UNIVERSIDADE DE SO PAULO

ESCOLA DE ARTES, CINCIAS E HUMANIDADES

Oramento pblico em sade: Uma anlise do cumprimento da Emenda

Constitucional 29/2000 nos estados brasileiros

Juliana Gomes da Silva

Orientadora: Profa.Dra.Flvia Mori Sarti

Trabalho de Concluso de Curso apresentado

ao bacharelado em Gesto de Polticas
Pblicas da Escola de Artes, Cincias e
Humanidades da Universidade de So Paulo.

So Paulo
2011

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
ESCOLA DE ARTES, CINCIAS E HUMANIDADES

Oramento pblico em sade: Uma anlise do cumprimento da Emenda

Constitucional 29/2000 nos estados brasileiros

Juliana Gomes da Silva

Orientadora: Profa.Dra.Flvia Mori Sarti

So Paulo
2011

Avaliao do Trabalho de Concluso de Curso

Ttulo: Oramento pblico em sade: Uma anlise do cumprimento da Emenda

Constitucional 29/2000 nos estados brasileiros
Autor: Juliana Gomes da Silva
Ano: 2011

Profa.Dra.Flvia Mori Sarti

Nota:

Orientadora

Marislei Nishijima
Participante da Banca de Avaliao

Nota:

Dedicatrias e Agradecimentos
Dedico este trabalho minha me, Silvana, pois sem ela os meus sonhos no se
realizariam. Por ter acordado s 4:30h da manh durante quatro anos para que eu encontrasse
o caf pronto ao acordar. Por me acompanhar ao ponto da van sob chuva e o frio da manh.
Por investir na minha educao desde muito pequena, o que me proporcionou uma base muito
boa para enfrentar a faculdade. Por me ajudar a construir nosso castelo com as pedras que
encontramos pelo caminho. Me, muito obrigada.
Agradeo ao meu irmo, Rafael, pela pacincia e confiana. Pelas horas em que foi
compreensivo e dividiu seu computador comigo. Pelo auxlio nos textos em lngua inglesa.
Rafa, muito obrigada.
Agradeo minha tia Solange, que todos os dias me conferia carinho e agrado. Pelo
almoo de todos os dias. Pelos momentos em que no deixou que ningum me incomodasse
enquanto eu conclua meu trabalho. Tia, muito obrigada.
Agradeo ao meu melhor amigo Igor, que tambm meu namorado, pelo apoio e
compreenso. Por me escutar falando sobre o meu trabalho. Por entender minha ausncia e
por acreditar no meu sonho. Muito obrigada ao meu pai, minha irm Aline, minha
sobrinha Ana Luiza, a todos meus amigos e aos companheiros de classe. Todos, sua
maneira, contriburam para que eu fosse at o fim.
Agradeo minha orientadora, Flvia Mori Sarti, a quem escolhi pela enorme
admirao que tenho e por ser uma excelente profissional inspirando a mim e a outros tantos
alunos.
E finalmente agradeo a Deus por iluminar o meu caminho com pessoas to queridas.
Por me proporcionar sade para que eu possa correr atrs dos meus objetivos.

Sumrio

Introduo ............................................................................................................................................... 7
A funo social dos tributos .................................................................................................................. 10
O Sistema nico de Sade .................................................................................................................... 12
Histrico do financiamento da sade .................................................................................................... 14
O financiamento da sade antes do SUS ........................................................................................... 14
O oramento do SUS ......................................................................................................................... 15
A estrutura de gastos do sistema pblico de sade brasileiro ............................................................... 17
A Emenda Constitucional 29/2000 ................................................................................................... 18
Resoluo 322/2003 do Conselho Nacional de Sade ...................................................................... 22
Metodologia .......................................................................................................................................... 26
Delineamento do estudo .................................................................................................................... 26
Variveis da anlise........................................................................................................................... 26
Cumprimento da Emenda Constitucional 29 ................................................................................ 26
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) .................................................................................. 26
Resultados ............................................................................................................................................. 27
Regio Norte ..................................................................................................................................... 27
Regio Nordeste ................................................................................................................................ 28
Regio Centro-Oeste ......................................................................................................................... 29
Regio Sudeste .................................................................................................................................. 30
Regio Sul ......................................................................................................................................... 31
Panorama nacional ............................................................................................................................ 32
Concluso .............................................................................................................................................. 34
Referncias ............................................................................................................................................ 36

Lista de Tabelas e Figuras

Grfico 1. Participao da CPMF na receita total do Ministrio da Sade. Brasil, 19962005. ......................................................................................................................... 16
Tabela 1. Participao percentual nas despesas pblicas em sade segundo esfera de
governo. Brasil, 1980-2003. ..................................................................................... 17
Tabela 2. Percentuais mnimos de vinculao oramentria para o SUS, nos termos da
Emenda Constitucional 29/2000. Brasil, 2003......................................................... 24
Tabela 3. Cumprimento da EC29. Regio Norte, 2000-2005. ................................................. 27
Tabela 4. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Norte, 2000-2005. ............................ 28
Tabela 5. Cumprimento da EC29. Regio Nordeste, 2000-2005. ............................................ 28
Tabela 6. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Nordeste, 2000-2005. ...................... 29
Tabela 7. Cumprimento da EC29. Regio Centro-Oeste, 2000-2005. ..................................... 30
Tabela 8. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Centro-Oeste, 2000-2005................. 30
Tabela 9. Cumprimento da EC29. Regio Sudeste, 2000-2005. .............................................. 31
Tabela 10. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Sudeste, 2000-2005. ...................... 31
Tabela 11. Cumprimento da EC29. Regio Sul, 2000-2005. ................................................... 31
Tabela 12. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Sul, 2000-2005............................... 32
Tabela 13. Proporo de estados que cumpriram a EC29. Brasil, 2000-2005. ........................ 32
Tabela 14. IDH mdio dos estados segundo aplicao da EC29. Brasil, 2000-2005. .............. 33

Resumo
Juliana Gomes da Silva. Oramento pblico em sade: Uma anlise do cumprimento da
Emenda Constitucional 29/2000 nos estados brasileiros. So Paulo, 2011.

O presente trabalho buscou analisar o cumprimento da Emenda Constitucional 29/2000 nos

estados brasileiros durante o perodo de 2000 a 2005. A sade, conceituada como um direito
fundamental do cidado, baseada em polticas pblicas que viabilizem aes de assistncia,
preveno e promoo em sade. O Sistema nico de Sade brasileiro (SUS) constitui uma
poltica pblica de acesso s aes em sade, apoiada em atendimento pleno, universal e
gratuito da populao brasileira. Assim, torna-se fundamental a criao de mecanismos
institucionais que garantam os recursos financeiros necessrios ao financiamento do SUS. A
Emenda Constitucional 29/2000 (EC29), denominada informalmente como Emenda da Sade,
foi promulgada visando garantir a vinculao da receita dos entes federativos ao
financiamento da rea da sade. A idia bsica da proposta contida na EC29 buscar garantir
um percentual mnimo que deve ser destinando s aes de sade, como primeiro passo na
efetivao de um sistema de sade equitativo. O presente trabalho buscou analisar as
condies de (des)cumprimento da EC29 pelos estados brasileiros, a partir do estudo das
condies de desenvolvimento humano das unidades da federao.

Palavras-chave: Sistema nico de Sade; Emenda Constitucional 29/2000; estados; polticas

pblicas de sade, ndice de Desenvolvimento Humano.

Introduo
O artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, da Organizao das Naes
Unidas (ONU), assinada pelo Brasil, enumera a sade como uma das condies necessrias
vida digna.

