DOCUMENTACIN

LECCIN 10. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS (I): CONCEPTO Y

ELEMENTOS
(Resumen de contenidos)
Jos Vida Fernndez
Universidad Carlos III de Madrid

10.1.

CONSIDERACIONES

GENERALES

SOBRE

LA

POTESTAD

SANCIONADORA

Distincin de la
potestad
sancionadora

160. Dentro de las instituciones dispuestas para garantizar la composicin

del inters general con los intereses particulares, la potestad sancionadora se
diferencia de la expropiacin forzosa y de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin que participan de una naturaleza comn dentro de la garanta
patrimonial de los ciudadanos en un Estado de Derecho.
Su conexin con el inters general y los intereses particulares se
presenta de forma diversa ya que no equilibra uno y otros, actuando como
garanta de los ltimos frente a las privaciones o limitaciones que puedan sufrir
por actuaciones de los poderes pblicos en pro del inters general. Por el
contrario, la potestad sancionadora se dirige a asegurar la prevalencia del
inters general mediante su imposicin coactiva frente a las pretensiones
realizadas desde el inters particular que resulten incompatibles con aqul
desencadenando una consecuencia negativa para los particulares en los
trminos previamente establecidos en las normas.
En efecto, la potestad sancionadora sirve a la observancia general de
las normas jurdicas en las que se encuentra programado un determinado
equilibrio entre el inters general, como inters pblico, y los intereses de los
particulares. En este sentido las sanciones administrativas junto a su correlato
en las sanciones penales constituyen la clusula de cierre del ordenamiento
jurdico ya que si bien las normas son obligatorias, cuando se dirigen a los
ciudadanos prescribiendo o proscribiendo determinadas actuaciones, stos las
cumplen no tanto por su naturaleza imperativa sino por la existencia de un

mecanismo de reaccin frente a su incumplimiento con consecuencias

negativas para sus intereses.
La sancin como
consecuencia
especfica del
incumplimiento
de las normas

161. En este punto hemos de distinguir los distintos tipos de consecuencias

que conlleva la contravencin de las normas jurdicas ya que, dentro de las de
carcter negativo para los particulares destacan aquellas que consisten en la
imposicin de un mal propio y especfico que se inflige como correctivo. Por lo
tanto debe repararse en que no todos los supuestos de incumplimiento de las
normas provocan necesariamente una reaccin sancionadora en sentido
estricto, ya que esto solamente ocurre cuando se vulnera un inters pblico
especficamente protegido.
A estos efectos debe recordarse en las normas son medios de
composicin

de

intereses

que

contienen

soluciones

predeterminadas

destinadas a evitar los conflictos. As cuando se incumple una norma puede

afectarse, adems de un inters general, los intereses privados o, incluso, no
afectar de forma inmediata a inters alguno1.
Nos centraremos en el primer caso, pues cuando el incumplimiento se
deriva una lesin que afecta a intereses generales o bien a valores objeto de
una especial proteccin por el ordenamiento, la reaccin asume un carcter
1

Comenzando por este ltimo supuesto, son muchas las normas que prevn
determinados requisitos o actuaciones para alcanzar un concreto resultado jurdico. En este
tipo de normas denominadas tradicionalmente como normas imperfectas, en la medida en
que los requisitos o las actuaciones previstos en garanta de un inters pblico o privado no se
cumplan por los particulares, no se producir el resultado jurdico previsto (as, si se pretende
obtener una licencia de armas y no se cuenta con la edad prevista, la solicitud ser
desestimada, o cuando uno presenta una solicitud para una beca pero no acompaa el
certificado de calificaciones exigido sta ser archivada; tambin ocurre en el mbito privado
cuando uno contrata con una persona incapacitada o cuando pretende constituir una sociedad
que no cumpla los requisitos establecidos).
Ms all de estos casos pueden darse supuestos en los que el incumplimiento de las
normas determina un resultado negativo para los intereses de los particulares. En estos casos,
para este tipo de normas denominadas perfectas, el ordenamiento prev la restitucin jurdica
y material respectivamente mediante la anulacin de los efectos jurdicos derivados o
vinculados a lo incumplido y mediante la indemnizacin de los daos y perjuicios causados.
Esto se prev especialmente en el mbito privado, por ejemplo, el Cdigo Civil dispone que los
contratos son obligatorios, y, asimismo, prev las consecuencias de su incumplimiento que
permite reclamar su cumplimiento, excepcionar su propio cumplimiento o resolver el contrato,
y, en su caso, recibir una indemnizacin por los daos y perjuicios causados. En el mbito
pblico tambin se prevn consecuencias similares en los casos de incumplimiento, en
particular en el mbito de los contratos administrativos, aunque tambin pueden preverse
consecuencias que van ms all y presentan unas caractersticas muy similares a las
sanciones como es el caso de la prdida de determinados derechos reconocidos por la propia
Administracin (licencias o de concesiones). En estos casos su proximidad a las sanciones
pone en evidencia las dificultades que ofrece la determinacin del concepto jurdico de sancin
administrativa, como se pondr de manifiesto en el ltimo apartado de la presente Leccin.

punitivo (ius puniendi) ya que se pretende infligir un mal o castigo al infractor

con una doble finalidad: por una parte asegurar que ese sujeto no volver a
incurrir en la misma conducta transgresora de la legalidad (prevencin
especial) y, asimismo, desalentar

ese mismo tipo de conductas por otros

(prevencin general). Esto al margen de las consecuencias que puedan

preverse que pueden ser exclusivamente la sancin (normas minus quam
perfecta),

bien

incorporar

asimismo

medidas

para

remediar

las

consecuencias jurdicas y materiales de dicha infraccin a travs de la nulidad

de las actuaciones o de la indemnizacin (normas quam perfectas o
pluscuamperfectas).
La imposicin del inters general sobre los intereses particulares se
proyecta as en dos momentos: por una parte cuando el inters particular que
pudiera mover a una determinada actuacin (alguien que tiene prisa y pretende
circular a la mxima velocidad posible) queda sometido al inters general
expresado en la norma que la impide (las normas sobre circulacin que
establecen un lmite de velocidad para garantizar la seguridad de todos) y, por
otro, cuando se ha producido el incumplimiento, por razn del inters general
(para garantizar que las normas se cumplen por el infractor y el resto de la
poblacin) se impone como reaccin una lesin en los intereses particulares
(por lo general de carcter patrimonial).
El ius puniendi
del Estado:
Derecho
administrativo
sancionador y
Derecho Penal

162. De este modo se aprecia cmo la potestad sancionadora es la

manifestacin del uso institucionalizado de la fuerza por parte del Estado, ya
que se emplea como medio coactivo para se cumpla el contenido de las
normas. As consta en el contenido de la mayora de las Leyes que ordenan la
actividad de los particulares que, tras dedicar la mayora de sus ttulos a la
regulacin de una determinada cuestin, reserva el ltimo de ellos al rgimen
sancionador para asegurar que lo dispuesto en ella se cumple.
Esta funcin del Derecho administrativo sancionador la comparte con el
Derecho Penal, que constituye el ncleo duro del ius puniendi del Estado. De
hecho, para algunos autores se trata del nico y verdadero ius puniendi, pues
consideran que el Derecho sancionador presenta una naturaleza distinta. El
Cdigo Penal define los delitos y faltas que constituyen los presupuestos de la
aplicacin de la forma suprema que puede revestir el poder coactivo del
3

Estado: la pena criminal. Si bien desde el mbito penal tambin se garantiza,

en general, el cumplimiento del ordenamiento jurdico, el Cdigo Penal
constituye un ltimo recurso que tutela, en particular, los valores y principios
bsicos de la convivencia social. En consecuencia, ocupa un lugar
preeminente en el conjunto del Ordenamiento, hasta el punto de que, no sin
razn, se ha considerado como una especie de Constitucin negativa en
tanto garantiza el cumplimiento de su contenido.
Estas diferencias se proyectan en la estructuracin del sistema penal y
administrativo sancionador, ya que, se trata de sendos sistemas punitivos que
ejercen poderes diferenciados, como son el Poder Judicial y el Poder
Ejecutivo, a partir de una calificacin diferente de los comportamientos ilcitos
(delitos y faltas frente a las infracciones administrativas) y con unas
consecuencias jurdicas distintas (penas frente a las sanciones). Por lo dems,
se puede apreciar una ltima diferencia esencial en cuanto a las
consecuencias, ya que no caben sanciones administrativas privativas de
libertad lo que no significa que todas las penas sean privativas de libertad, ya
que caben otras penas privativas de derechos o penas de multa, si bien esto
no implica que la reaccin administrativa sancionadora tenga que ser siempre
mnima2.
La separacin entre la dimensin penal y la sancionadora-administrativa
resulta compleja, no ya por su naturaleza comn, sino porque se deriva de la
proyeccin que haga el legislador de la poltica criminal en funcin de
evolucin de los valores y principios bsicos que la sociedad considera
merecedores de una especial proteccin jurdica. De este modo no existe una
frontera inamovible sino que es frecuente la modificacin de sus respectivos
lmites, con lo que determinadas conductas que haban sido consideradas
infracciones administrativas pasan a constituir delitos o, a la inversa3.
2

De hecho existen sanciones de multa como son las impuestas por la Comisin
Nacional de la Competencia que son muy superiores a cualquier pena de multa impuesta por
un juez o tribunal (en 2004 se lleg a sancionar a Telefnica de Espaa, SAU con 57 millones
de euros, mientras que la pena de multa mxima conforme al clculo del artculo 50 Cdigo
Penal es de 292.000 euros, aunque puede modularse su mximo.
3

As, el exceso de velocidad que haba sido desde siempre considerada una infraccin
administrativa, fue recientemente tipificado como delito a raz de la ltima modificacin del
Cdigo Penal en 2007. La Ley Orgnica 15/2007, de 30 de noviembre, por la que se modifica la
Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal en materia de seguridad vial,
modific, entre otros, del artculo 379 del Cdigo Penal, que actualmente dispone: El que

En esta dinmica suele ser ms comn los supuestos de criminalizacin

de conductas que de despenalizacin, lo que pone de manifiesto la tendencia
penalizadora de nuestro sistema punitivo, que resulta difcilmente compatible
con el principio de intervencin mnima o de utilizacin del Derecho Penal
como ltimo recurso para la resolucin de conflictos. Se pone as de manifiesto
la dureza del poder punitivo de nuestro Estado, que se ha sealado por la
doctrina tanto con respecto al poder sancionador de la Administracin que ha
sido calificado como el ms intenso de los pases de nuestro entorno
(SANTAMARA PASTOR), como del sistema penal del que se ha destacado el
excesivo rigor carcter represivo del Cdigo Penal (GIMBERNAT), en un contexto
en el que la opinin pblica tiende precisamente a considerar lo contrario.

