unidades menores denominadas partidos en Buenos Aires y departamentos en el resto de
las provincias. Estas se presentan como un conjunto de unidades de escala intermedia que slo constituyen un
territorio de gobierno cuando coinciden con los municipios, pero esto ocurre slo en cuatro provincias. Por otra
parte, las Constituciones Provinciales difieren respecto a las denominaciones de los gobiernos locales, a sus
categoras y a los requisitos para alcanzarlas. Como consecuencia, estos constituyen un mosaico de
heterogeneidades difcilmente comparables, no resultando adecuados para el tratamiento geoestadstico de la
informacin. Por el contrario, los departamentos y partidos, a partir de un previo agrupamiento de los menos
poblados, tienden a optimizar las posibilidades de comparacin.
Palabras Clave: tratamiento geoestadstico, unidades administrativas, municipios, departamentos y partidos.
ABSTRACT
Argentina possesses a territorial structure of government constituted by a Federal State, 23 Provincial States, an
Autonomous City and approximately 2200 Local Governments. Nevertheless, the provinces are divided also in
minor units named partidos in Buenos Aires and departments in the rest of the provinces. These appear as a set
of units of intermediate scale that only constitute a territory of government when they coincide with the
municipalities, but this happens only in four provinces. On the other hand, the Provincial Constitutions differ
with regard to the names of the local governments, its categories and the requirements to reach them. As
consequence, these constitute a mosaic of difficultly comparable heterogeneities, not turning out to be adapted
for the geostatistical treatment of the information. On the contrary, the departments and partidos, from a previous
grouping of the least populated, tend to optimize the possibilities of comparison.
Key words: geostatistical treatment, administrative units, municipalities, departments and partidos.
RSUM
L'Argentine dispose d'une structure territoriale de gouvernement forme par un tat Fdral, 23 tats
Provinciaux, une Ville Autonome et plus de 2200 Gouvernements Locaux. Cependant, les provinces se trouvent
divises aussi en moindres unites, dnommes partis au Buenos Aires et dpartements dans le reste des
provinces. Celles-ci se prsentent comme l'ensemble d'units d'chelle intermdiaire qui constituent seulement
un territoire de gouvernement quand ils concident avec les municipalits, mais cela arrive seulement dans quatre
provinces. Par ailleurs, les Constitutions Provinciales ils diffrent par rapport aux denominations des
gouvernements locaux, ses categories et aux conditions requises pour les atteindre. Comme consequence, les
gouvernements locaux constituent une mosaque d'htrognits difficilement comparables en n'tant pas
adquats pour le traitement geostatistique de l'information. Au contraire, les dpartements et les partis, partir
d'un regroupement pralable des moins peoples, ils tendent optimiser les possibilits de comparaison.
Mots clefs: traitement geostatistique, units administratives, municipalits, dpartements et partis.
La Argentina es una Repblica Federal que posee una estructura territorial de gobierno
basada en la siguiente divisin poltica: 1 Ciudad Autnoma (CABA), 23 Estados
Provinciales, 513 Departamentos y Partidos y 2213 Gobiernos Locales. De las 23 provincias,
14 son preexistentes al propio Estado y fueron protagonistas de la Organizacin Nacional,
plasmada en la Constitucin de 1853. Las facultades del Estado Nacional resultan, entonces,
de la delegacin expresa de las provincias, que constituyen la divisin primaria.
Asimismo, existe una divisin secundaria integrada por 513 departamentos y partidos. El
trmino partidos se utiliza slo en la provincia de Buenos Aires, que cuenta con 135 de ellos,
mientras que el resto de las provincias suma 378 departamentos; a la vez, la CABA se halla
dividida en 15 comunas. Los departamentos y partidos forman parte de la divisin oficial,
pero fueron perdiendo funciones y hoy se utilizan casi exclusivamente con fines estadsticos y
administrativos: para el sistema electoral, la educacin, la justicia, la polica, etc.
