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Frum Permanente de Resultados para a Sociedade

Resoluo PGJMG n 71/2012

NOTA TCNICA/ FPRS N 03/ 20131

COMISSO DE PREVENO AOS CONFLITOS URBANOS E INCLUSO
SOCIAL2

EMENTA: Estabelece diretrizes para atuao do Ministrio

Pblico de Minas Gerais para regularizao fundiria de
assentamentos urbanos precrios, entre eles, vilas, favelas e
loteamentos clandestinos e irregulares.

I.

OBJETIVO

A presente nota tcnica tem por objetivo estabelecer diretrizes para os Promotores de Justia
de Minas Gerais, com atuao na rea de habitao e urbanismo, direitos humanos e apoio
comunitrio, para efetivao do direito difuso regularizao fundiria de assentamentos
urbanos informais consolidados, nos termos do artigo 2, XIV da Lei Federal 10.257/2001.

II.

FATOS

O crescimento das cidades brasileiras, iniciado no final do sculo XIX, acelerou-se com a
crescente industrializao verificada a partir da dcada de 50 do sculo XX, sem que
houvesse, contudo, polticas pblicas de habitao para as classes trabalhadoras.

A omisso estatal no tardou a causar srios prejuzos para o equilbrio ambiental e a

qualidade de vida da populao urbana, dando causa ao surgimento de ocupaes informais e
precrias nos centros urbanos, situadas normalmente em reas de alta declividade, encostas e
topos de morros, margens de rios, sujeitos a deslizamentos de terras e outros acidentes
geolgicos e inundaes, cujo risco agravado pela prpria forma de ocupao desordenada e
sem orientao tcnica.
1

Nota elaborada com base no artigo Aspectos Prticos da Regularizao Fundiria de Interesse Social de autoria de Marta
Alves Larcher, publicado no volume Meio Ambiente integrante da Coleo Ministrio Pblico e Direitos Fundamentais da
Editora Dey Rey, Belo Horizonte, 2013.
2

Criada pela deliberao de n 4/2013, do Frum Permanente de Resultados para a Sociedade.

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A despeito de serem reas inseridas nos espaos urbanos, as populaes ali residentes, dado o
carter precrio das ocupaes, geralmente no tm acesso regular aos servios pblicos
essenciais, em especial abastecimento de gua, iluminao pblica e domiciliar.

Promover a regularizao dos assentamentos urbanos informais precrios situados nas cidades
brasileiras medida urgente e indispensvel para corrigir a enorme desigualdade social,
contribuindo para erradicao da pobreza e incluso das populaes beneficirias das
respectivas polticas pblicas, alm de garantir-lhes o direito moradia com dignidade.

II FUNDAMENTAO

1) A Lei Federal 11.977/2009

A Lei Federal 11.977/2009 oriunda da Medida Provisria 459, de 25 de maro de 2009,

publicada no DOU de 26.03.2009, editada para regulamentar o Programa Minha Casa Minha
Vida. Alm das normas do programa referido, a MP, em seu captulo III, instituiu normas
gerais para regularizao de assentamentos informais urbanos, englobando vilas, favelas,
loteamentos clandestinos e irregulares.
Na exposio de motivos de encaminhamento da MP ao Congresso Nacional, o ento
Ministro das Cidades, Mrcio Fortes consignou que a regularizao fundiria urbana um
passo fundamental na garantia do direito constitucional de moradia, especialmente para as
populaes de menor renda, as mais afetadas pela falta de oportunidades de acesso ao
mercado habitacional. Alm disso, a regularizao fundiria, ao resolver problemas relativos
ao meio ambiente, ordem urbanstica e questes jurdicas atinentes ao direito de
propriedade, significa o resgate da cidadania das populaes mais pobres e a sua integrao
cidade legal. Alm disso, permite que o Poder Pblico local realize investimentos nas reas
precrias, dotando-as de servios urbanos e infraestrutura, de modo a melhorar a qualidade de
vida dos seus ocupantes.3

Medida Provisria 459/2009, de 25 de maro de 2009, publicada no DOU de 26.03.2009. EXPOSIO DE

MOTIVOS disponvel em http://www6.senado.gov.br acesso em 21.03.2011
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A MP 459/2009 veio a ser convertida na Lei Federal 11.977/2009 em 07 de julho de 2009.