La evolucin de
la potestad
sancionadora en
Espaa

163. La naturaleza comn del Derecho Penal y del Derecho administrativo

sancionador ha caracterizado la evolucin de ste ltimo hasta alcanzar su
configuracin actual. Dicha evolucin ha pasado de la bsqueda de una
identidad propia del Derecho administrativo sancionador frente al Penal, a la
reivindicacin de su misma naturaleza y su participacin en unos principios y
garantas comunes.
En el origen del Estado constitucional, el poder represivo se atribuy
exclusivamente a jueces y tribunales, para limitar el poder del monarca y
garantizar los derechos de los ciudadanos conforme al viejo principio de la
Magna Carta de que nadie poda ser penado sin previo juicio.
En Espaa la introduccin del principio judicialista con la Constitucin de
1812 no se produjo de forma absoluta sino que se dejaron espacios propios al
poder punitivo de las autoridades administrativas, dando lugar a un sistema
mixto en el que progresivamente se fue afianzando la capacidad represiva de
la Administracin Pblica hasta llega a convivir de forma natural con la propia
de jueces y tribunales. En concreto, en el mbito local, se mantuvo en manos
de

los

Alcaldes

potestades

sancionadora.

Asimismo

las

autoridades

condujere un vehculo de motor o un ciclomotor a velocidad superior en sesenta kilmetros por

hora en va urbana o en ochenta kilmetros por hora en va interurbana a la permitida
reglamentariamente, ser castigado con la pena de prisin de tres a seis meses o a la de multa
de seis a doce meses y trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a noventa das,
y, en cualquier caso, a la de privacin del derecho a conducir vehculos a motor y ciclomotores
por tiempo superior a uno y hasta cuatro aos.

gubernativas tena atribuidas potestades sancionadoras relacionadas con el

orden pblico, y en los Cdigos Penales se reconoca de forma implcita la
existencia de un Derecho pena de segundo tono en manos de la
Administracin.
La normal convivencia de las funciones represivas tanto judiciales como
administrativas fue necesaria por el progresivo incremento de la intervencin
administrativa a lo largo del siglo XIX en el trnsito de un Estado liberal
abstencionista a un Estado intervencionista, primero, mediante medidas de
fomento y, posteriormente, de servicio pblico. Para afrontar estas nuevas
tareas la Administracin pblica requera del poder punitivo en su propia mano
para ser eficaz e independiente. Adems, el aparato judicial se mostraba
incapaz de ejercer como garante de un creciente nmero de normas y,
asimismo, del consiguiente incremento del incumplimiento de las mismas.
Una vez consolidado la potestad sancionadora administrativa, sta
evolucion expandindose de forma exponencial e incrementando su
intensidad durante el perodo de la dictadura franquista. La ausencia de un
sistema de derechos y libertades fundamentales, dio lugar a la creacin de un
derecho sancionador primitivo que se ha denominado prebeccariano (GARCA
DE

ENTERRA), por carecer de las garantas esenciales que en el mbito penal

fueran forjadas a partir de la obra del ilustrado Marqus de Beccaria4.

Por lo pronto existan sanciones de privacin de libertad (el reglamento de pesca

prevea una sancin de 8 das de arresto por pescar en vado). Asimismo se daba una total
ausencia del principio de legalidad, por lo que la Administracin estableca a voluntad las
infracciones y sanciones que posteriormente ella misma aplicaba. Asimismo exista un olvido
sistemtico del principio de tipicidad, por lo que exista una falta de concrecin de las
conductas infractoras que permitan ejercer la potestad sancionadora con gran flexibilidad (por
ejemplo se establecan como infracciones el atentar contra la dignidad profesional). Tambin
se produca una elusin generalizada del principio de culpabilidad, por lo que se tena en
cuenta la intencionalidad en la comisin de las infracciones (por lo que uno poda ser
sancionado por no llevar encima el documento de identificacin, aunque su prdida se debiese
a un robo). Por supuesto no exista una regulacin general del rgimen de prescripcin de
prescripcin tanto de las infracciones como de las sanciones, con lo cual se poda ejercer la
potestad sancionadora sine die. Por otra parte, era comn el empleo del bis in idem, por lo que
se poda castigar dos veces por una misma infraccin en el mbito penal y en el administrativo.
No se respetaba tampoco el principio acusatorio, por lo que la Administracin no se vea
obligada a demostrar la comisin de las infracciones, y, asimismo, se inverta el principio de
presuncin de inocencia, con lo que se era culpable mientras no se demostrara lo contrario
acarrendose los efectos de la sancin antes de que se impusiera la misma. Por ltimo,
aunque exista la posibilidad de la revisin judicial de la sancin administrativa impuesta, se
produca en unas condiciones de ausencia de las ms mnimas garantas jurisdiccionales: en
los casos de sancin de multa era necesario abonarla para poder recurrir (solve et repete), era
posible el agravamiento de la sancin impuesta si esta era recurrida (reformatio in peius).

La Constitucin Espaola de 1978 supuso un profundo replanteamiento

de esta potestad sancionadora contraria a los fundamentos bsicos de un
Estado de Derecho. Se formaliz as lo que haba venido configurndose
desde la jurisprudencia contencioso-administrativa como una reaccin
penalizadora de la potestad administrativa sancionadora para imponerle sus
garantas5.
Dentro del nuevo marco supralegal derivado de la Constitucin para la
configuracin y el ejercicio de la potestad sancionadora, el artculo 25 CE
reconoce especficamente la potestad administrativa sancionadora y la somete
expresamente al principio de legalidad, aadiendo la exclusin en el mbito
civil de las sanciones que supongan privacin de libertad. Su configuracin en
este artculo 25 como parte del poder punitivo del Estado en paralelo al penal
confirma la extensin al mbito sancionador de las mismas garantas propias
del mbito penal derivadas de la Constitucin, aunque con algunos matices
como ha reiterado tanto la jurisprudencia constitucional como contenciosoadministrativa6. No obstante, una parte de la doctrina rechaza la pertenencia
del mbito sancionador al ius puniendi del Estado por lo que consideran la
aplicacin de las garantas del mbito penal como una excepcin en tanto no
se trata de la misma cosa.
10.2. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES DEL DERECHO
SANCIONADOR

Estructura de
los principios
constitucionales
y legales del
Derecho
sancionador

164. El artculo 25 CE constituye la clave de bveda del sistema

administrativo sancionador en nuestro pas, a lo que se aade lo dispuesto en
el artculo 24 CE con respecto a las garantas jurisdiccionales y en el artculo
5

En efecto, a partir de sus sentencias de 2 y 28 de marzo de 1972 el Tribunal

Supremo, se inici una jurisprudencia en la que, conforme a la consideracin del Derecho
administrativo sancionador como parte del ius puniendi del Estado junto al Derecho Penal, se le
aplicaban determinadas garantas propias de este ltimo.
6

En tal sentido resulta expresiva y concluyente la sentencia del Tribunal Constitucional

de 8 de junio de 1981 (STC 18/1981) en la que afirma que los principios inspiradores del
orden penal son de aplicacin, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador
dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja
la propia Constitucin y una reiterada Jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, hasta el
punto de que un mismo bien jurdico puede ser protegido con tcnicas administrativas o
penales ().

26 CE con respecto a la prohibicin de los Tribunales de Honor7, as como los

principios vinculados al Estado de Derecho contenidos en el resto de la
Constitucin.
La configuracin constitucional de la potestad sancionadora se proyecta
actualmente en el Ttulo IX de la LRJPAC. Debe tenerse en cuenta que la
tarda aprobacin de la LRJPAC en el ao 1992 supuso una falta de concrecin
legal de los principios propios del nuevo Derecho administrativo sancionador.
Ante la ausencia de una formulacin legal de los principios constitucionales,
fueron los Jueces y Tribunales los que con su jurisprudencia fueron forjando
estos nuevos principios del Derecho administrativo sancionador que,
posteriormente, cuyo contenido sera posteriormente recogido en la LRJPAC.
Los principios aplicables al Derecho administrativo sancionador pueden
clasificarse, como apunta SANTAMARA PASTOR, entre aqullos correspondiente
a la propia estructura del sistema sancionador y aqullos relativos a su
dinmica. Entre los primeros, a partir del reconocimiento de la potestad
sancionadora a la Administracin, se encuentra el principio de legalidad, el
principio de tipicidad, el principio de prescripcin de infracciones y sanciones y
la prohibicin de sanciones privativas de libertad. En cuanto a los principios
relativos al ejercicio de la potestad sancionadora son el principio de
culpabilidad, el principio de proporcionalidad y el principio de non bis in idem.

