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Administrao Municipal

Volume 1

Apoio:

Breno Luiz Lunga Batista


Hugo Fogliano Gonalves
Marcos Antnio da Silva Batista

Fundao Cecierj / Consrcio Cederj


Rua da Ajuda, 5 Centro Rio de Janeiro, RJ CEP 20040-000
Tel.: (21) 2333-1112 Fax: (21) 2333-1116
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Vice-presidente
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Coordenao do Curso de Administrao
UFRRJ - Silvestre Prado
UERJ - Luiz da Costa Laurencel

Material Didtico
Departamento de Produo

ELABORAO DE CONTEDO

Breno Luiz Lunga Batista


Hugo Fogliano Gonalves
Marcos Antnio da Silva Batista

EDITOR

Cristine Costa Barreto


SUPERVISO DE DESENVOLVIMENTO
INSTRUCIONAL

Flvia Busnardo
DESENVOLVIMENTO INSTRUCIONAL
E REVISO

Thas de Siervi

REVISO TIPOGRFICA

ILUSTRAO

Beatriz Fontes
Carolina Godoi
Thelenayce Ribeiro

CAPA

COORDENAO
DE PRODUO

Anna Cristina Andrade


Ana Lgia Leite e Aguiar
Anna Maria Osborne
Paulo Alves
AVALIAO DO
MATERIAL DIDTICO

Cristina Freixinho

COORDENAO
DE REVISO

COORDENAO DE DESENVOLVIMENTO
INSTRUCIONAL

PROGRAMAO VISUAL

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Juliana Fernandes
Ricardo Polato
Vernica Paranhos

Fbio Rapello Alencar

Bianca Giacomelli
DIRETOR DE ARTE

Bianca Giacomelli
Clara Gomes
Clara Gomes
PRODUO GRFICA

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Nenhuma parte deste material poder ser reproduzida, transmitida e gravada, por qualquer meio
eletrnico, mecnico, por fotocpia e outros, sem a prvia autorizao, por escrito, da Fundao.

B333
Batista, Breno Luiz Lunga.
Administrao municipal. v.1 / Breno Luiz Lunga Batista, Hugo Fogliano
Gonalves, Marcos Antnio da Silva Batista. Rio de Janeiro: Cecierj, 2014.
128 p.: il.
ISBN: 978-85-7648-948-1
1. Administrao pblica. 2. Municpio. 3. Cmara Municipal. 4. Processo
legislativo. 5. Participao popular. Ttulo.
CDD: 351
Referncias bibliogrficas e catalogao na fonte, de acordo com as normas da ABNT.
Texto revisado segundo o novo Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa.

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DO RIO DE JANEIRO
Reitor: Luiz Pedro San Gil Jutuca

Administrao Municipal
SUMRIO

Volume 1

Aula 1 Autonomia e competncia do municpio....................................... 7


Breno Luiz Lunga Batista / Marcos Antnio da Silva Batista

Aula 2 O prefeito municipal.....................................................................25


Breno Luiz Lunga Batista / Marcos Antnio da Silva Batista

Aula 3 Relaes intergovernamentais.....................................................39


Hugo Fogliano Gonalves / Marcos Antnio da Silva Batista

Aula 4 A Cmara Municipal.......................................................................51


Dayse Pereira Cardoso Sousa / Roberto Martins

Aula 5 Prerrogativas e responsabilidades dos vereadores.....................67


Hugo Fogliano Gonalves / Marcos Antnio da Silva Batista

Aula 6 Planejamento municipal.................................................................81


Breno Luiz Lunga Batista / Marcos Antnio da Silva Batista

Aula 7 Processo legislativo.........................................................................93


Breno Luiz Lunga Batista / Marcos Antnio da Silva Batista

Aula 8 Participao popular no governo municipal................................. 109


Breno Luiz Lunga Batista / Marcos Antnio da Silva Batista

Referncias............................................................................................ 123

Breno Luiz Lunga Batista


Marcos Antnio da Silva Batista

AULA

Autonomia e competncia
do municpio

Meta da aula

objetivos

Apresentar a legislao especfica sobre


a autonomia municipal e as competncias
obtidas com essa autonomia.

Esperamos que, ao final desta aula, voc


seja capaz de:
1

identificar o municpio como um ente


federativo autnomo;

definir a autonomia municipal e descrever


suas competncias do municpio.

Pr-requisito
Ter em mos a Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988, com as
recentes atualizaes. Voc tambm pode
encontrar o texto da Constituio em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao.htm

Administrao Municipal | Autonomia e competncia do municpio

Introduo

A Federao Brasileira e o Municpio


A Constituio de 1988 organizou a repartio de recursos de modo a
melhorar a situao do Municpio, tanto que foi apelidada de Constituio

Otaviano Jr.

Municipalista (MANUAL..., 2009).

Figura 1.1: Ulysses Guimares, presidente da Assembleia


Nacional Constituinte entre 1987-1988, teve papel fundamental para a nova Constituio, promulgada em 5 de
outubro de 1988.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/43327671@N03/4928205536/

Voc j deve ter ouvido falar na Constituio Federal Brasileira em algum


momento de sua vida. Ela legisla sobre a maioria dos assuntos que dizem
respeito ao nosso pas e vo de leis trabalhistas ao meio ambiente, bancos e
instituies financeiras, crimes, cultura, eleies, enfim, at os assuntos que
determinam os procedimentos legais que temos de viver, a partir do momento
em que nascemos. De acordo com a nossa Constituio Federal, publicada em
5 de outubro de 1988, os municpios so autnomos e integram a Repblica
Federativa do Brasil, juntamente com a Unio, os estados e o Distrito Federal.
De acordo com a Constituio Federal Brasileira, de 1988:

CEDERJ

AULA

A Repblica
Federativa do Brasil formada
pela unio das entidades polticas: estados,
municpios e Distrito Federal que, juntamente
com a prpria Unio, recebem a denominao de
esferas do governo. O Estado brasileiro institudo
pelos conhecidos trs poderes: Legislativo, Executivo
e Judicirio. No municpio, o Poder Legislativo
representado pela Cmara de Vereadores; o Poder
Executivo representado pelo prefeito e no
h representao do Poder Judicirio
na esfera municipal.

Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrtico de Direito.
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa
do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

A Constituio ainda prev que cada municpio ser regido pela Lei Orgnica,
votada em dois turnos e aprovada por dois teros dos membros da Cmara
Municipal, que a promulgar (publicao de lei que a torna executvel),
atendidos os princpios estabelecidos pela Constituio Federal.
Como dito anteriormente, a Federao composta por estados, Distrito
Federal e municpios, que formam os campos do Governo existentes no pas,
aos quais chamaremos de esferas de agora em diante. E as competncias
de cada esfera, assim como as que no lhes competem, esto definidas na
prpria Constituio, em seu Ttulo III Da Organizao do Estado.
Perceba que, dessa forma, o municpio definido como uma esfera do
Governo que possui autonomia e sua lei orgnica deve ser elaborada de
forma a atender aos princpios estabelecidos pela Constituio. Vejamos a
seguir como pode ser tal autonomia.

CEDERJ

Administrao Municipal | Autonomia e competncia do municpio

Voc sabia que a Lei Orgnica a maior lei de um municpio? Ela uma lei
genrica, de carter constitucional, elaborada no mbito do municpio e conforme as determinaes e os limites impostos pela Constituio Federal e pelo
respectivo estado. Essa lei aprovada em dois turnos pela Cmara de Vereadores
e pela maioria de dois teros de seus membros.

A AutonoMiA dos Municpios


O conceito de autonomia est relacionado ao de liberdade.
quando um territrio pode estabelecer suas prprias leis ou normas e governar-se, nos termos da lei, para atender aos interesses de suas populaes.
importante que voc saiba que o princpio da autonomia dos
municpios sempre existiu no sistema federativo brasileiro, entretanto
essa autonomia foi, muitas vezes, uma exceo, pois os municpios
ficavam muito mais condicionados esfera federal. Podemos ver agora
que a Constituio de 1988 apresenta o Princpio da Autonomia, no
seu artigo 18.
O ponto fundamental da garantia da autonomia municipal est
no art. 29 da Constituio, que impede que leis estaduais interfiram nos
assuntos de organizao do municpio. A autonomia municipal representa
que o governo municipal no subordinado, no desempenho de suas
tarefas, a nenhuma autoridade estadual ou federal; representa tambm
que as leis municipais em assuntos de competncia expressa e exclusiva
dos municpios prevaleam sobre as leis estaduais e federais, inclusive
sobre a Constituio Estadual em caso de conflito.
Outro marco bsico da autonomia municipal consiste na competncia concedida pela Constituio para legislar sobre assuntos de
interesse local. Devemos compreender como interesse local aquele que
seja predominantemente municipal. Tudo o que interessar de modo
predominante ao municpio, em relao ao estado e Unio ser de
competncia legislativa municipal.
Vejamos agora alguns pontos que caracterizam a autonomia
municipal:
1. a autonomia poltica, na eleio direta do prefeito, vice-prefeito e
de vereadores;
2. a autonomia administrativa, com a organizao dos servios pblicos
de interesse local;

10 CEDERJ

3. a autonomia financeira, com a instituio e arrecadao de seus

AULA

tributos, bem como a aplicao de suas receitas;


4. a autonomia legislativa, com a competncia para legislar sobre
assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislao
federal e estadual no que lhe interessar e for possvel;
5. a autonomia organizativa, na capacidade de elaborar a sua lei orgnica.
O municpio tem liberdade para firmar convnios e instituir consrcios nos assuntos de sua competncia em conjunto com outras esferas
do Governo ou empresas, sendo amparado, dentre outras normas, pela
Lei de Parceria Pblico-privada (Lei n 11.079/04), pela Lei de Consrcios
(Lei n 11.107/05) e pelo Decreto n 6.170/07, que trata dos convnios
com a Unio, regulamentado pela Portaria Interministerial n 127/08.
importante dizer que a gesto de um municpio est condicionada obrigatoriedade de prestao de contas e de publicao de balancetes
nos prazos fixados em lei (Art. 30, III).

Atividade 1
Atende aos Objetivos 1 e 2

Depois de nossa conversa sobre como a vida de um municpio se organiza, apresente


pelo menos dois dados concretos dos quais voc se recorda e que atestam o gerenciamento do governo municipal de sua cidade. Podem ser planos bem ou mal sucedidos,
no importa, mas que sejam planos da esfera municipal. Feito isso, como podemos
caracterizar um municpio de forma geral?

CEDERJ 11

Administrao Municipal | Autonomia e competncia do municpio

Resposta Comentada
Em uma cidade em que o prefeito est mais voltado para seus assuntos pessoais, fica cada vez mais difcil ver de que forma tem caminhado a autonomia
do municpio. Uma forma de percepo dessa autonomia seria ver como os
impostos que pagamos, atrelados verba que o governo federal e estadual
repassam durante anos para um determinado municpio, efetiva a existncia
de um metr ou no. Na falta de uma previso por parte da prefeitura, para
dar continuidade obra, por exemplo, fica fcil visualizar a desordem e a
corrupo no que diz respeito ao mbito municipal.
Outro ponto de autonomia do municpio o modo de gerenciar o patrimnio
histrico e cultural. Mesmo quando no se trata de uma cidade turstica, esse
patrimnio pertence sempre humanidade, e no a uma cidade apenas.
Tudo bem, quem cuida disso sempre um municpio. Mas em alguns locais, a
prefeitura monta, com a Secretaria de Planejamento Urbano, um esquema que
pretende construir centros de compras de alto requinte em uma regio tida como
histrica, sem pensar antes em revitaliz-la, desapropriando centenas de moradores e pequenos comerciantes, e sem consultar a opinio da populao sobre
tais projetos de construo. Em um exemplo como esse, v-se que a autonomia
do municpio est na mo da especulao imobiliria, e no na mo dos diversos
contribuintes e trabalhadores autnomos. Em muitos casos, como voc deve se
lembrar por experincia prpria, as obras municipais costumam ocorrer meses
antes de eleies para prefeito e vereadores. Esses exemplos acerca do modo
como os municpios se organizam esto em desacordo com os fundamentos que
os caracterizam, pois podemos caracterizar um municpio, legalmente constitudo,
como uma das trs esferas do Governo, que possui autonomia e cuja Lei Orgnica
deve ser elaborada de forma a atender aos princpios estabelecidos pela Constituio Federal, que, teoricamente, assegura a preservao do patrimnio cultural,
garante transporte pblico com razovel funcionamento para a populao
em geral, dentre tantas outras coisas.

O municpio deve, ainda, suplementar a legislao federal e estadual, no que for pertinente, principalmente em relao a alguns pontos,
listados na Constituio, em seu art. 24, que so de competncia da
Unio e do estado, porm so suplementados com normas de interesse
locais, como assim nos indica o Manual do Prefeito (2009):
direito financeiro (rege a receita tributria, a receita pblica e a
despesa pblica), direito tributrio (diviso do direito financeiro

12 CEDERJ

que regula especificamente as receitas tributrias) e direito urba-

AULA

nstico (trata da ocupao, do uso e da transformao do solo);


oramento;
florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa
do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e
controle da poluio;
proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico
e paisagstico;
responsabilidade por danos ao meio ambiente e a bens, e direitos
de valor artstico, esttico, turstico e paisagstico;
educao, cultura, ensino e desporto;
proteo e defesa da sade;
proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia;
proteo infncia e juventude.
O art. 35 da Constituio em seu caput (ttulo que faz referncia aos enunciados dos artigos) evidencia que nem os estados nem a
Unio interviro nos municpios localizados em territrio nacional.
Existem, porm algumas excees que podemos conhecer atravs dos
seus pargrafos:
Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio
nos Municpios, localizados em Territrio Federal, exceto quando:
I - deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos
consecutivos, a dvida fundada;
II - no forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III - no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes, e
servios pblicos de sade;
IV - o Tribunal de Justia der provimento representao para
assegurar a observncia de princpios indicados na Constituio
Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de
deciso judicial.

Assim, aps voc ter visto que o seu municpio tem autonomia para
gerenciar algumas questes, voc ver o que compete a ele e se este tem
cumprido suas funes e, em meio a tudo isso, voc j pode ir pensando
se esse governo municipal satisfaz a voc e a seus conterrneos...

CEDERJ 13

Administrao Municipal | Autonomia e competncia do municpio

As Competncias do Municpio
Veremos agora que a parcela de competncia que cabe ao municpio, como disposta na Carta Magna, est consolidada nos atributos de
sua autonomia e de sua condio como pessoa de direito pblico interno.
Atravs da autonomia garantida ao municpio, so-lhe atribudas as
suas competncias. Voc saberia dizer o que caracteriza essas competncias?
Tente pensar um pouco sobre o que pode vir a ser uma competncia municipal e depois veja a seguir o que prescreve a Constituio
Federal Brasileira:
1. Eleger os rgos representativos prefeito, vice-prefeito e a Cmara
Municipal;
2. O poder de se organizar de forma a atender aos interesses e s necessidades do municpio da melhor maneira que lhe parecer;
3. Obedecer a determinados princpios constitucionais e s normas
gerais de direito tributrio e financeiro, constantes na Legislao
Federal respectiva.
No que diz respeito ao seu governo, cabe aos eleitores eleger os
seus responsveis.
Quanto instituio e arrecadao dos tributos de sua competncia, bem como aplicao de suas rendas, deve o municpio obedecer
a determinadas normas constitucionais e s normas gerais de direito
tributrio e financeiro, constantes da legislao federal respectiva, especialmente do Cdigo Tributrio Nacional (Lei 5.172/66) e da Lei da
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), esta ltima a

Glauco Umbelino

ser melhor compreendida no decorrer desta disciplina.

Figura 1.2: Os tributos e arrecadaes garantem uma melhor autonomia do municpio, quando bem
gerenciados.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/7505609@N03/1519048774

14 CEDERJ

de seguir padres impostos pelo estado ou pela Unio. Existem algumas

PA R G R A F O

de suas particularidades, observadas algumas normas constitucionais a


respeito, e a tudo que lhe permitido chama-se de lcito. O municpio
pode organizar seu quadro pessoal, seu sistema de arrecadao de tribu-

excees, que, contudo, no se referem estrutura administrativa.


muito importante frisar que a Administrao Pblica, seja ela
direta, indireta ou paraestatal, dever sempre obedecer aos princpios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, de
acordo com o caput do
em seus PA R G R A F O S ,

ARTIGO

37. Alm de todas as normas contidas

INCISOS, ALNEAS

e demais I T E N S .

Vejamos o que a Administrao pblica direta, indireta ou paraestatal:


A Administrao Direta composta por rgos ligados diretamente ao poder
central, federal, estadual ou municipal. So os prprios organismos dirigentes,
seus ministrios e secretarias.
A Administrao Indireta aquela composta por entidades com personalidade
jurdica prpria, que foram criadas para realizar atividades de governo de forma
descentralizada. So exemplos de administrao indireta: as autarquias (regime
que tende a satisfazer a si prprio), fundaes, empresas pblicas e sociedades
de economia mista (em que h colaborao econmica, tanto do Estado quanto
de particulares).
A Administrao Paraestatal corresponde a instituies autrquicas, mas so
sujeitas fiscalizao do Estado ou so propriedade do Estado, embora sejam
regidas por administrao prpria.

Em resumo e como se pode ver no site, http://www.ibam.org.br/


media/arquivos/estudos/manual_prefeito.pdf, ao municpio compete

um desdobramento
do que diz o artigo,
pode inclusive ser
uma ressalva ou
exceo do caput do
artigo. representado pelo smbolo .
I N C I S O Serve

para enumerar ou
subdividir um artigo
ou um pargrafo.
Sua representao
feita por algarismos
romanos.
A L N E A Desdobra

inciso ou pargrafo,
ou at mesmo um
artigo diretamente.
Por sua vez, a alnea representada
por letra minscula
seguida de parntese.
I T E M o desdo-

bramento da alnea,
representado por
algarismos arbicos.
Cabe lembrar que
um artigo pode ser
dividido apenas em
pargrafos, apenas
em incisos, apenas
em alneas ou ainda
ter s o caput sem
desdobramentos.

prover tudo que respeite o seu peculiar interesse e o bem-estar de sua


populao, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes atribuies:
1. Elaborar o seu oramento anual, o plano plurianual de investimentos que estabelece programas e projetos para um perodo de
4 anos e a lei de diretrizes oramentrias, que serve para orientar
a elaborao dos oramentos e regida pela Lei Complementar
101, de 04 de maio de 2000;
2. Instituir e arrecadar tributos;

CEDERJ 15

tos e de outras reas que esto sob sua competncia sem a necessidade

ARTIGO a
unidade bsica da
lei. Qualquer lei
tem pelo menos
um artigo e este a
forma mais prtica
de encontrar uma
informao no texto
de uma lei.

liberdade para faz-la da maneira que julgue melhor para o atendimento

AULA

Quanto organizao dos servios pblicos locais, o municpio tem

Administrao Municipal | Autonomia e competncia do municpio

3. Fixar, fiscalizar e cobrar tarifas ou preos pblicos;


4. Disponibilizar com transparncia dados sobre a organizao,
a administrao e a execuo de seus servios;
5. Organizar os quadros de servidores e instituir o regime jurdico,
que pode ser estatutrio ou celetista;
6. Dispor sobre a administrao e a utilizao dos servios pblicos locais;
7. Planejar o uso e a ocupao do solo em seu territrio, especialmente em zona urbana;
8. Estabelecer normas de construo, de loteamento, de arruamento e de zoneamento urbano, bem como as limitaes urbansticas
convenientes ordenao de seu territrio, respeitadas a legislao federal e estadual pertinentes, especialmente a Lei 10.257 de
10/7/01, conhecida como Estatuto da Cidade;

estatuto da cidade
Estatuto da Cidade o nome da
Lei 10.357, aprovada em 2001, que
regulamenta a poltica urbana, presente nos
artigos 182 e 183 da Constituio Federal.
Ele dividido em 5 captulos: Diretrizes Gerais,
Gesto Democrtica da Cidade, Plano Diretor, Instrumentos Previstos e Disposies Gerais.Voc pode
encontrar o texto do Estatuto da Cidade em Oliveira (2001): http://www.em.ufop.br/ceamb/
petamb/cariboost_files/cartilha_estatuto_cidade.pdf

9. Conceder licena para localizao e funcionamento de estabelecimentos industriais, comerciais, prestadores de servios e
quaisquer outros, renovar a licena concedida e determinar o
fechamento de estabelecimentos que funcionem irregularmente;
10. Estabelecer servides administrativas necessrias aos seus
servios, inclusive aos dos concessionrios, que so empresas
responsveis pelo fornecimento de servios pblicos, como: eletricidade, gua, transporte etc.;

16 CEDERJ

11. Regulamentar a utilizao dos logradouros pblicos e deter-

AULA

minar o itinerrio e os pontos de parada dos transportes coletivos;


12. Fixar locais de estacionamento de txi e demais veculos;
13. Regulamentar, conceder, permitir ou autorizar os servios de
transporte coletivo e de txi, fixando as respectivas tarifas;
14. Fixar e sinalizar as zonas de silncio e de trnsito, e trfego
em condies especiais;
15. Disciplinar os servios de carga e descarga, e fixar a tonelagem mxima permitida a veculos que circulam em vias pblicas
municipais;
16. Tornar obrigatria a utilizao da estao rodoviria, quando
houver;
17. Sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais, bem como
regulamentar e fiscalizar a sua utilizao;
18. Realizar direta ou indiretamente a limpeza de vias e logradouros pblicos, a remoo e o destino do lixo domiciliar, e de
outros resduos de qualquer natureza;
19. Ordenar as atividades urbanas, fixando condies e horrios
para funcionamento de estabelecimentos industriais, comerciais
e de servios, observadas as normas federais pertinentes;
20. Disponibilizar servios funerrios e de cemitrios;
21. Regulamentar, licenciar, permitir, autorizar e fiscalizar a afixao de cartazes e anncios, bem como a utilizao de quaisquer
outros meios de publicidade e propaganda, exercendo o seu poder
de polcia administrativa;
22. Cassar a licena que houver concedido, quanto a estabelecimento que se tornar prejudicial sade, higiene, ao sossego,
segurana ou aos bons costumes, fazendo cessar a atividade ou
determinando o fechamento do estabelecimento;
23. Organizar e manter os servios de fiscalizao, necessrios ao
exerccio do seu poder de polcia administrativa;
24. Dispor sobre o depsito e a venda de animais e mercadorias,
apreendidos em decorrncia de transgresso de legislao municipal;
25. Estabelecer e impor penalidades por infrao de suas leis e
regulamentos;

CEDERJ 17

Administrao Municipal | Autonomia e competncia do municpio

26. Promover, dentre outros, os seguintes servios:


a) Mercados, feiras e matadouros;
b) Construo e conservao de estradas, e caminhos municipais;
c) Transportes coletivos estritamente municipais;
d) Iluminao pblica.
27. Assegurar a expedio de certides, requeridas s reparties
administrativas municipais, para defesa de direitos e esclarecimentos de situaes, estabelecendo os prazos de atendimento;
28. Instituir a Guarda Municipal, destinada proteo de seus
bens, servios e instalaes.