Art.XXV. Toda a pessoa tem direito a um nvel de vida

suficiente para lhe assegurar e sua famlia a sade e o
bem-estar,

principalmente

quanto

alimentao,

ao

vesturio, ao alojamento, assistncia mdica e ainda

quanto aos servios sociais necessrios, e tem direito
segurana no desemprego, na doena, na invalidez, na
viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de
subsistncia por circunstncias independentes da sua
vontade. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS,
1948).

A partir da declarao dos direitos humanos, a sade foi reconhecida como um dos
direitos fundamentais do ser humano (DALLARI, 1988). Em seguida, foram institudos
rgos especiais destinados a garantir os direitos essenciais aos homens.
Em 1946, a partir da criao da Organizao Mundial de Sade (OMS), a sade foi
definida como estado de completo bem-estar fsico, mental e social, no somente a ausncia
de doena ou enfermidade (WHO, 1946). Dejours (1986), no entanto, critica a definio de
sade expressa pela OMS, pois considera que um estado de completo bem-estar
inalcanvel, portanto, a sade seria uma busca constante por tal estado.
Nas legislaes atuais e na doutrina jurdica moderna brasileira, o direito sade est
interligado a vrios outros direitos, como o direito ao saneamento, moradia, educao, ao
bem-estar social, seguridade social, assistncia social, aos servios mdicos e sade
fsica e psquica (HUMENHUK, 2011).
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 foi a primeira carta magna do pas a expressar
o direito sade como um direito fundamental:

Art.196. A sade direito de todos e dever do Estado,

garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem
a reduo do risco de doena e de outros agravos e ao

acesso universal e igualitrio aes e servios para sua

promoo, proteo e recuperao. (BRASIL, 1988).

A Constituio tambm inclui a sade como um direito social:

Art.6. So direitos sociais a educao, a sade, a

alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a
assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
(BRASIL, 1988).

Segundo Dallari (1988), no suficiente declarar o direito universal sade. A

Constituio deve organizar os poderes do Estado e a vida social de forma a assegurar a cada
pessoa a concretizao de seus direitos. Assim, conceituada como um direito do cidado, a
sade exige aes do Estado por meio de polticas pblicas para sua concretizao.

Art.2. A sade um direito fundamental do ser humano,

devendo o Estado prover as condies indispensveis ao seu
pleno exerccio. (BRASIL, 1990a).

A administrao pblica torna-se, portanto, responsvel pela promoo e efetivao do

direito sade. O dever do Estado materializado por meio da instituio de um sistema
nico e gratuito de atendimento em sade. O SUS a poltica pblica responsvel pela oferta
de atendimento em sade aos cidados brasileiros.
No entanto, as polticas pblicas dependem de recursos oramentrios que financiem as
aes previstas em seu escopo. Assim, torna-se extremamente importante analisar o processo
de financiamento do sistema de sade pblico brasileiro, a partir do estudo das atividades
assumidas pelo Estado e suas fontes de custeio.
As necessidades de financiamento em sade so crescentes, tendo em vista os processos
de transio demogrfica e epidemiolgica do pas; assim, autoridades das trs esferas de
governo sempre buscam fontes adicionais de recursos (BRASIL, 2003).
O tema do financiamento da sade tem gerado diversas discusses entre gestores e
polticos responsveis pelo setor no pas, sobretudo aps a extino da Contribuio
Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) no ano de 2007. A CPMF foi implantada

em 1997 sob a justificativa de constituir uma fonte especfica de financiamento sade.

Entretanto, a partir de 1999, os recursos obtidos pelo governo a partir da CPMF passam a
financiar a previdncia social, deixando de constituir fonte exclusiva do setor de sade e, a
partir de 2001, torna-se tambm fonte de financiamento do Fundo de Combate Pobreza
(DAIN, 2007).
Assim, o presente trabalho tem como objetivo geral analisar o cumprimento da Emenda
Constitucional 29/2000 nos estados brasileiros. A EC29 estabelece um percentual mnimo que
os entes federativos devem aplicar no financiamento das aes em sade sob sua
responsabilidade. Em termos de objetivos especficos, o presente trabalho busca:

Apresentar a Emenda Constitucional 29/2000, assim como o contexto de sua

criao;

Identificar as regies do Brasil com maior e menor grau de cumprimento da EC29;

Analisar descritivamente a relao entre o ndice de Desenvolvimento Humano

(IDH) e o cumprimento da EC29 pelos estados brasileiros.

Na primeira parte do trabalho, foi realizada reviso da bibliografia sobre a evoluo do

Sistema nico de Sade, o financiamento do sistema de sade brasileiro e o contexto da
instituio da EC29. Na segunda parte, so descritas as fontes de informaes utilizadas e a
metodologia utilizada para anlise dos dados. Na terceira parte, os resultados obtidos na
pesquisa so apresentados na forma de anlise descritiva, no perodo de 2000 a 2005. Por fim,
o trabalho finalizado pela anlise das principais implicaes dos resultados obtidos no setor
de sade brasileiro.

10

A funo social dos tributos

O financiamento das aes e programas de responsabilidade do Estado exige a garantia
de recursos financeiros prprios. No Brasil, tais recursos so obtidos por meio da arrecadao
de tributos.

Art.3. Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em

moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no
constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
(BRASIL, 1966).

A Constituio Federal de 1988 considera a arrecadao tributria das seguintes

categorias de tributos estabelecidas no Cdigo Tributrio Nacional (CTN) (BRASIL, 1966):

Imposto:

Art.16. Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato

gerador uma situao independente de qualquer atividade
estatal especfica, relativa ao contribuinte. (BRASIL,
1966).

Taxa:

Art.77. As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo

Distrito Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas
respectivas atribuies, tm como fato gerador o exerccio
regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou
potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado
ao contribuinte ou posto sua disposio. (BRASIL, 1966).

Contribuio de melhoria:

Art.81. A contribuio de melhoria cobrada pela Unio,

pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no
mbito de suas respectivas atribuies, instituda para fazer

11

face ao custo de obras pblicas de que decorra valorizao

imobiliria, tendo como limite total a despesa realizada e
como limite individual o acrscimo de valor que da obra
resultar para cada imvel beneficiado. (BRASIL, 1966).

O CTN estabeleceu os limites e os fundamentos do direito tributrio, garantindo

mecanismos legais aos cidados para discutir os impostos e os benefcios provenientes de sua
aplicao pelo setor pblico (GRZYBOVSKI, 2006).

A histria descrita explica a cultura brasileira de

resistncia em pagar imposto; h um imaginrio institudo de
que o governo no merece arrecadar porque aplica mal (...).
O desvio das receitas pblicas, que deveriam ser vertidas de
forma espontnea ao Estado, aliado falta de conscincia
cidad, tem atravancado a evoluo e a modernizao do
pas em termos gerenciais. (GRZYBOVSKI, 2006).

Atualmente, os tributos vigentes no Brasil tm finalidade social, sendo o poder de

tributar irrenuncivel e indelegvel. A Constituio Federal repartiu as competncias
tributrias entre os entes federativos (BRANDO, 2005).
A tributao o instrumento econmico dos governos para executar suas polticas
pblicas. O tributo a principal fonte de recursos para financiamento dos servios pblicos no
Brasil, que abrangem os servios de segurana pblica, regulamentao, fiscalizao e
seguridade social, inclusive Sistema nico de Sade. O financiamento do SUS realizado
pela arrecadao de diversos impostos, transferncias entre os entes federativos e vinculao
de recursos especficos ao setor (BRANDO, 2005).

