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Universidad Adolfo Ibaez

Pensiones Solidarias
Reforma Previsional 2008 (Ley 20.255)

Cristian E. Bustos Flores1

1 Estudiante Ingeniera Comercial Universidad Adolfo Ibaez, Trabajo de Polticas Publicas, Minor Economa Poltica, Profesor Sr. Mario
Drago.

Pensiones Solidarias

RESUMEN EJECUTIVO
El presente documento ha sido elaborado como parte de un trabajo de investigacin del ramo de
polticas publicas; con motivo de analizar una poltica publica, describiendo sus objetivos,
instrumentos y/o herramientas, sus proponentes, beneficiados, como sus costos y efectos a la
fecha.
El tema a abordar corresponde a las Pensiones Solidarias, parte de la reforma previsional al
sistema de pensiones chilenas de 2008 (Ley 20.255), analizada desde el ciclo de las polticas
publicas y sus diversas etapas.
El documento ha sido estructurado en cinco apartados. En el primero de ellos se realiza una
breve introduccin a los sistemas de pensiones en Chile y el mundo.
En el segundo se ha procedido a identificar la definicin del problema; abordando las diferentes
instancias y antecedentes del proceso.
El apartado numero tres y cuatro describen las alternativas empleadas para afrontar la poltica
publica, como el proceso de decisin.
Finalmente el quinto apartado se ha dedicado a la implementacin y evaluacin, evidenciando el
impacto de las PBS2 sobre el ingreso y bienestar de los beneficiarios.

2 PBS (Pensiones Bsicas Solidarias)

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INTRODUCCIN

Los sistemas de pensiones representan una de las transferencias de ingreso mas importantes en
las sociedades modernas, estos tienen por objeto - en su aspecto econmico - proveer de
mecanismos para distribuir consumo a lo largo de la vida, prevenir ante bajas de ingresos y
garantizar medios suficientes para la vejez. Reflejando la forma en que las personas mayores se
integran a la sociedad.
Los pases cuentan con diversos mecanismos para organizar los sistemas de pensiones,
abarcando desde los sistemas de reparto pblicos hasta los sistemas de capitalizacin individual.
Siendo los primeros los mas comunes en los pases de alto desarrollo, principalmente europeos.
Chile cuenta con un sistema de capitalizacin individual (DL 3.500), desde 1981, anterior a ello
se contaba con un sistema normativo integral iniciado en 1924 (Mesa-Lago 1985), que
evoluciono respondiendo a las necesidades de agrupaciones gremiales de manera segmentada,
incorporando a los trabajadores a un sistema de carcter semi-publico de Cajas de Previsin.
Hacia inicios de la dcada de 1980, el sistema de pensiones chilenas contaba con 35 Cajas de
Previsin y alrededor de 150 regmenes provisionales distintos. Si bien el sistema poda
considerarse como un sistema de reparto, este era altamente heterogneo en la entrega de
beneficios y alcanzaba una cobertura menor al 75%3.
En mayo de 1981, bajo la lgica de las doctrinas pro-mercado en las diversas reas del estado,
se instaura un nuevo sistema de pensiones, basado en cotizaciones definidas y planes
unipersonales de ahorro obligatorio privado, los trabajadores deben cotizar mensualmente 10%
de sus remuneraciones laborales en sus cuentas de ahorro individual, pagando comisiones por
concepto de administracin a las nuevas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Estas
ultimas corresponden a empresas privadas con giro exclusivo, controladas y fuertemente
reguladas por el estado a travs de las Superintendencias de AFP.
Lo anterior radico en transferir el rol y la responsabilidad de la seguridad previsional desde el
estado hacia los individuos particulares, relegando el papel del estado al de supervisin y
fiscalizacin del sistema.
A 20 aos desde la implementacin del sistema de capitalizacin individual, Chile ha venido
experimentado un sostenido descenso en las tasas de fecundidad y mortalidad, generando un
cambio en la estructura por edad de su poblacin, una disminucin de la poblacin joven y un
aumento en la concentracin de poblacin mayor de edades avanzadas. Esperando que para el

3 Informe Final Comisin Asesora Presidencial Sobre el Sistema de Pensiones, 2015, pp. 52.

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ao 2050, segn proyecciones INE, la poblacin mayor de 60 aos alcance el 29,5% de la


poblacin total.

