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Polticas Pblicas: Conceitos, Tipologias e Sub-reas*

Celina Souza
Professora da UFBa e Pesquisadora Visitante do Departamento de Cincia Poltica da USP

Introduo
As ltimas dcadas registraram o ressurgimento da importncia do campo de conhecimento
denominado polticas pblicas, assim como das instituies, regras e modelos que regem
sua deciso, elaborao, implementao e avaliao. Esse ressurgimento deve-se, em
grande parte, s restries financeiras e polticas que esto sendo impostas aos governos,
gerando demandas pela elaborao de polticas pblicas eficientes e efetivas. Vrios fatores
contriburam para o crescimento da importncia do campo da poltica pblica, tanto nos
pases industrializados como nos em desenvolvimento. O primeiro fator foi a adoo de
polticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos pases, em
especial os em desenvolvimento. A partir dessas polticas, o desenho e a execuo de
polticas pblicas, tanto as econmicas como as sociais, ganharam maior visibilidade. O
segundo fator que novas vises sobre o papel dos governos ganharam hegemonia e
polticas keynesianas, que guiaram a poltica pblica do ps-guerra, foram substitudas pela
nfase no ajuste fiscal. Assim, do ponto de vista da poltica pblica, o ajuste fiscal implicou
na adoo de oramentos equilibrados entre receita e despesa e em restries interveno
do Estado na economia e nas polticas sociais. Essa agenda passou a dominar coraes e
mentes a partir dos anos 80, em especial em pases com longas e recorrentes trajetrias
inflacionrias, como os da Amrica Latina. O terceiro fator, mais diretamente relacionado
com pases em desenvolvimento e de democracia recente ou recm democratizados, que a
maioria desses pases, em especial os da Amrica Latina, ainda no conseguiu equacionar,
minimamente, a questo de como desenhar polticas pblicas capazes de impulsionar o
desenvolvimento econmico e de promover a incluso social de grande parte de sua
populao. Respostas a esse desafio no so fceis, nem claras ou consensuais. Elas
dependem de muitos fatores externos e internos. No entanto, o desenho das polticas

*1

Trabalho elaborado para a Fundao Lus Eduardo Magalhes, em dezembro de 2002.


1

pblicas e as regras que regem suas decises, elaborao e implementao, tambm


influenciam os resultados dos conflitos inerentes s decises sobre poltica pblica.
Este trabalho mapeia os principais conceitos e modelos de formulao e anlise de
polticas pblicas, abrangendo tambm reflexes sobre suas diversas sub-reas, em especial
as de implementao e avaliao. Nesse sentido, o trabalho busca sintetizar o "estado da
arte" da rea de polticas pblicas, ou seja, como a literatura clssica e a mais recente trata o
tema. O conhecimento terico e conceitual de uma dada rea do conhecimento
fundamental para a sua aplicao prtica. Isto porque o conhecimento terico pode ajudar a
minimizar os problemas que propostas concretas buscam equacionar. O mapeamento que se
faz busca tambm suprir uma lacuna, j que a literatura sobre polticas pblicas tem sido
pouco traduzida no Brasil, assim como sua aplicao emprica tem sido relativamente
escassa, inclusive na academia.
O texto est dividido em cinco partes, cada qual com subsees. A primeira discute
a origem da rea de polticas pblicas. A segunda apresenta as questes relativas
formulao de polticas pblicas, introduzindo, tambm, seus principais modelos analticos.
A terceira detalha a influncia da literatura neo-institucionalista na rea de polticas
pblicas. A quarta parte analisa a sub-rea de implementao e a quinta a de avaliao.
Como e por que surgiu a rea de polticas pblicas?
Entender a origem e a ontologia de uma rea importante para melhor compreender seus
desdobramentos, sua trajetria e suas perspectivas. A poltica pblica enquanto rea de
conhecimento e disciplina acadmica nasce nos EUA, rompendo ou pulando as etapas
seguidas pela tradio europia de estudos e pesquisas nessa rea, que se concentravam,
ento, mais na anlise sobre o Estado e suas instituies do que propriamente na produo
dos governos. Assim, na Europa, a rea de poltica pblica vai surgir como um
desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o Estado e sobre o
papel de uma das mais importantes instituies do Estado, ou seja, o governo, produtor, por
excelncia, de polticas pblicas. Nos EUA, ao contrrio, a rea surge no mundo acadmico
sem estabelecer relaes com as bases tericas sobre o papel do Estado, passando direto
para a nfase nos estudos sobre a ao dos governos. A base da rea nos EUA a de que,
em democracias estveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer passvel de ser a)
formulado cientificamente e b) analisado por pesquisadores independentes. Assim, a

trajetria da disciplina, que nasce no interior da cincia poltica, abre o terceiro grande
caminho trilhado pela cincia poltica norte-americana no que se refere ao estudo do mundo
pblico. O primeiro, seguindo a tradio de Madison, ctico da natureza humana,
focalizava o estudo das instituies, consideradas fundamentais para limitar a tirania e as
paixes inerentes natureza humana. O segundo caminho seguiu a tradio de Paine e
Tocqueville, que via nas organizaes locais a virtude cvica para promover o bom
governo. O terceiro caminho aberto foi o das polticas pblicas como um ramo da cincia
poltica capaz de orientar os governos nas suas decises e entender como e por que os
governos optam por determinadas aes.
Na rea do governo propriamente dito, a introduo da poltica pblica como
ferramenta das decises do governo produto da Guerra Fria e da valorizao da
tecnocracia como forma de enfrentar suas conseqncias. Seu introdutor no governo dos
EUA foi Robert McNamara, que estimulou a criao, em 1948, da RAND Corporation,
organizao no-governamental financiada por recursos pblicos e considerada a
precursora dos think tanks. O trabalho do grupo de matemticos, cientistas polticos,
analistas de sistema, engenheiros, socilogos etc., influenciado pela teoria dos jogos de
Neuman, buscava mostrar como uma guerra poderia ser conduzida como um jogo racional.
A proposta de aplicao de mtodos cientficos s formulaes e decises do governo sobre
problemas pblicos se expande depois para outras reas da produo pblica, inclusive para
a rea social.2
Os "pais" fundadores da rea de polticas pblicas
A rea contou com quatro grandes "pais" fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e
D. Easton.
Laswell (1936) introduz a expresso policy analysis (anlise de poltica pblica),
ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento cientfico/acadmico com a
produo emprica dos governos e tambm como forma de estabelecer o dilogo entre
cientistas sociais, grupos de interesse e governo.
Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores
pblicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitao da racionalidade poderia
ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores
2

Para uma sntese dessa trajetria, ver Parsons (1997: 278-8).