Atribucin de la
potestad
sancionadora a la
Administracin

165. En primer lugar hemos de partir del reconocimiento de la potestad

sancionadora administrativa y su vinculacin al mbito penal en el seno del ius
puniendi del Estado. La atribucin de dicha potestad sancionadora se contiene
en el artculo 25 CE en el que se dispone que Nadie puede ser condenado o
sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente
en aquel momento. Puede apreciarse cmo dentro de los derechos
fundamentales que se regulan en esta Seccin 1 del Captulo II, se disponen
estas garantas bsicas frente a la capacidad punitiva del Estado que se
7

La prohibicin por el artculo 26 CE de los Tribunales de Honor en el mbito de la

Administracin Civil y de las organizaciones profesionales, se debe a que en el mbito de la
propia Administracin y de los colegios profesionales se daba un mbito sancionador difuso
basado en infracciones no definidas claramente (este tipo de Tribunales castigaban
soterradamente, por ejemplo, tendencias polticas o sexuales).

reconoce implcitamente. Y as se hace en pie de igualdad para la dimensin

administrativa-sancionadora y la penal, al hacer referencia a delitos, falta
(penales) o infracciones (administrativas).

Principio de
legalidad
sancionadora

166. El principio de legalidad sancionadora. El principio de legalidad,

analizado en lecciones anteriores, alcanza su mxima expresin en el mbito
sancionador ya que en ste se disponen medidas que afectan directamente a
la libertad de los ciudadanos y se prevn consecuencias que afectan a
patrimonio. Por ello en este contexto, al igual que en el mbito penal, se exige
lex previa y lex certa. Si bien el primer requisito encaja perfectamente con el
principio de legalidad, la certeza tiene ms que ver con el principio de tipicidad
que se ver ms adelante.
El reconocimiento formal del principio de legalidad sancionadora tiene
lugar en el artculo 25 CE que vincula la posibilidad de imponer condena o
sancin a su previa inclusin en la legislacin vigente. El Tribunal
Constitucional ha interpretado de forma reiterada que este derecho
fundamental recogido en el art. 25.1 CE constituye el principio nullum crimen
nulla poena sine lege y lo extiende tambin al ordenamiento administrativo
sancionador. Incluye este precepto una doble garanta: la primera, de orden
material y de alcance absoluto, es la exigencia de la predeterminacin
normativa de toda conducta que se considere constitutiva de un ilcito de
carcter penal o sancionador; la segunda, de carcter formal, conlleva que la
norma que tipifique estos ilcitos y sus correspondientes penas o sanciones
deba tener rango de ley, pues, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada y
unnime de este Tribunal, el trmino legislacin vigente contenido en el art.
25.1 CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (por
todas, STC 297/2005, de 21 de noviembre, FJ 6).
Los aspectos concretos de la dimensin material del principio de
legalidad remiten a la cuestin de la concrecin normativa de las conductas
ilcitas y nos remite, como veremos, al mbito de la tipicidad.
En cuanto a la dimensin formal, la exigencia de norma con rango de
Ley ha sido muy rigurosa. El Tribunal Constitucional ha sealado (STC
42/1987), que no es suficiente para la tipificacin de las infracciones y las
sanciones con la simple habilitacin a la Administracin por una Ley vaca de
9

todo contenido material propio, por lo que se obliga al legislador a regular por s
mismo los tipos de infraccin administrativa y las sanciones correspondientes.
Este principio result finalmente sera recogida en el artculo 127 LRJPAC,
referido especficamente al principio de legalidad en el que se dispone que La
potestad sancionadora de las Administraciones pblicas, reconocida por la
Constitucin, se ejercer cuando haya sido expresamente reconocida por una
norma con rango de Ley, con aplicacin del procedimiento previsto para su
ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este ttulo8.
Esta dimensin formal de la reserva de Ley requiere dos matizaciones.
Por una parte en cuanto al tipo de Ley, orgnica u ordinaria, que resulta
necesaria. El Tribunal Constitucional afirm que el artculo 25 CE al referirse a
la legislacin vigente alude a una norma de adecuado rango, que el propio
Tribunal ha identificado como Ley en sentido formal (STC 24/2006, 60/1991
y 26/1994). Por lo tanto, es suficiente una Ley ordinaria, a diferencia de lo que
ocurre en el mbito penal en el que, en la medida que las penas y medidas de
seguridad afecten a derechos fundamentales y libertades pblicas, como es la
propia libertad individual, ser necesaria su aprobacin mediante ley orgnica
conforme a lo dispuesto en el artculo 81 CE, en relacin a los artculo 53.1 y
25 CE.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la reserva formal de Ley, no
impide que puedan emplearse los reglamentos para la concrecin de
determinados aspectos de las infracciones o sanciones que, en todo caso, ha
debido quedar previamente definidos de forma adecuada por una Ley9.
8

As, por ejemplo, en si en el artculo 116 b) se dispone como infraccin la derivacin

de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterrneas sin la correspondiente
concesin o autorizacin cuando sea precisa, esta sancin corresponde al propietario del
terreno que encarga unas obras a un tercero, sin que se pueda sancionar a este tercero por
llevar a cabo estas actuaciones por cuente y encargo del propietario (STSJ Extremadura de 13
de abril de 1998, nm. 302 /1998, FJ Tercero)
9

En relacin con esta reserva formal de ley que se deriva del art. 25 CE, este Tribunal
ha sealado, por todas STC 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3 que, en el contexto de las
infracciones y sanciones administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan
riguroso como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto; y ello
tanto por razones que ataen al modelo constitucional de distribucin de las potestades
pblicas como por el carcter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en
determinadas materias, bien, por ltimo, por exigencias de prudencia o de oportunidad (STC
42/1987, de 7 de abril, FJ 2).
Por esta razn, como pone de relieve, entre otras muchas, la citada STC 26/2005, de
14 de febrero, FJ 3, en este mbito, la reserva de Ley tiene una eficacia relativa o limitada, lo
que significa que no excluye la colaboracin reglamentaria en la propia tarea de tipificacin de

10

Esta colaboracin de los reglamentos se produce para concretar y

especificar aquello que ha sido definido como infraccin o sancin por una Ley,
por lo que nos remite a la cuestin de la tipicidad. De hecho, en el desarrollo de
este principio de tipicidad por el artculo 129 LRJPAC se reconoce
implcitamente el recurso al desarrollo reglamentario con limitaciones: las
disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas
legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la
naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la ms correcta
identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las
sanciones correspondientes.
Un inciso especfico a efectos de la tipificacin de infracciones y
sanciones a travs de normas reglamentaria merece la situacin de los
Ayuntamientos, ya que, como entes locales carecen de potestad legislativa
para determinar el mbito sancionador correspondientes a las normas
mediante las que ejercen su autonoma. Por lo tanto, ms all de las
potestades sancionadoras atribuidas por la Leyes sectoriales (por ejemplo, las
ordenanzas de movilidad que traen causa de las Leyes sobre trfico), se
planteaba un problema para unos entes con plena autonoma y legitimidad
democrtica directa al no poder definir el marco sancionador aplicable a
normas dictadas exclusivamente con referencia al inters local (por ejemplo,
una ordenanza de convivencia ciudadana, una ordenanza sobre reparto
gratuito de prensa en la va pblica). La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de
medidas para la modernizacin del Gobierno Local, modific esta situacin ya
que introdujo el nuevo Ttulo XI LBRL sobre Tipificacin de las infracciones y
sanciones por las entidades locales en determinadas materias, que ofrece
cobertura legal a los entes locales para establecer sus regmenes
sancionadores.
Dentro del principio de legalidad se incluye expresamente la
predeterminacin del rgano sancionador. El artculo 127.2 LRJPAC dispone
expresamente que el 2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde
a los rganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por
infracciones y atribucin de las correspondientes sanciones, pero s que tales remisiones
hicieran posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la Ley

11

disposicin de rango legal o reglamentario. El respeto de la competencia en el

ejercicio de la actividad administrativa es comn a todas las potestades
administrativas, si bien en el caso de la potestad sancionadora se hace esta
referencia especfica como trasunto del derecho al juez natural propio del
mbito penal que se reconoce en el artculo 25 CE que afirmar que todos tienen
derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley. En este punto debe
sealarse la flexibilidad existente a la hora de la atribucin de esta potestad
que puede llevarse a cabo reglamentariamente y, asimismo, ser objeto de
delegacin10.
Por ltimo, el anlisis del principio de legalidad exige su proyeccin en el
tiempo y, por tanto, su conexin con el principio de irretroactividad de las
normas sancionadoras. Este principio, reconocido con carcter general en el
artculo 9.3 CE, que establece la garanta irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, se
considera asimismo implcito en el artculo 25 CE por lo que respecta a la
normativa administrativa sancionadora por parte del Tribunal Constitucional,
que en su sentencia 196/1991 seal que en ste se establece un derecho
fundamental a la predeterminacin normativa de las conductas ilcitas y de las
sanciones

correspondientes,

predeterminacin

normativa,

que

conlleva,

esta

imperiosa

lgicamente,

la

exigencia

de

prohibicin

de

aplicacin retroactiva de la ley penal tipificadora. El artculo 128 LRJPAC

recoge expresamente dicho principio y dispone que 1. sern de aplicacin las
disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos
que constituyan infraccin administrativa. 2. Las disposiciones sancionadoras
producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.