Siendo el envejecimiento un fenmeno mundial 4, diversas entidades, entre ellas el Banco Mundial
han realizado fuertes criticas a la sostenibilidad de los sistemas de reparto, abogando por un
nuevo sistema multi-pilar basado en un pilar-cero, con un nivel mnimo de proteccin; un
primer primer pilar que consiste en un plan sin financiamiento manejado pblicamente; un
segundo-pilar, o plan privado obligatorio financiado por el cotizante, un tercer-pilar, voluntario
con financiacin privada; y finalmente, disposiciones complementarias para los trabajadores no
cubiertos y para las personas mas pobres (Banco Mundial, 2001).
A inicios de la dcada del 2000, diversos estudios comenzaron a cuestionar los supuestos bajo
los cuales fue construido el sistema de capitalizacin individual; evidenciando importantes
insuficiencias en materia de cobertura y monto de las pensiones por pagar. Dichos problemas se
originaban producto de una realidad laboral mucho mas fragmentada que la supuesta por el
diseo del sistema; caractersticas como la elevada rotacin de empleos, junto a periodos de
desempleo y alto indice de empleos informales, haban desencadenado que gran parte de los
ahorrantes no lograran acumular los niveles de ahorro previsional requeridos para financiar sus
pensiones. El 1 de septiembre del 2000, y en el contexto del encuentro de la CEPAL,
Responsabilidades Fiscales en Sistemas de Previsin Social se abordo el impacto fiscal del
sistema de Pensiones en Chile (Arenas, 2009), concluyendo que el 50% de los afiliados a AFP
percibiran una pensin cercana al mnimo.
Posterior a ello, las Encuestas de Previsin Social (EPS) de 2002 y 2004, evidenciaron las bajas
densidades de cotizacin, bajas tasas de reemplazo, bajas pensiones y las diferencias de genero.
Una mujer cotiza en promedio cuatro de cada diez aos, por lo que difcilmente el modelo de las
AFP les pagara buenas pensiones con dichas densidades de cotizaciones.
A su vez, estudios posteriores, concluan que cotizar en Chile era mas caro que en Estados
Unidos y que en la mayora de los pases latinoamericanos con sistemas de capitalizacin
individual, en promedio los chilenos pagaban USD $90 anuales en comisiones por la
administracin del ahorro forzoso para la vejez (Diamond, 2004).
El 31 de Agosto de 2005, durante el seminario de la principal organizacin sindical del pas,
Central Unitaria de Trabajadores (CUT); que contaba con la presencia de los cuatro candidatos
presidenciales (Joaquin Lavin, Sebastian Piera, Michelle Bachelet y Tomas Hirsch), la CUT
desgloso su propuesta: aumentar la cobertura y garantizar una pensin suficiente, que inclua
igualar pensiones mnimas con salario mnimo, cotizacin bipartita, crear un fondo solidario con

4 Segunda Transicin Demogrfica (Ron Lesthaeghe y D.J. van de Kaa ,1986)

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aporte estatal y patronal para financiar las pensiones de quienes no hubieran cotizado, prohibir la
inversin de las AFP en el exterior y crear una entidad previsional estatal. Tras el
pronunciamiento de los candidatos durante el seminario, el quid ya no era si habra o no reforma
previsional, sino que tan estructural esta seria (Arenas, 2009).
Finalmente, el 18 de Octubre de 2005, Michelle Bachelet dio a conocer su programa de gobierno,
haciendo hincapi en la proteccin de la tercera edad, declarando La reforma previsional es un
proyecto central de nuestro prximo gobierno. Del xito de esta reforma depender el bienestar
futuro de las actuales generaciones de trabajadores (Bachelet, 2005).
El 3 de Noviembre de 2005, el entonces presidente de la Republica Ricardo Lagos, en la
inauguracin del del Encuentro Nacional del Adulto Mayor, destaco la existencia en el
presupuesto 2006 de los recursos necesarios para que el prximo gobierno reformara el sistema
de pensiones. Lo cual termino por despejar aun mas el escenario para el debate, al ya contar con
los recursos econmicos necesarios, haba que centrarse en los contenidos.

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DEFINICION DEL PROBLEMA

El proceso de transicin democrtica en Chile, significo un gran desafo para el primer gobierno
de la Concertacin5, ya que haban sido electos con el fin de dar respuesta a mltiples demandas
sociales, que fueron postergados durante la dictadura y su llamado estado de bienestar residual
(Larraaga, 2015). Las deudas en materia educacional y de salud, fueron las principales
prioridades de los gobiernos democrticos de la concertacin durante la dcada de 1990, junto
con la restauracin de la institucionalidad democrtica.
Durante la dcada del 2000, los gobiernos de Lagos y Bachelet, plantearon la seguridad social
como un eje central de sus gobiernos. Ello represento un cambio de enfoque en las polticas
publicas del pas y se acerca a la visin que predomina en las socialdemocracias modernas, en
las cuales el estado considera a los ciudadanos como sujetos de derecho, sustituyendo a la
familia como principal responsable de proveer el bienestar a las personas. Esto implica, que
quienes perciben estas transferencias lo hacen porque son acreedores de derechos sociales
individuales que el estado debe garantizar (Larraaga y Contreras, 2010).
De esta forma, la seguridad social, constituye parte de un derecho provisto y garantizado por el
estado, para sus ciudadanos. Bajo esta lgica, el problema previsional se configura como La
Incapacidad del Sistema de Capitalizacin Individual (AFP), de entregar pensiones que satisfagan
las necesidades bsicas en la etapa de retiro laboral de la poblacin, en particular de las mujeres
y aquellos de menores ingresos.
Lo anterior presupone romper con parte del paradigma ideolgico del pro-mercado (basado en el
individualismo y el mrito) hacia una lgica de cooperacin y solidaridad. Replanteando el rol del
estado, devolviendo a este su rol garante de la Seguridad Social (Subsecretaria Previsin Social,
2015).

5 Concertacin de Partidos por La Democracia; fue una coalicin poltica de centro-izquierda que gobern en Chile desde 1990 hasta 2010.