3

pblicos sempre limitada por vrios problemas, tais como informao incompleta ou
imperfeita, tempo para a tomada de deciso, auto-interesse dos decisores etc., mas a
racionalidade, segundo Simon, pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela criao
de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e
modele esse comportamento na direo dos resultados visados, impedindo, inclusive, a
busca de maximizao de interesses prprios.
Lindblom (1959) questionou a nfase no racionalismo de Laswell e Simon e props
a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as
relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio, o qual no
teria necessariamente um fim ou um princpio. Da porque as polticas pblicas precisariam
incorporar outros elementos sua formulao e sua anlise alm das questes de
racionalidade, tais como o papel das eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de
interesse.
Easton (1965) contribuiu para a rea ao defini-la como um sistema, ou seja, como
uma relao entre formulao, resultados e o ambiente. Segundo Easton, as polticas
pblicas recebem inputs dos partidos, da mdia e dos grupos de interesse, que influenciam
seus resultados e efeitos.
O que so polticas pblicas
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Mead
(1995) a define como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de
grandes questes pblicas. Lynn (1980) a define como um conjunto especfico de aes do
governo que iro produzir efeitos especficos. Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica
pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de
delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a definio de
poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer.3 A definio mais
conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica
implicam em responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por que e que diferena
faz.
Outras definies enfatizam o papel da poltica pblica na soluo de problemas.
Crticos dessas definies, que superestimam aspectos racionais e procedimentais das

polticas pblicas, argumentam que elas ignoram a essncia da poltica pblica, isto , o
embate em torno de idias e interesses. Pode-se tambm acrescentar que, por concentrarem
o foco no papel dos governos, essas definies deixam de lado o seu aspecto conflituoso e
os limites que cercam as decises dos governos. Deixam tambm de fora possibilidades de
cooperao que podem ocorrer entre os governos e outras instituies e grupos sociais.
No entanto, definies de polticas pblicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso
olhar para o locus onde os embates em torno de interesses, preferncias e idias se
desenvolvem, isto , os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definies
de polticas pblicas assumem, em geral, uma viso holstica do tema, uma perspectiva de
que o todo mais importante do que a soma das partes e que indivduos, instituies,
interaes, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenas sobre a
importncia relativa desses fatores.
Pode-se, ento, resumir o que seja poltica pblica como o campo do conhecimento
que busca, ao mesmo tempo, "colocar o governo em ao" e/ou analisar essa ao (varivel
independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes
(varivel dependente). Em outras palavras, o processo de formulao de poltica pblica
aquele atravs do qual os governos traduzem seus propsitos em programas e aes, que
produziro resultados ou as mudanas desejadas no mundo real.
Se admitimos que a poltica pblica uma campo holstico, isto , uma rea que
situa diversas unidades em totalidades organizadas, isso tem duas implicaes. A primeira
que a rea torna-se territrio de vrias outras disciplinas, teorias e modelos analticos.
Assim, apesar de possuir suas prprias modelagens, teorias e mtodos, a poltica pblica,
embora seja um ramo da cincia poltica, a ela no se resume, podendo tambm ser objeto
da filosofia, psicologia, sociologia, economia e da econometria, esta ltima no que se refere
a uma das sub-reas da poltica pblica, a da avaliao, que recebe grande influncia de
tcnicas quantitativas e modelos economtricos. A segunda que o carter holstico da rea
no significa que ela carea de coerncia terica e metodolgica, mas sim que ela comporta
vrios "olhares". Por ltimo, polticas pblicas, aps desenhadas e formuladas, se
desdobram em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informao e

H mais de 40 anos atrs, Bachrach e Baratz (1962) mostraram que no fazer nada em relao a um
problema tambm uma forma de poltica pblica.
5

pesquisas.4 Quando postas em ao, so implementadas, ficando da submetidas a sistemas


de acompanhamento e avaliao.
O papel dos governos
Debates sobre polticas pblicas implicam em responder questo sobre o espao que cabe
aos governos na definio e implementao de polticas pblicas. No se defende aqui que
o Estado (ou os governos que decidem e implementam polticas pblicas ou outras
instituies que participam do processo decisrio) reflete to-somente as presses dos
grupos de interesse, como diria a verso mais vulgar do pluralismo. Tambm no se
defende que o Estado opta sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles que
esto no poder, como nas verses simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos
interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepes estruturalistas e
funcionalistas do Estado. Sociedades e Estados complexos como o nosso, no processo de
definio de polticas pblicas, esto mais prximos da perspectiva terica daqueles que
defendem que existe uma autonomia relativa do Estado, que faz com que o mesmo tenha
um espao prprio de atuao, embora permevel a influncias externas e internas (Evans,
Rueschmeyer e Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as
quais, por sua vez, criam as condies para a implementao de objetivos de polticas
pblicas. A margem dessa autonomia e o desenvolvimento dessas capacidades
dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos histricos de cada
pas.
Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que no os governos se
envolvem na formulao de polticas pblicas, tais como os grupos de interesse e os
movimentos sociais, cada qual com maior ou menor influncia a depender do tipo de
poltica formulada e das coalizes que integram o governo, e apesar de uma certa literatura
argumentar que o papel dos governos tem sido encolhido por fenmenos como a
globalizao, a diminuio da capacidade dos governos de intervir, formular polticas
pblicas e de governar no est empiricamente comprovada. Vises menos ideologizadas
defendem que apesar da existncia de limitaes e constrangimentos, esses no inibem a
capacidade das instituies governamentais de governar a sociedade (Peters, 1998: 409).
Modelos de formulao e anlise de polticas pblicas5
4

Na maioria das vezes, a poltica pblica tambm requer a aprovao de nova legislao.
6

Dentro do campo especfico da poltica pblica, alguns modelos explicativos foram


desenvolvidos para se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer
alguma ao que repercutir na vida dos cidados. Muitos foram os modelos desenvolvidos
e o mapeamento dos principais importante porque pode guiar os decisores pblicos no
momento de elaborar uma dada poltica pblica.6
O tipo da poltica pblica
Theodor Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre poltica
pblica, elaborada atravs de uma mxima: a poltica pblica faz a poltica. Com essa
mxima Lowi quis dizer que cada tipo de poltica pblica vai encontrar diferentes formas
de apoio e de rejeio e disputas em torno de sua deciso passam por arenas diferenciadas.
Para Lowi, a poltica pblica pode assumir quatro formatos. O primeiro o das polticas
distributivas, decises tomadas pelo governo que desconsideram a questo dos recursos
limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos
grupos sociais ou regies em detrimento do todo. Polticas pblicas que favorecem o
clientelismo e o patrimonialismo, por exemplo, seriam exemplos de polticas distributivas.
O segundo o das polticas regulatrias, que so mais visveis ao pblico, envolvendo
burocracia, polticos e grupos de interesse. O terceiro o das polticas redistributivas, que
atinge maior nmero de pessoas e impe perdas concretas e no curto prazo para certos
grupos sociais e ganhos incertos e futuro para outros; so, em geral, as polticas sociais
universais, o sistema tributrio e o sistema previdencirio e so as de mais difcil
encaminhamento. O quarto o das polticas constitutivas, que lidam com procedimentos.
Cada uma dessas polticas pblicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios
diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema poltico de forma tambm
diferente.7
Incrementalismo

Para maiores detalhes sobre a rea de polticas pblicas e seus diversos modelos analticos, ver Goodin e
Klingemann (1998), em especial o captulo 7, Parsons (1997), Sabatier (1999) e Theodoulou e Cahn (1995).
Vrios sites disponibilizam estudos sobre polticas pblicas, com destaque para http://
www.policylibrary.com.
6
Lamentavelmente, esses modelos, muito testados em estudos empricos sobre polticas pblicas de outros
pases, ainda so pouco utilizados entre ns.
7
O modelo de Lowi permite entender melhor, por exemplo, por que polticas regulatrias foram mais
facilmente adotadas no Brasil na ltima dcada do que polticas redistributivas.
7