Principio de
tipicidad

167. El principio de tipicidad se encuentra estrechamente vinculado al

principio de legalidad en tanto la fijacin por el legislador de las conductas que
se califican como infracciones y las consecuencias jurdicas por su comisin
10

El artculo 127.2 LRJPAC fue objeto de una modificacin por la Ley 4/1999, que, en
la lnea de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 19 de noviembre de 1998) elimin la
prohibicin de delegar el ejercicio de la potestad reglamentaria como consecuencia de la
situacin de los Alcaldes de determinados municipios de gran poblacin que tenan atribuida
exclusivamente la potestad sancionadora y no poda firmar todas las resoluciones
sancionadoras (en particular las multas de trfico).

12

contenidas en las sanciones (lex previa) debe llevarse a cabo de una forma
concreta y precisa que no d lugar a equvocos y se impida as una utilizacin
abusiva en el ejercicio de la potestad sancionadora (lex certa).
La descripcin especfica y precisa de las infracciones y las sanciones en
la legislacin penal como sancionadora permite a los operadores jurdicos
tener la certeza de lo que se debe o no se puede hacer, y, asimismo, de la
reaccin que conlleva actuar en sentido contrario (por ejemplo, todava
persisten tipos infractores tan ambiguos como el aplicable a todos los alumnos
y contenido en el articulo 5 del Decreto de 8 de septiembre de 1954, por el que
se aprueba el Reglamento de disciplina acadmica, que permite sancionar con
la inhabilitacin perpetua en los Centros Docentes a los alumnos que cometan
una falta grave por simple ausencia de probidad). Se trata de una
proyeccin de la garanta de la seguridad jurdica propia de un Estado de
Derecho a la que se refiere el Prembulo de la Constitucin (arts. 1 y 9.3 CE),
y que se entiende implcita en el artculo 25 CE cuando afirma que nadie puede
ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan infraccin administrativa segn la legislacin vigente en aquel
momento.
Este

principio,

reconocido

por

la

jurisprudencia

constitucional

contencioso-administrativa tras la aprobacin de la Constitucin, fue recogido

de forma expresa y especfica en el artculo 129 LRJPAC, que afirma, por una
parte que slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley,
asimismo, que nicamente por la comisin de infracciones administrativas
podrn imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la
Ley.
La exigencia una delimitacin y concrecin suficiente deriva el principio de
tipicidad al problema del desarrollo reglamentario de las Leyes sancionadoras.
Se ha planteado con anterioridad esta cuestin desde la perspectiva de las
caractersticas de la Ley, que no puede contener remisiones reglamentaria en
blanco. Las disposiciones reglamentarias pueden contribuir a la salvaguarda
del principio de tipicidad gracias a las concreciones y especificaciones que
pueden introducir en lo dispuesto en la correspondiente Ley pero, por otra

13

parte, un exceso en esta funcin pueden derivar en una ruptura del principio de
legalidad.
As lo reconoce el artculo 129.3 LRJPAC, que seala que las
disposiciones

reglamentarias

pueden

introducir

especificaciones

graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas

legalmente que contribuyan a la correcta identificacin de las conductas o a la
ms precisa determinacin de las sanciones correspondientes. Pero,
asimismo, dispone que estas especificaciones o graduaciones reglamentarias
no pueden en ningn caso constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar
la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla.
Por ltimo, el principio de tipicidad alcanza las reglas de interpretacin de
las normas jurdicas conforme a la teora general del Derecho La analoga se
admite, con carcter general, como criterio interpretativo para la integracin de
lagunas en nuestro ordenamiento en el sentido que dispone el artculo 4 del
Cdigo Civil: proceder la aplicacin analgica de las normas cuando stas
no contemplen un supuesto especfico, pero regulen otro semejante entre los
que se aprecie identidad de razn. El problema surge en el caso de la
normativa sancionadora, ya que la aplicacin de la analoga permitira
flexibilizar el rigor en la exigencias del cumplimiento del principio de legalidad y
de tipicidad, admitindose la existencia de infracciones o sanciones no
establecidas y precisadas especficamente por una Ley (por ejemplo, si se
sancionase. Por esta razn, desde la exigencia del principio de legalidad
material, el Tribunal Constitucional ha reiterado la prohibicin de la
interpretaciones extensivas o analgicas in malam partem11. El artculo 130
11

A este respecto, ha sealado que la garanta material del principio de legalidad

comporta el mandato de taxatividad o certeza, que se traduce en la exigencia de
predeterminacin normativa de las conductas punibles y de sus correspondientes sanciones
(lex certa). Esta exigencia tiene implicaciones no slo para el legislador, sino tambin para los
rganos judiciales. En su labor de interpretacin y aplicacin de las leyes penales, estos
ltimos se hallan tambin sometidos al principio de tipicidad, en el sentido de que, por un lado,
se encuentran en una situacin de sujecin estricta a la ley penal (SSTC 133/1987, de 21 de
julio, FJ 5; 182/1990, de 15 de noviembre, FJ 3; 156/1996, de 14 de octubre, FJ 1; 137/1997,
de 21 de julio, FJ 6; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4; 232/1997, de 16 de diciembre, FJ 2)
y, por otro, les est vedada la interpretacin extensiva y la analoga in malam partem (SSTC
81/1995, de 5 de junio, FJ 5; 34/1996, de 11 de marzo, FJ 5; 64/2001, de 17 de marzo, FJ 4;
170/2002, de 30 de septiembre, FJ 12), es decir, la exgesis y aplicacin de las normas fuera
de los supuestos y de los lmites que ellas mismas determinan. El que estas tcnicas jurdicas,
que tan frtiles resultados producen en otros sectores del ordenamiento jurdico, estn
prohibidas en el mbito penal y sancionador obedece a que en caso contrario las mismas se
convertiran en fuente creadora de delitos y penas y, por su parte, el aplicador de la nueva

14

LRJPAC, en lnea con esta jurisprudencia, dispone taxativamente que las

normas definidoras de infracciones y sanciones no sern susceptibles de
aplicacin analgica12.
Prescripcin de
infracciones y
sanciones

168. El principio de prescripcin es consecuencia del principio de seguridad

jurdica, razn por la que se establece un plazo para la exigibilidad jurdica de
la responsabilidad por incumplimiento de las normas, transcurrido el cual ya no
es posible imponer las sanciones o ejecutar la sanciones impuestas. De otro
modo los ciudadanos quedaran expuestos sine die a las consecuencias
jurdicas de una determinada actuacin u omisin acaecida en un momento
concreto o de una sancin impuesta y no cumplida pero tampoco ejecutada.
El rgimen de la prescripcin se fija en las normas sectoriales, aunque el
artculo 132 LRJPAC fija una norma supletoria para los casos en que no se
establezcan en stas. Hasta la aprobacin de este principio general, la
jurisprudencia contencioso-administrativa y, posteriormente, la constitucional
reconoci este principio, si bien, a falta de una rgimen general se aplicaba a
veces el plazo de prescripcin de las faltas o de los delitos del Cdigo Penal en
funcin de la gravedad lo que supona una situacin de gran inseguridad.
Esto es precisamente lo que pretende solucionar el artculo 132 LRJPAC
que dispone que las infracciones y las sanciones prescriben segn lo dispuesto
en las leyes que la establezcan, y si en estas no se fijan se establecen los
plazos de prescripcin en funcin de la gravedad de las infracciones y
sanciones conforme al principio de proporcionalidad, distinguiendo un
rgimen algo distinto para unas y otras siendo ms prolongadas para las
sanciones. As se establece, por un lado, que:
a) Las infracciones y sanciones muy graves prescribirn a los 3 aos.
norma as obtenida invadira el mbito que slo al legislador corresponde, en contra de los
postulados del principio de divisin de poderes (SSTC 133/1987, de 21 de julio, FJ 4; 137/1997,
de 21 de julio, FJ 6; 142/1999, de 22 de julio, FJ 3; 127/2001, de 4 de junio, FJ 4) (STC
38/2003, de 27 de febrero, FJ 8).
12

As, por ejemplo, en la Sentencia del TJS Castilla La Mancha, de 22 de junio de 1998
anula a suspensin de empleo y sueldo durante cinco das impuesta en sustitucin de la
sancin prevista en el artculo 67.1 b) y c) del Estatuto Jurdico del Personal Mdico de la
Seguridad Social, que dispona la prdida de cinco a veinte das de haberes, en tanto esta
ltima no poda imponerse ya que implicara la realizacin de un tiempo de trabajo no
remunerado, equivalente al trabajo forzoso, que prohbe el artculo 25.2 CE. El Tribunal
justifica su decisin en el principio de legalidad, y, en concreto, en la prohibicin de la analoga
en perjuicio del autor.

15

b) Las infracciones y sanciones graves a los 2 aos.

c) Las infracciones leves a los 6 meses y las sanciones leves a los 1 aos.
Asimismo se determina el comienzo del plazo de prescripcin. En el caso
de la prescripcin de las infracciones, ste comienza a contarse desde el da
en que la infraccin se hubiera cometido. Este plazo se interrumpe por la
iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador,
reanudndose el plazo de prescripcin si el expediente sancionador estuviera
paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto
responsables (art. 132.2 LRJPAC).
En el caso de la prescripcin de las sanciones, ste comienza a contarse
desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que
se impone la sancin. Interrumpe la prescripcin la iniciacin, con conocimiento
del interesado, del procedimiento de ejecucin, volvindose a transcurrir el
plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable
al infractor (art. 132.3 LRJPAC).