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Al igual que el plan AUGE, durante el gobierno de Ricardo Lagos, que garantizo los derechos del
acceso de la salud, en especial de aquellas enfermedades y patologas de alto costo; la demanda
por un cambio al sistema previsional, a la luz de los antecedentes de los diversos estudios y
datos (Marcel, 2006); terminaron por cimentar el camino hacia la primera gran reforma en
trminos de seguridad social de los gobiernos de la Concertacin y probablemente una de las
mas grandes reformas de los ltimos aos.
Finalmente el factor de genero, fue considerado en la definicin del problema, producto de los
datos obtenidos de las EPS de 2002 y 2004, que evidenciaron una notable brecha entre las
pensiones de hombres y mujeres. Ello responde a que nuestro sistema social reproduce patrones
culturales que se manifiestan en la manutencin de roles de genero en la vida en sociedad que
repercuten en iniquidades en el mercado del trabajo y por ende en la capacidad de ahorro para la
vejez6.
En consecuencia las mujeres cuentan con menor vida activa laboral, menores salarios, menor
densidad de cotizaciones, menor saldo en la cuenta de las AFP, mayor esperanza de vida que
influye en el calculo de sus pensiones, lo que se traduce en pensiones con montos menores en
comparacin con los hombres y menores tasas de reemplazo.
Finalmente la consideracin de la dimensin socioeconmica y de ingresos, deja entrever los
bajos incentivos a cotizar en los primeros quintiles, para obtener acceso a las Pensiones Mnimas
por derecho (20 aos mnimo de cotizaciones) y las Pensiones Asistenciales Focalizadas (PASIS);
como a su vez el impacto de las realidades del mercado laboral chileno y en particular de aquel
de menor capital humano (informalidad, alta rotacin y desempleo) terminaban por minar el
acceso a pensiones de aquellas personas mas vulnerables.

Promedio de Pensiones de Vejez antes


y despus de la Implementacin del SPS

6 Sistema de Pensiones Solidarias (SPS) - A 7 aos de su implementacin (2015) - Subsecretaria Previsin Social, pp. 5.

ALTERNATIVAS EMPLEADAS

La eleccin de Michelle Bachelet como presidente de la Republica de Chile, alieno el camino para
que una vez en el poder, diera cumplimiento a su principal promesa de campaa y que
terminara siendo una de las polticas publicas mas importantes de su gobierno y de las ultimas
dcadas. De esa forma, en la primera semana de la administracin de Bachelet, se redacto el
decreto presidencial que constitua el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de Previsional.
El emprender una reforma estructural constituye para cualquier lidere poltico un desafo mayor,
que involucran una serie de acciones polticas, econmicas, sociales, tcnicas y logsticas, que
conllevan el riesgo de abrir diversos focos de conflicto; junto con escasos resultados en relacin a
lo que se promete, lo que se traduce en descontento e incredibilidad de la poblacin. Por tanto la

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forma en que se aborde el problema ya definido, es tan importante como el fondo del mismo, si
se busca garantizar el xito de la misma.
Durante la campaa poltica de Bachelet, al interior de la Concertacin y de su propio partido
(Partido Socialista), surgieron voces y opiniones en referencia a como abordar la reforma
previsional. Al interior del PS, era difcil encontrar un punto de equilibrio en referencia al tema,
gran parte de su cpula se encontraba enfrascada en una contradiccin, o eliminar el sistema de
capitalizacin individual (AFP) o no hacer nada, lo que implicara terminar de un da para otro con
una institucionalidad asentada que derivara en un caos ineludible (Arena, 2009).
De esta forma, la propuesta elaborada por Marcel y Arenas, presentada durante los comits
polticos ampliados del presidente Ricardo Lagos y luego a la entonces candidata Michelle
Bachelet, representaban una alternativa justa para la poca. Dicha propuesta inclua la creacin
de un pilar solidario, que repusiera el rol del estado y subsanara los problemas y desequilibrios
del rgimen de capitalizacin individual (AFP). Bajo la experiencia y xito de la creacin del
seguro de cesanta, un engranaje publico-privado que mantena la contribucin colectiva en las
matrices de la seguridad social (Encla, 2009).
A su vez, la estrategia de utilizar una Comisin Asesora Presidencial, que diagnosticara y
entregara alternativas de solucin, aseguro evitar conflictos al interior de la coalicin durante la
campaa presidencial y termino por convertirse en un exitoso mecanismo de participacin
ciudadana y de validacin de las propuestas; disipando los medios corporativos, lo que facilito
posteriormente su tramitacin en el congreso nacional.
Dicho consejo se concibi como ideolgicamente transversal (Arenas, 2009); incluyendo desde
personeros de la dictadura militar hasta expertos previsionales de la izquierda extraparlamentaria. La comisin fue compuesta por 15 acadmicos y expertos; los cuales tenan 3
meses para realizar un diagnostico y acuciosas recomendaciones, esta fue presidida por Mario
Marcel, ex director de presupuestos de la administracin de Ricardo Lagos.
La comisin, durante las primeras 5 semanas se aboco a recibir a las audiencias, en total 72
organizaciones, entre las que destacaron expertos nacionales e internacionales, con basta
experiencia en seguridad social y previsional, a su vez contar con los crticos diagnsticos de
organizaciones de la sociedad civil, como la CUT, ONGs y otras fue importante y permitir ampliar
consideraciones tcnicas por parte de los expertos de la comisin. Destaca la no inclusin de
partidos polticos en las audiencias, lo que obedeci a una decisin de no contaminar el proceso
con consideraciones ideolgicas (Marcel, 2006).
Finalmente, la caracterstica transversal del consejo, como las dinmicas internas de direccin
dieron por resultado un conjunto de recomendaciones tcnicas y polticas, con una acotada
seccin de votos de minora. Lo que impidi que algn consejero, cayera en la tentacin de
atriburselo. De igual forma, la cantidad de antecedentes y bibliografa revisada, no tiene
comparacin con otro documento similar en Chile, por tanto el Informe Final del consejo, es

