2015 Desafios Del Estado de Bienestar e

DESAFOS
DEL ESTADO DE BIENESTAR

EN NORUEGA Y ESPAA
FRANCISCO JAVIER MORENO FUENTES

ELOSA DEL PINO MATUTE
(Coordinadores)
DESAFOS
EN NORUEGA Y ESPAA
NUEVAS POLTICAS PARA ATENDER
A NUEVOS RIESGOS SOCIALES
Diseo de cubierta:
JV, Diseo grfico, S.L.
Esta obra ha sido editada gracias a la ayuda a la edicin prestada por los fondos del
Mecanismo Financiero del Espacio Econmico Europeo a travs de la Real Embajada
de Noruega en Espaa.
La Real Embajada de Noruega no se responsabiliza del contenido de la publicacin, ni de
las opiniones expresadas por los autores.
Este trabajo fue desarrollado durante el perodo de vigencia de los proyectos del Plan
Nacional I+D Solidaridad familiar, cambio actitudinal y reforma del Estado de bienestar
en Espaa: el familismo en transicin (SOLFCARE), CSO2011-27494 y Capacidad y
Estrategias de Reforma frente a la crisis fiscal en los sectores pblicos y las polticas de
bienestar autonmicos: condicionantes y trayectorias de cambio (CRISAUT), CSO2012-33075,
de los cuales se ha beneficiado.
Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegido por la Ley,
que establece penas de prisin y/o multas, adems de las correspondientes indemnizaciones por daos y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o
comunicaren pblicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artstica o cientfica,
o su transformacin, interpretacin o ejecucin artstica, fijada en cualquier tipo de
soporte o comunicada a travs de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin.
Francisco Javier Moreno Fuentes y Elosa del Pino Matute (coords.), 2015
EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANAYA), S. A.), 2015
Juan Ignacio Luca de Tena, 15 - 28027 Madrid
ISBN: 978-84-309-6557-1
Depsito Legal: M. 8.040-2015
Printed in Spain
NDICE
Prlogo ...................................................................................................................... Pg. 9
Captulo I.LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS DEL ESTADO
DE BIENESTAR...............................................................................................................
I. Desafos para el estado de bienestar: nuevos riesgos sociales, sostenibilidad
y legitimidad..........................................................................................................
II. Los regmenes de bienestar socialdemcrata y mediterrneo.......................
III. Metodologa, objetivos y estructura del libro................................................
Bibliografa.....................................................................................................................
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27
Captulo II. CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA: LEGADOS,

TENDENCIAS Y CONTROVERSIAS............................................................................
I. Introduccin. ........................................................................................................
II. Un modelo nrdico?.............................................................................................
III. El modelo noruego de cuidado de larga duracin. Breve historia..............
IV. Tendencias y controversias recientes. ..............................................................
V. La cuestin de la sostenibilidad.........................................................................
Bibliografa.....................................................................................................................
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Captulo III.RETOS Y REFORMAS DE LAS POLTICAS DE CUIDADO DE LARGA

DURACIN EN ESPAA...............................................................................................
I. Introduccin..........................................................................................................
II. Principales caractersticas de los cuidados de larga duracin en Espaa.
III. Crisis, reformas y desarrollo del SAAD...........................................................
IV. Conclusiones..........................................................................................................
Bibliografa.....................................................................................................................
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79
Captulo IV.LAS POLTICAS FAMILIARES Y DE GNERO EN NORUEGA............ 81

I. Introduccin . .......................................................................................................
81
II. Los cambios en el orden social............................................................................
83
III. Gnero y la reforma poltica familiar de la dcada de 1970 - Los aos de
formacin...............................................................................................................
84
IV. Las polticas familiares y de gnero desde la dcada de 1990 a los prime ros aos del siglo xxi. La igualdad de gnero frente a eleccin de los
padres .....................................................................................................................
87
V. Principales perfiles de las polticas familiares y de gnero (en torno a 2010).
91
VI. El impacto y acogida de las reformas polticas de cuidado de nios por
parte de los padres................................................................................................
94
VII. Resumen..................................................................................................................
97
VIII. Desafos para el modelo nrdico........................................................................
97
Abreviaturas..................................................................................................................... 99
Bibliografa. ..................................................................................................................... 99
Anexo ................................................................................................................................ 101
Captulo V. FAMILIA Y GNERO EN EL SISTEMA DE BIENESTAR ESPAOL . ......
I. Introduccin. ........................................................................................................
II. El sistema mediterrneo familista.....................................................................
III. Los orgenes de la poltica familiar en Espaa. ...............................................
[7]
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105
105
108
DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA
IV. La transformacin repentina del rgimen familiar espaol.........................

