AGRP11-CGR Pasado Futuro

Fortaleza del Control Fiscal!
contRaLoRa GeneRaL De La RePBLica

en eL PasaDo Y hacia eL FutuRo
1998-2010
edicin: Auditora General de la Repblica
Director de la investigacin: Ivn Daro Gmez Lee
asesor investigador: Luis B. Carvajal C.
Grupo de apoyo: Ana Mara Echeverry lvarez, Isabel Martnez Gaitn
coordinacin editorial: Juan de Dios Cano Londoo
Diseo visual: David Garzn Rodrguez
asistencia editorial: Mara Ximena Obyrne Agredo, Jhon Alexnder Agudelo Crdoba
impresin: Imprenta Nacional de Colombia
Impreso en Colombia
Bogot D.C., mayo de 2011
Primera edicin
1.000 ejemplares
isBn: 978-958-99001-5-4
Fortaleza del Control Fiscal!
I V N DA R O G MEZ LEE . Auditor General de la Repblica

A N A M A R A E C HEVERRY LVAREZ. Auditora Auxiliar
F R E DY C S P E D E S V I L LA. Auditor Delegado para la Vigilancia de la Gestin Fiscal
C E C I L I A V I L LALBA MOSQUERA. Secretario General
I SA B E L M A RT N E Z G A I T N. Directora Oficina Estudios Especiales y Apoyo Tcnico
M A R I A N A G U T I RREZ DUEAS. Directora de Planeacin
R O SA V I V I A N A C ASTAEDA AYA. Directora Oficina Jurdica
SA N T I AG O M U O Z MEDINA. Director Oficina de Control Inter no
JUAN DIEGO DONCEL RAMREZ. Director de Control Fiscal
LU C E N I T H M U O Z ARENAS. Directora de Responsabilidad Fiscal
LUZ S T E L LA VA R G AS LPEZ. Directora de Recursos Financieros
MARGARITA MARA MRQUEZ FIGUEROA. Directora de Recursos Fsicos
BEATRIZ AMALIA SNCHEZ LUQUE. Directora de Talento Humano
N O RA E L E N A C O R R EA LONDOO. Gerente Seccional I [Medelln]
J O S LU I S F RA N C O LAVERDE. Gerente Seccional II [Bogot]
J UA N C A R L O S R E NDN LPEZ. Gerente Seccional III [Cali]
JA I R O A L F O N S O P LATA QUINTERO. Gerente Seccional IV [Bucaramanga]
LVA R O RA FA E L AG U I LAR BOLAO. Gerente Seccional V [Bar ranquilla]
JA I M E PA R RA SNCHEZ. Gerente Seccional VI [Neiva]
A D R I A N A S T E L LA G I RALDO RAMREZ. Gerente Seccional VII [Ar menia]
Contenido
PRESENTACIN9
NOTA METODOLGICA13
INTRODUCCIN15
1. REFORMA ORGANIZACIONAL Y OPERATIVA19
2. CONTROL FISCAL MICRO33
3 CONTROL FISCAL MACRO67
4. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL75
5. PARTICIPACIN CIUDADANA81
6. RELACIONES TCNICAS CON EL CONGRESO89
7. SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL95
8. APLICACIN DE PLANES ESTRATGICOS107
9. INFORME DE EVALUACIN DE LA GESTIN PBLICA113
10. BENEFICIOS DEL CONTROL FISCAL125
11. CONTROL FISCAL AMBIENTAL 127
12 AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA: EL CONTROL DEL CONTROL131
13. REFORMAS PROPUESTAS AL CONTROL FISCAL157
14. EL MODELO ESTNDAR DE CONTROL INTERNO, MECI169
15. El Camino a la transformacin del Control Fiscal Colombiano175
BIBLIOGRAFA195
Auditora General de la Repblica / 5
PRESENTACIN
Ivn Daro Gmez Lee
Auditor General de la Repblica
odas las organizaciones se debaten en el dilema de cambiar su pasado o en alguna

medida conservarlo y, sobre este dilema, definir cual debe ser su horizonte. El
propsito de este anlisis es el de aportar elementos para la tarea de forjar un mejor
futuro para la Contralora General de la Repblica. La Auditora General de la Repblica
se complace en entregar este aporte al anlisis de la evolucin institucional de aquella
entidad en el pas, producido con el rigor acadmico de evaluar lo institucional sin juicios
de valor a las personas.
No obstante los propsitos de tecnificacin y de efectividad en el control fiscal que

introduce la Constitucin Poltica de 1991, al finalizar el ao 1997 la Contralora General
de la Repblica y el sistema de control fiscal en el pas, padeca una crisis de grandes
proporciones, que se expresaba, por una parte, en fallas administrativas y operativas y,
por otra, en un deterioro de la imagen institucional, entre otras cosas, porque el Contralor
en propiedad en el perodo 1994 1998, David Turbay Turbay, debi ser sustituido ante
los problemas judiciales que lo llevaron a la detencin y posterior condena1 Ello se sum
a que tres contralores anteriores haban tenido serios problemas con la justicia.
Sobre las fallas de la entidad, consultores de la poca dejaron testimonios sobre el
particular; los principales problemas se resuman de la siguiente manera2: deficiencias
en el recurso humano; atraso tecnolgico, falta de desarrollo de polticas, planes y
procedimientos estratgicos, deficiencias en la cultura organizacional, y escasos canales de
comunicacin, falta de un marco normativo adecuado, y un inadecuado diseo jerrquico
y burocrtico de la estructura organizacional.
Frente a esta situacin, las nuevas administraciones asumen una tarea de reestructuracin
y modernizacin, la de 1998-2002 presidida por el doctor Carlos Ossa Escobar, con el
1
Resumen basado en Naranjo Galves, Rodrigo, Eficacia del Control Fiscal en Colombia,
Editorial Universidad del Rosario, Bogot, 2007.
dem.
Contralora General de la Repblica. En el pasado y hacia el futuro
lema la Contralora del futuro, que luego contina, con variantes y su impronta personal,
el doctor Antonio Hernndez Gamarra 2002-2006, con el propsito de la transparencia
contra la corrupcin
Luego el doctor Julio Csar Turbay Quintero 2006 2010 con el lema de una gestin
fiscal tica y eficiente.
Por ltimo, la doctora Sandra Morelli Rico, 2010-2014, quien se ha propuesto lograr un
control fiscal oportuno y eficaz, por supuesto es parte de la historia, pero en un mandato
que an est comenzando.
Se trata de un perodo amplio 1998 2010 y es til hacer este inventario de las innovaciones
y mejoras, pero tambin de las debilidades y dificultades que se han encontrado durante
este proceso, calificado como sui gneris en Amrica Latina, con el fin de evaluarlo para
adecuar el rgano de fiscalizacin de escala nacional para el mejor cumplimiento de sus
finalidades constitucionales en defensa del patrimonio pblico y en procura de una mejor
gestin del Estado.
El documento de anlisis que entregamos al pas reafirma dos grandes conclusiones sobre
la Contralora General de la Repblica hoy da: de una parte, an son urgentes acciones y
decisiones inmediatas de cambio en la gestin de esa entidad, tendientes al mejoramiento
administrativo, tecnolgico y la calidad del control fiscal. De otra parte, algunas de las
dificultades que atraviesa hoy la CGR, son producto no slo de deficiencias en la gestin
sino atribuibles a problemas estructurales. Es imperativo que se fortalezca la capacidad
de gestin institucional y, a la vez, se promueva un cambio de cultura y de prcticas de
trabajo en los funcionarios. Le urge a Colombia una organizacin moderna para enfrentar
con energa y de manera inflexible el reto de combatir la sofisticada corrupcin y darle
valor agregado a la gerencia pblica.
El ltimo captulo de este estudio es mi balance como Auditor, que tiene como premisa
central que el control fiscal es viable en Colombia con las instituciones actuales, si y slo
si se transforman. En la sntesis de ese balance seal: las transformaciones llevadas a
cabo, las que estn en curso, las que se puedan realizar y los resultados que se expusieron
y sustentaron durante mi gestin como Auditor General de la Repblica demuestran que
vale la pena hacer un gran esfuerzo para emprender un verdadero cambio de paradigma,
que involucre no solo reformar normas sino la cultura, la tica y las prcticas del control
fiscal colombiano, para evitar ese gran riesgo de organismos de control al servicio de
los autoritarismos y la corrupcin y no al servicio de la sociedad.
8
Presentacin
Con liderazgo tcnico y transparencia sembramos para esa trasformacin en la Auditora

General de la Repblica en el periodo 2009-2011, demostramos que, si es posible! El
futuro del control fiscal est ahora en manos de la Contralora Morelli Rico y del doctor Jaime
Ardila Barrera, quien me suceder en el cargo. El control fiscal es una de las pasiones de
mi vida, por ello en mi tendrn un acadmico discreto dispuesto a apoyar esta disciplina
slo en aquello que lo soliciten.Les deseo a estos dos altos funcionarios, cabezas del
control fiscal en el pas, todos los xitos.
Para realizar este trabajo contamos con la valiosa colaboracin de Ana Mara Echeverry,
Auditora Auxiliar, Isabel Martnez, Directora de la Oficina de Estudios Especiales y el apoyo
tcnico del asesor Luis B. Carvajal C., quien fue testigo de excepcin de las acciones y
los cambios aqu consignados; a todos ellos, a los Ex Contralores generales sobre cuyas
administraciones se construy esta resea quienes aportaron informacin relevante y a
la doctora Morelli Rico, quien nos ofrece la introduccin, muy sinceros agradecimientos.
Quien lea la introduccin que a este texto hace la Contralora Morelli Rico comprender las
palabras que voy a escribir para el cierre de esta presentacin; haca falta en el pas que
se asuma el control fiscal con valor, verticalidad e independencia, estoy seguro que ese
talante que se le da hoy a la Contralora es el presagio de un promisorio futuro siempre y
cuando quienes elijan el jefe de ese organismo no olviden que control fiscal es sinnimo
de tecnocracia y no de abuso del poder.
NOTA METODOLGICA
Luis B. Carvajal C.
Asesor - Investigador
ste documento de anlisis describe las principales reformas introducidas durante los
ltimos trece aos, mediante las cuales se ha tratado de superar la situacin crtica
que vivi la Contralora General de la Repblica en las dcadas de los 80 y 90. Explora
los caminos que han buscado adecuar el principal rgano de control fiscal del pas a los
retos que le imponen las nuevas tendencias de la organizacin del Estado, el ejercicio de
la gerencia pblica y el uso de los recursos colectivos. A su vez, recoge algunas de las
observaciones que, en su oportunidad, hicieron las comisiones de vigilancia de la Auditora
General de la Repblica, AGR, sobre la aplicacin y la eficacia de los instrumentos que se
fueron introduciendo al travs del tiempo; y tambin toma varios referentes de la misin
de expertos que, con el apoyo del Banco Mundial, propone el fortalecimiento del Sistema
Nacional de Control Fiscal.
La casi totalidad de este texto es la transcripcin resumida, con algunas adaptaciones,
de documentos oficiales de la propia Contralora, tales como informes de gestin,
publicaciones especializadas y artculos de la revista Economa Colombiana, y de los
informes de auditora de la AGR, razn por la cual se ha omitido el uso de comillas y de
referencias especficas, que haran pesado el texto y con informacin redundante. Las
opiniones han sido, a veces, inevitables para darle sentido al texto pero fueron debidamente
revisadas por el Auditor General de la Repblica.
El informe se refiere a las innovaciones, con sus aciertos y fallas, en sendos captulos
relativos al control micro, el control macro, la responsabilidad fiscal y la participacin
ciudadana, complementados con otros relacionados con los detalles y decisiones en materia
de reestructuracin administrativa, modernizacin tecnolgica, Sistema Nacional de Control
Fiscal, relaciones tcnicas con el Congreso de la Repblica, beneficios del control fiscal,
evaluacin de la gestin pblica, aplicacin de planes estratgicos y cuestiones ambientales.
En un captulo especial se describe lo relacionado con la Auditora General de la Repblica,
con referencia a las innovaciones y cambios que se propiciaron en el control fiscal en y
desde esta entidad, cuya funcin esencial es ejercer el control fiscal del control fiscal.
Comprende tambin un captulo que recoge algunas opiniones alrededor de los cambios
pendientes y recomendables en los diversos campos antes mencionados, a manera de
agenda para la discusin.
En general, salvo lo relacionado con el proceso de reestructuracin y modernizacin, no
se mencionan las labores de apoyo, tales como la gestin del talento humano, el manejo
presupuestal, el control interno, los sistemas de gestin de calidad, el control disciplinario
ni las labores de divulgacin y comunicaciones, sin demeritar con ello su importancia.
Dada la ausencia de metodologas especficas no es posible presentar el impacto de la
labor de control fiscal en la gestin pblica, que vaya ms all de los resultados de los
procesos de responsabilidad fiscal, los beneficios del control o la aplicacin de planes
de mejoramiento.
12
introduccin
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la Repblica
a Contralora General de la Repblica de Colombia es una de aquellas instituciones

nacida, hace ya casi noventa aos, producto de las escudas recomendaciones de la
Misin Kemmerer para modernizar y tecnificar la funcin de control de los recursos
del Estado, presente en los mltiples textos constitucionales que rigieron en nuestro pas
en el siglo XIX.
Sin embargo, y a pesar de tener gnesis equiparable, por ejemplo, al Banco de la Repblica,
la historia de este rgano de control fiscal dista mucho de la diacrona de la banca central.
En efecto, luego de varias dcadas de vida institucional pacfica, en el contexto de un pas
en desarrollo y con instituciones menos complejas, la Contralora fue ejercida por ilustres
personalidades como, por ejemplo, Carlos Lleras Restrepo. Luego, la historia cambi:
entre clientelismo, narcotrfico y ensanchamiento del tamao del Estado, reciamente de
cuenta de quien otrora fuese Contralor, este cuerpo, que se hizo elefantiaco por una u otra
razn, no pudo evolucionar; por el contrario, se fue haciendo grotesco, mxime cuando
sus vrtices, por razones realmente lamentables, tuvieron que abandonar el ejercicio de
la dignidad.
La constituyente tena difano el panorama: reduccin de su tamao, eliminacin del
control fiscal previo, descentralizacin de la funcin, fueron los principales dispositivos
normativos dispuestos para dignificar la institucin.
De ah que con algunas baches, precisamente por las vicisitudes judiciales que tuvieron
que enfrentar otros nuevos contralores, lo que hoy se puede identificar como resultado de
la implementacin del telos constitucional, es la instauracin de la carrera administrativa,
la tecnificacin del ejercicio del control fiscal y el reconocimiento de facultades realmente
incisivas a esta entidad para garantizar la preservacin del erario.
Sin embargo, cabe preguntarse si el balance a hoy corre el ao 2011, es satisfactorio
y, lamentablemente, la respuesta en negativa: A pesar de significativos avances de los
regmenes de la organizacin, la administracin pblica atraviesa por una crisis sin

precedentes. Los procesos de privatizacin y descentralizacin tuvieron lugar de manera
paralela con el esfuerzo institucional para repeler la fuerza de la guerrilla y el paramilitarismo,
y ello, aunado a un sector privado que se volc sobre la contratacin pblica con una
contraparte debilitada y en crisis, permiti crear espacios, abismos de negociacin de
la ley, que obviamente impactaron en forma negativa el sentido del inters pblico y el
patrimonio del Estado.
Y cul fue el rol del control fiscal? Fue ser posterior y selectivo, y en esto se acompas
al desidertum constitucional, pero fue tambin inoportuno y desfasado. El posteriori se
homolog a un concepto de tiempo diferido a un ao despus y gracias a la selectividad
hubo sectores realmente desatendidos por el control.
El control en tiempo real, y por sobretodo la vigilancia fiscal como figura preventiva, es una
de las metas en el actual ejercicio del control fiscal, porque sencillamente debe evitarse
la causacin del dao fiscal. En buena hora el actual Auditor, Ivn Daro Gmez Lee,
suscribi como compatible con nuestro orden jurdico y conveniente para el fortalecimiento
institucional, esta nueva cronologa, que aunada al impulso del Sistema Nacional de
Control Fiscal que debera traducirse en real control interno y en coordinacin efectiva
entre la Contralora General y las contraloras territoriales, habran de ser, como hubo de
reflexionarse en las largas jornadas de formulacin del plan de mejoramiento presentado a
quien controla al contralor, en los pilares del control que hoy demanda la Nacin colombiana.
Aunque los decretos dictados para atender la emergencia ocasionada por la ola invernal
no tuvieron larga vida, all se plasm y, con base en ellos, se practic el control fiscal en
tiempo real.
Se lograron recuperar ms de 30 mil millones de pesos que, por la va de los sobrecostos,
no iban a poder llegar a las vctimas. Nada se omiti respecto de la evaluacin de la gestin
y el resultado, tambin en tiempo real, con informes semanales; tampoco se call respecto
de las deficiencias en los procesos contractuales, sin plizas, sin interventoras, sin
transparencia en los procesos de contratacin: todos fueron advertidos, no hubo sanciones,
no hubo suspensiones. Sin embargo, ante la exclusin del ordenamiento de tales decretos,
y teniendo en cuenta el balance positivo arrojado, la vigilancia fiscal, que el constituyente
no limit en trminos de tiempo ni de naturaleza, resulta ser otra de aquellas instituciones
poco aplicada pero particularmente til en el ejercicio de advertir qu puede causar dao
patrimonial al Estado. Funcin que es especial cuando de los recursos destinados a atender
14
Introduccin
tragedias se trata y por ello es que en ao electoral su vigencia y aplicacin constituye el

mecanismo idneo para evitar el desvo de recursos pblicos.
Con este nuevo enfoque esperamos contribuir a legitimar no la Contralora, sino la
administracin pblica colombiana que, precisamente, gracias a su modernidad y buena
direccin est emprendiendo ejemplarizantes procesos de purga. La sancin, como lo
comparti el seor Auditor, ha de imponerse, no es facultativa; evita adems que el flagelo
se siga expandiendo. Pero la prevencin oportuna es lo que clama la solidez financiera de
nuestro pas, y para ello si hay herramientas.
El Auditor Gmez Lee, como experto en control fiscal y contratacin, nos orient en la
implementacin de auditoras que adems permitieran arrojar una comprensin completa
del proceso de afectacin del erario, desde la formulacin de la poltica pblica, hasta los
resultados obtenidos al gastar el recurso.
La auditora por proyecto est en curso: la ola invernal, la prevencin de la mortalidad
en carreteras, los planes departamentales de agua, el sector salud, son algunos de los
ejemplos que empiezan a dar frutos que van a servir tanto al ejecutivo como al legislativo
para su mejor decidir y accionar.
Dentro de esta senda nos venimos moviendo, sustentados en el marco conceptual del
cual da buena cuenta este libro.
Gracias seor Auditor.
1. REFORMA ORGANIZACIONAL Y OPERATIVA
l proceso de cambio en la Contralora General de la Repblica, en el perodo 1998

2010, se inicia con la reestructuracin administrativa, la modernizacin tecnolgica y
la adopcin de los sistemas de gestin de calidad, luego de las reformas conceptuales
y jurdicas introducidas en la Constitucin de 1991.
Para apreciar el alcance de estas reformas importa recordar la situacin al comienzo
del perodo, denominada la crisis institucional de la CGR. La estructura organizacional
y operativa que tena la entidad no corresponda a los retos de la implementacin del
nuevo control fiscal establecido por la Constituyente de 1991; sufra cuatro grandes
males administrativos, a saber: i) inadecuacin de su estructura metodolgica y operativa;
ii) exceso de burocracia; iii) atraso tecnolgico; y iv) un conjunto de vicios que haban
convertido a la CGR en un emporio de clientelismo, de modalidades corruptas de
coadministracin, de la mutacin de la funcin pblica de control al constreimiento de
los sujetos vigilados.
Estas fallas dificultaban que el rgano de control desempease con eficacia las funciones
misionales para vigilar el uso de los recursos pblicos.
La Reestructuracin
Una de las primeras acciones de la administracin Ossa Escobar consisti en la
reestructuracin administrativa, para lo cual se adelantaron las gestiones ante el Congreso
de la Repblica, con el fin de que se le concediesen facultados extraordinarias al Presidente
de la Repblica, Andrs Pastrana Arango, para adoptar la reforma mediante la expedicin
de los correspondientes decretos con fuerza de ley.3
3
Un grupo consultor realiz un trabajo que se encuentra publicado en libro editado por
la CGR. Se consignan all los pormenores del ejercicio analtico que se realiz y que se
plasm en los decretos de reforma que se mencionan ms adelante.
El Congreso de la Repblica expidi la Ley 489 de 1998, cuyo artculo 120 autorizaba
modificar la estructura de la CGR. Sin embargo, la Corte Constitucional, en sentencia 702
del ao 1999, declar inexequible dicho artculo por vicios de forma. Se present as un
forzoso aplazamiento de dos aos y el Gobierno se vio obligado a presentar un nuevo
proyecto que se convirti en la Ley 573 de 2000, mediante la cual se revisti al Presidente
de la Repblica de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley para:
1. Modificar la estructura de la CGR, determinar el sistema de nomenclatura y clasificacin
de los empleos, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que
deben observarse para el efecto; dictar las normas sobre la carrera administrativa
especial de que trata el ordinal 10 del artculo 268 de la Constitucin Poltica y establecer
todas las caractersticas referentes a su rgimen de personal y
2. Determinar la organizacin y funcionamiento de la Auditora Externa de la Contralora
General de la Repblica en lo no previsto en la Ley 330 de 1996.
Estas facultades se deban ejercer con el propsito de garantizar la realizacin de las
siguientes finalidades:
a). La modernizacin, tecnificacin, eficacia y eficiencia de los rganos objeto de esas
facultades;
b). La utilizacin eficiente del recurso humano;
c). La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones
predominantes en las actividades laborales;
d). La obligacin del Estado de propiciar una capacidad continua del personal a su servicio;
e). La sujecin al marco general de la poltica macroeconmica y fiscal; y
f). La racionalizacin de los recursos pblicos y su disponibilidad esto es, las limitaciones
presupuestales para cada organismo o entidad.
Las facultades concedidas, deca la ley, seran ejercidas una vez odo el concepto del
Contralor General de la Repblica.
En desarrollo de este mandato legal, con base en los estudios y diseos preparados por
la CGR, se expidieron los siguientes Decretos Ley:
267 de 2000: define la nueva organizacin, estructura orgnica y funciones de las
dependencias;
18
Reforma organizacional y operativa
268 de 2000: reglamenta el rgimen especial de carrera administrativa;

269 de 2000: establece la nomenclatura y clasificacin de los empleos de la CGR;
270 de 2000: fija el sistema de remuneracin de los empleos de la CGR; y
271 de 2000: determina la planta de personal.
272 de 2000, sobre de la AGR como entidad tcnica.
Para apreciar el alcance de esta reforma, es necesario recordar que la CGR tena una
estructura organizacional vertical clsica. Las relaciones de tipo formal predominaban
sobre las interacciones fluidas y espontneas de los responsables de las diferentes reas,
en una cultura burocratizada. Se careca de mecanismos de supervisin apropiados por
ajuste mutuo (entre funciones horizontales al mismo nivel de autoridad). Por el contrario,
prevalecan los mecanismos de supervisin directa (canal vertical de autoridad), con alta
concentracin de decisiones tcnicas en pocas dependencias de nivel superior. En general,
la funcin de control estaba bastante centralizada. Exista poca delegacin a los niveles
sectoriales o seccionales.
La estructura organizacional de las seccionales4 no responda a las necesidades reales;
carecan o contaban con subsectores que no respondan a las entidades que vigilaban; eran
muy jerarquizadas, con mltiples niveles de autoridad; y presentaban una especializacin
por tipos de controles que resultaba pesada e inoperante. En la prctica, no exista una
delimitacin de campos entre el nivel central y el seccional, pues el primero en ocasiones
realizaba auditoras, lo cual, bajo la lgica organizacional del modelo entonces vigente,
no era de su competencia.
Eran evidentes los cruces en las comunicaciones entre las diversas direcciones sectoriales5
y cada seccional. Los mecanismos de auditora en las seccionales no se armonizaban con
los requerimientos de las diversas direcciones sectoriales para aprovechar los planes y
recursos locales. Se produca un bypass del rol del director de la seccional frente a la
autoridad de cada director sectorial al momento de definir prioridades e impartir rdenes
a los auditores ubicados en la geografa nacional.
La Unidad de Jurisdiccin Coactiva se encontraba adscrita a la Secretara General, situada
al mismo nivel de las divisiones preexistentes, desconectada de los resultados de los
juicios fiscales, a pesar de ser la fase de ejecucin de estos.
4
Oficinas territoriales.
Pertenecientes al nivel central.
Caracterstico era el permanente conflicto de autoridad en los niveles administrativos en

el manejo de personal, que originaba malestar y problemas mltiples de efectividad en el
trabajo de las reas.
Las comunicaciones con los sujetos de control y con otros entes pblicos y privados eran
deficientes y se observaba falta de credibilidad de stos sobre la calidad de las auditoras
que se les practicaban, agravadas por flujos de informacin inoportunos. A todo ello
contribua el cruce de competencias y la duplicidad de las acciones en un mismo sector,
desde la perspectiva de los distintos tipos de control.
Se presentaba un permanente cuello de botella en el mbito central en la evaluacin de
los procesos de auditora por la concentracin del poder decisorio y de autorizacin de
informes bajo la exclusiva responsabilidad del Contralor General.
A todo lo anterior se aadan las exigencias de una mayor efectividad en el control, cuya
oportunidad es quiz uno de los hechos ms reconocidos y demandados por la opinin
pblica. La CGR era cuestionada por su actuacin tarda en la prevencin de los daos al
patrimonio pblico y an sobre la denuncia de los delitos contra la administracin pblica.
Aunque dispona de numeroso personal (5.557funcionarios6), no tena los equipos
profesionales que le permitieran una mirada de conjunto del sector pblico para garantizar
un ejercicio de la vigilancia fiscal fundado en el anlisis de todas las variables que inciden
en la gestin, es decir, una visin macro y sectorial, mediante una reflexin metdica de las
polticas pblicas, los sistemas administrativos transversales que condicionan la gestin
del Estado, el ordenamiento que existe a nivel organizacional y el proceso de toma de
decisiones en los diferentes sectores de la administracin pblica.
La reforma configur tres niveles jerrquicos, combinados con una planta global, estructura
plana, flexibilidad de prioridades y organizacin del trabajo por proyectos.
A lo anterior se agregan dos tpicos: la apertura de las lneas de mando central de la
Contralora en dos niveles jerrquicos; y la conformacin de procesos integrales que se
agrupan en reas funcionales y organizacionales especficas.
El primer nivel jerrquico de la nueva organizacin est constituido por los despachos
de la direccin central, Contralor y Vicecontralor, apoyados por un conjunto de oficinas.
El segundo nivel es de tipo sectorial y por materia de negocio misional, con la innovacin
de la formacin de Contraloras Delegadas.
6
20
Informe de la AGR sobre la vigencia 2000.
El tercer nivel jerrquico se estructura en dos direcciones: vigilancia fiscal y estudios

sectoriales. La primera atiende el proceso auditor; y la segunda, por la necesidad de
integrar la percepcin de los problemas sectoriales bajo una visin sistmica y macroorganizacional, atiende lo relativo a las investigaciones sectoriales y de polticas pblicas,
que cuentan con el apoyo de la Delegada de Economa y Finanzas.
Tres Delegadas tienen una apertura distinta en su tercer nivel: a) Investigaciones, Juicios
y Jurisdiccin Coactiva, b) Economa y Finanzas y c) Participacin Ciudadana. En ellas se
privilegia el tipo de materia que atienden. Por ltimo, la organizacin del trabajo se hace
mediante grupos.
En cuanto a la estructura general de los niveles central y desconcentrado quedaron de la
siguiente manera:
Nivel Central
La organizacin en el rea misional se efectu mediante Contraloras Delegadas para:
Sector Agropecuario;
Sector Gestin Pblica e Instituciones Financieras;
Sector Social;
Sector Defensa, Justicia y Seguridad;
Sector Medio Ambiente;
Sector Minas y Energa;
Sector Infraestructura, Telecomunicaciones, Industria y Desarrollo Regional;
Economa y Finanzas;
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva7 y
Participacin Ciudadana.
Se destaca la creacin de sendas contraloras delegadas en dos temas de especial inters
en la actualidad: medio ambiente y participacin ciudadana.
En la primera, su objetivo radica en garantizar la funcin de la Contralora en este asunto,
que le permita evaluar la poltica y la gestin ambiental del Estado; y en la segunda se
7
A la Delegada de investigaciones y juicios fiscales, se le adicion la funcin de jurisdiccin

coactiva, que se le sustrajo a la Secretara General, que desapareci.
busca incrementar el capital social y la democracia participativa mediante la atencin a

los asuntos comunitarios, la promocin y la coordinacin de las veeduras cvicas y la
atencin a las denuncias ciudadanas. Esta contralora no ejerce directamente vigilancia
fiscal, obra como parte frente a las contraloras delegadas en los distintos ramos,
organiza el control ciudadano de apoyo a la vigilancia fiscal, promueve la formacin
de sociedad civil, y reporta al Contralor General y al Vicecontralor General sobre la
eficacia de la atencin a las
inquietudes ciudadanas en las
Reconocimiento histrico*
otras contraloras delegadas.
Andrs Pastrana Arango
reas de apoyo
Presidente de la Repblica
Se definieron dos reas:

administrativa, relativa a los
servicios a otras dependencias
en materias que tienen que ver
con la gestin de los recursos
c lsi c o s q u e m an e j a u n a
organizacin; y tcnica, que
comprende los soportes a las
reas misionales, hace par te
del sistema tcnico y no del
administrativo, sin constituir por
s mismo un nivel independiente.
No puedo dejar de resaltar en este seminario el trabajo de

modernizacin y de eficiencia en el que se ha empeado la
Contralora General de la Repblica durante estos ltimos aos,
bajo el liderazgo del doctor Carlos Ossa Escobar.
Sin duda, la Contralora del siglo XXI que hoy vemos, y que exhibe
orgullosa su recin adquirida certificacin ISO 9001 que acredita
su gestin de calidad, es una Contralora muy distinta a la que
estbamos acostumbrados los colombianos.
No por nada, el ao pasado tuve oportunidad de entregarle el
Premio Nacional de Alta Gerencia, como un reconocimiento a la
transparencia generada en la vinculacin de personal, gracias a
su Concurso Abierto para la Provisin de Cargos, realizado en
coordinacin con la Universidad Nacional. El solo hecho de avanzar
para que la Contralora, con ese enorme poder fiscalizador y tico,
dejara de ser un botn burocrtico, para convertirse en un centro
de profesionales y tcnicos especializados, vinculados por sus
mritos y no por su recomendacin, merece, sin duda, un gran
reconocimiento
*Apartes del discurso pronunciado en la instalacin del Seminario
Internacional de Control Fiscal y Gobernabilidad, que se realiz en
Cartagena el 12 de julio de 2002.
22
Apoyo administrativo
En esta rea se abrieron dos
unidades de segundo nivel
jerrquico: cuya denominacin
genrica es la de Gerencias: de
Talento Humano y de Gestin
Administrativa y Financiera.
Con esta modificacin se da la
mayor importancia al sistema
administrativo, resaltando la
significacin de la gestin y el
desarrollo del talento humano y la carrera administrativa, que se expresan en dos grandes
direcciones dependientes en lnea de dicha Gerencia.
Soporte Tcnico
Constituido por seis oficinas, a saber:
La Oficina Jurdica, que se organiz por grupos de trabajo. Se centra en los apoyos que
requiera la entidad, la representacin judicial, la preparacin de proyectos de actos legales y la
coordinacin de los temas jurdicos que comprometan la posicin de la Contralora en forma
integral, pues la parte jurdica especializada debe ser resuelta en las contraloras delegadas.
La Oficina de Planeacin, en la cual se suprimi la facultad de atender la vigilancia del
control interno de las entidades pblicas dado que, bajo el nuevo enfoque, las contraloras
delegadas, como parte del control integral, deben hacerlo. Algo anlogo sucede con las
metodologas del control fiscal, las que son competencia de las contraloras delegadas y
homologadas por la Oficina de Planeacin.
La Oficina de Tecnologas, Cooperacin Internacional y Capacitacin. Se trata de una
agencia que gestiona la cooperacin tcnica internacional y contribuye a la identificacin
de lneas de asistencia tcnica y financiacin de proyectos. En esta dependencia qued
subsumida la Escuela de Capacitacin de la Contralora General.
La Oficina de Control Interno, que se centr en esa materia, siendo una dependencia plana,
por grupos de trabajo.
La Oficina de Control Disciplinario, con ese propsito exclusivo.
La Oficina de Sistemas e Informtica, que se mantuvo, aunque con una estructura plana.
Es evidente que constituye una fuerza de especial inters para acompaar el desarrollo
de la poltica informtica del nuevo enfoque del control.
La Oficina de Comunicaciones. Atiende lo pertinente al manejo de medios y a las
comunicaciones internas de la Contralora General, concebida tambin funcionalmente.
Nivel Desconcentrado
El nivel desconcentrado de la CGR, con presencia en todos los departamentos del pas,
cambi su orientacin bsica.8 Cada delegada, de acuerdo con criterios de anlisis muy
8
Cabe anotar que an no resulta clara la bondad de la supresin de la Seccional Bogot
estrictos y donde las necesidades lo exijan, tiene un grupo auditor, a la cabeza del cual
hay un auditor jefe. Este grupo auditor y el auditor jefe, forman parte de la delegada
respectiva.
A partir de la reforma existe un gerente departamental. Sus funciones son muy especficas
y se complementan con la organizacin general de la Contralora.
En trminos numricos, el profundo proceso de reestructuracin signific una notoria
reduccin de la planta de personal, que se sintetiza de la siguiente manera:
Pas de 5.498 cargos a 4.057, es decir, se suprimieron 1.441 cargos;9
Los cargos ejecutivos pasron de 453 a 293;
Los cargos de nivel profesional pasaron de 3.330 a 2.989;
Se cre el nivel tcnico con 89 cargos; y
Los cargos de nivel asistencial se redujeron de 1.715 a 686.
A partir de la reforma aqu resumida, la CGR dej de ser un botn de cuotas burocrticas,
toda vez que, del total de cargos, slo 96 quedaron de libre nombramiento y remocin,
perteneciendo el resto a la carrera administrativa.
En sntesis, la nueva estructura pretenda los siguientes objetivos primordiales:10
Reestructurar la CGR
La modernizacin tecnolgica con tres componentes: i) estrategia de tecnologa y
sistemas de informacin; ii) plataforma o arquitectura del sistema de informacin y
iii) Modernizacin de conocimientos y capacitacin
Consolidar la participacin ciudadana
Sin embargo, esos objetivos de dinamismo, oportunidad y flexibilizacin que se
pretendan slo se han logrado parcialmente; en alguna medida la entidad es la misma
del pasado porque a la modificacin de normas no se le imprimi el debido cambio
cultural.
Cundinamarca, toda vez que los Contralores Delegados se convirtieron de hecho en
gerentes en esta seccin del pas, desarticulando el esquema de la organizacin.
9
Con el reconocimiento de las indemnizaciones en los casos en que hubo lugar a ello.
10 El Control del Futuro. 2000. CGR
24
En las posteriores administraciones de Hernndez Gamarra y Turbay Quintero se presentaron

algunos cambios que perfeccionaron la estructura antes descrita. Cabe anotar que Turbay
Quintero adelant una gestin exitosa ante el Gobierno Nacional para la nivelacin de las
remuneraciones en la CGR en relacin con los otros rganos de control. Ello se hizo tanto
ms urgente por cuanto se incrementaron las funciones y responsabilidades que debe
cumplir la CGR por el aumento de los sujetos de control y los recursos pblicos fiscalizados
relativos al Sistema General de Participaciones y Regalas, entre otros. Dicha nivelacin se
logr dando posibilidad a los funcionarios de la CGR de mejorar sus ingresos y afianzar
su sentido de pertenencia.
Modernizacin tecnolgica
Para complementar la reestructuracin administrativa y operativa fue indispensable
formular y ejecutar un proyecto de modernizacin tecnolgica pari passu con la definicin
de competencias, mtodos y procedimientos.11
El plan estratgico para lograr el propsito aludido tena tres componentes esenciales:
Plataforma o arquitectura de los sistemas de informacin.
Modernizacin de conocimientos y capacitacin
Dotacin de equipos
Como se aprecia, el proceso de modernizacin de la CGR iba mucho ms all de mejorar
la infraestructura tecnolgica. No se trataba de adquirir equipos de cmputo, como se
observa en los planes del sector pblico en Colombia, ni de implantar un sistema de
informacin para el exclusivo monitoreo de las operaciones bsicas y la automatizacin
de procesos clsicos. Se trataba de implantar tecnologa para crear procesos nuevos
que mejoren el funcionamiento, extraigan el pleno rendimiento de la capacidad del talento
humano y otorguen la posibilidad de reaccin para competir en el emergente mundo
empresarial de alta velocidad.
Haciendo nfasis en la conectividad, la CGR deba poseer una red corporativa que integre
no slo las dependencias internas de la Contralora sino que apoye la relacin con las
diferentes entidades del aparato estatal, de una manera gil y oportuna.
11 En este ltimo caso, con la adopcin de los sistemas de gestin de calidad y el Modelo
Estndar de Control Interno.
Plataforma o Arquitectura del Sistema de Informacin

Uno de los elementos claves para que el desarrollo tecnolgico pueda ser aprovechado
radica en que la informacin sea ordenada de acuerdo con los objetivos que se pretende
cumplir. Por tal razn, se dise un conjunto de sistemas de informacin que es, en
esencia, una caja de herramientas especializadas para desarrollar las labores propias de
la institucin, a saber:
1. Sistemas de uso interno, que mejoran el desempeo institucional de la CGR (agregan
valor):
De Costeo SISCO;
De Indicadores de Gestin Aplicado SIGA;
De Informacin Normativo- Fiscal - SINOR;
De Gestin Documental SIGED; e
Integrado de Control Fiscal SICOF.
2. Sistemas de uso externo, que mejoran el desempeo de las entidades vigiladas y que
le permiten a la CGR focalizar su accin:
De Vigilancia de la Contratacin Estatal SICE;
De Indicadores de Riesgo Institucional SIRI; y
De Informacin Oficial para la Evaluacin y Seguimiento de la Gestin en las Entidades
del Estado - RIO.
3. Sistemas que mejoran el desempeo de las contraloras territoriales:
De Informacin Territorial - SIT
Nacional de Control Fiscal - SINACOF
Al trmino del ao 2000 el plan de modernizacin inclua la instalacin de puntos de red
en el nivel central y en las gerencias departamentales, y de herramientas telemticas
modernas, como estaciones de trabajo, servidores para intranet, internet y firewalls.
El presupuesto general del Proyecto de Modernizacin Tecnolgica de la CGR ascenda a
US$ 40.4 millones, de los cuales el BID financi US$22 millones, mediante un emprstito
con plazo de 20 aos.
Mediante el Convenio 047 de 2000, celebrado entre la CGR y la Organizacin de Estados
26
Iberoamericanos OEI, se adjudic la licitacin pblica internacional 017- 01, convocada

con el objeto de adquirir equipos de cmputo y redes.
Uno de los aspectos por sealar consiste en que, a diferencia de otros proyectos de
modernizacin de entidades estatales, ste inici su realizacin con personal de la
Contralora General, y slo con un escaso nmero de consultores externos.
Al trmino de la administracin Ossa, en este proyecto se haban realizado inversiones por
cerca de US$14 millones, en tres licitaciones: la primera, por US$2.3 millones en equipos
y redes; la segunda, por US$10.7 millones en el desarrollo de aplicativos, equipos y
comunicaciones; y la tercera, por US$1.2 millones, para el diseo de un complejo programa
para capacitacin. Se encontraban instalados ms de 2.000 computadores.
En el mes de agosto de 2002 ltimo mes de la administracin Ossa - se culmin el
proceso de la licitacin pblica internacional LPI 042/02, de cuyo resultado se deriv la
contratacin de la firma Electronics Data System, EDS, para el desarrollo del Proyecto
de Adquisicin de Software e Infraestructura Informtica, PASEII, por valor de US$10.5
millones.
En la administracin Hernndez Gamarra se dio inicio a la ejecucin del contrato
mencionado, mediante acta suscrita entre las partes el 24 de Octubre de 2002.
El objeto del contrato contempl la adquisicin de equipos, software base, consultoras
de cambio de cultura y seguridad informtica y el desarrollo de software aplicativo para
14 subsistemas de informacin en ambiente WEB integrados en un gran sistema.
Al trmino de la administracin Hernndez Gamarra (agosto de 2006), segn se dijo en
esa oportunidad, se culmin la construccin del software aplicativo de todos los sistemas
de informacin y se avanz en el desarrollo de las pruebas de aceptacin de los sistemas
de informacin.
Tambin a la fecha se haban adquirido 1.808 computadores de escritorios, 64 computadores
porttiles, y 28 servidores. Estos equipos se utilizan como soporte para el desarrollo de
los sistemas de informacin; para el trabajo en grupo en gerencias departamentales y
para la administracin y seguridad de los recursos de red.
Desde la iniciacin del contrato mencionado se firmaron seis modificaciones. En el
Otros No.6 se acord una tercera ampliacin del plazo para los servicios de consultora
de desarrollo de software aplicativo hasta el 17 de agosto de 2006 y de los servicios de
consultora para la puesta en marcha del sistema hasta el 3 de noviembre de 2006, debido
a dificultades presentadas en la pruebas de aceptacin final de los sistemas de informacin.
Todas estas modificaciones mantuvieron el valor inicial del contrato y se cont con la no
objecin por parte del BID.
Sin embargo, al inicio de la administracin Turbay Quintero se apreciaron dificultades en
el proceso de implementacin (recepcin) de la herramienta tecnolgica, especialmente
en el desarrollo de las pruebas de aceptacin.
Los principales problemas que afectaron el desarrollo de las pruebas funcionales de
aceptacin se refirieron, bsicamente, a defectos invalidantes que impidieron el desarrollo
previsto de la agenda de pruebas (y los tiempos requeridos para su verificacin), con las
consiguientes implicaciones en los tiempos de respuesta del sistema y su estabilizacin.
Ello condujo a situaciones de conflicto entre las partes.
Luego de una serie de desacuerdos respecto de la ejecucin del programa entre EDS y
la CGR, el 29 de septiembre de 2007 las partes llegaron a un acuerdo en virtud del cual
ambas desistieron de sus pretensiones indemnizatorias. El arreglo implic la entrega por
parte de EDS de una compensacin plena de US$ 5.292.235 a la CGR. Igualmente, EDS se
comprometi a entregar a la CGR el Software Aplicativo y los resultados de las consultoras
especializadas en el estado en que se encontraban.
Una vez alcanzados estos acuerdos, se solicit al BID su colaboracin en la preparacin
de un diagnstico de la situacin que se presentaba entonces y en la elaboracin de un
plan de accin que apoye la efectiva implementacin del componente tecnolgico, cuya
terminacin haba quedado pendiente.
Con tal propsito se realiz una misin del Banco Interamericano de Desarrollo entre los
das 13 y 21 de noviembre de 2007. A partir de las alternativas analizadas, se acord
que, en funcin de la percepcin sobre el nivel de desarrollo de los diferentes mdulos,
la opcin que incluye poner en produccin el Control Fiscal Micro (CF Micro) y la Central
de Informacin (CI), complementada con paquetes comerciales para las funcionalidades
restantes, podra ser el primer acercamiento para continuar con el programa por parte
de la CGR.
Para validar esta opcin se propuso la contratacin inmediata de consultoras especializadas
para establecer el estado actual y posibilidades de recuperacin de los mdulos
estructurantes en trminos de tiempos y costos.
28
La CGR adelant contactos con la Universidad de Pamplona para la realizacin del

diagnstico sobre el estado de avance del software entregado por la firma EDS. La propuesta
de la Universidad de Pamplona en sus consideraciones estableca que se realizar
una bsqueda de soluciones viables y sostenibles para ser implementadas en la CGR y
en caso de no encontrar se realizara el desarrollo de las soluciones necesarias.
Como parte del apoyo tcnico requerido, el Banco propuso la contratacin de una
Consultora por tiempo determinado, puntual e in situ para realizar una evaluacin de la
viabilidad tcnica de la propuesta presentada por la Universidad de Pamplona.
No obstante el proceso anterior, la administracin de la CGR decidi como estrategia
implementar un plan de accin, al que denomin Plan de Choque (Enero 2007), cuyo
objetivo fue aunar esfuerzos entre las partes para definir lineamientos arquitectnicos
para la infraestructura informtica y realizar la Planeacin Estratgica de Tecnologas de
Informacin a implementar.
Este objetivo buscaba efectuar la definicin de la lnea base, a partir del estado actual
de los desarrollos aplicativos tecnolgicos realizados por EDS, el software base y la
infraestructura existente en la entidad, para lograr implementar una solucin informtica
acorde con las necesidades de la CGR.
Siguiendo las recomendaciones del BID, la CGR suscribe un convenio interadministrativo
de colaboracin con la Universidad de Pamplona, de fecha 9 de agosto de 2007, para la
puesta en marcha del diagnstico situacional.
Como producto final, la Universidad entreg el diagnstico y el plan de accin que tiene
como nombre Concepcin y Planeacin Estratgica de Tecnologas de Informacin, PETI,
para la CGR.
La CGR suscribi el 3 de octubre de 2008 un convenio con la firma COLVATEL cuyo
objeto es aunar esfuerzos en la consecucin de soluciones tecnolgicas adecuadas a
las necesidades de la CGR, que soporten los procesos misionales y de apoyo, acorde
con los objetivos establecidos en el Plan Estratgico de Tecnologas de Informacin
(PETI). Para ello, dicha firma suministra apoyo, asesora, bienes y servicios a travs de
convenios especficos.
La Auditora General de la Repblica estima que situaciones de fuerza mayor y decisiones de
gestin desacertadas han frustrado la adecuada implementacin de la principal herramienta
para el control en la actualidad, la tecnolgica. La entidad est rezagada en el Ranking del
Ministerio de Tecnologas de la Informacin y de las Telecomunicaciones; apenas registra

un avance del 67.15% en el programa de Gobierno en Lnea.
No cabe duda que debe retomarse la senda de un proyecto de modernizacin integral,
que demanda, por tanto, una intervencin urgente, de ah que sea una de las acciones
priorotarias de mejoramiento estructural.
30
2. CONTROL FISCAL MICRO
l control micro, tambin denominado proceso auditor, es una de las cuatro labores
misionales de la CGR. Es la tarea de revisin y evaluacin de la gestin y los resultados
de cada entidad sujeto de control, en una o varias vigencias, con el fin de determinar
el buen uso de los recursos pblicos, la razonabilidad de sus estados financieros y el
cumplimiento de cinco principios de la gestin pblica, a saber: eficiencia, eficacia,
economa, valoracin de costos ambientales y equidad.12 Dicho examen debe conducir,
en el caso de las auditoras regulares, al fenecimiento o no de la cuenta presentada. En
cumplimiento de este proceso, la CGR determina hallazgos de orden administrativo y
aquellos con incidencia fiscal, disciplinaria o penal.13
Uno de los cambios ms profundos que introdujo la Constitucin de 1991 al control