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prcticamente imbatible tcnicamente, ya que una vasta adhesin acadmica y poltica lo valido
(Arenas, 2009).
Finalmente las conclusiones del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de Pensiones
(Comisin Marcel), identifico que los principales problemas del sistema se relacionaban con: la
baja tasa de densidad de cotizaciones, lagunas previsionales (producto de imperfecciones del
mercado del trabajo chileno), factor de genero (el sistema de capitalizacin individual no se
ajusta a la realidad de idiosincracia y cultural de la sociedad Chilena).
Las principales recomendaciones que el informe planteo, fue la necesidad de refinar y
complementar el sistema de capitalizacin individual, siguiendo las recomendaciones del Banco
Mundial, OIT y CEPAL, en relacin a sistemas de previsin social; para ello se plantea la creacin
de un nuevo pilar solidario, que complemente el actual sistema.
La creacin de dicho Pilar Solidario, se focalizara en el 60% mas pobre de la poblacin, que seria
identificado por medio de instrumentos de focalizacion (FPS inicialmente y luego una instrumento
propio). Dicha solucin, plantea una mejora significativa, focalizada y que garantiza un derecho
de la seguridad social, con un enfoque de sujeto de derecho.

PROCESO DE DECISIN

El informe final de la Comisin Asesora Presidencia para la Reforma de Pensiones (Marcel, 2006),
fue entregado en la fecha correspondiente, 3 meses despus de su conformacin. En dicha
instancia, la presidenta Bachelet, constituye un comit de ministros para la elaboracin del
proyecto de ley. Para ello, entrega al ministro titular de la cartera de Trabajo, Osvaldo Andrade, la

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presidencia del Consejo de Ministros y en manos del Ministerio de Hacienda, la secretaria


ejecutiva, nombrado a Alberto Arenas, entonces director de presupuestos. Posterior a ello, se
sumaron los secretarios de estado de secretaria general de gobierno, Ricardo Lagos Weber; y de
Economa, Alejandro Ferreiro.
Los tpicos que mayor polmica generaron en estas instancias estaban ligado al Sistema de
Pensiones Solidario (SPS), en relacin a los plazos, el monto de la pensin, la edad por genero
para acceder a los beneficios del SPS, y la AFP estatal. Finalmente se planteo un sistema de pilar
solidario que estaba compuesto por dos mecanismos, el primero de ellos Pensin Bsica Solidaria
(PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS).
La PBS, se otorga a todos los hombre y mujeres de 65 aos o mas que no reciben pensin
contributiva y que cumplen con los requisitos de residencia (20 aos) y pertenecen al 60% mas
pobre de la poblacin; tambin se cuenta con la PBS de invalidez, entregada a todos quienes
sean calificados con algn grado de discapacidad fsica y/o mental, que tengan entre 18 y 65
aos, que cumplan con los criterios anteriormente mencionados. Es importante destacar, que las
personas con PBS de invalidez son transferidas al beneficios de PBS por vejez cuando cumplen
los 65 aos.
El APS, consiste en una transferencia monetaria, para aquellos cotizantes del sistema de
capitalizacin individual (AFP), que tienen acceso a una pensin contributiva de monto bajo y que
cumplen con los requisitos socioeconmicos (pertenecer al 60% mas pobre de la poblacin). El
APS beneficia a aquellos pensionados que reciben una pensin de monto inferior al denominado
por la Pensin Mxima con Aporte Solidario (PMAS), que asciende a los CLP $ 255.000,
complementando las pensiones hasta ese nivel.
No obstante, el punto de mayor complejidad fue definir la etapa en que los pensionados podran
acceder a los beneficios, una de las recomendaciones de la comisin fue la de aumentar la edad
de jubilacin de las mujeres, de 60 aos a los 65 aos, para poder acceder a los beneficios de
PBS y APS, sin embargo la presidenta Bachelet se mostr detractora de dicha alternativa,
insistiendo que el APS fuera entregado a las mujeres desde los 60 aos. La discusin acerca de
los factores de genero, dio origen al planteamiento de un nuevo beneficio, que fuese exclusivo
para las mujeres y que ayudara a subsanar las grandes asimetras y diferencias existentes entre
hombres y mujeres en materia previsional.
Es as como nace el Bono por Hijo (BH), que se traduce en un instrumento de proteccin social
financiado por el estado, que compensara a la mujer por las iniquidades de genero, iniciativa que
de paso convenci al resto de los integrantes del comit de ministros (Arenas, 2009).
La propuesta de reforma previsional que se estaba gestando, era progresista y moderna en
temas de genero; entregando a la mujer un posicin como sujeto activo del mercado laboral, que
la protega de una manera mas eficaz que cualquier otra poltica asistencialista. Este beneficio
se focalizara en el 40% mas pobre de las mujeres, sin embargo la respuesta por parte de