Exclusin de las
sanciones
privativas de
libertad

169. La exclusin de las sanciones privativas de libertad. En el marco

constitucional en el que pasa a situarse la potestad sancionadora se excluye
expresamente las sanciones que supusieran la privacin de libertad personal.
En concreto el artculo 25.3 dispone expresamente la Administracin civil no
podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin
de libertad. Las sanciones privativas de libertad seran, de por si,
incompatibles con los principios de un Estado de Derecho, por razn de la falta
de proporcionalidad entre la gravedad de la infraccin cometida y la
consecuencia que se le apareja que afecta al elemento ms esencial de la
dignidad humana. Por esta razn la privacin de libertad se reserva
exclusivamente como reaccin frente a las infracciones ms grave que afectan
a los valores ms esenciales que protege el ordenamiento jurdico como son
las infracciones penales. En este articulo 25.3 CE se indica asimismo que no
cabe la imposicin directa de sanciones que impliquen la privacin de libertad,
ni tampoco subsidiariamente, con lo que se pretende evitar que se reserve
dicha sancin para los casos de incumplimiento de sanciones de otra
naturaleza (bajo el rgimen franquista el impago de una sancin de multa poda
derivar en una sancin de privacin de libertad).
16

Sin embargo, el propio artculo 25.3 restringe dicha exclusin a la

Administracin civil, dejando la posibilidad de que puedan existir sanciones de
privacin de libertad en el mbito de la Administracin militar13.
Principio de
culpabilidad

170. Dentro de los principios correspondientes a la dinmica del sistema

penal, la aplicacin de las sanciones se lleva a cabo, en primer lugar, conforme
al principio de responsabilidad o culpabilidad.
Este principio ha sido aplicado al mbito administrativo sancionador por
la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa (entre otras, por
las sentencias del Tribunal Constitucional de 26 de abril de 1990, nm.
76/1990, y del Tribunal Supremo a partir de las de 24 y 25 de enero de y de 9
de mayo de 1983), que ha venido exigiendo la existencia de una cierta
voluntariedad bajo la forma del dolo o culpa para la comisin de un ilcito
administrativo, puesto que sin tales manifestaciones de la culpabilidad se
producira una responsabilidad objetiva.
Por lo tanto, junto a la antijuridicidad y la tipicidad, se sita el requisito de
que la accin o la omisin sean en todo caso imputables a su autor por malicia
o por imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable.
La determinacin de la responsabilidad se basa entonces en una
imputacin objetiva, por la que se vincula el hecho ilcito con su autor, y por
otra parte, en una imputacin subjetiva, que exige que su autor est en
condiciones de asumir la responsabilidad derivada de la misma.
La imputacin objetiva se encuentra recogida en el artculo 130 LRJPAC
que dispone que slo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de
infraccin administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten
responsables de los mismos an a ttulo de simple inobservancia.
En funcin del principio de personalidad de las penas se indica que
stas se imputarn a quienes efectivamente las hayan cometido, sean
13

La singularidad jurdica de la posicin del personal militar con respecto al Estado al que
prestan sus servicios, que se identifica como una relacin especial de sujecin, justifica esta
excepcin que se extiende a todo el sistema punitivo al que se encuentran sometidos para
garantizar el adecuado cumplimiento de unas funciones esenciales para el Estado, as como
para corregir las posibles desviaciones en el uso de los especiales poderes que tienen
reconocidos. As, se someten a una norma penal propia (Ley Orgnica 13/1985, de 9 de
diciembre, de Cdigo Penal Militar) y en su rgimen disciplinario se prevn sanciones que
implican la privacin de libertad (en el artculo 9 de la Ley Orgnica 8/1998, de 2 diciembre, de
Rgimen Disciplinario de las Fuerzas Armada se prev como sancin a imponer por falta leve,
la privacin de salida de la Unidad hasta ocho das).

17

personas fsicas o jurdicas 14 . Esta es una particularidad frente al Derecho

Penal que se limita exclusivamente a las personas fsicas, ya que desde el
Derecho administrativo sancionador es posible sancionar a personas jurdicas
que pueden ser pblica (por ejemplo, un Ayuntamiento 15 ) o privadas (por
ejemplo, una empresa).
La imputacin depende de las responsabilidades por la comisin de
infracciones que se especifiquen en la normativa sectorial, aunque existen
algunas reglas comunes, en concreto, para los casos de autora mltiple. As
cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas corresponda a varias
personas conjuntamente, en cuyo caso respondern de forma solidaria de las
infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan
(art. 130.3 LRJPAC).
Si bien el principio de personalidad de la pena da lugar a que la
responsabilidad haya de ser consecuencia de la participacin en los hechos
constitutivos de la infraccin, tambin es posible la infraccin por actos u
omisiones ajenos. As, slo en el caso de que las Leyes reguladoras de los
distintos regmenes dispongan obligaciones que conlleven el deber de prevenir
la infraccin administrativa cometida por otros, la responsabilidad subsidiaria o
solidaria por el incumplimiento a las personas fsicas y jurdicas sobre las que
tal deber recaiga.
14

La STC 246/91, de 19 de diciembre, que partiendo de que efectivamente las

personas jurdicas no poseen una voluntad propia y por su propia naturaleza la actuacin en el
mundo externo ha de hacerse a travs de sus empleados o representantes, se entiende que
toman prestada de estos que han cometido la accin punible, tal voluntad, sin perjuicio de la
accin de regreso sobre los responsables.
15

Anulacin de sancin por concesin ilegal de licencia de obras por haberse impuesto
a la Comisin de Gobierno en vez de a sus miembros o al Ayuntamiento. STS 25-112008
La actuacin e la Administracin autonmica, al tramitar y resolver el procedimiento
sancionador, ha eludido lo establecido en el artculo 130.1 de la Ley 30/1992, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn, segn el cual slo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de
infraccin administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de
los mismos aun a ttulo de simple inobservancia. La Comisin de Gobierno del
Ayuntamiento no es una persona jurdica sino un rgano de ste, de manera que,
como recab desde el inicio el Ayuntamiento, el procedimiento sancionador debera
haberse seguido frente a las personas fsicas integrantes de la Comisin de Gobierno
o frente al propio Ayuntamiento, lo que no se hizo, sin que pueda lcitamente
entenderse que, en contra de lo claramente sucedido, el procedimiento se ha dirigido
frente al Ayuntamiento recurrente cuando la realidad es que se ha seguido y se ha
sancionado a la Co misin de Gobierno.
18

Por otra parte, la imputacin subjetiva apunta a la responsabilidad que

se deriva de la voluntariedad del infractor. A este respecto debe tenerse en
cuenta que el artculo 130 LRJPAC seala la posibilidad de sancionar a los
responsables de la infracciones aunque sea simplemente a ttulo de mera
inobservancia.
Aunque esta ltima referencia pudiera hacer pensar en la existencia de
una responsabilidad objetiva en el mbito sancionador, ya hemos sealado que
la jurisprudencia constitucional ha afirmado la exigencia de una cierta
culpabilidad. En la sentencia de 26 de abril de 1990 (STC 76/1990) se afirm
que un principio de responsabilidad objetiva es inadmisible en nuestro
ordenamiento, y frente a las infracciones tributaria cometidas a ttulo de
simple negligencia afirmaba que, una infraccin as daba por supuesta la
exigencia de culpabilidad en los grados de dolo y culpa o negligencia grave.
Principio de
proporcionalidad
de las sanciones

171. El segundo de los principios especficos en la aplicacin del sistema

sancionador es el principio de proporcionalidad de la sancin.
Se trata de un principio derivado de la funcionalidad propia de la sancin
en tanto que sirve de instrumento para garanta y proteccin del inters
general, por lo que la reaccin punitiva debe ser moderada por el grado de
afeccin al mismo que causa la infraccin.
La STC 62/82, de 15 de octubre, si bien sealo que el principio de la
proporcionalidad de la pena, es competencia del legislador y no cabe deducir
del artculo 25 CE un derecho fundamental a la proporcionalidad abstracta, en
cambio reconoci el valor constitucional de este principio general conforme a
los principios que consagra el Estado de Derecho y proclama la Justicia como
valor superior del ordenamiento jurdico (art. 1 CE), y el que establece que la
dignidad de la persona y los derechos que le son inherentes son fundamento
del orden poltico y la paz social (art. 10 CE).
El artculo 131 LRJPAC se refiere a la proporcionalidad de las sanciones
y, en primer lugar, dispone unos lmites mximos y mnimos en la imposicin de
las sanciones. As, la proporcionalidad impide, como ya hemos visto, que las
sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningn caso
podrn implicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad. En cuanto al
mnimo, en el establecimiento de sanciones pecuniarias se debe prever que la
19

comisin de las infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el

infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
La

exigencia

de

proporcionalidad

supone

una

limitacin

discrecionalidad administrativa en la concrecin de la sancin correspondiente

a cada infraccin concreta, ya que, dentro de las distintas soluciones
admisibles, deber optar por aquella que manifieste una equivalencia entre la
gravedad de la infraccin y el consiguiente dao al inters general y el dao
que implica la sancin. Esto implica que la decisin sancionadora es
plenamente controlable en sede jurisdiccional que puede entrar a considerar el
cumplimiento de este principio, ponderando en todo caso las circunstancias
concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad ente
los hechos imputados y la responsabilidad exigida16.
Por esta razn se disponen unos criterios generales para la aplicacin
del principio de proporcionalidad mediante la graduacin de las sanciones (art.
131.2 CE). As, tanto en la determinacin normativa del rgimen sancionador
esto es en la fijacin de las sanciones previstas para las distintas infracciones,
y en la imposicin de sanciones por las Administraciones Pblicas la
concrecin de las sanciones correspondientes al caso concreto, se deber
guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la
infraccin y la sancin aplicada 17 , considerndose especialmente como
criterios para la graduacin de la sancin a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteracin.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
16

Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 1987, de 23 de octubre de

1989, de 14 de mayo de 1990 y de 3 de mayo de 1995. As, por ejemplo, en la sentencia del
STJ La Rioja, de 19 de junio de 1998, se anula una sancin por considerar excesivamente
riguroso y desproporcionado sancionar, adems de con una multa de 35000 pesetas (250
euros), con la inhabilitacin para conducir durante un mes por el hecho de marchar a 81 km/h
por un tramo de carretera nacional limitado a 50 sin dejarse constancia, ni colegirse, de
cualquier otra circunstancia relativa a personas, tiempo o lugar que revelen una agravacin de
la conducta infractora, ya de por si calificada legalmente como grave.
17

La adecuacin al principio de proporcionalidad se comprueba con el cumplimiento

del criterio establecido por el Tribunal Constitucional (STC 186/2000) para apreciar su
cumplimiento por parte de las medidas restrictivas de derechos: si tal medida es susceptible de
conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); si, adems, es necesaria, en el sentido de
que no exista otra ms moderada para la consecucin de tal propsito con igual eficacia (juicio
de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ellas
ms beneficios o ventajas para el inters general que perjuicios sobre otros bienes o valores en
conflictos (juicio de proporcionalidad en sentido estricto).

20

c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una

infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por
resolucin firme.
Principio de non
bis in idem

172. Entre los principios relativos a la aplicacin del sistema sancionador se

encuentra la prohibicin de bis in idem o tambin llamado principio non bis in
idem (ne bis in idem), que impide la doble sancin.
Aunque no se encuentre consagrado de manera expresa en la
Constitucin, nada impide reconocer su vigencia en nuestro ordenamiento,
porque est ntimamente unido a los de legalidad y tipicidad de las
infracciones, recogidos en el artculo 25 CE (sentencia del Tribunal
Constitucional de 30 de enero de 1981, STC 2/1981). Es principio supone la
interdiccin de que recaiga duplicidad de sanciones en los casos en que se
aprecie identidad de sujetos, hechos y fundamentos (Sentencia de 27 de
noviembre de 1985, STC 159/1985).
Este principio ha sido interpretado por el propio Tribunal Constitucional
que ha sealado una doble vertiente material y procesal18. Desde el punto de
vista material el principio postula que no haya duplicidad de sanciones por los
mismo s hechos, ya sean administrativas o penales, ya sean dos sanciones
administrativa. As se recoge actualmente recogido en el artculo 133 LRJPAC
que dispone que no podrn sancionarse los hechos que hayan sido
sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie
identidad de sujeto, hecho y fundamento. En esta triple exigencia la ms
conflictiva de determinar es la ltima que se refiere a normas que protegen
bienes o intereses distintos19.
18

La sentencia de 21 de julio de 2008, STC 91/2008, expone que este principio se

configura como un derecho fundamental, integrado en el art. 25.1 CE , con una doble
dimensin material y procesal. La material o sustantiva impide que un mismo sujeto sea
sancionado en ms de una ocasin con el mismo fundamento y por los mismo hechos, toda
vez que ello supondra una reaccin punitiva desproporcionada que hara quebrar, adems, la
garanta del ciudadano de previsibilidad de las sanciones. La procesal o formal proscribe, en su
sentido originario, la duplicidad de procedimientos penales en caso de que exista la triple
identidad de sujeto, hecho y fundamento. Ello implica la imposibilidad de proceder a un nuevo
enjuiciamiento penal si el primer proceso ha concluido con una resolucin de fondo con efecto
de cosa juzgada, ya que, en el mbito de lo definitivamente resuelto por un rgano judicial, no
cabe iniciar un nuevo procedimiento, pues se menoscabara la tutela judicial dispensada por la
anterior decisin firme y se arroja sobre el reo la carga y la gravosidad de un nuevo
enjuiciamiento
19

En este sentido, hemos declarado que la exigencia de un fundamento diferente

21

Por lo que respecta a su dimensin procesal, consiste en evitar que un

mismo hecho sea objeto de dos procedimientos distintos, lo que se consigue
dando prioridad al mbito penal, ya que en el caso de que haya condena penal
no puede haber sancin administrativa, y si no la hubiera, para la imposicin de
esta ltima la Administracin queda vinculada por los hechos tenidos como
ciertos en el proceso penal20.
Dentro de estas dos dimensiones, se impone la dimensin material, ya
que el objetivo es impedir que un mismo sujeto reciba una doble sancin por
unos mismos hechos. De este modo, aunque se deba dar prioridad procesal al
mbito penal, si existiera ya una sancin administrativa no sera posible que
recayese una sentencia penal, no slo por evitar la doble incriminacin sino
tambin para evitar las disfunciones que supondran dos pronunciamientos de
signo contrario (sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de octubre de
1999).
El principio non bis in idem resultaba sistemticamente exceptuado en el
mbito de las relaciones de sujecin especial a las que se har referencia ms
adelante, no obstante la ltima jurisprudencia del Tribunal Constitucional
presenta una evolucin en sentido restrictivo a esta situacin contraria a las
garantas.
requiere "que cada uno de los castigos impuestos a ttulo principal estuviesen orientados a la
proteccin de intereses o bienes jurdicos diversos, dignos de proteccin cada uno de ellos en
el sentir del legislador o del poder reglamentario (previa cobertura legal suficiente) y tipificados
en la correspondiente norma legal o reglamentaria (respetuosa con el principio de reserva de
ley). O, expresado en los trminos de la STC 234/1991, de 10 de diciembre, no basta
'simplemente con la dualidad de normas para entender justificada la imposicin de una doble
sancin al mismo sujeto por los mismos hechos, pues si as fuera, el principio ne bis in idem no
tendra ms alcance que el que el legislador (o en su caso el Gobierno, como titular de la
potestad reglamentaria) quisieran darle. Para que la dualidad de sanciones sea
constitucionalmente admisible es necesario, adems, que la normativa que la impone pueda
justificarse porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un inters
jurdicamente protegido que no es el mismo que aquel que la primera sancin intenta
salvaguardar o, si se quiere, desde la perspectiva de una relacin jurdica diferente entre
sancionador y sancionado' (FJ 2)" (STC 188/2005, de 4 de julio, FJ 5).
20

El artculo 7 del Real Decreto 1398/1993, en el que se establece que en cualquier

momento del procedimiento sancionador en que los rganos competentes estimen que los
hechos pudieran ser constitutivos de ilcito penal, lo comunicarn al Ministerio Fiscal,
solicitndole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicacin.
Una vez recibida la comunicacin, y si se estima que existe identidad de sujeto, hecho
y fundamento entre la infraccin administrativa y la infraccin penal que pudiera corresponder,
el rgano competente para la resolucin del procedimiento acordar su suspensin hasta que
recaiga resolucin judicial.
En todo caso, los hechos declarados probados por resolucin judicial penal firme
vinculan a los rganos administrativos respecto de los procedimientos sancionadores que los
sustancien.

22

10.3.

LA

POTESTAD

SANCIONADORA:

RGIMEN

GENERAL

SECTORIAL.

Rgimen
general y
rgimen
especial

160. El rgimen jurdico de la potestad sancionadora encuentra su

fundamento en la propia Constitucin como hemos tenido ocasin de
comprobar, en concreto en su artculo 24, 25 y 26 CE y en el resto de su
contenido referido a los principios propios de un Estado de Derecho as como
el relativo a las Administraciones Pblicas.
A partir de estas bases constitucionales la ordenacin de la potestad
sancionadora se desarrolla a nivel legal con una sistemtica comn a la del
resto del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas, por lo que se divide
en un rgimen general y un rgimen especial o sectorial.
La configuracin legal general de la potestad sancionadora se
encuentra contenida en el Ttulo IX de la LRJPAC como parte de las bases del
rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas, y se divide en dos Captulos,
el Primero correspondiente a los Principios de la potestad sancionadora y el
Segundo relativo a los Principios del procedimiento sancionador. Por lo tanto,
en este Ttulo IX se disponen unos principios generales que sirven de
estructura para la configuracin y la aplicacin de los distintos sistemas
sancionadores que existen a nivel autonmico o local, y que necesariamente
se concretan en la normativa sectorial.
Si bien estos principios son aplicables, en principio, para todas las
Administraciones Pblicas en todos los mbitos sancionadores, deben
sealarse notables excepciones en el mbito tributario, laboral y de Seguridad
Social y disciplinario. En efecto, se trata, por una parte, de las sanciones en
materia tributaria (disposicin adicional quinta21), las sanciones en el orden

21

En esta se dispone que los procedimientos tributarios y la aplicacin de los tributos

se regirn por la Ley General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantas de los
contribuyentes, por las Leyes propias de los tributos y las dems normas dictadas en su
desarrollo y aplicacin. En defecto de norma tributaria aplicable, regirn supletoriamente las
disposiciones de la presente Ley. La normativa tributaria a la que se refiere consiste en la
actualidad en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributario y el Real Decreto
2063/2004, de 15 de octubre, por el que se aprueba el reglamento general del rgimen
sancionador tributario.