Por otra parte, a travs de su respectiva Constitucin cada provincia ha estructurado de
manera libre e independiente su propio rgimen municipal, y esto constituye una divisin
terciaria que corresponde a los gobiernos locales, los que alcanzan el nmero de 2213 si se
incluye a las 15 comunas de la CABA. No obstante, no es correcto hacer referencia a los
municipios argentinos en general, como si se tratara de entidades territoriales que pueden
englobarse dentro de un nico concepto: los gobiernos locales de la Argentina son, por el
contrario, un conjunto muy heterogneo de reas oficiales con diferentes grados de jerarqua y
autonoma, y slo tienen en comn que ejercen cierto poder sobre una porcin del territorio
nacional, poder en general muy limitado, a juzgar por los escasos recursos que suelen manejar
(Cfr. Gorla, 2007:151-152) [3]. Como han sealado Benedetto y Faierman (1998:67) [1]
existen varias razones histricas, geogrficas, demogrficas, econmicas, de estructura de
poder, etctera, que generaron este alto grado de diversidad; algunas de ellas sern esbozadas
aqu.
En consonancia con lo hasta aqu sealado, los objetivos del presente artculo son:
Analizar algunos aspectos de la diversidad de los gobiernos locales de la Repblica
Argentina, esbozando las causas que ms han contribuido a tal heterogeneidad.
Poner en evidencia los inconvenientes que conlleva la consideracin de los gobiernos
locales como unidades espaciales de anlisis de un sistema de indicadores territoriales.
Demostrar la necesidad de considerar, en cambio, los departamentos y partidos.
Sugerir la conveniencia de agrupar las unidades ms pequeas y las ms despobladas.
Metodologa
A los efectos de cumplir con los objetivos sealados, se establecieron seis indicadores para las
jurisdicciones primarias: cantidad de gobiernos locales, nmero de categoras, superficie
media, contigidad, base territorial para las elecciones y poblacin media. Para cada uno de
ellos se construyeron tablas y se establecieron parmetros de tendencia central, dispersin o
variabilidad, asimetra y curtosis, a los efectos de describir adecuadamente las distribuciones
estadsticas involucradas. A continuacin se realizaron los respectivos cartogramas y se
analizaron e interpretaron los resultados, esbozando posibles causas, tanto en lo referido a la
Resultados
los de nuestro pas. En cuanto a los pases limtrofes, la Repblica del Brasil, con 4974
gobiernos locales, dada su mayor superficie, presenta una situacin bastante equivalente a la
de la Argentina, que como dijimos registra 2213 gobiernos locales, pero ambos guarismos
resultan muy altos si se los compara con los 335 de Chile, los 307 de Bolivia, los 218 de
Paraguay y los apenas 19 de la hermana Repblica Oriental del Uruguay.
Diversidad en cuanto a las categoras de gobiernos locales por provincia
La diversidad tambin se observa en la gran variedad de categoras de gobiernos locales
existentes en las distintas provincias, las que resultan de las diferentes denominaciones y
jerarquas que adoptan las constituciones provinciales. Hemos encontrado quince distintas:
Municipios, Municipios de 1 Categora, Municipios de 2 Categora, Municipios de 3
Categora, Municipios sin Honorable Concejo Deliberante, Municipios Rurales, Delegaciones
Municipales, Comisiones Municipales, Corporaciones Municipales, Comunas, Comunas
Rurales, Delegaciones Comunales, Juntas de Gobierno, Juntas Vecinales y Comisiones de
Fomento. Dada esta gran variedad, preferimos utilizar la expresin genrica de gobiernos
locales en lugar de la de municipios, bastante ms difundida, por responder sta ltima a
varias pero no a todas las categoras consideradas en las distintas constituciones provinciales.