12

O Sistema nico de Sade

Antes da criao do SUS, os cidados brasileiros podiam ser categorizados em trs
classes: indivduos com capacidade de pagamento por servios de sade privados; indivduos
com direito a desfrutar de servios de sade pblicos via previdncia social; e indivduos
isentos de qualquer direito na rea da sade.
O Sistema nico de Sade (SUS) foi criado em 1988 pela Constituio Federal. Dado o
amplo conjunto de garantias que assegurou ao cidado, denominada como Constituio
Cidad, nomenclatura criada no discurso de Ulysses Guimares em julho de 1988:

Esta constituio, ter cheiro de amanh, no cheiro de

mofo (...). Ela ser a Constituio Cidad porque
recuperar, como cidados, milhes de brasileiros (...). O
povo nos mandou aqui para faz-la, no para ter medo.
(GUIMARES, 1988).

O SUS regido por um conjunto de princpios tico-doutrinrios e organizacionaisoperacionais. Os princpios tico-doutrinrios compreendem a universalidade, a equidade e a
integralidade da sade, ou seja, que definem que a sade um direito de todos os cidados,
que deve buscar corrigir desequilbrios sociais e regionais atendendo s necessidades do
cidado em todos os nveis de complexidade (BRASIL, 2000).
Os princpios organizacionais-operacionais englobam a descentralizao dos servios, a
regionalizao e a hierarquizao da rede de atendimento e a participao social. Os
princpios tornam os entes federativos co-responsveis pela gesto do sistema, exigindo aes
articuladas e institucionalizando a democracia participativa por meio dos conselhos de sade
(BRASIL, 2000).
H competncias especficas a cada um dos entes federativos na gesto do SUS (Unio,
estados e municpios). No mbito municipal, as polticas de sade so aprovadas pelo
Conselho Municipal de Sade (CMS); no mbito estadual, so negociadas e pactuadas pela
Comisso Intergestores Bipartite (CIB) e deliberadas pelo Conselho Estadual de Sade (CES).
No mbito federal, as polticas de sade so negociadas e pactuadas na Comisso
Intergestores Tripartite (CIT).
O SUS foi regulamentado pela Lei 8.080/90, que:

13

...regula, em todo o territrio nacional, as aes e servios

de sade, executados isolada ou conjuntamente, em carter
permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurdicas de
direito pblico ou privado (BRASIL, 1990a, Art.1).

Simultaneamente, a lei 8.142/90 trata da participao da comunidade na gesto do

sistema e das transferncias intergovernamentais de recursos financeiros (BRASIL, 1990b),
tendo como objetivo:

I - a identificao e divulgao dos fatores condicionantes e

determinantes da sade;
II - a formulao de poltica de sade destinada a promover,
nos campos econmico e social, a observncia do disposto no
1 do art. 2 desta lei;
III - a assistncia s pessoas por intermdio de aes de
promoo, proteo e recuperao da sade, com a
realizao integrada das aes assistenciais e das atividades
preventivas. (BRASIL, 1990, Art.5).

O Sistema nico de Sade um dos maiores sistemas pblicos de sade do mundo,

abrangendo desde o simples atendimento ambulatorial at o transplante de rgos e
garantindo acesso integral, universal e gratuito para a populao do pas (MINISTRIO DA
SADE, 2011).

14

Histrico do financiamento da sade

O financiamento da sade antes do SUS
Antes da Constituio de 1988, as polticas de sade eram restritas s aes de
saneamento e ao controle de epidemias, sendo implementadas nas grandes cidades e nos
portos. No incio do sculo XX, aes de combate febre amarela foram implantadas pelo
Ministrio da Sade no Rio de Janeiro e porto de Santos por meio de programas de
saneamento. A intensa atividade comercial nos locais em questo gerava interesse em
prevenir uma epidemia, que poderia interferir na economia e resultar em prejuzos ao pas
(CEAP, 2005).
As polticas pblicas excluam aes de atendimento em sade, assim, os indivduos
deveriam disponibilizar recursos prprios para recorrer aos mdicos particulares. Os demais
indivduos deveriam buscar a assistncia ofertada em Santas Casas de Misericrdia. A
assistncia mdica disponibilizada pela previdncia social era designada somente ao
atendimento integral de trabalhadores formais (CEAP, 2005).
Em 1923 foi criada a Lei Eloy Chaves, que instituiu as Caixas de Aposentadoria e
Penso (CAPs), fundos de financiamento da assistncia mdica e aposentadoria dos
trabalhadores de determinadas categorias profissionais, que deveriam ser criados pelas
empresas e financiados pela contribuio dos empregados (CEAP, 2005).
Na dcada de 1930, Getlio Vargas promove a unificao de diversas Caixas de
Aposentadoria e Penso, transformando-as em Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs). A
administrao dos vultosos recursos dos IAPs foi centralizada e parte dos recursos foi
utilizada pelo governo Vargas para estimular a industrializao do pas, sem posterior
reposio (CEAP, 2005).
Em 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), constitudo a
partir da unificao dos IAPs. No entanto, a lgica do atendimento em sade concentrados em
contribuintes do sistema foi mantida, abrangendo apenas 7,3% da populao brasileira. Os
recursos do INPS tambm foram destinados realizao de obras pblicas, como Itaipu e a
Transamaznica (CEAP, 2005).
A partir da criao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS),
na dcada de 1970, houve uma tentativa de modernizao administrativa do sistema
previdencirio, devido sua inoperncia e baixa eficincia dos servios de sade (BRASIL,
2007). No entanto, a iniciativa no obteve sucesso, sendo uma das causas da ampla
mobilizao popular em torno das demandas de sade que caracterizou o movimento
sanitarista e culminou na incluso do captulo da sade na Constituio Federal de 1988. Em

15

1987, o dispndio federal com servios de sade correspondia a 70% do gasto pblico total no
setor. Atualmente, a participao federal em gastos pblicos no setor de sade situa-se em
torno de 50% do oramento global da rea (FRANA, 2011).

O oramento do SUS
A responsabilidade pelo financiamento do SUS atribuda s trs esferas de governo,
sendo que a Constituio Federal de 1988 assinala que:

1. O sistema nico de sade ser financiado, nos termos

do Art.195, com recursos do oramento da seguridade social,
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
alm de outras fontes. (BRASIL, 1988, Art.198).

Assim, a sade includa no campo da proteo social no Brasil, assim como a

previdncia e a assistncia social. A nova viso de proteo social integrou padres de
financiamento distintos, como impostos e contribuies sociais e recursos do Oramento
Geral da Unio (OGU) e do Oramento da Seguridade Social (OSS) (DAIN, 2007).
Os recursos da seguridade social incluem, alm das contribuies sobre folha salarial, o
faturamento empresarial (Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social), o
lucro lquido das empresas (Contribuio sobre o Lucro Lquido) e o PIS-PASEP (Programa
de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico) (DAIN,
2007).
No havia vinculao de fontes de financiamento para cada rea especfica da
seguridade social no OSS. O artigo 55 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da
Constituio de 1988 determinou que, no mnimo, 30% do OSS (excludo o seguro
desemprego) deveriam ser destinados sade at aprovao da primeira Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO). Entre 1990 e 1993, foi mantido o percentual de 30% nas leis
oramentrias federais. No entanto, em 1993, os recursos no so repassados ao Ministrio da
Sade. Segundo Dain (2007), sob a alegao de que o recurso seria necessrio para financiar
exclusivamente a Previdncia Social, tendo em vista o aumento das despesas. Em 1994, o
percentual no citado na LDO (CEAP, 2005).
Na segunda metade da dcada de 1990, o Ministrio da Sade busca incentivar a criao
de uma fonte especifica de financiamento da sade. criada a Contribuio Provisria sobre a
Movimentao Financeira (CMPF), aprovada em 1996 e implantada em 1997. O novo tributo

16

deveria prover maior estabilidade ao sistema de financiamento da sade.

ade. No entanto, a CPMF
teve um papel substitutivo. Enquanto a CPMF gerou novos recursos para a rea da sade, as
contribuies da CSLL e COFINS apresentaram significativo decrscimo
scimo (Grfico 1).