A Lei 11.977/2009 consistiu na materializao do comando inserto no artigo 2, inciso XIV
da Lei Federal 10.257/2001 Estatuto da Cidade, que definiu, como uma das diretrizes da
poltica urbana, a edio de um diploma legal dispondo sobre regularizao fundiria que
estabelecesse normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao,
consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.
Consoante o artigo 46 da Lei 11.977/2009 a regularizao fundiria consiste no conjunto de
medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de
assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social
moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A definio legal deixa evidente que o legislador procurou aliar a regularizao cartorria
(consistente na aprovao urbanstica do assentamento, registro em cartrio imobilirio do ato
de aprovao na matrcula da gleba parcelada, se houver, e a titulao dos ocupantes) com a
introduo de melhorias urbansticas (obras de infraestrutura urbana) e ambientais
(saneamento e recuperao ambiental).
A Lei Federal 11.977/2009 norma geral de direito urbanstico e, como tal, em razo da
competncia concorrente entre os diversos entes da federao, estabelecida no artigo 24, I c/c
1 da CF/88, no obsta que os Estados, Distrito Federal e Municpios editem normas locais
de regularizao fundiria, desde que em consonncia com as normas gerais federais.
Por outro lado, no ficam os Municpios impedidos de promover a regularizao fundiria de
assentamentos urbanos irregulares situados em seus territrios pela ausncia de leis locais.
Neste caso, aplicar-se- integralmente o diploma federal.(art. 49).
A legitimidade para implementao da regularizao fundiria urbana foi ampliada para
incluir a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e tambm os beneficirios,
individual ou coletivamente e as cooperativas habitacionais, associaes de moradores,
fundaes, organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico ou
outras associaes civis que tenham por finalidade atividades nas reas de desenvolvimento
urbano ou regularizao fundiria (artigo 50 da Lei 11.977/2009).
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Importante esclarecer que os legitimados para a promoo da regularizao fundiria estaro

legitimados tambm para realizar os atos de registro no cartrio imobilirio, aps a aprovao
do respectivo projeto pelo Municpio.
A lei estabelece tambm o contedo mnimo do projeto de regularizao fundiria, que dever
indicar as reas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as edificaes que
sero realocadas. Esta ltima providncia ser adotada na hiptese de se pretender abrir
alguma via ou espao pblico de outra natureza em rea ocupada por edificaes. O projeto
indicar ainda as vias de circulao existentes ou projetadas e, se possvel, as outras reas
destinadas a uso pblico, as medidas necessrias para a promoo da sustentabilidade
urbanstica, social e ambiental da rea ocupada, incluindo as compensaes urbansticas e
ambientais previstas em lei, as condies para promover a segurana da populao em
situaes de risco e as medidas previstas para adequao da infraestrutura urbana bsica.
A Lei 11.977/2009 peremptria ao determinar a adoo de medidas necessrias para
promover a segurana da populao moradora de reas de risco, o que pode envolver,
eventualmente, necessidade de remoes pontuais.
A regularizao fundiria somente poder ser realizada se acompanhada de intervenes que
garantam a segurana dos ocupantes, a exemplo de obras de conteno, remodelamento e
revegetao de taludes, canalizao das guas pluviais e servidas, entre outras medidas
tcnicas. Acaso estas intervenes se mostrem tecnicamente inviveis ou demasiadamente
onerosas, no poder ser feita a regularizao fundiria, devendo ser assegurado o direito de
moradia dos ocupantes em outro local.
A regularizao fundiria implicar tambm na realizao das obras de infraestrutura urbana
necessrias para garantir as condies sanitrias e de habitabilidade do local.
Ressalte-se que a Lei dispensou a apresentao do projeto de regularizao fundiria para
registro de sentenas de usucapio (individual ou coletivo) e das decises administrativas de
outorga de concesso de uso especial de imveis pblicos para fins de moradia, na forma da
Medida Provisria n 2220-2001.
O legislador previu no artigo 51, 3 da Lei 11.977/2009 a possibilidade de realizao da
regularizao fundiria por etapas, razo porque fica o regularizador dispensado de cumprir
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um rigoroso cronograma de obras com prazo mximo de 04 anos, tal como previsto na Lei
6766/1979.
Por fim, a seo I, em seu artigo 52, instituiu a possibilidade do Municpio, no caso de
ocupaes urbanas informais consolidadas anteriormente publicao da Lei 11.977/2009,
dispensar o percentual mnimo de reas pblicas e de rea dos lotes previstos na legislao
municipal de parcelamento do solo. A dispensa possvel e legtima nos casos de
regularizao fundiria de interesse social, relativos a ocupaes consolidadas de populao
de baixa renda. Nos casos de regularizao fundiria de interesse especfico, dever haver
compensao pecuniria ou complementao da rea pblica faltante em outro local,
conforme preceitua o artigo 43, pargrafo nico da Lei 6766/1979.