A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom
(1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky (1992). Baseada em pesquisas empricas,
o argumento o de que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada
poltica pblica no partem do zero e sim de decises marginais e incrementais, sem
consideraes sobre inovaes polticas ou mudanas substantivas nos programas. Assim,
as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. A viso
incrementalista da poltica pblica perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas
reformas ocorridas em vrios pases provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto, os que
trabalham nos governos conhecem bem a fora do incrementalismo, que mantm intactos
estruturas governamentais e recursos para polticas pblicas que deixaram de estar na
agenda dos governos. Mas do incrementalismo que vem a viso de que decises tomadas
no passado constrangem decises futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar
novas polticas pblicas ou de reverter a rota das polticas atuais.
O ciclo da poltica pblica
Essa tipologia v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por vrios estgios
e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. O ciclo da poltica pblica se
constitui dos seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas,
avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao.
Essa abordagem enfatiza sobremodo a questo da definio de agenda (agenda
setting) e pergunta por que algumas questes entram na agenda poltica enquanto outras so
ignoradas. Alguns caminhos dentro dessa linha focalizam mais os participantes do processo
decisrio e outros o prprio processo. Cada participante e cada processo pode atuar como
um incentivo ou como um ponto de veto. pergunta de como os governos definem suas
agendas, so dadas trs tipos de respostas. A primeira focaliza os problemas, isto ,
problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O caso
da violncia no Brasil um bom exemplo de problema que entrou na agenda mas que ainda
busca soluo. O reconhecimento e a definio dos problemas afeta os resultados da
agenda. A segunda resposta focaliza a poltica propriamente dita, ou seja, como se constri
a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa
construo se daria via processo eleitoral, via mudanas nos partidos que governam ou via
mudanas nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados fora ou fraqueza dos

grupos de interesse. Segundo essa viso, a construo de uma conscincia coletiva sobre
determinado problema fator poderoso e determinante na definio da agenda. Quando o
ponto de partida da poltica pblica dado pela poltica, o consenso construdo mais por
barganha do que por persuaso, enquanto que quando o ponto de partida da poltica pblica
encontra-se no problema a ser enfrentado, d-se o processo contrrio, ou seja, a persuaso
a forma para a construo do consenso. A terceira resposta focaliza os participantes, que
so classificados como visveis, ou seja, polticos, mdia, partidos, grupos de presso etc., e
invisveis, ou seja, acadmicos e burocracia. Segundo essa perspectiva, os participantes
visveis definem a agenda e os invisveis as alternativas.8
O modelo "garbage can"
O modelo garbage can ou "lata de lixo" foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen
(1972), argumentando que escolhas de polticas pblicas so feitas como se as alternativas
estivessem em uma "lata de lixo". Ou seja, existem vrios problemas e poucas solues. As
solues no seriam detidamente analisadas e dependeriam do leque de solues que os
decisores (policy makers) tm no momento. Segundo essa viso, as organizaes so
formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca consistncia. As
organizaes constrem as preferncias para a soluo dos problemas - ao - e no as
preferencias constrem a ao. A compreenso do problema e das solues limitada e as
organizaes operam em um sistema de tentativa e erro. Em sntese, o modelo advoga que
solues procuram por problemas. As escolhas compem um garbage can no qual vrios
tipos de problemas e solues so colocados pelos participantes na medida que eles
aparecem. Essa abordagem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando tambm
elementos do ciclo da poltica pblica, em especial a fase de definio de agenda (agenda
setting), constituindo o que se classifica como um outro modelo, o de multiple streams, ou
"mltiplas correntes".
Coalizo de defesa
O modelo da coalizo de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993),
discorda da viso da poltica pblica trazida pelo ciclo da poltica e pelo garbage can pela
sua escassa capacidade explicativa sobre por que mudanas ocorrem nas polticas pblicas.
Segundo esses autores, a poltica pblica deveria ser concebida como um conjunto de
8

A recente deciso dos eleitores brasileiros de eleger o PT para a Presidncia da Repblica pode ser um bom

subsistemas que so relativamente estveis, que se articulam com os acontecimentos


externos, os quais do os parmetros para os constrangimentos e os recursos de cada
poltica pblica. Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith
defendem que crenas, valores e idias so importantes dimenses do processo de
formulao de polticas pblicas, em geral ignorados pelos modelos anteriores. Assim, cada
subsistema que integra uma poltica pblica composto por um nmero de coalizes de
defesa que se distinguem pelos seus valores, crenas e idias e pelos recursos que dispem.9
Arenas sociais
O modelo de arenas sociais v a poltica pblica como sendo iniciada pelos chamados
empreendedores polticos ou de polticas pblicas. Isto porque, para que um determinada
circunstncia ou evento se transforme em um problema, preciso que as pessoas se
convenam de que algo precisa ser feito. quando os policy makers do governo passam a
prestar ateno em algumas questes e a ignorar outras. Existiriam trs principais
mecanismos para chamar a ateno dos decisores e formuladores de polticas pblicas: a)
divulgao de indicadores que desnudam a dimenso do problema; b) eventos tais como
desastres ou repetio continuada do mesmo problema; e c) feedback, ou informaes que
mostram as falhas da poltica atual ou seus resultados medocres. Esses empreendedores
constituem a policy community, comunidade de especialistas, pessoas que esto dispostas a
investir recursos variados esperando um retorno futuro dado por uma poltica pblica que
favorea suas demandas. Eles so cruciais para a sobrevivncia e o sucesso de uma idia e
para colocar o problema na agenda pblica.
Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes sociais.10
Redes envolvem contatos, vnculos e conexes que relacionam os agentes entre si e no se
reduzem s propriedades dos agentes individuais. As instituies, a estrutura social e as
caractersticas de indivduos e grupos so cristalizaes dos movimentos, trocas e
"encontros" entre as entidades nas mltiplas e intercambiantes redes que se ligam ou que se
superpem. O foco est no conjunto de relaes, vnculos e trocas entre entidades e
indivduos e no nas suas caractersticas. Este mtodo e referencial terico parte do estudo
teste da capacidade explicativa desse modelo.
9
O papel de organizaes corporativas como, por exemplo, a Ordem dos Advogados do Brasil, no apoio e no
veto s mudanas em legislaes que regulam vrias polticas pblicas pode ser um exemplo desse modelo.
10
A literatura internacional sobre redes sociais ampla e diversificada. Para uma reviso dessa literatura em
portugus, ver Marques (2000).
10

de situaes concretas para investigar a integrao entre as estruturas presentes e as aes,