Fonte: BRASIL (2007).

Grfico 1. Participao da CPMF na receita total

otal do Ministrio da Sade.
Sade Brasil, 19962005.
Embora a CPMF tenha sido criada para vinculao integral sade, foi posteriormente
convertida em contribuio social e,
e em 1999, utilizada para financiar a Previdncia Social
e, a partir de 2001, o Fundo de Combate Pobreza (DAIN, 2007).
Em 2000, aps intensa negociao e discusso sobre a garantia de fontes estveis ao
financiamento do SUS, foi aprovada e promulgada a Emenda Constitucional 29 (EC29). A
EC29 estabelece um percentual mnimo de recursos oramentrios que Unio, estados,
municpios
unicpios e Distrito Federal devem aplicar na rea da sade, comprometendo as esferas do
governo com a universalizao da sade. vinculao da receita tributria de estados e
municpios foii estabelecido um aumento gradual a partir do mnimo de 7% em 2000, at
alcanar 12% e 15%, respectivamente, em 2004.

17

A estrutura de gastos do sistema pblico de sade brasileiro

A estrutura de gastos do Sistema nico de Sade brasileiro diferente daquela
apresentada em sistemas nacionais de sade de cunho welfariano. A participao do setor
pblico no gasto nacional em sade somente 44% do dispndio total em sade no pas,
embora busque garantir gratuidade, universalidade e integralidade da ateno sade da
populao brasileira (UG, 2006).
O gasto pblico em sade compartilhado pelas trs esferas de governo. At meados da
dcada de 1990, o financiamento do sistema de sade era centralizado em nvel federal. A
descentralizao do financiamento do SUS ocorreu de forma progressiva a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1988, gerando importante alterao na distribuio
relativa dos gastos das trs esferas de governo em sade (BRASIL, 2007).
Nos ltimos anos, h uma tendncia reduo da participao federal nos gastos
pblicos em sade. Entre 1980 e 1990, a Unio era responsvel parcela superior a 70% do
gasto pblico em sade (Tabela 1). Em 1995, a participao federal reduz-se a 63,8% e, em
seguida, apresenta queda paulatina at alcanar 50,4% em 2003. Em 2004, a participao da
Unio nas despesas pblicas em sade foi inferior a 50% (BRASIL, 2007).

Tabela 1. Participao percentual nas despesas pblicas em sade segundo esfera de

governo. Brasil, 1980-2003.
Ano
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004

Unio
75,0
71,7
72,7
63,8
59,8
56,1
52,8
50,4
49,9

Estados
17,8
18,9
15,4
18,8
18,5
20,7
21,5
24,5
25,6

Municpios
7,2
9,5
11,8
17,4
21,7
23,2
25,6
25,2
24,5

Obs.: 1980 a 1990 = Despesa total com sade.

1995 = Gasto pblico com sade, excluindo inativos e dvida e acrescentando gastos com sade, exceto
gastos destinados a servidores pblicos de outros rgos federais.
Tabela elaborada pela Equipe do SIOPS/SCTIE/MS. Braslia, 2005. Revises a partir de 2002.
Fonte: Brasil (2007).

Complementarmente, a participao de estados e municpios nos gastos em sade tem

aumentado progressivamente. Em 1980, os gastos municipais em sade correspondiam a
7,2% do gasto pblico total em sade, uma participao que aumentou para 24,5% em 2004.

18

No caso dos gastos estaduais, houve incremento de 17,8% em 1980 para 25,6% em 2004
(Tabela 1).
Os estados e os municpios so alados a um maior protagonismo na execuo de aes
em sade no bojo do processo de descentralizao, que ampliou a competncia tributria de
tais entes federativos. A descentralizao tributria, expressa na Carta Constitucional, tambm
elevou o nvel das transferncias de tributos federais s esferas subnacionais de governo.
(UG, 2006)
Alm dos impostos prprios, como o Imposto sobre Operaes Relativas Circulao
de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e de Comunicao
(ICMS), Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Bens e Direitos (ITCMD),
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e 5% adicionais ao Imposto de
Renda (IR), os estados beneficiaram-se do aumento de transferncias do Fundo de
Participao de Estados (FPE).
Antes de 1988, o FPE abarcava 14% do IR e Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI) arrecadados pela Unio. Depois de 1988, o FPE abarca 21,5% de ambos os impostos.
Assim, os municpios obtm o aumento de recursos devido ao incremento das transferncias
estaduais. A disponibilidade final de recursos dos estados manteve-se praticamente igual.
(UG, 2006).

A Emenda Constitucional 29/2000

Promulgada em 13 de setembro de 2000, a Emenda Constitucional 29 altera os artigos
34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituio Federal e acrescenta artigos ao Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias para assegurar os recursos mnimos ao
financiamento das aes e servios pblicos de sade (BRASIL, 2007).
A emenda vinculou recursos para sade ao estabelecer um percentual mnimo de gastos
em sade para cada uma das trs esferas de governo. Os recursos so provenientes das
receitas de cada ente federativo, conforme diferentes bases de clculo. Antes da promulgao
da EC29, a nica rea que tinha recursos vinculados constitucionalmente era o setor da
educao, que obtinha 18% de receitas da Unio e 25% dos estados e municpios (BRASIL,
2007).
A criao da EC29 buscava reduzir problemas que comprometessem o financiamento
do Sistema nico de Sade. Na dcada de 1990, estados e municpios no tinham obrigao
de destinar um percentual mnimo sade. poca, as polticas pblicas federais em sade

19

para financiamento do SUS eram instveis, regidas por medidas emergenciais e provisrias
(CAMPELLI, 2007). Os principais pontos da EC29 ou Emenda Constitucional da Sade so
(BRASIL, 2007):

a)

Acrscimo da possibilidade de interveno da Unio nos estados, Distrito Federal

e municpios aos artigos 34 e 35 da Constituio Federal; assim como
possibilidade de interveno do estado em seus municpios, caso no apliquem o
mnimo previsto em aes e servios pblicos de sade;

b)

Condicionalidade da entrega dos recursos transferidos pela Unio e pelos estados

ao atendimento da vinculao definida pela emenda:

O pargrafo nico do Art.160 passa a vigorar com a

seguinte redao:
Art.160
Pargrafo nico. A vedao prevista neste artigo no impede
a Unio e os Estados de condicionarem a entrega de
recursos: (NR)
I ao pagamento de seus crditos, inclusive de suas
autarquias (AC)
II ao cumprimento do disposto no art. 198, 2, incisos II e
III (AC) (BRASIL, 2000, Art.4).

c)

Permisso de vinculao de receita de impostos s aes e aos servios de sade:

O inciso IV do Art.167 passa a vigorar com a seguinte

redao:
Art.167
IV a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou
despesa,

ressalvadas

repartio

do

produto

da

arrecadao dos impostos a que se referem os Arts.158 e

159, a destinao de recursos para as aes e servios
pblicos de sade e para manuteno e desenvolvimento do
ensino, como determinado, respectivamente, pelos Arts.198,
2, e 212, e a prestao de garantias s operaes de
crdito por antecipao de receita, previstas no Art.165, 8,

20

bem como o disposto no 4 deste artigo (NR) (BRASIL,

2000, Art.5).

d)

Estabelecimento de base de clculo do percentual das receitas dos Estados,

Distrito Federal e Municpios a serem aplicados em aes e servios pblicos de
sade:

O Art.198 passa a vigorar acrescido dos seguintes 2 e

3, numerando-se o atual pargrafo nico como 1:
Art.198
1 (pargrafo nico original)
2 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
aplicaro, anualmente, em aes e servios pblicos de
sade

recursos

mnimosderivados

da

aplicao

de

percentuais calculados sobre: (AC)

I no caso da Unio, na forma definida nos termos da lei
complementar prevista no 3; (AC)
II no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da
arrecadao dos impostos a que se refere o Art.155 e dos
recursos de que tratam os Arts.157 e 159, inciso I, alnea a, e
inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos
respectivos Municpios; (AC)
III no caso dos Municpios e do Distrito Federal, o produto
da arrecadao dos impostos a que se refere o Art.156 e dos
recursos de que tratam os Arts.158 e 159, inciso I, alnea b e
3 (AC) (BRASIL, 2000, Art.6).

e)

Previso de promulgao de Lei Complementar que reavaliar a cada cinco anos:

I os percentuais de que trata o 2; (AC)

II os critrios de rateio dos recursos da Unio vinculados
sade destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, e dos Estados destinados a seus respectivos
Municpios,

objetivando

progressiva

reduo

das

disparidades regionais; (AC)

III as normas de fiscalizao, avaliao e controle das

21

despesas com sade nas esferas federal, estadual, distrital e

municipal; (AC)
IV as normas de clculo do montante a ser aplicado pela
Unio. (AC) do montante a ser aplicado pela Unio
(BRASIL, 2000, Art.6).

f)

Estabelecimento de percentual mnimo de recursos oramentrios que os entes

federativos seriam obrigados a aplicar na rea da sade:

O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a

vigorar acrescido do seguinte Art.77:
Art.77 At o exerccio financeiro de 2004, os recursos
mnimos aplicados nas aes e servios pblicos de sade
sero equivalentes: (AC)
I no caso da Unio: (AC)
a) no ano 2000, o montante empenhado em aes e servios
pblicos de sade no exerccio financeiro de 1999 acrescido
de, no mnimo, cinco por cento; (AC)
b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano
anterior, corrigido pela variao nominal do Produto Interno
Bruto PIB; (AC)
II no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por
cento do produto da arrecadao dos impostos a que se
refere o Art.155 e dos recursos de que tratam os Arts.157 e
159, inciso I, alnea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que
forem transferidas aos respectivos Municpios; e (AC)
III no caso dos Municpios e do Distrito Federal, quinze
por cento do produto da arrecadao dos impostos a que se
refere o Art.156 e dos recursos de que tratam os Arts 158 e
159, inciso I, alnea b e 3 (AC). (BRASIL, 2000, Art.7).

g)

Estabelecimento de obrigao elevao progressiva de aplicaes at 2004 no

caso dos estados, Distrito Federal e municpios que aplicarem menos que os
percentuais previstos, na razo de, pelo menos, um quinto por ano:

22

1. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que

apliquem percentuais inferiores aos fixados nos incisos II e
III devero elev-los gradualmente, at o exerccio
financeiro de 2004, reduzida a diferena razo de, pelo
menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a
aplicao ser de pelo menos sete por cento. (AC)
2. Dos recursos da Unio apurados nos termos deste
artigo, quinze por cento, no mnimo, sero aplicados nos
Municpios, segundo o critrio populacional, em aes e
servios bsicos de sade, na forma da lei. (AC)
3. Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios destinados s aes e servios pblicos de sade
e os transferidos pela Unio para a mesma finalidade sero
aplicados por meio de Fundo de Sade que ser
acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sade, sem
prejuzo do disposto no Art.74 da Constituio Federal.
(BRASIL, 2000, Art.7).

h)

Estabelecimento de regras para aplicao dos dispositivos da emenda, enquanto a

lei complementar no for promulgada:

4. Na ausncia da lei complementar a que se refere o art.

198, 3, a partir do exerccio financeiro de 2005, aplicar-se Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios
o disposto neste artigo. (BRASIL, 2000, Art.7).

Resoluo 322/2003 do Conselho Nacional de Sade

As diretrizes de aplicao da EC29 foram aprovadas no Conselho Nacional de Sade
(CNS) pela Resoluo 322, de 08 de maio de 2003 (CAMPELLI, 2007). A resoluo
322/2003 visa esclarecer conceitual e operacionalmente o texto constitucional, viabilizando
sua aplicao at a aprovao da Lei Complementar referida no 3 do artigo 198 da
Constituio Federal. A resoluo contm dez diretrizes divididas em quatro temas:

Base de clculo para definio de recursos mnimos a serem aplicados em sade;

Recursos mnimos a serem aplicados em sade;

23

Aes e servios pblicos de sade;

Instrumentos de acompanhamento, fiscalizao e controle.

As bases de clculo das receitas estaduais e municipais so estipuladas da seguinte

forma (BRASIL, 2007):

Estados

Total das receitas de impostos estaduais:

Municpios

ICMS, IPVA, ITCMD

(+) Receitas de transferncias da Unio:

Total das receitas de impostos municipais:

ISS, IPTU, ITBI

(+) Receitas de transferncias da Unio:

Quota-Parte do FPE

Quota-Parte do FPM

Quota-Parte do IPI Exportao

Quota-Parte do ITR

Transferncias da Lei Complementar 87/96

Quota-Parte da Lei Complementar 87/96 (Lei

(Lei Kandir)

Kandir)

(+) Imposto de Renda Retido na Fonte

(+) Imposto de Renda Retido na Fonte

(+) Outras receitas correntes:

(+) Receitas de transferncias do Estado:

Receita da Dvida Ativa Tributria de

Quota-Parte do ICMS

Impostos, Multas, Juros de Mora e Correo

Quota-Parte do IPVA

Monetria

Quota-Parte do IPI Exportao

(-) Transferncias financeiras constitucionais

(+) Outras Receitas Correntes:

e legais a Municpios:

Receita da Dvida Ativa Tributria de

ICMS (25%)

Impostos, Multas, Juros de Mora e Correo

IPVA (50%)

Monetria

IPI Exportao (25%)

(=) Base de Clculo Estadual

(=) Base de Clculo Municipal

Fonte: BRASIL (2007).

As diretrizes de aplicao da EC29 foram aprovadas no Conselho Nacional de Sade

(CNS) pela resoluo, cujos clculos representam os percentuais mnimos a serem aplicados
pelos estados e municpios durante a regra de transio, entre 2000 e 2004, de forma a
permitir ajustes graduais nos oramentos (CAMPELLI, 2007). A partir de 2000, h trs
situaes possveis:
1.

Entes federativos que aplicavam pelo menos 12% das receitas estaduais e 15%

das receitas municipais em sade no ano de 2000 no podem reduzir os percentuais de gastos
em sade abaixo do patamar exigido nos anos seguintes;

24

2.

Entes federativos que aplicavam percentual igual ou inferior ao limite mnimo

de 7% em sade no ano de 2000 devem promover elevao do percentual gasto em sade a

cada ano, conforme tabela a seguir (Tabela 2).

Tabela 2. Percentuais mnimos de vinculao oramentria ao SUS nos termos da

Emenda Constitucional 29/2000. Brasil, 2003.
Ano
2000
2001
2002
2003
2004

Estados
7,0
8,0
9,0
10,0
12,0

Municpios
7,0
8,6
10,2
11,8
15,0

Fonte: BRASIL (2003).

3.