2)Regularizao Fundiria de Interesse Social

A Lei 11.977/2009 instituiu duas modalidades de regularizao fundiria de assentamentos
urbanos informais: a regularizao fundiria de interesse social e a regularizao fundiria de
interesse especfico. Dada a importncia social da primeira modalidade de regularizao
fundiria e dos novos institutos jurdicos criados pela Lei 11.977/2009 a ela conexos, a
exemplo da demarcao urbanstica, da legitimao de posse e da regularizao fundiria em
reas de preservao permanente, esta nota tcnica vai fixar-se exclusivamente nesta
modalidade de regularizao fundiria.
Relativamente regularizao fundiria de interesse social, o legislador a definiu no artigo 47,
VII, como a regularizao de assentamentos irregulares ocupados predominantemente, por
populao de baixa renda4 em rea que esteja ocupada de forma mansa e pacfica h pelo
menos cinco anos, de imveis situados em ZEIS ou reas da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios declaradas de interesse para implantao de projetos de
regularizao fundiria de interesse social.
Importante ressaltar que o legislador autorizou a utilizao desta modalidade de regularizao
apenas em reas ocupadas predominantemente por populao de baixa renda.
A caracterizao da ocupao como de baixa renda de suma importncia para permitir a
utilizao dos procedimentos inovadores da demarcao urbanstica, da legitimao de posse,

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da dispensa do percentual mnimo de reas pblicas e da gratuidade dos atos cartorrios

relativos regularizao fundiria de interesse social.
A regularizao fundiria de interesse social tambm depende da elaborao, anlise e
aprovao do respectivo projeto pelo Municpio, em consonncia com o artigo 30, VIII da
Constituio Federal que estabelece ser da competncia do Municpio, o controle do uso,
ocupao e parcelamento do solo urbano.
Portanto, ainda que a regularizao fundiria seja realizada pela Unio ou pelos Estados em
terrenos pblicos de suas propriedades, caber ao Municpio estabelecer as diretrizes para
elaborao do projeto, bem como sua aprovao final.
O projeto de regularizao fundiria deve ser elaborado em consonncia com o que dispe o
artigo 51 da Lei.
A circunstncia da ocupao no atender aos parmetros legais vigentes no poder ser
empecilho para o deferimento da regularizao fundiria.

3) As reas de preservao permanente na regularizao fundiria de interesse social

Uma das principais inovaes trazidas pela Lei 11.977/2009 consiste na possibilidade de
regularizao fundiria de interesse social de ocupaes urbanas consolidadas at 31.12.2007,
situadas em reas de preservao permanente.