estratgias, constrangimentos, identidades e valores. As redes constrangem as aes e as
estratgias, mas estas tambm as constrem e reconstrem continuamente. Redes e
identidades se constituem mutuamente em um processo complexo. A fora desse modelo
est na possibilidade de investigao dos padres das relaes entre indivduos e grupos.11
Modelo do "equilbrio interrompido"
O modelo do "equilbrio interrompido" (punctuated equilibium), foi elaborado por
Baumgartner e Jones (1993), baseado em noes de biologia e computao. Da biologia
veio a noo de "equilbrio interrompido", isto , a poltica pblica se caracteriza por
longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de instabilidade, que geram
mudanas nas polticas anteriores. Da computao e dos trabalhos de Simon, vem a noo
de que os seres humanos tm capacidade limitada de processar informao, da porque as
questes se processam paralelamente e no de forma serial (uma de cada vez). Os
subsistemas de uma poltica pblica permitem ao sistema poltico-decisrio processar as
questes de forma paralela, ou sejam, fazendo mudanas a partir da experincia de
implementao e de avaliao, e somente em perodos de instabilidade ocorre uma
mudana serial mais profunda. Este modelo, segundo os autores, permite entender por que
um sistema poltico pode agir tanto de forma incremental, isto , mantendo o status quo,
como passar for fases de mudanas mais radicais nas polticas pblicas. Fundamental ao
modelo a construo de uma imagem sobre determinada deciso ou poltica pblica
(policy image) e a mdia tem papel preponderante nessa construo.12
Modelos influenciados pelo "novo gerencialismo pblico" e pelo ajuste fiscal
A partir da influncia do que se convencionou chamar de "novo gerencialismo pblico" e
da nova agenda dos governos para a poltica fiscal, novas questes foram introduzidas no
estudo das polticas pblicas, voltadas para a busca de eficincia. Assim, a eficincia
11

Apesar da escassez, no Brasil, de estudos sobre polticas pblicas baseados nos modelos acima referidos,
trabalho de Marques (2000), analisando a formulao de polticas na rea de saneamento bsico na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, utiliza o modelo das redes sociais e mostra que, ao contrrio do padro
norte-americano de lobbies ou do corporativismo social-democrata europeu, a intermediao de interesses
ocorre aqui de forma disseminada por inmeros e diversos contatos pessoais entre os integrantes do governo
e os interesses privados, intermediada por uma policy community. Tambm o papel desempenhado por um
grupo de mdicos sanitaristas que se organizou em torno da reforma do sistema de sade pblica no Brasil, no
sentido da sua universalizao e descentralizao, um bom exemplo das possibilidades explicativas desse
modelo.

11

passou a ser vista como o principal objetivo da poltica pblica, aliada importncia do
fator credibilidade e delegao das polticas pblicas para instituies com
"independncia" poltica.
A questo da eficincia nasce do reconhecimento de que as polticas pblicas e suas
instituies estavam fortemente influenciadas por vises redistributivas ou distributivas, na
linguagem de Lowi, desprezando-se a questo da sua eficincia. As razes para tal
reconhecimento esto na crise fiscal e ideolgica do Estado, aliado ao declnio do sonho
pluralista que caracterizou a viso norte-americana de poltica pblica em dcadas
passadas.13 O primeiro grande ataque s possibilidades redistributivas das polticas pblicas
e ao seu processo decisrio veio de Olson (1965), ao afirmar que interesses comuns, os
quais, em princpio, guiariam o processo decisrio sobre polticas que afetam os indivduos,
no resultam necessariamente em ao coletiva e sim em free riding, pois os interesses de
poucos tm mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de muitos. Existe,
segundo Olson, um interesse pblico que no a soma dos interesses dos grupos. Assim, a
boa poltica pblica no poderia resultar da disputa entre grupos, mas de uma anlise
racional. Como conseqncia do influente trabalho de Olson, passou-se a enfatizar a
questo da eficincia das polticas pblicas, que seria alcanada por novas polticas
voltadas para a desregulamentao, privatizao e para reformas no sistema social.
O elemento credibilidade das polticas pblicas tambm passou a ganhar
importncia, ou seja, a prevalncia de regras pr-anunciadas seria mais eficiente do que o
poder discricionrio contido nas polticas pblicas. O fator credibilidade passou a ser
fundamental para polticas como a monetria, mas tambm influencia o novo desenho das
polticas pblicas em vrias outras reas. A credibilidade se baseia na existncia de regras
claras em contraposio discricionaridade dos decisores pblicos e burocratas, que levaria
inconsistncia. Alm do mais, a discricionaridade gera altos custos de transao. Assim, a
discricionaridade, de acordo com essa viso, seria minimizada ou eliminada delegando
poder a instituies bem desenhadas e "independentes" do jogo poltico.

12

Pesquisa realizada por Fucks (1998) testa este modelo analisando a insero da temtica ambiental no Rio
de Janeiro.
13
Na verso mais idealizada do pluralismo, a poltica pblica resultaria do equilbrio alcanado na luta entre
grupos de interesse concorrentes.
12

A delegao para rgos "independentes" nacionais, mas tambm internacionais,


passou a ser outro elemento importante no desenho das polticas pblicas. Mas por que os
polticos (governantes e parlamentares) abririam mo do seu poder? A resposta est na
credibilidade desses rgos "independentes" devido experincia tcnica e para que as
regras no fiquem sujeitas ao ciclo eleitoral, tendo continuidade e coerncia.14
Concorrendo com a influncia do "novo gerencialismo pblico" nas polticas
pblicas, existe uma tentativa, em vrios pases do mundo em desenvolvimento, de
implementar polticas pblicas de carter participativo. Impulsionadas, por um lado, pelas
propostas dos organismos multilaterais e, por outro, por alguns partidos polticos, como o
caso do PT no Brasil, vrias experincias tm sido desenhadas visando insero de grupos
sociais e/ou de interesses na formulao e acompanhamento de polticas pblicas,
principalmente nas polticas sociais. No Brasil, so exemplos dessa tentativa os diversos
conselhos comunitrios voltados para as polticas sociais, assim como a experincia do
Oramento Participativo, hoje adotado por 140 prefeituras governadas por nove diferentes
partidos polticos (FNPP, 2002).15
Apesar da aceitao de vrias teses do "novo gerencialismo pblico" e da
experimentao de delegao de poder para grupos sociais comunitrios, os governos
continuam tomando decises sobre situaes-problema e desenhando polticas para
enfrent-las, mesmo que delegando parte de seu poder para outras instncias nogovernamentais.
Das diversas definies e modelos sobre polticas pblicas, podemos extrair e
sintetizar seus elementos principais:

A poltica pblica distingue entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.

A poltica pblica envolve vrios nveis de governo e no necessariamente se restringe


a participantes formais, j que os informais so tambm importantes.

A poltica pblica abrangente e no se limita a leis e regras.

A poltica pblica uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados.

14

Exemplos da influncia dessa nova viso sobre as polticas pblicas j so abundantes, destacando-se,
inclusive, a relevncia assumida pela OMC - Organizao Mundial do Comrcio -, pelas ONGs, o mandato
fixo dos diretores das agncias de regulao e a "independncia" operacional ou autonomia de muitos bancos
centrais.
15
Para uma discusso das principais teses sobre o Oramento Participativo, ver Souza (2001).
13

A poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo
prazo.

A poltica pblica envolve processos subsequentes aps sua deciso e proposio, ou


seja, ela implica tambm em implementao, execuo e avaliao.