23

social y de la Seguridad Social (disposicin adicional sexta22), que son mbitos

cuya complejidad y especialidad es tan acusada de hecho constituye una
rama dentro del Derecho Pblico distinta de la Derecho Administrativo que
han de contar con sus propios principios para ejercer la potestad sancionadora.
Por otra parte, tampoco se aplica a los procedimientos disciplinarios relativos al
personal al servicio de las Administraciones Pblicas (disposicin adicional
octava23).

Criterio
territorial

161. Por lo que respecta a la perspectiva territorial, los principios bsicos

contenidos en el Ttulo IX LRJPAC se aplican a la potestad sancionadora de
todas las Administraciones pblicas y, puede ser desarrollado para adaptar
este contenido bsico a las especialidades propias de cada Comunidad
Autnoma, as como al mbito local.
Son pocas las CCAA que han dictado una normativa de desarrollo de
estas bases del rgimen sancionador (como es el caso de la Ley autonmica
2/1998, de 20 de febrero, que regula la potestad sancionadora en las
Administraciones Pblicas del Pas Vasco). Por lo tanto, para establecer y
aplicar el rgimen sancionador sectorial en una materia de competencia
autonmica (por ejemplo, la tipificar y sancionar la actividad edificacin ilegal
en el mbito del urbanismo), deber tenerse en cuenta todo el bloque
normativo general aplicable a dicha Comunidad Autnoma, que arranca de la
22

Esta dispone que los procedimientos administrativos para la imposicin de

sanciones por infracciones en el orden social y para la extensin de actas de liquidacin de
cuotas de la Seguridad Social se regirn por su normativa especfica y, subsidiariamente, por
las disposiciones de esta Ley. La normativa a la que se refiere viene conformada en la
actualidad por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto
Refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el oren social; asimismo el Real Decreto
928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el reglamento general sobre procedimientos
para la imposicin de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes
liquidatorios de cuotas de Seguridad Social. Asimismo lo dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de
noviembre, de prevencin de riesgos laborales.
23

Esta disposicin adicional octava dispone que Los procedimientos de ejercicio de la

potestad disciplinaria de las Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio y de
quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual se regirn por su normativa
especfica, no sindoles de aplicacin la presente Ley. El rgimen sancionador para los
empleados pblicos se encuentra en el Ttulo VII de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Bsico del Empleado Pblico, que se aplica tanto al personal funcionario como laboral en los
trminos que desarrolle para cada Administracin, por lo que transitoriamente se aplica lo
dispuesto en el Real Decreto 22/1986, de 10 de enero, que aprueba el Reglamento de
Rgimen Disciplinario de los funcionarios de la Administracin General del Estado. El personal
militar sigue su propio rgimen como ya se seal en una nota anterior.

24

Constitucin e incluye lo dispuesto en la LRJPAC (Ttulo IX), a lo que puede

aadirse la normativa autonmica general sobre sanciones
En el caso de los Ayuntamientos debe tenerse en cuenta, junto a los
principios del Ttulo IX LRJPAC lo dispuesto con carcter general para stas en
la LBRL. La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernizacin del Gobierno Local supuso un punto de inflexin en la
configuracin de la potestad sancionadora local, ya que introdujo en la LBRL
un nuevo Ttulo XI sobre Tipificacin de las infracciones y sanciones por las
entidades locales en determinadas materias, en la que se recoge la doctrina
constitucional desarrollada a partir de la sentencia de 8 de junio de 2001 (STC
131/2001), en la que se resuelve el problema de la imposibilidad de tipificar
infracciones y sanciones por parte de los entes locales que dejaba sin sentido
su potestad sancionadora y el alcance de su autonoma. De este modo se
ofrece respaldo a la autorizada lnea doctrinal que sostiene que las
Ordenanzas locales, en tanto que normas dictadas por rganos representativos
de la voluntad popular, son el equivalente en el mbito local de las Leyes
estatales y autonmicas y tienen fuerza de Ley en dicho mbito. Esta
jurisprudencia reconoce que, por razn del principio de autonoma es posible
flexibilizar en el mbito local el alcance de la reserva de ley en materia
sancionadora, siempre que la Ley fije, no ya las conductas sancionables sino
los criterios mnimos de antijuricidad con arreglo a los cuales cada entidad local
pueda tipificar las infracciones y asimismo las sanciones. As lo hace la Ley
57/2003, razn por la cual se incluye en artculo 129 LRJPAC un inciso tras
manifestar que slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones
del ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para la administracin local en el ttulo XI de la LBRL.

Criterio material

162. Por lo que respecta a la perspectiva material, la potestad sancionadora

se proyecta con carcter general, independientemente de la materia de que se
trate, a partir de la normativa bsica contenida en el Ttulo IX LRJPAC, as
como en las normas de desarrollo autonmico y en la aplicable al mbito local.
Sobre la base de este rgimen general, el rgimen sancionador se concreta en
la normativa especfica de cada mbito material. De este modo, y conforme a

25

los principios analizados, en las Leyes sectoriales se van tipificando las

conductas infractoras, as como las sanciones correspondientes a las mismas.
La normativa sectorial en la que se van concretando los principios
sancionadores en los diferentes mbitos, contiene as el rgimen sancionador
propio de cada uno de ellos.

Relaciones de
sujecin especial

163. Por ltimo, y dentro de la diversidad de regmenes sancionadores, se

pueden distinguir aquellos a los que los particulares se someten en condiciones
comunes, relacin de sujecin general, frente a otros regmenes sancionadoras
que afectan a determinados sujetos que por su especial situacin se
encuentran en lo que se ha llamado relacin de sujecin especial, que se
distingue por presentar un rgimen de garantas diverso en el que algunas de
stas se encuentran limitadas o bien se aplican de forma ms flexible.
Se trata de determinados colectivos que, por razn de la singularidad de su
relacin con la Administracin, requiere un refuerzo a travs del rgimen
sancionador.

Entre

estos

colectivos

se

encuentran

los

usuarios

de

determinados servicios pblicos que se integran en los mismos temporalmente

(como son los internos en instituciones sanitarias pblicas y los estudiantes),
los internos en instituciones penitenciarias que se encuentran en situacin de
privacin de libertad, los concesionarios que prestan determinados servicios en
nombre

de

las

Administraciones,

el

personal

al

servicio

de

las

Administraciones Pblicas (empleados pblicos y, con mayor intensidad, el

personal militar).
Los regmenes sancionadores previstos para todos estos colectivos se
adquiere unas caractersticas singulares hasta el punto que adquiere una
sustantividad propia como regmenes disciplinarios.
En estas situaciones de sujecin especial han justificado la imposicin
de doble sancin frente al principio de non bis in idem. La STC 234/1991
configura las excepciones al principio "non bis in dem", esto es, los supuestos
en los que constitucionalmente es posible una dualidad de sanciones por unos
mismos hechos:
- Para entender justificada una doble sancin al mismo sujeto por unos mismos
hechos no basta simplemente con la dualidad de normas. Es necesario,
adems, que la normativa que la impone pueda justificarse porque contempla
26

los mismos hechos desde la perspectiva de un inters jurdicamente protegido

que no es el mismo que aquel que en la primera sancin se intenta
salvaguardar, o, si se quiere, desde la perspectiva de una relacin jurdica
diferente entre sancionador y sancionado.
- La existencia de esta relacin de sujecin especial tampoco basta por s
misma para justificar esa dualidad de sanciones, ya que esa clase de
relaciones no son un mbito en el que los sujetos queden despojados de sus
derechos fundamentales. Para que sea jurdicamente admisible la sancin
disciplinaria de una conducta que ya fue objeto de una condena penal es
indispensable, adems, que el inters jurdicamente protegido sea distinto y
que la sancin sea proporcionada a la sancin.
- El inters legtimo de la Administracin en su conjunto es servir con
objetividad los intereses generales (art. 103. 1 CE ), y el de los entes u rganos
que la integran asegurar el funcionamiento del servicio pblico que tienen
encomendado.

10.4.

CONFIGURACIN

DE

LAS

INFRACCIONES

SANCIONES

ADMINISTRATIVAS.
164. En el primer apartado, al hilo de las reflexiones sobre la configuracin
Distincin de
las sanciones.

de la potestad sancionadora, se han puesto de manifiesto las diferencias de las

infracciones y sanciones administrativas con respecto a otras medidas
negativas para los particulares que se derivan del incumplimiento de las
normas que no tienen naturaleza sancionadora; as como de los delitos y faltas
penales y sus correspondientes penas.
No se trata de una mera distincin acadmica a efectos de construir
una determinada teora, sino que tiene indudables efectos prcticos ya que de
la consideracin del incumplimiento de las normas desde una perspectiva
penal o sancionadora se deriva la aplicacin de un rgimen de garantas
especfico.
El deslinde entre el mbito penal y el sancionador ya ha sido tratado
con anterioridad, por lo que ahora haremos mencin a aquellos supuestos en
los que el incumplimiento de las normas desencadenan una consecuencia
27

jurdica para los incumplidores de las normas sin que sean consideradas
infracciones ni sus consecuencias negativas sanciones. Se trata de supuestos
muy similares a las sanciones privativas de derechos, si bien, como se
analizar a continuacin, no lo sern en la medida que carezcan de la finalidad
propia de las sanciones24.
Distincin de
las
infraccciones

165. Como ya se ha sealado, la configuracin de las infracciones y de las

sanciones administrativas se lleva a cabo en la normativa sectorial sobre la
base de los principios generales dispuestos en el Ttulo IX LRJPAC as como
en la normativa autonmica y local.
Por lo que respecta a la configuracin de las infracciones, su
concrecin da lugar a una enorme diversidad de acciones y omisiones que son
difcilmente reconducibles a un criterio comn. Una caracterstica comn en la
tipificacin

de

estas

infracciones

es

que,

conforme

al

principio

de

proporcionalidad, se gradan en infracciones leves, graves y muy graves para

poder imponer as una sancin correspondiente. Esta clasificacin en tres tipos
de infracciones se contena en el artculo 129 LRJPAC, si bien su modificacin
por la Ley 57/2003 ya mencionada, suprimi dicho inciso con lo que
desaparece este patrn para la configuracin de las infracciones, aunque la
normativa sectorial mantiene por inercia esta estructura.