Neste aspecto, importante aduzir que o Novo Cdigo Florestal, Lei 12.651/2012,
recentemente editada, se reporta Lei Federal 11.977/2009, quando disciplina o procedimento
de regularizao fundiria de interesse social das ocupaes por populao de baixa renda
consolidadas em reas de preservao permanente situadas no permetro urbano.

Com efeito, a Lei 12.651/2012 estabelece:

Art. 64. Na regularizao fundiria de interesse social dos

assentamentos inseridos em rea urbana de ocupao consolidada e
4

A Lei Federal 9636/1998 em seu artigo 31, 5, I define populao de baixa renda como aquela que possui renda familiar
mdia de at 05 salrios mnimos.

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que ocupam reas de Preservao Permanente, a regularizao

ambiental ser admitida por meio da aprovao do projeto de
regularizao fundiria, na forma da Lei no 11.977, de 7 de julho de
2009.

A Lei 11.977/2009 autoriza, no artigo 54, 1 que o Municpio, por deciso motivada, admita
a regularizao fundiria de interesse social em reas de Preservao Permanente, ocupadas
at 31 de dezembro de 2007 e inseridas em rea urbana consolidada, desde que estudo tcnico
comprove que esta interveno implicar a melhoria das condies ambientais em relao
situao de ocupao irregular anterior.

A lei define rea urbana consolidada para fins de regularizao fundiria a parcela da rea
urbana com densidade demogrfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha
viria implantada e que tenha, no mnimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de
infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de guas pluviais urbanas; b) esgotamento
sanitrio; c) abastecimento de gua potvel; d) distribuio de energia eltrica; ou e) limpeza
urbana, coleta e manejo de resduos slidos.

O estudo tcnico que subsidiar a deciso do Municpio dever observar o contedo indicado
no artigo 51, 2, in verbis:

Art. 51 (omissis)
(...)
2o. O estudo tcnico referido no 1 dever ser elaborado por
profissional legalmente habilitado, compatibilizar-se com o projeto de
regularizao fundiria e conter, no mnimo, os seguintes elementos:
I caracterizao da situao ambiental da rea a ser regularizada;
II especificao dos sistemas de saneamento bsico;
III proposio de intervenes para o controle de riscos geotcnicos
e de inundaes;
IV recuperao de reas degradadas e daquelas no passveis de
regularizao;
V comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade
urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos hdricos
e a proteo das unidades de conservao, quando for o caso;
VI comprovao da melhoria da habitabilidade dos moradores
propiciada pela regularizao proposta; e
VII garantia de acesso pblico s praias e aos corpos dgua, quando
for o caso.

Se a regularizao fundiria de interesse social estiver sujeita a licenciamento ambiental em

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nvel estadual5, caber ao rgo ambiental estadual deferir a regularizao da ocupao em

reas de preservao permanente.

4) As obras de infra-estrutura urbana e o papel das concessionrias de servios pblicos

Como dito anteriormente, vrios so os legitimados para a promoo da regularizao

fundiria de assentamentos urbanos informais. Em se tratando de regularizao de interesse
social, poder ela ser implantada em etapas, nos termos do artigo 51, 3 da Lei 11.977/2009,
podendo, inclusive, as obras de infraestrutura urbana precederem a regularizao cartorial do
parcelamento do solo (artigo 55, pargrafo nico).

O pargrafo segundo do artigo 51 estabelece que cabe ao Municpio definir o cronograma

fsico das obras e servios a serem realizados. Tal determinao, a nosso ver, em se tratando
de regularizao fundiria de interesse social, dirige-se ao prprio poder pblico e s suas
concessionrias, e deve estar acorde com as respectivas leis oramentrias.

Isto porque, nos termos do artigo 55, caber em tais casos, ao Poder Pblico, diretamente ou
por seus concessionrios e permissionrios de servios pblicos, a implantao das obras de
infraestrutura urbana bsica, ainda que a regularizao seja promovida por outros legitimados.