Atividade 2
Atende ao Objetivo 1

Em relao autonomia municipal, como voc descreveria seu principal objetivo? Feito
isso, volte nas 28 premissas que competem prefeitura, descritas anteriormente, na
parte As competncias do municpio dessa aula e eleja uma para fazer um estudo de
caso e reavaliar o seu papel de cidado na cidade em que voc mora.

Resposta Comentada
O principal objetivo da autonomia municipal seria promover uma maior articulao
entre os vrios segmentos da sociedade local.
Na premissa 18, do item 3 desta aula, tem-se:
Realizar direta ou indiretamente a limpeza de vias e logradouros pblicos, a
remoo e o destino do lixo domiciliar e de outros resduos de qualquer natureza.
Em muitos lugares, h premissas que esto sendo cumpridas. Talvez no em
todos os pontos da cidade, principalmente nos bairros mais precrios e
distantes do centro. Todavia, o servio de limpeza

18 CEDERJ

1
AULA

pblica pode funcionar diariamente por muitos lugares, perifricos ou


centrais, pelos quais voc passa e, talvez, nesse quesito, se houvesse
mais conscientizao por parte dos moradores e transeuntes, provavelmente teramos uma cidade mais limpa durante o dia todo. A limpeza
pblica varre uma larga avenida durante a madrugada e antes mesmo da
abertura das lojas, a referida avenida j pode se encontrar entulhada de
inmeros detritos. Seria interessante haver um processo educacional para
a populao, alm da escola. Provavelmente, a maioria dos cidados gosta
de lugares limpos, mas, se sujam as ruas de modo to contnuo, pode ser
por falta de lixeiras, de propagandas educativas, pelo mau entendimento
de que isso gera algum tipo de emprego e, enfim, essa seria, ainda, uma

tarefa da prefeitura, a de promover a integrao entre seus servios e a

Augapfel

conduta cidad.

Figura 1.3: Uma das competncias do municpio cuidar das


reas pblicas, da limpeza urbana e oferecer saneamento bsico.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/qilin/57898833/

CEDERJ 19

Administrao Municipal | Autonomia e competncia do municpio

Na Constituio Federal, observamos outras atribuies alm


dessas listadas anteriormente.
Segundo o artigo 30 da Constituio de 1988, compete aos
municpios:
1. Legislar sobre assuntos de interesse local;
2. Suplementar a legislao federal e estadual no que couber;
3. Instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como
aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar
contas e publicar balancetes, nos prazos fixados em lei;
4. Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao
estadual;
5. Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso,
ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o
de transporte coletivo, que tem carter essencial;
6. Manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
Estado, programas de Educao Infantil e de Ensino Fundamental;
7. Prestar com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
Estado, servios de atendimento sade da populao;
8. Promover no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano;
9. Promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local,
observada a legislao federal e estadual.

Agora voc j est mais por dentro de como funcionam as leis


que garantem a autonomia e designam as funes que o governo da sua
cidade deve executar. Aos poucos e ao longo do nosso curso, essa legislao toda far mais sentido, por estar cada vez mais perto de nossas
discusses e, principalmente, por fazer parte de tudo aquilo que determina
a vida que voc vive em sua cidade. Comece a voltar um pouco de sua
ateno para isso!

Conceituao Jurdica do Municpio


A Constituio Federal de 1988 no toa chamada de Constituio Municipalista prev o municpio como unidade autnoma para

20 CEDERJ

administrar seus interesses e como entidade estatal, uma das trs esferas

AULA

do Governo. E o novo Cdigo Civil, no seu artigo 41 da Lei 10.406,


estabelece o municpio legalmente constitudo como pessoa jurdica
de direito pblico interno, especificando sua qualidade e dando fora de
direito positivo colocao constitucional.
Como pessoa jurdica, o municpio possui capacidade civil, o que
quer dizer que possui direitos e obrigaes.
O artigo 18 da Constituio, em seu pargrafo 4, dispe sobre a
criao e incorporao, fuso e desdobramento dos municpios. Vemos
a seguir:
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de
Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta
prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal,
apresentados e publicados na forma da lei.

Criado o municpio, sua instalao acontecer assim que seu


prefeito, vice-prefeito e vereadores tomarem posse. O domiclio civil do
municpio o seu distrito sede, ou seja, o local onde funciona a administrao municipal, responde por domiclio civil do municpio. como
se dissesse, grosso modo, que a capital do municpio, assim como
o domiclio civil da Unio o Distrito Federal e, do estado, sua respectiva capital. O

FORO

designado o da

COMARCA

ou termo judicirio a

que o municpio pertena em alguns casos o municpio no a sede


judiciria. A lei estadual que regulamenta a organizao do territrio,
a organizao administrativa e judiciria e, assim, estabelece os limites
territoriais da jurisdio dos juzes. Dessa forma, comum encontrar
mais de um municpio na jurisdio de uma mesma comarca.
Assim, rapidamente e para fechar o assunto desta aula, pense

FORO
O foro competente
a sede do juzo
competente. Por
exemplo, o foro
competente para
julgar uma pessoa
que trabalhou no
Rio de Janeiro esta
cidade e nenhuma
outra mais.

quando ocorre a instalao do municpio!


simples. A instalao do municpio ocorre com a posse do prefeito, vice-prefeito e dos vereadores.

COMARCA
uma diviso territorial jurdica, o
limite territorial ou
circunscrio onde
um juiz de primeira
instncia tem competncia, onde pratica
sua jurisdio.

CEDERJ 21

Administrao Municipal | Autonomia e competncia do municpio

Atividade Final
1

Man-ucommons

Atende aos Objetivos 1 e 2

Figura 1.4: Triste realidade, oh, quo dessemelhante: problemas de vazamento de


esgoto, falta de saneamento bsico e ausncia de asfalto, so fatos constantes em
muitas cidades brasileiras.
Fonte:http://pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Trinidad,_Cuba.jpg

Sebastio Machado mora no Rio de Janeiro, no bairro da Mangueira, e em sua rua h um vazamento constante de um cano de esgoto. Todos os dias, Sebastio obrigado a ver sua calada
salpicada pela gua suja que os carros, nibus e caminhes, ao passarem por l, jogam, formando
pequenas poas. Sua filha j no pode mais brincar na porta de casa e nem adianta ele tentar
lavar a calada, pois ela permanentemente invadida pelos respingos, provocados pela passagem
dos diversos automveis. Os pedestres tambm circulam cautelosos pelo local, pois a qualquer
momento podem ser atingidos pela gua suja. Vamos tentar ajudar Sebastio? A que instncia de
rgo pblicos ele deveria recorrer? Por qu? Retome a seo "Competncias do municpio" de
nossa aula, reveja os pontos que indicam essas competncias e enumere as possveis atribuies
relegadas ao governo municipal que Sebastio pode utilizar a seu favor, sob o argumento de que
esto sendo desrespeitadas, para, assim, tentar se proteger desse infortnio.

22 CEDERJ

1
AULA

Resposta Comentada
Quantos casos como os de Sebastio existem pela sua cidade? E pelo pas? Muitos,
certamente, e voc deve conhecer alguns por passar diariamente por lugares na mesma
situao. No entanto, essa problemtica pertence ao mbito municipal. Ele deveria ir at
o departamento de gua e esgoto de sua cidade, se possvel com um relato por escrito
de seu caso (para ter uma cpia comprovada de que entrou em contato com o rgo
municipal para resolver a situao junto administrao pblica), pois de acordo com
a nossa Constituio, dever do municpio realizar direta ou indiretamente a limpeza
de vias e logradouros pblicos, a remoo e o destino do lixo domiciliar e de outros
resduos de qualquer natureza, assim como conservar estradas e caminhos municipais
(ponto 18). O planejamento anual do municpio e a arrecadao de tributos tambm
devem contemplar a soluo de problemas eventuais como esse (pontos 1 e 2). Essa
reclamao, no entanto, no precisa ser feita somente por Sebastio, podendo ser
feita por qualquer cidado, morador ou no de uma determinada rua afetada por
esse tipo de problema. Assim, com reclamaes vindas de tantas partes, possvel
que o problema de Sebastio e de tantos transeuntes se resolva o quanto antes,
pois a autonomia e os deveres de um municpio esto diretamente ligados
autonomia de seus cidados.

resuMo
Nesta aula, vimos que o Brasil constitui-se em um Estado Democrtico de Direito,
formado pela unio indissolvel de Estados, municpios e do Distrito Federal,
sendo todos estes autnomos. Desse modo, cada municpio regido por uma
Lei Orgnica, que deve atender aos princpios estabelecidos pela Constituio,
votada e aprovada pelos membros de sua Cmara Municipal. Vimos ainda que
a autonomia municipal representa a no subordinao do governo municipal a
qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribuies;
tambm representa que as leis municipais em assuntos de competncia expressa
e exclusiva dos municpios prevaleam sobre as leis estaduais e federais, inclusive

CEDERJ 23

Administrao Municipal | Autonomia e competncia do municpio

sobre a Constituio Estadual em caso de conflito. Assim, todo municpio


legalmente constitudo possui autonomia poltica, autonomia administrativa,
autonomia financeira, autonomia legislativa e autonomia organizativa.
Ao municpio compete prover tudo que respeite o seu interesse e o bem- estar de
sua populao. E, no que diz respeito ao seu governo, cabe aos eleitores eleger
os seus responsveis. Quanto instituio e arrecadao dos tributos de sua
competncia, bem como aplicao de suas rendas, deve o municpio obedecer
a determinadas ordens constitucionais e s normas gerais de direito tributrio e
financeiro constantes da legislao federal. Quanto organizao dos servios
pblicos locais, lcito ao municpio faz-lo da forma que lhe parea melhor,
observadas algumas normas contidas na Constituio da Repblica. Logo, o
municpio considerado juridicamente como uma pessoa jurdica de direito pblico
interno e, como pessoa jurdica, possui capacidade civil, que a capacidade de
exercer direitos e contrair obrigaes.

inForMAo soBre A prxiMA AulA


Na prxima aula, conheceremos melhor as funes e atribuies do prefeito,
que a autoridade maior de um municpio.

24 CEDERJ

Breno Luiz Lunga Batista


Marcos Antnio da Silva Batista

AULA

O prefeito municipal

Meta da aula

objetivos

Discutir as funes e responsabilidades


no mandato do prefeito municipal.

Esperamos que, ao final desta aula, voc seja


capaz de:
1

identificar as funes do prefeito em


um municpio;

identificar as responsabilidades
do prefeito.

Administrao Municipal | O prefeito municipal

O Prefeito e o Vice-Prefeito
Sabemos que o prefeito a autoridade mxima de um municpio.
Ele o chefe do Executivo e suas funes podem ser classificadas em
polticas, executivas e administrativas. O prefeito no subordinado a
nenhum outro rgo ou poder de qualquer outra esfera (Estadual ou
Federal), est apenas sujeito ao controle da Cmara Municipal, nas
situaes especficas previstos em lei, e, nos crimes comuns ou funcionais
responde perante o Poder Judicirio.
As atribuies e responsabilidades do prefeito so muitas. Fazse necessrio dizer que ele tambm a principal figura pblica que a
populao associa soluo dos problemas do municpio.
Havendo vaga no cargo de prefeito, ou por licena ou impedimento, o vice-prefeito o sucessor imediato na prefeitura. A ele cabem
tambm as atribuies especficas quando houver da legislao local
e a funo de participar de misses especiais quando for convocado
pelo prefeito.
O prefeito eleito pela populao, atravs do voto direto por um
mandato de quatro anos e diplomado, toma posse e tem remunerao
fixada na mesma poca e condies constitucionais do vice-prefeito e
dos vereadores.

As Funes Polticas
O prefeito um agente poltico. Como representante maior de
um municpio, ele cobrado pela populao e defende os interesses da
mesma junto Cmara ou a qualquer outra entidade. Ele depende da
Cmara Municipal para aprovar seus projetos de lei, e desta forma,
precisa do apoio da maioria dos vereadores para administrar bem o
municpio e atender as demandas da populao visto que, a Cmara
pode no aprovar leis propostas pelo prefeito e limitar suas aes.
comum vermos esta situao quando, por exemplo, a maioria da
Cmara composta por partidos de oposio ao do prefeito e, cabe a
ele, mobilizar a opinio pblica quanto importncia e aos objetivos
do seu projeto de lei para que a populao influencie na deciso dos
vereadores. importante ressaltar que o objetivo desta postura de
estimular a participao da populao no debate em questo e no de
lanar o povo contra a Cmara ou vereador especfico.

26 CEDERJ

Quais so as funes polticas do prefeito?

AULA

So todas aquelas inerentes ao comando do Executivo, representadas por atos de governo tais como (INSTITUTO BRASILEIRO DE
ADMINISTRAO MUNICIPAL, 2005):
Proposio de projetos de lei.
A sano.
A promulgao.
A publicao e o veto de leis.
A convocao extraordinria da Cmara.
O planejamento das obras e servios municipais.
A representao do municpio.
A expedio de decretos e regulamentos.
A Cmara Municipal tem perodos certos para se reunir, porm,
o prefeito pode fazer uma convocao extraordinria nos intervalos dos
perodos administrativos em casos de urgncia para deliberar somente
sobre o objeto da convocao.
Nas relaes intergovernamentais (entre esferas de governo), em
atos de carter legal ou administrativo e na questo social, o prefeito
o representante legal do municpio. Quando estiver em juzo, cabe ao
chefe do Executivo representar o municpio por meio de procurador da
Prefeitura ou, caso no possua, de advogado contratado para a causa.
A manuteno de contatos externos pelo prefeito funo que
decorre de sua representao para o municpio. Ele responsvel pela
comunicao com a populao e com os grupos existentes no municpio,
como ONGs, associaes de moradores e outras organizaes comunitrias, buscando o dilogo para solues de problemas e consulta sobre
necessidades e aspiraes de determinado grupo. s vezes, melhor a
prefeitura instituir um servio de relaes pblicas para que este canal
com a populao seja facilitado e tenha um funcionamento mais eficiente.

As Funes Executivas
Planejar, comandar, coordenar, controlar, alm de manter contatos externos so funes executivas do prefeito, que juntamente com
as funes administrativas so as principais responsabilidades do cargo
mais importante na administrao de um municpio.

CEDERJ 27

Administrao Municipal | O prefeito municipal

a) Planejar
Primeiramente importante esclarecer que o conceito de planejamento nos remete a um processo e no a um documento pronto. A
isso chamamos plano. O processo de planejamento municipal consiste
em formular polticas pblicas, selecionando as opes possveis para
atuao e determinando os objetivos, diretrizes, programas e formas
mais indicadas execuo de um trabalho.
O plano de governo deve ser abrangente e bastante claro, compreendendo toda a administrao municipal. O prefeito pode tambm
estabelecer o plano de trabalho para cada exerccio, que se d atravs
do oramento anual e da lei de diretrizes oramentrias.
Na futura aula sobre Planejamento Municipal falaremos melhor
sobre esta funo do prefeito alm dos planos citados, incluindo o plano
diretor outro instrumento muito importante no planejamento municipal.

b) Comandar
Comandar uma das principais funes do chefe do Executivo.
de sua responsabilidade toda a mquina administrativa da Prefeitura
que ele delega para diretores e chefes de servio. Os servios e reparties
municipais so dirigidas atravs das diversas ordens de servio, instrues,
portarias e outros atos semelhantes.
O prefeito a autoridade mxima na administrao municipal.
Por isso, o responsvel poltico-administrativo por seus atos e os de
seus subordinados no que se refere administrao. A ele tambm
atribuda a coordenao dos rgos, servios e atividades da organizao
para que no haja conflito entre servios e programas, o retrabalho ou
falta de mo de obra por conta de atividades simultneas.

c) Coordenar
Deve o prefeito ento promover reunies com frequncia com seus
auxiliares, para que se situem a respeito do que cada um est fazendo e que
se discuta prximas aes e obstculos encontrados de interesse comum.
Essas reunies, juntamente com relatrios que diversas outras reparties,
so fundamentais para que o prefeito tenha viso mais ampla acerca da
situao para que possa tomar decises mais acertadas e articuladas.

28 CEDERJ

Um planejamento adequado facilita em muito a coordenao

AULA

administrativa do municpio.

d) Controlar
A funo de controle serve para complementar a funo de comando. importante que haja mecanismos para que se saiba se as ordens e
determinaes foram cumpridas.
Os principais instrumentos de controle que o prefeito pode utilizar
so os balancetes mensais que lhe do meios de fazer o controle da
execuo oramentria; o boletim dirio da tesouraria que lhe permite
a entrada e a sada de numerrio e o comportamento da arrecadao;
os relatrios peridicos sobre o andamento dos programas de obras e
servios; e a auditoria. Esta no precisa ser exclusivamente contbil,
mas deve abranger a verificao de maneira como esto sendo desempenhadas as atividades da administrao municipal: como esto sendo
gastos os recursos financeiros, como esto sendo utilizados o pessoal, o
equipamento e os demais recursos materiais (IBAM, 2005).

e) Manter relaes externas


Ao prefeito ainda compete a importante funo executiva de criar
e manter contatos externos. A comunicao com os governos (incluindo
internacionais), associaes de moradores, juntas de comrcio, empresrios e com as demais relaes do municpio permite ao prefeito estar
ciente das diversas realidades e vislumbrar novas oportunidades.

As Funes Administrativas
As funes administrativas do prefeito podem ser muitas. Iremos
destacar aqui as mais importantes e comuns no modelo brasileiro de
governo municipal.

a) Publicao dos atos oficiais


funo do prefeito tornar pblicos leis, decretos, portarias e
outros atos oficiais. Apesar da publicao ser apenas a oficializao de
um ato oficial, sua importncia est clara no fato de que qualquer lei ou

CEDERJ 29

Administrao Municipal | O prefeito municipal

decreto s entre em vigor aps sua publicao, seja no Dirio Oficial do


Estado, em jornal particular ou mesmo afixada em local pblico designado para tal, caso no haja jornal de circulao regular no municpio.
H municpios que tambm usam o meio eletrnico para comunicar suas
publicaes, facilitando o acesso ao ato oficial. A Lei de Responsabilidade Fiscal, que normatiza a Constituio em seu captulo sobre Finanas
Pblicas, estabelece que a publicao das contas pblicas obrigatria.

b) Execuo das leis, decretos e demais atos


Ao prefeito no cabe apenas publicao dos atos oficiais, mas
tambm a execuo dos mesmos. Em muitos casos, uma lei aprovada
na Cmara Municipal precisa ser regulamentada pelo prefeito para se
tornar executvel, cumprindo o prazo legal para isso.

c) Imposio das penalidades


Faz parte das atribuies do prefeito aplicar multas ou interdio
de direitos, quando houver violao das leis e dos regulamentos municipais, bem como a aplicao de penalidades em infraes acerca do
funcionamento do servio pblico, aos devidos servidores.
A infrao de normas e leis municipais no so as nicas causas
de penalizaes, a quebra de contratos como o de execuo de servios,
fornecimento de materiais ou permisso para explorao para servios
pblicos tambm podem resultar em penalidades.

d) Requisio de fora policial


Para fazer cumprir suas determinaes, o prefeito precisa ter
disponvel meios para obrigar se for o caso os indivduos ou empresas que resistirem s determinaes. Desta forma, ele pode acionar a
autoridade policial para requerer a fora necessria.

e) Arrecadao e guarda da receita


Faz parte das atribuies do chefe do Executivo a arrecadao
do municpio que determinada no oramento e sua devida guarda.
Devemos destacar a arrecadao dos tributos como de grande impor-

30 CEDERJ

tncia, pois, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

AULA

Complementar 101/2000), obrigatria sob pena de responsabilidade.


A guarda do dinheiro pblico deve ser feita em contas no nome da Prefeitura ou de autarquia, nunca em nome do prefeito ou de algum outro
agente pblico.

f) Administrao do patrimnio
Bens corpreos e incorpreos, que pertenam ao municpio, que
tenham valor histrico, cultural, cientfico ou econmico so patrimnios
municipais. de responsabilidade do prefeito administrar estes bens,
cuidando da sua conservao. Qualquer ato do prefeito que possa se

Eliane Kobayakawa

lesivo a um patrimnio passvel de anulao, mediante ao popular.

Figura 2.1: Theatro Municipal de So Paulo sua gesto de competncia de Fundao Theatro Municipal, rgo da prefeitura de So Paulo.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/elicrisko/45856939

CEDERJ 31

Administrao Municipal | O prefeito municipal

g) Desapropriao
A desapropriao de bens tambm competncia do prefeito e
decorre de decreto atravs do qual se justifica como necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social do bem a ser desapropriado.
A Cmara dos Vereadores faz interveno para aprovar recursos se os
mesmos no constem no oramento.

h) Despacho de peties e expedio de certides


Qualquer pessoa tem direito de petio aos poderes pblicos, para
defender seu direito ou para denunciar abuso de poder ou ilegalidade.
Quando a petio for de assunto administrativo, caber ao Executivo
despachar a petio, aceitando ou negando o pedido ou ainda, determinando outras providncias.
Tambm assegurada pela Constituio Federal, a expedio de
certides, pela Prefeitura, para defesa de direitos e esclarecimentos e
situaes de interesse pessoal.
Se, em ambas as situaes, no forem atendidos os pedidos em
prazo legal, o municpio poder obter problemas, se no caso da expedio de certides o prazo no for cumprido, o interessado pode impetrar
mandato de segurana ou responsabilizar a autoridade competente.

i) Prestao de contas
de responsabilidade do prefeito, fazer a prestao de contas da
administrao. O relatrio acompanhado do balano anual do municpio obrigao constitucional e deve ser feito de modo a atender Lei
Orgnica Municipal, legislao especfica e prpria Carta Magna, em
cumprimento dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia como disposto no art. 37 da Constituio.
Alm da contabilidade do municpio, o prefeito ainda deve apresentar o relatrio resumido da execuo oramentria, em at 30 dias aps o
encerramento do bimestre, assim como consta no art. 165 da Constituio.

32 CEDERJ

AULA

j) Delegao de autoridade
Como acontece nas hierarquias empresariais, a autoridade mxima do municpio o prefeito deve delegar o mximo de atribuies
rotineiras possveis para que possa estar mais focado nas atividades
essenciais de sua funo e ao papel de lder poltico.
A descentralizao das decises importante por outro motivo tambm: quando uma organizao tem muitos intermedirios centralizada
ela fica mais suscetvel ao surgimento de corrupo entre os funcionrios
que conseguem visualizar mais oportunidades para vender facilidades.
Mas, apesar de fundamentais para a eficincia da administrao,
a descentralizao do poder decisrio, a delegao de tarefas e atribuies podem se mostrar bem difceis. So necessrias algumas condies
para que o gestor no nosso caso, o prefeito consiga implement-la:
a aceitao da responsabilidade por parte dos funcionrios
que devero tomar decises delegadas pelo prefeito e a prpria
vontade do chefe do Executivo em delegar;
a qualificao ou competncia dos servidores para receber tal
responsabilidade;
uma estrutura administrativa que comporte esse modelo
gerencial. O municpio precisa ter, previsto em seu regimento
interno, chefias com responsabilidades prprias que evitem
que os servidores sejam subordinados diretos da Prefeitura.
No regimento interno deve estar descrito, alm das atribuies
de cada rgo, quais so as responsabilidades de deciso dos
chefes e encarregados de servio;
tambm imprescindvel que o prefeito, embora delegando,
utilize de mecanismos que o permitam controlar a situao,
uma vez que a responsabilidade final de quem delega. Desta
forma, utilizam-se dentre outros, relatrios, inspees, auditoria
e reunies para acompanhar a administrao e, se o prefeito
julgar necessrio, revogar a delegao.

k) Atribuies delegadas
H algumas atribuies do prefeito que podem vir de esferas
superiores, do Governo Estadual ou Federal, porm so de raro acontecimento na tradio poltico-administrativa brasileira. O prefeito deve

CEDERJ 33

Administrao Municipal | O prefeito municipal

ento, agir de acordo com a autoridade Estadual ou Federal, uma vez


que esta atribuio no ser de competncia municipal.