O papel das instituies na deciso e formulao de polticas pblicas


No s a produo desenvolvida exclusivamente dentro da moldura terica especfica da
poltica pblica utilizada nos seus estudos. O debate sobre polticas pblicas tambm tem
sido influenciado pelas premissas advindas de outros campos tericos, em especial do
chamado neo-institucionalismo, o qual enfatiza a importncia crucial das instituies para a
deciso, formulao e implementao de polticas pblicas.
Uma grande contribuio a esse debate foi dada pela teoria da escolha racional. A
contribuio dessa teoria ao debate sobre polticas pblicas est no questionamento de dois
mitos. O primeiro o de que, conforme mencionado acima, interesses individuais gerariam
ao coletiva (Olson, 1965). O segundo o de que a ao coletiva produz necessariamente
bens coletivos (Arrow, 1951). Definies sobre polticas pblicas so, em uma democracia,
questes de ao coletiva e de distribuio de bens coletivos e, na formulao da escolha
racional, requerem o desenho de incentivos seletivos, na expresso de Olson, para diminuir
sua captura por grupos ou interesses personalistas.16
Outros ramos da teoria neo-institucionalista, como o institucionalismo histrico e o
estruturalista, tambm contribuem para o debate sobre o papel das instituies na
modelagem das preferncias dos decisores. Para essas variantes do neo-institucionalismo,
as instituies moldam as definies dos decisores, mas a ao racional daqueles que
decidem no se restringe apenas ao atendimento dos seus auto-interesses. A ao racional
tambm depende das percepes subjetivas sobre alternativas, suas conseqncias e
avaliaes dos seus possveis resultados. Sem negar a existncia do clculo racional e autointeressado dos decisores, esses ramos do neo-institucionalismo afirmam que o clculo
estratgico dos decisores ocorre dentro de uma concepo mais ampla das regras, papis,
identidades e idias.17 Portanto, a viso mais comum da teoria da escolha pblica, de que a
16

Para uma reviso dessa literatura, ver Levi (1997) e para uma discusso da aplicao de tipologias na anlise
de polticas pblicas tomando como referncia a teoria da escolha racional, ver Ostrom (1999).
17
O institucionalismo histrico vem dedicando espao cada vez maior importncia das idias na formulao
de polticas pblicas, em especial nas suas mudanas. Para uma anlise da introduo, na Gr-Bretanha, das
idias monetaristas em substituio s keynesianas, ver Hall (1998).
14

ao poltica, isto , o processo decisrio sobre polticas pblicas, resulta apenas de


barganhas negociadas entre indivduos que perseguem seu auto-interesse, contestada pela
viso de que interesses (ou preferncias) so mobilizados no s pelo auto-interesse, mas
tambm por processos institucionais de socializao, por novas idias e por processos
gerados pela histria de cada pas. Os decisores agem e se organizam de acordo com regras
e prticas socialmente construdas, conhecidas antecipadamente e aceitas (March e Olsen,
1995: 28-29). Tais vises sobre o processo poltico so fundamentais para entendermos
melhor as mudanas nas polticas pblicas em situaes de relativa estabilidade.
J a teoria da escolha pblica adota uma vis normativamente ctico quanto
capacidade dos governos de formularem polticas pblicas devido a situaes como autointeresse, informao incompleta, racionalidade limitada e captura das agncias
governamentais por interesses particularistas. Essa teoria , provavelmente, a que
demonstra mais mal-estar e desconfiana na capacidade dos mecanismos polticos de
deciso, defendendo a superioridade das decises tomadas pelo mercado vis--vis as
tomadas pelos polticos.
Aprofundando um pouco mais as contribuies do chamado neo-institucionalismo
para a rea de polticas pblicas, sabemos que, de acordo com os vrios ramos dessa teoria,
instituies so regras formais e informais que moldam o comportamento dos atores. Como
as instituies influenciam os resultados das polticas pblicas e qual a importncia das
variveis institucionais para explicar resultados de polticas pblicas? A resposta est no
presuno de que as instituies tornam o curso de certas polticas mais fceis do que
outras. Ademais, as instituies e suas regras redefinem as alternativas polticas e mudam a
posio relativa dos atores. Em geral, instituies so associadas a inrcia, mas muita
poltica pblica formulada e implementada. Assim, o que a teoria neo-institucionalista nos
ilumina no entendimento de que no so s os indivduos ou grupos que tm fora
relevante que influenciam as polticas pblicas, mas tambm as regras formais e informais
que regem as instituies.
A contribuio do neo-institucionalismo importante porque a luta pelo poder e por
recursos entre grupos sociais o cerne da formulao de polticas pblicas. Essa luta
mediada por instituies polticas e econmicas que levam as polticas pblicas para certa
direo e privilegiam alguns grupos em vez de outros, embora as instituies sozinhas no

15

faam todos os papis - h tambm interesses, como nos diz a teoria da escolha racional,
idias, como enfatizam o institucionalismo histrico e o estrutural, e a histria, como afirma
o institucionalismo histrico.
Estamos tratando, portanto, de um campo que busca integrar quatro elementos: a
prpria poltica pblica, a poltica (politics), a sociedade poltica (polity) e as instituies
onde as polticas pblicas so decididas, desenhadas ou implementadas. O principal foco
analtico da poltica pblica est na identificao do problema que a poltica pblica visa
corrigir, na chegada desse problema ao sistema poltico ou sociedade poltica, ou seja,
polity, pela via das instituies, e nas formas encontradas pelo sistema poltico para abordar
o problema.
O entendimento dos modelos e das teorias acima resumidos pode permitir ao
decisor pblico (polticos e "alta" burocracia) melhor situar o problema para o qual a
poltica pblica ser desenhada, seus possveis conflitos, a trajetria que ela dever seguir e
o papel dos indivduos, grupos e instituies que sero envolvidos ou afetados pela poltica
pblica. Em outras palavras, a forma como o problema a ser resolvido pela poltica pblica
entra na agenda, seus participantes, sua arena decisria, seu desenho, a escolha de
alternativas, os incentivos ou os constrangimentos formulados para que haja adeso
poltica pblica e a influncia de polticas anteriores so fatores essenciais para o
desdobramento da poltica pblica e para o seu "sucesso" ou "fracasso". Pelo exposto, v-se
que a formulao de polticas pblicas processo complexo, requerendo tempo,
investimento e compreenso abrangente e terica, no s do tema que ser objeto da
poltica pblica, mas tambm dos seus processos e dos conflitos envolvidos desde o seu
incio.
Colocando a questo da formulao de polticas pblicas de forma mais operacional
e extraindo os principais pontos dos modelos acima mapeados, pode-se construir uma
proposta do que seria um modelo descritivo/operacional para a formulao de polticas
pblicas.