III - CONCLUSO
O processo de expanso urbana brasileira, iniciado no final do sculo XIX e incrementado a
partir da industrializao deflagrada em meados da dcada de 50 do sculo passado, ocorreu
sem qualquer planejamento, o que acarretou um enorme passivo ambiental nos centros
urbanos e comprometeu a qualidade de vida das populaes urbanas, em razo da proliferao
dos assentamentos urbanos informais, que englobam as vilas, favelas e os loteamentos
clandestinos e irregulares.
Somente nas ltimas dcadas a questo do planejamento da expanso urbana passou a
preocupar nossos legisladores.
5

Vide DN COPAM 58/2002 combinada com DN 82/2005

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Atendendo a um reclamo da sociedade civil organizada e cumprindo diretriz consagrada pelo Estatuto
da Cidade, foi recentemente editada a Lei Federal 11.977/2009, legislao que instituiu mecanismos
para regularizao de assentamentos urbanos informais consolidados, entre eles, a regularizao
fundiria de interesse social, voltada para as ocupaes de baixa renda, cujas disposies inovadoras,
se devidamente aplicadas, contribuiro decisivamente para concretizar os preceitos constitucionais da
funo social da cidade e da propriedade urbana e o direito social moradia.

Neste aspecto, o Ministrio Pblico tem papel preponderante na aplicao da nova lei de
regularizao fundiria, seja difundindo-a junto ao Poder Pblico em todas as suas esferas e
junto sociedade, seja capacitando todos os legitimados para sua implementao, bem ainda
cobrando dos Municpios brasileiros sua estruturao administrativa para realizao de
projetos de regularizao fundiria de interesse social e destinao de recursos oramentrios
necessrios para tal.
O passivo deixado por dcadas de expanso urbana desordenada no se resolver em curto
espao de tempo, mas preciso que os Municpios brasileiros instituam polticas pblicas de
regularizao fundiria.

IV - DIRETRIZES

Para efetivao do direito difuso regularizao fundiria de assentamentos informais

ocupados por populao de baixa renda, tal como preconizado no Estatuto da Cidade Lei
Federal 10.257/2001, artigo 2, XIV, o Promotor de Justia com atribuio para atuao na
rea de Habitao e Urbanismo poder adotar as seguintes providncias:

1) Requisitar ao Municpio informaes sobre vilas, favelas e loteamentos clandestinos

existentes em seu territrio;
2) Entabular negociao com o Municpio para elaborao do plano municipal de
regularizao fundiria dos assentamentos urbanos informais, para diagnstico de cada
um dos assentamentos existentes, sua situao registral e de infra-estrutura urbana,
com hierarquizao de prioridades para fins de regularizao fundiria;
3) Propor ao Municpio um cronograma de intervenes, conforme prioridades
elencadas;
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4) Em caso de empreendimentos privados, com empreendedor identificado, propor TAC

ou ACP em face dos mesmos para regularizao fundiria;
5) No caso do Municpio no aceitar firmar TAC para estabelecer cronograma de
regularizao, propor ACP para cada assentamento individualmente;
6) Adotar as providncias criminais e por improbidade administrativa pertinentes em face
dos responsveis (art. 50. 51. 52 da Lei 6766/1979).

Belo Horizonte, 14 de outubro de 2013.

Alceu Jos Torres Marques

Nvia Mnica da Silva

CAOMA - Defesa do Meio Ambiente, do Patrimnio

Histrico e Cultural e da Habitao e Urbanismo

CAODH - Defesa dos Direitos Humanos e de Apoio

Comunitrio

Marta Alves Larcher

Paulo Csar Vicente de Lima

CEPJHU - Coordenadoria Estadual das Promotorias

de Justia de Habitao e Urbanismo

CIMOS - Coordenadoria de Incluso e Mobilizao

Sociais

PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA ADJUNTO INSTITUCIONAL

Aprovada na 6 Reunio Ordinria do FPRS, em 10/12/2013.
1. Ciente e de acordo.
2. Providencie-se a divulgao.

Geraldo Flvio Vasques

Procurador Geral de Justia Adjunto Institucional
Presidente do Frum Permanente de Resultados para a Sociedade

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