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Bachelet fue, que este era un derecho y que no debera focalizarse, sino por el contrario que
debera ser un beneficio para todas las mujeres, sin importar el estrato social; es decir debera
ser universal para todas las mujeres.
Luego de incesantes reuniones entre el comit de ministros y los equipos tcnicos en la
secretaria ejecutiva, el 15 de Diciembre de 2006, la presidenta Bachelet firma el cuerpo legal,
que fue calificado como el mas importante en los ltimos aos (Larraaga, 2015). Dando paso al
proceso de tramitacin en el congreso nacional.
El proyecto de Ley 20.255, ingresa a tramitacin el 9 de enero de 2007, y la meta era que fuese
promulgada a mas tardar durante el primer trimestre de 2008. La tramitacin del proyecto
constaba del siguiente cronograma, las comisiones de hacienda y trabajo y la sala de la cmara
de diputados, las comisiones de hacienda y trabajo del senado, que resulto ser una comisin
unida, la discusin en el senado y finalmente el tercer tramite constitucional.
Una de las decisiones importantes previas al ingreso del proyecto, tomadas por el ejecutivo, fue
el envo del proyecto de reforma previsional como un solo proyecto sin dividir este. Ello ya que
existan varios precedentes previos de proyectos divididos, cuya aprobacin ocurri en espacios
temporales mayores a los pronosticados originalmente (por ejemplo las reformas al mercado de
las rentas vitalicias, que tardaron cerca de diez aos en ver la luz).
No obstante el escenario al interior de la cmara de diputados, necesitara del amplio apoyo
oficialista (Concertacin de Partidos por la Democracia); ya que la oposicin (Alianza por Chile 7),
se haban mostrado escpticos a la reforma previsional (Arenas, 2009). Lo cual implicaba el
riesgo de que el proyecto fuera dividido y discutido por partes, perdiendo el objetivo del mismo.
El paso por el interior de la comisin tardo seis meses (Enero a Junio) y un total de 16 sesiones, al
ritmo de tramitacin el proyecto seria aprobado una vez finalizado el gobierno de la presidenta
Bachelet. A la negativa de la alianza, se sumaron voces disidentes al interior del conglomerado
oficialista, lo que termino en esfuerzos de cabildeo al interior de la Concertacin, por parte del
comit de ministros y tcnicos asesores de la reforma. Concretamente el 18 de Junio de 2007, se
suscribe un acuerdo entre los partidos de la Concertacin, sus parlamentarios y el poder
ejecutivo; ya que se volva imperativo acelerar la tramitacin de la reforma con el fin de dar
cumplimiento al compromiso de la Presidenta Bachelet durante su gobierno.
Dicho protocolo de acuerdo incluyo un cronograma, en el cual se zanjo, que durante el mes de
Junio, la comisin de trabajo evacuara el proyecto, y la de hacienda lo hara en Julio, para que el
proyecto estuviera en la cmara en Agosto y fuese despachado y aprobado por los diputados a
mas tardar a mediados de Agosto de 2007.
7Alianza fue una coalicin poltica chilena de centroderecha integrada por tres partidos polticos: la Unin Demcrata Independiente (UDI),
gremialistas; Renovacin Nacional (RN), conservadores-liberales, organizacin ms tradicionalista, que agrup tanto sectores
conservadores como liberales; y el Partido Regionalista Independiente (PRI), centrista y social cristiano.

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Dicho protocolo significo, el compromiso de discutir acerca de una serie de temas, entre ellos
fortalecer las obligaciones de empleadores respecto a los pagos previsionales, que la rentabilidad
del bono por hijo se igualara con la de las AFP, y que el seguro de invalidez y sobrevivencia fuera
a cargo de los empleadores y ya no financiado por el trabajador como parte de la comisin de
administracin de la AFP.
Es importante destacar que al momento del ingreso del proyecto a la cmara de diputados, este
tenia un costo fiscal de USD $ 78 Millones, al primer ao. Al salir de all, el costo se incremento a
USD $ 100 Millones, producto de las nuevas concesiones y beneficios incluidos, no obstante,
hasta dicho momento el calendario de plazos contenidos en el acuerdo poltico de la
Concertacin, mientras que sus efectos en la poltica fiscal estaban dentro de lo proyectado
(Arenas, 2009).
El ingreso a la cmara alta, se encontr marcado por un nuevo escenario poltico, en donde el
bloque oficialista ya no contaba con la mayora en sala. La renuncia del senador Flores al PPD,
junto con la expulsin del entonces senador Adolfo Zaldvar de la DC y el acercamiento del
senador independiente Carlos Bianchi. El escenario poltico, obligo a un acuerdo poltico con la
oposicin, que acelerara el proceso, sin que este causara un rechazo al interior del oficialismo.
Los negociadores principales al interior de la oposicin fueron los entonces senadores Pablo
Longueira y Evelyn Matthei (ambos UDI), a quien posteriormente se les uni Andres Allamand
(RN).
A grandes rasgos, el trabajo de la Comisin Asesora Presidencial para la Reforma Previsional
(comisin Marcel), junto al proyecto de ley elaborado por el comit de ministros en base a este;
garantizo amplios consensos al interior de la oposicin, las principales negativas fueron al
ingreso de los bancos al sistema previsional (frenando el ingreso de una AFP estatal al sistema,
mediante BancoEstado) y la licitacin de cartera de los nuevos afiliados.
Finalmente la negociacin con la oposicin preciso estos dos temas, no incluyendo el primero de
estos (ingreso de la banca al sistema previsional) y traspaso al senado la definicin de la formula
para la licitacin de la cartera de afiliados que dejara contento a los senadores.
El 13 de diciembre de 2007, se suscribe un nuevo protocolo de acuerdo entre los senadores del
oficialismo y la oposicin, para despachar el proyecto de ley, que garantizaba su termino durante
los primeros das de enero de 2008. Finalmente en la cmara del senado el proyecto fue
aprobado de forma unnime, para concretar su ultimo tramite en la cmara de diputado, donde
fue aprobado el 16 de enero de 2008, con 107 votos a favor (Biblioteca del Congreso Nacional,
2008).
Finalmente la reforma previsional era una realidad y se alistaba a la fase de implementacin.