16

Quadro 1 - Modelo descritivo/operacional para formulao de polticas pblicas


Elemento
Objeto
Temporal

Descrio
Identificar com clareza os objetivos da poltica pblica
Adotar viso de longo prazo, baseada em indicadores e em
trabalhos analticos sobre a poltica pblica
Considerar contextos locais, nacionais e internacionais
Escala
Questionar
vises
tradicionais
e
testar
novas
Inovao/criatividade
idias/propostas
Utilizar dados de diversas fontes
Evidncia
Analisar as diversas alternativas para enfrentar o problema
Alternativas
que a poltica pblica visa solucionar, argumentando por
que a alternativa proposta superior s demais
Calcular os custos da alternativa escolhida
Custos
Considerar o impacto sobre as demandas/necessidades dos
Incluso
que sero direta ou indiretamente afetados pela poltica
pblica
Considerar as capacidades institucionais, operacionais e
Fatores internos
financeiras do governo e a insero da poltica no
planejamento estratgico do governo
Considerar questes ticas, jurdicas e as restries
Fatores externos
impostas pelas coalizes polticas que apoiam o governo
Analisar outras experincias similares
Aprendizado
Identificar os principais "ganhadores" e "perdedores" e
Vetos e apoios
envolver os principais stakeholders no estgio inicial da
formulao
Identificar, pelo tipo de poltica pblica, as arenas
Arenas decisrias
decisrias onde os conflitos sero desenvolvidos
Analisar os principais resultados, problemas e
Polticas prvias
potencialidades de polticas anteriormente adotadas com
objetivos semelhantes ao da nova poltica
Identificar
policy
communities
(comunidade
de
Policy community
especialistas) que apoiariam a poltica pblica
Construir conscincia coletiva sobre a importncia da
Conscincia coletiva
poltica pblica, juntamente com uma policy image sobre
suas vantagens
Mapear as redes de relaes existentes entre o governo,
Redes sociais
grupos de interesse, comunidade de especialistas e
burocracia
Modelar um sistema de incentivos seletivos (sanes e
Incentivos
recompensas) para sistemas, rgos e participantes da
poltica pblica
Montar mecanismos que minimizem a captura da poltica
Controle
pblica por interesses particularistas
Identificar as regras formais e informais das instituies
Regras
polticas, sociais e governamentais que podem influenciar
positiva ou negativamente a poltica pblica

17

18

Implementao
A implementao se refere a como a poltica pblica est sendo posta em prtica, ou seja,
transformao da poltica em ao. A implementao tem se constitudo na sub-rea ou fase
da poltica pblica que menos tem recebido ateno, tanto de trabalhos acadmicos como
dos prprios governos. A sub-rea de fundamental importncia porque, por ser um estgio
intermedirio entre a formulao e a avaliao de uma dada poltica pblica, estudos
realizados na fase de implementao podem detectar, com antecipao, problemas que
podem estar ocorrendo e propor mudanas no desenho e na implementao da poltica.18
Nem sempre os problemas de implementao esto situados no seu desenho, nas
questes organizacionais e gerenciais ou em apenas em um dos principais atores que
implementam a poltica pblica, ou seja, a burocracia ou as organizaes que recebem
delegao do governo para implement-la.19 Existe uma mirade de variveis que tambm
impactam a poltica pblica e somente estudos de caso especficos podem identific-las. A
correta identificao dessas variveis e da sua influncia na implementao das polticas
pblicas o ponto-chave para corrigir seus possveis problemas.
Apesar da existncia de variveis vrias que influenciam a implementao da
poltica pblica, no existe dvida de que o papel da burocracia que implementa a poltica,
ou seja, a burocracia de linha, crucial. O primeiro trabalho mostrando a importncia da
burocracia de linha (street-level bureaucracy) foi elaborado por Liksky (1980). O principal
argumento para se concentrar esforos no melhor entendimento (e treinamento e
qualificao) da burocracia de linha que esses servidores (professores, policiais, mdicos,
atendentes de servios pblicos etc.) tomam rotineiramente decises que afetam a vida das
pessoas, com elas se relacionam diretamente e tm grande espao para tomar decises que
muitas vezes contrariam os objetivos da poltica pblica. Nesse sentido, os servidores
pblicos que prestam diretamente servios s pessoas esto muito longe do ideal weberiano
de impessoalidade na tomada de deciso e de insulamento burocrtico. Na realidade, so
esses servidores que detm a chave para a dimenso efetiva da cidadania. O crescimento da
18

Para uma reviso da literatura e das pesquisas empricas que focalizam a implementao, ver Shofield
(2001).
19
Para uma excelente anlise da importncia de fatores organizacionais nas polticas pblicas, ver o clssico
trabalho de Skocpol e Finegold (1982), que busca explicar a "falncia" da poltica industrial do New Deal
versus o "sucesso" da sua poltica agrcola a partir da capacidade instalada no governo norte-americano em
termos organizacionais.
19

burocracia de linha est associado ampliao dos direitos sociais e deciso de se prestar
servios pblicos aos mais pobres (modelo norte-americano) ou a todos (modelo socialdemocrata europeu) e no a de se distribuir a renda.
O papel e os limites da burocracia em uma sociedade democrtica vm sendo
exaustivamente estudados e debatidos.20 Uma das principais contribuies a esse debate tem
sido dada pela teoria da escolha racional, atravs do conceito agente x principal.21 Isto
porque essa teoria tem desenvolvido trabalhos que buscam estabelecer as ligaes e formas
de controle entre quem decide, isto , o principal, ou seja, polticos eleitos, e quem executa
o que foi decido, isto , o agente, ou seja, a burocracia. Pela teoria da escolha racional, o
controle do principal sobre o agente complexo e dispendioso, da porque o melhor
deixar que as solues sejam adotadas pelo mercado. No entanto, nem sempre isso
possvel, sendo necessrio deixar tais decises para instituies/organizaes, i.e.,
instncias que tm delegao de poder (os agentes) para agir em nome dos que lhe
delegaram o poder (o principal). A burocracia seria um dos " agentes" mais importantes.22
No entanto, a delegao de poder sempre ser problemtica porque pode ser exercida pelo
agente contra os interesses e as decises do principal. Na linguagem da poltica pblica, a
burocracia poderia desenhar polticas contrrias ao interesse dos polticos eleitos ou a
implementaria de forma contrria ao que foi por eles decidido. A sada desse dilema estaria
na criao de incentivos para que o agente cumpra o mandato do principal.
Segundo a teoria, as solues para enfrentar o problema agente x principal seriam
de quatro tipos. A primeira seria o cuidadoso desenho do contrato firmado com o agente,
com mecanismos de compensao que o motivem a atender os interesses do principal,
estimulando-se tambm a competio entre os agentes.23 A segunda seria atravs de
mecanismos de seleo que identifiquem talentos, habilidades e as melhores caractersticas
para o cargo. A terceira seria via o monitoramento dos agentes, com a instituio de
procedimentos que faam com os agentes sejam passveis de controle por aqueles que
20

Muitas so os estudos sobre o papel da burocracia. Ver, por exemplo, Silberman (1993), Cook (1996),
Shepsle e Bonchek (1997), Tsebelis (2000), Peters (1995), Down (1994) e Moe (1989). A burocracia
brasileira contou com a importante anlise de Nunes (1997).

21

Ver Kiewiet, Roderick e McCubbins (1991).


A teoria da escolha racional tambm tem desenvolvido enormes esforos para discutir formas de controle
dos eleitores (principal) sobre os polticos eleitos (agentes).

22

20

recebem seus servios. a chamada fiscalizao "alarme de incndio". Exemplos desse


tipo de fiscalizao seriam a inscrio de nmeros de telefones nos carros, linhas-diretas
para denncias e audincias pblicas. A quarta forma de soluo seria provida por controles
institucionais, especialmente por instituies ou grupos de interesse que se opem poltica
pblica que est sendo implementada pelos agentes.
Diante do exposto, anlises voltadas para a implementao de polticas pblicas
devem focalizar a) o grau de conhecimento e capacidade das organizaes e dos
implementadores sobre a poltica que est sendo implementada; b) os diversos processos
que compem a implementao, inclusive seus pontos de conflito; c) o papel dos atores e
dos agentes na implementao; e d) o grau de discricionaridade da burocracia quando
implementa a poltica pblica. Ao elaborar um projeto que incorpore os problemas de
implementao, pode-se compreender melhor:

A complexidade de se alcanar os objetivos almejados pela poltica pblica.