Responsabilidades do Prefeito
Com relao aos atos pelos quais o prefeito poder ser responsabilizado, a Constituio Federal faz meno a quatro medidas de que
os cidados podero fazer uso contra as possveis irregularidades da
administrao pblica:

a) A ao popular
Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de
que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia (BRASIL, Art. 5, inciso LXXIII).

b) O mandado de injuno
Conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma
regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade,
soberania e cidadania (BRASIL, Art. 5, inciso LXXI).

c) A disponibilidade das contas municipais


As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e
apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos
termos da lei (BRASIL, Art. 31, 3).

d) O mandado de segurana coletivo (visa proteo do


direito lquido e certo)
O mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacio-

34 CEDERJ

nal; b) organizao sindical, entidade de classe ou associao

AULA

legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um


ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados
(BRASIL, Art. 5, inciso LXX).

Quando houver prtica de crime de responsabilidade, crimes


funcionais, crimes por abuso de autoridade e crimes comuns e especiais
pelo Prefeito, o julgamento ser feito pelo Tribunal de Justia do Estado.
Os crimes de responsabilidade so descritos no Decreto-lei 201/67
e no Art. 29 pargrafo 2 da Constituio Federal.
2 Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:
I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;
II - no enviar o repasse at o dia vinte de cada ms;
III - envi-lo a menor em relao proporo fixada na Lei
Oramentria.

Ainda existe a possibilidade de punio ao prefeito com a perda


do mandato, isto se ocorrer prtica de infrao poltico-administrativa
definida na Lei Orgnica do Municpio (que conhecemos na nossa aula
anterior) ou em lei especial. Esse processo de competncia exclusiva da
Cmara Municipal, que pode ser prevista na Lei Orgnica Municipal ou
pode-se aplicar o Decreto-lei 201/67 que dispe sobre a responsabilidade
do prefeito e dos vereadores.
Outro ponto que vale destacar a Lei Complementar 101/2000
Lei de Responsabilidade Fiscal que dispe de normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade da gesto fiscal objetivando
promover equilbrio oramentrio e financeiro da unio, de cada estado,
do distrito federal e de cada municpio.

A Posse
O prefeito toma posse em 1 de janeiro do ano seguinte ao da
eleio, na Cmara Municipal, ou perante o juiz de Direito da Comarca.
Nessa sesso, o prefeito se compromete a defender e cumprir a Constituio e demais leis, desempenhar com honra e lealdade suas funes e
promover o progresso do municpio.
Se o eleito no assumir, uma vez passado o prazo e sem motivo
de fora maior, a Cmara declara o cargo como vago e, dessa forma, o

CEDERJ 35

Administrao Municipal | O prefeito municipal

vice-prefeito (ou presidente da Cmara, se o Vice tambm estiver impedido) assume a prefeitura.
Para que haja condies de se assumir o mandato, devem-se
cumprir os itens:
Nacionalidade brasileira.
Obrigaes militares.
Pleno exerccio dos direitos polticos.
Domiclio eleitoral no municpio.
Filiao partidria.
Idade mnima de 21 anos.

Atividade Final
Atende aos Objetivos 1 e 2

Corredor expresso que liga a Barra Penha vai desapropriar 3.630 imveis
Projeto parte de pacote de obras para Olimpadas de 2016.
Antes de ser escolhida para as Olimpadas, a prefeitura do Rio falava em 1200.
Carolina Lauriano Do G1, no Rio.
A Prefeitura do Rio vai desapropriar 3.630 imveis para a construo do o corredor T5
agora chamado Transcarioca , um sistema de nibus articulado (BRT Bus Rapid Transit),
que vai ligar a Barra da Tijuca, na Zona Oeste do Rio, Penha, no subrbio.

A deciso foi publicada no Dirio Oficial de segunda-feira (14), pelo prefeito Eduardo Paes. O Transcarioca um dos projetos da prefeitura para a Copa 2014 e as
Olimpadas 2016. Antes de o Rio ser eleita a cidade sede das Olimpadas, a previso da Casa Civil era de desapropriar 1.200 imveis. Agora o nmero triplicou.

36 CEDERJ

2
candidatura, os nmeros eram estimativas e o projeto no estava fechado. A Secretaria
disse ainda que a maioria das 3.630 desapropriaes, que inclui os bairros de Madureira
e Jacarepagu, sero parciais como, por exemplo, o terreno da frente de um prdio e no
o prdio integralmente.
Ainda segundo a Secretaria, sero gastos R$ 300 milhes para desapropriar esses imveis.
Para a construo do corredor, o valor previsto de R$ 790 milhes, sendo que 95% da
verba viriam do governo federal.
O Transcarioca ter 28 quilmetros de extenso, e ter 37 estaes transportando, em
horrio de pico, at 25.800 passageiros por hora, em cada sentido.
Pelo corredor T5 passaro os nibus articulados BRT (Bus Rapid Transit) que ligaro a
Barra da Tijuca, na Zona Oeste Penha.
A previso de que as obras comecem em maro de 2010 e terminem at 2013, antes da
Copa do Mundo de 2014.
Projetos de transporte
Os projetos previstos no pacote de obras para os Jogos de 2016 so a reforma dos dois
terminais do Aeroporto Internacional Tom Jobim, melhorias nos servios de nibus e na
rede ferroviria do subrbio e a conexo entre as duas linhas de metr.
O projeto considerado o principal do programa o do BRT que ter ao todo trs corredores. Os trs sistemas ligaro a Barra da Tijuca, na Zona Oeste do Rio, a trs pontos
diferentes: Penha e Deodoro, no subrbio, e Zona Sul.
Fonte: <http://g1.globo.com/Noticias/Rio/0,,MUL1415646-5606,00-CORREDOR+EXPRESSO+QUE+LI
GA+BARRA+A+PENHA+VAI+DESAPROPRIAR+IMOVEIS.html>. Acesso em: out. 2011.

A desapropriao uma das funes administrativas do prefeito que, como vimos, se justifica
pela necessidade, utilidade pblica ou interesse social, neste caso, para atender demanda
de infraestrutura de trfego.
A Administrao Municipal complexa e neste texto podemos observar, como parte do processo,
outras funes que o prefeito desempenha. Quais aparecem neste caso?

Resposta Comentada
Algumas funes administrativas esto bem explicitadas nesta matria, como a
publicao no Dirio Oficial e a delegao de autoridade para as secretarias municipais. Podemos observar tambm que todas as funes executivas so, e devem ser,
desempenhadas para que a mquina administrativa funcione, desde o planejamento
at o controle. O contato com agentes externos tambm est presente: um bom
relacionamento com o governo pode garantir investimentos e com a populao
envolvida (moradores e comrcio) ajuda com o acompanhamento
e aprovao das obras.

CEDERJ 37

AULA

De acordo com a Secretaria municipal de Obras, a mudana ocorreu porque, durante a

Administrao Municipal | O prefeito municipal

resuMo
Como em qualquer outro cargo, ao prefeito municipal so atribudas funes
e responsabilidades. As funes que o prefeito desempenha so divididas em
polticas, executivas e administrativas.
As funes polticas so as que se referem ao comando do Executivo, representadas
por atos de governo. As funes executivas so as associadas s chefias dos nveis
mais altos em qualquer empresa como: planejar, comandar, coordenar, controlar,
alm de manter contatos externos. J as funes administrativas podem ser
muitas, as mais comuns so a execuo das leis, decretos e demais atos, alm da
publicao dos atos oficiais.
O prefeito tambm tem responsabilidades pelas quais ter de responder caso haja
irregularidades na administrao pblica. H quatro medidas que a populao
poder usar para tal finalidade. A ao popular, o mandado de injuno, o
mandado de segurana coletivo e a disponibilidade das contas municipais durante
60 dias para a apreciao dos interessados.

inForMAo soBre A prxiMA AulA


Conheceremos melhor as relaes que existem entre o municpio e os outros
entes, ou esferas, do governo.

38

CEDERJ

Hugo Fogliano Gonalves


Marcos Antnio da Silva Batista

AULA

Relaes
intergovernamentais

Meta da aula

objetivos

Apresentar os instrumentos de gesto e


relaes intergovernamentais nas
escalas vertical e horizontal.

Esperamos que, ao final desta aula, voc seja


capaz de:
1

reconhecer e avaliar as formas de


relacionamento entre as trs esferas
de governo;
analisar o cenrio em que se processa a
interdependncia entre o governo federal
e o estadual;
reconhecer os consrcios pblicos como
um instrumento de unio de foras.

Administrao Municipal | Relaes intergovernamentais

introduo

Durante as dcadas de 1980 e 1990 e, em especial, durante os avanos no


processo de descentralizao no Brasil, de forma incipiente, proliferaram
vrias e diversificadas experincias de cooperao intermunicipal, de forma
autnoma ou induzidas pelos governos federal e estadual, visando ao planejamento integrado e ao fomento de desenvolvimento regional, com vista
preservao ambiental e ampliao da capacidade dos municpios de
atender s demandas locais. A cooperao intermunicipal torna-se relevante
na agenda local como resultado das fragilidades e dos desafios no processo
de descentralizao das polticas sociais.
Ao avaliar o processo de descentralizao em relao aos seus impactos nas
relaes federativas, uma das questes mais relevantes a possibilidade de
passar de um padro competitivo para um padro cooperativo. Aps a apreciao da descentralizao nas relaes federativas e, em especial, na rea
da sade, algumas hipteses preliminares so apresentadas sobre o processo
de constituio dos consrcios intermunicipais, com o intuito de contribuir
para uma maior dinamizao do ainda incipiente e muitas vezes normativo
debate acerca das relaes intergovernamentais no pas.

!
40 CEDERJ

Destaca-se que vrias iniciativas


de cooperao intermunicipal permanecem funcionando h trs dcadas, em funo
dos servios ofertados, do grau de articulao, de
resultados alcanados, do relacionamento com os
atores da microrregio de sua abrangncia, entre
outros fatores. Conhecer um pouco mais a sua
gesto pode contribuir para que avancemos
na implementao das polticas pblicas
(CRUZ, 2002).

3
AULA

Relaes entre os nveis de Governo


A Constituio de 1988 trouxe uma nova forma de padro nas
relaes entre os trs entes: municipal estadual e federal. Com a vigncia
da nova Constituio, a concentrao de poderes e dos recursos na Unio
fazia com que o pas se defrontasse com uma Federao desequilibrada,
onde estados e municpios tinham de assumir um comportamento de
dependncia frente ao governo federal. Com a necessidade de articulao
entre as diferentes esferas de governo, criou-se uma oportunidade para
se consolidar as relaes intergovernamentais, com vistas a assegurar
a operacionalizao adequada dos mecanismos indispensveis ao funcionamento do sistema federativo de governo. O federalismo brasileiro
vem se concretizando desde a dcada de 1934. Os acordos, pactos e as
negociaes entre os diferentes nveis de governos tm substitudo o
antigo federalismo pelo chamado federalismo cooperativo. As regras
de distribuio de recursos pblicos, definidas na Constituio, por
si s, indicam como se do as relaes financeiras entre a Unio, os
estados e os municpios. Entretanto, deve-se recordar que as relaes
intergovernamentais no se restringem apenas s de carter financeiro.
H relaes de cunho tcnico-administrativo e poltico-institucional que
assumem papel relevante no ordenamento do sistema (MANUAL DO
PREFEITO, 2009).
A interdependncia entre os diversos nveis do governo municipal e
a persistncia dos dilemas de accountability frente autonomia, colaborao e competio indicam que cada vez mais premente a concentrao da ateno nos instrumentos ou nas ferramentas das relaes entre os
vrios nveis dos governos: municipal, estadual e federal. De certo modo,
essas ferramentas surgiram de fontes diferentes e so compreendidas no
meio das estruturas dos trs nveis de governo. Embora algumas dessas
ferramentas tenham sido usadas como forma de controle e centralizao,
elas refletem a tendncia a formas de descentralizao (ROCHA, 2004).
A cooperao surge da existncia e da necessidade de se resolver
os problemas comuns que podem ser mais bem equacionados de forma
conjunta. fundamental a existncia de regras institucionais que possam
incentivar a cooperao, tanto no plano horizontal quanto no plano
vertical, entendendo-se que h mecanismos formais, como leis e normas,
como tambm prticas no formalizadas e que so estabelecidas nos

CEDERJ 41

Administrao Municipal | Relaes intergovernamentais

nveis de governo. No Brasil, essas regras potencializam a competio,


instaurando-se uma disputa para a obteno de recursos para serem
investidos nas questes sociais. O reforo da capacidade de coordenao
dos governos estadual e federal tambm apontado como fator facilitador da implementao de esquemas cooperativos (ABRUCIO, 2000).
A burocracia fundamental para a cooperao, sendo que as regras de
sua seleo, sua motivao e seus critrios de promoo podem afetar a
dinmica das relaes intergovernamentais. Isso, por exemplo, porque a
estabilidade dos funcionrios pode garantir uma maior sustentabilidade
da ao pblica e porque um bom servio administrativo incide sobre a
qualidade e o impacto da cooperao.

Novos encargos, novas relaes


Com a descentralizao financeira, os entes municipais ganharam
novos recursos e, desta forma, as relaes financeiras entre a Unio e os
estados mudaram substancialmente, provocando mudanas nas articulaes polticos-institucionais e tcnico-administrativas. A Constituio,
em alguns dispositivos, trata da distribuio de encargos entre os nveis
de governo, refletindo diretamente nas relaes intergovernamentais.
Observando-se a Constituio de 1988, no ttulo destinado organizao do Estado, esto elencadas as competncias da Unio, dos estados
e dos municpios. Com referncia ao captulo da Unio, realizada uma
meno s competncias comuns aos trs nveis de governo. Incluindo-se
questes que abrangem muitas atividades governamentais, como: preservao do patrimnio pblico; acesso cultura, educao e cincia; sade,
assistncia pblica; proteo ao meio ambiente; proteo e garantia
aos portadores de deficincia; produo agropecuria e abastecimento
alimentar; patrimnio histrico e cultural; construo de moradias e
saneamento bsico; combate pobreza; direitos de pesquisa; explorao
de recursos hdricos e minerais; educao para o trnsito e turismo.
necessrio que o ente municipal entenda que a institucionalizao de um sistema de competncias concorrentes no pode correr o
risco de provocar superposies de comandos e/ou de recursos. bom
lembrar que o texto constitucional prev uma legislao complementar
que versa sobre a normatizao para a cooperao entre a Unio e os
estados, o Distrito Federal e os municpios.

42 CEDERJ

Isso significa que, em vrias reas de atuao comuns aos trs

AULA

nveis de governo, a impossibilidade continua para se definir a inexistncia ou a insuficincia desses servios, em vrios municpios e, sobretudo,
em cada um dos distritos no qual o governo responsvel pelo problema. Na medida em que o municpio est mais prximo do cidado,
comum a demanda por esses servios pela populao local, que lhe
feita constantemente, sem que possa ser atendida. fundamental que o
governo municipal e o estadual organizem-se de forma articulada para
a defesa de seus interesses quando da elaborao de uma legislao
especifica. Em se tratando de competncias municipais, a Constituio
torna claras as relaes entre os nveis de governo. Nas reas de sade
e educao, cujos servios so prestados pelo municpio, as referncias
so feitas de forma direta, sendo que a cooperao tcnica e financeira
cabe Unio e aos estados.
A relao intergovernamental na ordem social apresenta, de
forma muito ntida, o caso dos servios de assistncia social, nos quais
aparece a distribuio de funes entre os nveis de governo, cabendo
Unio os papis de coordenao e ficando a execuo de vrias aes a
cargo dos governos estaduais e municipais. Embora a assistncia tcnica
sempre tenha sido uma atividade importante nas relaes que se estabelece entre os entes governamentais, mais do que nunca, ela assume uma
posio especial, quando estados e municpios ficam frente a frente com
novas responsabilidades repassadas pela Unio. de maior interesse
o municpio cobrar a prestao dessa assistncia por parte da Unio
e dos estados, possibilitando o aprimoramento do quadro funcional
de forma a poder realizar adequadamente suas responsabilidades. Um
ponto importante o da cooperao financeira, que remete questo
dos convnios, que um instrumento pelo qual se processam as transferncias negociadas. Ainda com referncia questo financeira, o aspecto
importante das relaes intergovernamentais a questo do recurso
ao crdito, que um instrumento importante para a continuidade dos
programas de investimentos. Para realizar as operaes de crdito, as
agncias governamentais que dispem de recursos para emprstimos ao
municpio, como a Caixa Econmica Federal CEF, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e o Banco do Brasil,
so fontes importantes de financiamento, em especial para os programas
da rea social e de infraestrutura urbana.

CEDERJ 43

Administrao Municipal | Relaes intergovernamentais

Atividade 1
Atende aos Objetivos 1 e 2

As formas de cooperao intermunicipal surgem como alternativa para viabilizar os


servios de sade. Por qu?

Resposta Comentada
As reas de sade tm se utilizado dos arranjos institucionais, porque o consrcio
intermunicipal atua como uma forma de organizar os sistemas descentralizados de
atendimento, realizar servios e atividades especializados, coordenar e executar
obras de infraestrutura para a rea de sade, alm de adquirir insumos.

Cooperao intermunicipal
O Brasil um pas que possui mais de 5.507 municpios e, destes,
mais de 80% tm at 30.000 habitantes e a maioria dos municpios de
pequeno ou mdio porte, exigindo que uma parcela de seus problemas
seja resolvida de forma articulada e integrada. Na Constituio de 1998,
o municpio considerado um ente federado; passando a assumir novas
tarefas que antes eram desempenhadas pela Unio. Vrios municpios
no tinham competncia estabelecida e experincia acumulada para resoluo de vrios problemas at ento. Na estratgia de descentralizao,
o municpio passa a assumir atividades como a prestao de servios de
assistncia social, de educao, de sade e de recuperao de rios, entre
outras. Embora os municpios passem a assumir maiores competncias,
principalmente em relao a polticas sociais como sade, educao e
assistncia social, no implica que o ente municipal disponha de um
corpo tcnico, recursos financeiros e materiais para a sua implementao.

44 CEDERJ

Neste contexto, surgem formas de cooperao intermunicipal

AULA

como os consrcios, as associaes e as agncias, como uma alternativa


para viabilizar os servios e auxiliar na racionalizao das atividades e na
organizao das administraes municipais. As vrias formas de arranjo
institucionais ocorrem nas reas de sade e recursos hdricos, principalmente o consrcio intermunicipal, de forma a organizar os sistemas de
atendimento e realizar atividades e servios especializados, executando
obras e comprando insumos, entre outras aes. Embora alguns problemas a transcendam, a viso exclusivamente municipal passa a interessar
a outros municpios, impondo solues regionalizadas, com ou sem a
participao do governo do estado ou da Unio, contribuindo para a
formao de entidades (consrcios, associaes e agncias) e passando
a integrar vrias opes de polticas intermunicipais.
As associaes, as agncias, os fruns e as redes so alternativas
encontradas pelos municpios para trabalharem de forma articulada as
questes que transcendem o seu territrio. Os municpios do entorno tm
se unido para a conquista de objetivos e nas atividades de interesse comum,
tais como: construo e manuteno de hospitais; servios especializados de
sade; preservao de rios; manuteno de estradas; manuteno de escolas
tcnicas; aquisio e locao de equipamentos para uso comum; compra
de sistemas informatizados; tratamento e destinao de resduos slidos;
preservao de mata ciliar; organizao de um plano regional de turismo;
capacitao das equipes tcnicas municipais; promoo de eventos.
As experincias existentes de consrcios buscam resgatar os conceitos de cooperao intergovernamental e podem auxiliar a potencializar
as aes de articulao microrregional. Eles tm sido apontados como
um instrumento que permite ganhos em termos de escala nas polticas
pblicas, contribuindo para um novo modelo gerencial que viabiliza a
gesto microrregional. Alm disso, abrem possibilidade para a discusso
de um planejamento regional e a ampliao da oferta de servios por
parte dos municpios.

Os consrcios pblicos
A partir dos anos 1990, os consrcios pblicos passam a se constituir como um importante instrumento de poltica pblica com vista ao
desenvolvimento econmico integrado e a melhorias nas reas de sade,

CEDERJ 45

Administrao Municipal | Relaes intergovernamentais

saneamento bsico, meio ambiente, entre outros. Em relao aos aspectos legais dos consrcios pblicos, identifica-se um processo da histria
desse tipo de poltica pblica que existe desde a primeira Constituio
de 1891: durante esse perodo, os consrcios constituam-se como contratos, eram realizados entre municpios e necessitavam da aprovao do
governo do estado. Se o consrcio fosse entre estados, era necessria a
aprovao da Unio. J em 1937, a Constituio Federal previa os consrcios pblicos entre pessoas jurdicas de direito pblico. Em 1946, j
na quarta Constituio, resgata-se a ideia da autonomia federativa, que
permanece at o golpe militar, em 1964, quando houve centralizao de
recursos e perda das garantias individuais e democrticas. Em 1967, a
Constituio vigente coloca os consrcios pblicos como meros pactos
de colaborao. Com a Constituio de 1988, os municpios e o Distrito
Federal so reconhecidos como entes federativos e uma poltica visa a
uma melhor repartio dos recursos. Com isso, os consrcios pblicos
ganham fora novamente.
Os consrcios pblicos so instituies formadas por dois ou mais
municpios que tm por finalidade realizar aes de interesse comum
entre os seus partcipes. Eles so importantes instrumentos de cooperao tcnica e financeira para uma determinada regio. Os consrcios
podem ser teis na articulao de ativos, na viabilizao de obras e na
cooperao em projetos de abrangncia regional, alm de outras aes
destinadas a promover o desenvolvimento de determinada regio. Eles
podem se constituir num importante frum de dilogo para o fortalecimento das relaes entre o Poder Pblico e as organizaes da sociedade
civil organizada, na articulao de convnios, contratos, parcerias e
outros instrumentos, permitindo o financiamento e a gesto associada
ou compartilhada dos diversos servios pblicos.
Os consrcios pblicos so de importncia estratgica na consolidao da cooperao e do desenvolvimento que est na capacidade
de responder necessidade de se desenvolver mecanismos regionais
em que os municpios ou estados cooperam na execuo de polticas
pblicas, tendo em vista a promoo do desenvolvimento regional. O
desenvolvimento de um novo desenho de territrio ou uma regio onde
pode atuar mais de um ente federado, por meio do estabelecimento de
uma pessoa jurdica que promover a implantao das polticas pblicas,
consolida-se no consrcio pblico.