Figura 1
Santiago del Estero y Tucumn cuentan con cuatro categoras distintas de gobiernos locales,
en el extremo opuesto la Ciudad de Buenos Aires y las provincias de Buenos Aires,
Catamarca, Crdoba, La Rioja, Mendoza y San Juan presentan una nica categora.
Como veremos ms adelante, en cinco de estas provincias que cuentan con una sola categora,
esto se debe a que los gobiernos locales coinciden con los departamentos y partidos,
coexistiendo municipios enormes y muy escasamente poblados con otros minsculos pero
fuertemente urbanizados. Esto se comprueba con claridad al observar un mapa poltico de
provincias como Mendoza, San Juan y Catamarca. Por otra parte, el promedio de categoras
por provincia es de 2,25, con una desviacin standard de 1,09 y un coeficiente de variabilidad
de 48,4%, el cual podra considerarse entre medio y alto. Asimismo, los ndices respectivos
reflejan una distribucin bastante simtrica (0,49) y ligeramente platocrtica (-1,05).
Diversidad en cuanto a la superficie de los gobiernos locales por provincia
En cuanto a la superficie de las jurisdicciones locales, la media ponderada es de 1256 km. No
obstante, la media aritmtica alcanza ms del doble: 2556 km, y esto est relacionado con la
asimetra positiva de la distribucin (1,47). La enorme amplitud de la variable estadstica se
ve reflejada en una desviacin standard de 2724 km, con un coeficiente de variabilidad de
106,6% y un ndice de curtosis de 1,30, que habla de una distribucin bastante empinada.
Figura 2
cultivo de los cereales de sus lugares de origen: fundamentalmente trigo, cebada, centeno y
avena.
No obstante, en estas provincias, y sobre todo tambin en Entre Ros, la produccin cerealera
se entremezcl con oleaginosas como el lino y el girasol, as como una significativa
produccin de frutas ctricas y una ganadera diversificada con importante presencia de
tambos y granjas. La intensidad del uso del suelo, sumada a la abundante presencia de
estaciones ferroviarias, transform a cada una de stas en punto de encuentro de los
pobladores, de concentracin de los frutos de la tierra y de asiento de las autoridades locales y
de las instituciones propias de la urbanidad.
Por otra parte, algunas economas regionales, demandantes de importantes contingentes de
trabajadores, tambin favorecieron la divisin de la tierra y el surgimiento de pequeas
poblaciones. Es el caso de la produccin de caa de azcar en Tucumn y Jujuy, de quebracho
y algodn en Chaco y Formosa, de yerba mate, te y tung en Misiones, etc.
En el extremo opuesto, las provincias patagnicas y cuyanas, integrantes de la gran diagonal
rida, se han caracterizado por su escasa poblacin rural, localizada de manera concentrada en
los valles de los pocos cursos fluviales de importancia: el valle inferior del ro Chubut, el Alto
Valle del ro Negro, los oasis de San Rafael General Alvear, Mendoza, San Juan, Jachal, La
Rioja, Chilecito, Valle de Catamarca, etc. En algunas de estas provincias la relacin superficie
/ gobiernos locales alcanza valores muy elevados, por la presencia de extensas zonas
desrticas y semidesrticas, donde la nica actividad productiva suele ser una ganadera muy
extensiva asociada a enormes latifundios.
Al realizar la comparacin con otras naciones, los pases limtrofes presentan superficies
medias superiores a la de nuestro pas, que alcanza un promedio de 1256 km. El caso ms
extremo es el de Uruguay, con 9316 km. Bolivia presenta una superficie media de 3580 km,
Chile de 2260 km, Paraguay de 1867 km, y por ltimo Brasil de 1711 km. No obstante, al
considerar los pases europeos las diferencias son enormes. Por ejemplo, el tamao medio de
los municipios espaoles es de 54,9 km, en Italia es an menor: 38,6 km, en Francia todava
mucho ms chico: 14,5 km y en Blgica de apenas 11,4 km. Obsrvese que slo en la
Ciudad de Buenos Aires, con 13,5 km, pueden encontrarse tamaos medios equivalentes a
los de pases como Francia o Blgica.