V. Cuidados formales e informales en respuesta a los cambios sociales y
normativos.............................................................................................................
VI. Accin poltica e innovacin en un nuevo rgimen familiar..........................
VII. Conclusiones..........................................................................................................
Bibliografa.....................................................................................................................
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Captulo VI.DESEMPLEO Y POLTICAS DE ACTIVACIN EN NORUEGA............

I. Introduccin. ........................................................................................................
II. Los elementos clave del sistema de proteccin por desempleo. .....................
III. Los desafos principales del sistema de proteccin por desempleo.................
IV. En resumen.............................................................................................................
Bibliografa.....................................................................................................................
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Captulo VII.LOS DESAFOS DEL SISTEMA DE PROTECCIN POR DESEMPLEO

EN ESPAA......................................................................................................................
I. Introduccin. ........................................................................................................
II. Principales reformas del sistema de proteccin por desempleo en espaa y
sus retos nunca resueltos....................................................................................
III. Las caractersticas del sistema de proteccin por desempleo en Espaa
tras las recientes reformas. ...............................................................................
IV. Los persistentes problemas del sistema de proteccin por desempleo a jui cio de los actores..................................................................................................
V. Propuestas de poltica pblica desde el punto de vista de actores y expertos.
VI. Conclusiones..........................................................................................................
Bibliografa.....................................................................................................................
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Captulo VIII.CONCLUSIONES....................................................................................... 173

Equipo de Investigacin. ....................................................................................................... 183
PRLOGO
Para la Real Embajada de Noruega ha supuesto una gran satisfaccin haber apoyado el Proyecto NorSpaR Respuestas a los Nuevos Riesgos Sociales
en Espaa y Noruega, que ha dado lugar a la publicacin de este libro. El
propsito de este proyecto ha sido conocer cmo Noruega y Espaa, desde
sus respectivas situaciones econmicas y perteneciendo a modelos de bienestar
distintos, afrontan los nuevos retos derivados de las transformaciones que estn
teniendo lugar en nuestras sociedades. El estudio pone de relieve las presiones
sobre el sistema de bienestar actual causadas por factores demogrficos, la crisis econmica, los nuevos riesgos sociales y la necesidad de buscar soluciones
sostenibles en el futuro.
El apoyo a este proyecto por parte de la Embajada se inscribe dentro del programa de cooperacin con Espaa a travs de los Fondos del Espacio Econmico Europeo. El Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo (EEE) constituye
el marco en el que se insertan las relaciones de Noruega con la Unin Europea.
El Acuerdo EEE entr en vigor en enero de 1994 y abarca a los pases de la
Unin Europea y a tres de la Asociacin Europea de Libre Comercio (Islandia,
Liechtenstein y Noruega). Es el acuerdo internacional de mayor envergadura y
extensin suscrito por Noruega. Para el perodo de financiacin de 2009-2014,
Islandia, Liechtenstein y Noruega facilitaron 1.788 millones de euros por medio
del Mecanismo Financiero EEE (EEE Grants y Norway Grants). Noruega ha financiado el 97 por 100 de esa cantidad. Con estos Fondos tratamos de
contribuir a la cohesin social y econmica en Europa.
Con Espaa hemos tenido la suerte de cooperar en temas tan variados como
la innovacin, las energas renovables, la cultura, la educacin o la igualdad
de gnero. Trabajando en los temas de igualdad de gnero, con diferentes instituciones espaolas y noruegas, nos dimos cuenta del gran inters que existe
en nuestros pases por compartir experiencias sobre nuestros modelos de Estado
de Bienestar. Y de ese inters naci la idea de profundizar en el conocimiento de
ambos modelos.
Agradecemos al equipo de ocho investigadores noruegos y espaoles, autores
de este libro, su participacin en este proyecto. Esperamos que este libro contribuya a enriquecer el debate sobre el Estado de Bienestar en Espaa y Noruega;
y tal vez ms all, ya que el debate no solamente es europeo, sino global.
Johan Vibe
Embajador de Noruega en Espaa.
[9]
CAPTULO I
LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