46 CEDERJ

3
AULA

Julia Freeman-Woolpert

Figura 3.1: A cooperao dos entes pblicos.


Fonte: http:// http://www.sxc.hu/photo/925147

Atividade 2
Atende ao Objetivo 3

Comente a frase: O fato que os consrcios pblicos constituem-se na ideia de 'juntar'


foras para a realizao de objetivos.

Resposta Comentada
O consorciamento municipal tem se concentrado nas reas de sade, educao,
servios pblicos, obras pblicas, meio ambiente e desenvolvimento urbano. O
resultado obtido pela maioria aponta para a existncia de cinco pontos positivos. O
primeiro deles o aumento da capacidade de realizao; o segundo o governo
municipal ampliar o atendimento aos cidados; o terceiro a eficincia do uso
dos recursos pblicos; o quarto o caso dos consrcios que tm, como funo
central, o compartilhamento de recursos escassos e o quinto a realizao
de aes inacessveis a uma nica prefeitura.

CEDERJ 47

Administrao Municipal | Relaes intergovernamentais

Consrcio, do latim consortiu,


implica a ideia de associao, ligao,
unio e, no mbito das relaes intermuniciais, nada mais apropriado do que a formao
de entidades, visando ao estudo, acompanhamento
e diagnstico das solues que, via de regra, envolvem municpios limtrofes e com problemas que
se identificam numa ordem cada vez mais crescente, em funo de forte demanda
dos administrados (INFORMATIVO
CEPAM, 2001).

concluso
Com as novas funes atribudas aos municpios na Constituio Federal de 1998 e nas leis que a regulamentam, os municpios de
pequeno porte no possuem recursos suficientes para a implantao de
todos os servios.
No Brasil, a prtica do consrcio expandiu-se significativamente
em todas as reas em que seus participantes obtm algum benefcio. Do
ponto de vista da poltica pblica, os consrcios intermunicipais so
instrumentos eficazes para o desenvolvimento regional e local. A condio para a sua concepo que sejam estruturados e conduzidos em
consonncia com as peculiaridades de cada realidade territorial.

48 CEDERJ

Qual a principal inovao da lei do consrcio pblico?

Resposta Comentada
A principal inovao a adoo de mecanismos que proporcionam maior confiana ao acordo firmado entre os entes federados para o estabelecimento de um
consrcio pblico. Dois elementos da legislao expressam a obrigatoriedade de
um protocolo de intenes, firmado entre os entes federados, que deve receber a
aprovao das cmaras legislativas, e a substituio do convnio por uma nova
modalidade de contrato administrativo, que o contrato de consrcio pblico,
cercado de garantias legais quanto denncia unilateral ou ao descumprimento pelos contratantes.

resuMo
No recente processo de fortalecimento dos governos municipais, identifica-se a
emergncia de diferentes formas de cooperao intergovernamental que resultam
da confluncia dos fatores institucionais aliados vontade poltica dos governos, a
qual pode ser originria de estmulos emanados de uma deciso poltica local. Tanto
a cooperao vertical como a cooperao horizontal pressupem a existncia de
polticas autnomas nos diversos nveis de governo. Essa autonomia permite que
uma efetiva colaborao ocorra sem a subordinao dos municpios a programas
federais ou a subordinao de municpios menores a municpios de maior porte.
A cooperao tambm est presente internamente, na forma da articulao

CEDERJ 49

AULA

Atende aos Objetivos 1, 2 e 3

Atividade Final

Administrao Municipal | Relaes intergovernamentais

intersetorial e da ao integrada, sinalizando a premncia na promoo de polticas


pblicas. A articulao entre esferas de governo e entre diferentes rgos de um
mesmo nvel deve ser vista como parte de um movimento com abrangncia de
ampliao de um leque de atores envolvidos na gesto pblica, e tambm da
participao da sociedade civil organizada.
O processo em curso observa a importncia que assume a vontade poltica dos
governantes do ente pblico quanto a um quadro de crise do modelo de desenvolvimento em nvel local ou regional. Os novos arranjos institucionais provenientes da esfera federal e estadual, a ruptura do crculo vicioso da descontinuidade
administrativa e os avanos na legislao em torno da gesto compartilhada do
nfase aos consrcios pblicos.
Os consrcios pblicos representam o melhor exemplo das mudanas no nvel das
gestes regional e local. As razes para a sua formalizao so de diversas origens
e a primeira delas corresponde ao desafio com que se ocupam os governos locais
frente s necessidades de municipalizao das polticas pblicas. A segunda delas
o fator a impulsionar os consrcios na possibilidade que este mecanismo oferece
de resoluo de problemas na implementao de aes de interesse comum e
coletivo dos entes municipais, que garantem respostas eficientes a problemas de
capacitao dos empregados pblicos, ao planejamento de aes em mbito local
e regional, na articulao de esforos e formas de presso junto aos governos em
nvel estadual e federal.

inForMAo soBre A prxiMA AulA


Na prxima aula, apresentaremos o tema cmara municipal, que exerce a
funo fiscalizadora, que significa fiscalizar as atividades do Poder Executivo
municipal quanto a finanas, oramento, contabilidade e patrimnio.

50 CEDERJ

Hugo Fogliano Gonalves


Marcos Antnio da Silva Batista

AULA

A Cmara Municipal

Meta da aula

objetivos

Apresentar a forma de atuao e


os procedimentos administrativos de
funcionamento da Cmara Municipal.

Esperamos que, ao final desta aula, voc seja


capaz de:
1

reconhecer e avaliar as formas de atuao


da Cmara Municipal nas suas funes
legislativa, fiscalizadora e deliberativa;
analisar o cenrio das atividades
administrativas da Cmara Municipal.

Administrao Municipal | A Cmara Municipal

Introduo

Inicialmente, o Poder Legislativo era denominado parlamento, originando-se


na Inglaterra e sendo formado na vigncia da Idade Mdia. Gradativamente,
o poder real foi se esvaziando na medida em que a nobreza e o povo procuraram limitar a autoridade absoluta do rei. O parlamento contribuiu para um
novo conceito de soberania que se exprimia atravs das leis. Naquela poca, o
povo no votava diretamente para a promulgao das leis, mas a comunidade
tinha o direito de eleger seus representantes, no caso os parlamentares, para
atuarem em seu nome.
No Estado brasileiro, a Cmara Municipal o rgo legislativo da administrao dos municpios e, dessa forma, configura-se como a assembleia de
representantes dos cidados que residem naquele municpio. Embora tenha
as mesmas origens das cmaras portuguesas, na atualidade, possui atividades
diferentes. A Cmara Municipal no Brasil tida como um rgo legislativo
e, em Portugal, tem atribuies de Poder Executivo. Dessa forma, a Cmara
Municipal brasileira equivalente atual Assembleia Municipal portuguesa.
No Brasil colnia, as cmaras municipais tinham origem nas tradicionais
cmaras municipais de Portugal, que existiam desde a Idade Mdia. A Cmara Municipal brasileira comeou as suas atividades em 1532, quando So
Vicente foi elevada condio de vila. Durante o perodo do Brasil colnia,
as Cmaras Municipais funcionavam somente nas localidades que tinham
o estatuto de vila, condio atribuda pelo Reino de Portugal mediante ato
rgio. Naquela poca, as cmaras municipais constituram o primeiro ncleo
de exerccio poltico do Brasil e elas foram elementos de vital importncia
para a manuteno do poder de Portugal, na colnia.
No Brasil Imprio, com a Independncia do Brasil, as cmaras municipais
gozavam de certa autonomia, mas, com a Constituio de 1824, essa autonomia foi reduzida de forma drstica. Naquela poca, a durao da legislatura era fixada em quatro anos, cabendo ao vereador mais votado assumir a
presidncia da Cmara, no existindo, naquela poca, a figura do prefeito.
J no Brasil Repblica, as cmaras municipais foram dissolvidas, cabendo ao
governador nomear os membros do Conselho de Intendncia. Em 1905,
foi criada a figura do intendente, que permanecer at a dcada de 1930.
J no incio da Era Vargas e com a Revoluo de 1930, criam-se as prefeituras, sendo-lhes atribudas as funes executivas dos municpios, passando
as cmaras municipais a ter especificamente o papel de casas legislativas.
Foi entre os anos de 1937 e 1945 que as cmaras municipais foram fechadas
e o Poder Legislativo dos municpios foi extinto. Na restaurao da demo-

52 CEDERJ

cracia, ocorrida j no ano de 1945, as cmaras municipais foram reabertas e

AULA

comearam a tomar a forma que hoje possuem.

A funo legislativa traduz-se na elaborao


de normas pela Cmara Municipal.
Nessa funo, a Casa de Leis observa regras
e, para isso, vale-se de uma tcnica de feitura de
normas. Antes, porm, de elaborar normas,
preciso observar se a Cmara competente para
disciplinar o assunto, ou seja, necessrio verificar
se a matria a ser regulada pela via legislativa est
inserida dentre as competncias estaduais.
indispensvel saber se, pertencendo a matria
ao estado, o ato deflagrado ou no da prpria Cmara. Vale dizer, h de se verificar a quem pertence a iniciativa
(CARVALHO, 1993).

Funes
A Constituio Federal de 1988 garante a independncia do Poder
Legislativo municipal, de competncia das cmaras municipais, e nenhum
outro ente da Federao tem poder para interferir nos seus trabalhos.
Esta independncia s acorre dentro dos limites de suas atribuies. Dessa
forma, as cmaras devem trabalhar de acordo com as leis que regem a sua
forma de atuao. Cabe Cmara Municipal deliberar por meio de leis,
decretos legislativos e resolues sobre todas as matrias de competncia
do municpio, alm de fiscalizar, apreciar e votar as contas apresentadas
pelo prefeito, bem como todos os seus atos de administrao.
As cmaras municipais possuem quatro funes. A que mais prepondera a parte legislativa, que elabora as leis e as normas genricas
e abstratas sobre matrias de competncia exclusiva do municpio e,
por meio das leis que os cidados tm seus direitos assegurados. As leis
asseguram a harmonia entre os poderes Legislativo e Judicirio, orientando a vida dos moradores daquele municpio. A Constituio Federal,
em seu artigo 30, assegura aos municpios plena competncia para:

CEDERJ 53

Administrao Municipal | A Cmara Municipal

legislar sobre assuntos de interesse local;


suplementar as legislaes federal e estadual, no que couber;
decretar e arrecadar tributos de sua competncia, bem como
aplicar as suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de
prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao
estadual;
organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local;
manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
estado, servios de atendimento sade da populao;
promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano;
promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local,
observadas a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
A segunda funo da Cmara a de fiscalizao, a qual tambm se
encontra na Constituio Federal, em seu artigo 31, tendo por objetivo
o exerccio do controle da administrao local.
A funo fiscalizadora tem por atribuio analisar o exerccio da
administrao municipal, controlando as aes do prefeito.
O oramento municipal o instrumento que procura orientar as
aes do prefeito na gesto das receitas pblicas municipais, na previso
de gastos e na aplicao dos recursos. Desta forma, a Cmara Municipal
possui duas atribuies. A primeira delas a obrigao de acompanhar
a execuo do oramento.
A segunda atribuio fazer o julgamento das contas apresentadas
pelo prefeito ao trmino de cada ano. A sociedade civil organizada ou
o prprio cidado podem e devem acompanhar a execuo oramentria no que for do interesse da coletividade ou do interesse do prprio
cidado. No auxlio das cmaras, no seu papel de controle externo, h
os tribunais de contas dos estados e os tribunais ou conselhos de contas
dos municpios que visam efetivamente ao controle da administrao
pblica, que tem por propsito proceder verificao dos princpios e
das normas constitucionais em todo o universo da administrao pblica
municipal, quando deve ter, por foco, a satisfao do interesse pblico.

54 CEDERJ

A terceira funo da Cmara a julgadora, ocorrendo nas

AULA

hipteses em que necessrio julgar as irregularidades e infraes


poltico-administrativas praticadas pelo prefeito, pelo vice-prefeito e
pelos prprios vereadores (Decreto-lei n 201/67, Art. 4, caput).
A quarta funo da Cmara a administrativa, que est limitada organizao dos assuntos internos, ou seja, elaborao do seu
Regimento Interno, direo dos servios auxiliares e estruturao
do quadro de pessoal.

Atribuies
As atribuies das cmaras municipais esto definidas na Lei
Orgnica do municpio, que descreve o elenco de suas atribuies
de uma forma geral, adotando o mesmo tratamento dado pelas
Constituies federal e estadual, pelo Congresso Nacional e pelas

Martin Boulanger

Assembleias Legislativas.

Figura 4.1: Cmara Municipal.


Fonte: http://www.sxc.hu/photo/1002137

Dessa forma, cabe Cmara, com a aprovao do prefeito,


legislar sobre todas as matrias de competncia do municpio, sendo
que de competncia exclusiva da Cmara, alm de outras:
fixar a remunerao do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, para cada legislatura;
autorizar o prefeito municipal a ausentar-se do municpio, na
forma da lei local (CF, Art. 49, III);
julgar as contas anuais do municpio (CF, Art. 31, 1);

CEDERJ 55

Administrao Municipal | A Cmara Municipal

dispor sobre sua organizao interna (CF, Art. 51, IV);


sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem
do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa
(CF, Art. 49, V);
dispor sobre a transformao ou extino dos cargos, empregos
ou funes de seus servios e fixao da respectiva remunerao,
observados os parmetros estabelecidos nas leis de diretrizes
oramentrias (CF, Art. 48, X).
importante lembrar que os atos de exclusiva competncia
da Cmara no passam, sob hiptese alguma, pela sano ou veto
do prefeito.

Atividade 1
Atende aos Objetivos 1 e 2
Quando o prefeito no obedecer a qualquer lei, qual o dever do vereador?

Resposta Comentada
Quando o chefe do Poder Executivo no obedece a qualquer tipo de lei, primeiro, o vereador deve notificar o prefeito, atravs de um documento (Pedido de
providncia) para que este normalize a situao. Caso o prefeito no corrija o
problema, o vereador como qualquer muncipe, pode enviar o problema para o
Ministrio Pblico, para que este use a fora judicial, obrigando-o a fazer cumprir
a lei, sob pena de responder civil e criminalmente pelos seus atos.

56 CEDERJ

AULA

Composio
O municpio foi elevado categoria de ente da Federao com a
Constituio Federal, dando-lhe autonomia poltica para constituir seu
governo pelo pleito direto e simultneo realizado em todo o pas, no
qual so escolhidos os vereadores, em procedimento igual quele adotado para o prefeito e o vice-prefeito. bom esclarecer que os limites
da competncia do municpio para fixar o nmero de vereadores que
integram a Cmara Municipal leva em conta o entendimento estabelecido
pelo Supremo Tribunal Federal e pela Resoluo do Tribunal Superior
Eleitoral. At 2004, havia doutrina e jurisprudncia de que a proporo
do nmero de vereadores poderia ser livremente estabelecida nas respectivas leis orgnicas, respeitando-se os limites mximos e mnimos fixados
pela Constituio Federal em seu artigo 29, inciso IV. Com a deciso
adotada, foi necessria a adoo de critrio matemtico que limitava a
autonomia poltica da Cmara, na igualdade sistemtica adotada para
as Cmaras Legislativas da Unio e dos estados.

Regimento interno
Embora o Regimento Interno seja a mola mestra da Cmara, ele
o conjunto de regras que tem por finalidade regulamentar o funcionamento da Cmara Municipal. Nele esto determinados a forma de
procedimento das votaes, como devem ser apresentados os projetos,
como sero a discusso e os debates e a ordem de votao. Os assuntos internos, como a eleio dos membros para a composio da mesa
diretora tambm esto definidos no Regimento Interno. As cmaras tm
competncia para gerenciar seus servios internos, sem qualquer tipo de
vinculao com outro poder, porm elas esto sujeitas ao controle das
atividades que lhe so impostas pelas leis federais e estaduais.
O Regimento Interno o instrumento delineador e regulamentador
das atribuies das cmaras e nele so contempladas as funes legislativas, administrativas, julgadoras e fiscalizadoras da Cmara Municipal.
Ele deve ser editado mediante resoluo ou decreto legislativo e a sua
modificao realizada mediante um processo e depender da aprovao
do plenrio, sendo obrigatrio para os membros da cmara Municipal,
no desempenho das funes que lhes so prprias.

CEDERJ 57

Administrao Municipal | A Cmara Municipal

O Regimento Interno no pode modificar ou criar, nem suprimir


direitos e obrigaes, em especial da Lei Orgnica do municpio. Sua finalidade disciplinar o procedimento legislativo, da mesa e da presidncia
das comisses permanentes ou especiais, bem como os trabalhos dos vereadores. A funo do Regimento Interno reger os trabalhos da Cmara e
toda disposio que escapar desse mbito deve ser evitada no regimento.

Pedidos de informao
Com a finalidade de preservar o princpio da transparncia nos
atos e contratos da administrao pblica, a Constituio Federal conferiu Cmara de Vereadores a prerrogativa de fiscalizar as aes e os
atos da gesto do prefeito. Para viabilizar este exerccio, estabeleceu a
possibilidade da solicitao de informaes. No municpio, a Lei Orgnica que prev e disciplina a funo fiscalizadora do Legislativo local.
H de se observar que as atividades e funes de fiscalizao e controle
devem ser desenvolvidas com a observncia do princpio da harmonia e
independncia entre os poderes. Sendo assim, depreende-se que o Executivo pode permitir o acesso dos vereadores a todos os registros e atos
da prefeitura, solicitados na forma regimental. O Executivo municipal
no est obrigado a fornecer, por escrito, uma quantidade enorme de
informaes, porque esta pode se constituir em uma subservincia de um
poder a outro, causando uma quebra de independncia entre os poderes.
Ao solicitar as informaes, alguns requisitos devem ser observados e encaminhados ao chefe do Executivo. O rito a ser observado :
ser formulado por qualquer vereador e aprovado pelo plenrio
da Cmara;
estar fundamentado na existncia de interesse pblico;
trazer a especificao do que se pretende obter, sendo inconcebveis os pedidos formulados de forma genrica;
no ser excessivo, atendo-se aos elementos estritamente indispensveis sua soluo.

Comisses permanentes e especiais


Comisses so os rgos tcnicos da Cmara e so constitudas
ao menos por trs de seus membros. Tm carter permanente ou transitrio e tm por finalidade a elaborao de estudos, emisso pareceres

58 CEDERJ

especializados, realizao de investigaes ou representao da Cmara.

AULA

Na constituio das comisses, necessrio observar a proporcionalidade


na representao dos partidos ou blocos polticos. As comisses permanentes ou legislativas destinam-se a estudar as proposies e os assuntos
distribudos ao seu exame, declarando sua opinio para orientao do
plenrio da Cmara, atravs de pareceres especficos. As comisses
tcnicas so criadas conforme estabelecido no Regimento Interno, mas
algumas so indispensveis. As suas denominaes podem variar de
municpio a municpio e entre elas se destacam:
Comisso de Constituio, Legislao, Justia e Redao: Tem por
finalidade emitir opinies sobre o aspecto constitucional, legal e regimental das proposies dos vereadores, analisando cada uma delas
quanto ao contedo para adequ-las ao bom vernculo;
Comisso de Finanas, Oramento e Fiscalizao Financeira: Compete
a ela, especificamente, emitir opinio sobre as proposies em relao
matria tributria, abertura de crdito, dvida pblica e outras que
alterem a despesa ou a receita municipal de forma direta ou indireta;
Comisso de Servios Pblicos: Tem por finalidade examinar as proposies sobre a educao, a sade, sobre as obras pblicas e contratos
em geral, sobre o pessoal, alm de outras matrias relacionadas com
a prestao de servios.
As comisses especiais so aquelas que tm por finalidade a elaborao e apreciao de estudos e pareceres das questes municipais, como
a tomada de posio da Cmara em temas de reconhecida relevncia.
Essas comisses so transitrias e geralmente so de trs espcies:
Comisso de Estudo: Constituda para a elaborao de estudo sobre
matrias submetidas Cmara, como projetos de leis, que necessitam
de pesquisa ou que precisem de mecanismos prprios que so incompatveis com a rotina legislativa utilizada na Cmara;
Comisso de Inqurito: Possui poderes prprios de investigao das
autoridades judiciais, alm de outros poderes que so previstos no Regimento Interno, sendo criada mediante requerimento de um tero dos
membros da casa. As apuraes de fatos e acontecimentos determinados
tm prazo certo para a sua concluso. As concluses desta comisso,
de acordo com o caso, so encaminhadas ao Ministrio Pblico;
Comisso de Representao: Tm por finalidade representar os vereadores em atos externos ou de carter social. Durante o recesso da

CEDERJ 59

Administrao Municipal | A Cmara Municipal

Cmara, a composio desta comisso reproduzir a proporcionalidade da representao partidria e, para atuar no perodo de recesso,
ela eleita na ltima sesso ordinria do perodo legislativo.
Compete ainda s comisses, com base na Constituio Federal,
as seguintes atividades:
debater, discutir e votar projetos de leis que sejam dispensados
a competncia do plenrio;
iniciar projetos de leis;
realizar audincias pblicas com entidades ou pessoas da sociedade civil;
convocar secretrios municipais e/ou outras autoridades para
prestar informaes e esclarecimentos sobre assuntos e temas
inerentes a suas atribuies;
acompanhar os atos de regulamentao junto ao governo,
velando por sua adequao;
receber denncias, reclamaes, representaes, peties ou
queixas de quaisquer muncipes contra atos ou omisses das
autoridades ou entidades pblicas;
acompanhar a elaborao da proposta oramentria e sua
posterior execuo junto ao governo;
solicitar depoimentos de muncipes ou de quaisquer autoridades.

!
60 CEDERJ

A Cmara Municipal a entidade responsvel


pelo exerccio do Poder Legislativo, onde
se renem os vereadores. De acordo com a Lei
Orgnica do municpio, eles se renem para promover a elaborao de leis e realizar o controle e
a fiscalizao da administrao municipal, principalmente quanto aos atos e as contas do
Poder Executivo municipal
(CARVALHO, 1993).

AULA

Comisses especiais de inqurito


As Comisses Especiais de Inqurito podem ser institudas pela
Cmara e sero integradas por vereadores em exerccio, com a finalidade
de apurar fato ou acontecimento determinado com prazo certo para a
sua concluso, de interesse da administrao pblica local. As investigaes so destinadas para averiguar as irregularidades do Legislativo
e do Executivo da administrao direta ou indireta, podendo a Cmara
aplicar a penalidade, atravs da cassao do mandato, acionando a Justia em se tratando de crimes de responsabilidade. Em qualquer caso, as
concluses do inqurito tero valor informativo responsabilizao do
infrator. A Comisso de Inqurito possui poder de investigao no mbito
municipal, podendo fazer e realizar inspees, levantamentos e anlises
de documentos contbeis e a verificao nos rgos da prefeitura ou na
Cmara, ou ainda em qualquer entidade descentralizada do municpio.
Os exames e investigaes devem ocorrer na prpria repartio, sem que
se retirem livros e/ou documentos, porm qualquer documento pode ser
copiado por seus membros ou auxiliares.