12 Estas reformas constitucionales y legales tienen un gran significado para la funcin de
control fiscal. Hasta la Constitucin de 1991, la labor de fiscalizacin se limitaba, en buena
medida, a la comprobacin numrico-legal de los actos administrativos, en respuesta al
espritu de un Estado de Derecho, en el cual el respeto a la legalidad es su caracterstica
sobresaliente. A partir de este ao, se transforma al incluirse la preocupacin por los
resultados y la propia gestin estatal, en respuesta a la consagracin de un Estado Social
de Derecho, en el cual el impacto de la accin estatal juega un papel primordial. Unos
resultados y una gestin que tienen que ver no slo con los recursos tcnicos, humanos y
financieros puestos a disposicin de los administradores, sino tambin - en concordancia
con las nuevas corrientes del pensamiento - con el entorno y con los recursos naturales,
ambos bienes pblicos de primera magnitud.
13 El fenecimiento es el acto administrativo mediante el cual se pone fin a la actuacin de
la Contralora en materia de revisin de cuentas de una entidad determinada para un
perodo de tiempo, generalmente una vigencia fiscal. Se expide o no como resultado del
informe de auditora, a travs del dictamen integral, tal como lo establece la Resolucin
5289 de 2001. Sin embargo, si con posterioridad a la revisin de la cuenta rendida por
los responsables del erario, aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares
relacionadas con la gestin fiscal de la administracin sobre la cuenta revisada y fenecida,
procede el levantamiento del fenecimiento y el inicio del correspondiente proceso de
responsabilidad fiscal.
fiscal fue eliminar el control previo14 y establecer el control posterior y selectivo. Luego,
por medio de la Ley 42 de 1993, se determin que ste se ejerce a travs de sistemas de
control como el financiero, de legalidad, gestin, de resultados, la revisin de la cuenta y
la evaluacin del control interno, as como otros sistemas de control, que impliquen mayor
tecnologa, eficiencia y seguridad, cuando sean adoptados, mediante reglamento especial.
Durante los trece aos que cubre este informe, se hicieron numerosas innovaciones sobre
las metodologas del control micro como herramienta de proteccin de los intereses
colectivos y perfeccionamiento de la gestin pblica, dentro de su mbito de aplicacin.
Entre esas reformas se destacan las referentes a los siguientes asuntos:15
Gua de auditora gubernamental con enfoque integral, AUDITE;
Funcin de advertencia;
Planes de mejoramiento;
Rendicin de la cuenta;
Sistema de informacin para la vigilancia de la contratacin estatal, SICE;
Plan general de auditora;
Sistema de indicadores de riesgo institucional, SIRI;
Sectorizacin, categorizacin y ampliacin de los sujetos de control; y
Auditora a la equidad y el gnero;
14 Mediante el cual la Contralora revisaba y autorizaba de manera previa las operaciones de

la entidad. Otra situacin que influy en la abolicin del control fiscal previo y el control
fiscal perceptivo o in situ, fue el relativo a las insuperables limitaciones, derivadas de unos
procedimientos numrico-legales (esquema contable, legal y financiero) que producan
una informacin muy limitada en el contexto de las entidades estatales, convirtiendo a las
contraloras en simples entes de revisin tcnica (carcter pasivo) y en coadministradores
de la gestin fiscal (carcter negativo), lo cual implicaba que dichos rganos no slo efectuaban la vigilancia de los gastos, sino que de alguna manera tenan poderes de ordenador
del gasto, de un lado, y de otro lado, virtualizaban su actuacin bajo un rgido esquema
formal que limitaba an ms su eficacia. []. Tomado de: http://www.auditora.gov.co/
templates/1_12_marco_normativo.asp
15 A esta lista se deben agregar las metodologas para estimar los beneficios del control fiscal
y para la evaluacin global de la gestin pblica a partir de los informes de auditora que,
por su extensin, se tratan en sendos captulos en este documento.
32
Control fiscal micro
Estos esfuerzos se iniciaron en la administracin Ossa Escobar y se continuaron y en las

administraciones de Hernndez Gamarra y Turbay Quintero; otras pocas fueron creadas
por alguna de estas dos ltimas, como se precisar en la narracin. No obstante, si bien
fueron desarrollos conceptuales interesantes, su efectividad y oportunidad no han sido
las esperadas.
Gua de auditora gubernamental con enfoque integral, AUDITE

Durante dcadas fueron numerosos los esfuerzos, muchos infructuosos, para aplicar
el principio de integralidad en el proceso auditor, segn el cual el examen de la gestin
de una entidad deba ser simultneo y articulado, es decir, vinculando lo financiero y
contable con la gestin misional y con los aspectos legales, tradicionalmente a cargo
de diferentes auditores. Hasta el ao 2000 se mantuvieron separados los mtodos y
sistemas de control, de tal manera que la actuacin de las comisiones de auditoras no
tena carcter colectivo sino que cada auditor, conforme a su especialidad, actuaba en
forma independiente.
Con el fin de unificar criterios, hacer ms transparente el proceso, orientarlo, promover el
trabajo colectivo y darle seguridad a los sujetos de control, se dise y expidi, mediante la
Resolucin Orgnica 5049 de 2000, la versin 1.0 de la Gua de auditora gubernamental
con enfoque integral, AUDITE, como nica metodologa en la CGR para llevar a cabo el
proceso auditor, que se defini como:
El proceso sistemtico que permite fundamentar los conceptos y opiniones de los
auditores, a travs de la evaluacin de la gestin y actividades de una organizacin,
mediante la aplicacin articulada y simultnea de sistemas de control, con el fin de
determinar, con conocimiento y certeza, el nivel de eficiencia en la administracin
de los recursos pblicos, la eficacia con que logra los resultados, la economa en
el manejo de los recursos, su contribucin a la equidad social y a la sostenibilidad
ambiental, y la correspondencia entre las estrategias, operaciones y propsitos
de los sujetos de control.
Esta Gua es un logro metodolgico alcanzado por la CGR al inicio de la nueva dcada
de 2000.
Algunos de los elementos que constituyeron una nueva manera de hacer auditora son
los siguientes:
Mesas de Trabajo. Para la articulacin y la aplicacin simultnea de los distintos

sistemas de control y para eliminar la separacin entre los auditores16 se crearon las
mesas de trabajo para comunicar el conocimiento y la informacin y asumir, de manera
compartida, las responsabilidades. Con estas mesas se sustituyeron las actuaciones
individuales por las colectivas o de conjunto en el proceso de auditora y se minimiza
la subjetividad.
Comunicacin de hallazgos. Era frecuente que los auditores comunicaran slo al final de sus
visitas los hallazgos, cuando algunos se habran podido corregir mientras se desarrollaba
el proceso auditor. Se estableci entonces que, logrado el consenso sobre el hallazgo
en la mesa de trabajo, se comunicara al representante de la entidad y al responsable del
sistema de control interno, para que, de manera inmediata, ejerzan su legtimo derecho
a la contradiccin e inicien, dado el caso, acciones correctivas, con lo cual se garantiza
la eliminacin del riesgo a que se encuentre expuesto el recurso pblico.
Modalidades de Auditora. Se establecieron cinco modalidades de auditora, con tiempos
y objetos distintos: Abreviada, Regular, Especial, Integral a la Cuenta y de Seguimiento,
todas las cuales le facilitaran al administrador del proceso auditor programar su Plan
General de Auditora, a partir del conocimiento de los sujetos de control.
Con el transcurso de sus aplicaciones, resultados obtenidos y la evolucin de las mismas,
estas modalidades pasaron a tres con la expedicin del Audite 3.0 [Regular, Especial y de
Seguimiento], y con el Audite 4.0 se aplican dos modalidades, la Regular y la Especial, y
en ambas se encuentra incluido el seguimiento a los planes de mejoramiento.
Planes de Mejoramiento. Se instaur la obligacin para los sujetos de control de disear y
ejecutar acciones de mejoramiento con miras a solucionar las deficiencias administrativas
anotadas por la CGR, corrigindose los procesos y procedimientos que fueron detectados
como riesgosos o inconvenientes. Tema que se comenta ms adelante.
Clases de hallazgos. En el lenguaje auditor, cualquier inconsistencia, irregularidad,
error, falencia o debilidad en la actuacin de una entidad se denomina genricamente
hallazgo. La falla siempre tendr la connotacin de hallazgo administrativo, dado que
se fundamenta en un proceso administrativo. Pero, a su vez, puede tener incidencia fiscal,
16 Lo usual era que los auditores, por ejemplo, con especializacin contable se dedicaran a
esa labor de manera independiente, sin percatarse de lo que hacan los otros auditores en
lo que se llamaba la parte tcnica. Es decir, eran equipos descoordinados de auditora.
34
penal o disciplinaria, y en tal carcter se convierte en materia de investigacin por parte

de la CGR, la Fiscala o la Procuradura, respectivamente.
El fenecimiento.17 Tiene dos componentes inseparables: el concepto y la opinin.
Mediante el concepto, la comisin auditora se expresa sobre la gestin desarrollada por el
responsable de la entidad pblica, y mediante la opinin sobre el registro y la reportabilidad
de la informacin contable y financiera se expresa sobre la razonabilidad de los estados
contables. Un mejor aprovechamiento de este instrumento se dio en la administracin
Hernndez con el diseo del informe sobre la evaluacin global de la gestin, que se
comenta en otro captulo.
Durante la administracin Ossa Escobar se introdujeron cambios a la Gua mediante la
expedicin de las Resoluciones Orgnicas 5227 de 2001, 5364 de 2002, 5364 de 2002,
y 5505 de 2003, que establecieron las versiones 2.0, 2.1 y 2.2, respectivamente.
Durante la administracin Hernndez, en el proceso de perfeccionamiento de este
instrumento, se introducen dos modificaciones, mediante las Resoluciones Orgnicas 5662
de 2005 y la 5774 de 2006. Con la primera, se fortalece el contenido de los informes de
auditora de que trata la Gua. Especficamente, se efectan algunas mejoras a los modelos
del dictamen de auditora en sus diferentes modalidades y con la segunda, expedida el
ltimo da de esta administracin, se define la versin 3.0 que introduce cambios en
cuanto se refiere a las metodologas para evaluar la gestin misional y los resultados de
la entidad en este campo. Ciertamente, fue la primera vez en que se definieron mtodos
concretos y sistemas de calificacin en una materia en que haba imperado la subjetividad
y la imprecisin.
Durante la administracin Turbay Quintero, se expiden seis resoluciones orgnicas que
actualizan el Audite 3.0 y se adopta la versin 4.0. Desde la expedicin de esta versin
se han expedido cuatro boletines de actualizacin: el primero, adopta el aplicativo Audibal
para el proceso de auditora del balance general de la Nacin; el segundo, el 4.2, con
procedimientos especializados para auditar las cajas de compensacin familiar, las
empresas promotoras de salud y los fondos de pensiones; el tercero, aclarar las funciones
del Supervisor en el proceso de auditora y el cuarto, sobre indicadores de gestin y
resultados en las Corporaciones Autnomas Regionales.
17 Como se ver en las conclusiones de esta resea, este es uno de los temas en los cuales
se ha progresado menos en los aspectos metodolgicos, a pesar del valor que tiene en el
proceso auditor.
Funcin de advertencia
Durante la administracin Ossa Escobar se conoci como control de prevencin o
advertencia. Tiene dos orgenes. Por una parte, surge de la metodologa del Audite, que
contempla la comunicacin oportuna (lo que constituye en la prctica una advertencia)
de los hallazgos de auditora a los administradores de la entidad controlada; y, de otra
parte, fue prevista en el artculo 5, numeral 7 del Decreto Ley 267 de 2000, segn el cual
el Contralor General de la Repblica (o sus delegados) puede
(A)dvertir sobre operaciones o procesos en ejecucin para prever graves riesgos
que comprometan el patrimonio pblico y ejercer el control posterior sobre los
hechos as identificados.
Esta advertencia no pretende coadministrar porque el sujeto de control podr o no
tomar en cuenta lo dicho por el ente de control y ste, a su vez, se reserva la facultad de
examinar luego, en los procesos auditores, la decisin que toma el advertido.
Casos significativos sobre posibles detrimentos al patrimonio pblico sucedidos en el
perodo de esta resea han surgido de la aplicacin de este control, con base en los
resultados de anlisis sectoriales y de polticas pblicas, ms que en los hallazgos de
auditora, lo cual tiene un particular significado, analizado a espacio en el captulo de
control macro.
En la preparacin de la reforma administrativa y operativa de la CGR, contenida en el Decreto
Ley 267 de 2000, a la cual se refiere el Captulo 1, se encontr que, por una interpretacin
equivocada de la nocin del control posterior y selectivo, dispuesta en la Constitucin
Poltica de 1991, se haba asimilado sta al hecho de efectuar control slo una vez se
encontraran realizados la totalidad de los actos y operaciones de la Administracin. Esta
concepcin rigi durante casi nueve aos y, adems, hizo carrera en las instituciones
pblicas colombianas, con lo cual se le rest eficacia al control.
Pero la intencin del Constituyente del 91 no pudo ser la de sealar que el carcter posterior
significara que slo se pudiese llegar a detectar fraudes contra el erario, determinar los
responsables del dao, establecer la cuanta perdida, y tratar de recuperar lo sustrado,
perdido, o mal usado, meses y hasta aos despus de que se hubiese causado el dao.
Si esa hubiese sido la intencin del Constituyente, habra definido como exclusiva funcin
del Contralor General de la Republica la de Establecer la responsabilidad que se derive
de la gestin, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto
36
y ejercer la jurisdiccin coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, sealada

en el numeral 5 del artculo 268 de la Constitucin Poltica. Es decir, las facultades de
la CGR se habran limitado al proceso de la responsabilidad fiscal. No obstante, en la
Constitucin, en su artculo 268, se dispusieron trece funciones para la CGR, siendo la
primera la de Prescribir los mtodos y la forma de rendir cuentas los responsables del
manejo de fondos o bienes de la Nacin e indicar los criterios de evaluacin financiera,
operativa y de resultados que debern seguirse.
Por ello, para garantizar la preexistencia del bien pblico, y poder, en consecuencia,
defenderlo, se dise el llamado control de advertencia o prevencin, para manifestar, de
manera oportuna, en tiempo real, al administrador del recurso o bien pblico, los riesgos
ante las fallas de los procesos y las decisiones que se presenten.
Durante la administracin Hernndez se precis el alcance, el significado y la denominacin
de este control de advertencia y, de otra parte, se aplic exitosamente en muchos casos.
En efecto, en el Concepto 1348 de 2002 de la Oficina Jurdica se fijaron los parmetros
para su ejercicio, uno de cuyos cambios principales fue la precisin de su denominacin:
pas de llamarse control de advertencia a funcin de advertencia, debido a que se
aclar que no se trataba de un control sino de una funcin concedida a la CGR por la ley.
Por su importancia vale la pena resear, en forma breve, este concepto:
Como complemento a las atribuciones ordinarias de control previstas en la Ley
42 de 1993, el artculo 5, Numeral 7, del Decreto Ley 267 de 2000, establece una
competencia adicional a las facultades de la Contralora General de la Repblica,
que slo debe aplicarse para situaciones especiales, y que revistan tal gravedad,
que dadas sus caractersticas connotan elementos de relevancia en el manejo de
los recursos pblicos.
De conformidad con la preceptiva legal, este Ente de Control Fiscal, posee entre
sus atribuciones legales la excepcional funcin de advertir a las entidades sujetas
a su control, sobre los posibles riesgos que puedan comprometer el Erario, adems
de ejercer el control posterior sobre los hechos as identificados.
Frente a la concepcin normativa, es procedente aclarar que la facultad de advertir,
se encuentra regulada dentro de las funciones conferidas al Mximo Organismo de
Control Fiscal, por tanto no puede entenderse como un sistema de control fiscal,
incluso como la norma lo indica es una funcin exclusiva de la Contralora General
de la Repblica, que no poseen las Contraloras territoriales. No obstante, estas

contraloras en las Ordenanzas o Acuerdos, a travs de las cuales se organizan
y establecen sus funciones han consagrado esta facultad, como es el caso de la
Contralora de Bogot D.C.
La defensa de los intereses patrimoniales del Estado es para la Contralora General
de la Repblica, el ms importante de sus objetivos, por tanto debe propender por
la eficiencia en el ejercicio de la funcin fiscalizadora, en tal virtud, la vigilancia de
la gestin fiscal de la administracin tiene que hacerse en tiempo real, en forma
tcnica y oportuna, no slo con el fin de resarcir el dao al patrimonio estatal, sino
tambin de advertir y reducir los riesgos que pueden menoscabar el patrimonio
pblico.
Una vez, ejercida la funcin de advertencia, y sin perjuicio de que las observaciones
hayan sido acatadas o no, la Contralora realizar, de acuerdo con lo establecido
en la Ley 42 de 1993, sus reglamentaciones y la Gua Gubernamental con Enfoque
Integral, dentro del proceso auditor respectivo, el control posterior sobre las
situaciones objeto de observacin en la funcin de advertencia, no obstante, las
observaciones objeto de la funcin de advertencia, no siempre se incluyen en el
Plan de Mejoramiento.
Este instrumento ha sido uno de los ms utilizados por los entes de control18 para prevenir
eventuales daos al patrimonio pblico; sus efectos se han reflejado en cambios positivos
en las decisiones de los administradores advertidos19 y en el informe sobre beneficios
del control fiscal.
Este concepto ha sido complementado con otro de la AGR que tiene el significado de
extender esa figura. Segn comunicacin No. 110-021-2004 del 11 de marzo de 2004,
precis que la funcin de advertencia tambin puede ser ejercida por las contraloras territoriales:
Es criterio de esta entidad que las atribuciones inherentes al adecuado desarrollo
del ejercicio del control fiscal y que propendan por la proteccin del patrimonio
18 Algunas contraloras territoriales lo han consagrado en sus procedimientos.

19 Cabe anotar que algunos de estos controles han sido originados en el Despacho
del Contralor o sus delegados y son generalmente de carcter macro, por lo cual
sus beneficios no se cuantificaban por la CGR hasta cuando se empez a hacer
en la administracin Turbay Quintero.
38
pblico deben ser utilizadas por todos los organismos de control fiscal, pues de
ello depender la realizacin del cometido estatal en cuya satisfaccin participan
las contraloras y la AGR.20 con ocasin de la expedicin del Decreto ley
267 del 22 de febrero de 2000 Por el cual se dictan normas sobre organizacin
y funcionamiento de la Contralora General de la Repblica, se establece su
estructura orgnica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras
disposiciones, el numeral 7 del artculo 5 estableci como parte de las funciones
del referido organismo: () 7. Advertir sobre operaciones o procesos en ejecucin
para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio pblico y ejercer el
control posterior sobre los hechos as identificados . Por tratarse de una facultad
otorgada en la ley y no en el artculo 268 de la Constitucin poltica, en principio
se podra considerar que las contraloras territoriales no se encuentran facultadas
para ejercerla, conclusin a que ha llegado la Contralora General de la Repblica
en el concepto que se menciona en la consulta.
No obstante lo anterior, en criterio de la Auditora General de la Repblica, el
denominado control fiscal de advertencia puede ser ejercido por cualquier
autoridad de control fiscal, posicin que se fundamenta en las siguientes
consideraciones: (subrayado fuera de texto) Sea que se le denomine control fiscal
de advertencia, control fiscal prudencial o que reciba cualquier otra denominacin,
esta expresin alude a la posibilidad de pronunciarse sobre actividades en curso
desarrolladas por los sujetos de control que pueden exponer o someter a riesgo de
afectacin el recurso pblico y que se produce con el objeto de adoptar elementos
de juicio en la toma de decisiones. Esta clase de pronunciamientos se han emitido
por parte de diferentes contraloras del pas desde la misma expedicin de la Carta
poltica en 1991, pues constituye una facultad inherente al ejercicio del control
fiscal el dar aviso a la administracin y dems sujetos de vigilancia sobre posibles
irregularidades que puedan conllevar la afectacin del patrimonio pblico.21
20 AGR es la sigla utilizada para identificar a la Auditora General de la Repblica, rgano

de segundo nivel que ejerce control fiscal sobre las 62 contraloras territoriales del pas y
la Contralora General de la Repblica.
21 La Contralora Distrital de Bogot constituye un claro ejemplo de ello. Durante diferentes
administraciones de contralores, mediante comunicaciones enviadas a la administracin han
puesto en conocimiento de la administracin sobre procedimientos en curso que pueden
conducir a una afectacin del recurso pblico; opiniones de las que, en algunos casos, se
ha apartado la administracin, conduciendo con posterioridad a la imposicin de sancio-
Ahora bien, en relacin con el denominado control fiscal de advertencia la

Contralora General de la Repblica al conceptuar sobre el tema ha precisado:
() la funcin de advertencia, consiste en indicarle a la administracin los
riesgos detectados por el organismo de control fiscal en procesos anmalos u
operaciones en ejecucin, a fin de que tome las medidas pertinentes tendientes
a evitar el menoscabo de los dineros pblicos.
Su carcter es tcnico preventivo o proactivo, toda vez que su fin no es otro que
sealar a la entidad fiscalizadora que existen situaciones o hechos que no ofrecen
confianza en su realizacin, por tanto ameritan la revisin por parte de la administracin
a fin de evitar un posible dao al Erario Pblico22. Si se tiene en cuenta que todos
los organismos de control fiscal se encuentran instituidos para garantizar la debida
proteccin que merecen los recursos del erario y, que pueden existir eventos en que
el debido cumplimiento de esa misin sea necesario emitir pronunciamiento en el
que se recuerde cual es el marco normativo que regula la actividad de los sujetos
de control as como las consecuencias que puede generar su incumplimiento, nada
impide que las contraloras y la Auditora General de la Repblica se pronuncien
manifestando su opinin sobre procesos en curso que permitan adoptar decisiones
ajustadas al ordenamiento jurdico y que garanticen la debida proteccin que merecen
los recursos de la comunidad. (Subrayado fuera de texto).
Obviamente que el ejercicio de esta atribucin se debe efectuar dentro de trminos
razonables y debidamente justificados, pues su ejercicio arbitrario puede dar
lugar a la imposicin de sanciones disciplinarias a la luz de lo establecido en los
numerales 1, 2 y 15 de la Ley 734 de 2002, que se deben leer en concordancia
con lo previsto en el artculo 27 de la misma codificacin. Lo anterior explica que
en criterio de la AGR la posibilidad de emitir pronunciamientos sobre actividades
en curso desarrolladas por los sujetos de control fiscal que puedan afectar el
recurso pblico no sea de privativo y exclusivo ejercicio del Contralor General de
nes fiscales que han sido ratificadas por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
Se puede citar como ejemplo el caso de los traslados presupuestales realizados durante el
primer periodo del Alcalde Antanas Mockus que realmente constituyeron modificaciones
presupuestales y que fueron realizados mediante decretos a pesar de requerir la aprobacin
del Concejo, como fue advertido desde el primer instante por el Contralor de Bogot.
22 Cita tomada del concepto No. 80112-1348 20 de mayo de 2003, emitido por la Contralora General de la Repblica.
40
la Repblica slo que en el evento en que sta actuacin se surta en el referido

organismo recibir la denominacin de control fiscal de advertencia en aplicacin
de lo previsto en el numeral 7 del artculo 5 del Decreto 267 de 2000. (Subrayado
fuera de texto).
La defensa de los intereses patrimoniales del Estado no es un objetivo en el que tan
slo se encuentre comprometida la Contralora General de la Repblica, por ello se
impone admitir que el control fiscal encomendado a las contraloras territoriales y a
la AGR tambin se debe () realizar en tiempo real, en forma tcnica y oportuna,
no slo con el fin de resarcir el dao al patrimonio estatal, sino tambin de advertir
y reducir los riesgos que pueden menoscabar el patrimonio pblico. 23
No obstante, la AGR ha llamado la atencin sobre pronunciamientos sin seguimiento, lo
cual desvirta la utilidad de la herramienta y ha indicado que el control de los resultados
del ejercicio de la funcin, a travs de una lnea de auditora como actividad obligatoria,
permitira establecer con claridad los beneficios generados, siempre y cuando se lleve la
trazabilidad de los estudios y anlisis que llevaron a realizarla.
Planes de mejoramiento
Esta innovacin en el control micro, incorporada en la reforma metodolgica emprendida
por la administracin Ossa Escobar, consisti en la exigencia de que el sujeto de control
formule un plan de mejoramiento sobre las fallas administrativas detectadas por las
comisiones auditoras.
Esta innovacin fue denominada al comienzo como control de correccin24 y se defini
como el conjunto de las acciones correctivas o de mejoramiento que el administrador
del bien pblico toma para mejorar los procesos que la CGR detect como deficientes,
irregulares o inconvenientes. Mediante este control se garantiza un proceso de mejoramiento
continuo de la gestin pblica, con lo cual se supera la connotacin sancionatoria o punitiva
que se tena sobre la actuacin del rgano de control fiscal.
Las acciones de mejoramiento, de acuerdo con la complejidad de las deficiencias
detectadas por el rgano de control, pueden ser tomadas en tiempo real, estando an
23
Ver: Gmez Lee, Ivn Daro. Manual de Contratacin Visible. AGR.
24 Luego desechada al considerar que la nocin de control no est establecida en la ley con
ese carcter al igual que sucedi con la nocin de control de advertencia.
presente la comisin auditora; otras requieren tiempo y recursos, razn por la cual el
administrador presenta un plan de mejoramiento con las acciones de correccin que
adelantar, el tiempo que emplear, los recursos que destinar y los responsables lo
suscriben y lo presenta ante el rgano de control.
La CGR verifica que las acciones de correccin apunten a la solucin del problema y,
adems, realiza control de seguimiento a su cumplimiento, para garantizar de esta manera
el mejoramiento continuo.
En la administracin Hernndez se perfeccionaron los requisitos de formulacin
y presentacin de estos planes, mediante la expedicin de las Resoluciones
Orgnicas 5544 de 2003 y 5580 de 2004. Asimismo, se elaboraron aplicativos para
el diligenciamiento del plan de mejoramiento, la presentacin de los avances y la
consolidacin de los mismos.
En la administracin Turbay se expide la Resolucin Orgnica 5872 de 2007 en la cual
se ajusta la metodologa. Se trata de un nuevo estatuto que comprende los elementos
esenciales a tener en cuenta en la conformacin y evaluacin de este instrumento, a saber:
Objeto, mbito de aplicacin y definicin;
Obligacin y responsabilidad de la presentacin;
Contenido, lugar, forma y trminos para la presentacin;
Pronunciamiento de coherencia e integridad;25
Informes de avance y cumplimiento;
Hallazgos, clasificacin y codificacin;
Mtodo de evaluacin del cumplimiento;
Evaluacin del avance y cumplimiento de los planes de mejoramiento; y
Prrrogas y sanciones.
25 Desde la creacin de este instrumento, fue claro que la revisin del plan de mejoramiento
presentado por el sujeto de control deba tomar en cuenta su coherencia y pertinencia en
relacin con la naturaleza de la falla administrativa a corregir, y expresar su no objecin. No
se trata de una aprobacin, toda vez que el rgano de control no puede ni debe asumir la
responsabilidad sobre operaciones tcnicas que no son de su resorte ni, en muchas ocasiones, de su adecuado conocimiento. La CGR en estos casos no debe asumir responsabilidad
alguna.
42
Rendicin de la cuenta
La Ley 42 de 1993 defini esta obligacin como el informe acompaado de los
documentos que soportan legal, tcnica, financiera y contablemente, las operaciones
realizadas por los responsables del erario. Esto es, rendir cuenta se entendi como el
suministro de informacin en formatos previamente establecidos por el organismo de
control. Este limitado alcance del concepto produjo efectos contrarios a la naturaleza
misma de la obligacin de responder de todo administrador de la cosa pblica. Por ello,
los gestores de lo pblico, atendiendo los requerimientos del organismo de control, se
limitaron a diligenciar los formatos dispuestos para tal fin que, por estar preestablecidos,
en un sinnmero de casos no aplicaban para actividades especializadas y menos an
para negocios especficos. Adems de lo anterior, el proceso de revisin de la cuenta,
generaba actuaciones recurrentes y simultneas por parte de la CGR ante los sujetos
de control con resultados diferentes y hasta contradictorios en algunos casos, desgaste
administrativo en el procedimiento de la revisin y en la formulacin del fenecimiento,
deterioro de la imagen de la Contralora frente a los sujetos de control por el poco o nulo
valor agregado de este proceso y, finalmente, la CGR no lograba obtener una visin de
conjunto del vigilado.
Para superar estas deficiencias, en la administracin Ossa Escobar, se redefini la nocin
de responsabilidad de dar cuenta en el sector pblico como:
El deber legal y tico que tiene todo funcionario o persona de responder e informar
por el uso, administracin y rendimientos de los recursos pblicos asignados para
el cumplimiento del mandato que le ha sido conferido.
De igual manera, se dispuso un procedimiento sancionatorio, basado en el principio de
tasacin de la multa segn la mora causada y adicionado con la solicitud de remocin o
suspensin del responsable de rendir cuenta, cuando es reiterativo en el incumplimiento
de los deberes.26
Este nuevo procedimiento, adoptado mediante Resoluciones Orgnicas N 04998 de
1999, 5289 de 2001 y 5308 de 2002, permite articular las distintas funciones de la CGR
26 Una innovacin importante, contenida en la ley y no instrumentada, fue el establecimiento

de la obligacin de todo representante legal, como responsable de rendir cuenta, cuando
culmine su gestin fiscal por cambio, remocin o renuncia, de presentar un informe sobre
el estado en que recibi la entidad y en que la entrega.
y facilita a los sujetos de control su comunicacin con la entidad, por intermedio de un

solo instrumento, lo cual hace del ejercicio del control fiscal una labor eficiente.
La rendicin de la cuenta y su revisin se incorporaron al proceso auditor, lo cual permite
que se tenga una visin de conjunto del sujeto de la accin fiscalizadora. En tal sentido,
la Cuenta se fenece como producto final de la auditora.
En la administracin Hernndez Gamarra se dio continuidad a este enfoque y se perfeccion,
con la expedicin de una amplia normatividad.
Durante el perodo de Turbay Quintero se ajust la rendicin de cuenta, mediante la
expedicin de las Resoluciones Orgnicas 5993 y 6016 de 2008.
En sntesis, los numerales 1 y 2 del artculo 268 de la Constitucin Poltica, disponen
que es funcin del Contralor General de la Repblica prescribir los mtodos y la forma de
rendir cuentas por los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nacin e indicar
los criterios de evaluacin financiera, operativa y de resultados que debern seguirse para
revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el
grado de eficiencia, eficacia y economa con que hayan obrado.
Sectorizacin, categorizacin y ampliacin de los sujetos de control

La designacin de las entidades que son sujetos de control parte de la Ley 42 de 1993,
en la cual se indica que:
Son sujetos de control fiscal los rganos que integran las ramas legislativa y
judicial, los rganos autnomos e independientes como los de control y electorales,
los organismos que hacen parte de la estructura de la administracin nacional y
dems entidades nacionales, los organismos creados por la Constitucin Nacional y
la ley que tienen rgimen especial, las sociedades de economa mixta, las empresas
industriales y comerciales del Estado, los particulares que manejen fondos o
bienes del Estado, las personas jurdicas y cualquier otro tipo de organizacin o
sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con stos y el Banco
de la Repblica.
Pero esta es una lista genrica y por ello las tres administraciones se vieron compelidas a
concretar y distribuir los sujetos entre las Contraloras Delegadas Sectoriales. Del mismo
modo, determinaron el alcance de las auditoras respectivas, tomando en cuenta las
44
limitaciones establecidas en la propia Ley 42. De todas maneras, este asunto fue tratado
(hasta julio de 2007) de manera casustica, es decir, se resolvieron en la medida en que
se presentaban solicitudes o discusiones.
En la administracin Turbay, a partir del 11 de julio de 2007, se le dio un tratamiento integral
al tema al expedir las Resoluciones Orgnicas 5870, 5953, 6001 de 2008 y la 6098 de
2009, mediante las cuales se incorporaron, sectorizaron y se establecieron unas categoras
entre los sujetos de control segn el tipo y alcance de la auditora que se hara en cada
caso, tomando en cuenta las limitaciones sealadas en la Ley 42 de 1993.
Esta decisin fue propiciada porque, en los ltimos aos, se han creado, suprimido,
escindido, privatizado, fusionado o liquidado entidades u organismos pblicos del orden
nacional, lo que hizo necesario modificar la sectorizacin y categorizacin de los sujetos
de control. Adems, decisiones legales y jurisprudenciales establecieron que algunas
entidades o particulares de carcter privado que manejan fondos o bienes de la Nacin
estaban sujetos a la rbita de competencia del control fiscal de la CGR.
La categorizacin de los sujetos de control para determinar el alcance o la intensidad del
ejercicio de vigilancia y control fiscal, mediante la rendicin de cuenta e informes y el
proceso auditor, se estableci de la siguiente manera:
I) De acuerdo con la participacin del Estado en el patrimonio de los sujetos de control
en:
Categora A: las entidades u organismos que administren o manejen recursos de la
Nacin y su composicin presupuestal o patrimonial est conformada en un ciento por
ciento (100%) con recursos pblicos; las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y las Sociedades de Economa Mixta en las cuales su capital social est conformado en
ms del noventa por ciento (90%) con recursos pblicos.
Categora B: las sociedades de economa mixta, cuya composicin de capital tenga
entre el cincuenta (50%) y noventa por ciento (90%) de recursos pblicos.
Categora C: los particulares, las entidades o empresas que administren, manejen o
inviertan recursos pblicos por disposicin constitucional, legal o contractual y que se
hayan constituido conforme al derecho privado o se rijan por el mismo.
II) De acuerdo con el valor del presupuesto y del activo total de los sujetos de control
en:
Subcategora 1: entidades que tienen presupuesto y/o activos mayores a $50 mil
millones.
Subcategora 2: entidades que tienen presupuesto y/o activos entre $10 mil millones y
$50 mil millones.
Subcategora 3: entidades que tienen presupuesto y/o activos menores a $10 mil
millones.
Como criterio adicional de categorizacin, se tiene en cuenta la importancia estratgica
de una entidad en el correspondiente sector.
Respecto a la aplicacin de las modalidades de auditora se define que:
A las entidades de categora A y subcategoras 1, 2 y 3 se les podr aplicar cualquiera
de las modalidades de auditora: regular, especial o de seguimiento, establecidas en el
Audite que se encuentre vigente, en las modalidades equivalentes.
A las entidades de categora B, y subcategoras 1, 2 y 3 se les podr aplicar la
modalidad de auditora especial o de seguimiento, establecidas en el Audite que se
encuentre vigente, en las modalidades equivalentes.
A las entidades en categora C, y subcategoras 1, 2 y 3 se les podr aplicar la
modalidad de auditora especial o de seguimiento, establecidas en el Audite que se
encuentre vigente, en las modalidades equivalentes; con fundamento en el inciso
segundo del artculo 21 de la Ley 42 de 1993, los resultados obtenidos tendrn efecto
nicamente en lo referente al aporte estatal.27
A las entidades en liquidacin solo se les podr aplicar la modalidad de auditora
especial, que evala el proceso liquidador, sin considerar la categorizacin de la misma.
En la misma resolucin se determina que la Oficina de Planeacin de la CGR, previo estudio
tcnico, es la dependencia competente para sectorizar, categorizar y subcategorizar el sujeto
de control en la respectiva Contralora Delegada, segn la naturaleza de las funciones, el
negocio misional, el monto de los recursos presupuestales y el valor del activo total. A su
vez, la Oficina Jurdica ser la instancia competente para emitir concepto sobre si una entidad
u organismo pblico o de derecho privado, ostenta o no la condicin de sujeto de control.
27 Se reconoce la diferencia entre los aportes y las participaciones del Estado en distintas
entidades, que permite un control diferenciado de aquellos casos en que el Estado se
asocia, de aquellos otros en donde aporta a proyectos especficos, por medio de contratos.
46
La incorporacin de nuevos sujetos de control se produjo por la ampliacin derivada de

las siguientes decisiones:
Ley 715 de 2001, artculo 89, sobre vigilancia del Sistema General de Participaciones.
Seal a la CGR la competencia para ejercer su control fiscal y defini para ello organizar
un sistema de vigilancia especial, el cual deba incluir a las contraloras territoriales.
La Resolucin 5678 de 2005 de la CGR estableci dicho sistema, que contiene las
estrategias para fortalecer el control fiscal a estos recursos, facilitando su optimizacin.
En el ao 2007 se adelant un programa piloto, con el cual se defini un esquema
para efectuar el mismo proceso de auditora a todos los recursos de municipios cuya
asignacin individual tiene baja participacin en el total de recursos que constituyen
el SGP. Dicho modelo se consolid mediante algunos cambios procedimentales,
modificacin del alcance de las auditoras y la reorganizacin de la logstica requerida
por dichas auditoras. Su aplicacin permiti ampliar la cobertura territorial.
Ley 756 de 2002, artculo 13, pargrafo 3, sobre vigilancia de las transferencias por
regalas. El control concurrente y prevalente que haba ejercido la CGR, de acuerdo
con lo establecido en el artculo 64 de la Ley 141 de 1994, con la expedicin de esta
Ley se transform en una responsabilidad directa del rgano de control nacional28 y
Sentencia C-655 de 2003 mediante la cual la Corte Constitucional seal a la CGR
la obligacin de fiscalizar las rentas de carcter parafiscal. Entre las entidades
incorporadas como sujetos de control se destacan las que manejan recursos pblicos
del Sistema General de Participaciones, SGP, el Sistema General de la Seguridad Social,29
las Entidades Promotoras de Salud, EPS, las Cajas de Compensacin Familiar, las
entidades territoriales beneficiarias de transferencias de FOSYGA y ETESA, las entidades
pblicas o empresas pblicas con origen de derecho privado, que prestan el servicio
de alumbrado pblico y los municipios que reciben regalas. 30
28 Los artculos 13 y 14 de la Ley 756 de 2006 establecieron que la Contralora General
de la Repblica ejercer el control fiscal sobre los recursos de regalas directas girados a
municipios y departamentos.
29 La Ley 756 de 2002 indica que, para todos los efectos, la CGR ejercer el control fiscal
sobre los recursos de regalas y la Ley 715 de 2001 seal la competencia para ejercer el
control fiscal al Sistema General de Participaciones, SGP, y defini para ello organizar un
sistema de vigilancia especial, el cual deba incluir a las contraloras territoriales. A su vez,
la Resolucin 5678 de 2005 de la CGR estableci el Sistema de Vigilancia Especial al
Sistema General de Participaciones.
30 Cabe anotar que auditan tambin otros recursos como Ley 21 de 1982, otras transfe-
El anlisis de estas nuevas obligaciones revel que la estructura y la planta de personal de la

CGR, establecida mediante Decretos 267 y 271 de 2000, fueron diseadas para un universo
de sujetos de control y volumen de recursos a fiscalizar menor a las responsabilidades
que, en la actualidad (2010), debe cumplir la entidad.
Sistema de informacin para la vigilancia de la contratacin estatal, SICE31

Es el desarrollo de una iniciativa planteada por la administracin Ossa Escobar, que
recoge experiencias internacionales, para garantizar la transparencia en los procesos de
contratacin del Estado, cuya indebida manipulacin es uno de los principales factores
de corrupcin y una de las venas rotas del erario.
Desde su concepcin, el SICE se centr en dos perspectivas: de un lado, la instauracin
de un nuevo arreglo institucional para hacer eficientes las compras del Estado, asegurando
el manejo democrtico de la informacin y cerrndole el paso a prcticas corruptas; y por
otro lado, el diseo, la construccin y la implementacin de un sistema de informacin
que incorporara las ms avanzadas tecnologas.
Desde 1998, la CGR promovi la expedicin de una ley que diera sustento al SICE y
permitiera al Contralor General adoptar las disposiciones pertinentes para su adecuado
funcionamiento. Este objetivo se logr, finalmente, con la promulgacin de la Ley 598 de
2000, por la cual se crean el SICE, el Catlogo nico de Bienes, Servicios y Obras Pblicas,
CUBS, y el Registro nico de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes de uso comn
de la administracin pblica.
Dicha ley busca garantizar el cumplimiento del principio de contratacin pblica en el
sentido de que la administracin debe contratar a precios de mercado. Para ello, los
proveedores estn obligados a registrar el precio de referencia de cada bien o servicio
en la Central de Precios del SICE; a su vez, las entidades del Estado deben incorporar,
en su procedimiento de adquisiciones, la consulta sobre los precios indicativos antes
de adjudicar los contratos.
rencias recursos del IVA provenientes de la telefona mvil y de Accin Social - as
como los correspondientes a audiencias pblicas para agua potable y saneamiento bsico,
restricciones al gasto y actividades ambientales.
31 Para mayor informacin se puede consultar el libro Cambio, Fortalecimiento Institucional, y Modernizacin Tecnolgica: e-control y la cartilla SICE, Respuesta Institucional
contra la Corrupcin, 4. edicin. Tambin el sitio .
48
Mediante el Decreto 3512 de 2003, el Gobierno Nacional, a peticin de la CGR, reglament

la organizacin, funcionamiento y operacin del SICE.
Segn este reglamento, basado en los diseos que desarroll la CGR durante varios meses,
las condiciones del sistema se sintetizan as:
Se aplica a los organismos que conforman la administracin pblica, a los particulares
o entidades que manejan recursos pblicos, y a sus proveedores de bienes y servicios
de uso comn o de uso en contratos de obra, de conformidad con la Ley 598 de 2000.
Es una herramienta de informacin, ordenacin y control que incorpora las cifras
relevantes del proceso de contratacin estatal, con el fin de confrontarlas en lnea y en
tiempo real, con los precios de referencia incorporados en el Registro nico de Precios
de Referencia, RUPR, de acuerdo con los parmetros de codificacin del Catlogo
nico de Bienes y Servicios, CUBS, para garantizar una contratacin sin detrimento
de los recursos pblicos.
Busca la interaccin de los contratantes, los contratistas, la comunidad y los rganos de
control con instrumentos que facilitan la contratacin en lnea, garantizan la seleccin
objetiva, divulgan los procesos contractuales y facilitan un control posterior y selectivo,
con tecnologa, eficiencia y seguridad.
Sus objetivos son:
Reducir los costos de la contratacin de la administracin pblica y de los
particulares o entidades que manejan recursos pblicos;
Mejorar las condiciones de contratacin, al aportar un marco de referencia
que contribuya a la legalidad del proceso de contratacin de la administracin
pblica y de los particulares o entidades que manejan recursos pblicos;
Garantizar los principios constitucionales y legales de igualdad, moralidad,
eficacia, economa, celeridad, imparcialidad, publicidad, eficiencia, equidad,
transparencia, responsabilidad y control social;
Refinar los procesos de planeacin, elaboracin de planes de compras y
presupuestos de las entidades pblicas;
Optimizar los estudios de mercado en los procesos de contratacin, mediante
la utilizacin de tecnologa informtica;
Facilitar la consulta libre por Internet de la informacin de los procesos de
seleccin de los proveedores; y
Promover un cambio institucional, social y cultural frente a la corrupcin,

generando una cultura del control socia! sobre el proceso de contratacin
pblica, mediante la adopcin de nuevos instrumentos de participacin y la
promocin de una pedagoga del control de lo pblico en el pas.
Comprende los siguientes elementos:
Catlogo nico de Bienes y Servicios CUBS.
Registro nico de Precios de Referencia RUPR.
Central de Precios.
Central de Informacin para la Contratacin Estatal
Est compuesto por: software, hardware, Internet, redes de comunicaciones, operador
y portal del SICE.
Tiene cuatro subsistemas, articulados por el Catlogo nico de Bienes y Servicios,
CUBS, as:
1. Subsistema de la Demanda: compuesto por los organismos que conforman la
administracin pblica, los particulares o entidades que manejan recursos pblicos; y por
el conjunto de bienes y servicios de uso comn o de uso en contratos de obra que estos
requieren, clasificados segn la codificacin del CUBS;
2. Subsistema de la Oferta: compuesto por los proveedores de la administracin pblica
y de los particulares o entidades que manejan recursos pblicos, y por los precios de
referencia incorporados en el RUPR;
3. Subsistema de Control Bsico: es un mecanismo que permite la verificacin, el
cumplimiento de los planes de compra en relacin con las adquisiciones previstas y sus
fechas, frente a las contrataciones realizadas, el presupuesto estimado y el presupuesto
ejecutado, de las entidades obligadas a llevar plan de compras. Para las dems entidades
o particulares con regmenes especiales, el sistema suministra la informacin bsica de
las contrataciones realizadas; y
4. Subsistema de Control Inteligente; es un medio para comparar e interpretar los diferentes
registros de los subsistemas anteriores, en especial los relacionados con los precios de
referencia, con el fin de evaluar el nivel de distorsin entre el precio indicativo y el precio
final de contratacin.
50
Para la aplicacin de la Ley y el Decreto Reglamentario antes reseados, la CGR expidi