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IMPLEMENTACION Y EVALUACION

El proceso de implementacin de la reforma, significo una reingeneria a nivel institucional; ya


que se crean nuevas instituciones y asumen nuevas funciones otras ya existentes. Que el estado
volviera a jugar un rol central y visible en el sistema de pensiones era esencial, aparte de los
beneficios a los ciudadanos, la institucional del aparato publico (lugar donde se disean, regulan
y entregan los beneficios) era fundamental para el funcionamiento de este nuevo sistema.
Esta nueva institucionalidad que trajo consigo la nueva reforma implico modernizar y transformar
organismos sectoriales, adaptndolos a los requerimientos del nuevo sistema, cuidando los
efectos e impactos macroeconmicos, tanto en el mercado de capitales como a nivel de finanzas
publicas. A contar de la reforma, se diferencian los roles de regulacin y normativas, de aquellos
estrictamente administrativos. De esta forma, el ministerio del trabajo y previsin social, junto
con la subsecretaria de previsin social, asumen el rol promocin, difusin y educacin
previsional.
A nivel de creacin de polticas, se creo la comisin de usuarios del sistema de pensiones,
instancia en que los actores del sistema expresan sus visiones acerca del funcionamiento del
mismo. Se crearon consejos asesores consultivos, fondos para educacin previsional. Tambin se
unifica
en
una
nueva institucin
publica
la
regulacin
del
sistema civil de
pensiones,
incluyendo
los
regmenes
solidarios,
contributivos
y
voluntarios,
llamada
Superintendencia
de Pensiones.

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A su vez, la reforma introduce cambios importantes al sistema de capitalizacin individual,


separando el seguro de invalidez y sobrevivencia, el cual ahora se encuentra a cargo del
empleador; de esta forma se logra una disminucin importante de los costos de administracin
de las AFP. Otro de los cambios, que mayor discusin genero durante su tramitacin, fue la
licitacin de nuevo afiliados, que busca aumentar la competencia sobre la base de los precios en
la industria de servicios previsionales, lo que generara un incentivo a la disminucin de los
precios de las comisiones pagadas por los afiliados; para ello se realizara una licitacin bianual,
para todos aquellos trabajadores que inicia labores en un periodo de 24 meses sern asignados a
la AFP que ofrezca la menor comisin por concepto de deposito de cotizaciones en la licitacin
(Arenas, 2009).
Finalmente se plantean mejoras a los incentivos al pilar de ahorro voluntario, incentivando el
APV, creando el Ahorro Previsional Voluntario Colectivo (APVC); realizando modificaciones en
materia de inversiones, donde destaca la simplificacin de la normativa de regulacin, a cargo de
la superintendencia de previsin social y se introducen cinco limites por instrumento,
considerados relevantes para acotar el riesgo y necesarios para el esquema de los multifondos
(Marcel, 2006).
Durante el proceso de implementacin, el apoyo del BID (Banco Interamericano del Desarrollo)
fue crucial para iniciar una operacin de asistencia tcnica y prestamos, a fin de fortaleces las
capacidades institucionales del Ministerio del Trabajo y de la Subsecretaria de Previsin Social. Se
recluto a un grupo de profesionales para que asumieran la coordinacin operativa y las gerencias
de tecnologas de la informacin (TI) a cargo de la infraestructura necesaria para la
implementacin.
La construccin de un sistema de datos previsionales, planteo un reto importante, ya que esta
planteaba la recoleccin y actualizacin sistematizada un amplio conjunto de bases e datos cuyo
cruce permitira identificar a las personas con derecho a los beneficios del SPS y a los otros
subsidios y servicios que se establecen. Dichas funciones recaen sobre el nuevo Instituto de
Previsin Social (IPS), tanto a nivel publico como privado.
Otro punto importante abordado durante el proceso de implementacin, fueron los canales de
informacin que se utilizaran, para dar a conocer a la poblacin los beneficios de la nueva
reforma y la definicin de los canales de atencin. Sondeos previos demostraban que los
ciudadanos ligaban el origen de cada beneficio comnmente con el canal de contacto, es decir si
el beneficio era entregado en un municipio, solan referirse a la platita que me entrega el

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alcalde (Arenas, 2009). Por ser la poltica social mas importante del gobierno de la presidenta
Bachelet, era necesario lograr que la ciudadania identificara el beneficio con la gestin del
gobierno. La opcin lgica que se barajaba por tanto, era re-potenciar las oficinas de atencin del
Instituto de Previsin Social (IPS); sin embargo la presin sobre los puntos de atencin en los
periodos de mayor demanda, principalmente durante los primeros meses, exiga cercana con la
ciudadania y una adecuada cobertura geogrfica.
As se estableci que en el mediano plazo se fortaleceran los puntos de atencin del IPS,
mientras que durante la fase de implementacin inicial, se recurrira a los municipios; apoyados
de materia grfico y comunicacional que ayudara a los beneficiarios a identificar el beneficio con
la gestin del gobierno.