Atividade 2
Atende aos Objetivos 1 e 2

Defina o que Regimento Interno.

Resposta Comentada
Regimento Interno o documento elaborado e aprovado na Cmara Municipal,
no qual se fixam e determinam a constituio, a estrutura, as atribuies, as competncias e o funcionamento da Cmara. O Regimento Interno um instrumento
normativo, produzido pelo Poder Legislativo, que define as atribuies dos rgos
da Cmara, o processo legislativo e a tramitao dos documentos sujeitos
apreciao da casa.

CEDERJ 61

Administrao Municipal | A Cmara Municipal

Atividade Legislativa
A expresso legislatura significa o perodo de durao do mandato
dos vereadores, que vai desde a posse at o trmino do seu mandato,
com durao de quatro anos. O perodo de mandato da mesa diretora
est mencionado na Lei Orgnica e detalhado no Regimento Interno. A
Cmara constituda por mesa, presidente, vice-presidente, secretrios
e sesso legislativa.

Mesa
A Mesa o rgo colegiado que gerencia os trabalhos da Cmara Municipal, sendo constituda e detalhada no Regimento Interno
composta pelo presidente, pelo vice-presidente e pelso secretrios, sendo
eleita para um mandato de dois anos.

Presidente
Embora as atribuies do presidente sejam amplas, cabe-lhe:
representar a Cmara em juzo ou fora dele;
dirigir os trabalhos do plenrio;
analisar, interpretar e fazer cumprir o Regimento Interno;
dar voz de priso em flagrante a qualquer pessoa que desacate
a Cmara ou seus membros,
quando em sesso, promulgar as resolues e os decretos legislativos, autorizar despesas de expediente;
requisitar o numerrio destinado s despesas da Cmara etc.

Vice-presidente
Cabe ao vice-presidente substituir o presidente em seus impedimentos eventuais.

Secretrios
O secretrio tem como atribuio redigir as atas das reunies da
mesa; apurar os votos nas sesses legislativas e apresentar o resultado ao

62 CEDERJ

presidente; fiscalizar e gerenciar os trabalhos da secretaria na Cmara;

AULA

presidir a Cmara nas ausncias do presidente e do vice-presidente.

Sesso da Cmara Municipal


Sesso legislativa e legislatura so expresses distintas. Legislatura significa perodo de durao do mandato dos vereadores, e sesso
legislativa o perodo anual de reunies da Cmara Municipal, que
compreende quatro sesses. As sesses legislativas so duas: uma, ordinria e outra extraordinria. As ordinrias so realizadas independentes
de convocao e somente so instaladas com quorum, que o nmero
de vereadores presentes. O quorum est definido na Lei Orgnica do
municpio ou previsto no Regimento Interno. As extraordinrias so
realizadas fora dos dias e horas das sesses ordinrias e so convocadas
quando h necessidade de deliberao urgente ou especial.

Recesso Parlamentar
O recesso parlamentar ocorre, entre as sesses legislativas, quando
h paralisao momentnea ou transitria dos trabalhos legislativos,
bem como entre o primeiro e o segundo perodos legislativos, podendo
ocorrer durante o ano, em funo de pequenas paralisaes dos trabalhos legislativos, durante os festejos de carnaval e a Semana Santa. No
perodo de recesso, o plenrio e as comisses no funcionam, salvo as
de inqurito ou as especiais, desde que estejam previstas no Regimento
Interno. Porm a Cmara no estar totalmente fechada, e a sua estrutura e atividade administrativa podero funcionar normalmente. Mas as
atividades da mesa diretora tero suas atividades suspensas.

Concluso
No controle da gesto pblica, a Cmara Municipal desempenha
um importante papel de instncia fiscalizadora da gesto da Prefeitura.
Controlar significa verificar se a realizao de uma determinada atividade
no se desvia dos objetivos ou das normas e dos princpios que regem a
administrao pblica. O ato de controlar e fiscalizar pressupe examinar
se a atividade atendeu finalidade pblica, legislao e aos princpios

CEDERJ 63

Administrao Municipal | A Cmara Municipal

bsicos, aplicveis ao setor pblico. No Brasil, uma constante preocupao para se estabelecer um controle mais eficaz e permanente do gasto
pblico ganha contornos fundamentais. Assim, a ao de fiscalizao
do Poder Legislativo municipal fundamental para garantir que a sua
aplicao esteja de acordo com os interesses coletivos. importante
notar que uma das funes do vereador controlar a atuao do gestor
pblico municipal. Na verdade, ele est cumprindo uma obrigao fixada
pela Constituio Federal de 1988. O papel da Cmara Municipal o de
fiscalizar a atuao do prefeito municipal na administrao das finanas
do municpio, quando deve atentar para o cumprimento da legislao
sobre a contabilidade pblica e para a responsabilidade fiscal.

Atividade Final
Atende aos Objetivos 1 e 2
A Cmara tem tambm competncia administrativa e judiciria. Por qu?

Resposta Comentada
Na funo administrativa, a Cmara procura gerenciar seu prprio oramento, seu
patrimnio e seu quadro de pessoal. Ela tambm exerce uma funo administrativa
quando planeja e organiza seus servios e a composio da mesa diretora. A Cmara tambm exerce a funo judiciria, porque lhe cabe processar e julgar o prefeito
pelos crimes de responsabilidade, como tambm julgar os prprios vereadores
e o presidente da Cmara, nos casos de desvios ticos, irregularidades ou
falta de decoro parlamentar.

64 CEDERJ

4
AULA

resuMo
A Cmara Municipal representa o Poder Legislativo em mbito local e tem como
funo legislar e fiscalizar o Poder Executivo. Para isso, os vereadores, que so
eleitos pelo povo em voto secreto, regulamentam o trabalho interno da Cmara
Municipal, estabelecem as normas de loteamentos e construes, participam de
comisses internas e, na funo fiscalizadora, votam o oramento municipal,
examinam e julgam as contas apresentadas pelo prefeito e acompanham a
execuo oramentria.

inForMAo soBre A prxiMA AulA


Na prxima aula, apresentaremos o tema prerrogativa e responsabilidade
dos vereadores, que tm por incumbncia a fiscalizao de todos os atos
do chefe do Executivo municipal.

CEDERJ 65

Hugo Fogliano Gonalves


Marcos Antnio da Silva Batista

AULA

Prerrogativas e
responsabilidades
dos vereadores

Meta da aula

objetivos

Apresentar as diretrizes e as responsabilidades


dos vereadores no processo de fiscalizao,
pautadas na transparncia, sob a tica
da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Esperamos que, ao final desta aula, voc seja


capaz de:
1

reconhecer e avaliar as diretrizes do


processo de fiscalizao;
analisar o cenrio em que se processam as
responsabilidades dos vereadores.

Administrao Municipal | Prerrogativas e responsabilidades dos vereadores

Introduo

Na atualidade, o exerccio de cargos pblicos ainda passa por crticas fortes


e contundentes, feitas por jornais, rdios e televiso. A sociedade em sua
ampla maioria tem tomado conhecimento de atos e fatos que depem
contra o poltico. Cabe queles que disputam os mandatos parlamentares
valorizar a funo eletiva para recuperar a confiana que antes era conhecida
e demonstrada em relao aos agentes polticos. O exerccio de mandatos
municipais contribui efetivamente para essa valorizao, na medida em que
muitos candidatos, antes de exercer os nveis mais elevados da escala poltica, procuram a vereana ou o cargo de prefeito. O exerccio da poltica local
tem sido uma escola por onde passam os futuros polticos com pretenso
funo de deputados federais e estaduais, senadores, governadores e, muitas
vezes, presidentes.
O rito de passagem pelo exerccio dos poderes municipais representa a preparao que escolas tradicionais nem sempre podem oferecer. O exerccio da
representatividade efetivo no municpio, onde o cidado pode aproximar-se
das autoridades para sugerir, reclamar ou reivindicar, para que o mandato
seja exercido em beneficio de toda a municipalidade.
O papel da democracia pede o entendimento para compor interesses divergentes, e o vereador ou o prefeito executam a capacidade de fazer acordos
e acertos que se traduzem em benefcios para a municipalidade. A funo
poltica de carreira, realizada desde a esfera municipal, ensina que o mandato
deve ser exercido em prol da coisa pblica, de forma a contribuir para o xito
da atividade parlamentar.

Vereadores
O significado de controlar verificar para que uma determinada
atividade seja realizada e no se desvie dos objetivos ou das normas
e princpios que regem aquela norma. Na Administrao Pblica, o
controle possui significado idntico, quando se pressupe a examinar
se a atividade governamental est atendendo finalidade pblica,
legislao e aos princpios bsicos que devem ser aplicados ao setor
pblico. A preocupao para se estabelecer um controle mais eficaz do
gasto pblico (atravs das instituies incumbidas para a realizao de
tal tarefa) comea a ganhar contornos fundamentais ao desenvolvimento
dos municpios e, nesse contexto, a ao do Poder Legislativo municipal
no processo de fiscalizao dos gastos pblicos, realizados pelo chefe do

68 CEDERJ

Executivo municipal, fundamental para garantir que a sua aplicao

AULA

seja realizada de acordo com os interesses da municipalidade. De outra


forma, importante observar que o vereador, que controla e fiscaliza a
atuao do gestor pblico municipal, est exercendo e cumprindo uma
obrigao estabelecida na Constituio Federal. O papel do vereador
est estabelecido na Constituio Federal e ele eleito de acordo com
o princpio da representao proporcional, com um mandato poltico
com durao de quatro anos.
O vereador est impedido de executar as atividades executivas do
municpio, ou at mesmo de participar de sua realizao porque ele no
pode interferir direta ou indiretamente em assuntos da administrao,
da alada privativa do prefeito. A principal atribuio do vereador consiste na elaborao, apresentao, participao e no debate de projetos
de atos normativos na Cmara e, como membro do Poder Legislativo
local, possui o direito de participar de todos os trabalhos e sesses, de
votar e ser votado para os cargos da mesa e de integrar comisses, na
forma regimental.

Atribuies
Os vereadores possuem atribuies que so predominantemente
legislativas, mas tambm exercem funes e atividades de controle e
fiscalizao dos atos do Poder Executivo municipal, do julgamento de
infraes poltico-administrativas do chefe do Executivo municipal, bem
como de todos os gestores das diversas secretarias municipais do municpio. Exercem tambm atos meramente administrativos nos assuntos e
atividades de economia interna da Cmara, quando esto investidos em
cargos da mesa ou em funes ainda que transitrias de administrao
da Cmara. Dessa forma, a atividade parlamentar do vereador variadssima e materializa-se na elaborao de disposies normativas, em
deliberaes administrativas (decretos legislativos, resolues e outros
atos), na realizao e conduo de audincias pblicas junto municipalidade, bem como sobre todo e qualquer assunto da sua competncia
local. Ao vereador cabe apenas administrar indiretamente os interesses
e bens do municpio, elaborando e votando as leis e demais proposies,
ou at mesmo apontando providncias e fatos ao prefeito, para que este
execute a soluo administrativa conveniente. Em se tratando de interes-

CEDERJ 69

Administrao Municipal | Prerrogativas e responsabilidades dos vereadores

se local, no h limitao ao modo de ao do vereador, desde que ele


atue por intermdio da Cmara e na forma regimental. Eles participam
ativamente das atribuies desenvolvidas na Cmara e seus atos so
executados mediante aprovao de seus membros, ficando a cargo da
Lei Orgnica discriminar os atos cuja aprovao depende de:
Maioria absoluta: que a votao da metade mais um de seus membros;
Maioria relativa ou maioria simples: que a deliberao tomada pela
maioria de votos, dos membros da Cmara de Vereadores;
Maioria quali cada: que aquela que exige, no mnimo, 2/3 (dois teros)
de votos favorveis a uma proposio.

remunerao
Pela Constituio brasileira, o vereador no pode exercer o seu
cargo de forma gratuita uma vez que a Constituio incentivou o princpio da remunerabilidade, que garante a ele receber uma contraprestao
pecuniria pelo exerccio do seu mandato.

!
70 CEDERJ

Trs reas
bsicas dizem respeito ao
exerccio da funo do vereador: a
legislativa, a fiscalizadora e a julgadora.
Para tanto, tem direito a votar, participar do
processo legislativo atravs da apresentao de
projetos de leis ou de emendas no mbito de sua
competncia, participar das sesses e reunies da
Cmara Municipal, requerer a instaurao de comisses de inqurito, participar das comisses permanentes ou tambm de outras que funcionarem no
mbito do Poder Legislativo, bem como integr-las, participar do processo de julgamento do
Prefeito, do Vice-Prefeito ou de outros
Vereadores, disputar cargos da Mesa
Diretora da Cmara (MANUAL
DO PREFEITO, 2009).

Atende aos Objetivos 1 e 2

As atribuies dos vereadores so predominantemente legislativas. Por qu?

Resposta Comentada
Porque exercem funes de controle e fiscalizao dos atos do Poder Executivo,
bem como de julgamento de infraes poltico-administrativas e tambm praticam

Sigurd Decross

atos meramente administrativos.

Figura 5.1: Vereadores em atividade de fiscalizao.


Fonte: http://www.sxc.hu/photo/990755

Impedimentos e incompatibilidades
Os impedimentos e incompatibilidades imputados aos vereadores so restries ao mandato de vereador e, a rigor, so proibies ao
exerccio de certas prticas e atos administrativos e/ou jurdicos. A eles
aplicam-se as proibies e incompatibilidades previstas na Constituio
Federal, na Constituio do estado, devendo figurar expressamente na
Lei Orgnica do municpio. As questes relativas a impedimentos ou
incompatibilidades, e as concernentes posse e ao exerccio do mandato,

CEDERJ 71

AULA

Atividade 1

Administrao Municipal | Prerrogativas e responsabilidades dos vereadores

devem ser solucionadas pela Cmara Municipal, conforme consta na Lei


Orgnica, podendo ser revistas pela justia comum, quando provocadas
por quem de direito.

Prerrogativas do Mandato
Os vereadores so inviolveis no exerccio de seu mandato, por
suas opinies, palavras e votos, sendo-lhe asseguradas a liberdade e a
independncia, limitadas circunscrio de seu municpio. Se o vereador
manifestar a sua opinio fora da jurisdio de seu municpio, ele poder
ser processado, ainda que em funo de representao da Cmara. Eles
no gozam de imunidade ou de foro privilegiado, e nem a Justia depende
de autorizao da Cmara para process-los por qualquer crime. A nica
prerrogativa que eles possuem em processo penal a priso especial, e esta
prerrogativa s produzir efeitos durante o curso do processo criminal.
Aps o trnsito em julgado da sentena condenatria, o cumprimento
da pena ser em priso comum para todo e qualquer condenado.
O mandato do vereador poder ser cassado durante a sua
legislatura, nos casos de conduta incompatvel com o cargo, na falta
tico-parlamentar ou nos casos de condenao por crime. A extino
do mandato atravs de ato declaratrio, nos casos expressos em lei,
ser sempre de responsabilidade do presidente da mesa. Nesse caso, o
processo e o procedimento de julgamento devero estar estabelecidos
na Lei Orgnica do municpio.

72 CEDERJ

5
AULA

Ao contrrio
do que ocorre em muitos
pases, o municpio brasileiro
uma entidade poltica, e no uma corporao administrativa. As leis municipais
so leis, tanto em sentido formal como no
material, ou seja, leis plenas que somente podero ser revogadas por outra lei municipal ou quando julgadas inconstitucionais pelo Poder Judicirio.
Por outro lado, em matrias que, pela Constituio
Federal, sejam da competncia explcita e exclusiva do municpio, a lei municipal sobrepe-se lei
ordinria e Constituio do estado, assim como
lei ordinria federal; somente cede ante a
Constituio Federal. Nenhuma lei municipal
necessita da aprovao de autoridade estadual ou federal para entrar em vigncia, como acontece em alguns
pases (O municpio para
candidatos, 2004).

controle e FiscAliZAo
O vereador como membro do Poder Legislativo municipal desempenha as tarefas de legislar e de exercer o controle externo do Poder
Executivo. No exerccio da funo legislativa, cabe-lhe elaborar, apreciar,
alterar ou revogar leis de interesse para a coletividade do municpio, e
elas podem ter origem na prpria Cmara ou resultar de projetos de
iniciativa do chefe do Executivo municipal, ou ainda da prpria sociedade, atravs da iniciativa popular. A fiscalizao est relacionada com
o controle que o parlamentar exerce para fiscalizar o Executivo. Dessa
forma, o controle parlamentar refere-se ao acompanhamento da implementao das decises tomadas no mbito do governo e da administrao
municipal. Na funo administrativa, a Cmara realiza o gerenciamento
do seu oramento, do seu patrimnio, do seu pessoal. Atua, ainda, na
organizao de seus servios, como a composio da mesa diretora, na
organizao e no funcionamento das Comisses. Ela tambm exerce
uma funo judiciria, quando lhe cabe processar e julgar o prefeito por
crime de responsabilidade, julgando tambm o presidente da Cmara e
os prprios vereadores nos casos de irregularidades, desvios ticos ou na

CEDERJ

73

Administrao Municipal | Prerrogativas e responsabilidades dos vereadores

falta de decoro parlamentar. A Cmara Municipal est encarregada pela


Constituio Federal de acompanhar a execuo do oramento municipal
e verificar a legalidade e legitimidade dos atos do Executivo municipal.

Controles da Gesto
Em suas atividades, os vereadores desempenham, no uso da sua
competncia, a funo fiscalizadora que diz respeito ao exame dos vrios
mecanismos de controle da gesto no municpio. Dessa forma, verificam
se as formas de controle dos recursos pblicos utilizados pela prefeitura
de fato esto sendo utilizados e se esto funcionando de forma adequada. No exerccio de fiscalizao e entre outras atividades, a Cmara de
Vereadores pode fiscalizar:
se h existncia de mecanismos de controle na prefeitura Nesse
sentido, verifica-se o desempenho dos mecanismos, no tocante a
normas, leis, diretrizes, planos, regulamentos e procedimentos
administrativos;
se existe uma estrutura de controle interno que trabalhe autonomamente e independente, para fortalecer a gesto do municpio,
avaliando os seguintes aspectos:
a) o cumprimento das metas previstas e estabelecidas;
b) a execuo e o mmonitoramento das aes de governo;
c) a execuo do oramento previsto e realizado;
d) a gesto dos administradores pblicos;
se as operaes de crdito, garantias e avais, direitos e haveres, se
as renncias de receitas porventura foram efetivadas e observadas;
se os mecanismos de controle interno possuem pessoal tcnico
e qualificado com apoio e infraestrutura para realizar as tarefas necessrias e legais, para avaliao do cumprimento dos
princpios bsicos da administrao pblica;
se as decises e recomendaes dos rgos de controle interno
e externo so respeitadas e se esto produzindo os resultados
esperados de preveno e/ou correo de irregularidades;
se as secretarias e os demais rgos municipais cumprem o
dever de prestar contas dos recursos pblicos.
Entre as atividades e aspectos que devem ser verificados pela
Cmara, alguns so importantes como, por exemplo, a existncia, na

74 CEDERJ

prefeitura, de um organograma que permita compreender, de forma fcil,

AULA

atribuies e funes de cada rgo, secretaria e autoridade municipal.


Assim, observando as decises tomadas pela prefeitura, possvel
definir de quem a responsabilidade por aquele ato.
Na segregao de funes se prev a separao entre as funes de
autorizao/aprovao das atividades de operaes/execuo de controle
e contabilizao. A segregao determina que nenhum servidor pblico
acumule estas competncias e atribuies, sendo tambm necessrio o
rodzio de funes, com a finalidade de reduzir e/ou eliminar possibilidades de fraudes.

Gesto patrimonial
No inicio de cada ano, o chefe do Executivo municipal, para
atender administrao do municpio, destina uma significativa parcela
de recursos para a compra de materiais que sero utilizados para as mais
diferentes finalidades, visando ao atendimento da municipalidade. Na
gesto dos bens mveis e imveis, bens de consumo e material permanente, bem como de bens corpreos e incorpreos, o municpio deve
gerenciar, utilizando-os para finalidade pblica, conservando e controlando a sua utilidade para evitar a sua deteriorao, desvio e extravio.
Como exemplo, temos que:
so bens imveis o conjunto de edificaes e terrenos;
so bens mveis aqueles que podem ser transferidos de um ambiente para outro, como mobilirio, veculos, computadores etc.;
material de consumo, aquele que se esgota com a sua utilizao,
deve ser comprado com regularidade, a fim de manter o estoque;
material permanente, aquele que no se esgota com a utilizao,
deve ser incorporado ao patrimnio pblico. Como exemplo,
temos mobilirio, veculos, computadores etc.;
bens corpreos, que tm existncia material, como uma mesa,
um terreno, um livro etc.
bens incorpreos, os direitos, como licenas de software, direitos autorais, dvidas e obrigaes a receber.
Esse conjunto de materiais constitui o patrimnio pblico, na
medida em que foram adquiridos com recursos pblicos.

CEDERJ 75

Administrao Municipal | Prerrogativas e responsabilidades dos vereadores

Gesto financeira
Para uma boa gesto de planejamento financeiro, fundamental
que os governos municipais realizem o seu programa de governo e efetivem suas polticas com equilbrio e com interao entre o planejamento
estratgico, ttico e operacional, mantendo ao mesmo tempo a sade
financeira e econmica daquelas aes.
A atividade econmica e financeira do municpio pode ser entendida como a procura de meios econmicos para satisfazer as necessidades
da municipalidade. As aes governamentais precisam de dinheiro com
vistas a sua implementao, e, se o municpio no zelar pela correta
utilizao dos recursos pblicos, poder ficar sem fundos para comprar
material, pagar os salrios dos servidores, investir na realizao de obras
sociais e obras pblicas e promover melhorias nos servios pblicos. O
papel da Cmara Municipal consiste em fiscalizar a atuao do prefeito
na gesto das finanas do municpio, atentando para o cumprimento da
legislao pertinente, da responsabilidade fiscal e da correta utilizao do
recurso pblico no atendimento das necessidades sociais e ao equilbrio
entre receitas e despesas. A seguir, apresentamos alguns exemplos em
que o vereador pode atuar na fiscalizao:
verificar a legalidade da gesto do caixa e das contas bancrias;
verificar se h controle sobre cheques emitidos e recebidos;
verificar o controle da utilizao de recursos para pequenos
pagamentos;
fiscalizar os recursos utilizados em aplicaes financeiras, o
rendimento, os riscos e a liquidez dessas aplicaes;
verificar a adequao da poltica fiscal do municpio;
verificar se h correta gesto da dvida pblica municipal;
verificar a compatibilidade entre os pagamentos efetuados e a
documentao comprobatria;
verificar o cumprimento dos parmetros legais com relao aos
recolhimentos para a Previdncia Social.