las Resoluciones 5313 y 5314 de 2002. Con la primera se establece la organizacin y
funcionamiento del SICE, el CUBS y el RUPR, mientras que con la segunda se adopta el
CUBS y se reglamenta el funcionamiento del Comit para la Administracin del CUBS. Estas
normas definieron el escenario orgnico y funcional en el que opera el SICE, y permiti
que entrara en funcionamiento con una estrategia de incrementos sucesivos a partir de las
entidades que se encontraban en lnea con el Sistema Integrado de Informacin FinancieraSIIF, desde el 1 de abril de 2002.
Para su implementacin se suscribieron convenios con el Ministerio de Hacienda, la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, el DANE, la Imprenta Nacional y
la organizacin Transparencia por Colombia, para avanzar en los desarrollos tcnicos,
la operacin del Sistema y la creacin de una plataforma de aceptacin pblica de sus
bondades.
En febrero de 2001 se obtuvo el primer prototipo, y durante ese ao se desarrollaron las
diferentes funcionalidades que permiten a los actores pblicos y privados interactuar con
el SICE, o entre ellos, a travs del Sistema, tambin denominadas casos de uso, las cuales
iniciaron su produccin escalonada a partir del primer trimestre de 2002.
El diseo y construccin del Sistema se financi mediante crdito del Banco Interamericano
de Desarrollo, BID, por US$2 millones, y con recursos de la CGR, en la siguiente proporcin:
80% el BID y 20% la CGR, aproximadamente.
Para el montaje de la operacin se realiz un convenio de colaboracin con la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones-Telecom que, asociada con particulares, aport US$4,5
millones. Es decir, las etapas de diseo y construccin, junto con la infraestructura y
operacin del primer ao, comprendieron un presupuesto de US$6,5 millones.
Importa anotar que la Ley 598 de 2000 fue objeto de varios fallos de la Corte, de los cuales
se destacan los siguientes:
Sentencia C-716 de septiembre de 2002. Declar su exequibilidad, al precisar que es un
sistema informativo que persigue la transparencia y publicidad de los contratos estatales
con el fin de disminuir los niveles de corrupcin que aquejan a la administracin pblica.
Sentencia C-384 de 2003. Precis que el funcionamiento del SICE est delimitado en
dos mbitos, el del Gobierno Nacional y el de la Contralora General de la Repblica,
y dej claro que el SICE para la CGR no tiene la connotacin de control previo, pues
no interfiere con el trmite administrativo que adelantan las entidades pblicas, sino
que brinda un medio de consulta y actualizacin, que permite obtener informacin
til para el control fiscal. Esta sentencia defini tambin la rbita propia del Contralor
General para reglamentar los
Marzo 21 de 2006.
temas de que trata el artculo 268
Constitucional, respecto al control
ACIS entreg mencin de honor a la Contralora General de la
fiscal y la rbita del Gobierno
Repblica por el desarrollo del SICE.
Nacional para reglamentar los
aspectos procedimentales de
En el marco del Premio Colombiano de Informtica 2005, el pasado
la contratacin, dejando sin
jueves 9 de marzo la Asociacin Colombiana de Ingenieros de
efecto los apar tes de la Ley
Sistemas, ACIS, autoridad nacional en desarrollo de software e
598 de 2000 que otorgaban, de
ingeniera de sistemas, entreg Mencin de Honor a la Contralora
manera exclusiva, la facultad de
General de la Repblica por el trabajo realizado para el desarrollo
reglamentar el SICE al Contralor
del software aplicativo del Sistema de Informacin para la Vigilancia
General de la Repblica.
de la Contratacin Estatal, SICE.
Durante la administracin del
El SICE fue evaluado por el Jurado calificador de la ACIS en
Contralor Hernndez Gamarra,
el marco del Premio Colombiano de Informtica 2005, el cual
el SICE se consolid como
destac la importante funcionalidad del sistema; su relevancia
un repositorio de informacin
para la transparencia y control de la contratacin estatal; el trabajo
veraz y relevante relacionada
realizado por la Contralora para que el sistema sea incluido en la
con la contratacin, lo cual se
ley colombiana; la infraestructura y el proceso de capacitacin que
ve reflejado en las cifras de
el proyecto viene adelantando entre los actores de la contratacin
operacin del Sistema. Esto
estatal.
ha permitido que los distintos
actores del Estado obtengan una
La Asociacin Colombiana de Ingenieros de Sistemas, ACIS,
visin de la contratacin estatal
instituy desde 1985 el Premio Colombiano de Informtica con el
vez ms coordinada y apoyada
fin de estimular la creatividad y las realizaciones meritorias en el
en modernas herramientas
campo de la ingeniera de sistemas. La Mencin de Honor al SICE fue
tecnolgicas.
entregada al Contralor General de la Repblica, Antonio Hernndez
Gamarra, en un acto que tuvo lugar en el Saln de Eventos de
la CGR, que cont con la presencia de la Directora de la ACIS, el
Vicecontralor, el cuerpo directivo de la entidad, los miembros de la
Gerencia, el Coordinador General y el equipo de trabajo del SICE,
quienes vienen implementando la herramienta.
52
En la administracin que
se resea, el SICE avanz
notoriamente: la plataforma
tecnolgica qued lista; de 56
entidades inscritas a diciembre
de 2002 se lleg a ms de siete
mil; de 2.900 proveedores se pas a cerca de 28 mil y en la codificacin de bienes y

servicios de 5.700 a ms de 1.7 millones.
En la administracin Turbay Quintero, mediante el Acuerdo 0011 de 2007 del Comit del
SICE, se fijan lineamientos para su funcionamiento, en un nuevo paso de mejoramiento
continuo. Se destaca la decisin de que las entidades y particulares que manejan recursos
pblicos con rgimen especial de contratacin, debern registrar en el Portal del SICE,
dentro de los primeros cinco das hbiles del mes, de acuerdo con las instrucciones all
publicadas, todos los contratos celebrados en el mes anterior, sin importar la cuanta,
excluidos los contenidos en las excepciones de que trata el artculo 18 del Decreto 3512
de 2003, el Acuerdo 004 de 2005 y el Acuerdo 0009 de 2006.
Se ha actualizado el portal del SICE a medida que van surgiendo cambios tanto en el sistema
como en la operacin y los temas jurdicos, as como tambin las cifras estadsticas del
portal del SICE, incluyendo los archivos de texto relacionados con el cambio del Catlogo
nico de Bienes y Servicios (CUBS).
El asunto de mayor inters que se aboc en esta administracin es el relacionado con la
vigencia del SICE y su articulacin con el Sistema Electrnico para la Contratacin Pblica,
SECOP, creado por la Ley 1150 de 2007 y la fijacin de directrices al respecto.
En tal sentido, el Contralor Turbay Quintero emiti, el 17 de enero de 2008, un comunicado
que precisa este tema:
De conformidad con la ley el SECOP integra entre otros, el Registro nico
Empresarial, el Diario nico de Contratacin Estatal. As tambin, el SECOP se
articular con el SICE sin que ste pierda su autonoma, pues no puede perderse
de vista que el SICE fue creado por la Ley 598 de 2000 y reglamentado por el
Gobierno Nacional a travs del Decreto 3512 de 2003, normas que gozan de plena
vigencia; significa lo anterior, que el SICE, como Sistema de Informacin para la
Vigilancia de la Contratacin Estatal, se mantiene vigente y como tal los organismos
de control fiscal continan ejerciendo su actividad fiscalizadora a la contratacin
pblica a travs del mismo
Por lo tanto, el Decreto 3512 de 2003 se mantiene vigente y las entidades y
particulares que manejan recursos pblicos y los proveedores que contraten con
las mismas deben cumplirlo
Debe anotarse, sin embargo, que an la herramienta no se utiliza en toda su potencia. Al

respecto, el pasado 11 de marzo de 2011 el Auditor General de la Repblica envi una
comunicacin a la CGR y a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogot, en la cual seal:
La Auditora General de la Repblica adelant Auditora Regular a la gestin
de la Contralora General de la Repblica -CGR-, correspondiente a la vigencia
2009. Como resultado de la evaluacin al contrato interadministrativo No. 296
de 2008, suscrito entre la Contralora General de la Repblica y la Empresa de
Telecomunicaciones de Bogot ETB. S.A E.S.P., se evidenciaron graves riesgos
funcionales y serias deficiencias de gestin que deben solucionarse. Estos se
presentan desde el inicio del contrato y configuran incumplimiento de su objeto
en ocho (8) de las obligaciones consignadas en la clusula octava del referido
contrato as:
- El cronograma del proyecto est desfasado en dos aos, respecto a su
programacin inicial, es decir que no ha logrado dar inicio a la Fase II del
proyecto, con el riesgo alto de la obsolescencia manifiesta de la plataforma
tecnolgica del SICE a nivel de hardware y software y permitiendo la apropiacin
por parte de la ETB de las denominadas utilidades, cuando parte de las mismas
debieron utilizarse en las inversiones necesarias para el mejoramiento y
actualizacin de la plataforma y funcionalidad del sistema.
- La base de datos que soporta el SICE es Oracle, en versin 8i la cual est
obsoleta debido a que la correccin de errores finalizo en DIC/2003 y el soporte
extendido fue hasta DIC/2006, por lo tanto, desde hace 4 aos no tiene soporte
por parte del fabricante Oracle.
contralora General de la Repblica ingresos y gastos operacin sice ($)
54
- A la fecha se evidencia que la ETB no ha entregado el servidor de desarrollo,

el cual se comprometi entregar el 30 de octubre de 2010.
- La obligacin establecida para la ETB SA ESP en el literal r) est siendo
desarrollada por la CGR con personal de planta y/o contratistas, afectando el
presupuesto de gastos de funcionamiento de la Entidad y por tanto asumiendo
costos de operacin que deban ser cubiertos con cargo a los recaudos de la
ETB.
- Transcurridos 30 meses de suscrito el contrato interadministrativo 296/08, la
CGR a travs del Comit Operativo del mismo, no ha adelantado las acciones
pertinentes para garantizar el cumplimiento del cronograma de ejecucin
ofrecido por el contratista y que hace parte integral del citado contrato, ni ha
gestionado la correcta modificacin al mismo, lo que ha repercutido en el bajo
cumplimiento de las obligaciones pactadas, especialmente las relacionadas
con el desarrollo de funcionalidades para realizar el control fiscal por medios
electrnicos en el aplicativo SICE, la inteligencia de negocio, entre otras. Lo
anterior ha permitido a la ETB obtener importantes utilidades, que son producto
de deficiencias de gestin y no de la operacin del servicio.
Respecto de los recursos financieros en desarrollo del citado contrato, desde su
suscripcin y hasta agosto de 2010, ETB S.A. ESP report a la Contralora General
de la Repblica haber facturado y recaudado con base en las tarifas pactadas la
suma de $28.896.687.952 (sin IVA). As mismo, con cargo a estos recaudos
la ETB justific provisiones, costos y gastos en cuanta de $19.998 millones de
pesos, reportando excedentes de $8.600 millones de pesos, tal como se describe
a continuacin:
De acuerdo con lo anterior, es necesario resaltar que los recursos obtenidos como
producto de las tarifas son pblicos por cuanto se recaudaron para el cumplimiento
de la funcin pblica de control fiscal y orientados a una destinacin especfica de
conformidad con la Ley 598 de 2000, por la cual se cre el Sistema de Informacin
para la Vigilancia de la Contratacin Estatal.
En consecuencia, solicito a la Contralora General de la Repblica y a la ETB S.A
E.S.P., evalen la procedencia de acciones inmediatas para que dichos recursos
ingresen al patrimonio de la Nacin. As mismo, como quiera que los cobros que
se realizan por cuenta del SICE a los contratistas (entre $132,250 para proveedores
tipo 1 y $3.306.250 para proveedores tipo 2), tienen la connotacin de una tasa;
si hay excedentes en la ETB S.A. E.S.P, cabe considerar como alternativa que se
disponga la gratuidad del servicio hasta tanto se de el gasto pleno de los recursos
disponibles.
En sntesis, de acuerdo con el informe referido, hay evidencia de incumplimiento
de obligaciones contractuales y recursos de la Nacin inoficiosos en riesgo.
Plan General de Auditora - PGA

Antes del ao 1999 la programacin de las auditoras de la CGR se formulaba de manera
desarticulada toda vez que exista el Plan Anual Operativo, PAO y el Plan Anual de Revisin
de Cuentas, PARC; esta circunstancia exiga multiplicidad de esfuerzos y prolongados
tiempos en el desarrollo del proceso de control, adems de costos cuantiosos.
En el ao 1999, se integr el PAO y el PARC en una sola actuacin, surgiendo el Plan
General de Auditoras, PGA, lo cual signific disminucin en los tiempos y mayor capacidad
operativa para aplicar control fiscal a los sujetos de control.
El PGA es el instrumento que permite definir la programacin de las auditoras a realizar
en un perodo de tiempo establecido (horizonte de planeacin), en trminos de sujetos,
modalidades de auditora, vigencias a auditar, nmero de funcionarios que participan en
la auditora y costos para su desarrollo.
Para los aos 1997 y 1998, los funcionarios de la CGR, permanecan en las entidades
vigiladas 12 meses en promedio. Luego, se busc que estuviesen en la entidad vigilada
el menor tiempo posible, cuando ms cuatro meses32.
Para la formulacin del PGA se han tenido en cuenta diferentes criterios como la relacin
80-20 del diagrama de Pareto, segn la cual se efecta control a entidades que representan
el 80% del Presupuesto General de la Nacin; el nivel de complejidad de las entidades
vigiladas; el trmino de duracin de las auditoras y el resultado del Sistema de Indicadores
de Riesgo Institucional, SIRI, comentado en otro aparte de este Captulo, y el concepto
de las Contraloras Delegadas mismas.
32 Siempre ha existido la idea factible gracias las tecnologas de la informacin de reducir el tiempo de permanencia de los auditores en las entidades por las incomodidades y
problemas que se ocasionan con la presencia de estos funcionarios ajenos.
56
La programacin se ha realizado, de manera coordinada, entre el nivel central (contraloras

delegadas sectoriales) y el nivel desconcentrado (gerencias departamentales), teniendo
en cuenta los lineamientos y criterios definidos por el Contralor General de la Repblica
para la seleccin de los sujetos de control.
Sistema de indicadores de riesgo institucional, SIRI.

Este es un programa que pretenda la lucha contra la corrupcin y la eficiencia estatal, que
contempl no slo la aplicacin de los instrumentos de control, la reestructuracin de la
entidad sino la incorporacin de sistemas de evaluacin de la gestin estatal, tales como los
indicadores de riesgo institucional para la formulacin del Plan General de Auditoras, PGA.33
Esta iniciativa logra como producto central un mapa de riesgos de entidades del Estado y
un sistema de clasificacin de las mismas, herramientas tiles para la elaboracin del PGA.
Este ejercicio arroja cada ao una lista de las entidades estatales calificadas por el mayor
o menor nivel de riesgo de cumplir su funcin o de ser vctimas de los corruptos.
Tal lista tiene una doble utilidad:
Es una de las bases para el diseo del plan de auditoras de la Contralora y le sirve
a las entidades mismas para corregir los factores de riesgo con el fin de mejorar su
posicin dentro del conjunto estatal. Guardadas proporciones, es un ejercicio similar al
que hacen las firmas internacionales calificadoras de riesgo en relacin con los pases
o al que realizan las entidades crediticias con sus clientes.
Sirve para preparar los planes de auditoras pues les indica aquellos factores o acciones
de las entidades que tienen un mayor riesgo de ineficiencia o de corrupcin. Por ejemplo,
si la calificacin para el factor del mercado fue muy alta, la auditora deber examinar
con mayor detalle los asuntos relacionados con la distribucin de los bienes o servicios
que tenga la entidad auditada. Si la calificacin alta fue en el factor de finanzas, se
debern verificar los asuntos relacionados con esta actividad pues all pueden existir
irregularidades que estn afectando la gestin fiscal de la entidad.
En el ao 2000 se hizo la primera aplicacin de este sistema. Aunque durante el perodo de
esta resea se han introducido, en las diferentes versiones del Audite, algunos cambios,
33 Posteriormente se iniciaron esfuerzos por implementar mapas de riesgo de las entidades
y de los sectores, aunque an no existe una metodologa definida.
la estructura es, en sustancia, la que fue definida en un comienzo.

Una sntesis de la versin en el Audite 4.0 es la siguiente:
Identificacin y entendimiento de Riesgos Institucionales
En la administracin del Estado existen circunstancias internas y externas que amenazan
el logro de la misin y el cumplimiento de planes, programas y proyectos de los sujetos
de control, en condiciones de eficiencia, eficacia, economa, equidad y ecologa, dentro
de un marco de moralidad y transparencia.
Metodologa
Comprende un conjunto de indicadores y aspectos que relacionan diferentes variables,
mediante las cuales se pueden evaluar los niveles de riesgo a que estn expuestas las
organizaciones estatales.
Una vez se ha realizado la evaluacin de cada uno de los componentes del SIRI se obtiene
una calificacin de riesgo que permite:
Definir reas crticas a tener en cuenta durante el proceso auditor.
Identificar los sujetos de control expuestos a mayores niveles de riesgo por prcticas
administrativas indebidas.
Reconocer reas en los sujetos de control expuestas a prcticas ilcitas, impropias,
prohibidas o ilegtimas.
Hacer seguimiento a las situaciones de riesgo que enfrentan los sectores, subsectores,
sujetos de control y actividades de la funcin administrativa del Estado.
Construir mapas de riesgo generales, sectoriales y subsectoriales.
Elaborar una clasificacin de los sujetos de control, en forma general, por sectores,
subsectores, reas y factores de riesgo. 34
34 La metodologa para la elaboracin de los mapas de riesgo sectoriales fue propuesta en el

estudio La lucha anticorrupcin en Colombia Teoras, prcticas y estrategias, elaborado
en desarrollo del proyecto Combatir la corrupcin en Colombia a partir del fortalecimiento
de la participacin ciudadana y del capital social con la cooperacin del Gobierno de los
Pases Bajos, pero no ha sido implementada hasta el presente.
58
Beneficios
En la medida que esta metodologa identifica los factores de riesgo a que estn
expuestas las organizaciones, es posible adoptar estrategias y acciones para advertir y
prevenir su ocurrencia y, por consiguiente, evitar el posible detrimento de los recursos
pblicos.
Se aplica para los siguientes componentes:
Gerencia o Directiva
Contratacin
Administracin del Talento Humano
Recursos Financieros (Tesorera, Contabilidad y Presupuesto)
Recursos Fsicos
Mercadeo y Produccin
Trmites y Procedimientos
Transparencia.
Control Interno.
Control Externo.
Alcance
Gerencia o Directiva. Se califica lo relacionado con el nivel de discrecionalidad, la
concentracin de autoridad, los procesos de centralizacin y el compromiso con la tica
pblica de la alta direccin.
Contratacin. Se miden factores que han sido identificados como susceptibles a prcticas
corruptas.
Administracin del talento humano. Contiene aspectos sobre la aplicacin inadecuada
por parte de la directiva en la seleccin y administracin del talento humano. As mismo,
se consideran indicadores para medir la frecuencia con que los organismos de control
realizan investigaciones e imponen sanciones.
Tesorera. Presenta aspectos y bases de calificacin relacionados con el manejo de
inversiones, custodia y proteccin de valores e inversiones.
Contabilidad. Permiten calificar la sistematizacin, el entrenamiento del personal

que desarrolla las actividades contables y las prcticas y procedimientos contables
aplicados.
Presupuesto. Define lo adecuado en el manejo de la asignacin presupuestal as como los
controles definidos por el sujeto de control para la gestin presupuestal.
Recursos fsicos. Contiene elementos que permiten evaluar los procedimientos establecidos
para el manejo y administracin de los bienes fsicos con que cuentan los sujetos de
control para desarrollar su misin.
Mercadeo y Produccin. Presenta indicadores para evaluar las condiciones monoplicas,
barreras de acceso al producto, bien o servicio, as como subsidios y prdidas
tcnicas.
Trmites y Procedimientos. Permite evaluar la realizacin de trmites y procedimientos en
funcin de la ciudadana, la comunidad y los clientes, as como la tecnologa incorporada,
la capacidad de respuesta a quejas y reclamos, la racionalizacin administrativa y los
mecanismos aplicados para hacer realidad el mejoramiento continuo.
Transparencia. Se evala el nivel de comunicacin con la comunidad y con los
usuarios.
Control Interno. Evala la participacin ciudadana en el control y el rol desempeado por
las oficinas de control interno.
Control Externo. Califica los riesgos derivados del control ejercido por la Contralora
General de Repblica.
Control interno
Una de las reformas del control fiscal introducida por la Constitucin de 1991 fue la
eliminacin del control previo de las autoridades fiscalizadoras y la asignacin de la
responsabilidad a las propias entidades de ejercer su propio control, bajo las directrices
expedidas por aquellas y con su supervisin.
Sobre el papel de la CGR en cuanto al uso de este instrumento en el proceso auditor cabe
sealar que su evaluacin est contemplada en la Gua Audite y se desarroll una amplia
labor para la implementacin del Modelo Estndar de Control interno, MECI, tal como se
relata en el captulo relativo a la reestructuracin.
60
Innovaciones ocasionales
En este aparte se presentan innovaciones que se introdujeron en alguna de las tres
administraciones en particular pero que no fueron continuadas.
Solucin de controversias
La administracin Hernndez gamarra establece un mecanismo para resolver conflictos
entre las comisiones auditoras y los Contralores Delegados, donde prevalece el criterio
de los funcionarios directivos, en ltimas responsables de la decisin.
Revisin de informes finales de auditora
Aunque el Audite contempla algunos mecanismos de solucin de controversias entre las
comisiones de auditora y las directivas de la CGR y entre la CGR y los sujetos de control,
se establece, mediante Circular No. 012 de 2007, con fundamento en la normatividad,
de que el Despacho del Vicecontralor tiene la facultad de revisar los informes finales de
auditora.
Se bas esta innovacin en la facultad legal de revisin, contenida en el numeral 12 del
artculo 51 del Decreto Ley 267 de 2000 que implica corregirlos, modificarlos o rectificarlos,
lo que entraa la atribucin de firmarlos y liberarlos, en casos excepcionales.
Comit de las DES
Aunque este mecanismo funcion, de manera informal pero sistemtica, en la administracin
Turbay Quintero se expidi una Resolucin mediante la cual se estableci el reglamento
de dicho comit.
Auditora sobre equidad y el gnero
En 2008 se incorpor una nueva lnea de auditora relacionada con uno de los temas de
la poca moderna. Se trata de la equitativa distribucin de los recursos entre gneros. En
efecto, el gnero es lnea de base sobre la cual se involucran los conceptos de plurietnia
y multiculturalidad. En la distribucin del presupuesto pblico, la equidad, conjugada con
la eficiencia y la eficacia, debe ser un imperativo en la bsqueda de la justicia social.
Acciones populares y de constitucionalidad
Durante la administracin Ossa Escobar se propendi, en defensa de los intereses
patrimoniales y jurdicos, en la intervencin no slo como parte demandada, sino tambin
como parte demandante en procesos de diferente naturaleza. Mencin especial merecen

las Acciones Populares y las de Constitucionalidad. De ellas se destacan las siguientes:
a) Accin popular contra la conciliacin entre el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas
y la Empresa de Dragados de Colombia, DRAGACOL.
b) Accin de constitucionalidad contra los artculos 121, 122, 125 y 126 del Decreto-Ley
266 del 2000 por el cual se dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones,
trmites y procedimientos. Esta accin busca evitar que las Cmaras de Comercio destinen
los recursos del registro mercantil para otras de las funciones que desempean.
c) Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42
de 1993, que trata de las sanciones que pueden imponer los Contralores.
Polica judicial y control fiscal
Las facultades de polica judicial se han aplicado como complemento para garantizar
la efectividad del proceso de responsabilidad fiscal. Se materializan en dos aspectos:
el poder coercitivo para la recoleccin y procesamiento de la informacin; y la facultad
para la obtencin, aseguramiento, custodia y preservacin de los medios de prueba, que
permitan al funcionario competente llegar a la certeza jurdica y cientfica sobre hechos y
circunstancias sometidos a vigilancia administrativa o control jurisdiccional.
Las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, se dijo en esa oportunidad, son el aval para la
realizacin de la vigilancia fiscal integral y en materia de validacin de hallazgos, indagacin
y procesos de responsabilidad fiscal, incluso en el cobro coactivo.
El artculo 51 del Decreto Ley 267 de 2000 y los artculos 10, 29, 31 y 66 de la Ley 610
de 2000, los Cdigos de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, y la reglamentacin
de la Contralora General de la Repblica, han establecido pautas que constituyen las
herramientas necesarias para que auditores, investigadores fiscales y responsables del
cobro coactivo dinamicen el control fiscal con el ejercicio de las funciones de polica
judicial. Sin embargo, en las administraciones posteriores no se registraron acciones en
este sentido.
El caso del Fondo de Reconstruccin del Eje Cafetero, FOREC
El control fiscal para verificar el adecuado uso de los recursos pblicos destinados a
superar los graves daos producidos por el terremoto que afect al Eje Cafetero, represent
un compromiso especial por su importancia en el pas. Para tal efecto, se conform un
62
grupo especial de trabajo con el fin de cumplir con la labor de control fiscal sobre las
ayudas que se anunciaban desde los diferentes pases del mundo, las provenientes de
los conciudadanos y los recursos destinados por el Gobierno Nacional para atender esta
calamidad nacional.
Saneamiento de los estados contables
Ante la dbil situacin del control interno en las entidades pblicas, la mayor parte de los
hallazgos encontrados por las auditoras de la CGR se concentran en el rea contable y
financiera.
En este sentido, las acciones emprendidas por la CGR se orientaron a avanzar en el logro
del saneamiento de las cifras contables pblicas. Por iniciativa de la CGR se present
un proyecto de ley al Congreso de la Repblica, para habilitar a cada administracin con
glosas a cargo, para tomar decisiones amparadas legalmente, en aquellos casos calificados
como insolutos, sobre las cuales las reglamentaciones no permiten dar alternativas de
solucin, esfuerzo que qued protocolizado con la promulgacin de la Ley 716 de 2001
sobre saneamiento contable para el sector pblico, la cual fue reglamentada por el Decreto
1282 de 2002.
En general, como se dijo al comienzo, a pesar de muchos esfuerzos conceptuales, el control
fiscal dista an de cumplir objetivos de ser oportuno y eficaz. La integralidad pudo ser un
avance pero tambin, en ciertos casos, un obstculo para la profundizacin de ciertas
reas de la gestin. La excesiva regulacin se convirti en una camisa de fuerza que limita
su eficacia. Los informes de la AGR cada vez son ms contundentes para demostrar falta
de cobertura, profundidad y oportunidad del control micro.
64
3 CONTROL FISCAL MACRO
unque la elaboracin y presentacin de informes sobre las finanzas pblicas ha

sido una de las funciones tradicionales de la CGR desde su fundacin en 1923,
mediante los cuales los distintos contralores han tenido actuacin y presencia en el
anlisis de la poltica econmica y, particularmente, en la poltica fiscal, a partir de 1998
esta labor fue ordenada y ampliada gracias a las exigencias de informacin al Congreso
por parte de la Constitucin de 1991, la reforma en la estructura operativa de la entidad
y los cambios en la gestin pblica.
La reforma de la estructura de la CGR, contenida en el Decreto Ley 267 de 2000, contempl
la creacin de la Contralora Delegada de Economa y Finanzas, la de Medio Ambiente
y las Direcciones de Estudios Sectoriales en cada una de las Delegadas Sectoriales, es
decir, una estructura dedicada a cumplir con las exigencias del control macro35 y apoyar
el control micro.
La Contralora Delegada de Economa y Finanzas es la responsable de la elaboracin de los

informes al Congreso definidos por la Constitucin36, y los dems de orden macroeconmico
que sean necesarios, con excepcin del referido al tema ambiental. Adems, tiene a su
cargo las estadsticas fiscales, el registro de la deuda y la coordinacin de los estudios
35 Dentro del esquema de la reestructuracin, la vinculacin de los profesionales de estas

direcciones se realiz mediante un concurso abierto y administrado por la Universidad
Nacional de Colombia lo que le vali a ella y a la CGR el Premio a la Excelencia, otorgado
por el Gobierno Nacional que, luego de un riguroso proceso, le recomend a la CGR un
grupo de profesionales de la mejor calidad.
36 Dichos informes, con periodicidad anual, son: 1) Estado de la deuda pblica de la Nacin
y de las entidades territoriales; 2) Concepto sobre el control fiscal interno de las entidades
y organismos del Estado; 3) Informe anual sobre el estado de los recursos naturales y el
ambiente; 4) Certificacin sobre la situacin de las finanzas del Estado; 5) Cuenta general
del presupuesto y el tesoro; 6) Certificacin sobre el balance de la hacienda; y 7) Informe
de gestin.
sectoriales y de nivel macro que se emprendan en la entidad a travs de las Direcciones

de Estudios Sectoriales. Cuenta con dos direcciones: estudios macroeconmicos; y de
cuentas y estadsticas fiscales.
Por su parte, corresponde a las Direcciones de Estudios Sectoriales, segn el sector,
hacer los estudios relativos a la marcha del Plan de Desarrollo Econmico, Social y
Ambiental, adelantar anlisis en materia organizacional, de gestin, fiscales y de poltica
pblica, evaluar el sistema nacional de control interno, conceptuar sobre la eficiencia de
las reformas administrativas, disear y promover indicadores que permitan evaluar el
desempeo de las polticas pblicas y la intervencin del Estado en el sector respectivo,
elaborar estadsticas, conformar mapas de riesgo, identificar los problemas que resulten
de la gestin de las entidades pblicas y aportar la informacin necesaria para el desarrollo
de las funciones de la propia Contralora Delegada.
Dentro del mbito del control fiscal, el equipo de investigadores de las DES tiene un rol
equiparable al que desempean los equipos tcnicos del Departamento de Planeacin
Nacional en lo relacionado con la inversin pblica, el del Banco de la Repblica en el
campo monetario y cambiario y, para citar un caso ms, el de las universidades, gremios
y organizaciones privadas en el anlisis econmico y social desde el ngulo de la sociedad
civil. Adems, hace comentarios a los proyectos de ley por su propia iniciativa o por
peticin de un congresista o algn rgano de la rama legislativa.
1. Estas tareas, sumadas al informe sobre el ambiente y los recursos naturales,
constituyen el mbito del control macro y sectorial, que tiene, entre otras, las
siguientes utilidades:Apoya al Congreso de la Repblica, en sus funciones de
control poltico y en su labor legislativa propiamente dicha, en la medida en que le
facilita, de manera sistemtica, informacin relacionada con las finanzas pblicas
y las polticas macroeconmicas y, en general, sobre las polticas pblicas, en su
ms amplia acepcin, y sobre el estado y la gestin ambiental.
2. Ayuda al proceso auditor al entregarle, de manera sistemtica, una evaluacin
de las polticas sectoriales que le sirven de base a la Comisiones de Auditora en
su proceso de planeacin y
3. Identifica deficiencias y vacos en las polticas pblicas, que orientan los
procesos auditores o para formular funciones de advertencia.37
37 De hecho, las ms importantes funciones de advertencia han surgido de estudios sectoriales.
66
Control fiscal macro
En cuanto se refiere al informe ambiental, la intencin del Constituyente de 1991, al

ordenarle a la CGR la presentacin de un informe anual sobre el estado de los recursos
naturales y del ambiente, fue dotar al Congreso de la Repblica de un instrumento, elaborado
por un ente tcnico, que le permitiera ejercer su funcin de control poltico en esta materia.
Por esta razn, dicho informe debe versar sobre el comportamiento del Estado (y an de
los particulares), con base en la informacin y estadsticas elaboradas por las agencias
especializadas, como son el Ministerio de Ambiente, los institutos de Investigacin y las
Corporaciones Regionales.38
Esta precisin sobre la naturaleza del informe de la Contralora resulta de particular inters
con el fin de no duplicar esfuerzo ni invadir competencias de otras entidades.
De lo dicho se deduce que la innovacin en control macro, durante el perodo reseado,
fue la creacin de estas dependencias especializadas, con las funciones ya dichas y
la conformacin de equipos de trabajo con un numeroso grupo de profesionales que
ingresaron a la entidad a travs de concursos.
Adems, en cada administracin se realizaron algunos estudios transversales y sectoriales
de importancia, para los cuales se cont, en algunas ocasiones, con apoyo externo, bien
de consultores particulares o de universidades.
En la administracin Ossa, para difundir las labores de las DES se estableci la Coleccin
Anlisis Sectorial y de Polticas Pblicas, en la cual se publicaron numerosos documentos
respecto a la diversidad de temas que cubren las diferentes contraloras delegadas. En
las tres administraciones tambin se utiliz el canal de la revista Economa Colombiana
para difundir estos estudios.
En la misma administracin se realiz el estudio denominado Colombia: entre la exclusin
y el desarrollo. Proyectos para la transicin al Estado Social de Derecho, en un esfuerzo
colectivo hecho por las DES, en el cual se resumen la expectativa y el conocimiento
sectorial alcanzado por la organizacin. Fruto del trabajo de varios meses, bajo la direccin
acadmica del economista Luis Jorge Garay, se entreg a consideracin de la opinin
nacional este documento, en el cual se hace un anlisis de la realidad social del pas y se
presenta un conjunto de propuestas para avanzar en la construccin del Estado Social de
Derecho previsto en la Constitucin de 1991.
38 Desde el ao 1999 se adopt un esquema para este informe anual, que comprenda los
siguientes captulos: gasto ambiental, gestin ambiental sectorial, gestin ambiental territorial y dos estudios especializados.
Una tarea de particular inters, que se continu durante la administracin Hernndez

Gamarra, fue la evaluacin peridica del Plan Colombia, teniendo en cuenta la importancia
de este instrumento en la poltica de seguridad del Gobierno Nacional y los grandes recursos
involucrados, especialmente de origen externo. Cada ao la CGR produjo una evaluacin de
la lucha contra el narcotrfico, contenida en este Plan, y los resultados efectivos logrados,
as como sobre las inversiones sociales que se hicieron dentro de este marco de referencia.
En la administracin Hernndez, en el marco de la lucha contra la corrupcin, se public
el trabajo de investigacin La lucha anticorrupcin en Colombia, elaborado por un
equipo de la Universidad Nacional dirigido por el profesor Gabriel Misas, en el cual se
contienen observaciones sobre este fenmeno social y se evala el papel de la CGR para
combatir este flagelo. De la misma manera, se elaboraron dos estudios sobre la coyuntura
econmica, por equipos especializados de la misma universidad, con especial nfasis en
las relaciones entre economa y bienestar.
El tema especfico del gasto pblico adquiri vuelo en esa administracin que tambin
introdujo la elaboracin sistemtica de un informe social, complementario a los informes
financieros y del ambiente.
Tuvo por objeto la evaluacin del gasto y la poltica social, que se present en el ao 2004,
con el propsito de dotar al Congreso de la Repblica de mejores instrumentos al analizar
este tema. Durante 2005, se elabor el segundo informe social, que centra su anlisis en la
definicin y el comportamiento del gasto pblico social, el examen de la equidad de dicho
gasto y la evaluacin de la poltica social dirigida a grupos poblacionales vulnerables, como
son los nios, los jvenes y los adultos mayores. Las apreciaciones contenidas en estos
informes ocasionaron fuertes controversias entre el Ejecutivo y el rgano de control toda
vez que aquel pretenda presentar como gasto social en cumplimiento de las normas
constitucionales unas apropiaciones que, en concepto de la CGR, no cumplan con los
requisitos para ser consideradas como tales.
En el caso de las tres administraciones, adems de los informes de ley y los especiales
mencionados, se produjeron sistemticamente, con destino al Congreso de la Repblica,
sendos informes sobre los proyectos de los planes de desarrollo y de presupuesto nacional
de los dos Gobiernos que transcurrieron durante ese lapso.
A las administraciones Ossa Escobar y Hernndez Gamarra les correspondi la tarea de
velar por el cumplimiento de la Ley 617 de 2000, que estableci severas limitaciones al
gasto pblico. El control se realiz en dos niveles: a nivel de apropiaciones incluidas en
68
el Presupuesto General de la Nacin y la ejecucin de los gastos. El perodo 2002-2005

evidencia los resultados del ajuste. Los gobiernos centrales de los entes territoriales
registraron una sensible reduccin en los saldos de deuda.
Durante la administracin Turbay se elabor un estudio denominado Realidades del Estado
Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado, bajo la direccin del doctor
Fernando Jordn Flrez, con la cooperacin de todas las DES. 39Adems se public cada
ao un nuevo informe social as: en 2007, el titulado Desafos del Sistema Integral de
Seguridad Social en Colombia. Al ao siguiente se present el denominado Inclusin
y Exclusin Social en Colombia: Mercado y Poltica Social, dedicado a este escrutinio
en los mbitos de la salud, la educacin, y la asistencia social (pobreza extrema, adulto
mayor, poblacin desplazada y nutricin). En el ao 2010 se presentaron los estudios
Evaluacin del Sistema General de Participaciones y La poltica pblica y el control de
la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social.
En materia de estudios sectoriales, durante todo el perodo se produjeron numerosos
trabajos que sirvieron a dos propsitos: orientar el proceso auditor y detectar problemas
propios de las polticas pblicas y que, en algunos casos, permitieron detectar riesgos o
daos efectivos al patrimonio pblico o beneficios indebidos para determinados personas.
La CGR elabor en el ao 2004 un primer estudio sobre los convenios de cooperacin
internacional celebrados por las entidades pblicas nacionales, correspondiente al perodo
19982002. Durante 2005 se adelant el segundo informe sobre este tema, referido
a los convenios suscritos durante los aos 2003 y 2004, con base en la informacin
suministrada por las entidades sujetos de control de la CGR.
Otro estudio que mereci la atencin de la administracin Hernndez Gamarra fue el de las
entidades en liquidacin. Se analiz la situacin de 79 entidades del nivel central que se
encontraban en liquidacin, pertenecientes a los sectores: agropecuario, gestin pblica,
infraestructura, medio ambiente, minas y energa, y social.
Programa de Saneamiento Fiscal
Deuda pendiente del control fiscal ha sido la escasa profundizacin en el anlisis contable
y financiero de las entidades territoriales, tema despreciado por las Contraloras y que la
39 Se encuentran tambin el Acto legislativo 1 de 2001 y la Ley 715 de 2001 y la implementacin de la Ley 819 de 2003.
AGR puso en la agenda del control con nuevas metodologas e informes. Estos anlisis
van ms all del saneamiento fiscal que a continuacin se explica.
La Contralora tuvo a su cargo desde el ao 1998 la vigilancia sobre el cumplimiento del
Programa de Saneamiento Fiscal de los entes territoriales. Esta accin se vincula a las Leyes
358 de 1997, 550 de 1999 y 617 de 2000 orientadas a restringir el endeudamiento territorial,
reestructurar pasivos y limitar el gasto de funcionamiento. Tambin han incidido otras
normas que dieron solucin a problemas coyunturales como la Ley 448 de 1998. Asimismo,
la Ley 781 de 2002, que reglament el uso de recursos del Fondo de Estabilizacin Petrolera,
FAEP, utilizados para cancelar deudas en la mayora de entidades territoriales.
Significacin de los informes sectoriales
Las auditoras, mtodo de control fiscal que tradicionalmente han utilizado las Entidades
de Fiscalizacin Superior, EFS, tienen limitaciones frente a los hechos de corrupcin de
la actualidad (en particular, aquellos de gran magnitud o gran corrupcin) ligados ms a
estrategias de manipulacin de las polticas, las normas y las acciones pblicas desde su
gnesis (captura del Estado) y a habilidosas maniobras dentro de la ley. Adems, tambin
en cuanto al mejoramiento de la gestin pblica en la medida en que polticas mal diseadas
implican un inadecuado uso de los recursos.
Por ms que se perfeccionen la evaluacin contable y financiera y el examen de la gestin
y los resultados de las entidades, falta la necesaria visin holstica para comprender las
prcticas de captura del Estado, la presencia de rent seekers, las intenciones ocultas
en las polticas pblicas para favorecer a determinados sectores, grupos o personas, as
como para la evaluacin y seguimiento de los grandes procesos de transformacin estatal
como las privatizaciones, en los cuales se pueden esconder y en efecto se esconden,
en algunas ocasiones grandes casos de corrupcin, es decir, de manipulacin del poder
pblico en beneficio personal.
En este sentido, tienen un enorme valor los estudios de orden sectorial y de orden macro
con enfoque de control fiscal, que se han venido desarrollando en la CGR en los ltimos
aos y que marcan una diferencia e innovacin con respecto a un buen nmero de EFS
de Amrica Latina.
Estos estudios han suministrado no slo una informacin y orientacin valiosa a los
procesos auditores mismos algunas veces desaprovechadas por las comisiones
auditoras sino que han permitido detectar, en forma directa, casos graves de potenciales
70
hechos corruptos, como las prdidas que se iban a propinar al patrimonio pblico por
la prrroga del contrato de explotacin de gas en la Guajira, los exagerados costos en la
liquidacin de entidades estatales, el desvo de recursos en entidades de manejo ambiental
creadas para evadir los controles fiscales, los derivados de la impunidad en la justicia,
los problemas en las concesiones viales, el desvo de recursos en el Sistema General
de Participaciones, las inequidades en el gasto pblico social, las inconsistencias en la
poltica de vivienda social, las ventas de activos del Estado, la distribucin y uso de las
regalas, para citar unos ejemplos.
Los estudios sectoriales y la evaluacin de las polticas pblicas, con la ptica de verificar
el adecuado uso de los recursos pblicos, son innovaciones del control fiscal en Colombia,
frente a la limitada eficacia del control fiscal micro, sobre todo en la medida en que se
perfeccionan los sistemas de control interno. Adems, porque los grandes actos corruptos
se sustentan en inteligentes y maliciosas polticas pblicas y no en fallas de trmite y de
cumplimiento de procedimientos administrativos. De tal manera que el fortalecimiento de
esta rea del control fiscal es una necesidad imperiosa de cara a la modernizacin del
control fiscal y por esta razn ocupa un papel en el catlogo de reformas que se deben
emprender en esta funcin pblica, sobre todo si se quiere garantizar una mayor efectividad
en la lucha contra este flagelo social de la corrupcin.
Definitivamente, el control de polticas pblicas y proyectos es el nuevo desafo y puede
integrarse en determinados eventos con acciones de control micro en auditoras especiales.
En la nueva dimensin del control orientado a proyectos, podrn entonces integrarse
equipos de vigilancia y de estudios en una modalidad que poco se ha utilizado pero que
ha tenido experiencias exitosas. Ejemplo de ello, la funcin de advertencia a Telecom, en
la administracin Hernndez, cuando se pretendi su venta directa a Telmex.
Los estudios sectoriales y la evaluacin de las polticas pblicas, con la ptica de verificar
el adecuado uso de los recursos pblicos, son innovaciones del control fiscal en Colombia,
frente a la limitada eficacia del control fiscal micro, sobre todo en la medida en que se
perfeccionan los sistemas de control interno. Adems, porque los grandes actos corruptos
se sustentan en inteligentes y maliciosas polticas pblicas y no en fallas de trmite y de
cumplimiento de procedimientos administrativos. De tal manera que el fortalecimiento de
esta rea del control fiscal es una necesidad imperiosa de cara a la modernizacin del
control fiscal y por esta razn ocupa un papel en el catlogo de reformas que se deben
emprender en esta funcin pblica, sobre todo si se quiere garantizar una mayor efectividad
en la lucha contra este flagelo social de la corrupcin.
72
4. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
efinitivamente, el control de polticas pblicas y proyectos es el nuevo desafo