Finalmente el proceso de implementacin fue un xito, y durante los ltimos siete aos mas de
1,3 millones de personas han accedido al beneficio de la SPS (Subsecretaria Previsin Social,
2015); de ellos el 44,9% recibe Pensin Bsica Solidaria (PBS) y el 55,1% Aporte Previsional
Solidario (APS), siendo del total de personas un 81% recibe beneficios por vejez y un 19% por
invalidez.
Desde
una
genero,
las
62,4%
de
los
por el Sistema de
Solidarias (SPS).

perspectiva
de
mujeres reciben el
beneficios pagados
Pensiones

17

Pensiones Solidarias

Siendo el SPS, una poltica focalizada en el 60% mas pobre de la poblacin, el cual fue
identificado durante los dos primeros aos por la Ficha de Proteccin Social (FPS) y
posteriormente desde el 2010, por el nuevo instrumento de focalizacion Puntaje de Focalizacion
Previsional (PFP), para cada grupo familiar y que es calculado por el ISP.
A la fecha, el 78,0% de las solicitudes de PBS 8 y el 83,9% de APS 9 han sido aprobadas y
concedidas.
A nivel nacional,
la concesin
de beneficios ha
sido
homognea,
con
una
media sobre el
75%. Siendo
la
regin
de
Arica
y
Parinacota
la
con mayor
beneficios
concedidos
con 86,8% y la
regin
de
Biobio con un
69%
de
concesiones.
El promedio
de
beneficio
pagados
anualmente a la
fecha,
demuestra
un
incremento
del
12,05%,
pasando de
519.935
a
582.572
pensiones
pagadas en
el caso de la
PBS; sin embargo el mayor incremento se observa en el caso del APS, pasando de 4.613
pensiones pagadas previo a la reforma previsional a 673.041 pensiones pagadas, al finalizar el
ao 2014 (Subsecretaria Previsin Social, 2015).

8 PBS: Pension Basica Solidaria.

9 APS: Ahorro Previsional Solidario.

18

Pensiones Solidarias

Desde una perspectiva econmica, el SPS ha generado un alto impacto en el ingreso de los
pensionados pertenecientes a los tres primeros deciles de la distribucin, debido a que sus
pensiones son financiadas de forma integra y completa por el SPS. Al realizar la apertura de la
pensin promedio por deciles (vase grfico), se aprecia que recin a partir del cuarto decil es
apreciable

autofinanciamiento de las pensiones, llegando a registrar un 34% del aporte y a partir del quinto
decil el autofinanciamiento aumenta hasta el 85%, logrando solo el 100% en el ultimo decil de la
poblacin (Superintendencia Previsin Social, 2015).

19

Cabe sealar que al realizar similar ejercicio, descomponiendo por genero, en el caso de las
mujeres que se encuentran en el cuarto decil de la distribucin, su pensin es casi financiada de
forma

integra por el SPS (94%).

20

Pensiones Solidarias

Lo anterior demuestra que solo el ultimo decil de la distribucin de mujeres, alcanza el 100% de
su pensin producto del autofinanciamiento. Siendo la SPS, una reforma que aborda de forma
efectiva el problema de las mujeres en el sistema previsional chileno.
La SPS, surge como una poltica publica del gobierno de Michelle Bachelet, ante un problema
identificado y definido, como La Incapacidad del Sistema de Capitalizacin Individual (AFP), de
entregar pensiones que satisfagan las necesidades bsicas en la etapa de retiro laboral de la
poblacin, en particular de las mujeres y aquellos de menores ingresos.
La evidencia de los informes de la direccin de estudios de la Subsecretaria de Previsin Social,
entre ellos los informes estadsticos mensuales del Pilar Solidario; demuestran el real impacto de
la SPS sobre el bienestar de las mujeres, uno de los grupos objetivos identificados en el
problema. Sin embargo, hasta el momento aun no hemos analizado el impacto de SPS sobre
aquella poblacin de menores ingresos y su efecto distributivo en la erradicacin de la pobreza.
Las polticas de focalizacion, iniciadas durante el periodo de la dictadura militar, se centraron en
la poblacin mas pobre, en trminos de ingreso, de Chile. Centrando la poltica social en el
combate y erradicacin de la extrema pobreza a nivel nacional (Larraaga, 2015).

No obstante, al retorno de la democracia en la dcada de 1990, se ha continuado con una


poltica social focalizada y centrada en la erradicacin de la pobreza. Si bien es innegable el
progreso en trminos de aumento de gasto publico, cambio en la concepcin de sujeto de
derecho, seguridad social como un derecho, instrumentos de medicin de la pobreza a nivel
multidimensional, entre otros; Chile, sigue manteniendo una poltica focalizada en materia de
gasto social. No siendo la reforma previsional, SPS, una excepcin a ello.
Segn datos provistos por el PNUD 10, en su estudio Nuevo Pilar Solidario de la Reforma
Previsional y sus efectos en pobreza y desigualdad, la SPS tendra un importante impacto en la
reduccin de la pobreza a nivel nacional 11 (cerca de dos puntos porcentuales), sin embargo,
destaca el nulo impacto en la disminucin de la desigualdad a nivel pas (reduccin de 0,011
10 PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