Gesto oramentria
O oramento pblico municipal no apenas uma ferramenta
de controle dos gastos e investimentos pblicos, mas um instrumento
de planejamento das polticas pblicas que visem ao desenvolvimento

76 CEDERJ

harmnico da municipalidade. O oramento, junto com as demais peas

AULA

que o compe (Plano Plurianual PPA; Lei de Diretrizes Oramentrias


LDO; Lei Oramentria Anual LOA), pode ser entendido como um
plano e expresso em termos financeiros, vinculando o gasto pblico com
a finalidade se de obter determinados objetivos ou metas.
A fiscalizao e o controle do oramento atribuio da Cmara
de Vereadores, que avalia a poltica fiscal do municpio, zelando pelo
recurso pblico que entra nos cofres do municpio atravs do pagamento
dos tributos. A seguir, apresentamos alguns exemplos em que o vereador
pode atuar na fiscalizao:
verificar a adequao da previso das receitas e despesas e sua
fixao no oramento;
verificar se a estimativa da arrecadao est dentro da realidade da municipalidade, levando-se em conta as mudanas na
legislao tributria, o fluxo do desempenho da economia, o
comparativo entre a arrecadao nos exerccios anteriores e a
estimativa da arrecadao do ano em curso;
verificar se a previso de despesa est sendo realizada e se est
em equilbrio com a estimativa do fluxo da receita.

Gesto de recursos humanos


O correto gerenciamento fundamental para que a prefeitura e
demais rgos a ela vinculados funcionem adequadamente. A administrao municipal deve manter o quadro de pessoal treinado e qualificado, alm
de motivado e adequado s necessidades para uma correta execuo de
todas as atividades administrativas. Compete Cmara fiscalizar a gesto
de pessoal de modo a se certificar da sua lisura e eficincia. A seguir, apresentamos alguns exemplos em que o vereador pode atuar na fiscalizao:
verificar a compatibilidade entre a quantidade de servidores e
as aes desempenhadas;
verificar se h excesso ou insuficincia de servidores devidamente qualificados;
identificar as secretarias e os demais rgos com ociosidade ou
com sobrecarga de atividades;
verificar se o montante de pagamento dos servidores no ultrapassa os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal LRF;

CEDERJ 77

Administrao Municipal | Prerrogativas e responsabilidades dos vereadores

verificar a legalidade dos processos de concursos pblicos de


contratao e os processos para a demisso dos servidores;

Gesto das contrataes


Os contratos administrativos para aquisio de bens e/ou prestao de servios ou para a realizao de obras uma atividade que exige
uma fiscalizao mais pontual. As notcias que envolvem denncias de
irregularidades que circulam na mdia dizem respeito aos processos de
licitao. Com as denncias, a questo torna-se complexa e no basta
fazer a licitao e formalizar o contrato administrativo, necessria a
realizao da gesto dos contratos. Isto significa acompanhar a evoluo
do processo de execuo que se inicia com a definio da necessidade
da administrao, passando pelo edital, a realizao do certame e indo
at a execuo do contrato. Dessa forma, o gerenciamento do contrato
se revela crucial para a boa gesto municipal.
O acompanhamento regular do contratual possibilita diagnosticar eventuais falhas e omisses e corrigir os desvios. importante que
o vereador acompanhe o processo de licitao, podendo participar das
sesses pblicas de abertura das propostas, verificando se os licitantes
so empresas que de fato existem e examinar se os preos esto de acordo
com o que praticado pelo mercado local. A Cmara pode desempenhar
um papel importante na fiscalizao da gesto dos contratos celebrados
entre a empresa vencedora da licitao e a prefeitura. Como exemplos
do que o vereador pode fiscalizar, destacamos:
verificar se nas compras de bens ou na prestao de servios h
necessidade de contratao, avaliando se h aquisio de bens
suprfluos, que ficaro depois sem uso, como tambm verificar
se o servio ou bem tem relao com as atividades tpicas da
rea requisitante;
verificar se nas requisies de obras necessria a sua realizao.

Concluso
As cmaras municipais so a mais antiga e permanente instituio
poltica brasileira. Logo, os vereadores constituem a fonte primeira de representao poltica no pas. O exerccio da cidadania uma prtica diria e

78 CEDERJ

mais do que apenas esperar que o municpio desempenhe o seu papel, saben-

AULA

do de que maneira o dinheiro pblico gasto, acompanhando a prestao


de contas das despesas pblicas e denunciando, aos rgos competentes, as
suspeitas de irregularidades. Estas so as formas do exerccio da atividade
do vereador. Para realizar as funes que lhe compete, a fiscalizao pode
ser realizada por meio de inspees ou mediante o exame das prestaes de
contas dos rgos ou entidades gestoras dos recursos da municipalidade.
Entre as atividades constitucionais, as cmaras de vereadores so responsveis pela elaborao e votao das legislaes municipais, pelo controle
interno e externo das atividades do chefe do executivo municipal.

Atividade Final
Atende aos Objetivos 1 e 2

Comente a seguinte frase: A moderna estrutura do Estado brasileiro, seguindo a tendncia


do mundo contemporneo, confere s cmaras municipais as clssicas funes de Poder
Legislativo local.

Resposta Comentada
Nesse sentido, no cabe ao vereador administrar a comunidade, como era realizado
h sculos. O que se espera do vereador que ele fiscalize as aes do chefe
do Executivo municipal, encaminhe propostas de leis, decretos e at mesmo de
projetos, alm de fazer uso da palavra sempre que for necessrio aos interesses da
municipalidade. Sendo o detentor de mandato parlamentar que est estritamente
junto da comunidade, cabe-lhe escutar as demandas da sociedade e encaminhlas ao prefeito, sugerindo solues para as demandas suscitadas pela
municipalidade.

CEDERJ 79

Administrao Municipal | Prerrogativas e responsabilidades dos vereadores

resuMo
No faltam promessas em tempos de eleio e no pleito pelos cargos pblicos,
em especial os da esfera municipal. O apelo por meio de promessas um dos
mecanismos usados pelos candidatos. O vereador, como agente poltico, parte
do Poder Legislativo e, como representante da sociedade, exerce suas funes na
Cmara Municipal, avaliando e fiscalizando as demandas sociais, os interesses da
municipalidade atravs da elaborao de projetos de leis, os quais so submetidos
ao voto na assembleia da Cmara Municipal. Dessa forma, os vereadores so
responsveis pelo debate, pela elaborao e discusso e finalmente pela votao
de leis de interesse da municipalidade. O vereador, alm de outras funes,
responsvel pela fiscalizao das aes, dos projetos e programas de governo
realizados pelo Poder Executivo, cabendo-lhe a responsabilidade de acompanhar
e fiscalizar a gesto municipal, no tocante ao cumprimento da legislao e da boa
gesto do errio.

inForMAo soBre A prxiMA AulA


Na prxima aula, apresentaremos o tema planejamento municipal, que
a organizao do sistema de informaes para o planejamento e a gesto
pblica municipal.

80 CEDERJ

Breno Luiz Lunga Batista


Marcos Antnio da Silva Batista

AULA

Planejamento municipal

Meta da aula

objetivos

Apresentar o planejamento municipal


e os planos desse processo.

Esperamos que, ao final desta aula, voc seja


capaz de:
1

definir o planejamento municipal;


identificar tipos de planos utilizados por
um municpio;
reconhecer o plano estratgico como
ferramenta de relevncia gesto dos
municpios.

Administrao Municipal | Planejamento municipal

introduo

O planejamento uma funo administrativa fundamental para qualquer


organizao pblica ou privada, pois, a partir dele, traamos os rumos que
queremos seguir e podemos analisar a prpria organizao. Um municpio,
como organizao pblica, depende desse preparo para tomar as aes em
prol do benefcio da populao.

GoVerno MunicipAl e plAneJAMento


O planejamento um processo contnuo e dinmico que consiste
em tomar decises antecipadamente e organizar as aes de forma lgica e
racional, de modo a garantir a eficcia e a realizao dos objetivos de uma
organizao. um processo permanente de reflexo e anlise para escolha
de alternativas que permitam alcanar resultados desejados no futuro.
Um planejamento adequado fundamental para que o governo
municipal tome suas decises de maneira a atender s necessidades pblicas. E para tal deve-se garantir que este seja elaborado com bom senso e
eficincia para atingir seus objetivos, visando sempre sinergia do governo
com a sociedade e articulando suas decises com esta.
Os municpios so organizaes complexas e sua rede de relacionamentos como as lideranas populares, vereadores, fornecedores, usurios
de servios, servidores etc. tm diferentes pontos de vista a respeito da
realidade e dos problemas que esta enfrenta. Dessa forma, importante
que sejam compartilhadas as decises que definiro o destino do municpio,
especialmente os planos, cujos processos claros e transparentes podero ser
debatidos e tero melhor eficincia em sua elaborao e implementao.

!
82

CEDERJ

O governo que presta contas das suas


decises tem mais possibilidades de levantar recursos e de maximizar o uso dos
recursos de que dispe.

A participao dos agentes pblicos muito importante no plane-

AULA

jamento e de responsabilidade do prefeito que se implementem as ideias


com finalidade de conhecer o universo em que o municpio se situa. Alm
da populao, agentes importantes na relao com o municpio so as
outras esferas estadual e federal, alm de outras cidades e estados que
tenham interesses e objetivos comuns com o municpio.
O planejamento municipal deve compreender a cidade em longo,
mdio e curto prazos, e to importante que consta nos artigos 30 e
165 artigos que determinam a elaborao do Plano Plurianual, da Lei
das Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual da Constituio
Federal. O que no significa que a apresentao destes represente o
conhecimento contnuo da realidade e dos problemas do municpio.
Estudos permanentes da economia, dos recursos pblicos disponveis e potenciais, das foras, fraquezas, oportunidades e ameaas do
municpio so objetos da ao do governo, mas esse processo demanda
a participao de todos os que convivem na localidade e demandam a
ao do poder pblico.
O planejamento municipal tambm composto por dois elementos
importantes: a questo tcnica que, durante sua formulao, racionaliza
o processo e organiza as informaes sobre o objeto, como os estudos de
viabilidade; e a questo poltica, uma vez que o interesse pblico diversificado principalmente em grandes municpios e s vezes at conflitantes
entre grupos da sociedade. O prefeito deve sempre considerar estas duas
variveis que constituem a sntese tcnico-poltica do planejamento.

Apesar de a
Constituio Federal e de a
estadual regularem a administrao e
o planejamento municipal, a Lei Orgnica
municipal deve sempre ser consultada a respeito das limitaes na prestao de alguns servios,
principalmente sobre os problemas locais de habitao; meio ambiente; defesa civil; infraestrutura
social e econmica; oferta de servios urbanos;
condies da mulher na sociedade; proteo
da criana, do adolescente e do idoso;
qualidade dos servios pblicos,
entre outros.

CEDERJ

83

Rafaela Zacarewicz

Administrao Municipal | Planejamento municipal

Figura 6.1: Os objetivos e metas do planejamento municipal


devem estar voltados para atender s necessidades da sociedade.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/almabrasil/1243953271/

Planejamento como processo


O planejamento pode ser entendido como um processo que vai
alm da elaborao de planos e perspectivas de resultados futuros. Alguns
dos produtos do planejamento no so provenientes do documento final,
com suas diretrizes, metas e seus objetivos, mas decorrentes da prpria
atividade de planejar. Para isso, a prefeitura deve:
dispor permanentemente de dados bsicos que permitam analisar a situao socioeconmica do municpio e seu potencial
de desenvolvimento;
identificar junto comunidade as suas principais necessidades
e as das instituies localizadas no municpio;
dar um balano no andamento dos projetos que a prefeitura
e outras instituies esto executando e tentar integrar as iniciativas dos setores pblicos e privados;
avaliar necessidades com base em critrios como gravidade da
situao, populao afetada, urgncia das medidas e conhecimentos tcnicos que a prefeitura deve ter sobre a rede municipal
de servios e os recursos disponveis;
promover a discusso desses problemas por meio de entidades
de ligao com a comunidade (conselhos, comisses, comits)
ou reunies abertas com interessados, e sair da com viso de
consenso sobre as prioridades e elementos para implementar
a ao;
84

CEDERJ

levantar e discutir alternativas de solues e seus respectivos

AULA

custos, avaliando encargos presentes e futuros e levando em


conta que no adianta construir equipamentos ou formular
solues que a prefeitura no tenha condies de manter;
escolher as alternativas consideradas melhores, tendo em vista
o interesse social e o desenvolvimento sustentvel do municpio;
negociar o programa de trabalho possvel, em discusso aberta;
alocar recursos materiais e humanos por intermdio das leis de
diretrizes oramentrias e dos programas anuais de trabalho,
tendo em vista operar os servios novos e os j existentes;
manter sistema de acompanhamento fsico-financeiro de projetos e atividades (IBAM, 2009).

Atividade 1
Atende ao Objetivo 1

Preparar-se para o inevitvel, prevenindo o indesejvel e controlando o que for


controlvel" (Peter Drucker).

H muitos conceitos para planejamento na literatura de administrao que costumam


se aplicar menos ou mais diretamente ao ambiente das empresas. No mbito do
governo municipal, h uma diferena de objetivos em relao ao mundo corporativo
que no exclui a importncia do planejamento para o ente pblico. Como voc definiria
o planejamento municipal, considerando a particularidade da administrao pblica?

Resposta Comentada
O planejamento municipal representa a maneira de a sociedade definir seu destino de exercer poder sobre seu futuro. Ele refina os objetivos pblicos e planeja
a ao necessria para alcan-los. A grande questo do planejamento pblico
no nosso caso, municipal so os interesses pblicos envolvidos. A gesto
deve pensar sempre em atender ao bem pblico, mas h interesses, s vezes
conflitantes, entre os grupos sociais e cabe prefeitura equilibrar o lado poltico
com o tcnico para chegar a objetivos em prol da sociedade.

CEDERJ

85

Administrao Municipal | Planejamento municipal

plAnos pArA o Municpio


PLANO
Um plano a
consolidao das
atividades desenvolvidas no processo de
planejamento em um
documento.

A grande questo dos

PLANOS

que estes no fiquem limitados

ao processo e produo de um simples documento, mas que estejam


sempre comprometidos com a realidade e com as mudanas no cenrio
municipal e visando o bem-estar da populao. Dessa maneira, devem
estar amparados com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige a ao
planejada e executada na previso do oramento com finalidade de
garantir os benefcios para a populao e o equilbrio das contas pblicas.
Veremos alguns tipos de planos que o municpio pode elaborar

Roberto Stuckert Filho

pela lei ou por motivos estratgicos.

PLANEJAMENTO
E S T R AT G I C O

O planejamento
estratgico pode ser
entendido como um
conjunto de procedimentos que ajuda
as organizaes e as
comunidades a alinhar suas prioridades com as condies
da mudana e novas
oportunidades que
surgem. Por meio
dele, desenvolvem-se
novas metas e estratgias, atualizam-se
sua misso, viso e
valores e criam-se
compromissos entre
lderes, colaboradores e os principais
segmentos da comunidade, seja para
esforos presentes,
seja para empreendimentos futuros
(ROSSI).

86

CEDERJ

Figura 6.2: Eduardo Paes prefeito do Rio Dilma Rouseff presidente e Srgio Cabral governador do estado no Centro de
Operaes da Prefeitura do Rio: as relaes intergovernamentais
devem ser consideradas ao se realizar o planejamento municipal.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/blogplanalto/5393989424/

plano estratgico
A noo de estratgia antiga e existe na atividade militar desde
os tempos de Sun Tzu, h quase 2.500 anos. Esse conceito, j aplicado
em termos empresariais, definido como a mobilizao dos recursos
disponveis em mbito global, com o fim de atingir os objetivos em longo
prazo. O P L A N E J A M E N T O

E S T R AT G I C O

uma das ferramentas mais uti-

lizadas pelas organizaes contemporneas, e atravs dele que estas se


orientam para o mercado e definem suas prioridades com a inteno de
atingir seus propsitos organizacionais.

Conforme o ambiente das organizaes pblicas vem se tornando

AULA

mais complexo e dinmico e crescem as expectativas de seus clientes, o planejamento estratgico tambm se torna mais importante e, como processo,
pede metodologia para melhorar a amplitude decisria, prever e gerir riscos,
incertezas e administrar oportunidades e ameaas cidade, especificamente.
Na realidade empresarial, o plano estratgico visa ao relacionamento com o mercado e com as incertezas geradas pelos elementos
incontrolveis e imprevisveis do ambiente. Na realidade pblica, o foco
costuma ser o fortalecimento da economia local, a melhora das foras
produtivas e de sua competitividade, a reestruturao de reas urbanas
degradadas e a afirmao de identidade que contribua para a autoestima
da populao e a imagem da cidade, inclusive turisticamente.
O plano estratgico, mesmo no sendo obrigatrio, passou a ser
utilizado pelos municpios brasileiros a partir do incio da dcada de
1990. Seu carter estratgico que hoje serve de base para a elaborao
do Plano Plurianual, visto que aborda as principais questes municipais.
O planejamento estratgico (PE) um processo contnuo que
visa obter um nvel de otimizao na relao da organizao com seu
ambiente, que define os rumos que o municpio vai tomar e estabelece objetivos, metas, estratgias e monitora seu andamento. Com a
finalidade da melhoria contnua de processos e servios, ele deve ser
acompanhado e adaptado s mudanas que acontecem em seu ambiente,
planejando, executando e analisando os impactos das aes antes de o
ciclo comear novamente.
A primeira fase para o PE o diagnstico estratgico, que consiste
em recolher e analisar informaes que serviro para guiar a administrao a encontrar a situao exata de como o municpio se encontra, com
seus aspectos internos foras e fraquezas e externos oportunidades
e ameaas. importante que, nessa etapa, o responsvel pelo planejamento conte com agentes internos e externos para que todas as reas do
municpio, como organizao e como localidade, estejam representadas.
Outra importante definio que se deve estabelecer no incio deste
processo a definio da viso da organizao a projeo da realidade
da organizao atravs de um longo perodo de tempo, isto , como se
desejaria que o municpio estivesse daqui a X anos? que orientar a
elaborao das estratgias e aes.

CEDERJ

87

Administrao Municipal | Planejamento municipal

O diagnstico estratgico dever conter ainda informaes sobre


as bases de dados existentes no municpio, a forma como as informaes
so tratadas, articuladas e divulgadas pelos diferentes rgos da prefeitura, a situao dos cadastros (consistncia e sistemtica de atualizao),
as condies da administrao para aplicar e fazer cumprir a legislao
vigente, a estrutura organizacional (nveis e funes), o perfil socioeconmico do municpio, dentre outras que subsidiem a ao do governo
municipal (IBAM, 2009).
A etapa que segue a declarao da misso da organizao, que
deve ser discutida pelos gestores municipais apoiados pela sociedade.
Assim como a viso, ela deve ser explcita, clara e transparente para
todos os interessados, deve conter a finalidade, o campo de atuao e a
abrangncia da organizao.
O plano deve ainda ser feito de forma racional e composto de aes
articuladas. Para isso, os objetivos estratgicos precisam ser definidos
assim como os prazos para sua execuo. Os responsveis pelo processo
devem se preocupar com os recursos disponveis pelo municpio, sejam
eles financeiros, materiais, humanos etc., para que tudo seja realizado
dentro dos prazos.
Por fim, definem-se as estratgias para se alcanar os objetivos
formulados. As estratgias devem estar sempre dependentes da misso, buscando exatamente os resultados desejados pelo municpio e
sua populao.
O uso do plano estratgico pelos municpios, como vimos, fruto
das rpidas mudanas nos ambientes poltico, econmico e social, e esse
cenrio dinmico continuar sofrendo transformaes. Como qualquer
organizao, a administrao municipal precisa garantir que o plano
tenha continuidade e sustentabilidade e que se adapte a essas mudanas.
Por isso, de extrema importncia o controle das aes, criando inclusive
formas de acompanhar constantemente seu andamento. Esse controle
fornecer insumos para que seja feita a retroalimentao do plano, na
inteno de adaptar aes ao cenrio e corrigir falhas.
Como o plano estratgico uma ferramenta relativamente nova
nas administraes municipais, a deciso de adot-lo necessita de
uma mudana de mentalidade da gesto pblica, devendo ser aceito e
compreendido pela equipe administrativa para que se torne ferramenta
eficiente no planejamento municipal.

88

CEDERJ

6
AULA

Plano Plurianual
O Plano Plurianual (PPA) um instrumento de planejamento e
oramento que define as estratgias, diretrizes e metas do governo para
um perodo de quatro anos que se inicia no segundo ano do mandato
de um prefeito at o primeiro ano do mandato seguinte. Segundo Santos
(2010), o PPA no apenas prope aes a serem implementadas, mas
institui um plano de ao alinhado com o planejamento estratgico que
discrimina os objetivos da gesto da prefeitura, estabelece programas
setoriais e define as fontes de financiamento, alm de aes no oramentrias que contribuem para os objetivos do programa.
Os objetivos do PPA podem ser definidos da seguinte forma:
organizar, em programas, as aes e os projetos que resultem
em bens e servios voltados ao atendimento das demandas da
sociedade;
estabelecer a relao entre os programas a serem desenvolvidos
e a orientao estratgica de governo;
integrar aes desenvolvidas pela Unio, pelo estado e pelo
municpio;
determinar, quando necessrio, a regionalizao de metas e
gastos governamentais;
orientar a alocao de recursos nos oramentos anuais de forma
compatvel com as metas e receitas;
garantir transparncia aplicao dos recursos pblicos.

Diretrizes oramentrias
O documento que dispe sobre as diretrizes oramentrias integra
as reas de planejamento e oramento. Nele so especificados os programas e aes do governo municipal de execuo prioritria e a meta
tangvel a ser atingida at o final do ano subsequente. A Lei de Diretrizes
Oramentrias o instrumento intermedirio entre o Plano Plurianual
e a Lei Oramentria Anual as trs leis do ciclo oramentrio. A LDO
exerce as seguintes funes:
dispe sobre alteraes na legislao tributria e sobre concesses de benefcios tributrios;
estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de
fomento (instituies que financiam projetos de desenvolvimen-

CEDERJ

89

Administrao Municipal | Planejamento municipal

to), como a Caixa econmica Federal e o Banco Nacional de


Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES);
determina metas fiscais, critrios para reduzir as autorizaes de
despesas (contingenciamento), formas de utilizao da reserva
de contingncia, condies para transferncia de recursos para
entidades pblicas e privadas;
define as regras para admisso de pessoal, concesso de vantagem
ou aumento de remunerao, criao de cargos pblicos etc.

Propostas oramentrias anuais


Outro instrumento oramentrio que serve para o planejamento
municipal vem da Lei Oramentria Anual (LOA) que expressa a poltica econmico-financeira de um municpio e a sua programao anual
de trabalho. A finalidade da LOA estimar as receitas que o municpio
espera dispor e fixar as despesas que sero feitas com tais recursos.