y puede integrarse en determinados eventos con acciones de control micro en
auditoras especiales.
Segn la Constitucin Poltica consiste en procesos administrativos que tienen por objeto
determinar la responsabilidad fiscal de uno o varios actores que hayan sido causantes de
detrimentos patrimoniales al Estado, con la finalidad de buscar el resarcimiento de esos
daos. Sin embargo, este postulado constitucional no se est cumpliendo, los niveles de
recuperacin del detrimentos son insignificantes.
Con el propsito de suplir los vacos de la Ley 42 de 1993 se promovi la reforma del
trmite del proceso de responsabilidad fiscal, iniciativa que fue aprobada por el Congreso
de la Repblica mediante la expedicin de la Ley 610 de 2000.
Segn esta ley, propuesta por la CGR, le corresponde a la Contralora Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva dirigir esos procesos y los de
jurisdiccin coactiva, que surjan como producto del ejercicio de la vigilancia fiscal, de las
denuncias presentadas o de los informes de otras entidades de control y vigilancia. En el
nivel territorial, en las gerencias existen grupos especiales para ello.
La ley mencionada quera avanzar en la precisin de las nociones de responsabilidad fiscal
y el proceso respectivo, la determinacin del monto de responsabilidad, las reglas sobre
caducidad y prescripcin de la accin fiscal, el establecimiento de trminos en el trmite
de todas las fases del proceso, la regulacin de las medidas cautelares en cualquiera etapa
del proceso y la incorporacin de las garantas a los implicados en correspondencia con
el tratamiento jurisprudencial.
Se pretenda dotar de autonoma e identidad propia al procedimiento por el cual se establece
la responsabilidad fiscal, a manera de un estatuto o cdigo procesal, similar a los que
regulan otras responsabilidades afines como la penal y la disciplinaria, con facultades de
polica judicial autnomas.
Cabe indicar que, al tenor de esta Ley, las acciones principales que adelanta la Contralora
en procura de reparacin del dao son cuatro:
1. Indagaciones preliminares, en las cuales los presuntos responsables pueden optar
por resarcir el dao antes de que se inicie un proceso formal de responsabilidad fiscal;
2. Proceso de responsabilidad fiscal, en el cual pueden producirse dos eventos distintos:
cuando el presunto responsable resarce el dao al patrimonio pblico antes de que se
emita un fallo y cuando el que ha sido declarado responsable fiscal paga sin que medie
accin coactiva;
3. Proceso de jurisdiccin coactiva, a travs del cual se logra el recaudo efectivo por el
cobro del ttulo ejecutivo derivado de un fallo con responsabilidad fiscal, una multa o una
sentencia; y
4. Constitucin de parte civil en procesos penales, para lograr mediante la actuacin directa
de la Contralora o con el seguimiento a las entidades afectadas, que el juez penal condene
en perjuicios, o se produzca el pago y, por lo tanto, precluya el proceso.
Durante la administracin Hernndez Gamarra se expidieron las Resoluciones Orgnicas
5499 y 5500 relacionadas con responsabilidad fiscal. Mediante la primera se establecieron
directrices sobre el proceso de jurisdiccin coactiva, toda vez que sus procedimientos
estaban contenidos en diversas normas, que dificultaban la unidad de criterios sobre
la aplicacin de las mismas en el proceso de cobro coactivo. En cuanto a la segunda,
estableci las funciones, tanto en el nivel central como en el desconcentrado, y se asignaron
responsabilidades precisas en cabeza de los directivos de la entidad, a los cuales se les
delega la competencia para conocer, tramitar y decidir la indagacin preliminar y el proceso
de responsabilidad fiscal.
En cuanto a la definicin y ajuste de la normatividad referente al proceso de jurisdiccin
coactiva de la CGR, se estudi y divulg la reforma introducida al proceso ejecutivo
contenida en la Ley 794 de 2003. Tambin se trabaj en la actualizacin del Manual del
Proceso de Jurisdiccin Coactiva.
En 2005 se dise, elabor y aprob la Gua Unificada de Responsabilidad Fiscal, como
herramienta de consulta para todos los operadores jurdicos de la responsabilidad fiscal.
Desarrolla los temas del proceso plasmados en la Ley 610 y los concuerda con la
jurisprudencia emitida, que constituye un criterio auxiliar de interpretacin.
74
Proceso de responsabilidad fiscal
Proyecto Enlace
Teniendo en cuenta los resultados de evaluacin de antecedentes (hallazgos fiscales,
indagaciones preliminares, denuncias, etc.), al cierre del ao 2003 se identific que un alto
porcentaje de los mismos fue objeto de archivo en el rea de investigaciones porque no
prestaban mrito para iniciar accin fiscal o la accin estaba caducada; en el mejor de los
casos, un gran nmero de hallazgos fue devuelto a las Contraloras Delegadas Sectoriales
para que fueran complementados o se iniciara indagacin preliminar.
Frente a las circunstancias antes anotadas, se estructur en 2005 el Proyecto Enlace,
diseado como una herramienta de trabajo para articular el resultado del proceso auditor con
el proceso de responsabilidad fiscal, con el fin de evitar decisiones divergentes y garantizar
que la funcin de la institucin se cumpla eficaz, eficiente, econmica y oportunamente.
El Proyecto Enlace tiene cinco componentes:
1. Talleres de experiencia entre funcionarios auditores y de responsabilidad fiscal, sobre
temas comunes a las dos reas misionales;
2. Mejoramiento del sistema de informacin entre el control fiscal micro y la responsabilidad
fiscal;
3. Asesora en el desarrollo de las indagaciones preliminares que tramitan las delegadas
sectoriales y los grupos de vigilancia fiscal;
4. Acompaamiento en mesas de trabajo con auditores para el perfeccionamiento de
hallazgos que ofrezcan mayor dificultad en su conformacin; y
5. Validacin previa de los hallazgos una vez han sido conformados.
Mediante la aplicacin de este proyecto se disminuy el archivo de hallazgos fiscales por
falta de incidencia real. Asimismo, los hallazgos fiscales y las indagaciones preliminares
adelantados por el rea de vigilancia fiscal han sido mejor conformados y soportados
con el acervo probatorio considerado pertinente y conducente para dar inicio al proceso
de responsabilidad fiscal, con lo cual se espera que den lugar a efectivos procesos. De
esta forma se busca la integracin de los procesos micro y de responsabilidad fiscal,
logrando unidad de criterios y doctrina propia sobre el ejercicio del control fiscal y el
incremento de los niveles de eficiencia, eficacia y calidad en la labor de defender el
patrimonio pblico.
EL SIREF
En la Administracin Turbay Quintero, se pretendi hacer ms eficiente y eficaz la gestin
y fue desarrollado el aplicativo Sistema de Informacin de Responsabilidad Fiscal, SIREF,
adoptado mediante la Resolucin Orgnica No. 0087A de 2009, que se fundamenta en la
Ley 610 de 2000 y en la Gua Unificada del Proceso de Responsabilidad Fiscal.
Este aplicativo buscaba que la institucin identificara el estado de los procesos, dado que
suministra informacin en lnea sobre antecedentes, indagaciones preliminares, procesos
de responsabilidad fiscal y presuntos vinculados, entre otros aspectos; informacin que
se constituye en insumo para los procesos administrativos y rendicin de cuenta de la
entidad. Sin embargo, no se actualiza y sigue el grave problema de no contar con un
inventario de procesos.
Equipos de Reaccin Inmediata
En la defensa del patrimonio pblico, en la administracin Ossa Escobar se cre un
grupo lite de auditores y en la de Turbay Quintero, los Equipos Especiales de Reaccin
Inmediata, frente a denuncias o casos especiales de inters nacional sobre mal manejo
de recursos pblicos; mecanismo con el que la entidad ha tratado de responder a las
expectativas de la ciudadana, concurriendo en tiempo real a formular acciones pero no
as al momento de buscar, identificar y hacer pagar a los responsables.
Boletn de responsables fiscales
Se trata de la publicacin de aquellas personas naturales y jurdicas que han sido declaradas
responsables fiscales por haber causado un detrimento patrimonial al Estado. Esta labor se
vena realizando de manera manual, pero en el ao 2008 se dise, desarroll, implement
y puso en marcha el Sistema de Informacin del Boletn de Responsables Fiscales, SIBOR,
en ambiente Web.
Prescripcin en los procesos de responsabilidad fiscal
La administracin Hernndez Gamarra sostena que la prescripcin no se declara en forma
oficiosa en los procesos de responsabilidad fiscal. En el ao 2007 se produjo la revisin
de esta posicin. Se defini que, una vez transcurrido el trmino de cinco aos, contados
a partir del auto de apertura del proceso, sin que se haya proferido providencia en firme
que declare la responsabilidad fiscal, es decir, debidamente notificada y ejecutoriada, el
76
Proceso de responsabilidad fiscal
respectivo rgano de control fiscal pierde la potestad para proseguir con el trmite del
proceso, debiendo proferir auto de archivo del expediente; y en su defecto, debe intentar
el resarcimiento del dao sufrido por el Estado a travs del incidente de reparacin integral
en el correspondiente proceso penal.
Constitucin en parte civil. Incidente de reparacin integral.
Desde el primero de enero de 2005 entr a regir la Ley 906 de 2004 o nuevo Cdigo de
Procedimiento Penal, el cual, de conformidad con lo sealado en su artculo 533, ... regir
para los delitos cometidos con posterioridad al 1 de enero del ao 2005.
De acuerdo con esta preceptiva, desde esa fecha existen dos regmenes de procedimiento
penal para la investigacin y juzgamiento de los hechos punibles: para los delitos cometidos
antes del 1 de enero de 2005, el anterior Cdigo de Procedimiento Penal o Ley 600 de
2000; y la Ley 906 de 2004 para los cometidos con posterioridad a esa fecha.
En el anterior sistema de juzgamiento, el perjudicado intervena en el proceso
constituyndose en parte civil, en busca del resarcimiento del patrimonio del Estado,
originado por la conducta punible de la persona que maneje o administre bienes y/o
recursos pblicos.
En el nuevo proceso de juzgamiento acusatorio, Ley 906 de 2004, la persona jurdica de
derecho pblico perjudicada con alguno de los delitos contra la administracin pblica,
tiene la calidad de vctima; acta como interviniente en el proceso penal, pudiendo participar
en todas las fases de la actuacin penal y en el incidente de reparacin integral, buscando
la reparacin del dao causado al Estado.
La Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva es
competente para decidir sobre la pertinencia de incoar estas acciones a nombre de la CGR
en los procesos penales en que se requiera, as como vigilar que las entidades obligadas
a ello lo hagan. En caso de que una entidad no ejerza la accin civil dentro del proceso
penal, la CGR podr hacerlo en su lugar, sin perjuicio de las sanciones fiscales, penales
o disciplinarias que se generen por esta omisin.
Sin duda alguna, la efectividad del proceso de responsabilidad fiscal ha sido el taln de
Aquiles de la CGR, a pesar de los esfuerzos que se han hecho por parte de sus directivas,
a tal punto que ha sido motivo de varias propuestas de reforma que no se han concretado.
Naturalmente, tambin la AGR ha llamado la atencin, en forma reiterada, sobre las
numerosas fallas que se han registrado.
En sntesis, la gestin del proceso de responsabilidad fiscal ha sido crtica, derivada de

una compleja normatividad y de problemas externos e internos en su ejecucin.
Facultades de polica judicial.
En desarrollo del artculo 10 de la Ley 610 de 2000, los servidores de las contraloras
que realizan funciones de investigacin o de indagacin, o que estn comisionados para la
prctica de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, tienen el carcter de autoridad
de polica judicial, facultad que les impone, adems de las funciones previstas en el Cdigo
de Procedimiento Penal, las enumeradas en ese artculo.
Dada la importancia de esa facultad, que recae nicamente en empleados pblicos que sean
ejecutores del proceso de responsabilidad fiscal o su indagacin, y en los comisionados
para la prctica de pruebas; y a la trascendencia de una adecuada preparacin y direccin
de tales funcionarios para ejercerla, especialmente en prctica, recaudo y conservacin
de pruebas, la Contralora General de la Repblica elaborar un Manual de Polica Judicial,
como laboratorio forense para investigar la parte probatoria de los casos de presunto
dao patrimonial evidenciados, orientado a certificar como polica judicial, en desarrollo
del artculo 10o de la Ley 610 de 2000.
As, la Contralora General de la Repblica transferir a la Auditora General de la Repblica
los avances y manuales que desarrollen y faciliten a los servidores que realizan funciones
de investigacin o de indagacin, y a los comisionados para la prctica de pruebas en el
proceso de responsabilidad fiscal, fungir como autoridades de polica judicial, de manera
que puedan ser aplicados en la Auditora General de la Repblica y replicados a su vez a
las Contraloras Territoriales.
Proyectos de ley
La Administracin Hernndez Gamarra en 2004 radic un proyecto de ley denominado
Estatuto de Control Fiscal que daba respuesta a la falta de resultados en responsabilidad
fiscal. Esa administracin se senta inconforme con el ritualismo que introdujo la Ley 610
de 2000. El proyecto no alcanz a ser aprobado en cuarto debate.
En esa misma concepcin la hoy Contralora General y el Auditor General han radicado
iniciativas similares en el Estatuto Anticorrupcin y fueron aprobadas. El xito de esa nueva
ley depender, en gran medida, del compromiso de los funcionarios y de prcticas ms
transparentes y eficientes en el trmite de los procesos.
78
5. PARTICIPACIN CIUDADANA
on base en la Constitucin de 199140 y como parte del proceso de reestructuracin

administrativa, la participacin ciudadana recibi un impulso sin precedentes en el
ao 2000 con la creacin de la Contralora Delegada de Participacin Ciudadana
y la delimitacin de sus principales componentes. Adquiri as un rol importante en el
ejercicio del control fiscal en el pas y ha sido un complemento para el desempeo de las
labores misionales de la entidad, sobre todo en relacin con los procesos auditores y la
formulacin de evaluaciones sectoriales.
De acuerdo con los artculos 55 y siguientes del Decreto Ley 267 de 2000, esta Delegada
tiene las siguientes funciones:
1. Presentar ante las distintas instancias de la Contralora General las iniciativas de la
comunidad frente a los procesos de participacin ciudadana en el control fiscal.
2. Ordenar y dirigir la recepcin, sistematizacin y evaluacin de las denuncias ciudadanas

sobre presuntos malos manejos de los recursos del Estado; y efectuar el seguimiento
de las quejas y denuncias derivadas de las acciones ciudadanas.
3. Establecer las estrategias de promocin de la participacin ciudadana;
4. Dirigir el apoyo al desarrollo de las veeduras que constituya la sociedad civil;
5. Organizar, administrar y difundir la red nacional de informacin ciudadana para el control
fiscal participativo.
40 La participacin ciudadana en el control fiscal se fundamenta en los principios contemplados en los artculos 1, 2, 103 y 270 de la Constitucin Poltica. Esta ltima norma est
ubicada dentro del Captulo I, Ttulo X, donde se establecen las reglas sobre la funcin de
control fiscal y los rganos que la ejercen, lo que determina una clara directriz del Constituyente sobre la relacin directa y estrecha que los ciudadanos y sus organizaciones deben
tener con los organismos de control fiscal, con el fin de lograr una eficiente y efectiva
vigilancia a la gestin y el uso de los recursos pblicos.
6. Establecer las estrategias para promover los mecanismos de control ciudadano en los
proyectos de alto impacto social, econmico y ambiental.
7. Promover un especial seguimiento, con el apoyo de las dems contraloras delegadas,
a los recursos estatales destinados a la participacin ciudadana, a las emergencias y
a los desastres.
En esta Contralora se establecieron dos Direcciones: de Atencin Ciudadana y de
Promocin y Desarrollo del Control Ciudadano. Adems, grupos de participacin en todas
las gerencias departamentales como ejecutores de las polticas, estrategias, metodologas,
planes, programas y proyectos establecidos para todo el pas.
Por su funcin misional, esta Delegada no ejerce vigilancia fiscal, sino que obra como parte
frente a las contraloras delegadas en los distintos ramos, organiza el control ciudadano a la
vigilancia fiscal, promueve la formacin de sociedad civil, y reporta al Contralor General sobre
la eficacia de la atencin de denuncias. Dicho de otra manera, la gestin de esta Delegada
articula el control micro, el macro y la responsabilidad fiscal con sus diversas acciones.
La vinculacin de la ciudadana y de la sociedad organizada al control social a la gestin
pblica, constituye un elemento revolucionario en la concepcin y prctica del mismo. En
la entidad se super la retrica de la participacin y se disearon espacios reales y ciertos
para que la ciudadana participe en la vigilancia fiscal.
Vincular a la ciudadana al proceso auditor permite identificar riesgos, focaliza las lneas
de auditora, ampla la cobertura del control y, quiz lo ms importante, genera una cultura
ciudadana, con lo cual se masifican sus efectos al convertirse cada ciudadano en un
auditor social por excelencia.
Durante la administracin Ossa se definieron cuatro formas de participacin a partir de
las funciones definidas legalmente, se desarrollaron metodologas para su realizacin y
se adelantaron numerosas actividades en todo el pas:
Quejas y denuncias. Las primeras, entendidas como las reclamaciones de los ciudadanos
alrededor de los servicios de la entidad; y las segundas, como aquellas relacionadas con
informaciones sobre actividades o gestiones anmalas en los sujetos de control. Sobre
unas y otras se establecieron trmites expeditos para la debida satisfaccin de los intereses
y preocupaciones de la ciudadana.
Audiencias pblicas. Se trata de reuniones con comunidades y ciudadanos interesados
en determinado asunto o gestin de una entidad pblica o de algn proyecto de inversin.
80
Participacin ciudadana
Al respecto, se expidieron metodologas y se establecieron requisitos y condiciones para

su celebracin de tal forma que se pudiese sacar el mejor provecho de estos espacios
participativos.
Comits de Vigilancia Ciudadana. Como fruto de las audiencias o por propio inters
de organizaciones de la sociedad civil se estableci esta modalidad de comits, en los
cuales participan representantes de organizaciones profesionales, laborales o usuarios
de determinados servicios o entidades pblicas que, en forma sistemtica y peridica, le
siguen el curso a la gestin pblica y mantienen una estrecha relacin con la CGR con la
finalidad de garantizar la transparencia y la ejecucin efectiva de los recursos pblicos.
Auditoras articuladas con la sociedad civil. Es una de las estrategias de control fiscal
participativo ms ingeniosas y efectivas porque las organizaciones sociales interesadas en
determinadas actividades o en la gestin de alguna entidad pblica, participen, de acuerdo
con un estricto reglamento, en algunas de las etapas del proceso auditor. En general, se
da preferencia a organizaciones de amplio reconocimiento pblico y con experticia en el
tema de que se trate.
En los campos anteriores, con el nimo de institucionalizar la participacin se celebran
convenios de cooperacin.
En materia de promocin ciudadana se definieron tres grandes lneas de actuacin, a
saber:
Capacitacin.
Publicaciones pedaggicas.
Divulgacin Publicaciones informativas.
Estas lneas de accin estn orientadas a promover, formar y garantizar una participacin
activa y comprometida de la ciudadana con la salvaguarda y vigilancia del manejo de lo
pblico, as como apoyar la labor de vigilancia fiscal sobre la gestin pblica y garantizar
su transparencia y mejoramiento.
Durante la administracin Hernndez no slo se contina con la aplicacin de las estrategias
de participacin y las labores de promocin que se describieron sino que se introduce
una nueva modalidad: los Foros Ciudadanos, mediante los cuales se evalan y analizan
las polticas pblicas y la manera como se pueden, a partir de propuestas ciudadanas y
sectoriales, construir alternativas normativas para hacer ms expedito el ejercicio del control.
De igual modo, se introduce una lnea de auditora, mediante la cual se busca que, mediante
el proceso auditor, se vigile el cumplimiento de las normas relativas a la participacin
ciudadana por parte de las entidades pblicas. En este sentido, se busca verificar el
cumplimiento, por ejemplo, de la atencin a las denuncias en todos los sectores y a
los comits de participacin comunitaria, las asociaciones de usuarios, los comits de
vigilancia hospitalaria, en el sector salud; los consejos directivos en las instituciones
educativas, el gobierno escolar, la personera estudiantil, en el sector de educacin;
los comits de desarrollo y control de los servicios pblicos domiciliarios, las juntas
de vigilancia y los comits de reclamos en el sector de servicios pblicos y transporte;
los comits departamentales y consejos municipales de desarrollo rural, en el sector
agropecuario; los consejos directivos de las Corporaciones Autnomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible y las audiencias pblicas administrativas, en el sector ambiente; y las
numerosas herramientas de orden transversal, como las audiencias para la adjudicacin de
contratos, las acciones de nulidad y repeticin; los consejos departamentales y municipales
de planeacin; los consejos consultivos en territorios indgenas, la Comisin ciudadana
para la moralizacin, los cabildos abiertos y las juntas de vigilancia municipales, entre
otras modalidades de participacin.
El 2 de julio de 2003 se firm un Acuerdo de Contribucin entre la Embajada Real de
los Pases Bajos y la CGR, que contempla la financiacin del Proyecto para Combatir la
Corrupcin en Colombia a partir del fortalecimiento de la participacin ciudadana y del
capital social.
Este Acuerdo ha sido un instrumento de primer orden en la gestin durante los ltimos
aos. Se disearon los trminos de referencia y se realizaron los estudios sobre corrupcin
y capital social y la puesta en marcha de agendas ciudadana contra la corrupcin en
todo el pas. Dichas agendas son procesos deliberativos de la ciudadana, realizados
para generar acciones correctivas, preventivas y de advertencia sobre la ejecucin de los
recursos pblicos.
Durante 2004 se terminaron los estudios mencionados sobre corrupcin y capital
social, que nutrieron las bases conceptuales para profundizar en el conocimiento de
esos fenmenos en el pas. Se public el libro La Lucha Anticorrupcin en Colombia:
Teoras, Prcticas y Estrategias, que compila los avances tericos sobre el fenmeno
de la corrupcin tanto en Colombia como en el exterior; describe las metodologas e
instrumentos para su seguimiento y propone una metodologa para mejorar el ejercicio
de la auditora mediante la construccin de mapas de riesgo. Tambin se edit el estudio
82
sobre Capital Social, con base en experiencias internacionales, que propone un cambio
del control fiscal al fundamentarlo en redes de confianza entre la ciudadana, los entes de
control y las entidades vigiladas.
Mediante la Resolucin Orgnica 5589 de 2004 se reglamentaron los procedimientos
administrativos de orden interno relacionados con el trmite de derechos de peticin,
quejas y denuncias, con lo cual se aclararon y precisaron las condiciones y requisitos
para el ejercicio de estos derechos ciudadanos.
Se dise el ndice de Control Social, que permite conocer los avances en esta materia.
En su estudio se presentaron las experiencias institucionales en diseo y aplicacin de
ndices, tanto en Colombia como en el exterior. Se identific el conjunto poblacional que
interviene en el clculo del ndice, estableciendo cinco grupos: todos los ciudadanos que
pueden ejercer control social; los ciudadanos que necesitan ejercer el control social; los
que lo ejercen; los ciudadanos a los que les ha servido el control social, o que consideran
que este funciona; y los ciudadanos que estn satisfechos con el control social. A partir
de ah se establecieron las tres graduaciones del ndice que se denominaron: ndice
de satisfaccin, ndice de efectividad e ndice de utilizacin. Otro aporte del estudio lo
constituye la propuesta de un ndice de medicin de la gestin pblica, del cual se obtiene
el porcentaje de la poblacin que no necesita control social.
Otra innovacin metodolgica en la administracin Hernndez fue la convocatoria nacional,
en dos ocasiones, de experiencias exitosas de control fiscal participativo. Se postularon
numerosos casos en todo el pas y se premiaron los ms destacados.
Igualmente, se hizo un importante esfuerzo en produccin y publicacin de metodologas
y material pedaggico para la capacitacin a la ciudadana.
En el ao 2005 se dise y puso en marcha el Centro de Atencin Integral al Ciudadano,
CAIC, en la ciudad de Bogot, como punto de encuentro entre la ciudadana y el rgano
de control fiscal, en donde aquel encuentra los siguientes servicios, en una forma amable,
cmoda y oportuna:
Expedicin de certificados de responsabilidad fiscal con destino a embajadas;
Presentacin de denuncias y quejas relacionadas con presuntas irregularidades en el
desarrollo de la gestin pblica;
Orientacin acerca del sistema informacin para la vigilancia de la contratacin
estatal;
Expedicin de cer tificados de tiempo de servicio, de funciones y de bonos

pensionales;
Consulta y adquisicin de las publicaciones de la Contralora General de la Repblica;
y
Capacitacin sobre el control fiscal participativo.
Cabe sealar tambin la labor que se realiz en la promocin y organizacin de comits
de seguimiento a la inversin de las regalas, tema que adquiri una enorme trascendencia
con resultados significativos.
Durante la administracin Turbay Quintero se continuaron algunos de los esquemas de
participacin antes descritos, sobre todo en cuanto a las Agendas Ciudadanas, contando
con el apoyo de la Embajada del Reino de los Pases Bajos en una segunda fase del
proyecto, y se introdujo un programa de formacin para nios y jvenes, denominado
Hroes del Control, con el fin de propiciar un cambio cultural, la incorporacin de una tica
de lo pblico y de cero tolerancia a la corrupcin en los sectores jvenes de la poblacin.
Sin embargo, se desestimularon las auditoras articuladas.
Entre los principales avances se encuentra el diseo y recientemente puesta en
funcionamiento del Sistema de Participacin Ciudadana (SIPAR), herramienta tecnolgica
para el manejo de denuncias ciudadanas que permite administrarlas en tiempo real en
todo el territorio nacional.
En sntesis, la participacin ciudadana en el control fiscal ha ocupado un papel
preponderante en el conjunto de las actividades de la Contralora General de la Repblica
durante el periodo que se examina.
Adicionalmente, en desarrollo del programa de modernizacin de la entidad, fue uno de los
componentes exitosos, con importantes resultados para el fortalecimiento y promocin
del control fiscal participativo, al punto de ser reconocido por entidades superiores de
control fiscal de otros pases, convirtindose en un modelo observado y replicado a nivel
internacional.
Fueron muchos los retos asumidos para lograr el paso de la cultura tradicional en la que
primaba el poder y las competencias del funcionario pblico, a una en la que se abren
espacios a la participacin ciudadana. Antes de su adopcin como poltica pblica, las
denuncias ciudadanas se constituan en una carga de trabajo y no en una fuente de apoyo
y articulacin efectiva con el control fiscal.
84
La Contralora debe continuar fortaleciendo la cultura del respeto por la participacin

ciudadana que incluya la oportuna y debida atencin de los requerimientos ciudadanos.
Uno de los avances ms representativos se dio al pasar de ejercicios auditores cerrados
a la ciudadana, a la participacin activa de organizaciones sociales en algunas de sus
etapas, sin que ello implicara la entrega del control fiscal a los ciudadanos. En algunos
momentos las resistencias internas pueden debilitar espacios de participacin y articulacin
ganados. La CGR debe fortalecer, de manera permanente, estos espacios en la medida
que los aportes calificados de los actores sociales no solo legitiman el ejercicio del control
fiscal sino que materializa los postulados del Estado Social de Derecho.
Aunque las importantes estrategias e instrumentos diseados e implementados por la
CGR para informar, formar, atender las denuncias, organizar y articular la ciudadana al
control fiscal participativo, registran logros significativos como los que se han descrito,
estas no son suficientes. Se debe asumir la participacin ciudadana de manera dinmica
y hacer que evolucione para interpretar adecuadamente las necesidades de la sociedad en
la vigilancia de lo pblico. Por lo tanto, las evaluaciones peridicas en las que se mida el
impacto y efectividad de sus estrategias e instrumentos son fundamentales para dinamizar,
fortalecer o reorientar la poltica de participacin ciudadana en el control fiscal.
De todas maneras, con excepcin del anlisis sobre el trmite de las quejas y denuncias en
las entidades vigiladas, la CGR no ha avanzado en la evaluacin sistemtica de su gestin
en cuanto a la democratizacin de la gestin pblica, la activacin de los mecanismos de
participacin ciudadana y la ejecucin de los recursos destinados para estos propsitos,
que le permitan realizar pronunciamientos sobre la poltica de Estado en materia de
participacin ciudadana. En esta tarea, la Delegada de Participacin Ciudadana debe
asumir un papel activo.
Finalmente, la Contralora General de la Repblica, siendo el rgano Superior de Control
Fiscal, debe avanzar en el marco del SINACOF, hacia la armonizacin del control fiscal
participativo, a travs del cual se desarrollen acciones articuladas con las contraloras
territoriales, se asuman esfuerzos, se optimicen recursos y se adopten orientaciones
conjuntas y coherentes que enriquezcan el control fiscal colombiano. La investigacin
realizada por la CGR en convenio con la Universidad Central (2009 - 2010) denominada
Determinantes de la construccin de capital social y movilidad social a partir del
anlisis de impacto en el ejercicio de control social, es un insumo de gran valor para
este propsito.
86
6. RELACIONES TCNICAS CON EL CONGRESO
or mandato constitucional existe una estrecha vinculacin del rgano de control

fiscal con el Congreso de la Repblica. Efectivamente, la Constitucin Poltica de
1991 establece nexos que se pueden resumir as:
1. Origen del Contralor. Es elegido por el Congreso en pleno de terna presentada por la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
2. Obligacin de cooperacin armnica entre los rganos del poder pblico. La Contralora
debe apoyar la labor legislativa y de control poltico del Congreso de la Repblica,
mediante la presentacin de conceptos y estudios en las materias de su competencia.
3. Controles excepcionales. Adelantar aquellos que se le soliciten y que cumplan con los
requisitos de ley.
4. Presentacin obligatoria de los siguientes informes y conceptos:
Cuenta General sobre el Presupuesto y el Tesoro;
Certificacin sobre el Balance General de la Nacin;
Informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente.
Certificacin sobre la situacin de las finanzas del Estado.
Informe sobre el cumplimiento de sus funciones
Certificacin sobre el promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneracin
de los servidores de la administracin central para el reajuste de la asignacin de los
miembros del Congreso.
Dados estos vnculos, desde la administracin Ossa Escobar se plante la conveniencia
de rescatar el legtimo sentido de su relacin con el Congreso.
Al respecto se seal que:
La perversin del vnculo natural entre los dos organismos ha causado serios
males a la democracia colombiana y al desarrollo del pas Para entrar al
siglo XXI la Contralora se propone una relacin tcnica con el Congreso de la
Repblica, esto es, soportar con su conocimiento, derivado del control fiscal, el
control poltico al gobierno ejercido por parte de los representantes que decretan
los impuestos.
Indicaba, adems, que
(H)emos escogido la calificacin de tcnica para la calificacin mutua del control
fiscal y el control poltico, por estricto apego al contenido y a la orientacin de lo
que hace la Contralora, pero sera inconcebible que se pretendiera desconocer
que las actuaciones de control fiscal, derivadas de mandatos constitucionales y
legales, tienen consecuencias polticas.
Y agregaba:
La debilidad del Legislativo frente al Ejecutivo es de ndole tcnica y por ello el
concurso de la CGR podr ser de mucho valor pues cuenta con un equipo profesional
y un conocimiento especializado en muchos campos de la gestin pblica.
En desarrollo de esta posicin poltica, entre los primeros insumos que se entregaron
al Congreso se cuenta el documento titulado Congreso y Contralora: Hacia una relacin
tcnica. Un mejor control, un mejor pas.
All se plantean, por primera vez, los lineamientos de la nueva relacin entre los dos
organismos, dejando claro que el insumo bsico para el fortalecimiento de esta nueva
concepcin ser el conocimiento derivado del ejercicio del control fiscal. En ese
administracin se publicaron y entregaron al Congreso dos libros: El Control del Futuro,
que presenta una visin terica y analtica sobre el ejercicio del control fiscal, los procesos
de reestructuracin y modernizacin de la entidad y el nuevo sistema de auditora, y El
Control Fiscal Territorial, Anlisis de Ocho Departamentos, que ofrece un conocimiento
emprico sobre el control fiscal en el mbito descentralizado. Asimismo, puso en circulacin
el Boletn Relaciones Tcnicas CGR - Congreso con el fin de impulsar una comunicacin
activa y registrar, mensualmente, el avance paulatino de las relaciones entre las dos
instituciones.
Esta relacin tcnica con el Congreso se concreta en las actividades principales que se
describen en el diagrama siguiente:
88
Relaciones tcnicas con el Congreso
En la administracin Ossa Escobar, como exigencia del sistema de gestin de calidad,

se iniciaron las encuestas sistemticas para conocer la aceptacin de los productos y
servicios de la CGR por el Legislativo.
Al finalizar el primer periodo de la legislatura julio 2002 junio 2003 (en diciembre de
2002) , la Contralora contrat a la firma Datexco S.A Opinmetro, para realizar una
evaluacin de la percepcin y grado de satisfaccin que los Congresistas tienen sobre los
productos que les viene entregando la Contralora, dentro de su programa de Relaciones
Tcnicas con el Congreso.
Para la realizacin del estudio se determin que la metodologa a utilizar sera entrevista
personal, aplicada a una muestra representativa de los miembros del Congreso de la
Repblica en cada una de sus cmaras y en cada una de sus comisionesLas siguientes
administraciones continuaron consolidando y perfeccionando esta encuesta sistemtica.
Comit de Enlace
En la administracin Hernndez Gamarra se cre el Comit Especial de Enlace con el
Congreso CEEC. Este grupo de trabajo se reglament, mediante Resolucin Orgnica
05391 de 2002, con el fin de establecer mecanismos eficientes de comunicacin y
colaboracin y apoyo tcnico entre la CGR y el Congreso, para consolidar las relaciones
entre ambas instituciones y facilitarle al Congreso el ejercicio del control poltico. Est
constituido por profesionales de las Contraloras Delegadas Sectoriales con dedicacin
de tiempo completo. La funcin de cada enlace consiste en hacer el seguimiento a la
actividad legislativa que le corresponda segn los temas o sectores que se trabajan en
su Contralora Delegada.
La coordinacin del Comit est a cargo de la Secretaria Privada de la Contralora y sesiona
cada semana. Se encarga de preparar la agenda de las invitaciones, coordinar la preparacin
de los diversos asuntos que solicita el Congreso, verificar el seguimiento a proyectos de
ley y atender las solicitudes de informacin sobre documentos especializados.
Por otra parte, se adelant el diseo e implementacin del Sistema Integral de Informacin
para las Relaciones Tcnicas con el Congreso SIIRTEC. Es una plataforma informtica
que se alimenta de datos de carcter legislativo, fruto del seguimiento que realizan los
miembros del CEEC a la actividad diaria del Congreso.
Esta base de datos est diseada para que los funcionarios, cuyas tareas tengan que ver
con las relaciones tcnicas con el Congreso, cuenten con las herramientas necesarias
90
Relaciones tcnicas con el Congreso
para desempear mejor su trabajo, a travs de consultas en tiempo real y teniendo la

posibilidad de almacenar la informacin de manera ordenada.
En la administracin Turbay Quintero, adems de continuar con las modalidades de trabajo
que venan de las administraciones anteriores, particularmente las relacionadas con el
Comit de Enlace con el Congreso, dentro de las actividades de anlisis a las iniciativas
legislativas que fueron solicitadas por los congresistas, se adelantaron conversatorios
en los cuales se intercambiaron opiniones y se escucharon los conceptos que tienen las
entidades competentes sobre proyectos, la prevencin de la corrupcin administrativa
en las entidades del Estado y otros temas.
41
Estos espacios de intercambio de opiniones se efectuaron con el apoyo de asesores de

las Unidades de Trabajo Legislativo y servidores pblicos de las entidades que trabajan
los temas que se discuten. Adems, se llevaron adelante actividades de capacitacin con
estas mismas Unidades.
Cabe anotar que, en la administracin Ossa Escobar, se propuso al Congreso participar en
la elaboracin del Plan General de Auditoras, PGA, como un mecanismo de unin entre
el inters del control poltico y su visin de la importancia estratgica de los sectores del
Estado, con los criterios tcnicos para la seleccin de las entidades a las que se ejerce
control fiscal. Sin embargo, en trminos prcticos este mecanismo nunca se desarroll.
Una facultad sui gneris
Vale la pena sealar, por su carcter sui gneris, el uso en la administracin Ossa Escobar
de la facultad del Contralor de solicitar la citacin a un funcionario pblico para que rinda
cuentas ante el Congreso. Mediante esta funcin, consagrada en el artculo 40 del Decreto
Ley 267 de 2000, se apoya al Congreso en su funcin de control poltico, tal como se hizo
en febrero de 2001 cuando se cit al Superintendente de Servicios Pblicos Domiciliarios
para que explicara el proceso de liquidacin de las electrificadoras de la Costa Atlntica.
El artculo en mencin dice:
ARTICULO 40. RELACIONES CON EL CONGRESO DE LA REPUBLICA. El Contralor
General de la Repblica tendr voz en las comisiones permanentes y en las sesiones
plenarias del Senado de la Repblica o de la Cmara de Representantes cuando
41 Las relaciones entre la CGR, las Contraloras Territoriales y la Auditora General de la
Repblica, se mencionan en el captulo referente a esta ltima entidad.
all se discutan temas y funciones propias de la Contralora General. Igualmente,

podr solicitar al Congreso de la Repblica, la citacin de servidores pblicos para
que expliquen sus actuaciones. (Subrayado fuera de texto).
92
7. SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL
l control fiscal es definido en la Constitucin Poltica como una funcin pblica

ejercida, a escala nacional, por la Contralora General de la Repblica, CGR, y en
el orden territorial por Contraloras Territoriales, CT (departamentales, distritales
y municipales). Sin embargo, no establece con precisin las relaciones entre estas
entidades, con excepcin del mandato a la CGR de dictar normas generales para
armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades pblicas de orden
nacional y territorial.
Habida consideracin de la aplicacin del principio general de la colaboracin armnica
entre los poderes, mxime en tratndose de entidades con similares funciones, era de
esperar que hubiesen programas de cooperacin y de apoyo mutuo.
Al inicio de la administracin Ossa Escobar se advirti que haba desarticulacin entre la
CGR y las contraloras territoriales, no exista liderazgo tcnico de la Contralora General,
faltaba armonizacin de las metodologas y no haba claridad sobre las competencias
respectivas.
Al contrario, existan relaciones tensas, como consecuencia de la aplicacin del control
excepcional, establecido por la Constitucin, que consiste en la facultad otorgada a
la CGR para ejercer control fiscal sobre cualquier organismo del nivel territorial, cuya
vigilancia recae en una contralora territorial, relevando a sta. A estas relaciones tirantes
tambin contribua la existencia de los controles concurrente y prevalente que ocasionaba
fricciones y malentendidos, porque se trata, de una parte, de la posibilidad de que la CGR
concurra con los niveles regional y local en la vigilancia de los recursos que provienen de
los presupuestos de la Nacin y, de otra parte, de la facultad asignada a la CGR de que
su vigilancia y control prevalezcan, cuando se trata de la administracin y manejo de los
recursos nacionales que se transfieran a cualquier ttulo a las entidades territoriales, de
conformidad con las disposiciones legales.
1. Adems, en ese momento se identificaron dos razones adicionales para articular a las
distintas entidades que ejercen el control fiscal en el pas: La bsqueda de una mayor
eficiencia y eficacia del control fiscal, como fruto del trabajo armnico; y
2. La sentencia C- 403 de 1.999 de la Corte Constitucional, por la cual era forzoso
compartir el control sobre los recursos del Sistema General de Participaciones.
Como consecuencia de estas circunstancias, la CGR estableci, dentro de sus objetivos
corporativos, el de fortalecer el control fiscal en el orden territorial, para lo cual se cre la
figura del Sistema Nacional de Control Fiscal, SINACOF.
En el Plan Estratgico adoptado al comienzo de la administracin mencionada se estableci
como uno de los objetivos principales liderar el proceso de diseo, implantacin y operacin
de ese Sistema que permita el trabajo coordinado y armnico entre las diversas entidades
de control, es decir, que busque mejorar la calidad y la cobertura del control sobre los
recursos pblicos mediante la armonizacin de las actividades de las entidades del orden
nacional y territorial y el fortalecimiento institucional de las contraloras territoriales u otros
agentes de vigilancia de la gestin fiscal.
En desarrollo de este propsito, en el ao 2000 se firm el Contrato de Prstamo entre la
Repblica de Colombia y el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, para la ejecucin
del Programa de Modernizacin y Fortalecimiento Institucional de la CGR y de la Auditora
General de la Repblica, siendo estos dos ltimos los rganos ejecutores, cuyo Componente
III estableci el fortalecimiento del Sistema Nacional de Control Fiscal y el subcomponente
Consolidacin de las Contraloras Territoriales, destinado a resolver la problemtica que
exista en las entidades de control fiscal que fue descrito de la siguiente manera:
...El sistema nacional de control fiscal en Colombia es una responsabilidad
compartida. Existen mltiples rganos, entidades e instancias, cuyos sistemas
de inspeccin, control, vigilancia y evaluacin, tienen funciones muchas veces
superpuestas y descoordinadas.
Aunque la Constitucin establece que la CGR es la responsable de dictar normas
generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades
pblicas de orden nacional y territorial, sta ha carecido de los recursos y de los
acuerdos polticos esenciales para realizar dicha tarea.
Los diferentes rganos de control que intervienen en las actividades de control
fiscal, requieren una definicin clara de sus funciones; as como, para lograr una
eficiente situacin de control sobre la gestin fiscal a nivel nacional...
94
Sistema nacional de control fiscal
Para resolver esta problemtica se parti de la necesidad de coordinar, integra la

normatividad y fortalecer los entes de control fiscal. Para ello se formularon los siguientes
objetivos:
Lograr un sistema nacional de control fiscal instalado y funcionando con la participacin
de las Contraloras Territoriales.
Crear los mecanismos e instancias de coordinacin necesarias para la operacin del
sistema, mediante la creacin del Sistema de Informacin Territorial (SIT).
Armonizar y actualizar la normatividad del sistema nacional de control
fiscal.
Fortalecer la capacidad institucional de las Contraloras Territoriales.
As mismo, se definieron las siguientes actividades orientadas a concretar los anteriores
objetivos:
1. Diseo de un Sistema de Informacin Territorial, SIT, que conecte a las Contraloras
Territoriales y a las entidades controladas con la CGR;
2. Formulacin de una estrategia para establecer mecanismos de coordinacin entre la
CGR y las contraloras territoriales;
3. Modificacin de la normatividad que permita armonizar el Sistema;
4. Implantacin de una estrategia de fortalecimiento institucional de las contraloras
territoriales mediante un programa piloto y, posteriormente, replicarlo en otras
contraloras a travs de convenios de gestin y
5. Establecimiento de mecanismos de cooperacin interinstitucional entre la CGR y las
contraloras territoriales.
Para cumplir con estos propsitos se firmaron convenios de cooperacin interadministrativa
con las contraloras territoriales. As mismo, se realizaron cursos de capacitacin en las
contraloras territoriales en temas de control micro, rendicin y revisin de cuentas y
auditora del balance. Del mismo modo, se adelantaron encuentros entre las Contraloras
Territoriales y la CGR; se practic control concurrente en varios departamentos sobre
manejo de rgimen subsidiado en salud y se realizaron seminarios sobre auditora del
balance, estadstica fiscal, ejecucin presupuestal y deuda pblica, entre otros.
Un factor que incidi, de manera sustancial, en las contraloras territoriales fue la expedicin
de la Ley 617 de 2000, mediante la cual se busc reducir el dficit fiscal territorial y
garantizar la viabilidad fiscal de los departamentos y municipios del pas. Como resultado
de la aplicacin de esta ley, slo quedaron 62 contraloras territoriales (32 departamentales,
26 municipales y cuatro distritales), hecho que implic una disminucin del 58% de las
contraloras territoriales, frente a las existentes en 1999.
En la administracin Hernndez Gamarra estos esfuerzos y la construccin de estos
espacios de armonizacin se vieron afectados por la decisin del Gobierno Nacional de
promover la eliminacin de las contraloras territoriales a travs de un referendo. Frente a
este ambiente de incertidumbre, el modelo del Sistema Nacional de Control Fiscal, SINACOF,
se vio inmerso en una condicin de enfoques alternativos que dependan del resultado de
la votacin del referendo.
Sin embargo, en este perodo se dise y puso en marcha un Plan Piloto de Certificacin, a
partir de un manual que contiene los elementos mnimos que una contralora debe cumplir
para garantizar un desempeo adecuado. Las contraloras se inscriben voluntariamente
al proceso de certificacin, que supone que se tienen los elementos necesarios para un
desempeo favorable y garantiza la armonizacin del control fiscal.
Durante el desarrollo de este plan piloto, ocho contraloras se inscribieron en el proceso
de certificacin y se firmaron las respectivas actas de compromiso para la cooperacin,
que corresponden a planes de accin para lograr la certificacin. Se realizaron las visitas
programadas durante el segundo semestre de 2002 a las ocho contraloras seleccionadas:
cuatro depar tamentales, Bolvar, Huila, Meta y Santander; y cuatro municipales,
Bucaramanga, Cartagena, Neiva y Villavicencio.
Sin embargo, en previsin de la mencionada supresin, se defini una ruta de trabajo
que vincul a las diversas dependencias de la Contralora y a asesores externos con el fin
de evaluar las implicaciones de dicha supresin y proponer una Ley de Transicin que le
permitiera a la entidad asumir con la mayor eficiencia y austeridad las nuevas funciones
de control territorial.
Con base en lo anterior, la consultora se propona entregar una propuesta de modelo de
control fiscal, dentro de una concepcin sistmica del control y la gestin fiscal pblica,
as como una evaluacin del impacto esperado.
Pasado el referendo, en el cual no se aprob la supresin de las CT, en noviembre de
2003 se elabor una propuesta de reactivacin del SINACOF, cuyos objetivos estratgicos
fueron: mejorar la calidad, la eficiencia y la cobertura de los sistemas de control fiscal
96
territorial, a travs de la capacitacin tcnica de las contraloras y contribuir a mejorar su

organizacin y fortalecer su recurso humano.
Para ello se disearon unas lneas de accin que correspondan a un plan integral que busca el
fortalecimiento del control fiscal territorial. Contempl tres grupos de actividades fundamentales:
Capacitacin para el fortalecimiento en temas tcnicos y misionales del recurso humano
de las contraloras territoriales.
Desarrollo del Sistema de Informacin Territorial, SIT, al cual puedan concurrir la
Contralora General de la Repblica, las contraloras territoriales y la ciudadana;
este sistema permitira suministrar y obtener informacin til, por su oportunidad y
credibilidad, sobre la economa y finanzas de las entidades territoriales y los resultados
del control fiscal que se ejerce sobre ellas.
Programa de Asesora y Asistencia Tcnica para el fortalecimiento del control fiscal
territorial, a travs de la armonizacin normativa y procedimental de los sistemas del
orden nacional y territorial, as como contribuir al arreglo institucional interno de las
contraloras territoriales, mediante la identificacin de procesos y oportunidades de
mejoramiento para lograr una gestin de calidad.
A partir de la aprobacin de las nuevas lneas de accin, durante 2004 se suscribieron 22
actas de compromisos con las Contraloras Territoriales.
En lo relacionado con el control fiscal al Sistema General de Participaciones, SGP, se propuso
la metodologa para el control fiscal a estos recursos del orden nacional en armona con las
Contraloras Territoriales. Para tal efecto, se expidi la Resolucin Orgnica 5505 de 2003.
Durante 2005 se llev a cabo una reunin con la Asociacin de Contralores para presentar el
plan de accin del ao; se entregaron 620 juegos de herramientas de responsabilidad fiscal,
que contenan la Gua de Responsabilidad Fiscal, la Hoja de Ruta, el Manual de Jurisdiccin
Coactiva, el Manual de Secretara Comn y el Proyecto Enlace) a las 62 contraloras
territoriales; se efectu la entrega de juegos de herramientas metodolgicas para el control
fiscal participativo a todas las contraloras territoriales; se elabor la metodologa para el
control fiscal al Sistema General de Participaciones; se realiz el proceso licitatorio y se
firm el contrato respectivo para proveer equipos de computo a las CT.
En la administracin Turbay Quintero se propuso, en su plan estratgico, desarrollar y
fortalecer el SINACOF, armonizando la cooperacin y la coordinacin del ejercicio del
control fiscal con las contraloras territoriales.
En lo relacionado con la Asesora y Asistencia Tcnica, se continu con la instalacin del

aplicativo Sistema de Recepcin de Denuncias (SIRED), en nueve de las diez contraloras
programadas y se continuaron realizando intensas jornadas de capacitacin sobre diversos
aspectos.
Otra de las acciones emprendidas, de manera conjunta, fue la conformacin de comits
departamentales de vigilancia y seguimiento a la inversin de los recursos del Sistema
General de Participaciones y con el nimo de mejorar la cobertura y el manejo ms eficiente
de los recursos pblicos, en el mes de noviembre de 2006, se suscribi un convenio de
cooperacin y apoyo entre la Contralora General y cada una de las Contraloras Territoriales
para la implementacin del Plan Nacional de Auditoras como la herramienta misional
del SINACOF, una de las principales innovaciones en el Sistema, dentro del propsito de
armonizar y articular la labor de control.
El Plan Nacional de Auditoras, PNA, es la programacin anual armonizada y articulada entre
la CGR y los organismos de control fiscal del orden territorial, concebida y desarrollada
para el ejercicio del control fiscal micro en todo el pas, respetando la independencia y
autonoma de las contraloras territoriales. Es una herramienta tecnolgica, que permite una
mejor planificacin y racionalizacin del proceso auditor en todos los niveles del Estado
y busca no duplicar esfuerzos y optimizar el alcance del control de los sujetos auditados
en las respectivas jurisdicciones; permite agrupar los planes generales de auditora de
las contraloras departamentales, distritales y municipales y de la propia CGR, en forma
unificada y estandarizada, respetando la autonoma e independencia de los diferentes
organismos de control.
La otra herramienta que la administracin Turbay Quintero le aporta al fortalecimiento del
SINACOF es la realizacin de auditoras conjuntas entre un gran nmero de contraloras
territoriales y la CGR, que han dejado enseanzas y experiencias que permitirn
perfeccionar este mecanismo en el futuro. Al respecto, resulta interesante mencionar que,
adems de lo que tiene que ver con la fiscalizacin de los recursos del Sistema General de
Participaciones, en el marco del Plan Nacional de Auditoras, se propuso a las contraloras
territoriales por primera vez, a manera de plan piloto, la evaluacin integral y coordinada
de los siguientes temas de impacto:
1. Los recursos hdricos
2. El desplazamiento humano forzado
3. Las demandas contra el Estado
98
4. Las concesiones
5. Evaluacin de la implantacin del Modelo Estndar de Control Interno, MECI
En este ltimo caso, la CGR brind apoyo y asistencia tcnica a las Contraloras Territoriales
con el fin de compartir conocimientos y experiencias en la operacin y evaluacin del
Modelo, dar la debida claridad conceptual y ofrecer una perspectiva para su evaluacin. Se
present y se puso a disposicin de las Contraloras Territoriales, el software que la CGR
dise, desarroll e implement para medir el avance y cumplimiento en la implementacin
del MECI en sus Sujetos de Control. Como resultado de este esfuerzo de armonizacin, la
mayora de las Contraloras Territoriales recibi la instalacin, capacitacin, y asistencia
tcnica necesaria para la utilizacin de esta herramienta como apoyo al proceso de
evaluacin en la implementacin del MECI en sus respectivos Sujetos de Control.
Importa registrar que, por primera vez en la historia, en el Informe de Gestin de la
Contralora General de la Repblica, en 2009 se presentan resultados de la gestin global
de las contraloras departamentales, distritales y municipales en el mbito del Plan Nacional
de Auditora, PNA.
Institucionalizacin del SINACOF
En uso de las atribuciones conferidas al Contralor General en el artculo 268, numeral 12
de la Constitucin Poltica de 1991, en orden a dictar normas generales para armonizar los
sistemas de control fiscal de todas las entidades pblicas del orden nacional y territorial, y
lo dispuesto en el artculo 6 de la Ley 42 de 1993, sobre la prevalencia de las disposiciones
que, en materia de control fiscal, dicte el Contralor General de la Repblica, frente a las
que puedan dictar otras autoridades, se expidi la Resolucin Orgnica 6193 de 2010,
mediante la cual se define y formaliza el Sistema Nacional de Control Fiscal, SINACOF,
los organismos que lo conforman y sus objetivos generales y especficos. Igualmente,
esta Resolucin define, reglamenta y adopta el Plan Nacional de Auditora, PNA, como
herramienta para programar, de manera armonizada y articulada en un solo instrumento,
las auditoras de todas las entidades pblicas del orden nacional, departamental, distrital
y municipal.
Cabe anotar que esta disposicin, primera expedida en uso de la citada facultad
constitucional, abre el camino para la adopcin de otras herramientas de armonizacin
que apuntan hacia la unificacin y estandarizacin de los procedimientos de control fiscal
de las 63 contraloras.
De todas maneras, es claro que an no se evidencian reglas contundentes de coordinacin,