Entes federativos que aplicavam percentual entre 7% e 12% das receitas

estaduais ou entre 7% e 15% das receitas municipais em sade no ano de 2000 devem calcular
a razo de um quinto da diferena entre o percentual aplicado em 2000 e o mnimo previsto
para 2004, conforme os clculos a seguir:

   
  



=

12% %  2000

5

   
  

 
=

15% %  2000

5

O resultado obtido deve ser somado ao percentual aplicado em 2000 para calcular o
valor mnimo para 2001. Em 2002 e 2003, a razo deve ser somada ao percentual mnimo
calculado para o ano anterior (BRASIL, 2003).

Na hiptese de descumprimento da EC n.29, a definio

dos valores do exerccio seguinte no ser afetada; ou seja,
os valores mnimos sero definidos tomando-se como
referncia os valores que teriam assegurado o pleno
cumprimento da Emenda Constitucional no exerccio
anterior.
Alm disso, dever haver uma suplementao oramentria
no exerccio seguinte, para compensar a perda identificada,

25

sem prejuzo das sanes previstas na Constituio e na

legislao. (BRASIL, 2003).

Adicionalmente, a resoluo buscou definir as aes consideradas como atividades e

servios pblicos em sade, de forma a impedir que outros tipos de gastos sejam classificados
no mbito da sade. Nenhum ente federativo pode incluir nas despesas de sade gastos com
merenda escolar e limpeza urbana, por exemplo, como forma de tentar cumprir a EC29:

Quinta Diretriz: Para efeito da aplicao da Emenda

Constitucional n.29, consideram-se despesas com aes e
servios pblicos de sade aquelas com pessoal ativo e
outras despesas de custeio e de capital, financiadas pelas trs
esferas de governo, conforme o disposto nos artigos 196 e
198, 2, da Constituio Federal e na Lei n .8.080/90,
relacionadas a programas finalsticos e de apoio, inclusive
administrativos,

que

atendam,

simultaneamente,

aos

seguintes critrios:
I sejam destinadas s aes e servios de acesso universal,
igualitrio e gratuito;
II estejam em conformidade com objetivos e metas
explicitados nos Planos de Sade de cada ente federativo;
III sejam de responsabilidade especfica do setor de sade,
no se confundindo com despesas relacionadas a outras
polticas pblicas que atuam sobre determinantes sociais e
econmicos, ainda que com reflexos sobre as condies de
sade (CONSELHO NACIONAL DE SADE, 2003).

A resoluo tambm estabelece que o Sistema de Informaes sobre Oramentos

Pblicos em Sade do Ministrio da Sade (SIOPS) deve divulgar as informaes relativas ao
cumprimento

da

Emenda

Constitucional

n.29.

Tais

dados

so

referncia

ao

acompanhamento, fiscalizao e controle da aplicao dos recursos vinculados em aes e

servios pblicos de sade.

26

Material e Mtodos
Delineamento do estudo
O presente trabalho constitui um estudo exploratrio descritivo dos dados de dispndio
do Sistema nico de Sade.
A fundamentao terica foi realizada a partir da anlise histrica do financiamento do
Sistema nico de Sade brasileiro, assim como sua atual estrutura e o contexto da proposio
da Emenda Constitucional 29.

Variveis da anlise
Cumprimento da Emenda Constitucional 29
Os dados quanto ao cumprimento da Emenda Constitucional 29 pelos estados da
federao foram extrados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade
(SIOPS). A partir das informaes declaradas pelos estados, municpios, Unio e Distrito
Federal, o SIOPS gera um indicador demonstrativo da situao do ente federativo relativa ao
cumprimento da Emenda Constitucional 29/2000.

ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)

Os dados referentes ao ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos estados
brasileiros foram extrados do relatrio Emprego, desenvolvimento humano e trabalho
decente: A experincia brasileira recente (CEPAL/PNUD/OIT, 2008). O ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), idealizado pelo economista paquistans Mahbub ul Haq
com a colaborao do economista indiano Amartya Sem, busca quantificar o desenvolvimento
humano de um pas a partir de trs aspectos:

Renda per capita;

Longevidade;

Escolaridade.

A renda mensurada a partir do PIB per capita do pas ou unidade geogrfica em

anlise. A longevidade abarca a expectativa ao nascer. A educao inclui o ndice de
analfabetismo e a taxa de matrcula das escolas. As trs dimenses apresentam o mesmo peso
no clculo do ndice, que apresenta uma escala de zero a um (CEPAL/PNUD/OIT, 2008).

27

Resultados
Regio Norte
A regio norte a regio mais extensa do pas com uma rea correspondente a 42,27%
do territrio nacional. No ano 2000, os estados da regio cumpriam o percentual mnimo de
gastos vinculados ao SUS. O Acre era o estado da regio com maior percentual de gastos em
sade no ano (18,49%), enquanto o Par apresentou o menor percentual de vinculao
(7,33%) (Tabela 3).

Tabela 3. Cumprimento da EC29. Regio Norte, 2000-2005.

Estados

2000
%
%
mn. aplic.

2001
%
%
mn. aplic.

2002
%
%
mn. aplic.

2003
%
%
mn. aplic.

2004
%
%
mn. aplic.

2005
%
%
mn. aplic.

Rondnia

7,00

7,79

8,63

10,64

9,47

9,47

10,32

10,54

12,00

11,42

12,00

12,11

Acre

7,00

18,49

12,00

14,77

12,00

13,46

12,00

12,96

12,00

12,48

12,00

12,05

Amazonas

7,00

14,58

12,00

21,15

12,00

25,11

12,00

20,37

12,00

21,15

12,00

20,78

Roraima

7,00

11,51

11,61

14,92

11,71

10,14

11,80

13,26

12,00

11,53

12,00

12,77

Par

7,00

7,33

8,26

8,88

9,20

9,88

10,13

10,31

12,00

12,04

12,00

12,41

Amap

7,00

10,16

10,53

10,30

10,90

12,52

11,26

14,99

12,00

14,14

12,00

11,31

Tocantins

7,00

9,40

9,92

12,30

10,44

11,48

10,96

11,32

12,00

12,02

12,00

12,05

Fonte: SIOPS (2011).

Em 2001, o estado do Amap (10,3%) foi o nico da regio norte do Brasil que no
atingiu o percentual mnimo estabelecido para o estado (10,53%). Os demais estados da
regio cumpriram o percentual estabelecido pela EC29, sendo que o estado do Amazonas
apresentou percentual superior ao dobro do limite mnimo (21,15%).
Em 2002, o Amap cumpriu a EC29, no entanto, o estado de Roraima no alcanou o
percentual mnimo estabelecido (11,71% ), pois atingiu um percentual de 10,14%. No ano de
2003, os estados da regio norte conseguiram aplicar o percentual mnimo de receita
vinculada sade. Em 2004, dois estados da regio no cumpriram o percentual mnimo
estabelecido pela emenda (Rondnia e Roraima). Em 2005, somente o Amap no atingiu o
percentual previsto na EC29.
interessante notar que, em 2001, o Amap com o maior IDH da regio, foi o nico
estado da regio norte que no cumpriu os dispndios em sade previstos na EC29. O mesmo
ocorreu em 2004 no caso de Rondnia e em 2005 no caso de Amap, que apresentaram
melhores IDH da regio, mas no garantiram o percentual mnimo de recursos para a sade
(Tabela 4).

28

Tabela 4. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Norte, 2000-2005.

Estados
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins

2000
0,753
0,729
0,731
0,754
0,734
0,755
0,730

2001
0,753
0,741
0,748
0,750
0,739
0,766
0,741

2002
0,766
0,751
0,757
0,744
0,748
0,759
0,738

2003
0,765
0,752
0,759
0,752
0,740
0,765
0,742

2004
0,768
0,748
0,766
0,741
0,749
0,762
0,751

2005
0,776
0,751
0,780
0,750
0,755
0,780
0,756

Fonte: CEPAL/PNUD/OIT (2008).