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Pensiones Solidarias

puntos en el coeficiente Gini). Finalmente, el nivel de pobreza de los adultos mayores disminuira
a un tercio de su nivel inicial, mientras que la pobreza de los individuos con discapacidad parcial
o total se reducira a la mitad, a los 10 aos de implementada la reforma (Huepe, 2008).
Las evidencias consideran que el efecto de la PBS y APS, sobre los niveles de pobreza, permitir
que mas de 309.000 personas alcancen ingresos mensuales superiores a la linea de la pobreza
vigente en Chile, gracias al beneficio; ello se traduce en una reduccin del 14% de los niveles de
pobreza vigentes en Chile al aos 2006.
Si se considera solo el grupo de adultos mayores a nivel nacional, la tasa de pobreza disminuye
cerca de cinco puntos porcentuales debido a al impacto del SPS, sobre dicha poblacin. Lo que se
considera un impacto relevante, equivalente a una reduccin del 70% de los niveles de pobreza
que este grupo etario evidenciaba el aos 2006 (Huape, 2008).

Efecto del

SPS sobre

Medidas de

Pobreza e

Indigencia

CONCLUSIONES

Las variables con que juega este sistema, dan cuenta de que las polticas publicas cuentan con
una permanente actualizacin dentro de las sociedades, lo que se evidencia en la SPS, es

11 Pobreza medida en base a ingreso, ya que a la fecha del estudio, aun no se contaba con un instrumento de Pobreza Multidimensional
en Chile.

22

Pensiones Solidarias

efectivamente minimizar una problemtica que se haba vislumbrado en la fase de diagnostico, y


que es la pobreza y desigualdad del adulto mayor en Chile, el no Jubilo.
Es importante destacar que el SPS, si bien entrego una serie de herramientas a nivel institucional
y una serie de cambios al sistema de pensiones, no es una solucin definitiva. Ya que las
polticas publicas responden a flujos y fenmenos dinmicos, ejemplo de ello es que a 7 aos de
la puesta en vigencia de la SPS, la actual presidente de la republica Michelle Bachelet, insto la
formacin de una nueva Comisin Asesora Presidencial 12 para abordar una nueva reforma al
sistema previsional chileno, que da cuenta de problemticas efectivas que se mantienen
vigentes, de una poltica que regresa a una retro-alimentacin, vuelve a incorporar variables del
quehacer social, volviendo a redefinirse, lo que generara nuevas pautas de accin que busquen
minimizar las problemticas que viven los adultos mayores en nuestro pas.
A su vez, el rol de lo poltico de las polticas publicas, como el ciclo de la mismas, desde la
identificacin y definicin del problema, hasta su implementacin y posterior evaluacin, resultan
vitales para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la misma.

BIBLIOGRAFIA

12 Comisin Asesora Presidencial para el Sistema de Pensiones 2015, tambin llamada Comisin Bravo.

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Pensiones Solidarias

Mesa-Lago, Carmelo (1985) El desarrollo de la seguridad social en America Latina, serie de


estudios e informes de la CEPAL N 43 (Santiago, CEPAL).
Banco Mundial, (2001) Social Protection Sector Strategy: From safety net to springboard,
(Washington DC, World Bank).
Diamond, Peter (2004) Privatization of social security: Lessons from Chile, revista de analisis
economico, Vol 9, N1 (Santiago, ILADES).
Arenas, Alberto (2009) Historia de la Reforma Previsional Chilena, una historia exitosa de poltica
publica en democracia. (Santiago, OIT).
Larraaga, Osvaldo (2015) Las nuevas polticas de proteccin social en Chile, versin
actualizada. (Santiago, Ubqar).
Larraaga, Osvaldo; Contreras, Dante (2010) La nuevas polticas de proteccin social en Chile
(Santiago, Ubqar).
Marcel, Mario (2006) Informe Final Comisin Asesora Presidencial para la Reforma Previsional
(Santiago, Ministerio del Trabajo y Previsin Social).
Bravo, David (2015) Informe Final Comisin Asesora Presidencial para la Reforma Previsional
2015 (Santiago, Ministerio del Trabajo y Previsin Social).
Subsecretaria Previsin Social (2015), Informe estadstico mensual del Pilar Solidario, direccin
de estudios previsionales (Santiago, Subsecretaria Previsin Social).
Subsecretaria Previsin Social (2015), Sistema de pensiones solidarias (SPS) a 7 aos de su
implementacin 2008-2015, direccin de estudios previsionales (Santiago, Subsecretaria
Previsin Social).
Huape, Mariana (2008), Nuevo Pilar Solidario de la Reforma Previsional y sus efectos en pobreza
y desigualdad, documento de trabajo PNUD (Santiago, PNUD).
Bachelet, Michelle (2005), Ideas para mi gobierno. Una propuesta ciudadana. (Santiago,
Comando de Michelle Bachelet).

ANEXOS

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Pensiones Solidarias

Agradecer la ayuda y gua, en la elaboracin de este trabajo, de Gonzalo Cid Vega, Director del
Centro de Estudios de la Subsecretaria de Previsin Social, junto con el material bibliogrfico
provisto por la Subsecretaria de Previsin Social y el aporte de Mauricio Gonzales, Secretario
Tcnico de la Comisin de usuarios del Sistema de Pensiones.

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