aunque el PNA es un avance importante que debe ser mejorado y ampliado en su alcance.
Propuestas de reforma de la misin de expertos
La AGR en su Plan Estratgico Institucional 2009-2011 Fortaleza del Control Fiscal, se
comprometi con siete Objetivos Institucionales entre los que se destacan 1. Fortalecer la
labor de vigilancia sobre la gestin fiscal y 2. Coadyuvar al fortalecimiento del sistema de
control fiscal colombiano y entre sus Objetivos Estratgicos 1.1 Mejorar los resultados
del control fiscal, 1.4. Generar y consolidar sistemas de control innovadores y 2.3
Promover modelos y herramientas tecnolgicas y de gestin para el fortalecimiento
del control fiscal, objetivos estos que permiten el fortalecimiento de las contraloras, en
especial las territoriales, con modelos, reformas, metodologas y conceptos, de tal forma
que contribuyan al mejoramiento de la gestin organizacional y misional.
Los diagnsticos han indicado que se hace necesario reformar el modelo de control fiscal
territorial para fortalecerlo, modernizarlo y para concebir nuevos instrumentos que permitan
resultados de impacto de la labor de auditora en los vigilados.
Dentro de las estrategias para lograr los propsitos enunciados, la entidad conform una
misin de expertos nacionales e internacionales en temas relacionados con el control fiscal,
con la tarea de realizar los estudios y anlisis necesarios para proponer reformas legales
y organizacionales dirigidas a fortalecer y modernizar el control fiscal en Colombia, con
nfasis en el nivel territorial, de manera que se generen los resultados que el pas requiere
en el control al uso adecuado de los recursos pblicos y en el combate a la corrupcin.
Al respecto, se solicit al Banco Mundial su cooperacin con la financiacin de un experto
internacional en temas de control fiscal que permitieran iniciar el proceso de reforma del
Sistema de Control Territorial de Colombia. El consultor participara en un foro en el que se
discutiran los elementos fundamentales de un nuevo modelo de control territorial. Luego,
con base en lo discutido en el foro, debera desarrollar los temas que se incorporarn en
la construccin del nuevo modelo como parte de la reforma.
Trabajos de la Misin
Tanto el experto del Banco Mundial como los dems miembros de la misin participaron
como panelistas en el Foro celebrado el 12 de Mayo de 2010. El experto internacional
particip como ponente en el panel: Alternativas para un Control Fiscal Tcnico, Oportuno
y de Beneficios Cuantificables.
100
En este escenario se analizaron cuatro grandes temas del Control Fiscal Territorial: en el
primer panel, temas relacionados con la necesidad de optimizar las finanzas territoriales y
el papel del control; el segundo panel se ocup de las alternativas para que el Control Fiscal
sea ms tcnico, oportuno y de beneficios cuantificables; el tercero examin el sistema
de eleccin de los contralores, as como sus calidades; y en el cuarto se analizaron los
modelos de Contralora Tipo que ya se estn implementando en algunas Contraloras.
El foro sirvi de referente para elaborar un estado del arte del control fiscal a nivel nacional
y territorial y concluy con algunas propuestas generales para ser desarrolladas por las
autoridades de control fiscal. Como parte de esta primera actividad, el experto internacional
tambin particip en una agenda de reuniones con la Auditora General de la Repblica y
con los contralores territoriales, para informarse sobre el sistema actual de control fiscal
en Colombia y el desarrollo de las funciones de las Contraloras.
La Misin realiz varias reuniones de trabajo y dos teleconferencias Washington-Lima
Bogot, en las que se examinaron los documentos preliminares preparados por el experto
internacional y las iniciativas de los dems participantes en el trabajo. As mismo, el
experto internacional dirigi la realizacin de una encuesta que respondieron 91 personas
involucradas en la gestin pblica y realiz, de manera directa, cerca de 20 entrevistas con
distintas autoridades colombianas de las tres ramas del poder pblico y de los organismos
de control, que contribuyeron a madurar la propuesta final.
Propuesta
Finalmente, en el mes de noviembre de 2010, en un nuevo foro convocado por la AGR y
con la participacin de la Contralora General de la Repblica y otras autoridades de control
fiscal, as como la academia y organismos pblicos de distinto orden, se presentaron por
parte de los representantes del Banco Mundial los elementos bsicos de la propuesta,
que consisten en:
1. Reformular el Sistema Nacional de Control Fiscal, como modelo estratgico
organizacional. En efecto, el actual SINACOF es apenas una parte de lo que debe
ser un verdadero Sistema Nacional y Territorial del Control Fiscal, integrado por toda
la institucionalidad del control fiscal, sin exclusiones, con sus roles y competencias
claramente definidos, orientado por unas polticas comunes y cohesionadoras, una
estructura organizacional con cuerpos de direccin y coordinacin nacional y por
regiones, unos planes, programas y proyectos concensuados y que obedezca a unas
lneas de accin igualmente concertadas y unos protocolos o procedimientos para las
labores misionales debidamente armonizados. Que genere economas de escala en

el manejo racional de los recursos que se destinan al control fiscal; con proyectos de
capacitacin y formacin comunes una escuela nacional y regional permanente; y
unos usos de tecnologas igualmente compartidos, entre otras necesidades. De manera
que, una vez conformado como Sistema, sean los mismos componentes institucionales
quienes trabajen de manera participativa las reformas normativas y constitucionales
que resultan urgentes e imprescindibles en la configuracin de un nuevo modelo de
control fiscal en el pas.
2. Conformar una Comisin Transitoria, con el propsito de preparar la conformacin del
Sistema, proponer acciones conjuntas para la armonizacin de normas y procedimientos
para la realizacin del control fiscal; proponer actividades de control entre contraloras
territoriales y con la Contralora General.
3. Examinar y proponer alianzas para los temas de asistencia tcnica, de capacitacin;
articular un gran proyecto de escuelas permanentes de formacin en gestin pblica
y control a la misma.
4. Preparar proyectos de planes conjuntos para el uso definitivo tecnologas para el efectivo
ejercicio del control fiscal. Lograr una gran plataforma de e-control, de hardware y
software con los desarrollos ms eficientes que tienen las contraloras y compartirlos,
con el apoyo y orientacin tcnica del Sistema Nacional de Control Fiscal
5. Generar propuestas para el fortalecimiento del sistema de control interno y su
articulacin con el control externo que realizan las contraloras, en municipios y
departamentos, que coordine acciones de mejora, preventivas y correctivas en la
gestin de los recursos pblicos.
6. Generar propuestas y pautas para ejercer control preventivo y posterior oportuno o
inmediato.
7. Estudiar y proponer la utilizacin para el control fiscal micro y macro de las entidades
territoriales, de las herramientas en desarrollo en la CGR, as como los estudios, cifras,
metodologas de evaluacin y los resultados que emite esa Contralora y adems el
DNP, por ejemplo, sobre el desempeo fiscal e integral de los municipios, entre otras.
Unificar criterios con unos mnimos conceptuales, en torno al marco legal y operativo
del control fiscal.
8. Preparar las condiciones para la colaboracin eficaz con la Contadura General de la
Nacin en el examen de la informacin contable territorial y en la sancin a los que omiten
102
reportes de ley. Participar con los entes nacionales y territoriales correspondientes en

la consolidacin de un sistema nico de captura de la informacin para todos los
usuarios gubernamentales, de control y ciudadanos, como el denominado SCHIP que
administra la CGR.
Estos y otros temas estn siendo objeto de examen por parte de la Comisin Transitoria que
est integrada por la Contralora General de la Repblica, las contraloras territoriales y la
Auditora General de la Repblica, esta ltima en su papel de coadyuvancia al control fiscal.
Avances en la implementacin de la propuesta
Son importantes los avances que se han venido dando, con las siguientes iniciativas de
la AGR:
La Comisin Transitoria ha definido una hoja de ruta clara frente a las distintas
obligaciones que han asumido los representantes de las entidades de control all
participantes, entre otras un calendario con temticas definidas para la preparacin
de los PGA articulados que se desarrollarn a partir del segundo semestre de la actual
vigencia, as como las respectivas capacitaciones para los propsitos comunes y/o
concurrentes.
Como producto de las recomendaciones de la Misin y de la propia esencia de la
labor de la AGR, se han presentado importantes iniciativas para ser incorporadas
en el Estatuto Anticorrupcin, que tienen relacin con el mejoramiento sustancial
del Proceso de Responsabilidad Fiscal, tema del que se ocupa otro captulo de este
informe, as como una serie de propuestas relativas a las calidades de los candidatos a
contralor territorial, medicin de los beneficios del control fiscal, medidas preventivas,
articulacin con el control interno y con el control poltico, auditoras concurrentes y
planes de auditora, sistemas de informacin, fortalecimiento del control preventivo,
entre otras importantes iniciativas.
La actual administracin de la AGR ha dado impulso a las alianzas estratgicas con
la Academia y la cooperacin internacional en temas comunes como las iniciativas y
propuestas que ha adelantado la Universidad del Rosario, con el apoyo de la Agencia
de Cooperacin Tcnica Alemana, GTZ, para el fortalecimiento del control fiscal
territorial.
104
8. APLICACIN DE PLANES ESTRATGICOS
as diferentes administraciones utilizaron, de manera sistemtica, los planes

estratgicos como la carta de navegacin de sus respectivas gestiones y se
preocuparon por evaluar su cumplimiento en el decurso de las labores.
Para efectos de programacin futura resulta interesante conocer, as sea en forma

esquemtica, cmo las diferentes administraciones enfrentaron el reto de darle
cumplimiento a las finalidades misionales de la organizacin. De all que se presenten a
continuacin las principales caractersticas de los respectivos planes estratgicos.
Administracin Ossa Escobar
Los objetivos corporativos y sus principales caractersticas son:
1. Mejorar la calidad y cobertura del control fiscal ejercido por la Contralora General de
la Repblica.

En este objetivo se concentra la mayor cantidad de actividades relacionadas con la

realizacin de los productos de la Contralora: auditora, informes macroeconmicos,
fallos de responsabilidad fiscal y cobros coactivos.
2. Mejorar la calidad y cobertura del control fiscal en el orden territorial.

La Contralora General estableci como uno de sus objetivos corporativos mejorar

la capacidad del control en el orden territorial. Esto implica apoyar las contraloras
territoriales, fortalecer su presencia en la vigilancia de los recursos del orden nacional
transferidos a los departamentos y municipios del pas.
3. Construir y mantener unas excelentes relaciones con el Congreso de la Repblica,

apoyndolo tcnicamente en un mejor ejercicio legislativo y promoviendo el control
poltico.

Tema comentado en captulo especial.

4. Lograr la participacin efectiva de la sociedad en el ejercicio del control ciudadano para

apoyar la labor de vigilancia fiscal que ejerce la Contralora General de la Repblica.

Con el fin de fortalecer el vnculo entre la ciudadana y la Contralora se prev el

desarrollo de audiencias pblicas, la atencin de las denuncias y la participacin de
las organizaciones de la sociedad civil en el proceso auditor de la CGR.
5. Fortalecer el sistema de control interno de las entidades pblicas para asegurar una
gestin pblica efectiva.

Se trata del proceso de articulacin y estandarizacin de mtodos con el Departamento

Administrativo de la Funcin Pblica, entidad responsable del tema.
6. Construir una cultura de mejoramiento continuo en la CGR.

Este objetivo busca la certificacin ISO 9001 versin 2000, con lo cual se reconocen
los conceptos de independencia y autonoma, que se requieren para el ejercicio del
control y se fortalece la imagen de objetividad, tcnica y calidad que debe mostrar
la CGR ante la ciudadana, el Congreso de la Repblica, las entidades vigiladas y el
Gobierno.
7. Hacer de la Contralora General de la Repblica una entidad ms eficiente y eficaz

por medio del fortalecimiento institucional que conduzca a prcticas administrativas
y misionales enfocadas a resultados.

Mediante la adopcin del proceso de reestructuracin y modernizacin.
Administracin Hernndez Gamarra

Objetivo Corporativo: Mejorar la eficiencia, eficacia, calidad y cobertura del control y
vigilancia fiscal
El control fiscal es una funcin pblica que ejerce la Contralora General de la Repblica
por mandato constitucional, que se constituye en instrumento para procurar el buen
uso de los recursos pblicos, sobre todo en momentos de precariedad fiscal y con ello
combatir todo tipo de corrupcin que lastima el tejido social, demerita sus valores y mina
los recursos pblicos esenciales para solucionar los problemas de la sociedad colombiana.
En la calidad y cobertura del control fiscal ejercido por la CGR reside la mayor parte del
cumplimiento de su misin institucional.
El control fiscal estar orientado a consolidar una gestin pblica moderna, eficiente y
equitativa, exigiendo a los servidores pblicos la rendicin oportuna y peridica de los
106
Aplicacin de planes estratgicos
resultados de su gestin. Los objetivos estratgicos en materia de vigilancia fiscal apuntan

al cumplimiento de los lineamientos trazados para el buen uso de los recursos pblicos;
el desarrollo de acciones preventivas en la gestin pblica y la defensa del patrimonio
pblico.424344
Objetivo Corporativo: Fortalecer el control fiscal en el orden territorial
La propuesta de supresin de las Contraloras Territoriales contenida en el Referendo
gener expectativas que slo se aclararon una vez se conoci el resultado del Referendo.
No obstante, la Contralora General de la Repblica ha definido dos lneas de accin: 1)
evaluar las implicaciones de la supresin de las Contraloras Territoriales y 2) continuar
fortaleciendo el control fiscal a nivel territorial.
Objetivo corporativo: Apoyar tcnicamente al Congreso de la Repblica para fortalecer
el ejercicio del control poltico
El Congreso de la Repblica es el rgano de representacin de la ciudadana, encargado de
hacer las leyes, e instancia bsica en las decisiones y orientaciones de la poltica general
del Estado. Sobre esta base, es claro que el control poltico y la evaluacin de la gestin
de la poltica global del Estado debe estar en manos del Congreso, y por tanto la labor
de la Contralora General de la Repblica se debe enfocar a prestar el concurso tcnico
y el apoyo analtico que requiere el Congreso para cumplir las funciones asignadas en la
Constitucin.
42 No sobra recordar que, desde el punto de vista del control fiscal, la evaluacin de la gestin pblica tiene el propsito de determinar si contribuye al correcto uso de los recursos
pblicos y al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. El producto de las actividades
de vigilancia y control, por consiguiente, debe aportar al mejoramiento de dicha gestin,
buscar el resarcimiento del dao patrimonial que se haya podido causar al Estado y denunciar a los infractores de las normas penales o disciplinarias. Esta evaluacin se realiza en
dos mbitos principales: por un lado, con el control denominado macro que examina las
polticas pblicas y las situaciones de orden sectorial y general relacionadas con la gestin
estatal; y, de otro lado, con el control micro que estudia y evala el comportamiento
de cada una de las entidades que componen el Estado, tanto en sus polticas como en lo
relacionado con la administracin de los recursos. Este segundo campo del control es el
que se denomina el proceso auditor.
43 Si con posterioridad a la revisin de cuentas de los responsables del erario aparecieren
pruebas fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantar el fenecimiento.
44 Younes, Diego. Rgimen del Control Fiscal y del Control Interno, sexta edicin, 2000,
Legis, Bogot.
Objetivo Corporativo: Afianzar la participacin ciudadana en el control y vigilancia fiscal

La Constitucin Poltica seala que los ciudadanos tienen el derecho y el deber de participar
en la vigilancia de la gestin administrativa y de los intereses pblicos, y su participacin
debe ser apoyada por las instituciones del Estado. En este sentido, el eje para lograr este
objetivo es la promocin y consolidacin del sistema de control fiscal participativo, que
busca la vinculacin de los ciudadanos, por medio de sus organizaciones a las actividades
de control y vigilancia de los recursos y bienes de la nacin.
Objetivo corporativo: Consolidar el proceso de mejoramiento continuo de la CGR
Este objetivo corporativo concentra las estrategias de mejoramiento continuo, para
enfrentar los retos que implica ejercer su funcin de control y vigilancia fiscal acorde con
el nuevo milenio. Sus estrategias se relacionan con el fortalecimiento del control interno,
la consolidacin de la cultura de calidad, la capacitacin, la disponibilidad de herramientas
de informtica que permitan desarrollar los objetivos misionales, y la interiorizacin de la
cultura enfocada a resultados.
Objetivo corporativo: Perfeccionar los procesos de apoyo para atender de manera eficiente
y eficaz los objetivos misionales
Para el eficiente desarrollo de las labores misionales de la entidad se requiere consolidar: los
procesos de gestin de talento humano, la asignacin de los recursos fsicos y financieros,
los sistemas de comunicacin interna y externa, y el desarrollo de instrumentos para la
seguridad jurdica de la entidad.
Administracin Turbay Quintero
Objetivo corporativo 1. Calidad y cobertura del control fiscal.
Comprende seis objetivos estratgicos: 1) mejorar la calidad y ampliar la cobertura del
proceso auditor; 2) realizar el seguimiento y la evaluacin de los planes de mejoramiento
suscritos por los sujetos de control; 3) evaluar los sistemas de control interno de las
entidades y organismos del Estado y conceptuar sobre su calidad y eficiencia; 4) ampliar
la cobertura de la fiscalizacin de los recursos transferidos a los entes territoriales y
mejorar la eficacia de las competencias prevalente y concurrente en los entes territoriales;
5) priorizar lneas de auditora para que el proceso auditor tenga mayor efectividad, y 6)
solicitar a las entidades vigiladas el establecimiento de normas y polticas pblicas de
contratacin.
108
Aplicacin de planes estratgicos
Objetivo corporativo 2. Defensa del Patrimonio Pblico.

Comprende cuatro objetivos estratgicos: 1) optimizar los resultados de los procesos
de responsabilidad fiscal, 2) optimizar los procedimientos de jurisdiccin coactiva para
mejorar el recaudo; 3) ampliar la cobertura y mejorar la calidad del Proyecto Enlace
con las Contraloras Delegadas y Gerencias Departamentales; y 4) atender de manera las
solicitudes de control excepcional.
Objetivo corporativo 3. Interrelacin tcnica con el Congreso de la Repblica y calidad
de las polticas a nivel macro y sectorial.
Comprende tres objetivos estratgicos: 1) evaluar, mediante estudios y anlisis sectoriales
y macroeconmicos, la calidad de las polticas pblicas y los temas de impacto nacional;
2) afianzar las relaciones tcnicas con el Congreso para fortalecer su funcin legislativa y el
ejercicio del control poltico atendiendo sus requerimientos constitucionales y legales y 3)
fortalecer la funcin de advertencia y buscar otros sistemas o mecanismos de control fiscal
Objetivo corporativo 4. Control Fiscal participativo para una tica de lo pblico.
Comprende cuatro objetivos estratgicos: 1) formular y desarrollar la poltica pblica de
participacin ciudadana en la vigilancia de la gestin fiscal; 2) adelantar programas de
formacin de ciudadanos y organizaciones civiles en valores ciudadanos y mecanismos de
participacin para hacer ms efectiva su contribucin al control y vigilancia de la gestin
fiscal; 3) optimizar el sistema de denuncias sobre el manejo inadecuado de los recursos
pblicos para que la participacin ciudadana sea efectiva y aporte valor agregado al
ejercicio del control fiscal; 4) vincular las organizaciones ciudadanas al control y vigilancia
de la gestin fiscal.
Objetivo corporativo 5. Modernizacin y mejora contina.
Comprende cuatro objetivos estratgicos:1) ajustar y poner en marcha el Programa de
Modernizacin; 2) revisar y ajustar el Sistema de Informacin para la Contratacin Estatal
(SICE, 3) fortalecer el Sistema de Control Interno; y 4) fortalecer el Sistema de Gestin
de Calidad.
Objetivo corporativo 6. Relaciones Interinstitucionales y calidad de la gerencia pblica.
Comprende seis objetivos estratgicos: 1) desarrollar y for talecer el SINACOF,
armonizando la cooperacin y la coordinacin del ejercicio del control fiscal con las
contraloras territoriales; 2) apoyar y promover convenios de cooperacin con entidades
pblicas y privadas, nacionales e internacionales; 3) suscribir y desarrollar convenios

interinstitucionales de informacin, cooperacin y utilizacin de base de datos para
fortalecer la investigacin y sancin en los procesos de responsabilidad fiscal; 4) apoyar
la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI), en las entidades del
Estado; 5) apoyar la implementacin del Sistema de Gestin de Calidad en las entidades
del Estado; y 6) implementar la Ctedra de tica Pblica.
Objetivo corporativo 7. Gestin organizacional de apoyo a los procesos misionales.
Comprende siete objetivos estratgicos: 1) capacitar al talento humano y fortalecer sus
capacidades y conocimientos con el fin de lograr un excelente desempeo en los roles
asignados; 2) fortalecer la gestin integral del talento humano para que contribuya al
eficiente y eficaz cumplimiento de los objetivos institucionales; 3) desarrollar planes de
motivacin a funcionarios; 4) prevenir conductas disciplinarias que afecten el normal
desempeo de los funcionarios de la CGR en cumplimiento de su funcin institucional; 5)
gestionar, eficaz y eficientemente los recursos fsicos, financieros y de informacin que
soportan el adecuado desarrollo de las actividades de la CGR; 6) consolidar la posicin
jurdica de la CGR en torno a sus objetivos misionales y procesos de apoyo; y 7) mejorar
los sistemas de comunicacin con los clientes internos y externos.
110
9. INFORME DE EVALUACIN DE LA GESTIN PBLICA
a administracin Hernndez promovi el Programa para el Buen Uso de los Recursos

Pblicos, mediante el cual se buscaba que los altos dirigentes del sector pblico
ejercieran su poder de tutela sobre las diversas agencias a su cargo para que se
cumplan debidamente los planes de mejoramiento que stas han adoptado, en respuesta
a las observaciones de auditora sobre la gestin y la situacin contable y financiera.
Para tal finalidad, se realizaron reuniones con los Ministros del Despacho y los dems altos
dignatarios de las ramas y rganos del poder pblico, en las cuales se les invit a participar
en este programa. Para concretar este compromiso la CGR remiti un documento, con el
resumen de las observaciones de las comisiones de auditora, en donde se expusieron los
hallazgos relacionados con el examen de la gestin y los resultados, el manejo contable y
financiero, el estado del sistema de control interno y los planes de mejoramiento.
Este documento, publicado en forma de libro, dio a conocer los principales aspectos
de los diagnsticos elaborados por la CGR y los planes de mejoramiento a que se han
comprometido las diferentes entidades, con lo cual se busca que la ciudadana disponga
de mayores elementos de juicio para su concurso en la vigilancia de su cumplimiento.
Un efecto adicional de esta publicacin era ilustrar a los dirigentes del Congreso, el poder
ejecutivo y la rama jurisdiccional, para que puedan prestar, cada uno en su mbito de
competencia, su mejor contribucin a la reforma del Estado que se propuso llevar a cabo
el Gobierno Nacional.
La CGR adopt este informe con periodicidad anual y se introdujeron en los sucesivos
informes innovaciones metodolgicas que se resean a continuacin.
El segundo se refiri a los resultados del proceso auditor a la gestin de las entidades de
la rama ejecutiva del poder pblico en la vigencia 2003. Es una relacin detallada de las
evaluaciones hechas por las comisiones de auditora, mediante las cuales se examina
el comportamiento de la administracin en cuanto al manejo presupuestal, financiero y
contable y el cumplimiento de sus labores misionales y se determinan las organizaciones y

las reas crticas que deben ser motivo de especial atencin por parte de los responsables
del Estado.
Incorpora una nueva metodologa que permite, a partir de los dictmenes de auditora,
calificar la actuacin de los directores de las entidades, tomando en consideracin sus
actividades respecto a la razonabilidad de los estados financieros y la favorabilidad de la
gestin propiamente dicha para la administracin de los recursos y el cumplimiento de
sus labores misionales.
Mediante esta nueva forma de presentacin de los resultados de la auditora se esperaba
que las opiniones y conceptos de los auditores de la entidad sean ms inteligibles,
contribuyendo as a tener una mejor comprensin y conocimiento de la perfomance de los
administradores pblicos. Es decir, se aprovecharon mejor sus resultados al estructurarse
la calificacin de la gestin pblica que luego se perfeccion en el tercer informe, en el cual
se present la metodologa de evaluacin ya consolidada, cuyas principales caractersticas
se sintetizan a continuacin.
La nueva metodologa
La nueva metodologa resume los resultados del control micro.42 Se examinan sus dos
aspectos principales: la razonabilidad de los estados contables, que comprende el manejo
financiero y contable, y la favorabilidad de la gestin, que evala el sistema de control
interno, el cumplimiento de las normas que rigen las actuaciones pblicas y la gestin,
que comprende las operaciones internas (llamadas la administracin) y el cumplimiento
de las funciones misionales. Adems, se precisan y aclaran los principales elementos
conceptuales relativos al dictamen de las comisiones de auditora.
Dictamen y fenecimiento: significado e importancia.
Sobre el dictamen hay dos expresiones complementarias, la legal y la administrativa:
a. Expresin legal
Es la manifestacin oficial tradicional de la CGR sobre la apreciacin que le merece la
gestin de la entidad y permite determinar los criterios para el fenecimiento de la cuenta
fiscal. Este ltimo es el acto por el cual se pone fin a la revisin de la cuenta rendida a
la CGR por los sujetos de control. Si los resultados obtenidos en el proceso de revisin
sobre la gestin fiscal, le permiten expresar una opinin razonable sobre los estados
112
Informe de evaluacin de la gestin pblica
contables y un concepto favorable sobre la gestin, el pronunciamiento tendr la

connotacin de fenecimiento. En caso contrario, si como resultado de la auditora no son
satisfactorios la opinin sobre la razonabilidad de la informacin financiera o el concepto
sobre la administracin, el manejo de los fondos, bienes y recursos pblicos asignados y
el cumplimiento de metas e impactos de sus resultados, se apreciar como no fenecida.
Se trata, al decir de Younes, del acto administrativo por medio del cual se aprueba la cuenta
presentada por el responsable de rendirla, es decir, se considera o no que la cuenta est
correcta y que sus operaciones y actos son adecuados desde el punto de vista fiscal.
El dictamen se estructura con el concepto sobre la gestin y la opinin sobre los estados
contables y surge de la aplicacin de una matriz (Cuadro 1) en la cual se contemplan las
combinaciones entre estos dos elementos, que permiten determinar, con mayor seguridad
y transparencia, si se fenecen o no las cuentas de las entidades auditadas.
El concepto sobre la gestin puede ser de tres modalidades: favorable, favorable con
observaciones o desfavorable. En l se expresa si la administracin ha sido econmica,
eficiente y eficaz. Asimismo, si la entidad cumpli con las normas legales y administrativas,
si cuenta con un sistema de control interno y si realiza sus actividades acatando las
disposiciones de carcter ambiental que le obligan.
Las caractersticas de los tres probables conceptos se definen de la siguiente manera:
Favorable. Se emite cuando se demuestra que la entidad auditada, apoyada en un efectivo
sistema de control interno, logr adquirir y asignar econmicamente los recursos, hizo
una utilizacin eficiente de ellos y cumpli en forma eficaz sus objetivos y metas, con una
distribucin equitativa de costos y beneficios.
Favorable con observaciones. Se emite cuando los resultados de la auditora evidencian
deficiencias que no afectan en forma material y significativa el manejo de los recursos y
los resultados de la gestin, que no impiden conceptuar sobre los criterios de economa,
eficiencia, eficacia y equidad.
Desfavorable. Se emite cuando se evidencia que la administracin no cuenta con un efectivo
sistema de control interno, le falta eficacia o no tiene la eficiencia requerida, todo lo cual
genera fallas que afectan en forma material y significativa el manejo de los recursos y los
resultados de la gestin.
A su vez, sobre los estados contables se emite una opinin que puede ser de cuatro clases:
limpia, con salvedades, negativa o de abstencin, y expresa si los estados contables

presentan, de manera adecuada, la informacin financiera de la entidad.
Estas cuatro modalidades principales se definen as:
Limpia. Indica que la informacin sobre la situacin financiera y estados conexos carecen
de salvedades, de acuerdo con lo analizado por el auditor. Por consiguiente, permite opinar
que los estados contables estn razonablemente presentados.
Con salvedades. Se emite cuando el equipo auditor, en el transcurso de su trabajo, ha
encontrado errores e inconsistencias, en un porcentaje de materialidadmenor al 50% del
total del activo o del pasivo ms patrimonio, que permite opinar que los estados contables,
excepto por dichas salvedades, presentan razonablemente la situacin financiera.
Negativa. Se emite cuando se han encontrado errores e inconsistencias en los estados
contables que, en su conjunto, inciden en el resultado de las operaciones, con una
materialidadmayor al 50% del total del activo o del pasivo ms patrimonio.En este caso,
el auditor opina que los estados contables no presentan razonablemente la situacin
financiera de la entidad.
Abstencin. Ocurre cuando el auditor tiene limitaciones en la informacin, cuando sta no
se ha suministrado a tiempo o cuando la informacin suministrada es incompleta, lo cual
no permite al auditor formarse una idea sobre la calidad y cantidad de las cifras sujetas a
examen. Bajo esta ltima condicin la entidad estara obstaculizando la labor de la Contralora
General de la Repblica y se sometera a las posibles sanciones previstas por la Ley.
En la prctica, slo existen dos modalidades de fenecimiento: s o no. En el primer caso,
el ente de control, aunque puede tener observaciones sobre la gestin o salvedades sobre
los estados contables, manifiesta que no hay impedimento para fenecer la cuenta; y, en
el segundo caso, que son insatisfactorios y, en consecuencia, no se da por fenecida la
cuenta respectiva.
El no fenecimiento no slo implica la obligacin para la entidad de proceder a corregir las
situaciones que dieron origen a este pronunciamiento, sino a que se preste una mayor
atencin a la entidad respectiva, para lo cual se introduce una innovacin a la interpretacin
de este acto, que se explica enseguida.
En la matriz que se presenta a continuacin se observan las doce combinaciones que
llevan al dictamen, es decir, a la conclusin de si la entidad merece que le sea declarado
el fenecimiento o no.
114
cuadro 1. matriz de fenecimiento
En consideracin a lo anterior, para declarar el fenecimiento o no de la cuenta fiscal, se

deber tener en cuenta la interrelacin de los conceptos emitidos sobre la gestin y la
opinin sobre la razonabilidad de los estados contables. En el caso de combinaciones de
opinin y concepto que se siten en la zona sombreada conducirn a fenecimiento. En
los dems casos, no es posible.
b. Escala de calidad de la gestin
Como se aprecia en el anterior cuadro, el examen binario (fenecimiento o no de la cuenta)
oculta la diversidad y la riqueza de los resultados de las auditoras en el examen de la
gestin de las entidades pblicas y limita las potencialidades de anlisis que de los
mismos se derivan.
Cada combinacin tiene su propia significacin, adems de que conduzca o no al
fenecimiento. Para decirlo en otras palabras, los diferentes s y no del anterior cuadro
pueden significar cosas bien distintas desde el punto de vista de la gestin de las entidades
y de la razonabilidad de sus estados contables. Por ejemplo, son evidentes las diferencias
entre el dictamen compuesto por una opinin limpia y un concepto favorable, que aquel
conformado por una opinin con salvedades y un concepto favorable con observaciones,
aunque, en ambos casos, se haya fenecido la cuenta.
Es decir, cada uno de los doce potenciales dictmenes que surgen de la combinacin entre
la opinin y el concepto tiene su significado intrnseco, de tal manera que es posible tener
doce resultados o evaluaciones distintas sobre la gestin general de la entidad auditada.
Con el fin de aprovechar el potencial de significacin de los dictmenes, se establece una
escala de calidad de la gestin global de las entidades, para lo cual los elementos de la
anterior matriz se separan en dos subconjuntos.
El primero de ellos est conformado por los elementos a11, a12, a21, a22, donde estn
contenidas las entidades que reciben fenecimiento. Sin embargo, el subndice de cada
elemento denota una calificacin distinta de la gestin global de la entidad y entre menor
sea, mejor es esa calificacin.
cuadro 2a. matriz de escala de calidad de la gestin
* La opinin se da sobre los estados contables

** El concepto se da sobre la gestin
El segundo subconjunto comprende el resto de los elementos de la matriz y en l se

sitan las entidades que no reciben fenecimiento. Tambin en este caso, entre menor sea
el subndice la calificacin es menos mala, de tal manera que el grado 11 indica la mejor
calidad y el grado 34 la peor de ellas.
Esta innovacin tiene como objetivo adicional, pero muy impor tante, hacer ms
comprensibles para los ciudadanos y an para las propias entidades, los pronunciamientos
de la CGR en esta materia y perfilar los riesgos, as como la lnea de accin que se debera
seguir en cada caso si se quieren eliminar stos.
Posteriormente, con el fin de aprovechar este potencial de significado de los dictmenes,
se establecieron dos metodologas complementarias: puntaje de calificacin y semforo.
a) Puntaje de calificacin
Se estableci una escala de puntajes que expresa la calidad de la gestin global de las
entidades. Cada cuadrante tiene un valor distinto, que corresponde a la calidad de la opinin
y el concepto, es decir, la calidad de la gestin.
La asignacin de los valores tiene cuatro supuestos importantes:
116
La calificacin de menor valor es la ms insatisfactoria. En consecuencia, cuando una

entidad aumenta su calificacin ha mejorado su gestin y a la inversa.
Disminuyen de izquierda a derecha y de arriba abajo siguiendo la lgica de las
combinaciones en los dictmenes.
La abstencin de opinin se considera ms grave que la negacin de opinin.
Existen celdas con valores iguales, aunque la combinacin de concepto y opinin es
distinta porque se considera que lo ganado en uno se pierde en el otro, dado que el
concepto tiene un valor equivalente a la opinin.
cuadro 2B. matriz de escala de calidad de la gestin
En estas condiciones resulta sencillo hacer comparaciones: entre entidades por su posicin
relativa (expresada en puntaje) y al interior de una misma entidad entre vigencias.
b) Semforo
Tal como se aprecia en el cuadro, las entidades que se encuentran en los cuadrantes
A11, A12, A21 y A22, han recibido el fenecimiento de sus cuentas y, por lo tanto, aunque
existen algunas diferencias entre estos cuadrantes, tienen una situacin satisfactoria.
Hacen parte de la franja verde del semforo. Las entidades que quedan en los
cuadrantes A13, A23, A31 y A32, se sitan en la franja amarilla, que indica precaucin,
vale decir, que su situacin tiene la posibilidad, con un esfuerzo, de mejorar (pasar
de no fenecimiento a fenecimiento) o empeorar en forma grave; y las entidades que
se sitan en los cuadrantes A14, A24, A33 y A34, o sea la franja roja, se encuentran en
situacin insatisfactoria.
cuadro 3. calificacin de la gestin
En la administracin Turbay Quintero, no obstante los resultados con la metodologa

descrita, dentro del proceso de mejoramiento continuo se vio la necesidad de considerar
otros factores que influyen en la evaluacin de las entidades, y que van ms all de la
razonabilidad de los estados contables y la favorabilidad de la gestin, componentes del
tradicional dictamen de auditora.
Luego de un trabajo de varios meses se dise un nuevo modelo de evaluacin que se aplic
a partir del ao 2009, y cuya lnea base se estableci con los datos de la vigencia 2007.
Dicho modelo se materializ en el Sistema de Informacin Integral de la Gestin Pblica,
SIIGEP, orientado a generar estadsticas de informacin de la gestin de los sujetos de
control y a consolidar en un nico portal de datos, adems del dictamen de auditora, los
indicadores de riesgo institucional, SIRI, la evaluacin del sistema de control interno, los
hallazgos, los procesos administrativos sancionatorios y el Modelo Estndar de Control
Interno, MECI.
Los factores adicionales al dictamen antes mencionados operan en forma independiente e
influyen, de acuerdo con una estimacin ponderada, en el ranking general de las entidades,
sin ningn efecto legal sobre el dictamen en la metodologa del Audite actual.
Si bien los datos son distintos a los obtenidos con la metodologa tradicional, dado que
reflejan ms detalladamente una realidad compleja, la comparacin de la lnea base de
2007 con las cifras tradicionales, muestra que no se presentan cambios fundamentales,
pero s se enriquece el anlisis de una manera importante.
Para su mejor conocimiento, a continuacin se explican, de manera breve, los componentes
considerados en esta ampliacin de la metodologa:
118
1. Peso de los Componentes:
2. Calificacin por componentes:

a). Dictamen: se obtiene llevando a base 80, el puntaje obtenido en la matriz de fenecimiento
de acuerdo con el cuadrante en el que queda ubicada la entidad. De esta manera una
entidad ubicada en el cuadrante A11, al cual se le asigna 100 puntos, en esta metodologa
tendr un peso de 80 puntos.
b). Hallazgos: este aspecto tiene asignado un peso de 10 puntos y los obtendr la entidad
que alcance 100 puntos en la evaluacin del componente de hallazgos, de acuerdo con la
siguiente ponderacin realizada con base en los tipos de hallazgos:
Una vez capturados los hallazgos en sus diferentes connotaciones, en cada una de las entidades
evaluadas, se procede a determinar la ocurrencia en cada tipo de hallazgo (fiscal, penal,
disciplinario, administrativo) y con base en sta se define una escala de puntuacin. Cuando
la dispersin es amplia, la escala es continua; de lo contrario, la escala es discreta. El lmite
inferior de las escalas establecidas en las cuatro clasificaciones de hallazgos es cero, al cual
le corresponde la mxima puntuacin, es decir, 100 puntos; por su parte la mnima puntuacin
(cero puntos) se asignar al mayor nmero de hallazgos identificados. Una vez establecida
la escala, se procede a aplicarla a cada una de las entidades, en cada uno de los tipos de
hallazgos. La puntuacin final se obtiene multiplicando los puntos obtenidos en cada tipo de
hallazgo por el factor ponderador y sumando estos resultados. Este valor se lleva a base 10 que
es el mximo puntaje que tiene el componente de hallazgos y esta es la calificacin definitiva.
c). Procesos Administrativos Sancionatorios, PAS: se califica con base en una escala
discreta de valores en la que el mayor puntaje, 10 puntos, est asignado a la entidad que
no tiene procesos administrativos sancionatorios.
d). Sistema de Riesgo Institucional, SIRI: se basa en la evaluacin del Sistema de Riesgo
Institucional realizado en desarrollo del proceso auditor. La entidad con la menor nota de
Riesgo institucional tendr asignados 5 puntos.
Los Hallazgos de Auditora. Son hechos relevantes que se constituyen en un resultado
definitivo en la evaluacin de un asunto en particular, al comparar la condicin [situacin
detectada] con el criterio [deber ser]. Igualmente, es una situacin determinada que, al
aplicar pruebas de auditora, se complementar estableciendo sus causas y efectos.
Lo anterior hace que los hallazgos deban ser considerados como un componente
complementario y explcito en la evaluacin de la gestin pblica de los sujetos de control
de la CGR.
Los Procesos Administrativos Sancionatorios. La potestad sancionatoria de la CGR
se deriva del numeral 5 del artculo 268 de la Constitucin Poltica, desarrollada por el
legislador en los artculos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993.
El mbito de este proceso est condicionado a que el destinatario del mismo, sea un
servidor pblico, o un particular vigilado cuando maneja o administra fondos o bienes
del Estado. En este orden, los servidores de las entidades pblicas sujetos de control de
la CGR pueden verse abocados a procesos sancionatorios fiscales, en ejercicio de sus
funciones relacionadas con la gestin pblica y responsabilidad con la Contralora General
de la Repblica.
Esta situacin amerita su inclusin como uno de los componentes a la hora de evaluar
la gestin pblica, en razn a que las decisiones de los servidores pblicos tienen un
impacto directo sobre la misma.
El Sistema de Indicadores de Riesgo Institucional, SIRI. Es un sistema de informacin que
permite identificar y evaluar el nivel de riesgo, entendido como la posibilidad latente de
que ocurra un evento negativo inesperado, al cual est expuesta una entidad pbica en el
manejo y administracin de los recursos pblicos.
Este componente comprende un conjunto de indicadores que relacionan diferentes
variables, mediante las cuales se pueden evaluar los niveles de riesgo a que estn expuestas
las organizaciones estatales. Para obtener estos resultados, en el proceso auditor se aplica
el procedimiento respectivo, el cual incluye la evaluacin de 75 indicadores, agrupados
en reas como: contratacin, administracin de recursos, trmites y procedimientos,
entre otras.
120
El riesgo se puede ubicar en tres niveles, a saber: bajo, medio o alto, siendo el nivel bajo
la situacin ms segura y alto la ubicacin de mayor vulnerabilidad. Por lo anterior, este
componente, al igual que todos los dems, es significativo en la evaluacin de la gestin.
Con esta nueva metodologa se espera una evaluacin ms realista del comportamiento
de los sujetos de control. Ya para el ao 2009, esta metodologa se desarroll mediante
Sistema de Informacin Integral de la Gestin Pblica, SIIGEP, ya mencionado.
Ranking de entidades
Una vez obtenidos y consolidados los datos de la evaluacin de la gestin de las entidades,
se procede a establecer el ranking general de las entidades y el ranking de las entidades
estratgicas y de relacin directa con el gobierno nacional, con base en la integracin de las
calificaciones de los cuatro componentes: dictamen, hallazgos, procesos administrativos
sancionatorios - PAS y sistema de indicadores de riesgo institucional SIRI, en un
orden descendente, entre 100 y 24 puntos, iniciando con la entidad que obtuvo la mayor
calificacin y, por ende, una mejor gestin y terminando con la de menor valoracin.
Para tal efecto, se establece la siguiente escala:
cuadro 5. escala de Gestin
El mnimo puntaje que puede obtener una entidad evaluada es de 24 puntos, considerando
que se haya ubicada en el cuadrante A34 de la matriz de fenecimiento [30 puntos de 100
llevados a base 80] y no tenga puntos en los otros componentes de hallazgos, PAS y SIRI.
Finalmente, se realizan anlisis individuales y generales por entidad, sectores, entidades
estratgicas, ministerios, entidades con mayores presupuestos, entidades estratgicas y de
relacin directa con el gobierno nacional y comparaciones de la evolucin histrica de la gestin
pblica de las entidades en los ltimos aos considerando los componentes que la integran.
Este anlisis se presenta a los representantes legales de las entidades auditadas y, de
manera agregada, al Presidente de la Repblica, al Congreso y a la ciudadana en general,
en un documento titulado Evaluacin de la Gestin Pblica.
En este documento, que se publica en la pgina web de la entidad, los ciudadanos pueden
encontrar una escala que mide la calidad de la gestin de las entidades, desde aquellas
que se encuentran en una situacin ptima por el manejo que dan a su gestin y a sus
estados contables, hasta las que presentan una situacin preocupante.45
45 Cabe indicar que los resultados obtenidos en 2009 contrastan con la realidad conocida
en 2010 sobre la gestin de ciertas entidades, donde se han encontrado anomalas, razn
por la cual esta metodologa debe ser revisada bien en su estructura o en su aplicacin para
evitar que se presenten estas inconsistencias.
122
10. BENEFICIOS DEL CONTROL FISCAL
ara responder a las frecuentes crticas sobre la relacin costo beneficio de las
actuaciones de la CGR, desde la administracin Ossa Escobar se inici el clculo de
los beneficios financieros obtenidos como consecuencia de la labor de la entidad,
gracias al nuevo enfoque del control y los desarrollos conceptuales que permitieron
construir una metodologa objetiva para medir el impacto de esta labor.
Dicha aproximacin conceptual no es an una metodologa. Las primeras ideas en torno
a este tem contemplan dos conceptos de medicin: beneficios por recuperaciones y
beneficios por ahorros. Se entiende por recuperacin el reintegro de un dinero girado por
la entidad pblica auditada, ante la observacin formulada por el rgano de control, sobre
la inconveniencia o ilegalidad de ese determinado pago hecho por el sujeto auditado.
Ahorro, por su parte, significa el hecho mediante el cual, producto de una observacin de
la Contralora y aceptada por la institucin auditada, se genera la terminacin consensual de
una obligacin contrada con recursos pblicos, lo cual evita que el compromiso asumido
por la entidad culmine en un detrimento al erario.
A estas recuperaciones y ahorros del proceso auditor se agregan los recaudos por concepto
de los procesos de responsabilidad fiscal, bien por pago voluntario de los implicados o
como fruto de los procesos de jurisdiccin coactiva.
Dicho de otra manera, las recuperaciones, se originan cuando existe un aumento patrimonial
sin erogacin de fondos, producto de un incremento de los activos o una disminucin de los
pasivos con ocasin de las observaciones de la CGR; ahorro, se origina cuando las entidades
vigiladas evitan la erogacin de recursos. A ello se agrega el monto recuperado en los
procesos de responsabilidad fiscal, bien porque los presuntos responsables hayan decidido
reintegrar determinados valores de manera voluntaria o bien porque se hayan rescatado
mediante la aplicacin del cobro coactivo, al haberse fallado el mencionado proceso.
Cuando se determinan los beneficios tomando en cuenta estos hechos, se aprecia que
su monto es mucho mayor que el obtenido por los procesos de responsabilidad fiscal,
el nico percibido por la ciudadana y los comentaristas. En efecto, el monto de estos

beneficios se ha comparado con los presupuestos asignados a la CGR, obtenindose una
relacin muy favorable, en contrava de la opinin de los crticos.
De todas maneras, los beneficios estimados no incluyen los culturales y sociales y de
ndole organizativa obtenidos por la Nacin, como resultado de la fiscalizacin que ejerce
la CGR y que obliga a corregir actuaciones administrativas que podran conducir a posibles
detrimentos patrimoniales con consecuencias sociales no cuantificables. Tampoco incluye
el incremento de la cultura de la probidad, resultado de la lucha contra la corrupcin y por
el mejoramiento de la gerencia pblica.
Esta nueva concepcin ha sido de aceptacin internacional. Las Contraloras Generales de
Panam, Nicaragua y Cuba, han participado en talleres en los cuales se explican y socializan;
las mismas actividades fueron solicitadas por la Contraloras de Costa Rica y Chile.
En las administraciones Hernndez Gamarra y Turbay Quintero se continu aplicando este
criterio e informando a la ciudadana sobre los resultados de este ejercicio. Sin embargo,
carece de rigor tcnico, de ah que sea punto central de la propuesta de la AGR en el
camino hacia la transformacin del control fiscal.
124
11. CONTROL FISCAL AMBIENTAL
n la Constitucin de 1991 y luego, en las leyes 99 de 1993 (relacionada con el

medio ambiente) y 42 del mismo ao (sobre el control fiscal), se introdujeron tres
cambios trascendentales en el tratamiento de la cuestin ambiental por parte del
rgano de control:
1. Se incorporaron numerosos artculos relacionados con el medio ambiente, a tal punto
que la Corte Constitucional, ha hablado de una Constitucin Verde. Entre estos
cambios, existen dos fundamentales: el derecho a un ambiente sano y el compromiso
del Estado de promover un desarrollo sostenible.
2. La nueva Constitucin dio un vuelco a la funcin de fiscalizacin. Indic que deba

determinar el cumplimiento por parte de los entes pblicos, no slo de las normas
legales y contables de general aceptacin, sino que deba evaluar la gestin y los
resultados, a partir de cinco principios esenciales: economa, eficacia, eficiencia,
equidad y la valoracin de los costos ambientales.46