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano


O Plano Diretor visa o desenvolvimento e o ordenamento da
expanso urbana do municpio, buscando o bem-estar dos habitantes.
Embasado pelos princpios do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257,
de 10/07/01), ele um instrumento bsico para o planejamento urbano
de um municpio com mais de 20.000 habitantes. Estudaremos mais

Thile Elissa

sobre o Plano Diretor na Aula 12 Desenvolvimento urbano.

Figura 6.3: O ordenamento e a expanso


urbana so focos do Plano Diretor.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/thieleelissa/3421658573/

90

CEDERJ

Atende aos Objetivos 2 e 3

Marcelo Gerpe

AULA

Atividade Final

Fonte: http://www.sxc.hu/photo/684438

Um municpio pode utilizar uma srie de planos para sua gesto. Vimos, nesta aula, alguns
instrumentos que so obrigatrios aos municpios e que subsidiam seu planejamento. Vimos
que h planos de nvel ttico, estratgico e operacional. H tambm planos que no foram
citados aqui, mas podem figurar na realidade de um municpio, caso sua especificidade seja
importante para a gesto, como um plano especfico para transporte, educao etc.
Qual a importncia do plano estratgico municipal neste cenrio? Seria s mais um plano para
a gesto de uma cidade?

Resposta Comentada
O cenrio atual de gesto municipal inclui a competio entre os municpios, a terceirizao de servios, assim como vrias outras tarefas e funes. A partir dessas
transformaes, ficou claro que tradicionais instrumentos de planejamento j no
eram to eficientes para lidar com a dinmica de desenvolvimento de municpios
mais complexos. Os planos tradicionais so caracterizados principalmente por normas e regras, mas oferecem pouco suporte informativo para a tomada de deciso
e na orientao das aes.
Por isso, o planejamento estratgico surge como ferramenta no obrigatria quase
indispensvel para os municpios. uma possibilidade mais eficiente para gesto
municipal, uma vez que no apresenta a inflexibilidade e o carter to burocrtico
dos demais planos. A viso estratgica favorece as transformaes econmicas e
sociais, j que considera a multiplicidade de iniciativas e busca o equilbrio entre
os vrios interesses dos grupos sociais. A formulao de um plano estratgico
pode decorrer de uma srie de motivaes e fundamental quanto
orientao para o futuro de um municpio.

CEDERJ

91

Administrao Municipal | Planejamento municipal

resuMo
O planejamento um processo contnuo e dinmico que consiste em tomar
decises antecipadamente e organizar as aes de forma lgica e racional. Ele
fundamental para que o municpio tome suas decises de forma a melhor atender
s necessidades pblicas e, para isso, deve-se garantir que o planejamento seja
elaborado com bom senso e eficincia para atingir seus objetivos. A participao
de agentes pblicos no planejamento municipal importante para que se
conhea melhor a realidade do municpio atravs de representantes mais diretos.
O planejamento deve ser visto como um processo que, em seu decorrer, gera
benefcios pelo prprio ato de planejar. O documento final do planejamento
o plano e este reflete os objetivos e metas que o municpio traa. H planos que
decorrem de exigncias legais como os planos resultantes do ciclo oramentrio e h
planos que so implementados com a finalidade estratgica, independentemente
de no haver lei que obrigue os municpios a apresent-los.

inForMAo soBre A prxiMA AulA


Na prxima aula, estudaremos o processo legislativo que o conjunto de
normas a serem seguidas pelos poderes Legislativo e Executivo, na formao
das leis, como as que, por exemplo, ajudam o municpio a realizar seu
planejamento, como vimos nesta aula.

92

CEDERJ

Breno Luiz Lunga Batista


Marcos Antnio da Silva Batista

AULA

Processo legislativo

Metas da aula

objetivos

Apresentar as etapas e os elementos que


compem o processo legislativo municipal.

Esperamos que, ao final desta aula, voc


seja capaz de:
1

analisar o papel da Cmara e o poder


da Prefeitura no processo legislativo;

representar graficamente o processo


legislativo municipal.

Administrao Municipal | Processo legislativo

introduo

Voc j pensou no que acontece para que uma lei seja criada? Ao acompanhar um telejornal, ns nos deparamos com algumas expresses: emenda,
veto, promulgao, aprovao ou rejeio de projetos de lei, entre outras.
Bem, tudo isso faz parte de algo maior. Nesta aula, conheceremos o processo
legislativo municipal como uma ideia se transforma em lei para benefcio
da populao.

conceito
Processo legislativo o conjunto de normas a serem seguidas pelos
Poderes Legislativo e Executivo, na formao das leis constitucionais,
ordinrias e complementares, assim como das resolues e decretos
legislativos.

Na Constituio Federal encontramos os princpios gerais que regem


o processo legislativo nos estados e municpios.
Fonte:http://pt.wikipedia.org/wiki/Constitui%C3%A7%C3%A3o

Na esfera municipal, o processo legislativo constitui matria da Lei


Orgnica e do Regimento Interno da Cmara Municipal. Voc se lembra
do conceito de Lei Orgnica? Ele foi trabalhado em nossa primeira aula.
Se preciso, volte l para rever esse conceito, pois ele fundamental para
a compreenso das leis que regem a vida de um municpio.

qual a diferena entre municpio e cidade?


Ns sempre usamos esses termos com muita proximidade, mas eles apresentam diferenas. Um municpio uma diviso territorial administrada por um
prefeito, englobando reas rurais e urbanas. J as cidades correspondem s
povoaes centrais que constituem o municpio, como se fossem seu centro. A
sede de um municpio uma cidade, o espao urbano, onde se concentram
os servios e a administrao municipal. Algumas ilhas ao redor da cidade de
Salvador integram o municpio, esto sob a direo da mesma prefeitura, mas
no representam, necessariamente, a parte da cidade.

94

CEDERJ

7
AULA

Heitor Carvalho Jorge


Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Montagem_Salvador.jpg

iniciAtiVA dAs leis


A definio de iniciativa o ato em que o Poder Legislativo cria
uma lei. Ocorre quando h manifestao de vontade da autoridade
competente e deve ser um ato por escrito, e seu instrumento o prprio
projeto submetido ao Plenrio.
A iniciativa pode ser classificada como geral e reservada.

CEDERJ

95

Administrao Municipal | Processo legislativo

iniciativa geral e reservada


A iniciativa ser geral quando determinado projeto de lei for
submetido ao Legislativo pelo prefeito, por qualquer vereador, qualquer
Comisso da Cmara ou pelos cidados. Voc, como cidado, pode,
neste caso, propor um projeto de lei que contemple alguma necessidade
de seu municpio, qualquer que seja essa necessidade. A depender das
votaes que esse projeto ganhar na Assembleia Legislativa, ele pode ser
aprovado e executado.
A iniciativa ser reservada quando for da competncia privativa do
Prefeito ou quando apenas os membros da Cmara puderem exerc-la.
Pela Constituio Federal (Art. 61, 1, II), da competncia privativa
do Prefeito a iniciativa das leis que disponham sobre os seguintes assuntos:
Criao de cargos, funes ou empregos pblicos na adminisAUTRQUICA
governo de um
estado pelos seus
cidados; governo
autnomo.

trao direta e A U T R Q U I C A ou aumento de sua remunerao;


Servidores pblicos, seu regime jurdico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;
Criao, estruturao e atribuies das entidades e rgos da
Administrao.
Alm dessas trs hipteses provindas do princpio da separao
dos Poderes (CF, Art. 2), h tambm a reservada concedida ao Prefeito
pelo art. 165 da Constituio, que estabelece as leis oramentrias como
iniciativa privativa (exclusiva).
Uma iniciativa das leis que deixou de ser reservada ao Executivo
foi a de leis que autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica. Agora
so leis de iniciativa geral, mas para serem propostas devem atender a
algumas disposies.
Cmara, a Carta Magna reservou a competncia de propor
projetos de leis a respeito de salrios e benefcios do prefeito, do
vice-prefeito, dos secretrios municipais e dos vereadores, o que est
regulamentado nas Emendas Constitucionais n 19 e n 25/00. A criao,
transformao e extino de cargos, empregos ou funes da Cmara
sero objeto de resoluo, no se aplicando, ento, sano (aprovao)
ou veto do prefeito.
O estabelecimento da remunerao destes cargos, empregos e

96

CEDERJ

funes, porm, fruto de projetos de lei de iniciativa do prprio Legis-

AULA

lativo, como dispe a Emenda Constitucional n 19/98.


Outros projetos enquadram-se na iniciativa geral, podendo ser
iniciados pelo prefeito, pelo vereador ou pela Comisso da Cmara
ou, ainda, pela populao, observando alguns requisitos, como os que
veremos a seguir.

iniciAtiVA VinculAdA
Na maioria dos casos, o titular da iniciativa no tem obrigao
e prazos estabelecidos para apresentao de projetos, podendo faz-los
no perodo em que julgar melhor.
A iniciativa vinculada um termo usado quando h, justamente,
a obrigao da apresentao e prazo para tal, previsto em lei ou na
Constituio, onde o titular deste tipo de iniciativa deve submeter
Cmara seu projeto.

o oramento pblico quanto a sua iniciativa


O plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual, pilares
do oramento pblico, tm seus projetos enviados pelo prefeito Cmara
Municipal, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. um caso de
iniciativa, tanto vinculada quanto privativa ao prefeito.

iniciAtiVA populAr
A iniciativa de projetos de lei por parte da populao prevista
na Constituio Federal. Deve ser de interesse especfico do municpio,
da cidade ou de bairros, pela manifestao de, pelo menos, cinco por
cento do eleitorado (Art. 29, XIII). A isso chamamos iniciativa popular,
porque o prprio povo que apresenta Cmara o projeto, visando a
sua transformao em lei.
Como visto h pouco, no pode ser de iniciativa popular o que
for de iniciativa privativa do prefeito, nem aquelas reservadas Cmara.

CEDERJ

97

Administrao Municipal | Processo legislativo

um galo sozinho no tece uma manh...


O projeto Ficha Limpa procura tornar inelegveis todos aqueles
condenados por deciso colegiada ou que tenham renunciado
para escapar da cassao. Apesar de ter ganhado uma amplitude
nacional, e no apenas municipal, chegou ao Congresso Nacional
por iniciativa popular, com assinaturas de 1,6 milho de eleitores!
De qualquer forma, deve ter comeado por iniciativa de um grupo
de amigos, circulando dentro de uma cidade, indo para outra cidade, depois entre estados, at chegar cena nacional. Confira uma
entrevista com polticos, de ficha limpa ou no, feita por um programa de TV e veja a reao dos nossos representantes nacionais.
Veja em: http://www.youtube.com/watch?v=LLSH62-eO8M&feature=fvst

AnteproJeto e proJeto
O anteprojeto o estudo preliminar que se faz para a elaborao
do projeto. , portanto, o esboo do projeto.
importante, antes da concepo do projeto de lei, o estudo das
normas a serem formuladas, de maneira a atingir o objetivo que se espera
com a lei, e o anteprojeto que servir de base para o projeto.
O projeto de lei a proposta escrita e articulada de um texto,
submetido apreciao da Cmara para discusso, votao e converso
em lei (se for o caso). A apresentao do projeto em Cmara desencadeia o processo legislativo, mas dever ser feita apenas por quem tenha
competncia para a iniciativa.

controle dA trAMitAo
A tramitao dos projetos de lei deve obedecer s normas constitucionais, legais e regimentais. importante o controle a respeito da
competncia das iniciativas. A Cmara s pode deliberar sobre assuntos
de competncia municipal e no mbito em que tem direito reservado. As
proposies de lei que no fazem parte da competncia do municpio
ou da competncia do Legislativo no devem ser recebidas pelo presidente da Mesa. por isso que se chama Cmara dos Vereadores, pois o
raio de atuao dessas funes e leis alcanar apenas um determinado
municpio, variando sempre, de acordo com a necessidade de cada local.
Lembre-se de que temos ainda a Cmara dos Deputados Estaduais e

98

CEDERJ

Federais, onde se cuida de propostas e leis que alcancem, respectivamente,

AULA

os estados e a nao.
O presidente da Casa no dever receber, da mesma forma,
propostas em que o autor da iniciativa no tem competncia para a
mesma, quando por exemplo um vereador apresenta uma proposta sobre
determinada matria de competncia privativa (exclusiva) do prefeito.
Em alguns regimentos internos so especificadas outras hipteses
em que a Presidncia no dever receber a proposio e qual a atitude
a se adotar em situaes deste tipo.
Outros rgos, como as Comisses, tambm tm funo de
controlar a tramitao das proposies. Por exemplo, a Comisso de
Justia e Redao, ou similar, observa se h inconstitucionalidade ou
algum problema com outra lei superior na proposio e nas Comisses
de Estudo que cuidam de caractersticas tcnicas das proposies.

Urgncia
Em projetos de iniciativa do prefeito, este pode solicitar urgncia
para apreciao e, se a Cmara dos Vereadores no se manifestar em at
45 dias sobre a proposio, est ser, ento, includa na ordem do dia
e ficar frente de outros assuntos para que se ultime a votao. Dessa
maneira, as deliberaes ficam suspensas, at que acontea a deliberao
sobre o projeto em regime de urgncia.
A Lei Orgnica Municipal pode determinar prazo menor do que
estes 45 dias para o Legislativo manifestar sobre os projetos de urgncia. Vale lembrar que este prazo no ocorre nos perodos de recesso da
Cmara e no se aplica aos projetos de cdigo partindo do princpio
de que projetos de cdigo exigem um estudo maior e mais minucioso
para sua apreciao, no devendo ficar sujeitos a prazos.

CEDERJ 99

Administrao Municipal | Processo legislativo

De acordo com o
IBAM, codificao o nome dado
elaborao sistematizada dos diversos princpios e normas pertinentes determinada matria,
em certo ramo do Direito, como os relativos ao Cdigo de Obras, Cdigo Tributrio, Cdigo de Posturas,
Estatuto dos Servidores etc. O prefeito no
pode solicitar prazo para apreciao desses projetos (IBAM, 2005).

MedidAs proVisriAs
A medida provisria tem uma funo similar ao extinto decretolei, editado pelo presidente da Repblica. A Constituio reservava estas
medidas de modo privativo ao cargo de Presidente da Repblica (CF,
Art. 62 c/c Art. 84, XXVI). Porm, em 2002, o Supremo Tribunal Federal
(STF), julgando a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 425-5, entendeu
que os estados podem adotar a medida provisria em seu processo
legislativo, desde que esta esteja prevista em sua respectiva Constituio.
Dessa forma, torna-se direito do municpio tambm, desde que,
em sua Lei Orgnica, esteja previsto o uso da Medida Provisria. As
normas para isso devero ser as mesmas contidas no texto original da
Constituio Federal, ou seja, tendo relevncia, urgncia, descabendo o
seu uso indiscriminado. As medidas provisrias no so leis, apesar de
terem a mesma fora destas. Isso porque, de acordo com o termo tcnico
que determina algo como sendo ou no uma lei, no passaram por todo
um processo legislativo para existirem como tal. Como o prprio nome
j diz, essas medidas so provisrias.

quruM
O qurum, simplificando, o nmero de vereadores (no caso de
um municpio) presentes na assembleia, indispensvel para o seu funcionamento ou votao. Esse nmero mnimo necessrio para que o
funcionamento ou votao tenha validade.

100 CEDERJ

AULA

Maioria
De acordo com o IBAM (2005), h vrios os tipos de maioria:
Maioria simples: tambm chamada de maioria ocasional ou relativa,
representa o nmero de votos dos vereadores presentes ao Plenrio. Esse
tipo de maioria varia, ento, de acordo com o total de vereadores que
se encontram na sesso presentes oito vereadores, a maioria simples
ser de cinco, isto , a metade mais um.
Maioria absoluta: baseada no nmero total de vereadores que
compem a Cmara, tornando-a fixa e invarivel. Em uma Cmara
Municipal com 13 vereadores, a maioria absoluta ser sete, estejam sete
ou todos os vereadores presentes na casa.
Maioria de 2/3: tambm fixada pelo nmero de vereadores que
compem a Cmara. Em uma Cmara com 15 vereadores, a maioria
de 2/3 ser, invariavelmente, 10. Para que a matria seja aprovada na
maioria de 2/3, o nmero de votos a favor fica prximo da totalidade
dos vereadores.

eMendAs
Apenas a Cmara dos Vereadores tem o poder de modificar
um projeto em tramitao, o que chamado de

EMENDA.

O vereador,

EMENDA

isoladamente ou no, inclusive a Mesa e as comisses, tem o direito

A emenda uma
proposta de modificao ou correo de
projeto de lei que j
se encontra em
tramitao.

de apresentar emenda, mas cabe somente ao Plenrio da Cmara ou a


alguma comisso (em alguns casos) aprovar o proposto.
O prefeito no tem o poder de propor emendas ou emendar, nem
mesmo os seus projetos. Entretanto, existe a possibilidade de o Executivo,
aps ter enviado o texto do projeto de lei, querer introduzir acrscimos na
sua proposio inicial. Deve, ento, encaminhar uma mensagem aditiva
ao presidente da Cmara, justificando a medida. A mensagem aditiva tem
a funo apenas de acrescer (como o prprio nome j diz), no sendo
possvel a supresso ou substituio de dispositivos. Para modificar de
fato o projeto, o prefeito dever retir-lo e reapresent-lo com a alterao
pretendida. Isso, porm, s poder ser feito com os projetos de lei de
iniciativa do prprio chefe do Executivo.
O prefeito tem competncia privativa para a iniciativa de certos
projetos, mas no pode emend-los, apenas enviar mensagens aditivas.

CEDERJ

101

Andrevruas

Administrao Municipal | Processo legislativo

So poucas as restries a emendas. Se for de iniciativa privativa do prefeito, a emenda no pode aumentar a despesa prevista, mas
pode diminuir a mesma (ressalvadas hipteses das leis oramentrias
Art. 166, 3, da Carta Magna). Qualquer projeto que precisar sofrer
alteraes aumentando sua despesa no ter emenda vlida.

reJeio ou AproVAo do proJeto


Quando a proposio enviada Cmara, isso no quer dizer
que a mesma se transformar em lei. O Plenrio da Cmara discutir
e votar se concorda ou no com os termos do projeto apresentado
e, ento, ele ser aprovado integralmente, aprovado com emendas ou
rejeitado (principalmente quando no houver assuntos que possam ser
objetos de emenda).
O projeto rejeitado quando desaprovado em votao na Cmara, ou quando aprovado pela mesma, porm vetado pelo Prefeito e
tendo mantido o veto pela Cmara. Nesses casos, o projeto arquivado.
A matria que consta no projeto de lei rejeitado s poder ser base
de novo projeto, na mesma sesso legislativa (que corresponde a um ano,
dividido em dois perodos), se obtiver maioria absoluta.

102 CEDERJ

absolutamente necessrio, para um projeto se tornar lei, que o

AULA

mesmo seja aprovado ou aprovado com emendas pela Cmara. Porm,

Renatto dSousa

essa no a etapa definitiva para que tal feito acontea.

Figura 7.2: Plenrio da Cmara Municipal de So Paulo durante aprovao de 13 projetos de leis de autoria dos vereadores no dia 9 de
dezembro de 2011.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/camarasp/6539190057/in/photostream

Sano
Depois que o projeto aprovado no Plenrio da Cmara, ele
enviado ao prefeito que, se consentir, sancionar o mesmo. A sano
pode ser expressa ou tcita (implcita). A sano expressa quando o
prefeito assina o original preparado para a votao e tcita quando ele
nem veta nem sanciona, at que o prazo de 15 dias para tal manifestao
seja expirado, acarretando sano.
nesta etapa que o projeto se transforma em lei. Assim que o
Executivo sanciona a proposio, ele, ao mesmo tempo, est promulgando a lei que dever ser publicada.

Veto
Da mesma forma que o prefeito sanciona o projeto de lei aprovado
na Cmara, ele pode vet-lo, fundamentando sua reprovao na inconstitucionalidade ou na inconvenincia ao interesse pblico. Na primeira
hiptese, fica claro que o possvel veto acontece pela proposio ferir
direta ou indiretamente a Constituio Federal. No segundo caso, o veto
tem carter poltico visto que o prefeito julga o projeto contrrio ao

CEDERJ 103

Administrao Municipal | Processo legislativo

interesse pblico e ento o Executivo precisa apresentar o motivo por


ter vetado, o que chamamos de razes do veto.
O prefeito pode reprovar um projeto inteiro veto total ou
apenas parte do mesmo. Este veto parcial como chamado abrange
o texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea, como
disposto no art. 66, 2o, da Constituio.
Com o projeto vetado, o Prefeito tem 48 horas para comunicar ao
presidente da Cmara os motivos do veto. A Cmara ento se rene para
apreciao, deliberando se aceita o veto ou no, isto , a Cmara pode
concordar com as razes de veto do prefeito ou decidir por derrub-lo.
A Cmara poder rejeitar o veto apenas se obtiver o voto da maioria
absoluta dos seus membros.
A apreciao do veto tem prazo previsto na Lei Orgnica Municipal, ou, se no estiver estabelecido na mesma, corre em 30 dias. Neste
perodo, se no houver deliberao, o veto colocado na ordem do dia
da sesso imediata, sobrestadas (no prosseguindo) as demais proposies, at sua votao final, salvo as matrias de medidas provisrias.

No processo legislativo,
a vontade da Cmara Municipal pode
sobrepor-se do prefeito, uma vez
que o voto de sua maioria absoluta pode
rejeitar o veto do chefe do Executivo a
proposies de leis.

Vale lembrar que o veto parcial no recoloca em discusso todo


o projeto, sendo apreciada apenas a parte vetada. Assim, o restante do
projeto, que est sancionado, deve ser promulgado e vigora a partir da
data de sua publicao, mesmo que isso ocorra antes da reapreciao
da parte vetada.
Conforme dispuser a Lei Orgnica Municipal, o Presidente ou o
vice-presidente da Cmara poder promulgar a nova lei, se o prefeito se
negar a promulgar esta que teve seu veto rejeitado.

104 CEDERJ

AULA

Promulgao e Publicao
A promulgao atesta que a lei existe e vlida. Como vimos, ao
sancionar uma lei, o chefe do Executivo a promulga ao mesmo tempo.
Mas, se o prefeito vetar total ou parcialmente e a Cmara no aceitar o
veto, o projeto retorna a ele para que a mesma seja promulgada.
O prazo para a promulgao da lei pelo prefeito de 48 horas,
sendo ela sancionada expressa ou tacitamente ou quando ela retorna
de rejeio de veto. Expirando este prazo, fica a cargo do presidente da
Cmara, que tambm ter 48 horas, a promulgao da lei.
Por fim, para que todos tomem cincia da lei j promulgada, ocorre
sua publicao e a partir da que a lei comea a valer. A publicao
de responsabilidade de quem a promulgou e deve ser realizada em jornal
de grande circulao, como o Dirio Oficial do Estado, um jornal oficial
do municpio (se houver), jornal particular se a lei municipal permitir
ou at mesmo a exibio na Prefeitura ou Cmara de modo que seja
acessvel ao pblico.