Regio Nordeste
A regio nordeste apresenta o maior nmero de estados entre as regies brasileiras.
Nota-se que a maioria dos estados da regio no cumpriu as diretrizes da EC29 at 2002
(Tabela 5). Em 2000, apenas quatro estados do nordeste foram capazes de garantir o
percentual mnimo estabelecido em lei para gastos em sade: Rio Grande do Norte,
Pernambuco, Alagoas e Bahia. A situao piorou nos anos seguintes, sendo que Pernambuco
que foi o nico estado que cumpriu a emenda nos trs primeiros anos de vigncia. O
Maranho apresentou os piores indicadores de desempenho quanto aplicao mnima de
recursos em sade.

Tabela 5. Cumprimento da EC29. Regio Nordeste, 2000-2005.

2000
%
%
mn. aplic.
Maranho
7,00
1,51
Piau
7,00
5,02
Cear
7,00
2,60
R.G.Norte
7,00 12,56
Paraba
7,00
3,66
Pernambuco 7,00 10,46
Alagoas
7,00
9,35
Sergipe
7,00
3,32
Bahia
7,00
8,49
Fonte: SIOPS (2011).
Estados

2001
%
%
mn. aplic.
8,00
1,75
8,00
8,90
8,00
7,54
12,00 11,53
8,00 12,81
10,77 11,60
9,88
7,96
8,00
5,77
9,19
8,40

2002
%
%
mn. aplic.
9,00
5,56
9,00
6,07
9,00
8,18
12,00 13,30
9,00 10,52
11,08 11,59
10,41
9,39
9,00
8,06
9,89
9,41

2003
%
%
mn. aplic.
10,00
7,98
10,00
7,48
10,00
8,74
12,00 14,58
10,00 10,62
11,38 11,88
10,94
8,96
10,00 10,07
10,60 10,38

2004
%
%
mn. aplic.
12,00 13,23
12,00 11,62
12,00 12,70
12,00 12,02
12,00
9,59
12,00 12,00
12,00 12,08
12,00 12,04
12,00 12,15

2005
%
%
mn. aplic.
12,00 12,73
12,00 12,64
12,00 11,97
12,00 12,63
12,00 10,32
12,00 12,23
12,00 12,01
12,00 12,14
12,00 12,15

No ano de 2003, somente quatro estados do nordeste cumpriram os percentuais mnimos

de verba destinada sade: Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco e Sergipe. A situao

29

da regio apresentou um avano nos anos de 2004 e 2005: sete estados da regio cumpriram a
EC29.

Tabela 6. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Nordeste, 2000-2005.

Estados
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia

2000
0,655
0,667
0,698
0,710
0,685
0,691
0,648
0,706
0,715

2001
0,675
0,677
0,706
0,716
0,688
0,699
0,662
0,717
0,720

2002
0,679
0,688
0,712
0,721
0,699
0,703
0,665
0,730
0,727

2003
0,677
0,688
0,709
0,715
0,702
0,699
0,669
0,736
0,727

2004
0,686
0,698
0,717
0,724
0,709
0,710
0,670
0,741
0,732

2005
0,683
0,703
0,723
0,738
0,718
0,718
0,677
0,742
0,742

Fonte: CEPAL/PNUD/OIT (2008).

Analisando-se o ndice de Desenvolvimento Humano dos estados da regio, verifica-se

que, entre 2000 e 2005, a Paraba foi o estado com menor IDH; enquanto a Bahia apresentou
IDH superior na regio em 2000, tendo cumprido a EC29. No entanto, em 2001, embora tenha
apresentado novamente o melhor IDH da regio, a Bahia descumpriu a EC29. Em 2005,
Bahia e Sergipe obtiveram os melhores IDH entre estados do nordeste e, simultaneamente,
cumpriram os parmetros da EC29 (Tabela 6).

Regio Centro-Oeste
A regio centro-oeste do Brasil apresenta quatro unidades federativas: Mato Grosso do
Sul, Mato Grosso, Gois e o Distrito Federal, sendo o segundo maior territrio em extenso
do pas.
No perodo de vigncia da EC29, o estado de Mato Grosso teve dificuldades em
cumprir o percentual mnimo de gastos em sade; enquanto o Distrito Federal foi o nico ente
federativo a garantir cumprimento da EC29 durante a quase totalidade do perodo em anlise
(Tabela 7).
Em sntese, nos primeiros anos da EC 29 (2000 e 2001), 50% dos estados da regio
centro-oeste cumpriram a EC29. O quadro piorou entre 2002 e 2003, quando apenas 25% dos
estados da regio cumpriram as diretrizes da emenda. Nos ltimos anos analisados (2004 e
2005), a maioria dos estados (75%) atingiu o percentual mnimo de gastos em sade previstos
na EC29.

30

Tabela 7. Cumprimento da EC29. Regio Centro-Oeste, 2000-2005.

2000
%
%
mn. aplic.
M.Grosso Sul
7,00
8,88
Mato Grosso
7,00
2,75
Gois
7,00
7,88
D.Federal
7,00
6,16
Fonte: SIOPS (2011).
Estados

2001
%
%
mn. aplic.
9,50
6,81
8,00
6,33
8,70 12,39
8,00
8,91

2002
%
%
mn. aplic.
10,13
9,22
9,00
7,72
9,53
8,12
9,00
9,78

2003
%
%
mn. aplic.
10,75
8,61
10,00
9,09
10,35 10,12
10,00 11,06

2004
%
%
mn. aplic.
12,00 12,14
12,00 11,01
12,00 12,46
12,00 13,27

2005
%
%
mn. aplic.
12,00 12,57
12,00 11,19
12,00 12,05
12,00 15,51

Em termos de IDH, o Distrito Federal manteve o maior IDH da regio no perodo

analisado, sendo que cumpriu a EC29 na maioria dos anos, exceto em 2000. J o estado de
Mato Grosso, que no cumpriu a emenda em nenhum momento, apresenta o pior IDH da
regio na maioria dos anos, exceto em 2002 (Tabela 8).

Tabela 8. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Centro-Oeste, 2000-2005.

Estados
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal

2000
0,781
0,775
0,779
0,858

2001
0,784
0,784
0,784
0,858

2002
0,795
0,790
0,787
0,865

2003
0,791
0,782
0,786
0,865

2004
0,793
0,793
0,794
0,868

2005
0,802
0,796
0,800
0,874

Fonte: CEPAL/PNUD/OIT (2008).

Regio Sudeste
A regio sudeste a regio mais populosa do pas, formada por quatro estado: Minas
Gerais, Esprito Santos, Rio de Janeiro e So Paulo. Em 2000, somente Minas Gerais
descumpriu o nvel de gastos mnimos em sade previsto na EC29. No entanto, em 2001 e
2002, dois estados da regio efetuaram dispndio em sade inferior s exigncias da EC29:
Minas Gerais e Rio de Janeiro.
No ano de 2003, os quatro estados da regio sudeste atingiram a meta de gastos em
sade prevista pela EC29. Nos ltimos anos do perodo analisado (2004 e 2005), somente o
estado do Rio de Janeiro descumpriu a EC29 na regio (Tabela 9).

31

Tabela 9. Cumprimento da EC29. Regio Sudeste, 2000-2005.