As possibilidades de "fracasso" da poltica originalmente desenhada.

A natureza dinmica da transformao da poltica em ao.

O papel e a importncia dos detalhes tcnicos e da base de informaes.

O papel dos servidores de linha e sua potencialidade para mudar os rumos da poltica.

A identificao de ambigidades ou contradies no desenho original da poltica.

As questes prticas do dia-a-dia que influenciam o resultado das polticas e como esses
resultados so influenciados pelo trabalho cotidiano da burocracia que a implementa.
Anlises realizadas ainda no processo de implementao podem, ento, corrigir rumos e

propor reformulaes nos objetivos da poltica e/ou o seu redesenho, reduzindo, assim,
inmeros custos, inclusive os envolvidos na avaliao.
Avaliao
A avaliao tem recebido grande ateno do governo brasileiro nos ltimos anos.
Impulsionada pelos organismos financeiras multilaterais e tambm pela literatura do "novo
gerencialismo pblico", propostas voltadas para a avaliao comeam a ganhar fora nas
estruturas dos governos.24 Uma frase do Partido Trabalhista ingls, quando assumiu o
23

Pela teoria da escolha pblica, uma das razes para a existncia da hierarquia nas organizaes est no fato
de que existem mais pessoas que querem ser promovidas do que cargos disponveis.
24
O "novo gerencialismo" se baseia no governo por resultados, da a importncia da avaliao. Outros
afirmam ainda que a avaliao ganhou importncia, em especial na Europa, como forma de legitimar a ao
21

governo em 1997, sintetiza a recente nfase na avaliao: "o que importa o que funciona"
(what matters is what works). No entanto, por no se conceder a mesma importncia fase
de formulao, as avaliao que tm sido produzidas parecem incompletas. Ou seja, como
avaliar uma dada poltica pblica se seus objetivos, instrumentos, atores, implementadores
no esto suficientemente claros ou so, muitas vezes, ambguos? Outro problema da
avaliao de polticas governamentais diz respeito nfase excessiva no seu custo x
benefcio, difcil de ser mensurada no curto prazo e em certas polticas pblicas. Por
exemplo, como medir os benefcios de uma poltica de vacinao em massa contra
determinada doena?
Essas limitaes no significam, obviamente, que a avaliao no deve ser
introduzida na rea de polticas pblicas, mas sim que preciso enorme cuidado e expertise
na sua aplicao.
Avaliao no se confunde com acompanhamento das aes governamentais porque
a avaliao incorpora elementos de valor e de julgamento. Ou seja, a avaliao tem um
contedo substantivo porque atribui valor. Outra questo importante na avaliao a
definio de critrios, fundamentais para que possamos afirmar se uma poltica deve
continuar a ser implementada e se essa poltica prefervel a qualquer outra. Esses critrios
no so passveis de uma tipologia, pois devem variar de acordo com a poltica que est
sendo avaliada.
Avaliar indicar se uma dada poltica est contribuindo para uma desejvel
quantidade e distribuio de bem-estar (Figueiredo e Figueiredo, 1986) e se essa poltica
est promovendo mudanas nos sistemas econmico e social destinadas a alcanar os
resultados desejados. Por fim, avaliar significa compreender e explicar o "que funciona
para quem e em que circunstncias" (Sanderson, 2002: 2).
Apesar de estar sendo hoje muito difundida nos governos, a avaliao no s
tarefa complexa como seus resultados so de difcil aceitao pelos que esto envolvidos
com a sua deciso/formulao/implementao. Como o ilustre professor e assessor de
vrios governos Sir John Maynard Keynes argumentou, os polticos [tambm os decisores e
implementadores] no gostam de obter informaes porque elas tornam a processo
decisrio muito mais complicado (Keynes apud Sanderson, 2002). Por outro lado, polticos
dos governos, j que, argumenta-se, essa legitimao no se restringe mais aos processos eleitorais

22

so submetidos a um timing e a demandas dos eleitores que nem sempre coincidem com os
que nos ensinam os manuais de polticas pblicas. Como sustenta Stoker (1999), a
sociedade parece ser mais guiada pela poltica do que pela cincia, e a poltica, sendo a arte
do possvel, nem sempre pode apresentar as melhores e mais racionais respostas.
Existem vrias formas de se abordar a questo da avaliao. Em geral, a avaliao
se

concentra

nos

desdobramentos

da

poltica

pblica,

ou

seja,

legislao/planos/programas/projetos que dela resultam, embora a formulao inicial da


poltica pblica deva guiar a avaliao dos seus desdobramentos. Sero aqui abordadas as
principais formas que a avaliao pode assumir, inclusive suas variantes metodolgicas.
Em primeiro lugar, a avaliao pode assumir a forma de avaliao de processos
e/ou de resultados.
A avaliao de processos visa a aferio da eficcia de uma poltica pblica, isto ,
se a poltica/plano/programa/projeto est sendo (ou foi) implementada de acordo com as
diretrizes concebidas para a sua execuo e se o seu produto atingir (ou atingiu) as metas
desejadas. A importncia dessa linha de avaliao est no fato de que impossvel antever
todos os tipos de problemas e conflitos possveis durante a elaborao de uma legislao/
plano/programa/projeto. A avaliao processual no objetiva medir o tamanho ou a
natureza do impacto, que se reporta avaliao de impactos.
A anlise de impactos tem uma ambio mais ampla e complexa. Diz respeito aos
efeitos da legislao/plano/programa/projeto sobre seu pblico-alvo, estabelecendo,
tambm, uma relao de causalidade entre a poltica (e no apenas a legislao/
plano/programa/projeto) e as alteraes nas condies econmicas e sociais. Para que tal
tipo de avaliao seja bem feita, preciso a) definies claras dos objetivos da poltica que
se desdobrou em legislao/plano/programa/projeto; b) especificao dos critrios de
"sucesso"; e c) medidas de aferio do "sucesso" ou "fracasso" da poltica pblica.25
Na classificao de Figueiredo e Figueiredo (1986), tanto a avaliao de processos
como a de impactos podem gerar os seguintes resultados:
a) O resultado esperado alcanado.
b) Um resultado no esperado produzido, sendo, porm, positivo.