Atividade 1
Atende ao Objetivo 1

O poder do prefeito e dos vereadores no processo legislativo


Assim como foi aprendido na Aula 4 (Cmara Municipal), funo da Cmara e atribuio dos vereadores legislar sobre assuntos de interesse local. Porm, a demais agentes
tambm permitida a proposio de leis. Como voc observa o papel e o poder do
chefe do Executivo, o prefeito, com relao Cmara na questo do processo legislativo?

Resposta Comentada
O prefeito tem o direito de propor leis e em alguns casos tem competncia privativa
para tal. Esse projeto depender da aprovao dos vereadores para se tornar lei.
Sancionar ou vetar os projetos de lei aprovados pela Cmara demonstra a opinio e postura poltica da prefeitura diante de determinada proposio. Mas, em
plenrio, o veto do prefeito pode ser rejeitado, prevalecendo a voz da Cmara. A
Cmara Municipal a vontade maior no processo legislativo.

CEDERJ 105

Administrao Municipal | Processo legislativo

Leis Delegadas
Existe a possibilidade de, na Lei Orgnica Municipal, estarem
previstas as leis delegadas, que sero de autoria do prefeito, quando este
solicitar a delegao Cmara Municipal.
Esse regime tem limitaes a respeito do objeto de delegao que
no podero ser atos de competncia exclusiva da Cmara, assim como
a legislao municipal sobre plano plurianual, diretrizes oramentrias
e oramentos, ou que seja matria de lei complementar.
O contedo e os termos da delegao devero estar especificados
no ato delegatrio, podendo ter seu projeto apreciado pela Cmara e
assim ocorrendo votao nica, sem possibilidade de emenda.

CONCLUSO
O processo legislativo funciona como um passo a passo para a
criao das leis. Cada elemento que conhecemos nesta aula importante
para que as propostas sejam objetivas, no contenham erros e tenham,
como foco, o benefcio da populao.

Atividade Final
Atende ao Objetivo 2

As etapas do processo
A partir das informaes que aprendemos at agora, como voc montaria um fluxograma
simples do processo legislativo municipal? s lembrar as etapas e estabelecer a conexo.

Resposta Comentada
O prefeito, um vereador, alguma comisso ou a populao submetem ao Legislativo um
projeto de lei. O Legislativo, por sua vez, aprova (integralmente ou com emendas) ou
rejeita o projeto. Se rejeitado, ele arquivado. Se aprovado, enviado ao prefeito que ou
sanciona ou veta o documento (total ou parcialmente). Ao sancion-lo, o

106 CEDERJ

7
AULA

prefeito estar ao mesmo tempo promulgando-o, e o projeto aguarda para ser publicado. Mas se, em vez de sancionar, o prefeito o veta, o projeto retorna Cmara para
nova apreciao de parte da proposio (veto parcial) ou de sua totalidade (veto
total). A Cmara pode, ento, manter o veto e arquivar o projeto ou rejeitar o veto e
reenviar a nova lei para promulgao do prefeito e depois ser publicada. importante
lembrar que, se a Cmara mantiver um veto parcial, o restante do projeto de lei ser
sancionado e promulgado.

resuMo
O processo legislativo um conjunto de atos ordenados que visa elaborao de leis.
As iniciativas para apresentao de proposies podem partir de quaisquer agentes
vinculados ao municpio. H, porm, iniciativas reservadas Cmara ou Prefeitura.
necessrio controle na tramitao (por Comisses e pela prpria Presidncia
da Mesa) para que no haja usurpao de competncia para a apresentao
dos projetos.
O poder de propor emendas exclusivo da Cmara. Pode partir de um vereador,
da Mesa ou de comisses, e cabe somente ao Plenrio aprovar o proposto.
A Cmara Municipal pode aprovar integralmente, com emendas ou rejeitar um
projeto de lei. prefeitura cabe a funo de sancionar ou vetar projetos de lei
deliberados como aprovados pela Cmara.
A promulgao o ato do processo feito pelo prefeito (em alguns casos, pelo
presidente ou vice-presidente da Cmara) em que se atesta que a lei existe, e ela
entra em vigor assim que publicada.

inForMAes soBre A prxiMA AulA


Nesta aula, vimos que a populao pode ter iniciativa para apresentar
projetos de lei. Na prxima, estudaremos mais a participao popular no
governo municipal.

CEDERJ

107

Breno Luiz Lunga Batista


Marcos Antnio da Silva Batista

AULA

Participao popular
no governo municipal

Meta da aula

objetivos

Apresentar os diversos tipos de participao


popular que podem ocorrer nos municpios.

Esperamos que, ao final desta aula, voc seja


capaz de:
1

reconhecer os principais objetivos


da participao popular no governo
municipal;
argumentar como a participao popular
pode trazer resultados para a populao.

Administrao Municipal | Participao popular no governo municipal

Introduo

Nesta aula, estudaremos a participao popular no governo municipal buscando sempre o sentido amplo do envolvimento. Veremos as diversas formas de
como os cidados podem participar da gesto e do controle governamental
em benefcio da populao.

Pluralidade de conceitos e significados


A participao popular pode acontecer de vrias maneiras em
um governo, especialmente o municipal. Essas formas de participao
so um leque de mecanismos do qual o povo pode fazer uso para que
suas necessidades e prioridades sejam realizadas. O tipo mais comum de
participao que, no por acaso, marcou as democracias contemporneas a proveniente do sistema representativo que se refere escolha
de governantes. Entretanto, existem outras formas de participao que
podem existir conjuntamente e at se complementar, nos faro entender
a participao popular de maneira diferente e acrescentaro muito no
resultado final esperado pelos cidados.
Esses tipos de participao contribuem para democratizar o
governo, incluindo as questes de polticas pblicas, gesto, controle e
fiscalizao. Ao se aumentar o acesso da populao a informaes sobre
as propostas, decises e aes governamentais, abre-se uma brecha
que a condiciona ao acompanhamento de prestao de contas e responsabilizao pblica dos governantes e gestores pblicos.
Pode haver tambm consultas populares para o processo decisrio governamental, servindo para identificao de problemas e
propostas de soluo, reformulao de polticas, planos, programas
e projetos j em curso, bem como apreciao de propostas elaboradas
pelo governo.
Outras formas de participao mais conhecidas so os mutires e
os programas de autoajuda e ajuda mtua que o poder pblico promove.
Esses tipos so baseados na transferncia ou na diviso dos nus, isto ,
de incumbncias e compromissos pela execuo das obras ou servios
pblicos, e so muito restritos, pois no influem no estilo autoritrio da
gesto dos assuntos pblicos.

110

CEDERJ

Dividir e compartilhar com a populao a responsabilidade pelas

AULA

decises so aes que propiciam nveis diferentes em maior ou menor


grau de poder e deciso. Em maior grau, esse mecanismo prov alto
poder populao, ficando o poder pblico com a funo de formalizar
e homologar dessas decises.
A participao nessas decises pode variar de assuntos de natureza
poltico-estratgica (gesto, oramento, controle etc.), ttica ou operacional (forma de implantao de determinado programa ou atividade).
Pode ocorrer tambm a participao como gesto compartilhada ou cogesto, como chamada s vezes, envolvendo essa diviso j
mencionada, alm de funes gerenciais e, muitas vezes, at executivas.
Muitas parcerias pblico-privadas so exemplos desse tipo de participao, como as organizaes sociais, nas quais h representantes das duas
partes que assumem funes de decises estratgicas.
Esse mesmo tipo visto em projetos de interesse social de iniciativa

Jim Ong

governamental e em agncias e fruns de desenvolvimento.

Figura 8.1: A urbanizao de favelas exemplo de projeto de interesse social


de iniciativa governamental, em que os beneficirios podem participar da
formulao, avaliao, correo de rumos e fiscalizao do projeto, e do seu
gerenciamento e execuo.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/jimong/3238518982/

CEDERJ 111

Administrao Municipal | Participao popular no governo municipal

Segundo o Ibam (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal),


dentre os principais objetivos da participao popular, so apontados
como os mais comuns os seguintes:

assegurar a representatividade e legitimidade dos governantes;

legitimar decises e aes governamentais;

obter consentimento, adeso ou colaborao concreta da


populao-alvo para implementao das decises e aes
governamentais;

melhorar o grau de eficincia, eficcia e efetividade de programas, projetos, atividades e servios promovidos pelo poder
pblico (por exemplo, a reduo dos respectivos custos, a
rapidez e qualidade na obteno de resultados, bem como
a soluo dos verdadeiros problemas e das necessidades do
pblico-alvo);

democratizar o governo e a gesto pblica, incorporando


a ambos a noo de que devem funcionar, de fato, como
arena privilegiada onde se expressam, articulam e negociam
necessidades, demandas, interesses e aspiraes dos diferentes
grupos sociais e se constroem consensos;

criar ou aprofundar a cultura e a prtica da cidadania.

Cidadania, participao e Municpio


O conceito de cidadania envolve, naturalmente, o direito de maior
participao possvel dos cidados no processo decisrio governamental, com as limitaes ditadas por circunstncias muitas
vezes insuperveis distncia entre a residncia dos cidados e os
centros de deciso, complexidade de certos temas, irrelevncia de
muitos assuntos para os interesses imediatos dos cidados ou da
comunidade, grau de descentralizao do sistema governamental,
entre outros (RODRIGUES, 1997).

Na Grcia antiga, os cidados se reuniam em assembleias populares, na gora (praa) das cidades-estado democrticas, onde as leis e
as principais decises eram discutidas e resolvidas diretamente.

112

CEDERJ

Pensar em democracia pensar que os rumos e as decises da

AULA

gesto pblica esto a servio e sob o controle da sociedade. O atual


sistema representativo oferece mecanismos de participao indireta
da populao o que se refere s nossas eleies , mas, embora
indispensveis, no atendem suficientemente ao conceito original
de democracia.
claro que o modelo grego de democracia direta invivel na
realidade da sociedade contempornea. Existem grandes mudanas do
que se via no bero da democracia direta tanto na populao...
A populao est cada vez maior e mais dispersa territorialmente.
So vrios segmentos que compem cada grupamento social e
seus interesses e necessidades tambm.
O grau de mobilizao, organizao e presso para defender o
interesse de cada grupo no equivalente.
Alm da complexidade da vida em sociedade, isto , dos assuntos de interesse coletivo.
... quanto no Estado:
As to distintas formas de organizao estatal.
O crescimento das funes estatais e do seu aparato institucional
e administrativo, incluindo a burocratizao.
A especializao necessria para o Estado enfrentar seus novos
e complexos desafios.
Hoje, para a democracia contempornea, necessrio que haja
uma mistura de mecanismos de participao direta, indireta e semidireta
que garantam, como descrito no primeiro pargrafo deste tpico, a maior
participao possvel dos cidados no processo decisrio governamental.
E, para que isso acontea, de fundamental importncia a articulao
entre a sociedade e o governo para que se superem as limitaes e se
estimule mais participao dos cidados.

CEDERJ 113

Administrao Municipal | Participao popular no governo municipal

Atividade 1
Atende ao Objetivo 1

Objetivos da participao popular


Alguns conceitos sobre a participao popular foram apresentados nesta aula e alguns
mecanismos foram criados para que este acontea. Quais seriam os objetivos da
ampliao da participao da populao no governo, visto que o sistema representativo
j uma forma de participao popular?

Resposta Comentada
importante lembrar que um dos principais objetivos da participao popular
o estmulo da prtica da cidadania. O sistema representativo uma forma de
democracia indireta que apresenta fragilidades, e o que se v de fato que as
decises governamentais ficam bem distantes da populao, principalmente pela
falta de fornecimento de informao. Essa proximidade traria legitimidade s
polticas pblicas e democratizaria a gesto pblica por se debater ou consultar
o pblico-alvo de cada ao. Dessa forma, cada grupo distinto da sociedade
teria voz para expor suas prioridades.

Formas de participao popular e o Estado


Brasileiro
Existem muitas formas de participao da populao no processo
decisrio governamental, e a principal e mais comum delas so as eleies
partidrias do regime representativo.
O fato de o Brasil ter passado longo perodo sob o regime da
ditadura militar fez com que o regime representativo fosse bem valorizado
nos ltimos anos, embora haja necessidade de outras formas de participao
popular, j que a percepo da fragilidade desse modelo clara. E isso pode
ser visto nas prticas do governo, que, em toda hierarquia do processo
legislativo da Constituio Federal s leis municipais , vem apresentando
incentivos e programas para ampliao da participao popular.
E o municpio, por ser a esfera que cuida dos servios pblicos que
mais influenciam o dia a dia da populao, ter um territrio de jurisdio

114

CEDERJ

e populao menores que o estado em que se situa e dispor de centros de

AULA

decises mais prximos e acessveis aos cidados, a esfera mais con-

Msilvaonline

dicionada para a ampliao da participao popular em suas decises.

Figura 8.2: Debate presidencial das eleies de 2010. Eleio partidria para
governantes exemplo de participao popular indireta, por meio do sistema
representativo.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/marina-silva/4864799233

pArticipAo populAr nA constituio FederAl


A Carta Magna dispe sobre o regime representativo, suas eleies,
sistema partidrio etc., nos captulos IV e V; e, especificamente, sobre
as eleies municipais no art. 29. Alm dessas questes, a Constituio
ainda abre espao para ampliao da participao popular, como por
exemplo a incluso de instrumentos de soberania popular extensivos aos
municpios, como o P L E B I S C I T O e o R E F E R E N D O , dispostos no art. 14, em

PLEBISCITO

seus incisos I e II, e regulamentados pela Lei n 9.709, de 18/11/1998.

R E F E R E N D O so

Na nossa aula anterior (Aula 7 Processo Legislativo), conhecemos outra forma de participao tambm prevista na Constituio
Federal: a iniciativa popular de projetos de leis de interesse do municpio, das cidades ou dos bairros, pela manifestao de, pelo menos, 5%
do eleitorado (Art. 29, XIII). H ainda o princpio de cooperao das
associaes representativas no planejamento municipal (Art. 29, XII),

formas de consulta
popular. No plebiscito, a consulta ocorre
antes de o governo
tomar a deciso; j
no referendo a consulta ocorre depois
que o governo toma
sua deciso, e cabe
ao povo rejeitar ou
aprovar (referendar).

nico instrumento exclusivo do mbito municipal.

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Jonas Oliveira

Em 1993,
houve um plebiscito para
a escolha da forma e do sistema
de governo brasileiro: monarquia parlamentar ou repblica; parlamentarismo ou
presidencialismo. A maioria votou pela manuteno da forma republicana e do sistema presidencialista. Mais recentemente, em 23 de outubro
de 2005, um referendo a respeito do Estatuto do
Desarmamento (Lei n 10.826, de 22 de dezembro
de 2003) serviu para aprovao ou rejeio do art.
35 dessa lei. Os eleitores optavam por sim, a
favor da proibio da comercializao
de armas de fogo e munies; ou no,
contra a proibio. A maioria votou
no, contra a proibio,
no referendando
tal dispositivo.

Figura 8.3: A campanha do desarmamento, iniciada em junho de 2004, incentivou


a regularizao de registro ou entrega de arma de fogo com direito indenizao
e resultou na entrega de 443.719 exemplares que foram destrudos pelo comando
do Exrcito. O referendo popular de 2005 no permitiu, porm, que o art. 35 do
Estatuto do Desarmamento proibio de comercializao de arma de fogo e
munio entrasse em vigor.
Fonte: http://www.flickr.com/photos/7257802@N03/2537260720/

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A Constituio, em seu art. 5, disciplina a respeito de instrumen-

AULA

tos que podem ser usados pela sociedade para garantir seu direito no
poder pblico. So trs:
Ao popular: pode ser proposta por qualquer cidado, tem
como finalidade a anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico,
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural (inciso LXXIII).
Mandado de segurana: havendo abuso de poder ou ilegalidade por parte de governantes ou agentes de pessoa jurdica no
exerccio de atribuies do poder pblico, o mandado de segurana garante o direito lquido e certo em casos no amparados
pelo habeas corpus, previsto no inciso LXIX. O mandado de
segurana pode ainda ser coletivo e impetrado por associaes,
sempre observando as condies previstas no inciso LXX.
Mandado de injuno: pedido quando a falta de regulamentao inviabiliza direitos constitucionais.
Alm dessas determinaes, a Constituio ainda incentiva, nos
seus artigos 204, II; e 198, III, a participao popular no que se refere
assistncia social e a aes e servios de sade, respectivamente.

Outras formas de participao popular


Existem outras formas de participao que funcionam em outros
pases, como participar da discusso de projetos de leis na Cmara
Municipal, de acordo com as normas de cada um.
O Governo Federal, caminhando para uma postura em favor de
maior incluso da populao em suas aes e decises, tem publicado
projetos de lei sobre algumas questes para amplos debates pblicos
por intermdio da imprensa oficial e de meios eletrnicos. Esta prtica,
por privilgios j mencionados, tem tudo para ser eficaz nos municpios.
A organizao de seminrios e reunies com partes interessadas,
por comisses de representantes do governo e da sociedade para debater
assuntos controversos, bastante comum.
O importante disso tudo que tais prticas incentivem e contribuam para o exerccio da cidadania, ampliando o acesso dos cidados
a informaes e facilitando tal processo para deix-lo cada vez menos
burocrtico. Isto assegurado por alguns dispositivos da Lei de Respon-

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sabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000), como: a manuteno,


pelo Ministrio da Fazenda, do registro eletrnico atualizado das dvidas
pblicas interna e externa, e a garantia do acesso pblico s informaes
pertinentes (Art. 32, 4); a transparncia, o controle e a fiscalizao
da gesto fiscal (Arts. 48 e 49); o relatrio da gesto fiscal, publicado
at 30 (trinta) dias aps o encerramento do perodo devido, com amplo
acesso pblico, inclusive por meio eletrnico (Art. 55, 2); a divulgao, para municpios com menos de 50 mil habitantes, dos relatrios e
demonstrativos em at 30 (trinta) dias aps o encerramento do semestre.
O Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001), por sua vez, institui
a gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da sociedade em todas as
decises de interesse pblico como uma de suas diretrizes gerais. Ainda
determina a importncia do acesso da populao s informaes relativas
ao Estudo Prvio do Impacto de Vizinhana, ficando disposio nos
rgos competentes.

estudo de impacto de Vizinhana


O Estatuto da Cidade, no seu captulo Instrumentos da poltica urbana,
estabelece que empreendimentos e atividades privados e pblicos dependem
de elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) para obter as
licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento, a cargo
do poder pblico municipal.
O estudo abrange a anlise dos efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade na qualidade de vida da populao. Esta anlise deve
contemplar, no mnimo:
Aumento da populao na vizinhana.
Capacidade e existncia dos equipamentos urbanos e comunitrios.
Uso e ocupao do solo.
Valorizao imobiliria.
Gerao de trfego e demanda por transporte pblico.
Ventilao e iluminao.
Consequncias para a paisagem, patrimnio natural e cultural.
O instrumento prev, ainda, que a opinio da populao diretamente afetada
dever ser considerada, mesmo que os interessados pelo empreendimento (e a
abrangncia de seus impactos) no sejam residentes da rea ou da cidade uma
vez que esses impactos podem se estender para alm dos limites municipais.

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Outro instrumento bem comum e importante a audincia pbli-

AULA

ca, na qual os cidados so convidados a discutir problemas, questes e


propostas governamentais. Hoje, essa forma de participao, j preconizada na Lei de Responsabilidade Fiscal e no Estatuto da Cidade, est
consagrada e vem sendo utilizada com sucesso por muitos municpios.

Conselhos de polticas pblicas e de programas


Os conselhos so os instrumentos mais valorizados de participao
popular por assegurarem a implantao de mecanismos concretos de
participao da populao na formulao de polticas pblicas, alm de
servirem de base para as propostas de gesto democrtica e descentralizao de encargos na rea social e de estratgia de descentralizao de
servios e programas sociais. Este um dos motivos a criao de alguns
conselhos obrigatria por lei de encontrarmos tais conselhos (tutelar,
de direitos da criana e do adolescente, de sade, de assistncia social
etc.). No entanto, a funo dos conselhos no fica restrita s necessidades
setoriais, podendo atuar como instrumento para a integrao de polticas
e aes pblicas, como acontece com os conselhos de oramento ou de
planejamento municipal.
O Ibam, em seu Manual do Prefeito, aponta os conselhos como
meios para ampliar a democratizao dos processos de construo e dos
resultados das polticas pblicas, de forma a lhes dar sustentabilidade e
continuidade no contexto brasileiro, caracterizado por grande instabilidade poltico-administrativa, apesar dos problemas que estes costumam
enfrentar na prtica.
Segundo Rodrigues (1997), os conselhos fizeram com que muitos
cidados, principalmente atravs de entidades representativas da sociedade, passassem a ter mais conhecimento e influssem no processo de
decises sobre as prioridades da ao e dos gastos dos governos, provocando grande aumento da conscincia da populao sobre seus direitos
e deveres, sobre o funcionamento, a qualidade e os defeitos da mquina
pblica e sobre a relao desta com a prpria sociedade.

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Concluso
O aumento dos canais de participao popular atua claramente
em favor da melhoria do poder pblico e do fortalecimento da democracia, dando suporte aos mecanismos tradicionais do sistema representativo. Isso estimula o exerccio da cidadania, que a participao
cada vez maior da populao no governo.

Atividade Final
Atende ao Objetivo 2

Resultados para a populao


Alguns exemplos de participao popular vistos nesta aula j tm sua eficincia consagrada,
caso da audincia pblica. O que se pode apurar de resultados para os cidados provenientes
das diferentes formas de participao popular?

Resposta Comentada
O que podemos observar que um canal mais prximo com a populao desvenda
algumas particularidades muitas vezes no captadas em um estudo para implantao
de alguma ao ou em um projeto de lei. A descentralizao da administrao
municipal por meio de regies administrativas independentes de verba um
mecanismo para tal proximidade. As consultas populares podem revelar que a
populao residente ou das proximidades v como prioridade o investimento em
uma rea, e no em outra. Os programas de ajuda mtua ou de autoajuda, apesar
de criticados pela transferncia de responsabilidade para o povo (principalmente
em segmentos sociais mais pobres), podem ser mais eficazes na obteno de
resultados para a populao do que a ao exclusiva do governo.

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8
AULA

resuMo
A participao popular, em um sentido amplo, abrange vrias formas possveis para
os cidados fazerem parte de processos e decises governamentais. Ela democratiza
o governo e a gesto pblica, otimiza resultados esperados e incentiva a cultura
e a prtica da cidadania, que o legtimo direito de participao da populao
no processo decisrio.
A democracia indireta, atravs do sistema representativo, a forma mais comum
de participao popular nas democracias ocidentais.
A legislao preconiza e determina muitos dispositivos de participao popular,
mas a atividade dos governos ainda essencial para que outros sejam postos em
prtica, atendendo a realidades especficas.
O acesso da populao a informaes sobre as aes e decises do governo
condiciona-a um envolvimento maior com a gesto, o controle, a fiscalizao, o
planejamento e as polticas pblicas do municpio.

inForMAo soBre A prxiMA AulA


Na prxima aula, abordaremos um tema especfico na participao popular,
o oramento participativo: sua origem, impactos na sociedade e a maneira
de atender s prioridades de grupos sociais diferentes em uma populao.

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Referncias

Administrao Municipal

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