Diversidad en cuanto a la contigidad territorial de los gobiernos locales
Otro elemento que contribuye en mucho a la heterogeneidad de los gobiernos locales de la
Argentina, es que no en todas las provincias las jurisdicciones locales son colindantes. Raquel
Perahia (2008: 63) [4], por ejemplo, habla de la existencia de dos tipos de sistemas: el sistema
del municipio condado y el sistema de ejido urbano.
En efecto, considerando las 24 jurisdicciones primarias de la Repblica Argentina, la
situacin de los gobiernos locales se sintetiza de la siguiente manera: 12 jurisdicciones
primarias con gobiernos locales colindantes, 10 provincias con gobiernos locales no
colindantes urbanorurales y 2 provincias con gobiernos locales no colindantes urbanos. Slo
en la mitad de las provincias los gobiernos locales son contiguos, mientras que en las restantes
jurisdicciones no lo son, y eso no es todo: hay dos provincias: San Luis y Santa Cruz, en las
que los municipios son no colindantes y exclusivamente urbanos. El cartograma de la Figura
4 sintetiza la informacin al respecto.
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Hemos visto que en la mitad de las provincias del pas los gobiernos locales son colindantes
pero en las restantes no lo son, dejando amplios territorios rurales, junto con la poblacin que
los habita, fuera de toda jurisdiccin local. Por otra parte, en cuatro de las provincias los
municipios se asimilan a los departamentos, y entonces pueden ser de enormes dimensiones y
contener a numerosas localidades, como Malarge o San Rafael en la provincia de Mendoza,
que superan en superficie a la provincia de Tucumn (Snchez y Buzai 1993, 1994) [9] [10].
Del mismo modo, hay provincias que tienen un gran nmero de gobiernos locales mientras
otras tienen unos pocos, y hay municipios con ms de un milln de habitantes, mientras
algunas pequeas comunas no llegan al centenar.
Hay, tambin, gobiernos locales de muy distintas categoras y con las ms variadas
denominaciones. Su organizacin poltica y su grado de autonoma suele ser tambin muy
dismil y lo mismo ocurre con los niveles de participacin de la ciudadana. A esto se suma
que el volumen de informacin disponible respecto a los ms de dos mil gobiernos locales es
muy heterogneo y para buena parte de ellos prcticamente inexistente.
Por si esto fuera poco, cuando se intenta definir indicadores areales de tipo ambiental
(Quiroga, 2001; SAyDS 2005; SAyDS y PNUMA, 2006) [5] [12] [13], suele encontrarse que
muchos municipios no tienen ejido rural y, peor an, no hay informacin oficial sobre su
superficie. Hemos entrevistado a autoridades locales que no conocan la superficie de su ejido
y ni siquiera disponan de un plano con sus lmites para poder estimarla.
El siguiente listado refleja de manera sinttica las principales dificultades que conlleva el
tratamiento de la informacin local en la Repblica Argentina:
jerarquas y categoras no comparables,
superficies y poblaciones muy dismiles,
existencia de municipios intraurbanos,
universos estadsticos insuficientes (muy poca poblacin),
discontinuidades territoriales con poblaciones y superficies excluidas,
informacin del INDEC insuficiente,
informacin local muy deficiente.
En sntesis, mediante el anlisis anterior, hemos intentado fundamentar nuestra conviccin
respecto a que la informacin geoestadstica de las jurisdicciones locales no es, en general,
comparable para distintas provincias. Por otra parte, se ha pretendido reflejar que el panorama
territorial de los gobiernos locales de la Argentina es por dems heterogneo y todo intento de
generalizacin se desvanece ante los datos de la realidad: el municipio es, geogrficamente
hablando, un concepto de difcil aprehensin, y como unidad de anlisis estadstico presenta
una extrema dispersin.