2000
%
%
mn. aplic.
Minas Gerais 7,00
4,78
Esprito Sto.
7,00 13,59
R.de Janeiro
7,00
7,73
So Paulo
7,00
9,58
Fonte: SIOPS (2011).
Estados

2001
%
%
mn. aplic.
8,00
6,88
12,00 12,23
8,58
5,01
10,06 11,15

2002
%
%
mn. aplic.
9,00
6,36
12,00 12,91
9,44
6,28
10,55 11,76

2003
%
%
mn. aplic.
10,00 10,20
12,00 12,65
10,29 10,85
11,03 12,26

2004
%
%
mn. aplic.
12,00 12,16
12,00 12,23
12,00 11,92
12,00 13,74

2005
%
%
mn. aplic.
12,00 12,33
12,00 12,05
12,00 11,92
12,00 12,95

O estado do Esprito Santo teve o menor IDH da regio nos anos de 2000, 2001 e 2004;
no entanto, cumpriu os parmetros da EC29 no perodo. So Paulo apresentou o maior IDH
da regio na maioria dos anos analisados e tambm cumpriu a EC29. interessante observar
que, em 2004, o maior IDH da regio foi registrado no estado do Rio de Janeiro, que
descumpriu a emenda no ano (Tabela 10).

Tabela 10. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Sudeste, 2000-2005.

Estados
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo

2000
0,780
0,778
0,811
0,821

2001
0,781
0,777
0,815
0,823

2002
0,785
0,788
0,821
0,824

2003
0,786
0,786
0,825
0,824

2004
0,795
0,794
0,826
0,825

2005
0,800
0,802
0,832
0,833

Fonte: CEPAL/PNUD/OIT (2008).

Regio Sul
A regio sul composta pelos estados do Paran, Rio Grande do Sul e Santa Catarina,
sendo a menor regio brasileira em territrio. A situao dos estados da regio em relao ao
cumprimento da EC29 bastante crtica. No ano de 2000, somente o estado de Santa Catarina
cumpriu os parmetros de gastos em sade da EC29; enquanto em 2001 o nico estado a
cumprir a EC29 foi o Paran (Tabela 11). Nenhum estado da regio sul cumpriu a EC29 no
perodo de 2003 a 2005.

Tabela 11. Cumprimento da EC29. Regio Sul, 2000-2005.

2000
%
%
mn. aplic.
Paran
7,00
4,06
Sta.Catarina
7,00
9,34
R.G.Sul
7,00
6,82
Fonte: SIOPS (2011).
Estados

2001
%
%
mn. aplic.
8,00 10,09
9,87
8,43
8,00
6,59

2002
%
mn.
9,00
10,40
9,00

%
aplic.
5,98
5,90
5,62

2003
%
mn.
10,00
10,94
10,00

%
aplic.
5,75
8,18
4,32

2004
%
mn.
12,00
12,00
12,00

%
aplic.
6,14
11,25
5,20

2005
%
mn.
12,00
12,00
12,00

%
aplic.
8,35
10,79
4,80

32

Analisando-se o IDH da regio, verifica-se que os estados apresentam alto IDH em

comparao com as demais regies brasileiras. Entre 2001 e 2005, o estado de Santa Catarina
apresentou o melhor IDH da regio sul e do Brasil; no entanto, descumpriu o percentual
mnimo de gastos em sade no perodo analisado (Tabela 12).

Tabela 12. ndice de Desenvolvimento Humano. Regio Sul, 2000-2005.

Estados
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul

2000
0,795
0,817
0,818

2001
0,800
0,825
0,819

2002
0,804
0,825
0,824

2003
0,808
0,831
0,825

2004
0,816
0,833
0,829

2005
0,820
0,840
0,832

Fonte: CEPAL/PNUD/OIT (2008).

Panorama nacional
Em 2000, 62,96% dos estados brasileiros efetuaram gastos em sade de acordo com o
percentual previsto na EC29. No ano de 2002, houve uma significativa queda no percentual
de estados que cumpriram a EC29 (44,44%). A partir de 2003, o ndice apresenta paulatino
incremento, atingindo 70,37% no ano de 2005 (Tabela13).

Tabela 13. Proporo de estados com gastos em sade em conformidade previso da

EC29. Brasil, 2000-2005.
Ano
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Cumprimento da EC29
62,96%
51,85%
44,44%
59,26%
66,66%
70,37%

Descumprimento da EC29
37,04%
48,15%
55,56%
40,74%
33,34%
29,63%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do SIOPS (2011).

Um indicador de interesse a anlise do IDH mdio dos estados que efetuaram gastos
em sade de acordo com a previso da Emenda Constitucional 29 (Tabela 14).

33

Tabela 14. IDH mdio dos estados segundo cumprimento da EC29. Brasil, 2000-2005.
Ano
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Cumprimento da EC29
0,749
0,756
0,760
0,763
0,757
0,762

Descumprimento da EC29
0,744
0,752
0,758
0,754
0,779
0,793

Fonte: Elaborao prpria com utilizao de dados do SIOPS (2011) e CEPAL/PNUD/OIT (2008).

Entre 2000 e 2002, a mdia do IDH entre estados que cumpriram ou descumpriram a
EC29 apresentava-se bastante prxima. A partir de 2003, no entanto, a diferena eleva-se
paulatinamente.

34

Concluso
O presente trabalho buscou analisar dados de estados brasileiros em relao ao
cumprimento da Emenda Constitucional 29/2000, tambm conhecida como Emenda da
Sade, no perodo de 2000 a 2005.
A EC29 representa uma evoluo na vinculao constitucional do empenho de recursos
financeiros rea da sade. A emenda define o volume de receitas resultantes de impostos e
transferncias constitucionais dos entes federativos que deve ser destinado realizao de
aes em sade, de forma a garantir a operacionalizao do Sistema nico de Sade a partir
das necessidades e demandas populacionais (CAMPELLI, 2007).
A comparao entre as regies brasileiras demonstrou que os estados da regio norte
apresentam maior freqncia no cumprimento dos percentuais mnimos de gastos e sade
estabelecidos na EC29. Por outro lado, os estados da regio sul, embora apresentem os
melhores ndices em termos de desenvolvimento humano no pas, demonstraram dificuldades
no cumprimento dos parmetros estipulados pela EC29.
Verificou-se certa tendncia dos estados com melhor IDH das regies em descumprir os
padres de gastos em sade previstos na emenda. No entanto, h excees tendncia
observada: tanto o Distrito Federal quanto o estado de So Paulo apresentaram significativa
adeso EC29 nos anos em que apresentaram o IDH mais alto de suas respectivas regies.
importante ressaltar que h previso de mecanismos para verificao das despesas
com aes e servios de sade declaradas pelos entes federativos no mbito do SIOPS. A
Resoluo 322/2003 (BRASIL, 2003) define claramente os gastos que devem ser
considerados sob a designao de despesas em sade, cabendo aos Tribunais de Contas dos
diferentes nveis de governo a fiscalizao dos dados declarados.
Segundo CAMPELLI (2007), no perodo de 2000 a 2003, alguns estados incluram
gastos considerados alheios sade para atingir as metas de aplicao da EC29, tais como
despesas com inativos, saneamento, habitao urbana, recursos hdricos, merenda escolar,
programas de alimentao e hospitais de clientela fechada. Espera-se que o papel dos
Tribunais de Contas seja exercido na medida prevista em lei, punindo os estados que
forneam informaes falsas para tentar escapar ao monitoramento estabelecido pelo
Ministrio da Sade quanto ao cumprimento da EC29.
A Emenda Constitucional 29/2000 busca somente assegurar que o sistema de sade
pblico brasileiro obtenha os recursos mnimos necessrios operacionalizao das aes em
sade no mbito do SUS. No entanto, dificilmente resolver os problemas do financiamento

35

do sistema de sade pblico brasileiro. Cabe ao gestor pblico decidir como os recursos
devem ser aplicados, de forma a garantir a plena operacionalizao e fortalecimento do SUS
para atendimento da populao brasileira e consolidao do direito sade.

36

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