24

Las dificultades de esta distincin se aprecia en la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional que en su sentencia 61/990, de 29 de marzo, en la que otorg el amparo
considerando que se trata de una sancin que debe estar tipificada y, en principio, ha de venir
contenida en una ley aunque se admita la remisin al reglamento; mientras que en su
sentencia de 15 de noviembre de 1990 (STC 181/1990), se desestim el amparo en un caso
similar en el que se revoc una licencia otorgada a un empresario dedicado a la actividad del
llamado video comunitario. En esta ltima sentencia se indica que la revocacin de una
licencia constituye una actuacin administrativa que en ocasiones tiene una dimensin
sancionadora y otras no. En efecto, en tanto en cuanto la revocacin de una licencia, al igual
que su no otorgamiento, se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el
ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se est ante
una medida sancionadora, sino de una simple aplicacin del ordenamiento por pare de la
Administracin competente, tarea en la que el margen de apreciacin es escaso. En otros
casos, en cambio, la revocacin de la licencia responde a un ms amplio margen de
apreciacin en manos de la Administracin, que ve posibilitada para valorar determinadas
conductas como contrarias al ordenamiento, en esos casos, tpicos de la denominada por la
doctrina revocacin-sancin, este ltimo elemento parece mucho menos patente. Asimismo
se indica en esta misma sentencia que ciertamente trazar una linea divisoria entre ambas
medidas, con pretensin de validez general, resulta poco menos que imposible y, en
consecuencia, calificar unas medidas concretas como sancin o simple aplicacin de las
normas administrativas habilitantes para la gestin de una actividad requiere tener en cuenta
las circunstancias de cada caso.

28

Configuracin
de las
sanciones.

166. En el caso de las medidas sancionadoras, su concrecin en la

normativa sectorial se produce de una forma ms homognea, ya que se
imponen unos determinados tipos de sanciones que son, ms o menos,
comunes que se diferencian por su gravedad.
La configuracin de las sanciones parte de la prohibicin de las
sanciones privativas de libertad a la que ya se ha hecho referencia. Tanto el
artculo 25.3 CE como el artculo 131 LRJPAC hace referencia expresa a que
las sanciones administrativas, independientemente de su naturaleza, no
pueden implicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad.

Las sanciones de
multa

167. A partir de esta exclusin, las sanciones que pueden imponerse a los
infractores se estructuran en obligaciones pecuniarias (sancin de multa), o la
limitacin o rescisin de derechos (sanciones privativas de derechos).
La sancin ms comn que se impone con modelo es la sancin de
multa, por la que se impone una obligacin pecuniaria sobre los infractores.
Debe prestarse especial atencin ya que la multa puede imponerse como pena
derivada de un delito o falta, por lo que, la sancin de multa o la pena de multa
no se distinguen ms que en su origen. No obstante, existen diferencias en
tanto en el mbito penal, las multas se estructuran siempre en das-multa cuya
cuanta depende de la duracin de la pena de privacin de libertad que,
subsidiariamente, se puede derivar en caso de incumplimiento.
Conforme al principio de proporcionalidad, y forma paralela a las
infracciones, las sanciones de multa se estructuran en sanciones leves, graves
y muy graves, estableciendo los mnimos y mximos de multas para tipo de
infraccin (a lo que puede aadirse lmites de las multas que puede imponer
cada autoridad competente). Si bien estos lmites (en particular los mximos)
venan consistiendo en cifras concretas, en determinados mbitos (consumo,
competencia) se va extendiendo la fijacin de estos lmites en funcin del dao
causado o el beneficio obtenido, lo que ha sido criticado por ser una prctica de
dudosa compatibilidad con el principio de tipicidad.
El lmite mximo en la determinacin de las sanciones de multa por la
normativa sectorial plantea algunos problemas por el alcance que han llegado
a tener. En principio sera lgico que las sanciones de multas no pudieran ser
ms graves que las penas de multas derivadas del Cdigo Penal, y as se
29

encontraba regulado con anterioridad al actual Cdigo Penal, si bien en la

leyes sectoriales se superaba este lmite sistemticamente.
A falta de un lmite concreto, las distintas normas sectoriales disponen
como mximo, los seiscientos mil euros. Esta cifra plantea el problema del
carcter confiscatorio que pueden tener las sanciones de multa, ya que una
cifra excesiva puede ser contraria a lo dispuesto en los artculo 31 y 33 CE. Si
bien esta prohibicin de las sanciones de carcter confiscatorio ha permitido la
anulacin de algunas sanciones de multa exageradas, debe tenerse en cuenta
que este carcter confiscatorio se considera con carcter abstractos sin que
puede descenderse a su consideracin en cada caso concreto ya que
convertira en algo inefectivo el sistema sancionador.
Las sanciones
rescisorias de
derechos

168. Junto a las sanciones de multa, tambin se prevn sanciones que

implican la limitacin o rescisin de derechos. Estas sanciones rescisorias de
derechos son comunes en el mbito disciplinario (separacin del servicio,
suspensin de funciones), y se prevn en aquellos mbitos en los que existe
un previo reconocimiento de derechos por parte de la Administracin. Se trata
de ttulos habilitantes para el desarrollo de actividades, como son las
autorizaciones, licencias o las concesiones.
Este tipo de sanciones plantean el problema ya planteado de su
distincin de los supuestos de simple aplicacin del ordenamiento. A lo que se
aade

la

alteracin

del

procedimiento

de

revocacin

de

los

actos

administrativos y la indemnizacin de los mismos. Por esta razn se exige que

estas medidas sancionadoras respondan a las finalidades de prevencin
especial y general propias de stas, y que no impliquen un dao al inters
general por la interrupcin o prdida de la actividad (por ejemplo, en el caso de
la prdida de una concesin para la recogida de residuos), aunque debiera
tenerse en cuenta tambin los efectos a terceros (trabajadores de las
empresas que cesan en su actividad al perder su ttulo habilitante).
Las medidas
accesorias:
comiso,
inhabilitaciones y
reposicin y
resarcimiento

169. Al margen de las sanciones, deben tenerse en cuenta otras medidas

que pueden tener una consecuencias negativas para los particulares pero que
no pueden ser consideradas como sanciones ya no son la reaccin que se
prev a ttulo principal frente a las infracciones, sino que son medidas
30

destinadas a asegurar la finalidad y a eficacia de aqullas. Son medidas

accesorias entre las que se incluye el comiso, las inhabilitaciones y el deber de
reposicin y resarcimiento.
El comiso se prev en algunas normas sancionadoras sectoriales como
medida accesoria que implica la privacin de la propiedad sin indemnizacin
alguna de los bienes que han sido materialmente utilizados en las infracciones.
Esta privacin se justifica en la medida que estn destinadas a garantizar el
bien o el inters general que se protege (s ocurre, por ejemplo, con la salud,
que justifica el comiso de las sustancias estupefacientes, de enfermedades).
Las inhabilitaciones tambin se prevn en la normativa sectorial e
impiden el ejercicio de determinadas actividades relacionadas con las
infracciones. No se trata de sanciones en la medida que solamente pretenden
proteger el inters general que podra verse afectado de nuevo por el infractor.
Son supuestos como los previstos en la normativa sobre contratacin pblica
que impide volver a contratar a los sancionados con carcter firme por
determinadas infracciones (art. 49 LCSP), o en la normativa sobre
subvenciones que imposibilita el acceder subvenciones durante determinado
tiempo (art. 59.3 Ley Subvenciones).
Por ltimo, se prev la supresin de las consecuencias derivadas de
las infracciones que afecten al inters general. Se trata de reponer en trminos
materiales la situacin a las condiciones previas a la infraccin y, en caso de
que no sea posible, indemnizar. El deber de reposicin y de resarcimiento
est previsto en el artculo 130.2 LRJ-PAC que dispone que Las
responsabilidades

administrativas

que

se

deriven

del

procedimiento

sancionador sern compatibles por no constituir una sancin, ya que si no

sera contrario al non bis in idem con la exigencia al infractor de la reposicin
de la situacin alterada por el mismo a su estado originario, as como con la
indemnizacin por los daos y perjuicios causados que podrn ser
determinados por el rgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse
al infractor para su satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y
quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial correspondiente. Por lo
tanto,

junto

las

indemnizaciones

pblicas,

cabe

la

exigencia

de

indemnizaciones por los daos y perjuicios causados a intereses privados que,

de no resarcirse, se ventilarn ante la jurisdiccin civil.
31

NORMATIVA DE REFERENCIA:
-

Constitucin Espaola.

Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las

Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.

32