(Sanderson, 2002).
25
Na avaliao de processos, os dois primeiros fatores devem ser tambm considerados.
23

c) Resultados do tipo a) e b) ocorrem e so positivos no curto prazo, mas podem


ser negativos no mdio e longo prazo.
d) O resultado esperado produzido no que se refere aos membros da populaoalvo, isto , cada indivduo melhorou sua situao com a poltica pblica; no
entanto, a mdio prazo, a categoria social a que estes indivduos pertencem ou
passam a pertencer piora.26
e) O resultado esperado no alcanado e nenhum outro resultado produzido.
f) Um resultado no esperado ocorre, sendo, porm, negativo.27
A avaliao tambm pode focalizar uma instituio - avaliao institucional. Nesse
caso, so analisadas as polticas institucionais e os programas e projetos desenvolvidos para
a implementao das polticas institucionais. Nesse tipo de avaliao, examina-se o
atendimento aos objetivos de cada uma das polticas e projetos, assim como a consecuo
dos objetivos e finalidades da instituio, isto , sua "misso institucional" (Beloni et alli,
2001: 10).
A segunda forma de abordar a sub-rea de avaliao remete a questes
metodolgicas. A terminologia usada por diferentes autores varia, mas o quadro abaixo
busca oferecer um sntese dos diferentes mtodos.
Quadro 2 - Abordagens metodolgicas da avaliao
Mtodos
qualitativos
.Entrevistas
.Grupos focais
.Abordagem
etnogrfica
.Anlise
de
discurso

Mtodos mistos "Cross


section"
.Estudo
de .Surveys
caso: mtodos com
qualitativos e usurios e
provedores
quantitativos
dos
.Mtodo
servios
qualitativo
como pr-teste
para aplicao
de
mtodo
quantitativo em
larga escala
.Mtodo
qualitativo para

Mtodos
Quantitativos
Desenhos Longitudinais
Observao

Prexperimental

Baseada
em teoria

Experimental
(amostral)

.Anlises ex- .Misto de .Amostra


.Modelos
aleatria de
estatsticos e ante e ex-post mtodos
qualitati- grupos.
economtricos
vos
e
quantitativos,
testando
uma dada
teoria

26

Pesquisa realizada na Frana por Boudon (apud Figueiredo e Figueiredo, 1986) mostrou que a opo da
poltica educacional francesa por cursos profissionalizantes, ainda que resultasse em benefcios para cada um
dos recm-formados, com o tempo provocou o declnio do salrio mdio daquela categoria profissional. Em
sentido oposto, uma avaliao da poltica de assentamentos rurais realizada nos EUA nos anos 50, embora
tenha sido considerada um "fracasso" no sentido dos seus objetivos, gerou vrias lideranas negras do
movimento pelos direitos civis.
27
Cabe ressaltar que esses resultados no so, obviamente, excludentes.
24

detalhar
os
dados
quantitativos
Fonte: Davies, Nutley e Smith (2000: 6)

A disputa sobre a superioridade de mtodos enorme, tanto entre acadmicos como


entre os que avaliam as polticas pblicas. Os defensores das abordagens mais quantitativas
argumentam que avanos na rea de avaliao s sero conseguidos com mais e melhor
informao (dados), melhor modelagem, utilizando-se, principalmente, as ferramentas da
econometria, e o uso mais intensivo de anlises longitudinais e experimentais. Seus
opositores argumentam que o conhecimento cientfico baseado na estatstica e na
econometria no pode assegurar, sozinho, maior objetividade nas anlises. No entanto, uma
abordagem no prescinde da outra, nem a elimina. O maior problema da avaliao pode ser
sintetizado nas palavras de Giddens (1990), quando argumenta que a noo de certeza em
relao ao conhecimento social e a noo de que maior conhecimento igual a maior
controle sobre o nosso destino [ou o destino das polticas pblicas] esto hoje abaladas pela
complexidade assumida pela vida econmica e social. Mas, continua Giddens, isso no
significa que o conhecimento sistemtico da ao humana impossvel, mas sim que no
existem garantias de que esse conhecimento poder nos ajudar nas nossas tentativas de
darmos conta da nossa enorme tarefa [de transformar aspectos do mundo econmico e
social].
Devido a sua pouca utilizao no Brasil, esta seo detalhar, ainda, dois aspectos
que podem contribuir para minimizar as dificuldades inerentes avaliao. O primeiro a
grande contribuio que pode ser dada pelos projetos-piloto. O segundo o crescente uso
de grupos focais para decidir ou avaliar polticas pblicas.
Projetos-piloto
Projetos-piloto tm sido exaustivamente utilizados em vrios pases. Na Gr-Bretanha, por
exemplo, esses projetos cobrem reas to diversas quanto preveno da criminalidade,
emprego, sade, educao e governos locais, tendo sido introduzidos no final dos anos 90.
Os projetos-piloto tm recebido muita ateno da mdia e dos grupos que recebem seus
impactos. Sanderson (2002) avalia que essa ateno tem prejudicado a avaliao porque os
polticos e decidores querem respostas rpidas sobre os resultados dos projetos,
restringindo o tempo necessrio para a avaliao. Nos EUA, ao contrrio, projetos-piloto
so mais antigos e menos submetidos s demandas eleitorais. Projetos-piloto tm a
25

vantagem de combinar anlise de impactos com anlises sobre a implementao. Aps o


perodo de experimentao, a avaliao vai responder s seguintes perguntas: a) o projeto
funciona? e b) como pode ser melhorado?
Grupos focais
Grupos focais tm sido utilizados no Brasil apenas com objetivos de estratgia eleitoral
(atravs das chamadas "qualis" ou pesquisas qualitativas) ou para pesquisas de mercado.28
No entanto, seu uso tem sido intensivo na formulao e avaliao de polticas pblicas em
outros pases, combinado ou no com outras formas como surveys, pesquisas de
elites/lideranas e pesquisas de opinio pblica. Grupos focais destinados a formular ou
avaliar polticas pblicas devem ser relativamente pequenos, entre 6 a 15 participantes, e
homogneos em relao ao tema, j que seu principal objetivo identificar a percepo dos
envolvidos sobre a poltica pblica e identificar pontos de consenso entre aqueles que sero
ou so afetados pela poltica pblica, ou seja, os stakeholders. Os defensores dos grupos
focais para formular e avaliar polticas pblicas argumentam que eles a) trazem para os
decisores vrias perspectivas sobre o mesmo problema, difcil de ser conseguida por outros
meios; b) exploram um problema em profundidade, permitindo ao decisor enxergar, com
detalhes, as diferenas entre as diversas vises sobre o mesmo problema; c) tornam os
participantes parte do processo decisrio; d) introduzem vises distintas sobre problemas
polticos e culturais que influenciam a implementao da poltica pblica; e e) podem
antecipar ou minimizar as reaes contrrias de grupos de interesse e do pblico.29
Por ltimo, cabe ainda mencionar outra questo importante na avaliao, ou seja,
quem deve avaliar. Isto porque a avaliao, se no for bem desenhada e informada
metodologicamente, poder gerar resultados equivocados e/ou perda de confiana nos
avaliadores. O primeiro requisito seria, portanto, o conhecimento tcnico. O segundo seria
o da "neutralidade", aqui entendida como no vinculao a partidos polticos ou grupos de
interesse. A tendncia nos EUA tem sido a de delegar a avaliao a organismos
independentes do governo, tais como think tanks, universidades e, principalmente, o GAO
(US General Accounting Office), ligado ao Congresso norte-americano.30

28

Uma exceo ao uso desse mtodo para avaliar polticas pblicas foi a pesquisa realizada em cinco
municpios da Bahia sobre o Programa de Sade da Famlia. Ver Trad et alli (2002).
29
Para um relato detalhado da experincia com grupos focais, ver Kahan (2001).
30
Sobre a experincia do GAO, ver Wilmoth (2001).
26

27

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