Estableci tambin la obligacin al ente fiscalizador de producir anualmente, con destino

al Congreso de la Repblica, para el ejercicio del control poltico que le es propio, un
informe sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales.
De tal manera que la incorporacin del tema ambiental en la labor fiscalizadora fue un cambio
revolucionario, acorde con las preocupaciones actuales de la sociedad contempornea. El
cuidado de los bienes pblicos reunidos bajo el concepto de medio ambiente y recursos
46 Cabe anotar que la Constituyente cometi un error tcnico al denominar este principio
como valoracin de costos ambientales cuando debi hablar de sostenibilidad ambiental,
toda vez que la valoracin es un mtodo y no es la finalidad. El espritu del Constituyente
era que las entidades tuviesen plena conciencia de sus impactos ambientales y, en consecuencia, los minimizara. Vase al respecto el Informe sobre el Estado de los Recursos
Naturales y el Ambiente, 1990, CGR, en el cual se hace una amplia explicacin de este
tema.
naturales enriquece y hace ms compleja la labor de los entes de control. Adems, vincula
dicha labor con la preocupacin universal, expresada en la Cumbre de la Tierra en Ro de
Janeiro, sobre la necesidad de que las actividades humanas garanticen la sostenibilidad
ambiental. Preocupacin que se concret en el nuevo principio del desarrollo sostenible.
La labor de control ambiental por parte de las entidades de fiscalizacin reconoce y
reivindica que los bienes naturales son parte del patrimonio pblico y que, por razones
ticas y prcticas, la bsqueda del desarrollo sostenible debe ser una directriz esencial
de la gestin pblica, con idntico valor al cumplimiento de los principios legales y a un
manejo eficiente, econmico, equitativo y eficaz de los recursos.
A partir de 2000 se defini el rumbo en materia de control fiscal ambiental, en una correcta
interpretacin de las normas referidas, delimitado en cinco campos, as:
a). El control a las entidades nacionales que tienen el carcter de reguladoras ambientales
o cuya funcin esencial est ligada a los asuntos ambientales. Tal es el caso del
Ministerio del Medio Ambiente, 33 Corporaciones Autnomas Regionales - que son
las autoridades regionales - y 4 institutos de investigacin ambiental. Asimismo, se
audita la gestin pertinente de aquellas entidades que hayan recibido recursos con
este destino.
b). El control del comportamiento ambiental de todas las entidades del Estado, pues debe
ser parte de las auditoras integrales que se realizan peridicamente, adems de aquellas
auditoras especficas, cuando quiera que se estn ocasionando daos graves.
c). La incorporacin de la dimensin ambiental en el control macro que ejerce sobre las
polticas, planes y programas del gobierno a fin de verificar su correspondencia con los
criterios del desarrollo sostenible. Particular atencin en esta materia se concede a los
impactos de los proyectos de inversin y a las medidas de orden macroeconmico;
d). Preparacin y presentacin anual del informe sobre el estado del medio ambiente en
Colombia, que est orientado a informar sobre la evaluacin de la gestin del Estado
y
e). La incorporacin sistemtica de este tema en los procesos de participacin ciudadana.
Aunque las tres administraciones desarrollaron una labor fructfera en este campo, cabe
sealar que en la administracin Turbay Quintero se hizo un esfuerzo respecto a ciertos
temas de especial inters como los problemas ambientales del ro Bogot y el transporte
de carbn en Santa Marta. Adems, como se seala en el captulo sobre SINACOF, se
126
Control fiscal ambiental
logr por primera vez la realizacin de auditoras articuladas entre la CGR y las Contraloras
Territoriales, como en el caso del recurso hdrico y los residuos hospitalarios.
De todas maneras, en la cuantificacin del dao ambiental y en una evaluacin integral
del Sistema Nacional Ambiental, SINA (las CAR, las Unidades Ambientales urbanas, los
municipios y departamentos, etc.) an falta mucho.
El Informe ambiental
Mencin especial debe hacerse del informe sobre el estado de los recursos naturales
y el ambiente que, en cumplimiento de la obligacin constitucional, ha presentado
anualmente la CGR al Congreso de la Repblica y a la ciudadana, sobre todo porque en sus
diferentes versiones se han hecho aportes interesantes, entre los cuales cabe mencionar
la metodologa para evaluar la relacin entre recursos financieros y desafos ambientales
regionales, publicada en el informe de 1999, y la sistemtica manera de evaluar el gasto
ambiental del Gobierno Nacional. Tema que ha sido motivo de permanente controversia
toda vez que este ltimo siempre ha pretendido que se acepten erogaciones que no son
de ndole ambiental.
128
12 AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA:

EL CONTROL DEL CONTROL
En el informe de gestin47 relativo al perodo 1999 2000 se dice que

En Colombia se tuvo que instituir un rgano especializado para que saliera al
saneamiento de todos los rganos de control fiscal y propendiera por su inmediata
transformacin.
Como resultado de amplias deliberaciones, la Asamblea Nacional Constituyente, a
instancias del constituyente Alfonso Palacio Rudas (q.e.p.d.), instituy la figura del
auditor como nico rgano de control fiscal al control fiscal. En efecto, el artculo 274
de la Constitucin Poltica de 1991 estableci que la vigilancia de la gestin fiscal de la
Contralora General de la Repblica se ejercera por un Auditor elegido para perodos de
dos aos por el Consejo de Estado, de terna presentada por la Corte Suprema de Justicia,
precisando que correspondera a la ley determinar la manera de ejercer tal vigilancia a
nivel departamental, distrital y municipal. De esta manera, se revivi la institucin de la
Auditora que haba tenido en la Ley 20 de 1975, su primer antecedente legislativo.
Posteriormente, la Ley 106 de 1993 la organiz bajo la denominacin Auditora de
la Contralora General de la Repblica como una dependencia de carcter tcnico
adscrita al despacho del Contralor General, con autonoma administrativa y presupuesto
descentralizado, cuya funcin consista en ejercer la vigilancia de la gestin fiscal de la
CGR y del Fondo de Bienestar Social de la misma entidad. La Ley 330 de 1996 ampli el
mbito de competencias de la Auditora Externa hacindola responsable de la vigilancia
de la gestin fiscal de las contraloras departamentales.
En uso de las facultades extraordinarias de la Ley 573 de 2000 y previo concepto favorable
del Contralor Ossa Escobar, lo cual destacamos como un acto de grandeza frente al control,
mediante los Decretos Leyes 272 y 273 de 2000, se definen la naturaleza, alcances,
47 De la AGR.
estructura y dems elementos que configuran la Auditora General de la Repblica como

se conoce hoy.
Las principales modificaciones adoptadas en los decretos mencionados son:
1. La denominacin de Auditora General de la Repblica dada su vocacin de
vigilar a todos los rganos de control fiscal del pas.
2. Su capacidad para determinar sus sistemas de vigilancia y control
3. La posibilidad de contar con empresas privadas colombianas en las labores
de vigilancia de la gestin fiscal
4. La plena autonoma presupuestal
5. La desconcentracin de las funciones en gerencias seccionales
6. La conformacin y existencia de un patrimonio propio
7. La profesionalizacin de la entidad
8. La posibilidad de certificar la gestin y resultados de las entidades sometidas
a su vigilancia;
Las funciones bsicas que le fueron asignadas por el Decreto Ley 272 de 2000 se resumen
de la siguiente manera:
Artculo 1. Denominacin y naturaleza. La Auditora General de la Repblica es un
organismo de vigilancia de la gestin fiscal, dotado de autonoma jurdica, administrativa,
contractual y presupuestal, el cual est a cargo del Auditor de que trata el artculo 274 de
la Constitucin Poltica.
Artculo 2. mbito de competencia. Corresponde a la Auditora General de la Repblica
ejercer la vigilancia de la gestin fiscal de la Contralora General de la Repblica y de las
contraloras departamentales, en los trminos que este Decreto establece.48
48 Sin embargo, al hablar de las funciones del Auditor, seala: 12. Ejercer la vigilancia de
la gestin fiscal sobre las cuentas de las contraloras municipales y distritales, sin perjuicio
del control que les corresponde a las contraloras departamentales. Texto segn Sentencia
C-1339 -00 de la Corte Constitucional, del 4 de octubre de 2000, Magistrado Ponente
Dr. Antonio Barrera Carbonell.
130
Auditora General de la Repblica: el control del control
Artculo 3. Misin. La Auditora General de la Repblica coadyuva a la transformacin,

depuracin y modernizacin de los rganos instituidos para el control de la gestin fiscal,
mediante la promocin de los principios, finalidades y cometidos de la funcin administrativa
consagrados en la Constitucin Poltica, el fomento de la cultura del autocontrol y el estmulo
de la participacin ciudadana en la lucha para erradicar la corrupcin.
Artculo 4. Objetivo. Ejercer la funcin de vigilancia de la gestin fiscal, en la modalidad
ms aconsejable, mediante los sistemas de control financiero, de gestin y de resultados,
en desarrollo de los principios de eficiencia, economa y equidad.
Artculo 5. Funcin. Ejercer la vigilancia de la gestin fiscal de los organismos de control
sealados en el artculo segundo, conforme a los procedimientos, sistemas y principios
establecidos en la Constitucin, para lo cual el Auditor General fijar las polticas, prescribir
los mtodos y la forma de rendir cuentas y determinar los criterios que debern aplicarse
para la evaluacin financiera, de gestin y de resultados, entre otros, de conformidad con
lo que para el efecto dispone este Decreto.
Con este marco de referencia, a continuacin se presenta una visin general sobre las
principales innovaciones metodolgicas y organizacionales que las distintas administraciones
de la entidad introdujeron durante sus mandatos, la mayora de las cuales han tenido
continuidad y han perdurado en el tiempo, en lo que los dos ltimos dos Auditores llaman
un solo perodo de diez aos con cinco auditores. Todos ellos han mostrado un esfuerzo
permanente por mejorar la actuacin de la entidad en el cumplimiento de sus labores
misionales.
Desde la creacin de la entidad los siguientes son los nombres y los perodos de los Auditores
Proceso de modernizacin
Dentro del crdito del Banco Interamericano de Desarrollo BID, para el proceso de
modernizacin de la CGR, se incorporaron recursos para un esfuerzo similar en la Auditora
General.
El 12 de septiembre de 2000 se celebr entre la Repblica de Colombia y el Banco
Interamericano de Desarrollo BID el Contrato de Prstamo No. 1243/OC-CO, el cual tuvo
como objetivo general apoyar el mejoramiento de la gobernabilidad del Estado colombiano
mediante el fortalecimiento del sistema nacional de control fiscal con nfasis en la Auditora
General de la Repblica, a travs de su modernizacin institucional y tecnolgica, contrato
que tuvo como fecha de terminacin el 30 de marzo de 2007.
Durante su ejecucin se abocaron tres reas: la misional, mediante el diseo de programas
que permitieran el manejo de la informacin en materia presupuestal, contable, de
contratacin, de gestin y resultados y dems datos bsicos de los entes vigilados. La
segunda rea es la dotacin y adecuacin tecnolgica que permite enlazar, de manera
interactiva, las distintas reas y seccionales de la entidad para lograr unidad en el desarrollo
de las actividades y contundencia en el cumplimiento de las funciones y procesos. Y la
tercera, la administrativa, referida al presupuesto, contabilidad, pagos y nmina. Este
contrato tuvo un valor de 1.6 millones de dlares.
La AGR, como organismo ejecutor de este proyecto, contrat a la firma auditora Amzquita
y Ca. S.A. para realizar el informe de evaluacin ex post a los resultados del proyecto.
Dicho informe refleja el posicionamiento alcanzado por la Entidad en lo relacionado
con la efectividad de la gestin y administracin de estos recursos como tambin el
fortalecimiento de sus actividades y la influencia positiva de la Entidad en el sistema de
control fiscal colombiano, a travs del desarrollo y puesta en marcha de un modelo de
gestin fiscal independiente, transparente, eficiente y eficaz y que incluye el Sistema de
Rendicin Electrnica de Cuentas SIREL.
Ranking de las contraloras
Aunque no han sido continuados sino espordicos, deben destacarse los esfuerzos hechos
por las diferentes administraciones de la AGR por establecer, con base en diferentes factores
de calificacin, un ranking de las contraloras bajo su vigilancia.
En el ao 2000, para comparar las contraloras departamentales entre s, se efectu
un anlisis estadstico con informacin repor tada por las propias contraloras
132
departamentales y la que se obtuvo de otras fuentes oficiales, como el DANE y el

Ministerio del Interior, para valorar la calidad de la gestin que realizan cada una de
ellas en funcin del tamao relativo y absoluto del presupuesto que maneja cada una
de estas agencias de control.
Utilizando procedimientos estadsticos se obtuvo un escalafn de contraloras
departamentales que permite compararlas con varios criterios concurrentes de calidad
administrativa, la cantidad de personal, el tamao poblacional del departamento, la
intensidad de la accin desplegada y los resultados obtenidos tanto en control fiscal como
en el rea de responsabilidad fiscal.
Posteriormente, en el ao 2009 la evaluacin realizada sobre la gestin cumplida por 59
de las 63 contraloras en la vigencia de 2008 obtuvo como resultado el documento Hacia
la transformacin del control fiscal colombiano, que estableci niveles de calificacin
(sobresaliente, satisfactorio, regular, deficiente) segn su desempeo.
La actual administracin estableci un modelo de evaluacin mucho ms riguroso y
exigente, ampliando los criterios e indicadores de desempeo denominado ocho criterios
de evaluacin de las contraloras, como se ver en el captulo XV.
Funcin de certificacin
El Decreto Ley 272 de 2000 establece como una de las funciones del Auditor General de
la Repblica certificar la gestin y resultados de las entidades sometidas a su vigilancia.
En el ao 2001 se intent establecer una metodologa con este propsito y aunque no
se hizo realidad, vale la pena tener en cuenta este esfuerzo de innovacin metodolgica.
En general, se dise con base en cuatro etapas: la primera, evaluacin de la gestin y los
resultados de las actividades y la aplicacin de indicadores de gestin. Posteriormente,
con base en los resultados, se suscribe un convenio de mejoramiento con las entidades
vigiladas, que permite establecer los correctivos a aplicar y se establecen las metas de
los indicadores a alcanzar durante el proceso de certificacin. La tercera etapa es la
evaluacin de las desviaciones presentadas en desarrollo de la gestin frente al convenio
de mejoramiento suscrito, lo cual se logra mediante el registro y monitoreo de todas
las actividades auditadas. Finalmente, se desarrolla la aplicacin de indicadores de
certificacin, donde se establece el cumplimiento de los correctivos y metas propuestos,
para concluir con la certificacin o la descertificacin de la gestin adelantada por la
entidad vigilada.
Cooperacin tcnica y alianzas estratgicas

Se trata de uno de los campos en los cuales la AGR ha hecho un esfuerzo sistemtico
y continuado, especialmente con organismos de las Naciones Unidas y con la Agencia
Canadiense internacional para el Desarrollo. Adems, la AGR ha propiciado y mantenido
alianzas estratgicas con entidades estatales y privadas del mbito nacional, mediante
las cuales ha buscado fortalecer el control social y la disponibilidad de experticias para
el cumplimiento de sus labores misionales.
Entre las entidades con las cuales se han suscrito acuerdos de cooperacin se destacan
la Fiscala General de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin, la Contadura
General de la Nacin, la Direccin General de Impuestos y Aduanas y la Escuela Superior
de Administracin Pblica.
Metodologas para el control
En el perodo 2001 2002 se hizo un particular esfuerzo en el campo de las metodologas
para el control fiscal, que luego se ha continuado en cada una de las administraciones
posteriores. Dicho esfuerzo se concret, por ejemplo, en el diseo y expedicin de
22 metodologas misionales, que abarcaron todas las reas principales del proceso
auditor, tales como el macroproceso de control fiscal, rendicin, revisin y calificacin
de la cuenta, comunicacin e instalacin de auditoras, evaluacin del sistema de control
interno, rea financiera, talento humano, recursos fsicos, tecnologa de informacin,
contratacin administrativa, mecanismos de participacin ciudadana, gestin y resultados,
gestin ambiental, procesos de responsabilidad, de jurisdiccin coactiva, administrativos
sancionatorios, informes de auditora y evaluacin y traslado de hallazgos.
En el perodo 2003 2004 se definieron varios sistemas y mecanismos de control, como
los siguientes:
Auditora de revisin de la cuenta
Auditora integral
Auditora analtica
Auditora analtica de carcter horizontal
Auditora especial
Circulares de advertencia
134
En la administracin en curso se ha implantado un nuevo modelo de evaluacin que se

estructura en ocho criterios, resultado de un detenido proceso de anlisis de la gestin de
las contraloras que concluy con la identificacin de los principales frentes misionales y
de vigilancia que deben ser fortalecidos.
Los aportes calificados de contralores y funcionarios de las contraloras en las mesas de
trabajo realizadas por la Auditora entre agosto y noviembre de 2009, permiti la elaboracin
del documento Medicin de la gestin de las actividades misionales y administrativas de
las contraloras - Criterios e Indicadores, que se est aplicando a partir de 2010.
Al mismo tiempo que se evala, a la luz de los nuevos criterios, tambin se realizan
esfuerzos en el campo de la coadyuvancia, con el diseo de metodologas y su respectiva
transferencia a las contraloras territoriales para su implementacin en el ejercicio del
control fiscal, tales como las siguientes:
Metodologa para la elaboracin de los informes sobre finanzas, estado de la deuda,
auditora al balance y medio ambiente, que se ha acompaado de jornadas de
capacitacin a los funcionarios responsables.
Metodologa sobre los beneficios del control fiscal y la manera de reportarlos con base
en el trabajo desarrollado por el convenio GTZ - Universidad del Rosario y un grupo
de contraloras.
Gua metodolgica para la auditora a la contratacin que realizan las contraloras,
como herramienta para ejercer el control fiscal, estandarizar criterios y realizar un
proceso sistmico que mida y evale el ejercicio contractual en concordancia con la
normatividad aplicable y vigente.
Gua metodolgica para el control de recursos al Sistema General de Participaciones
en Educacin, como instrumento de apoyo al control que ejercen las contraloras
territoriales sobre estos recursos, propendiendo por su eficacia en esta labor de
fiscalizacin.
Instructivo terico y prctico para la vinculacin de las compaas aseguradoras en
los procesos de responsabilidad fiscal, que responde al objetivo de definir estrategias,
desarrollar instrumentos y ofrecer pautas que propendan por mejorar la calidad y la
oportunidad del recaudo en los procesos de responsabilidad fiscal.
Mapas de riesgos
Acogiendo una de las ms recurrentes recomendaciones de los expertos en el tema de
corrupcin y en la evaluacin de las entidades pblicas, la AGR, en el perodo 2001- 2002,
hizo el esfuerzo de disear mapas de riesgo de sus sujetos de control. Estos mapas se
construyeron con el fin de proporcionar una garanta razonable sobre los niveles de calidad
de sus procesos y optimizar los recursos para la realizacin de los ejercicios de control
fiscal, teniendo en cuenta los principios de economa y eficiencia.
Los criterios de evaluacin comprendieron tres grandes reas:
Nivel de complejidad de las Contraloras;
Seguimiento a la gestin y
Otros factores.
Con base en la informacin relativa a estos campos se estructur el Mapa General de
Riesgos, publicado en el Informe de Gestin del perodo 2001-2002, pginas 36 y 37. En el
perodo 2003-2004 se realiz un esfuerzo similar, a partir de 43 variables que involucraron
las reas misional y administrativa.
Reduccin del universo de las contraloras
En el ao 2000 existan en el pas 178 contraloras territoriales, de las cuales 142 eran
municipales, equivalentes al 80% del total, 4 distritales (2%) y 32 de carcter departamental.
Como consecuencia de la aplicacin de la Ley 617 de 2001 se produjo una profunda
transformacin del sistema de control fiscal en el pas al reducirse el nmero de
contraloras territoriales a 68 entidades, de las cuales 32 son municipales, 4 distritales y
32 departamentales.49
Esta reestructuracin present el paradjico resultado de que mientras el pas viene
haciendo grandes esfuerzos por la descentralizacin, en este caso del control fiscal se
produjo el fenmeno contrario.
Reforma del control fiscal
En la AGR ha existido una permanente preocupacin por el perfeccionamiento del control
fiscal tanto en su estructura general y sus funciones as como en su normatividad.
49 Posteriormente se redujeron a 63 contraloras.
136
Son numerosos los esfuerzos que se han adelantado al respecto, de los cuales cabe
mencionar dos de especial relieve: la conformacin en el ao 2003 de la Comisin para
el Mejoramiento de la calidad del control fiscal y la Misin de Control Fiscal establecida
por la presente administracin.
Control recproco
Dentro de lo extico, en el mejor de los sentidos50, de la estructura del Sistema Nacional
de Control Fiscal, segn la sentencia 1176 de la Corte Constitucional existe un control
recproco, con la misma intensidad, entre la Auditora General y la Contralora General,
aquella tiene la vigilancia fiscal de la CGR, y la Contralora, a su vez, ejerce la vigilancia fiscal
sobre la Auditora. No obstante, la Corte en dicha sentencia fija lmites de no intromisin
en el control recproco, para que no se vulnere la independencia de la AGR.
En efecto, mediante Sentencia C-1176 de 24 de noviembre de 2004, Magistrada
Ponente Clara Ins Vargas Hernndez, la Corte Constitucional, al resolver la demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 8 del artculo 4 del Decreto Ley 267 de 2000, precis:
...En cuanto a los sujetos sobre los cuales se ejerce la vigilancia fiscal, cabe
mencionar, que independientemente de la naturaleza pblica o privada, o de sus
funciones, o de su rgimen ordinario o especial, los particulares o entidades que
manejan fondos o bienes de la Nacin, quedan sujetos al control fiscal que ejerce
la Contralora General de la Repblica, por supuesto circunscrito a la gestin fiscal
realizada. Por lo que es claro, que el artculo 267 de la Constitucin, al disponer que
la Contralora General de la Repblica vigila la gestin fiscal de la administracin
y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nacin, sin
excepcin alguna, consagra una clusula general de competencia para esta entidad,
a la cual se le encomend, de manera exclusiva y excluyente, la funcin pblica
de control fiscal.
...En suma, segn las normas constitucionales, la Contralora General de la
Repblica es el mximo organismo de vigilancia y control fiscal en la organizacin
estatal colombiana; y por lo tanto, en l radic el constituyente una clusula general
de competencia para el cabal cumplimiento de los fines propios de nuestro Estado
Social de Derecho.
50 En el sentido de extrao o singular.
...El artculo 274 de la Constitucin, consagra que la vigilancia de la gestin fiscal

de la Contralora General de la Repblica se ejercer por un auditor...
Esta disposicin constitucional, concreta uno de los postulados del Estado Social de
Derecho, en cuanto que la gestin fiscal que realiza el mximo rgano de vigilancia
y control fiscal, respecto de los recursos pblicos que le asigna el presupuesto
general de la Nacin, no queda por fuera de la vigilancia fiscal a que estn sujetos
todos los organismos y entidades del Estado, pues como lo ha considerado esta
Corporacin, en cumplimiento de los fines del Estado (C.P., artculo 2o.) Y la
exigencia constitucional de manejar con diligencia y probidad los dineros pblicos
(C.P., artculo 209), implican que la gestin fiscal que lleve a cabo la Contralora
General de la Repblica no quede exenta de vigilancia. Ahora bien, atentara contra
los principios constitucionales de equidad, transparencia e imparcialidad (C.P.
Artculo 209 y 267) el que fuera la propia Contralora General de la Repblica la
que llevara a cabo, de manera exclusiva, la vigilancia sobre sus propios actos de
gestin fiscal. Por ese motivo la Carta Poltica, en su artculo 274, determin que
el control de la gestin fiscal desarrollada por la entidad antes anotada fuera por
un auditor elegido para perodos de dos aos por el Consejo de Estado de tema
enviada por la Corte Suprema.
...Es claro entonces, que por disposicin constitucional, la vigilancia de la gestin
fiscal de la Contralora General de la Repblica le corresponde a la Auditora, sin
que por tal circunstancia, sta pueda convertirse en ente superior de aquella en
cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribucin
constitucional conferida a la Auditora solo se restringe ala vigilancia de la gestin
fiscal de la Contralora General, segn as lo precisa la propia Constitucin. Tambin
le corresponde a la Auditora la vigilancia de la gestin fiscal de las contraloras
departamentales; y, de manera excepcional, ejercer vigilancia sobre las cuentas de
las contraloras municipales y distritales, sin perjuicio del control que le corresponde
a las contraloras departamentales, en los trminos que establezca el legislador.
(Subrayado fuera de texto)
...Vigilancia y control fiscal de la Auditora, que en el marco de la Constitucin
de 1991 le corresponde al mximo rgano de control fiscal, en cuya cabeza el
constituyente radic la clusula general de competencia para ejercerlo. Es decir,
es a la Contralora General de la Repblica, a la que le corresponde la vigilancia de
la gestin fiscal de la Auditora, dado que en Colombia nicamente sta entidad,
138
de manera general, se encuentra autorizada por la Carta Poltica para ejercer

vigilancia y control fiscal; y, solo de manera excepcional, la Constitucin autoriz
a la Auditora para la vigilancia de la gestin fiscal de la Contralora. (Subrayado
fuera de texto)
...Vigilancia y control fiscal que realiza la Auditora General de la Repblica que
le corresponde ejercer a la Contralora General de la repblica bajo los mismos
parmetros y condiciones que se aplican respecto de todos los sujetos de control
fiscal, y que como tal, no pude considerarse interfiere la autonoma e independencia
que le ha sido reconocida a aquella entidad para realizar la vigilancia de la gestin
fiscal de sta, pues tanto la Contralora como la Auditora tienen demarcada su
competencia recproca, nica y exclusivamente respecto de la gestin fiscal que cada
una realiza, sin que, ni la una ni la otra, puedan invadir o entrometerse en el ejercicio
de la misin constitucional que a cada una de ellas le ha entregado la Constitucin;
por lo tanto cada una de ellas debe establecer criterios de control fiscal que no
impliquen la determinacin de las funciones del otro o la intromisin en ellas.
Vigencias futuras
Este tema, hoy de actualidad, cuenta con un antecedente en el perodo 2003 2004.
Como poltica institucional de la poca se consider que la labor de la entidad no se deba
limitar a la verificacin de qu manera se ha desarrollado una gestin ya concluida. Por
ello se implement la modalidad de control fiscal prudencial cuyo ejercicio permita llamar
la atencin de los responsables del manejo de los recursos pblicos para que se diera
plena observancia al ordenamiento jurdico.
En desarrollo de esta poltica, la Auditora emiti circulares con destino a los sujetos
sometidos a su vigilancia y control, las autoridades que pueden adoptar decisiones en
relacin con ellos y a los funcionarios de la entidad, para advertir sobre la inminente
ocurrencia de hechos que pueden incidir en la gestin encomendada y la necesidad de
acatar la normatividad que rige para esos eventos.
Entre las circulares se destaca una relacionada con las vigencias futuras con cargo a
regalas, sobre lo cual se dijo que:
Constitua una prctica generalizada que los mandatarios locales antes
del vencimiento de su perodo comprometieran recursos que deberan ser
administrados por las nuevas autoridades. Lo anterior obligaba a aplazar la ejecucin
de los programas y proyectos trazados por la nueva administracin pues la falta

de recursos haca imposible llevarlos a cabo.
Con el objeto de corregir esta prctica, se indic que era indispensable incluir, como criterio
de evaluacin dentro del proceso auditor, el anlisis sobre el manejo dado a la figura de
las vigencias futuras por parte de las autoridades locales.
Otros temas objeto de este tipo de advertencia fueron: convenios con organismos
internacionales, elecciones de 2004, lmites de gasto de las contraloras, cumplimiento de la
Ley 716 de 2001 sobre saneamiento contable y culminacin del perodo de los contralores.
Sistema de gestin de calidad
A partir de la Resolucin 014 de 2005 se inici el proceso de implementacin del sistema
de gestin de calidad NTC GP 1000 2004, que cumple una funcin integradora de las
actividades a partir de procesos, sus interacciones, su mejora continua y la participacin
de cada uno de los integrantes de la Auditora para fortalecerlo.
Pensar y trabajar en procesos, tal como lo establece el Sistema, supone un cambio cultural
pues la gestin se organiza a partir de actividades que interactan para generar valor, que
deben ser planificadas y controladas en trminos de eficiencia, eficacia y efectividad.
La estructura jerrquica de la administracin pblica clsica se organiza en trminos de
satisfaccin de los clientes, llmense contralores, ciudadanos y dems instituciones pblicas.
En reunin del 26 de noviembre de 2008, el Consejo Directivo de ICONTEC autoriz el
otorgamiento de los certificados de gestin de calidad a la Auditora General de la Repblica
con los requisitos ISO 9001: 2000 y NTCGP 1000: 2004. La certificacin de ICONTEC
incluye tambin la certificacin internacional IQNET.
La implementacin del SGC le facilita a la AGR un desarrollo constante y la medicin de
la satisfaccin social por la prestacin de los servicios de control fiscal a las contraloras
de Colombia, atencin a la ciudadana respecto al control fiscal y gestin del proceso
fiscal para la reparacin de daos al patrimonio pblico. Es, adems, un requisito para
interactuar con organismos de cooperacin internacional. Lo mismo puede decirse de la
implementacin del Modelo Estndar de Control Interno.
Desarrollos conceptuales
Es un rea en la cual la AGR ha aportado trabajos y estudios y que la han habilitado para
proponer numerosas reformas y perfeccionamientos normativos y tcnicos para el control
140
fiscal del pas y de la propia entidad. Al respecto, basta sealar los estudios publicados en
su revista Sindresis y en publicaciones especializadas auspiciadas por la misma entidad.
Capacitacin
La AGR ha auspiciado y patrocinado diversidad de cursos, seminarios, talleres y foros
destinados a dilucidar los diferentes aspectos involucrados en la actividad de vigilancia y
control para garantizar el buen uso de los recursos pblicos.
Basta sealar al respecto que, por ejemplo, durante 2007 se realizaron dos encuentros
nacionales con los contralores territoriales. Estos encuentros permitieron el acercamiento
de la AGR con las contraloras como tambin la socializacin del Proyecto de Mejoramiento
de la Calidad del Proceso Auditor y la firma de convenios para la transferencia de tecnologa
y de conocimientos a las contraloras. Durante 2008 se realiz un nuevo encuentro en el
cual se presentaron casos exitosos por parte de las contraloras.
Ya en la poca presente se realiz un gran foro sobre la grave sofisticacin de la corrupcin.
Como resultado de dicho evento, se cre una misin de expertos para fortalecer el control
fiscal territorial, conformada por reconocidos especialistas nacionales y con el apoyo del
Banco Mundial, a travs del trabajo en la Misin de un experto internacional, ex Contralor
General del Per, con el objetivo de propender por la mejora misional y organizacional del
control fiscal territorial.
La Misin de Expertos adelanta los estudios y anlisis necesarios para proponer reformas legales
y estructurales de tal manera que se avance en el control que se requiere frente a la inversin
y el control de los recursos de carcter departamental, distrital o municipal para asegurar su
adecuado uso y el combate efectivo a la corrupcin. La Misin de Expertos propondr reformas
para el fortalecimiento y la modernizacin del sistema de control territorial en Colombia.
Se han desarrollado dos tipos de actividades: audiencias pblicas y el trmite de las quejas,
denuncias y reclamos. Ms recientemente, con el fin de incentivar la participacin ciudadana
y, por ende, el control social, se crearon diversos medios de recepcin y seguimiento de
denuncias, entre los cuales estn el link Contratacin visible dentro del sitio Web y una
lnea telefnica gratuita de atencin al ciudadano, que se enlazan, en forma directa, con el
Sistema de Informacin de Denuncias, SIQ, a travs del cual la ciudadana puede describir
los hechos que consideren violatorios del rgimen contractual.
Se han impulsado foros acadmicos y de participacin ciudadana en los que se brinda la

oportunidad de presentar denuncias que son atendidas y canalizadas por las gerencias
seccionales.
A travs de la creacin de un ndice para la bsqueda de noticias sobre casos relevantes
en temas de contratacin estatal, se ha realizado un monitoreo de prensa radial y escrita
de forma permanente, con el fin de seleccionar las denuncias presentadas en los medios
de comunicacin sobre casos de corrupcin en contratacin.
Coadyuvancia con la CGR
La coadyuvancia51, es la misin que le impone a la Auditora General de la Repblica
el artculo 3 del Decreto Ley 272 de 2000, al afirmar que: La Auditora General de la
Repblica coadyuva a la transformacin, depuracin y modernizacin de los rganos
instituidos para el control de la gestin fiscal, mediante la promocin de los principios,
finalidades y cometidos de la funcin administrativa consagrados en la Constitucin
Poltica, el fomento de la cultura del autocontrol y el estmulo de la participacin ciudadana
en la lucha para erradicar la corrupcin.
Tal funcin le exige a la AGR desarrollar acciones dirigidas al mejoramiento y fortalecimiento
de los procesos administrativos y misionales de las contraloras, orientada a la
transformacin52, la depuracin53 y la modernizacin54, sin que de ninguna manera y en
51 Entendida como el conjunto de acciones dirigidas a contribuir, asistir, colaborar, acompaar, transferir conocimientos y recursos tcnicos, cientficos, acadmicos y prcticos,
para el logro o consecucin de algn propsito o meta o para cumplir con una misin,
producto u objetivo igualmente previsto en la ley, radicado en cabeza de otro sujeto o
persona objeto de aquella funcin.
52 Concebida como el empleo de uno o varios procesos y dinmicas administrativas, que
conduzcan al establecimiento de cambios en la configuracin de los rganos de control
fiscal desde el punto de vista institucional, operativo, de gestin, etc, es decir, transferir y
establecer los resultados de la experiencia de la AGR a las contraloras que vigila y a las
que por misin debe coadyuvar.
53 Entendida como la supresin, eliminacin o retiro de trmites operativos innecesarios,
la terminacin de actuaciones, la liquidacin o la extincin de procedimientos, su acumulacin, etc, mediante el empleo de procesos internos y de medidas administrativas de
descongestin, que redunde en entidades cada vez ms dinmicas, giles y eficientes.
54 Este cometido presupone el deber de promover la innovacin, renovacin y evolucin
en temas como metodologas, tecnologas, herramientas y procedimientos acompasados
con los desarrollos de la disciplina administrativa contempornea para alcanzar mejores
142
ningn caso implique asumir, desplazar o suplantar, tales procesos, en estricto respeto de
las competencias que la ley y la constitucin les asigna a stas.
La funcin de coadyuvancia se manifiesta en el Plan Estratgico de la AGR Fortaleza del
Control fiscal 2009 2011, en el objetivo institucional de Coadyuvar al fortalecimiento
del Sistema de Control Fiscal Colombiano. La estrategia para cumplir tal objetivo, es
formular, transferir y cooperar con sistemas de control fiscal, guas metodolgicas y
otros medios para contribuir a la efectividad del control fiscal y al ejercicio de auditoras
de impacto realizadas por las contraloras.
Si bien en administraciones anteriores se realizaron labores de coadyuvancia entre la AGR
y la CGR, en desarrollo de la atribucin legal en esta materia, debe resaltarse el convenio
suscrito el pasado 11 de abril de 2011 entre las dos entidades y en el cual se concretan
numerosas e importantes acciones de apoyo mutuo que, sin duda, contribuirn al proceso
de fortalecimiento de la gestin de la CGR.
Como antecedente a este Acuerdo Especfico la CGR y la AGR suscribieron el ocho (8)
de septiembre de 2010 el denominado Convenio de Coadyuvancia y Colaboracin, en
desarrollo de sus funciones misionales de: vigilar la gestin sobre el manejo de los
recursos pblicos generando una cultura de control fiscal inspirada en principios morales
y ticos (), y coadyuvar a la transformacin, depuracin y modernizacin de los
rganos instituidos para el control de la gestin fiscal () respectivamente.
Con fundamento en la colaboracin armnica de las dos entidades para la realizacin de
sus fines constitucionales y legales, en estricto respeto de las rbitas de competencia, tal
convenio busca promover y desarrollar acciones de vigilancia a la gestin sobre el manejo
de los recursos pblicos, para generar una cultura de control fiscal en beneficio del inters
comn, fortaleciendo una comunicacin cada vez ms fluida entre las dos entidades y
estimulando la colaboracin reciproca para avanzar hacia la modernizacin del Sistema
Nacional de Control Fiscal Colombiano del cual ambas entidades hacen parte.
Motivacin comn fue la de desarrollar estrategias de lucha contra la corrupcin, plantear
reformas y promover una visin conjunta de poltica pblica, aunar esfuerzos, recursos y
aportes en aspectos tcnicos, acadmicos, tecnolgicos, investigativos e informticos, para
lograr mayor eficacia y oportunidad en el Control Fiscal Colombiano, y en el entendido que,
niveles de rendimiento, eficiencia, eficacia, de autocontrol y de resultados, que lleven a la
satisfaccin de los usuarios y a las contraloras como operadores del servicio.
tal como se afirma en el texto del Convenio: ()en ningn caso las acciones conjuntas
implican renuncia o limitacin de las competencias reciprocas de control, o intromisin
en otras acciones de vigilancia como auditoras de control fiscal, responsabilidad fiscal
y procesos sancionatorios. Por lo tanto. Los funcionarios competentes para decidir en
esos temas, no harn parte de las acciones conjuntas de coadyuvancia derivadas de
este convenio.
Es de advertir que en el referido marco, el Acuerdo Especfico no contradice, ni afecta el
control recproco obligatorio entre las dos entidades, que implica, como lo ha afirmado
la Corte Constitucional, que las potestades de la AGR son las mismas que tiene la CGR
respecto de sus sujetos de control, toda vez que ambos controles tienen la misma finalidad,
cual es la salvaguarda de los recursos pblicos. Lo anterior, cuando afirm que: Aunque
la norma constitucional no especifica en qu trminos debe desarrollarse la vigilancia de
la gestin fiscal de la Contralora General de la Repblica por parte del auditor, la vigencia
del principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad en el manejo de los
recursos y bienes pblicos impone concluir que la anotada vigilancia debe producirse con
la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que regulan el control
fiscal que la Contralora General de la Repblica realiza frente a las restantes entidades
y organismos del Estado.55
Con amparo en la independencia de los diferentes componentes del Sistema de Control
Fiscal Colombiano, y en la armona atrs referida, las actividades que se desarrollen en
cumplimiento de este Memorando de Entendimiento tendrn como referente la autonoma
constitucional de la CGR y de la AGR para la ejecucin y desarrollo de sus funciones, en
el entendido que la funcin de coadyuvancia implica la evaluacin de los resultados y del
cumplimiento de los compromisos aqu asumidos por la CGR.
En desarrollo de la coadyuvancia y la colaboracin recproca, ni la Contralora, ni la Auditora
pueden participar en los proceso para orientarlos ni condicionarlos en concreto, con
carcter subjetivo e individual, ni desconocer la autonoma administrativa, presupuestal y
jurdica que les caracteriza, ni participar, validar, refrendar o autorizar actuaciones subjetivas
y especficas de las respectivas entidades, ni interferir la funcin misional, de manera tal
que no pierdan su legitimidad y autoridad para controlar.
55 Sentencia C-499 de 1998, referida en la sentencia C-1339 de 2000; y Sentencia C-1176

de 2004, adems del concepto 1392 de 28-02-02 Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado.
144
En este sentido, es absolutamente difano que, con este Acuerdo Especfico, la AGR no
interfiere en las competencias propias de la CGR, ni la CGR sta en las de aquella. No
se desplaza la funcin constitucional de armonizacin de los sistemas del control fiscal
que tiene la CGR; sino que cumple con su misin, de coadyuvar a la transformacin,
depuracin y modernizacin de los rganos instituidos para el control de la gestin fiscal.
Lo anterior, en concordancia con el hecho de que los vigilantes no pueden participar en
la gestin de sus vigilados, tal como lo desarrolla la Corte Constitucional en sentencia
C-113 de 1999, premisa esta aplicable a la AGR respecto de la CGR, y viceversa, en
tratndose de casos concretos56.
Por otro lado, la colaboracin armnica referida, implica tambin para efecto de este
Acuerdo Especfico, el desarrollo de la funcin constitucional de la Contralora General de
la Repblica57, de extender su labor unificadora y uniformadora, de armonizacin normativa
del sistema de control fiscal, en este caso con la AGR.
Es de aclarar que lo afirmado no es bice para que ambas entidades vigilen y aseguren
de manera recproca el cumplimiento imperativo de las disposiciones legales, bien sea a
travs de la inclusin de acciones en planes de mejoramiento, bien a travs de funciones
de advertencia o bien a travs de requerimientos especficos o conminaciones.
1. Acciones adelantadas
1.1. Coordinacin y promocin de temas de inters comn:
Ambas entidades conscientes de la existencia de situaciones y temas sensibles en el pas,
que actualmente implican riesgo para el patrimonio del Estado, como la fiducia pblica,
56 (...) Si el ente que controla ayuda tambin a tomar la decisin de carcter administrativo,
la sugiere, la propicia o la presiona, o induce modificaciones a los iniciales propsitos
de la entidad vigilada, est impedido para cumplir adecuadamente su labor. No puede
confundirse al operador administrativo con el ente que vigila y controla la integridad de
lo actuado por aqul. (resaltado fuera del texto) () La tarea de entes como las contraloras no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administracin cual si
fueran parte de ella, (.... De lo contrario, l [control] no podra ejercerse objetivamente,
pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucrados en el proceso
administrativo especfico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perderan
toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su funcin.
57
Numeral 12 del artculo 368 de la Constitucin Poltica concordante con el artculo 6

de la Ley 42 de 1993
vigencias futuras, las medidas para contrarrestar la emergencia invernal, y que exigen
medidas que garanticen el buen uso de los recursos pblicos, coordinaron y promovieron
las siguientes acciones conjuntas para contrarrestarlas:
1.1.1. Seguimiento a las vigencias futuras
Las vigencias futuras son un mecanismo presupuestal, que permite contraer obligaciones
con cargo a presupuestos de vigencias posteriores, previo el cumplimiento de los requisitos
legales correspondientes.
De acuerdo con la informacin reportada por las Contraloras, las entidades territoriales
tienen vigencias futuras autorizadas por un monto de 31,05 billones de pesos, de los
cuales 14,3 Billones (46%) corresponden a vigencias futuras excepcionales.
El uso de las vigencias futuras, se encuentra que el 42% tienen autorizacin para usos
diferentes a Planes Departamentales de Agua; Agua potable y saneamiento bsico;
Rgimen Subsidiado y vas e infraestructura, que comprenden 3247 usos diferentes.
El uso, y los dems requisitos legales deben ser evaluados por las Contraloras a fin de
establecer su ajuste a los parmetros legales y de sostenibilidad fiscal.
En cuanto al uso efectivo de las vigencias futuras autorizadas en las entidades territoriales,
las Contraloras reportaron que el 44% de las vigencias futuras no se encontraban
comprometidas a la fecha de reporte de informacin, lo que representa una oportunidad
para reconsiderar aquellas que vulnera la normatividad o ponen en riesgo la sostenibilidad
fiscal de las entidades territoriales.
En el marco de lo anterior, se expidi la Circular Conjunta 006 entre la CGR y la Auditora
General de la Repblica, de la cual se desprende que si para la operatividad de los
proyectos referidos, al comprometer las autorizaciones de gasto con cargo a apropiaciones
de vigencias futuras excepcionales, se establecen esquemas de financiamiento que
constituyan operaciones de crdito y por ende deuda pblica, en montos equivalentes al
valor presente de la totalidad de flujos futuros que se movilizan, sobrepasando con ello
los lmites en la Ley 358 de 1997, estos debern revertirse.
Con lo anterior, se afront la necesidad de controlar el riesgo expuesto, y evitar que se
amarrara el presupuesto de los prximos mandatarios regionales y departamentales, y en
trminos generales de la gestin desplegada frente a las vigencias futuras.
146
1.1.2. Apoyo a estrategias de control con motivo de la emergencia invernal