Adems, tampoco es fcil la caracterizacin de las distintas jurisdicciones locales
individualmente, porque la informacin estadstica territorial es presentada por el Instituto
Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) priorizando tres formas de desagregacin que no
incluyen los gobiernos locales: provincias, departamentos y localidades. Es de esperar que el
Sistema de Informacin Estadstica Local (SIEL), programa creado en agosto de 2005 con el
propsito de impulsar la ampliacin del Sistema Estadstico Nacional hasta el nivel local,
contribuya a cubrir esta carencia.
Por todo lo expuesto ut supra es que consideramos que al momento de establecer sistemas de
indicadores sociogeogrficos a escala del territorio nacional, todava no estn dadas las
condiciones para utilizar exclusivamente el nivel de anlisis local. Por el contrario, se debe
priorizar el nivel secundario o departamental, ya que con l se pueden cubrir de manera
inmediata los niveles provincial, regional y nacional (De Marco y Snchez, 1998; Snchez et
al., 2009) [2] [11]. No obstante, toda base estadstica areal debera complementarse con la
base puntual correspondiente a las localidades censales o eventualmente los gobiernos locales.
La utilizacin de las divisiones territoriales adoptadas por el INDEC, el organismo oficial que
elabora y concentra la informacin estadstica sobre el territorio nacional a distintas escalas,
debera ser el primer paso hacia la ambiciosa meta de un sistema nico de indicadores para
toda la Repblica Argentina.
Los departamentos y partidos presentan numerosas ventajas respecto a los gobiernos locales
en lo que respecta a su posibilidad de tratamiento geoestadstico (Snchez, 2007) [8]:
constituyen un nivel de anlisis subprovincial, posibilitan la agregacin por provincias y
regiones, presentan continuidad y contigidad territorial (inclusin territorial), sus superficies
tienen menor variabilidad, sus universos estadsticos son ms confiables, cuentan con menor
cantidad de unidades intraurbanas, sus poblaciones presentan menor variabilidad, su inclusin
demogrfica es total, el INDEC desagrega la informacin a dicha escala y las provincias
tambin; en sntesis, permiten abarcar todo el territorio nacional, a la vez que definir un mayor
nmero de indicadores, favoreciendo en mayor medida la comparabilidad.
Por otra parte, algunas de las limitaciones de una base territorial por departamentos y partidos
podran solucionarse parcialmente mediante un agrupamiento de los mismos en un nmero
menor de unidades, cuestin que ya hemos planteado anteriormente. En efecto, mediante un
algoritmo propio, hace dos dcadas agrupamos los departamentos y partidos de la Repblica
Argentina en 214 unidades espaciales de anlisis, reduciendo en gran medida la variabilidad
en materia de superficie y poblacin, aumentando la compacidad media, referida a las formas
de las unidades, y estableciendo un umbral mnimo de superficie de 8.000 km2 que aseguraba
una mejor comparabilidad a escala regional, eliminando las pequeas unidades intraurbanas,
comunes en localidades como el Gran Buenos Aires, el Gran Mendoza y el Gran San Juan
(Snchez, 1991; 1992) [6] [7].
En la Figura 7 se comparan dos cartogramas correspondientes a la Tasa de Crecimiento
Demogrfico para el perodo intercensal 20012010. El cartograma A muestra la distribucin
espacial de los 511 departamentos y partidos correspondientes a la porcin continental
americana, mientras que el cartograma B muestra el resultado de su agrupacin en 214
unidades. Para facilitar la comparacin se utilizaron los mismos lmites de clases, resultantes
de la utilizacin de los parmetros estadsticos ponderados de la divisin territorial de A. Es
evidente que el cartograma de A es mucho ms analtico, pudiendo observarse los detalles en
torno a las grandes ciudades; en cambio, el cartograma B permite destacar la estructura
general y establecer conclusiones generales.
Figura 7
A
Referencias