En razn a las situaciones de emergencia invernal que afronto el pas desde mediados del
mes de junio de 2010, el Gobierno Nacional adopt, en el mes de diciembre y enero del
presente ao, medidas tendientes a subsanar la emergencia econmica, social y ecolgica,
que se gener por el fenmeno de la nia. Se asignaron recursos a las poblaciones afectadas
mediante las alcaldas y gobernaciones, cuyo adecuado uso debe ser objeto de control
fiscal por las contraloras territoriales.
En coherencia con lo anterior, la AGR, la CGR y el Presidente Nacional de Contralores
suscribieron la Circular Conjunta de 1 de febrero de 2011, con el Fin de adoptar medidas
de control fiscal especial a urgencias manifiestas con ocasin de la emergencia social,
econmica y ecolgica.
Para ello se solicit, entre otras cosas, que las Contraloras Territoriales reportaran a la
Auditora General de la Repblica la informacin relacionada, con las urgencias manifiestas
decretadas por sus sujetos vigilados, los contratos suscritos y el monto de los mismos
para atender estas urgencias, y se informara de las acciones que las Contraloras adelantan
sobre estas.
Frente a la necesidad de controlar la gestin desplegada con recursos pblicos para
contrarrestar los efectos de la ola invernal, y en especial los contratos suscritos con ocasin
de las urgencias manifiestas, los presuntos hallazgos configurados como resultado de la
evaluacin efectuada a los mismos, las medidas adoptadas por las diferentes contraloras
territoriales, y se elabor un consolidado con los resultados de la informacin reportada
durante los meses de febrero y marzo, por 26 Contraloras territoriales.
1.1.3. Planes Departamentales de Agua (PDA)
Se coordin y llev a cabo con la Contralora General de la Repblica el taller Hacia la
Construccin de un Programa de Promocin y Desarrollo del Control Fiscal Participativo
a la Poltica de Planes Departamentales de Agua, los das 6, 13 y 20 de diciembre de
2010. Ese ejercicio conjunto permiti determinar problemas concretos, y la planeacin
de resultados en aspectos especficos como: 1) Deficiencias en calidad, oportunidad
y acceso a la informacin pblica sobre los PDA; 2) Escasa participacin ciudadana y
deficiente rendicin de cuentas sobre la gestin de los PDA; 3) La contratacin de los PDA
se concibe como un proceso aislado de la planeacin de las inversiones, lo que favorece
prcticas corruptas; 4) Diagnsticos, estudios y diseos deficientes, que no responden a
los estndares normativos, ni a las buenas prcticas de ingeniera, ni cuentan con rigurosos
anlisis econmicos; 5) La estructura institucional de los PDA es rgida y no reconoce las
diferencias, caractersticas y particularidades de las regiones y de la prestacin del servicio
de AP y SB en las mismas; y 6) El control institucional sobre los PDA es desarticulado,
inoportuno y poco propositivo.
1.1.4. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Control Fiscal SINACOF.
En el marco de las propuestas de reforma del modelo de control fiscal territorial, la Auditora
General de la Repblica conform una misin de expertos nacionales e internacionales58
en temas relacionados con el control fiscal, con la tarea de realizar los estudios y anlisis
necesarios para proponer reformas legales y organizacionales dirigidas a fortalecer y
modernizar el control fiscal en Colombia, con nfasis en el nivel territorial, orientada a
generar los resultados que el pas requiere en el control al uso adecuado de los recursos
pblicos y en el combate a la corrupcin. Se llev a cabo un foro el 12 de mayo de 2010
con el que se dio inicio a la Misin, escenario dentro del cual se analizaron cuatro grandes
temas del Control Fiscal Territorial: En primer lugar, temas relacionados con la necesidad de
optimizar las finanzas territoriales y el papel del control. En segundo lugar, las alternativas
para que el Control Fiscal sea ms tcnico, oportuno y de beneficios cuantificables, el
tercero examin el sistema de eleccin de los contralores, as como sus calidades. Y, en
cuarto lugar, se analizaron cules son los modelos de Contralora Tipo que ya se estn
implementando en algunas Contraloras.
En el mes de noviembre de 2010, en otro foro convocado por la AGR y con la participacin
de la Contralora General de la Repblica, otras autoridades de control fiscal, la academia y
organismos pblicos de distinto orden, se present, entre otras propuestas la de reformular
el Sistema Nacional de Control Fiscal, como modelo estratgico organizacional.
Partiendo de la conclusin de que el actual SINACOF es apenas una parte de lo que
debe ser un verdadero Sistema Nacional y Territorial del Control Fiscal, integrado por
toda la institucionalidad del control fiscal, sin exclusiones, con sus roles y competencias
claramente definidos, orientado por unas polticas comunes y cohesionadoras, una
estructura organizacional con cuerpos de direccin y coordinacin nacional y por regiones,
unos planes, programas y proyectos consensuados y que obedezca a unas lneas de
58 Se solicit al Banco Mundial su cooperacin con la financiacin de un experto internacional en temas de control fiscal que permitieran iniciar el proceso de reforma del Sistema
de Control Territorial de Colombia.
148
accin igualmente concertadas y unos protocolos o procedimientos para las labores

misionales debidamente armonizados. Que genere economas de escala en el manejo
racional de los recursos que se destinan al control fiscal; con proyectos de capacitacin
y formacin comunes una escuela nacional y regional permanente; y unos usos de
tecnologas igualmente compartidos, entre otras necesidades. De manera que, una vez
conformado como Sistema, sean los mismos componentes institucionales quienes trabajen
de manera participativa las reformas normativas y constitucionales que resultan urgentes
e imprescindibles en la configuracin de un nuevo modelo de control fiscal en el pas.
Se conform una Comisin Transitoria, con el propsito de preparar la conformacin del
Sistema, proponer acciones conjuntas para la armonizacin de normas y procedimientos
para la realizacin del control fiscal; proponer actividades de control entre contraloras
territoriales y con la Contralora General. Tal Comisin defini una hoja de ruta clara frente a
las distintas obligaciones que han asumido los representantes de las entidades de control all
participantes, entre otras un calendario con temticas definidas para la preparacin de los
PGAs articulados que se desarrollarn a partir del segundo semestre de la actual vigencia,
as como las respectivas capacitaciones para los propsitos comunes y/o concurrentes.
2. Acciones en desarrollo
Como continuacin del cumplimiento del Convenio referido entre AGR y Contralora General
de la Repblica, en el marco de la coadyuvancia59 y la colaboracin reciproca, se acuerdan
como prximas acciones de entendimiento las siguientes:
2.1. Coordinacin y promocin de temas de inters comn
2.1.1. Control a las fiducias patrimonios autnomos.
Si bien la historia de la fiducia en Latinoamrica60 y en Colombia permiten reconocer en
pases como el nuestro la necesidad de que los particulares ejerzan funciones pblicas,
esta circunstancia en el marco de la primaca del inters general, exige control fiscal al
conjunto de actividades econmicas, jurdicas y tecnolgicas que se realizan al manejar
o administrar recursos o fondos pblicos a travs de fiducias, en orden a cumplir los fines
esenciales del Estado, con sujecin a los principios de legalidad, eficiencia, economa,
59 Que le impone, como misin, a la Auditora General de la Repblica el artculo 3 del
decreto 272 de 2000.
60 RODRGUEZ AZUERO, Sergio. La Fiducia en Amrica Latina: Una experiencia sorprendente. dem P.16 a 29.
eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoracin de los

costos ambientales61
Sobre los organismos y medios de control de las fiducias pblicas, el inciso 6 del numeral
5, del artculo 32 de la Ley 80 de 1993, establece que: Sin perjuicio de la inspeccin y
vigilancia que sobre las sociedades fiduciarias corresponde ejercer a la Superintendencia
Bancaria y del control posterior que deben realizar la Contralora General de la Repblica
y las Contraloras Departamentales, Distritales y Municipales sobre la administracin de
los recursos pblicos por tales sociedades, las entidades estatales ejercern un control
sobre la actuacin de la sociedad fiduciaria en desarrollo de los encargos fiduciarios o
contratos de fiducia, de acuerdo con la Constitucin Poltica y las normas vigentes sobre
la materia.
En desarrollo del control fiscal a cargo de la Contralora General de la Repblica y las
Contraloras territoriales, y de acuerdo con el concepto de gestin fiscal referido, en
el entendido que el control fiscal debe estar presente donde quiera que haya recursos
pblicos62 independientemente en manos de quien se encuentren, los dineros pblicos63
administrados por fiduciarias son objeto de control fiscal, particulares o no , lo que obliga
el ejercicio de la funcin constitucional de vigilancia y control fiscal orientada a verificar
que los recursos pblicos manejados a travs de fiducia pblica cumplan con los objetivos
previstos.
Ante ese volumen de recursos es evidente la necesidad de control de la gestin y de
la inversin social como quiera que se utiliza el instrumento fiduciario para administrar
recursos pblicos en esa cuanta tan significativa, con la complejidad y magnitud de la
gestin fiscal que representa, por lo cual el mbito del negocio fiduciario se convierte en
un instrumento prioritario del control fiscal, oportuno para poder evaluar su desarrollo en
trminos de efectividad y eficiencia y analizar la ptica de la pertinencia, la necesidad y
la prioridad.
De ah, que en el marco de la misin de coadyuvancia referida, se debe fortalecer y promover
el control fiscal a los dineros pblicos colocados en fiducias, intensificando la preparacin
y actualizacin de competencias de los auditores y de los equipos interdisciplinarios
61 Tal como se desprende del artculo 3 de la Ley 610 de 2000.
62 Sentencias C-167 de 20-04-95; C-529 de 11-11-93, entre otras.
63 Segn definiciones de la Circular externa 046 de 2008 de la Superintendencia Financiera
de Colombia
150
que auditan las fiducias; dotarlos de la informacin y las herramientas metodolgicas

necesarias para el efecto.
2.1.1.1. Acciones conjuntas AGR-Contralora General de la Repblica
Elaborar una Circular Conjunta, orientada a fortalecer el control fiscal territorial a los
recursos pblicos administrados a travs de negocios fiduciarios.
Participar en el diseo de un modelo de memorando de planeacin para auditar fiducias
pblicas, que permita a las contraloras del pas, efectuar un ms adecuado control
fiscal a tales recursos.
2.1.1.2. Acciones a cargo de la Contralora General de la Repblica:
Adelantar las gestiones internas orientadas a fortalecer el control fiscal a los fideicomisos
de su competencia, a los ms grandes, a los relacionados con Ley 1386 de 2010 y
fiducias en desarrollo de acuerdos de restructuracin; Ley 617 de 2000 y Ley 550 de
1999. Articulacin con la Direccin de Apoyo Fiscal DAF- en lo que corresponda y
consolidacin de la informacin que sobre el control fiscal a fiducias pblicas obtenga.
Compartir con la Auditora General de la Repblica la informacin de la Superintendencia
Financiera a la que acceda, relacionada con la actualidad de los negocios fiduciarios
registrados como pblicos, que sirva como insumo para el control al control que sobre
ellos ejercen las contraloras territoriales.
Dar alcance de la Circular Conjunta a la Superintendencia Financiera, invitndola a
velar el que las fiduciarias cumplan con la obligacin de facilitar las labores de control
que la ley le atribuye a la Contralora General de la Repblica y a las Contraloras
Departamentales, Distritales y Municipales, al igual que a las entidades fideicomitentes.
Adicionalmente, solicitar a esa Superintendencia adoptar dentro del Marco Integral de
Supervisin, las medidas necesarias que permitan incorporar el riesgo del manejo de
los recursos pblicos a travs del negocio Fiduciario, de tal suerte que los entes de
control de orden nacional y territorial, las entidades pblicas o privadas administradores
de recursos pblicos fideicomitentes y la ciudadana en general cuenten con la
informacin y el ejercicio de las facultades de inspeccin control y vigilancia por parte
de la entidad a su cargo, a fin de promover la gestin eficaz y eficiente de los recursos
pblicos.
Y, coordinando con el Delegado para Pensiones, Cesantas y Fiduciarias, de conformidad
con el ofrecimiento planteado por usted hace algunas semanas, la capacitacin de
los funcionarios designados para acceder directamente al mdulo de registro con que
cuenta la Superintendencia Financiera , sin perjuicio de obtener de parte de ese ente
de control y vigilancia la colaboracin e informacin que se requiera para adelantar
de manera adecuada el control fiscal que la Constitucin y la Ley le han asignado a la
CGR y a las Contraloras Territoriales.
Dar alcance de la Circular Conjunta al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para
que, a travs de la Direccin Nacional de Presupuesto, la Direccin de Apoyo Fiscal
y la Direccin de Crdito Pblico, preste su colaboracin en el seguimiento al debido
cumplimiento de las directrices impartidas con el fin de articular el control a la gestin
y resultados en el manejo de recursos administrados a travs de fiducias.
Organizar una capacitacin va videoconferencia dirigida a la AGR y a las contraloras
territoriales, sobre aspectos tericos y prcticos de las referidas pautas tcnicas para
la auditora a fiducias pblicas.
2.1.1.3. Acciones a cargo de la Auditora General de la Repblica.
Articulacin entre los parmetros de control fiscal que establezca la Contralora General
de la Repblica a recursos de SGP, Regalas, Servicios Pblicos, Ley 617 de 2000,
Ley 550 de 1999 y Ley 1386 de 2010, y los parmetros que al respecto ofrezca la
Auditora General de la Repblica a las contraloras territoriales.
Recibida bimestralmente la rendicin de cuentas de las contraloras territoriales sobre
el control fiscal a las fiducias de su competencia, analizar la informacin y producir los
informes que de tal se deriven sobre el control al control fiscal territorial.
Divulgar a todas las contraloras territoriales la propuesta de memorando de planeacin
elaborada en conjunto con la CGR- para auditar recursos pblicos en negocios
fiduciarios, que promueva el conocimiento y exigencia de los derechos y obligaciones
de las entidades fideicomitentes, junto con el texto de la Circular 046 de 2008 de la
Superintendencia Financiera sobre el tema.
2.1.2. Control al Control de la Contratacin
Acciones a cargo de la Contralora General de la Repblica: Poner a disposicin de la
AGR la informacin peridica que, sobre la gestin contractual, reciba de sus vigilados
en cumplimiento de la Resolucin 6280 de 8 de marzo de 2011.
Acciones a cargo de la Auditora General de la Repblica: A partir de los anlisis de
informacin recibida bimestralmente, advertir a la CGR sobre la existencia de situaciones
152
de riesgo, que le permita a ste rgano de control fiscal focalizar acciones de control.
2.1.3. Facultades de Polica Judicial
La Contralora General de la Repblica elaborar un Manual de Polica Judicial, como
laboratorio forense para investigar la parte probatoria de los casos de presunto dao
patrimonial evidenciados, orientado a certificar como polica judicial, en desarrollo del
artculo 10o de la Ley 610 de 2000.
Transmitir a la Auditora General de la Repblica los avances y manuales que desarrolle
y faciliten a los servidores de las contraloras que realicen funciones de investigacin o
de indagacin, o que estn comisionados para la prctica de pruebas en el proceso de
responsabilidad fiscal, fungir como autoridades de polica judicial, con la aplicacin prctica
de las funciones a que alude el referido artculo, de manera que puedan ser replicados en
la Auditora General de la Repblica y en sus sujetos vigilados.
2.1. Transferencia y adopcin de guas metodolgicas:
Accin a cargo de la Auditora General de la Repblica: Transferir a la CGR las guas
metodolgicas as denominadas:
Control de las contraloras a los recursos de Regalas.
Control a los recursos del SGP en Salud
Control a los recursos del SGP en Educacin
Control a la contratacin por las contraloras
Control a los recursos de la Cultura.
Identificacin, evaluacin y cuantificacin de los beneficios del control fiscal
154
13. REFORMAS PROPUESTAS AL CONTROL FISCAL
urante el perodo 1998 - 2010 hubo esfuerzos constantes por actualizar la normatividad
del control fiscal, particularmente en cuanto al proceso de responsabilidad fiscal,
cuyo trmite ha sido motivo de preocupacin por sus deficiencias y motivo de
severas crticas a los rganos de control por su ineficacia.
Podra decirse que ha habido tres intentos importantes: uno, aprobado pero con limitaciones;
el segundo, fallido, y el tercero, anunciado pero no presentado. Sin embargo, estos dos
ltimos contienen iniciativas y propuestas de un gran valor que enriquecern las futuras
iniciativas legislativas orientadas a actualizar el rgimen del control fiscal en el pas.
Proyecto aprobado
El primero fue presentado y aprobado por el Congreso de la Repblica, se convirti en
la Ley 610 de 2000, cuyos detalles se omiten por tener una amplia divulgacin. Sin
embargo, a pesar de sus ventajas, present ciertas deficiencias, lo que condujo a que en
la administracin Hernndez Gamarra se presentara un nuevo proyecto.
Proyecto fallido
En marzo de 2004 el Contralor Hernndez Gamarra present a consideracin del Congreso

de la Repblica un proyecto de ley, identificado como 181-04 Senado, por la cual se
reglamentan los organismos de control fiscal, se organiza su funcin pblica, se deroga la Ley
610 de 2000 y se dictan otras disposiciones, que surti trmite en el Senado de la Repblica,
pero no fue aprobado en el ltimo debate en la plenaria de la Cmara de Representantes.
La versin original tena 195 artculos en 10 ttulos y a consideracin de la Cmara pas
con 198 artculos.
En la presentacin que hizo el Vicecontralor Luis Bernardo Flrez de este proyecto en la
audiencia pblica organizada por la Comisin Primera de la Cmara de Representantes y
celebrada el 2 de mayo de 2005, se hace una sntesis muy precisa de este proyecto, que
se recoge en sus aspectos esenciales en los siguientes prrafos. A su vez, segn palabras
del Contralor Hernndez Gamarra, la redaccin del mismo estuvo en cabeza del entonces
Jefe de la Oficina Jurdica, hoy Auditor General de la Repblica.
Este proyecto desde su concepcin experiment un proceso de discusin pblica y de
concertacin con los actores ms importantes.
Se realizaron varios foros universitarios, se hicieron discusiones y consensos respecto
a las relaciones entre la Contralora General y la Auditora, que haba suscitado algunas
inquietudes; con las contraloras territoriales se adelantaron detalladas discusiones sobre
los temas que eran de su inters hasta llegar a lo que se denomin el Consenso de Cali
y, especialmente por parte de los ponentes, se hizo una amplia discusin sobre el tema
de los controles excepcionales. De la misma manera, se adelantaron conversaciones
con el Ministerio de Hacienda y se lleg a acuerdos en los artculos concernientes a la
Contralora General.
Las debilidades actuales del control fiscal
La reforma del control fiscal introducida por el Constituyente del 91, que implic
la eliminacin del control previo y el reforzamiento del control macro, se ha venido
reglamentando en sus diversos procesos y procedimientos. Entre la normatividad a
destacar se debe mencionar la Ley 42 de 1993, la Ley 610 de 2000 y los Decretos Ley
267 y 268 de 2001.
Sin embargo, no estamos satisfechos con los resultados que estamos obteniendo en
nuestros objetivos misionales, a saber: el proceso de responsabilidad fiscal, el control
macroeconmico y el control micro. Y necesitamos fortalecerlos para que la labor de la
CGR, y de las contraloras territoriales en su respectivo mbito de competencia, le preste
un mejor concurso al logro de tres objetivos esenciales: contribuir a un mejor control
poltico por parte del Congreso; procurar una gestin pblica ms eficiente y eficaz y, en
consecuencia, un mejor uso de los recursos pblicos; y combatir la corrupcin y buscar
el resarcimiento de los daos que se le causen al patrimonio pblico.
Cules son los aspectos principales de la normatividad actual que causan insatisfaccin?
En el campo de la responsabilidad fiscal, lo engorroso de los trmites que conduce a que
los recursos para adelantar los procesos cuesten, en un buen nmero de casos, ms
que la presunta recuperacin de dineros pblicos. En 2003, por ejemplo, el 55% de los
156
Reformas propuestas al control fiscal
procesos era de una cuanta inferior a los 36 millones de pesos, mientras que el proceso
demoraba hasta 15 meses. Salta a la vista que el costo promedio del proceso respectivo
es mayor que el valor a recuperar.
En materia del control macro, es decir, en la evaluacin de las polticas pblicas, los vacos
legales en ciertos campos, limita la oportunidad de los anlisis al respecto y, por lo tanto,
la contribucin de la Contralora al control poltico del Congreso.
En esta situacin se encuentran temas como la gestin social del Estado, que no tiene en
la CGR un espacio como el que se asigna a las finanzas del Estado o a la deuda pblica.
Sobre la evaluacin de la gestin del Banco de la Repblica, no existe la manera de
contrastar las informaciones y los anlisis que presenta el Emisor, a pesar de que en su
artculo 371 la Constitucin ordena la coordinacin de la poltica macroeconmica entre
el gobierno y el Banco.
La CGR puede contribuir a evaluar esa coordinacin si le presenta al Congreso informes
sobre la poltica macroeconmica con la misma periodicidad que lo hace la Junta Directiva
del Banco de la Repblica o, para citar un ejemplo ms, la evaluacin de los resultados
efectivos del Plan de Desarrollo, la cual no est definida entre las tareas de vigilancia y
control que ejerce la Contralora General de la Repblica.
En cuanto al control micro, es decir, en lo relacionado con la gestin pblica de cada una
de las entidades del Estado y de aquellos particulares que manejan recursos pblicos,
las frecuentes controversias acerca de la capacidad y pertinencia de la CGR para vigilar
determinadas entidades y por el incumplimiento de sus obligaciones de carcter fiscal.
Adems, dos de los actos del proceso auditor, como son el dictamen y el plan de
mejoramiento, no tienen la fuerza coercitiva deseable para que contribuyan, de mejor
manera, al mejoramiento de la gestin pblica. Hoy las sanciones para aquellos
administradores pblicos a los cuales no se les fenezca la cuenta o que incumplan los
planes de mejoramiento a los cuales se comprometen, son muy dbiles o inexistentes
en la prctica.
As mismo, en general la insatisfactoria calidad del control que adelantan algunas
contraloras territoriales, por la baja capacitacin y por la carencia de tcnicas y sistemas
modernos. De la misma manera, no es adecuada la forma como se solicitan y tramitan los
llamados controles excepcionales, tanto por la falta de consistencia de dichas solicitudes
como por el elevado nmero que llegan a la Contralora General, muchas de ellas sin las
justificaciones suficientes.
Sntesis de las reformas propuestas

Las reformas consignadas en el Proyecto de Ley se orientan a superar las debilidades que
se han anotado brevemente, de manera que la labor de vigilancia y control fiscal sea ms
eficiente, ms eficaz y ms econmica en el logro de los grandes objetivos de mejorar el
control poltico por parte del Congreso; procurar una mejor gestin pblica; combatir la
corrupcin; y buscar el resarcimiento eficaz y oportuno de los daos que se le causen al
patrimonio pblico.
En una visin panormica y a manera de declogo, las reformas sustanciales, sus elementos
centrales y sus efectos principales son:
1. Universalizar la vigilancia de los recursos pblicos. Ello significa que las personas,
sin excepcin alguna, que manejen recursos pblicos, son sujetos del control
fiscal. Naturalmente, dicho control no podr entorpecer la marcha de las entidades,
particularmente en el caso de aquellas que tienen una fuerte participacin de
inversionistas privados. Asimismo, es inadmisible que los recursos pblicos
administrados por organismos internacionales no sean sujetos de control fiscal.
Igualmente, en los casos de las cajas de compensacin la legislacin es confusa y
en cuanto a las cmaras de comercio, si bien no existe duda de la competencia de la
CGR para vigilarlas, el proyecto de ley hace especfica esta circunstancia.
2. Elevar a norma legal los planes de mejoramiento. Con esta norma se le da toda la
fuerza requerida a dichos planes, como instrumentos vlidos para la mejor gestin
pblica, y se establece un rgimen sancionatorio para quien no los cumpla.
3. Introducir dos nuevos informes de carcter macro. Se dispone que la CGR le presente
al Congreso de la Repblica informes sobre la evaluacin del gasto y la poltica social
y sobre el seguimiento y la evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo.

158
Con el primero se pretenden evaluar las polticas de asignacin de recursos a la nutricin

de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, a la salud, a la educacin y
a la vivienda de inters social. En efecto, la Constitucin dispone, en su artculo 350,
que ao tras ao el gasto social conserve su participacin dentro del gasto total, un
hecho que hoy no se verifica, como tampoco si la poltica social atiende las necesidades
bsicas de la poblacin ms vulnerable. Esas deficiencias se empezarn a subsanar
si el Congreso debate cada ao un informe tcnico sobre el gasto y la poltica social
preparado por la Contralora.
En relacin con el segundo, al inicio de cada gobierno el Congreso de la Repblica

gasta una gran cantidad de tiempo y energa en los debates sobre el Plan Nacional de
Desarrollo y sobre el Plan de Inversiones. No obstante, despus de ello el Congreso no
tiene elementos de juicio para saber si las polticas del Plan, sus metas y asignaciones
presupuestales se cumplen. Para superar estas limitaciones se propone que la CGR
presente al Congreso una evaluacin anual del plan de inversiones y de la marcha y el
cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.
4. Recoger la figura de la funcin de advertencia. En este aspecto se establece la

facultad exclusiva e indelegable, en cabeza del Contralor General y de los Contralores
Territoriales, de emitir conceptos para advertir a los servidores pblicos de todos los
rdenes y niveles territoriales sobre actuaciones que pudieran significar grave riesgo
al patrimonio pblico. Concebida de esta manera, la funcin de advertencia va en la
direccin esperada del control fiscal del futuro, pues mediante ella, sin interferir con la
administracin propia de las entidades pblicas, se lograr un control en tiempo real,
dejando atrs la discusin sobre la primaca del control previo o del control posterior.
5. Establecer varias modalidades en el proceso de responsabilidad fiscal. Este es uno de
los temas neurlgicos de la reforma, por cuanto se relaciona con el resarcimiento de
los bienes del Estado y, en el fondo, con la lucha anticorrupcin. A este respecto las
innovaciones centrales se refieren a establecer varias modalidades de dicho proceso,
con el objeto de reducir el tiempo y los recursos que se les dedica a los de menor
cuanta, pero con las garantas requeridas para la salvaguarda del debido proceso. Se
proponen los siguientes ajustes para las modalidades de los procesos:
a. Un Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal de Doble Instancia, cuando la
cuanta del posible detrimento que da origen al proceso sea igual o superior a la
suma de trescientos salarios mnimos mensuales legales vigentes.
b. Un Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal de nica Instancia, cuando la
cuanta del posible detrimento est entre cincuenta y menos de trescientos salarios
mnimos mensuales legales vigentes.
c. Un Proceso Abreviado de Responsabilidad Fiscal, cuando la cuanta del posible
detrimento sea inferior la suma de cincuenta salarios mnimos mensuales legales
vigentes.

De ser aprobadas estas iniciativas, no cabe duda que se agilizarn los procesos,
garantizando pronta y debida justicia. Esto constituir una excelente noticia porque la
ciudadana ve con preocupacin que el resarcimiento del dao al patrimonio pblico

es poco y tardo. Los procesos de responsabilidad fiscal son, en la actualidad, muy
demorados y complejos en trminos procesales y cuando terminan condenando a los
responsables, muchos de ellos se declaran insolventes y, por lo tanto, no hay como
cobrarles. Se busca entonces un trmite fiscal ms preventivo y expedito.

Ms an, se busca que los interventores y los contratistas, bajo ciertas circunstancias,
puedan ser declarados gestores fiscales y, por lo tanto, responsables cuando le hagan
dao al patrimonio pblico.
Una innovacin en esta materia es la consagracin de la responsabilidad fiscal solidaria,

adems de la responsabilidad individual, cuando quiera que un dao patrimonial se
genera por la accin u omisin de una o varias personas o con ocasin de esta. Esta
nueva figura facilitar, por ejemplo, encausar a miembros de cuerpos colegiados cuando
sus decisiones lesionen el patrimonio pblico.
6. Hacer realidad legal el Sistema Nacional de Control Fiscal. Se busca, en este tema,
que, mediante SINACOF, se armonicen y trabajen todos los rganos de control fiscal
en tareas conjuntas de capacitacin, informacin y asesora tcnica para perseverar
en el buen uso de los recursos pblicos. Ello, sin duda, facilitar las acciones de lucha
contra la corrupcin.
7. Autorizar medidas cautelares desde el inicio del proceso de responsabilidad fiscal.
Con esta propuesta se evita que ciertas personas comprometidas en los hechos se
insolventen, haciendo nugatorios los esfuerzos de los rganos de control para recuperar
los recursos pblicos.
8. Precisar la inhabilidad de las personas que aparecen en el Boletn de Responsables
Fiscales. Con esta norma quedarn inhabilitadas para inscribirse en cargos de eleccin
popular, ejercer cargos pblicos, inscribirse en procesos licitatorios y celebrar cualquier
tipo de contratos con el Estado.
9. Establecer un catlogo de sanciones para aquellas personas que incumplan las
obligaciones con el rgano de control. Entre ellas cabe destacar la multa por incumplir
los planes de mejoramiento o por el no fenecimiento de la cuenta. Aunque el rgimen
sancionatorio es el ltimo recurso al cual se debe apelar, dentro de una concepcin
moderna de la gestin pblica es evidente que existen actividades en las que, por
su importancia, es inadmisible que los sujetos de control no las cumplan en debida
forma.
160
10. Darle fuerza de ley a la participacin ciudadana en el proceso auditor. Se pretende,

a este respecto, que los representantes de las organizaciones ciudadanas puedan
intervenir activamente en las deliberaciones de las comisiones de auditora.
Respecto a los aspectos globales ms relevantes del proyecto de ley, la presentacin que
venimos reseando los enumera de la siguiente manera.
Primero, su concepcin general se orienta a pasar del esquema actual de controlsancin
a uno de controlprevencinmejoramientosancin.
Segundo, su aprobacin implicar ms armonizacin y coherencia normativa; en efecto,
hoy se cuenta con ms de 16 leyes expedidas despus de la Constitucin del 91 que estn
relacionadas con el control fiscal. Por ello, el proyecto busca unificar en una sola norma
los principios, mecanismos y procedimientos que lo rigen.
Tercero, se incorporan los pronunciamientos jurisprudenciales, que suman ms de un
centenar desde la Constitucin del 91, as como las lecciones surgidas de la experiencia
institucional sobre el ejercicio del control fiscal para superar los vacos que hoy limitan
su aplicacin.
En fin, y no menos importante, el proyecto se inscribe en el proceso de modernizacin,
desburocratizacin y mejoramiento continuo de todas las entidades del Estado. En ese
sentido, la nueva ley constituir otro aporte para propugnar, desde el control fiscal, por
una ptima gestin pblica.
Proyecto anunciado
El Contralor Turbay Quintero, en su informe de gestin 2006 2007, coment que, en
marzo de 2004, se present a consideracin del Congreso de la Repblica un proyecto
de ley en virtud del cual se derogaba la Ley 610 de 2000 y se reglamentaba el ejercicio
de la funcin de control fiscal.
El proyecto en mencin buscaba, en lo fundamental, la prevencin del dao al patrimo
nio pblico, la universalizacin de la vigilancia a los recursos pblicos, la tecnificacin y
profesionalizacin de la funcin del control fiscal y el fortalecimiento del control poltico
ejercido por el Congreso. Dicho proyecto de ley recibi modificaciones en su paso por
Cmara y Senado, pero termin siendo archivado.
En el informe de gestin de 2007 - 2008 indic Turbay Quintero que la Contralora General
de la Repblica presentar en el perodo legislativo que se inicia el 20 de julio de 2008, un
proyecto de ley, trabajado bajo el liderazgo del despacho del Vicecontralor General y con
participacin de todos los estamentos de la CGR, que busca fortalecer la funcin de control
fiscal, teniendo en cuenta que, desde la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991
y la entrada en vigencia de las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, transcurri un tiempo que
permiti evaluar la realidad del control fiscal a la luz de los cambios generados, siendo
evidente la necesidad de plantear una reforma a las leyes mencionadas.
El proyecto estar orientado, en lo fundamental, a la prevencin del dao, la implementacin
de un procedimiento gil para la investigacin as como la fijacin de mecanismos ms
efectivos de reparacin, la universalizacin de la vigilancia a los recursos pblicos, la
tecnificacin y profesionalizacin de la funcin del control fiscal, y el fortalecimiento del
control poltico ejercido por el Congreso.
El objetivo innovador y correctivo de la reforma a la ley pretende consolidar en un
documento definitivo, una completa, autnoma y nica reglamentacin evitando remisiones
a otros ordenamientos, la concrecin de conceptos, la determinacin de elementos para
la evaluacin y sancin del dao ambiental, el impulso al uso de nuevas tecnologas y
el fortalecimiento de la participacin ciudadana para un eficiente y eficaz ejercicio a la
vigilancia y control fiscal atribuido a la Contralora General de la Repblica, Auditora
General de la Repblica y a las contraloras territoriales.
Finalmente, en el informe de gestin del cuatrienio 2006 2010 se anuncia que se construy
el proyecto de ley de control fiscal, con fundamento en los estudios de la academia, los
contralores territoriales, los funcionarios de la entidad, as como la memoria institucional,
las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, y el estado del arte
sobre la materia en el derecho nacional y comparado.
En virtud de lo anterior, se consolida un proyecto tcnico, que otorga herramientas para el
ejercicio eficiente del control fiscal, y resalta como modalidades de responsabilidad fiscal
la ordinaria y la responsabilidad por indebida gestin fiscal.
Esta ltima, va ms all del simple control al detrimento de los recursos pblicos en el sentido
desarrollado al da de hoy, y se concreta como el rea nuclear del proyecto de ley al atender
la obligacin establecida por el constituyente de 1991, de vigilar en forma integral la gestin
fiscal de la administracin, y de los particulares o entidades que a cualquier ttulo manejen
los fondos o bienes pblicos64, permitiendo as, establecer la responsabilidad fiscal reglada
64 Corte Constitucional, Sentencia C-557/2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Silva, con
remisin a las Sentencias C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-832 de
162
que se deriva de la inapropiada gestin de los recursos pblicos, sea por su destinacin
indebida o por la puesta en riesgo del bien jurdico constitucionalmente protegido65.
Destaca que la responsabilidad fiscal ordinaria se produce por la lesin al patrimonio pblico
y la responsabilidad fiscal por indebida gestin fiscal, se basa en la puesta en riesgo del
patrimonio pblico, en la vulneracin del fin para el que est determinado, en la puesta
en riesgo o en la vulneracin de los intereses patrimoniales del Estado y del bien pblico
protegido por dicho patrimonio, o en la vulneracin de los principios fundamentales de la
gestin fiscal, o en la aplicacin diferente de aquella a la que est destinado el patrimonio
pblico, o en comprometer sumas superiores a las fijadas en el presupuesto, o en invertirlas
o utilizarlas en la forma no prevista en ste.
Asimismo, plantea la armonizacin normativa y la realizacin de la labor misional de la
Contralora, a travs de un procedimiento gil, unificado y en tiempo real, que permite la
implementacin de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin -TICas como una funcin preventiva que no implica coadministracin, de naturaleza posterior
y selectiva, superando la simple actuacin cuando el dao patrimonial ya se ha causado,
en beneficio de la proteccin efectiva de los recursos pblicos.
Dentro de stos se incluyen el medio ambiente, el espectro electromagntico y el patrimonio
cultural e histrico de la Nacin, resaltando el aseguramiento de la transparencia, la
moralidad, la participacin ciudadana, la equidad y la tica. Todo ello encaminado a que
la Contralora ejerza su labor donde quiera que existan recursos pblicos, o se presente un
riesgo al patrimonio pblico o a sus fines constitucionales (v. gr. Art. 2 de la Constitucin
Poltica), an en el caso de que stos sean administrados a cualquier ttulo por particulares
o a travs de cualquier modalidad por quienes ejecuten funciones pblicas.
Por fin se logr
No obstante que en este documento no hay referencias a la gestin 2011, se hace una
excepcin como quiera que, en el primer semestre de 2011, en un esfuerzo conjunto del
2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil., C-619 de 2002, M.P. Jaime Crdoba Trivio, Rodrigo
Escobar Gil y C-340 de 2007 Rodrigo Escobar Gil, 623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria
Daz, C-648 de 2002, MP. Jaime Crdoba Trivio.
65 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, M.P. Mariana Pulido de Barn, Casacin 25465 Duhamel Gonzlez Len, 2006-10-12, en lnea, http://190.24.134.121/webcsj/
Contenido/Penal/listado-Descriptor-D.html, 09.07.2009.
Gobierno Nacional, la CGR y la AGR, en el nuevo Estatuto Anticorrupcin, se adopt una

importante reforma legislativa al control fiscal colombiano.
La Auditora General de la Repblica, en cumplimiento de su misin de coadyuvar al
fortalecimiento del control fiscal, tuvo una importante participacin en la formulacin
del Proyecto de Ley 142 de 2010 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevencin, investigacin y sancin de actos de corrupcin y la
efectividad del control de la gestin pblica, en el cual se regulan aspectos relacionados
con los regmenes penal disciplinario y fiscal para garantizar la oportunidad y mejora de
las investigaciones por que se originan en hechos relacionados con la corrupcin.
En relacin con el control fiscal se avocaron tres ejes temticos: a) El proceso verbal de
responsabilidad fiscal, b) Fortalecer las facultades de investigacin para las contraloras,
c) Establecer un marco legal para la cooperacin entre las contraloras.
El proceso verbal: Se regul esta modalidad verbal con el fin de garantizar que las
investigaciones se adelanten en un tiempo promedio de un (1) ao, con dos (2) audiencias
pblicas, una de descargos en la cual se decretan y practican pruebas y se ejerce el
derecho de contradiccin y una audiencia de decisin en la cual se profiere el fallo con o
sin responsabilidad fiscal.
El proceso verbal est regulado en el Captulo Octavo del Estatuto Anticorrupcin,
comprende 50 artculos en los cuales se incorporaron, entre otros, los siguientes aspectos:
El proceso ser de nica instancia cuando su valor no supere la menor cuanta para
contratacin de la respectiva entidad afectada con los hechos y ser de doble instancia
cuando supere dicha suma.
El estudio de bienes de los presuntos responsables fiscales y el decreto de medidas
cautelares se hace imperativo y no queda a la libre decisin de los funcionarios que
adelantan el proceso.
El trmino probatorio no puede exceder de un (1) ao para los procesos verbales y de
dos (2) aos para los ordinarios regulados en la Ley 610 de 2000.
Las plizas que amparan los daos de los gestores fiscales prescribirn en el mismo
trmino previsto para la prescripcin del proceso de responsabilidad fiscal.
Se establecen presunciones de dolo y culpa grave.
Las notificaciones y otras actuaciones procesales se pueden realizar utilizando medios
electrnicos.
164
El proceso verbal se aplicar, desde el momento de la sancin de la ley, a la Contralora

General y la misma Auditora General. Las contraloras territoriales adelantarn procesos
verbales desde el primero de enero del ao 2011.
En relacin con las facultades de investigacin de las contraloras, se estableci:
El deber de las entidades pblicas y de los particulares de rendir informes tcnicos
sobre asuntos que interesen a los procesos.
La facultad de las contraloras de citar o requerir a servidores pblicos, contratistas,
interventores y en general a las personas que hayan participado, coadyuvado o
colaborado en los hechos objeto de investigacin.
La obligacin de los particulares que hayan intervenido en los hechos objeto de
investigacin, de presentar ante las contraloras los libros y soportes de contabilidad
respecto de las operaciones que se hayan realizado para la ejecucin de los recursos
investigados.
Frente a la consolidacin del Sistema Nacional de Control Fiscal, se seal:
A travs de este esquema de trabajo articulado entre las contraloras, se levantar un
inventario de sistemas de informacin y se propondr una plataforma unificada de
manejo de informacin sistematizada.
Se elaborar una metodologa para el proceso auditor a nivel territorial.
166
14. EL MODELO ESTNDAR DE CONTROL INTERNO,

MECI
bordar el tema del control fiscal interno es situarse en la gnesis de la reforma

de 1991 en materia de control fiscal, relacionada con la crisis del control y las
soluciones que ofreci la Asamblea Nacional Constituyente, dada la nociva
coadministracin de las contraloras al ejercer el control fiscal previo y externo, razn
por la cual fue abolido y remplazado por un control interno previo, dirigido a fomentar la
cultura del auto control. La Constitucin es una triloga de disposiciones que se ocupan
expresamente del tema, sentando no slo las bases normativas, sino creando y articulando
todo un sistema de control fiscal.
En el inciso 2, artculo 209 de la Constitucin Poltica, relacionado con los principios
orientadores de la funcin administrativa, se establece la obligatoria existencia del control
interno para la administracin pblica en todos sus rdenes. Luego el artculo 269, que
se ubica en el ttulo X de la Carta, relativo a los organismos de control, le da desarrollo
especfico a ese primer mandato expuesto, sealando:
En las entidades pblicas, las autoridades correspondientes estn obligadas a
disear y aplicar, segn la naturaleza de sus funciones, mtodos y procedimientos
de control interno, de conformidad con los que disponga la ley, la cual podr
establecer excepciones y autorizar la contratacin de dichos servicios con empresas
privadas colombianas.
Por otra parte, el numeral 6 del artculo 268 que determina las competencias del Contralor
General de la Repblica, introduce una especfica para la evaluacin del control interno, en
los siguientes trminos: Corresponde al Contralor [] 6. Conceptuar sobre la calidad y
eficiencia de control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. Subrayamos
la expresin fiscal, dado que no consideramos que sea casual, como tampoco es una
coincidencia la ubicacin del tema en el artculo 269 que, como se vio, hace parte del Ttulo
X de la Constitucin, que trata sobre los organismos de control y, adems, del captulo I
referido especficamente a la Contralora General de la Repblica.
La vocacin en la Constitucin de 1991, fue la de articular un Sistema Nacional de Control

Fiscal de cual hace parte el control interno.se aprecia la creacin de un conjunto de
instrumentos armnicos y complementarios como son: la supresin del control previo y
externo del control de las contraloras y, como respuesta, la creacin del control interno
en cada entidad bajo la cultura de la autorregulacin, madura y responsable. As mismo,
la tecnificacin del control fiscal posterior que se traduce en la aplicacin cientfica
articulada de diversos sistemas, uno de ellos, el sistema de control interno y, por ltimo,
la determinacin expresa de una competencia del Contralor General de la Repblica
para valorar la pertinencia del mismo. De ah que lo apropiado, con el texto y espritu
constitucional, sea utilizar la expresin Control Fiscal Interno. 66
Durante la administracin Hernndez, la CGR, en calidad de rgano rector de control fiscal,
le plante al Gobierno Nacional, a travs del Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica, la necesidad de trabajar por el fortalecimiento del control interno de las entidades
del Estado, como esencia primaria del control. En este sentido, la CGR como miembro
activo del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en la materia, particip en la formulacin
de la propuesta que tom como referencia el modelo de control trabajado por la agencia
norteamericana USAID/Casals en el Programa de Apoyo al Fortalecimiento de la Eficiencia
y la Transparencia en el Estado Colombiano.
Este proceso se consolid con la expedicin del Decreto 1599 de 2005, por el cual se
adopta el Modelo Estndar de Control Interno para el Estado Colombiano (MECI). Cabe
anotar que este nuevo modelo tiene carcter de poltica de Estado en la medida en que el
Presidente de la Repblica orden su definicin y adopcin explcita en todos los niveles
de la administracin como uno de los instrumentos de mayor relevancia para lograr un
mejor desempeo de la gestin pblica a travs de una buena administracin de los
recursos del Estado.
Adicionalmente, y para dar continuidad a las acciones tendientes a fortalecer el control
interno, se elabor el Plan Nacional de Capacitacin, cuyo objetivo fue sensibilizar y
concientizar a los servidores pblicos de las entidades vigiladas sobre la importancia del
control interno.
Ya en la administracin Turbay Quintero, en cumplimiento del decreto antes mencionado
que otorg un plazo de 24 meses contados a partir de su vigencia para la adopcin del
66 Gmez Lee, Ivn, Control Fiscal y Seguridad Jurdica Gubernamental, Universidad
Externado de Colombia, 2006.
168
El modelo estndar de control interno
MECI, la CGR estableci lneas de accin para su implementacin tanto a nivel institucional,
as como en su apoyo a los sujetos de control.
Apoyo a la implementacin en las entidades del Estado
La CGR ofreci apoyo, en coordinacin con el Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica, para la implementacin del MECI a varios sectores, por medio de procesos de
sensibilizacin y capacitacin, con la suscripcin de actas de compromiso con sectores
y entidades sujetos de control.
En febrero de 2008 la CGR adelant las actividades necesarias para realizar una evaluacin
preliminar sobre el nivel de implementacin del MECI en las entidades sujetas de control
en donde se adelant una auditora en modalidad regular sobre la vigencia fiscal 2007.
Para tal efecto, se desarroll una aplicacin WEB en la que se estructuraron los sistemas,
componentes y elementos que conforman el MECI, que fueron evaluados por el auditor
con base en su percepcin a travs del desarrollo del proceso auditor.
Adicionalmente, se brind capacitacin o sensibilizacin sobre el tema a cerca de 3.000
servidores pblicos de diferentes entidades pblicas, conjuntamente con el DAFP y las
entidades rectoras de los correspondientes sectores.
Dentro del apoyo a los sujetos de control en la implementacin del MECI y con ocasin
de la expedicin por parte de la Contadura General de la Nacin de la Resolucin 393 de
2007 que estableca la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno Contable en
las entidades pblicas, la CGR plante a la Contadura General de la Nacin la necesidad
de revisar el Manual para la Implementacin del Modelo de Control Interno Contable,
MCICO, al considerar que sobredimensionaba el proceso contable, al no considerarlo como
un proceso de apoyo en la entidad, rompa el enfoque sistmico, modificaba aspectos
conceptuales y metodolgicos del MECI e impactaba el ejercicio del control fiscal. Este
hecho condujo a la derogatoria de la Resolucin 393 de 2007, mediante la Resolucin 34
del 31 de enero de 2008.
Esta ltima resolucin establece los procedimientos para reportar el informe anual de
evaluacin del control interno contable a la Contadura General, que estar a cargo del
representante legal y del jefe de la Oficina de Control Interno.
En el marco del Sistema Nacional de Control Fiscal, SINACOF, la entidad brind asesora,
capacitacin y apoyo en la implementacin del MECI a las contraloras territoriales. El
trabajo conjunto entre la CGR y el DAFP para compartir y unificar metodologas en materia
de control interno, les ha permitido fortalecerse mutuamente, y ha brindado unidad de
criterio y mayor claridad a todas las entidades.
Dado el nivel de desarrollo de la CGR en materia de control interno y gestin de calidad,
las entidades de fiscalizacin superior de varios pases de la regin visitaron la entidad
para conocer la experiencia y recibir apoyo.
Teniendo en cuenta que a la CGR y a los dems entes de control les corresponde
conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno de las entidades sujetos de
control, la CGR desarroll y ajust la metodologa para la evaluacin de la implementacin
y construy la aplicacin tecnolgica que permite apoyarla.
Con el fin de armonizar los procesos y procedimientos en las Contraloras del pas, se
present y se puso a su disposicin, el software que la CGR dise, desarroll e implement
para medir el avance y cumplimiento en la implementacin del MECI en sus sujetos de
control.
Como resultado de este esfuerzo de armonizacin, buena parte de las Contraloras
Territoriales recibi la instalacin, capacitacin y asistencia tcnica necesaria para la
utilizacin de esta herramienta como apoyo al proceso de evaluacin en la implementacin
del MECI en sus respectivos sujetos de control.
Preocupa que en Colombia se abolieron, en las ltimas dcadas, dos instrumentos de
control fiscal previo externo para asuntos centrales de la gestin de los recursos pblicos:
el fiscal y el presupuestal. Esas funciones bsicas que ahora hacen parte del control
interno, cuentan con una concepcin constitucional de un sistema nacional de control
fiscal, visin que no es suficiente puesto que se requiere, adems del desarrollo legal,
la apropiacin efectiva de una cultura responsable del autocontrol, que, por supuesto,
demanda reconocerle a esta disciplina su especialidad, los recursos y, sobre todo, dotarla
de independencia, para que no se frustre en un control irrisorio o de bolsillo. En todo caso,
llenar los vacos que dej el drstico cambio en materia de control fiscal y presupuestal,
es uno de los principales desafos de los instrumentos del control fiscal interno. No se
puede concebir al control interno nicamente en una perspectiva de control posterior y
selectivo idntico al de las contraloras, es fundamental no dejar de lado que siempre
sern necesario puntos de control, previo y perceptivo, lo contrario sera abrir paso a la
anarqua o inexistencia del control o a la falacia que este es un pas libre de corrupcin y
170
El modelo estndar de control interno
de excelentes prcticas gubernamentales.67

Esta es otra reforma legislativa pendiente en aras de estructurar sistemas de orden y
sanciones fiscales que el Auditor General de la Repblica presentar al Congreso y a la
CGR en breve.
67 Gmez Lee, Op. Cit., pgina 243.
172
15. El Camino a la transformacin del Control

Fiscal Colombiano
1. Prembulo en memoria de la honradez como presupuesto de la gerencia pblica
uiero hacer unas primeras consideraciones sobre la honradez de miles de servidores

de Estado, un principio de la tica pblica Colombiana y que, a pesar de la crisis de
corrupcin por la que atraviesa el pas, es un principio que tiene plena vigencia en
la tica. Precisamente, a lo largo de 20 aos de servicio al Estado me ha acompaado la
firme conviccin de que la corrupcin no admite ningn nivel de tolerancia; la actitud tica
de las organizaciones debe ser la misma que la de los humanos, una persona es honrada o
no lo es, no se puede ser medio honrado en la vida, se es ciudadano de bien o un bandido.
Considero que por desafortunados mrgenes de tolerancia en las organizaciones pblicas
y privadas, con ciertos sectores y grupos en nuestra sociedad, es que se han robado al
Estado Colombiano, una y muchas veces ms. Como dice el Seor Procurador General
de la Nacin, tan mal estamos hoy que aoramos la corrupcin del pasado.
Como Colombiano y como funcionario pblico tengo claro que los honrados somos ms
en este pas tan complejo y que por eso tenemos el deber, con nuestra sociedad, de marcar
una diferencia, trazar una raya con los corruptos y hacernos sentir; tambin hay que tomar
distancia respecto de algunos indolentes y mediocres que trabajan con el Estado, muchos
de ellos avivatos y parsitos de esa corrupcin.
Destaco conceptos de dos Presidentes de Colombia que para m son ejemplo de vida y
que adems forjaron las bases de una sana institucionalidad, Carlos E. Restrepo, nico
Presidente republicano que hemos tenido, deca: las contribuciones del pueblo son
sagradas; que al pueblo deben volver convertidas en servicios provechosos; que no deben
malgastarse en prodigalidades intiles, y que no pueden servir para crear prebendas,
cubrir canonjas innecesarias ni pagar adhesiones e influencias de partido.68. Su vida
68 Restrepo, Carlos E. Orientacin Republicana Tomo II. Imprenta Banco Popular 1972.
P.193
de funcionario pblico fue ejemplar, mereci en la poca importantes calificativos: Su

franqueza imperturbable era compaera de un decoro sin limitaciones. Su laboriosidad
infatigable era la consecuencia de un sentido del deber que no tuvo nunca un eclipse;
su honradez no tena matices ni distingos. Ni los tuvo la dignidad de su vida privada.69.
Y del Presidente Alberto Lleras Camargo calificado como el mejor Presidente de Colombia
en toda la historia70, ser humano de un decoro excepcional con los bienes pblicos,
anticip en 1979 en una columna titulada El Avivato lo que yo llamo, una rampante
clase social emergente de arribistas corruptos, deca: el Avivato se mueve por todos
esos canales, fluidos para l, hasta que de pronto aparece rico o funcionario, sin saber
cmo. La cosa es no tomar las leyes muy en serio. An los hoscos esmeralderos
y mafiosos requieren sus servicios y l se hace cargo de ciertas sutilezas que no se
resuelvan a tiros. El Avivato es uno de los resortes ms notables de la mafia, y pasa
inadvertido en la funcin. Pero est permeado toda la estructura social, como los
pcaros de la literatura del siglo XVI. Su estructura moral no es muy diferente, pero su
apariencia es inofensiva. Su prosperidad, por otra parte, es notable. Es un apasionado
de la sociedad de consumo, y el primero que obtiene todo lo que ella produce entre
nosotros son una inmensa, populosa institucin que, curiosamente no parece molestar
a nadie. Pas de avivatos! 71
Fue sobre esta premisa de la decencia y la honradez y en contra de muchos avivatos, que
me postul a las altas cortes. Y me eligieron Auditor General de la Repblica. Sobre esa
base les propuse como eje central de mi programa, dar pasos firmes, hacia la trasformacin
del control fiscal. Ad portas de cumplir los dos aos del periodo constitucional en el cargo
de Auditor General de la Repblica, rend cuentas de mi gestin72: En este documento
reproduzco parte de lo expuesto en esa rendicin, oportunidad en la que comenc por
expresar mis tres convicciones ms profundas en materia de transformacin del control
fiscal colombiano:
69 dem. P.14
70 Segn el ranking de los Presidentes de Colombia, publicado el 20 de noviembre de 2010
por la Revista Semana y la Fundacin Liderazgo y Democracia.
71 Transcrita por la Revista Cambio en la edicin del 9 de abril de 2001.
72 Audiencia Pblica Informe de Gestin y Resultados, Presentacin de las principales
acciones de gestin adelantadas, los logros, resultados de la AGR periodo 2009-2011
Fortaleza del Control Fiscal. Centro de Convenciones Compensar. Martes 3 de mayo
de 2011.
174
El camino a la transformacin del control fiscal colombiano
1. Para que Colombia sea viable, para que se materialice una democracia verdaderamente
social de derecho, gobernable y de verdad colectiva e incluyente, se requiere de mejores
controles, ms tcnicos y rigurosos.
2. Pero, el sistema nacional de control fiscal es poco eficiente en la recuperacin de
recursos o en la prevencin del dao; y en cambio, es eficaz para el clientelismo, con
todos los vicios que ese fenmeno trae. Estos 2 aos nos llenaron de razones, con
denuncias, informes y anlisis para reafirmar lo anterior.
3. Por lo tanto, los organismos de control fiscal en la modalidad y tipos hoy existentes
se justifican, si y solo s, se transforman con un sentido gerencial y tico, como ya lo
he dicho en varias oportunidades desde que llegu al cargo, e incluso desde mucho
antes.
En el marco de lo expuesto, creo con firmeza que la transformacin en los organismos de
control fiscal comienza con el ejemplo, los de la pulcritud y de la innovacin en la gerencia
pblica, y a la vez, con una postura radical contra la corrupcin, y reitero tambin una
irreverencia total contra la indolencia omisiva y contra la mediocridad de los funcionarios
pblicos. Como deca Alfonso Palacio Rudas73, quien fuera el padre de la Auditora en la
Asamblea Nacional de Constituyente de 1991, No tragar entero!
2. Justificacin del control fiscal, s y slo s, se transforma

El control fiscal colombiano afronta una crisis en la cual se ha planteado la supresin de
las contraloras y un cambio total de modelo, especialmente en el mbito territorial. Yo soy
de los que creo que el modelo todava es viable, con una condicin: que se transforme
especialmente en prcticas y cultura y opere como lo dise el Constituyente de 1991.
Para sustentar lo anterior es preciso comenzar por los referentes histricos que justifican
la existencia de un control fiscal tcnico y riguroso en pases como el nuestro.
La existencia del control fiscal en la humanidad se sustent en lo que podramos denominar
una primera revolucin en la cultura occidental, en la Grecia de Pericles con la Boul,
asamblea encargada de examinar las cuentas de quienes dejaban sus cargos, o en la
repblica romana en el propio Senado. En la poca de las monarquas, aparece una segunda
etapa con las Cortes de Cuentas, especialmente en las reas coloniales y en Amrica. Sin
73 In memoriam de Alfonso Palacio Rudas. Auditorio de la Auditora General de la Repblica

que lleva su nombre.
embargo, en estas nuevas formas de control, ms que velar por el uso de los recursos
pblicos, como un bien colectivo, se trataba de velar por los intereses monrquicos. Ese
sigue siendo uno de los grandes riesgos de los controles actuales, estar al servicio de
sistemas despticos y corruptos.
Luego de la independencia de Norteamrica y la Revolucin Francesa surgi la tercera
etapa que introdujo un concepto noble y altruista del control, hacia el inters pblico,
que permiti en el marco de la teora de los tres poderes, la consolidacin del principio
de la tributacin y la presupuestacin con representacin popular, momento en el cual
aparecen los rganos especializados en el control de los recursos pblicos, a nombre de
los parlamentos, como representantes de toda la sociedad. Esta versin del control tiene
una concepcin limitada, ligada ms a la vigilancia del recaudo y del gasto, y menos al
examen de la gestin y los resultados como un todo.
En medio de la revolucin republicana en los aos veinte empieza a perfilarse en Colombia,
con la misin Kemmerer (1923), esa tercera revolucin conceptual en nuestro control
fiscal. Las ltimas concepciones de control se consolidaron con el modelo de Estado en
1991, que quiso perfilar prcticamente una cuarta rama del poder pblico representada, en
diversos organismos autnomos e independientes, las hoy llamadas coloquialmente IAS.
Si bien tales cambios correspondieron a las grandes transformaciones del Estado
contemporneo, como la consolidacin del Estado Social de Derecho y las alianzas
entre los esfuerzos pblicos y privados, para la efectividad y la eficiencia en la justicia
social, tambin generaron fenmenos negativos como la aparicin de nuevas formas de
corrupcin conocidas como la captura del Estado, y su grave sofisticacin, temas estos
que merecieron serios anlisis en los eventos de connotacin nacional que ha realizado
la Auditora General de la Repblica en los ltimos dos aos.
Es de referir que hoy por hoy no se han cumplido los principales conos del cambio
que busc hace veinte aos la Asamblea Nacional Constituyente en 1991, como: la
erradicacin de la corrupcin de los organismos de control; la evaluacin de la gestin
por polticas pblicas; la vigilancia con igual rigor tanto de los funcionarios pblicos,
como de los particulares asociados a nuevas formas de gestin estatal como los
contratistas, los concesionarios y las empresas prestadoras de servicios, entre otros.
Tampoco se est cumpliendo el postulado de un control tcnico e independiente sin
coadministracin, transparente, desprovisto de la politizacin y del clientelismo; ni de
un control con criterios de gerencia pblica, orientado a examinar los resultados; y por
176
ltimo, son inoperantes en medida preocupante, los mecanismos directos de coercin

como la responsabilidad fiscal, las sanciones y suspensiones a funcionarios y particulares
por sus acciones u omisiones.
Lo afirmado lo demuestro de manera categrica con los informes y anlisis de estos dos
aos. Pero tambin evidencio algo que es ms importante, todava es posible transformar
el control fiscal colombiano, con un gran esfuerzo orientado al cambio de prcticas y
cultura como prioridad, con un marco de tica y honradez, no slo de gerencia pblica,
de manera que en la realidad opere como lo dise el Constituyente de 1991.
Mi rendicin de cuentas con los informes de gestin correspondientes, tienen como
finalidad demostrar qu las acciones de la Auditora General de la Repblica contribuyeron
a forjar Un Camino Hacia la Transformacin del Control Fiscal, propsito esencial para
el que fui elegido, frase que resume nuestra gestin.
3. Un nuevo modelo de evaluacin

Como quiera que el principal derrotero de esta administracin ha sido la formulacin de 8
nuevos criterios en materia de control fiscal, para pasar de una evaluacin formal y de poco
rigor, de la cual yo tambin me senta inconforme durante mi anterior experiencia en varios
organismos de control; emprendimos entonces la senda de un nuevo modelo de evaluacin
que tuviera un impacto directo en todos los instrumentos del control externo del Sistema
Nacional de Control Fiscal Colombiano, que desarrolla ocho nuevos criterios de evaluacin:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Calidad de los anlisis econmicos, fiscales y de ambiente, - EFABeneficios del control fiscal
Evaluacin de costos, calidad y resultados de la contratacin
Capacidad y fortalecimiento de la gerencia publica
Respeto, promocin y atencin oportuna de la participacin ciudadana
Plan general de auditoras
Efectividad en procesos de responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva
Innovacin en la gestin de las contraloras
Los nuevos ocho criterios que orientan el control fiscal colombiano y el comparativo de
cmo, en este poco tiempo de haberse empezado a aplicar a las contraloras territoriales
3 meses despus de iniciar mi gestin y hoy tambin a la Contralora General de la
Repblica, muestran que ha habido mejora, circunstancia que empieza a ser un sntoma
de mejoramiento y de transformacin en el control fiscal colombiano. Destacamos de

esos criterios sus principales componentes:
i. Certificacin de la calidad de la gestin de las contraloras territoriales.
Fundamental, como lo seal antes, es que el nuevo modelo de control est enmarcado
en el rigor tcnico74. Por eso, el punto de llegada de este nuevo modelo es aplicar una
competencia legal que tiene la Auditora General en virtud del numeral 7, del artculo 17,
del Decreto Ley 272 de 2000, y que no haba sido aplicada anteriormente: competencia
para certificar las contraloras de todo el pas.. El objetivo de un Sistema de Certificacin
para las Contraloras es llevar a estos entes de control fiscal a cada vez mayores niveles de
rendimiento en el cumplimiento de su misin, acompaado de un riguroso estndar tico y
de autonoma en el cumplimiento del ejercicio auditor. Esta certificacin de cumplimiento
de los ocho criterios, bajo parmetros de calidad de la gestin y de mejoramiento continuo,
ser a partir de ahora, y con base en el nuevo modelo de control fiscal, el eje principal de
las competencias de la Auditora General de la Repblica.
Los principales hitos de estos criterios se describen de manera general como sigue:
ii. Beneficios del Control Fiscal
El primer criterio tiene que ver con algo del modelo anglosajn que olvidamos en alguna
medida; nos lo trajo la Misin Kemmerer en 1923, y es lo que llaman los norteamericanos
los beneficios del control. La GAO75 Government Accountability Office- es en Estados
Unidos el rgano superior del control fiscal, equivalente en Colombia a la Contralora General.
La GAO report, en el ao fiscal 201076 beneficios por 49.900 millones de dlares. Lo
anterior implica un retorno para la sociedad norteamericana de 87 dlares por cada dlar
invertido en la entidad, teniendo en cuenta que el presupuesto de la GAO para ese ao fue
de 571.1 millones de dlares.
74 El punto esencial de partida de este cambio, es el modelo de contralora tipo que fue
promovido por la GTZ y la Universidad del Rosario y que fue acogido por la AGR es uno
de los nuevos 8 criterios de evaluacin que utilizamos y quiz es de los ms importantes.
75 Esta organizacin mide beneficios de acuerdo a un modelo anglosajn que fue el referente
para el sistema de control fiscal colombiano en los aos 20 y que desde esa poca hasta
estos das, se olvid utilizar este instrumento como un verdadero referente, para evaluar
la efectividad del control.
76 www.gao.gov
178
Los beneficios en Colombia

Haciendo uso de esta lgica de evaluacin, y esa concepcin, tenemos algunos
beneficios. El porcentaje de recuperacin en el caso de la Auditora General de la Repblica
correspondera a 3,4 pesos por cada peso invertido en ella, y el de las contraloras
territoriales es de 3,2 pesos. En la redicin de cuenta que realizaron las contraloras
de todo el pas en el pasado mes de marzo, se reportaron beneficios de 1.9 billones
de pesos. Las contraloras le cuestan al pas 660 mil millones. Creo que empezamos a
mostrar resultados pero todava en un modelo que podemos llamar emprico. La referida
certificacin se va a implementar a partir de este ao, este es el primer paso. Estos 1.9
billones de son un referente emprico y va a ser validada con una rigurosa metodologa,
la cual se est perfeccionando y se dejar aprobada por esta administracin, de manera
que sea un importante salto cualitativo el que la actividad de los rganos de control se
logre dimensionar, desde esta perspectiva de beneficios de control fiscal.
En el caso concreto de la Auditora General de la Repblica son de destacar algunos de
los beneficios del control fiscal en los ltimos seis meses. Desde el mes de septiembre
de 2010 por polticas de austeridad promovidas por las funciones de advertencia que le
hicimos a la Contralora General de la Repblica y los planes de mejoramiento, se hizo un
ahorro de 46.166 millones de pesos, as:
Otras acciones de control cuyos resultados pueden considerarse como aproximacin

a los beneficios: En un caso puntual, un convenio que suscribi la Contralora General
de la Repblica con la Empresa de Telefona de Bogot encontramos 8000 millones que
estaban inoficiosos en el marco del convenio y solicitamos a la ETB que esos recursos
fueran depositados en la Tesorera General de la Nacin para lograr el retorno de los
mismos.
En el mismo sentido, advertimos a las contraloras departamentales y promovimos
solicitud de concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre
la prohibicin de celebracin de contratos de prestacin de servicios profesionales para

el desempeo de funcionales misionales de control fiscal en dichos entes de control.
En las acciones conjuntas de control que hemos adelantado con la Contralora General de
la Repblica y las contraloras territoriales tambin es de resaltar la Circular Conjunta sobre
vigencias futuras, en la que se alert a las autoridades regionales y locales y a la ciudadana
en general sobre 14 billones de pesos en riesgo, y se abord esa temtica como un objeto
de control fiscal prioritario, y evitando con eso que se continuara comprometiendo los
recursos de los entes territoriales no convenidos en los planes de desarrollo.
De la misma manera, es de mencionar nuestro ltimo y ms reciente logro, la Circular
Conjunta suscrita con la Contralora General de la Repblica el pasado mes de abril,
relacionada con una lnea de auditora general a todos los recursos registrados como
pblicos77 invertidos o administrados a travs de negocios fiduciarios, que ascienden78 a
un saldo de inversiones de ms de 63 billones de pesos y de activos de ms de 86 billones
de pesos. Otros ms por establecer, como la austeridad en inversiones tecnolgicas y en
contratos de prestacin de servicios.
iii. Control al Control de la Contratacin
El segundo criterio del nuevo modelo del control fiscal es el Control al Control de la
Contratacin. Consideramos que el principal recurso que maneja la Nacin y las entidades
territoriales est relacionado con la contratacin. A travs de este medio se ejecutan recursos
pblicos directos e indirectos de las entidades del Estado por ms de 60 billones de pesos.
Este proyecto se abord como proyecto bandera, como proyecto insignia y en desarrollo
del mismo hicimos un gran foro sobre contratacin estatal y control. Llegamos a la gran
conclusin, con las autoridades que participaron en este foro y con la academia, la necesidad
de ir hacia una nueva poltica de Estado en materia de contratacin, que exige un cambio
de concepcin en la relacin contractual con los particulares, donde el inters pblico sea
ganador, para lo cual los mecanismos de control deben ser mucho ms contundentes.
Precisamente en el marco de ese proyecto adoptamos a lo largo de estos dos aos no
solo guas y manuales, sino especialmente una metodologa. Las contraloras territoriales,
77 Segn definicin de Circular Externa 046 de 2008- Superintendencia Financiera de Colombia.
78 Segn informacin de la Superintendencia Financiera de Colombia a 31 de marzo de
2011.
180
y hoy la Contralora General de la Repblica, comenzaron a suministrar informacin

bimensual de las acciones de control que estn realizando. Dentro de esas acciones hay
un primer grupo de resultados del control al control de la contratacin que seguramente
harn que el control fiscal: primero, llegue de una manera ms oportuna a los recursos que
vigila; segundo, que el control fiscal en materia de contratacin est orientado a verificar
resultados, costos y oportunidad.
Confirma la relevancia de nuestra poltica insignia, -control al control fiscal de la
contratacin- la necesidad de impulsar buenas prcticas, el cambiar creencias y
costumbres con altos niveles de profesionalizacin. En el mencionado Foro, la seora
Contralora General de la Repblica se refiri a cmo el Estado es cada da perdedor en sus
relaciones con los contratistas; el seor Procurador General llam la atencin sobre un
rgimen que se entreg a los particulares desde la creacin de sus normas hasta en sus
decisiones ms cotidianas, en un fenmeno de cooptacin y afirm el actual Ministro
de Transporte en materia contractual, que no habr en esa cartera un proyecto ms, sin
que se haya agotado, con rigor, la etapa de diseo.
iv. Control Fiscal Territorial
El tercer criterio de evaluacin de este modelo de control, tiene que ver con el control fiscal
territorial. La constitucin del 91 estableci un modelo descentralizado que incluye el manejo
de las finanzas territoriales. Est fracasando ese modelo?. Efectivamente es un modelo
en crisis por el mal manejo y hechos de corrupcin en las finanzas territoriales, unido a
un ineficiente control, y a un problema muy complejo de violencia y bandas criminales.
Ante esta crisis se est generando una discutible tendencia de recentralizacin.
Para contribuir con el saneamiento de las finanzas territoriales hemos diseado no
solamente un nuevo modelo de evaluacin, sino adems emprendimos unas formas de
auditora innovadoras: las llamadas auditoras especiales de intervencin, muy contundentes
en casos especiales de intervencin muy contundentes en caso de corrupcin, desidia o
indolencia o de corrupcin demostrada contraloras Bogot en donde hubo una destitucin
e inhabilidad por 20 aos por concusin e incremento injustificado del patrimonio.
Durante ese proceso de investigacin la auditora siempre estuvo ejerciendo control y
presentando informes y ha promovido acciones sancionatorias. De la misma manera, en
los casos de captura en flagrancia de los contralores extorsionando a los vigilados -San
Andrs y Barrancabermeja- que generaron hallazgos disciplinarios y penales.
Por otro lado, en punto de la labor de control fiscal a las contraloras del pas, la Auditora
General de la Repblica realiz sus auditoras regulares, incrementando en un 50% el
nmero de las auditoras regulares, con la misma planta de personal y los mismos recursos.
En un mismo ao la Auditora General de la Repblica no estaba auditando los 94 puntos
de control, solo 63 contraloras territoriales, faltaban 32 gerencias departamentales de
la Contralora General de la Repblica. Nosotros logramos extender nuestros recursos al
mximo para obtener una cobertura de auditora del 100% de los sujeto vigilados del 100%.
La transformacin que en materia de control venimos impulsando adems ha sido
complementada con acciones dirigidas a la creacin de una nueva cultura de control y
de mejoramiento de la gestin de las contraloras. Dentro de estas acciones de liderazgo
transformador, es de resaltar el impulso que le imprimimos a la carrera administrativa de
las 63 contraloras territoriales. Hay 1000 cargos en concurso especializado, gracias a
una tarea conjunta que emprendimos con la CNSC y al apoyo que hoy estn dando las
contraloras territoriales y las organizaciones sindicales.
Otra de esas acciones adelantadas se relaciona con la transferencia de conocimiento para
el ejercicio del control con metodologas y capacitacin, como la innovadora academia
virtual dirigida a la ciudadana, las contraloras y los auditores universitarios, como se
explicar adelante.
En materia de control fiscal territorial es renovador el relacionado con la Misin de expertos.
Con el apoyo del Banco Mundial, la Misin present los lineamientos conceptuales y las
recomendaciones para poner en marcha el Sistema Nacional de Control Fiscal, y con
participacin efectiva de todos los actores, han concretado su compromiso de trabajo
en cuatro componentes: Incremento de coberturas y articulacin de PGA; Capacitacin;
Desarrollo tecnolgico y Control Social pero efectivo. Varias conclusiones, varios aportes
y sobre todo varias acciones deja esta Misin de expertos, en un documento publicado79.
79 Dr. Ivn Daro Gmez Lee, Auditor General de la Repblica, Dr. Genaro Matute, Consultor del Banco Mundial y Ex Contralor del Per, Dra. Xiomara Morel, Especialista en
Gestin Financiera, encargada del proyecto dentro del Banco Mundial, Dr. Antonio Hernndez Gamarra, Ex Contralor General de la Repblica, Dr. Hernando Sierra Porto, Ex
Presidente del Consejo Nacional de Contralores y Contralor de Cartagena, Dr. Gustavo
Adolfo Castaeda, Contralor Municipal de Manizales, Dr. Freddy Camacho, Contralor del
Tolima, Dra. Ana Mara Echeverry, Auditora Auxiliar de la AGR, Dr. Ernesto Tuta Alarcn,
Secretario Tcnico de la Misin de Expertos, Dr. Fredy Cspedes, Auditor Delegado de la
Auditora General de la Repblica, bajo la direccin de la Dra. Isabel Martnez, Directora
de la Oficina de Estudios Especiales de la Auditora General.
182
Del trabajo realizado en el mbito territorial, se encuentra actualmente en imprenta el

documento denominado de Balance Territorial del Control Fiscal, del que se extractan
algunos elementos relevantes en trminos de cobertura:
Ampliacin cobertura en municipios. La consigna es que en Colombia no puede
pasar un cuatrienio sin que se auditen todos sus municipios. Al llegar a esta entidad
encontr 403 municipios sin auditar por parte de las contraloras territoriales. Como
consecuencia del trabajo conjunto, y ese afn de impulso de ampliacin de cobertura,
ese nmero de municipios sin auditar se redujo hoy solo a 6, que esperamos sean
auditados este ao.
Ahora bien, la extensin cuantitativa del control no lo es todo. Resulta que una tercera parte
de los municipios auditados no fueron objeto de anlisis en temas tan sensibles como sus
ingresos tributarios, los ingresos corrientes de libre destinacin, el nivel de endeudamiento
del municipio, los indicadores de solvencia y solidez, la inversin fsica y social realizada
y la calidad del gasto. Un tema por mejorar.
En el nivel territorial, de todos los sujetos de control que tienen estos municipios, y que
presentan estados contables -que en total son 2.668-, hemos identificado una grave
situacin en el pas. El 32.9% pasa el examen contable y financiero, y el resto de entidades
del orden territorial tienen: contabilidades con salvedades 784; contabilidades no razonables
555; y contabilidades con abstencin 269. Una situacin muy preocupante que pudimos
detectar gracias a la consolidacin de todo este trabajo.
Por parte de las contraloras territoriales encontramos que de las entidades que ellos
auditan para emitir el concepto del fenecimiento, de 3.258, 1.677 entidades el 51.5%
tienen pronunciamiento de no fenecimiento de la cuenta, esa es una situacin muy grave,
y slo han sido fenecidas el 48.5% de las entidades.
Lo anterior significa que ms de la mitad de las entidades territoriales no pasan la prueba

del manejo de sus finanzas. Esto nunca se le haba informado al pas, no hay conciencia
del control fiscal territorial y del psimo estado contable de sus cuentas.
Adicionalmente, hemos observado algunas prcticas de ocultamiento de pasivos
pensionales, y en materia de vigencias futuras, la mayora de estas operaciones, de 14
billones de pesos, no cumplieron las normas de endeudamiento pblico, lo que obliga a una
revisin de fondo de la Ley 617 con toma de posesin fiscal y contractual por autoridades
calificadas, y de mecanismos drsticos de intervencin fiscal y econmica a los gobiernos
territoriales descuidados en sus finanzas.
En este criterio tan significativo, es importante recordar el planteamiento inicial de la
nueva metodologa: uno es que las contraloras tengan mayor calidad en los informes
macrofiscales, presupuestales, financieros y del medio ambiente.
En esta aplicacin del modelo, en su primera versin, las contraloras territoriales mejoraron
su calificacin pasando de 21 a 28%, gracias entre otras, al apoyo dado por la Auditora
General de la Repblica con metodologas y capacitacin y con la voluntad de las mismas
v. contralora General de la Repblica
Punto esencial de este nuevo modelo, y de las acciones de control de la Auditora General
de la Repblica, es la Contralora General de la Repblica, entidad de cuya evaluacin de
gestin del ao 2009, la Auditora General de la Repblica concluy:
No se feneci la cuenta, luego de seis aos de fenecimiento. Luego que 22 auditores
participaron en el proceso de evaluacin a la gestin de la anterior administracin, se
evidenciaron 85 hallazgos en materia administrativa, 8 fiscales, 21 disciplinarios y uno
penal, por lo tanto, se iniciaron y promovieron los respectivos traslados y procesos. La
evolucin en punto del fenecimiento de la cuenta de la Contralora General de la Repblica
ha sido la siguiente:
184
El riesgo de prescripcin observado fue altsimo, se present en 1.150 procesos por valor
de $585.378 millones que representan el 35,99% del total de los procesos reportados
por la Contralora.
De otra parte, se encontr que aquella administracin ejecut ms de 108 mil millones
de pesos en contratacin directa en los cuatro aos de gestin, de un total de 127.415
millones de pesos en contratacin, es decir, el 85% del monto contratado, reitero, se hizo
de manera directa.
Formulamos varias advertencias sobre el riesgo de nminas paralelas, evidenciadas
desde el mes de junio de 2009 en un informe de auditora, y posteriormente en varias
comunicaciones escritas. Respecto de la cobertura en Sistema General de Participaciones y
Regalas, se estableci que en el 2009 tan solo alcanz una cobertura del 35.7%. Nuestros
procesos de control, es de resaltar, estuvieron enmarcados por garantas a la anterior
administracin de la Contralora General de la Repblica, que tuvo adems el derecho a
intervenir en la etapa de contradiccin de los informes de auditora.
Lo evidenciado por la Auditora General en su reciente informe de auditora, me llev a
pedir a la Seora Contralora General, acciones urgentes e inmediatas, para el mejoramiento
administrativo y la calidad del control; estim en su momento problemas estructurales y
de fondo en esa entidad, que se comienzan a resolver en alguna medida.
Como respuesta, la seora Contralora asume, en plan de mejoramiento, las siguientes
acciones preventivas y correctivas:
1. No renovacin de los contratos y limitacin de la contratacin para apoyo tcnico
especializado.
2. Plan General de Auditora articulado con contraloras territoriales, para potenciar el
talento humano.
3. Replantear el esquema de auditora vigente.
4. Equilibrar las cargas laborales entre los funcionarios.
5. Reduccin en gastos de funcionamiento, publicidad, viticos y otros.
6. Auditoras por proyectos y riesgos.
7. Fortalecer el Sistema Nacional de Control Fiscal SINACOF-.
8. Contrarrestar posibles riesgos en convenios celebrados en vigencias anteriores (casos
ETB y Colvatel).
As, se han establecido 260 acciones de mejoramiento, hoy en curso. Destaco que, el plan
de mejoramiento con esta nueva administracin y las relaciones institucionales de los dos
organismos de control han tenido connotaciones profesionales especiales, en el marco de
una transformacin y un nuevo paradigma al que me refer al comienzo.
El equipo directivo de la Contralora General, con el liderazgo de la Contralora Sandra
Morelli Rico, efectu anlisis a profundidad de este informe de auditora, de las causas y
los riesgos que generaban dificultades para el cumplimiento de su funcin; producto de
lo cual incorporaron a su Plan Estratgico como poltica institucional, los lineamientos y
acciones de mejoramiento aqu enunciados.
Adicionalmente, como un instrumento de fortalecimiento del control fiscal las dos
entidades elaboraron un documento conceptual que permitir a la Auditora General de la
Repblica, cumplir a partir de ahora, frente a la Contralora General de la Repblica, uno
de sus mandatos legales esenciales: la coadyuvancia, mandato que en el pasado ningn
contralor haba permitido realizar.
Esta competencia legal ser ejercida dentro de estrictos parmetros tcnicos y con respeto
de la independencia funcional de los dos rganos de control, en el marco del control
recproco, segn instructivo elaborado de manera conjunta.
Las principales acciones de coadyuvancia se concretan en:
1. Promover acciones para el for talecimiento y modernizacin del control fiscal
colombiano.
2. Apoyar a la Contralora General de la Repblica en su funcin de armonizacin de los
sistemas de control fiscal.
3. Desarrollar directrices conjuntas, y con otros rganos de control, para la adecuada
vigilancia de los recursos pblicos y estrategias de lucha contra la corrupcin, como
las circulares conjuntas a que atrs se hizo referencia.
4. Transferir y adoptar guas metodolgicas en temas de inters comn, como contratacin
y polica judicial, entre otros.
5. Fomentar la capacitacin y cualificacin del talento humano.
6. Hacer presencia conjunta en temas de inters nacional: seguimiento a las vigencias
futuras, estrategias de control a la emergencia invernal, control a las fiducias, control
a la contratacin, entre otros.
186
Despus de diez aos de tensiones y de choques institucionales entre las dos entidades,
empezamos a pagar la deuda que nuestras entidades tienen con el control fiscal y la
sociedad colombiana, al haber asumido estos compromisos de cambio.
vi. Responsabilidad Fiscal
En materia de responsabilidad fiscal, mientras exista el mandato constitucional y legal de
que en Colombia los procesos de responsabilidad fiscal los adelantan los contralores y
no los jueces, este es un punto obligado de nuestros anlisis.
Sealaba al comienzo que el Sistema de Control Fiscal es poco eficiente en la recuperacin de
los recursos, y a continuacin presento algunas las cifras que demuestran esta afirmacin,
pero que a la vez ponen de presente una mejora en medio de esa escasez e ineficiencia.
El porcentaje de recaudo de recaudo ms alto lo tienen seis contraloras municipales, y
hay 20 contraloras que estn por debajo de cero en materia de recaudo. De estas 20, 10
recaudan entre el 0,9 y el 0,1%, lo que permite entender que 10 contraloras reportaron
un recaudo de 0.0% en el ao 2010.
Esta gran ineficiencia se explica por dos razones de fondo ya abordadas; la primera,
que en muchas contraloras no hay compromiso de los profesionales que adelantan los
procesos de responsabilidad fiscal; en otras ocasiones no son los profesionales sino
los directivos. La inactividad procesal es uno de los grandes flagelos que tiene el control
fiscal colombiano. Por eso, tomamos como hito una de las ms grandes contraloras del
pas para impulsar el primer proceso sancionatorio fiscal por incumplimiento de trminos,
accin que tampoco tena precedentes.
Debo sealar que la Auditora General de la Repblica en relacin con el recaudo, frente a una
cartera de $1.340 millones, la cual como toda cartera viene de aos anteriores, haciendo
un gran esfuerzo ha recaudado la suma de $210.622.603, lo cual corresponde a un 15.71%
, porcentaje que esperamos en lo que resta del ao se pueda aumentar significativamente.
En la actualidad, la Auditora General de la Repblica, tiene 66 procesos de responsabilidad
fiscal vigentes, cuya cuanta es de $1.714 millones, que frente a la recuperacin
corresponde a un 12.29%.
De otra parte, tengo que reconocer en un acto de rendicin de cuentas, que los hallazgos
disciplinarios que nuestra entidad ha trasladado ante la Procuradura General de la Nacin
por vencimiento de trminos, no tienen la calidad esperada para llegar a sanciones de
esa naturaleza, por debilidades en su formulacin. Por lo tanto, los hallazgos los estamos
formulando con un nuevo formato, en el que se fortalecen sus elementos para efectuar un
traslado ms tcnico. El primer grupo de traslados a la Procuradura, por vencimiento de
trminos en procesos de responsabilidad fiscal e indagaciones preliminares, corresponder a
diez gerencias departamentales y a la Direccin de Juicios Fiscales de la Contralora General
de la Repblica y luego a algunas contraloras territoriales. A cumplir trminos procesales.
En los planes de mejoramiento, los respectivos contralores debern asignar la responsabilidad
a los abogados sustanciadores del cumplimiento de los trminos procesales; de no hacerlo
as sern los contralores los que respondan por esa cuestionable indolencia en el trmite
de los procesos de responsabilidad fiscal que se adelanta en las contraloras.
La segunda razn, de la ineficiencia referida, toca con las reglas del proceso de
responsabilidad fiscal adoptadas con la Ley 610 de 2000, las cuales no permiten adelantar
un proceso gil y eficiente.
De manera conjunta, los equipos de la Contralora General de la Repblica y de la Auditora
General de la Repblica redactamos las reglas de un nuevo proceso de responsabilidad
fiscal. Este era un anhelo que tenamos desde el ao 2004, que en su momento fue
frustrado, pero que hoy gracias al apoyo del gobierno del Presidente Juan Manuel Santos,
del Congreso y de la Cmara de Representantes, estamos llegando a feliz trmino en esta
reforma legislativa del proceso de responsabilidad fiscal.
Quien me suceda en el cargo tiene el reto de seguir siendo inflexible en la vigilancia de
los trminos procesales, y ms riguroso al condenar su incumplimiento. De hacer un
acompaamiento a las contraloras para que, a partir del nuevo ordenamiento, adelanten
procesos de responsabilidad ms giles, con pleno cumplimiento de los trminos y que,
a su vez, sean cumplidos por la misma Auditora General de la Repblica.
En materia de procesos sancionatorios, y para terminar con esta parte que es la dura,
la parte coercitiva, adelantamos 40, abiertos en su mayora por no rendir o remitir la
informacin solicitada, irregularidades en la rendicin de cuenta, e incumplimiento del
plan de mejoramiento. La mitad de esos procesos, es decir 20, ya han sido fallados en
segunda instancia y el resto sigue su trmite procesal normal.
vii. Innovacin, Gerencia, Control Social, Sinergia y Visibilidad
El ltimo tem, que agrupa varios criterios del nuevo modelo que an falta referir, tiene que ver con
la innovacin, con la gerencia del control social, con lo que hemos llamado sinergia y visibilidad.
188
Retomo algunas de mis ideas sobre la necesidad de hacer visibles y transparentes

las entidades y los asuntos pblicos, expresadas entre otros escenarios, en la ciudad
de Medelln, en el mes de septiembre de 2009, en un foro ms de filosofa sobre
el pensamiento complejo de Edgar Morin. Sobre este filsofo contemporneo dije:
Direcciones de la tica, basada en la transparencia y en la responsabilidad, en la que
todo se ve, nada se oculta, en la que todo se informa nada se engaveta, en la que no
existen los patrimonios cuantiosos que no son posibles de justificar, en la que se elevan
las capacidades de denuncia y sancin a las distorsiones de la conducta tica, en la
que la ciudadana es partcipe real y con conocimiento de los asuntos pblicos por lo
que les es posible desarrollar todo su poder de controlar a las instituciones, en la que
los funcionarios del estado estn al servicio de los intereses colectivos y no al servicio
de intereses egostas. Si somos capaces de generarlo, estaremos contribuyendo a la
construccin de la nueva tica social con la que suea Morn, que es con la que todos
nosotros soamos. Es este nuestro gran desafo.
Soando con una nueva tica, y en el marco de la innovacin, y la transformacin,
por supuesto que el componente pedaggico y acadmico estuvo en nuestra agenda.
Creamos la primera Academia Virtual del control fiscal, que est en funcionamiento. Tienen
centenares de estudiantes que han tomado o estn tomando un curso de control fiscal,
con siete cursos aprobados en funcionamiento y otros cuatro que estn en proceso, para
trabajar en sentido de esa tica.
Otra de nuestras principales contribuciones a la gerencia fue darle sostenibilidad al proceso
de modernizacin que emprendi la Auditora General de la Repblica en el ao 2004, en la
administracin de Piedad Ziga Quintero. En este periodo, la entidad registr los derechos
de propiedad intelectual del SIREL y del SIA que permiten la rendicin de cuentas en lnea
a travs de la WEB, y que nos permiten hacer los anlisis que hoy hemos presentado. Se
actualizaron nuestras plataformas, nuestros mecanismos de seguridad, y logramos que
nuevas Contraloras utilizaran esos sistemas para un total de 58 contraloras de las 63
que tiene el pas que hoy actan en plena conectividad.
Le dimos prioridad al control social como era de esperarse, por contar en nuestro equipo
con personas tan especializadas y con tanta experiencia en control y participacin. As,
realizamos siete audiencias pblicas con participacin de 1.410 personas debidamente
registradas, y 27 foros con asistencia de 4.260 personas, hicimos la vuelta a Colombia
varias veces, los viticos los gastamos en las regiones y no en el exterior.
En el control social le dimos prioridad a un programa innovador, Auditores Universitarios,

estamos sembrando tica en las nuevas generaciones.
Gracias a una actitud generosa, alejada de cualquier mezquindad, participamos con la
Seora Contralora General de la Repblica en la redaccin de ms de cuarenta artculos
del Estatuto Anticorrupcin, que coincidencialmente termina, en forma positiva, su trmite
en el Congreso. A modo de ancdota, sobre esa participacin nos dijo jocosamente el
Ministro del Interior: ustedes me metieron fue un cdigo de control fiscal.
De otra parte, por primera vez el Gobierno Nacional se acerc a la Auditora General de la
Repblica para que contribuyera a la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 Prosperidad para Todos. Fue as como diseamos para el Banco Nacional de
Proyectos e Inversiones, un proyecto lder Proyecto Desarrollo del Nuevo Sistema de
Control Fiscal Integral, que contar con recursos para la Auditora General de la Repblica
por $4.258 millones.
De nuestros logros, los cuatro que voy a enunciar son los ms valiosos, son los
reconocimientos externos, que hablan por s mismos.
1. Por parte de gobierno en lnea del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones, los esfuerzos tecnolgicos y de visibilidad se vieron representados
en la calificacin sobresaliente que sobre manejo de TICS nos otorg. Somos el
organismo de control lder a nivel nacional en materia de conectividad.
2. Nuestra cuenta fue fenecida por la Contralora General de la Repblica; sin ningn
hallazgo penal, disciplinario ni fiscal, en la mxima calificacin A11, contabilidad
limpia. En nuestros procesos contractuales adems de adoptar un manual de buenas
prcticas, dejamos de contratar de manera directa mediante convenios administrativos
los procesos contractuales ms representativos, este ao se contratan por licitacin
pblica los servicios de conectividad, de suministro de pasajes, y las capacitaciones
misionales, por seleccin abreviada. Reitero que nuestra gestin se realiz sin grandes
adiciones al presupuesto.
3. La Auditora General de la Repblica fue considerada por la Contadura General de
la Nacin en 2010, como la primera entidad del orden nacional tras haber obtenido
los mejores resultados en la calificacin del Control Interno Contable de la vigencia
2009. Renovamos la certificacin de calidad de todos los procesos administrativos y
misionales de acuerdo con los ltimos estndares de calidad del ICONTEC.
190
4. La Auditora General de la Repblica fue objeto de reconocimiento de la Comisin Legal

de Cuentas de la Cmara de Representantes, en plenaria de 4 de mayo pasado, por su
presencia en el nivel territorial y su transparencia, y le solicit, en calidad de entidad
experta en control fiscal, la preparacin de un proyecto de ley sobre Orden Fiscal y
Sanciones, que la adopcin en Colombia de un rgimen que estructure e imponga
mecanismos de autoridad en las finanzas territoriales.
5. La Auditora General de la Repblica fue calificada por la Corporacin Transparencia por
Colombia como la quinta mejor entidad pblica nacional, subimos en el ltimo ao 42 puestos
y nos ubicamos en el primer lugar dentro de los organismos de controla nivel nacional.
5. Consideraciones Finales hacia el futuro

Para terminar, una recapitulacin a manera de consideraciones finales y mirando al
futuro:
1. Punto central de una gestin exitosa es la accin conjunta y estratgica con diversas
organizaciones y personas representativas del Estado, del nivel territorial, de los
organismos internacionales, de la sociedad civil y de actores de la academia, muchos
profesores y cientos de estudiantes universitarios. Por supuesto, el acompaamiento
de los funcionarios de la Auditora General de la Repblica, con su tica y ejemplo
permitieron ejercer liderazgo y cumplir la misin. De lograrse esta transformacin
hacia un control fiscal tcnico y riguroso, no olviden que son los miembros de estas
organizaciones los grandes protagonistas del futuro.
2. Esta es una excelente oportunidad para compartir con el destacado grupo de dirigentes
que nos acompaan, luego de estos dos aos de estar inmerso en el ejercicio del control
fiscal, la ntima conviccin de que esta funcin pblica tan necesaria, y criticada a la
vez, no obstante las debilidades que tuve el deber de resaltar, es una organizacin que
creo, an puede liderar una profunda revolucin conceptual y operativa, un cambio
paradigmtico, que debe contemplar los tres cambios sustanciales atrs referidos:
a. Un nuevo modelo de control que incorpore la evaluacin de las polticas pblicas
y apunte de verdad a la evaluacin de la gestin y resultados de la gestin
pblica en respuesta a las tendencias del Estado moderno.
b. Una normatividad que le de contenido y personalidad propia al sistema
nacional de control fiscal, que permita la recuperacin real en los procesos
de responsabilidad fiscal.
c. Una reforma legal y tcnica que garantice la independencia y autonoma de las

3. Esta revolucin conceptual y operativa se debe acompaar de urgentes decisiones
relacionadas con la gestin de los entes territoriales, dentro de las cuales ocupa un
lugar preferencial, el evitar la recentralizacin y el expedir una nueva ley de ordenamiento
fiscal y contable, cuya situacin es muy grave, mxime frente a la crtica situacin
que se est afrontando como consecuencia del desastre invernal. Igualmente con una
poltica de Estado para la contratacin, no solo para el control, ms bien enmarcada
por buenas prcticas y que evite el dao que se le ocasiona al Estado con las condenas
en su contra.
4. A los que hoy son los dirigentes del control fiscal, encabezados por la Seora Contralora,
al nuevo Auditor General que escoja el Honorable Consejo de Estado y los contralores
territoriales, incluidos por supuesto los actuales, creo que les corresponde continuar por
este camino de transformacin que emprendimos hacia la consolidacin de organismos
de control fiscal que se desempeen con rigor e independencia. Contralores: la majestad
del control fiscal es un ttulo que se ganar en el futuro, si hay resultados.
5. Los procesos y auditoras que la CGR ha iniciado con tanta determinacin y a la vez,
haciendo un uso muy preciso y adecuado de sus competencias constitucionales y
legales de investigacin; la ciudadana, la auditora y la comunidad acadmica, a la cual
regreso en unas semanas, la respaldamos en ese patritico propsito fundamental.
En sntesis, las transformaciones llevadas a cabo, las que estn en curso, las que se
puedan realizar y los resultados que se expusieron y sustentaron durante mi gestin como
Auditor General de la Repblica demuestran que vale la pena hacer un gran esfuerzo para
emprender un verdadero cambio de paradigma, que involucre no solo el cambio de normas
sino de la cultura, de la tica y de las prcticas del control fiscal colombiano, para evitar
ese gran riesgo de organismos de control, no al servicio de la sociedad, sino al servicio
de autoritarismos y corrupcin. Con liderazgo tcnico y transparencia sembramos para
esa transformacin!
192
BIBLIOGRAFA
Gmez Lee, Ivn Daro. Control Fiscal y seguridad jurdica gubernamental.

Universidad Externado de Colombia. Bogot, 2006.
Gmez Lee, Ivn Daro. Contratacin Visible. Manual para un buen control de
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Misas, Gabriel y otros. La lucha anticorrupcin en Colombia. Teoras, prcticas y
estrategias. Editado por la CGR.
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Universidad del Rosario. Bogot, 2007.
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Legis, Bogot.
AA.VV. Informes de gestin de la Contralora General de la Repblica.
AA.VV. Informes de gestin de la Auditora General de la Repblica.
AA.VV. Informes de auditora sobre la Contralora General de la Repblica. Auditora
General de la Repblica.
AA.VV. Revista Economa Colombiana. Contralora General de la Repblica.
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Editado por la CGR.
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AA.VV. El control del futuro. CGR.

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Fortaleza del Control Fiscal!

contRaLoRa GeneRaL De La RePBLica

Fortaleza del Control Fiscal!

I V N DA R O G MEZ LEE . Auditor General de la Repblica

odas las organizaciones se debaten en el dilema de cambiar su pasado o en alguna

No obstante los propsitos de tecnificacin y de efectividad en el control fiscal que

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