Equipo NorSpaR
I.DESAFOS PARA EL ESTADO DE BIENESTAR: NUEVO RIESGOS

SOCIALES, SOSTENIBILIDAD Y LEGITIMIDAD
En el marco de la investigacin comparada sobre reforma del Estado de
Bienestar, este proyecto (NorSpaR) tiene como objetivo analizar las principales
iniciativas de poltica pblica mediante las que Noruega y Espaa se enfrentan
a los nuevos desafos sociales y econmicos derivados de los llamados Nuevos
Riesgos Sociales (en ingls, New Social Risks, NSR). Aunque ambos pases presentan diferencias significativas en sus entornos institucionales (como la pertenencia espaola a la UE) o su clasificacin en distintos regmenes de bienestar
(Noruega generalmente se incluye en el modelo nrdico y Espaa dentro del
Mediterrneo), los dos comparten un inters comn por hacer frente a los retos
antes mencionados mientras mantienen la cohesin social. En la ltima dcada,
los respectivos gobiernos han tratado de responder a esos desafos mediante la
reforma de sus mercados de trabajo y la adaptacin de sus programas de desempleo, sus polticas de gnero, de familia y de atencin a las personas en situacin
de dependencia.
Antes de analizar de manera detallada en los captulos posteriores del libro
cmo cada uno de los dos pases estn afrontando tanto los viejos como los nuevos riesgos sociales en cada uno de los sectores de poltica pblica mencionados
en el prrafo anterior, en este primer captulo se introducen algunos conceptos
bsicos. En concreto, en este captulo inicial se analiza el impacto de los Nuevos Retos Sociales sobre el llamado modelo social europeo y sobre los sistemas
nacionales de proteccin social. Se presentan las necesidades de modernizacin
que estos pases tienen por delante en lo que respecta a sus polticas sociales y
econmicas, as como los desafos polticos relacionados con la sostenibilidad
y la legitimidad del Estado de Bienestar. A continuacin, se analizan las caractersticas de los sistemas de proteccin social en Noruega y Espaa, para concluir
revisando algunas cuestiones metodolgicas relacionadas con este proyecto de
investigacin.
[11]
12
1.La consolidacin de los Nuevos Riesgos Sociales y la crisis

econmica
Una de las principales tendencias observadas tanto en Espaa como en Noruega en las ltimas dcadas es el aumento de los Nuevos Riesgos Sociales,
conceptualizados como riesgos a los que la gente se enfrenta a lo largo de su
vida y que son el resultado de los cambios demogrficos, la transformacin de
los mercados de trabajo y los contextos sociales asociados con la transicin al
orden postindustrial (Taylor-Gooby, 2004; Bonoli, 2007). Los Nuevos Riesgos
Sociales plantean nuevos desafos a los Estados de Bienestar vinculados con tres
tendencias: el envejecimiento de la poblacin, la transformacin de los mercados
de trabajo y los cambios en los valores sociales.
El primer desafo tiene que ver con el envejecimiento de la poblacin derivado
del aumento de la esperanza de vida y la disminucin de las tasas de natalidad.
Se espera que la proporcin de personas que tienen sesenta y cinco aos o ms
aumente en toda Europa, pero sobre todo en el sur, donde las tasas de natalidad
tambin se encuentran entre las ms bajas del mundo. El aumento en el nmero
absoluto y relativo de personas mayores implica tanto una creciente demanda de
cuidado como una importante presin econmica. El envejecimiento puede afectar negativamente a la creacin de empleo y los salarios, ya que sern necesarias
contribuciones sociales ms altas por parte de los trabajadores para cubrir las
expectativas de bienestar de los ancianos. Las limitaciones financieras tambin
pueden obligar a los gobiernos a reducir las pensiones pblicas y fomentar la
expansin de los sistemas privados como complemento a las pensiones estatales, lo que podra dejar a algunos segmentos de la poblacin insuficientemente
protegidos para afrontar los aos de jubilacin.
Al margen de las presiones financieras que puede causar, el envejecimiento
de la poblacin tambin aumentan las demandas de cuidado, tradicionalmente
asumidas por las mujeres gratis et amore. Sin embargo, este tipo de arreglo,
consistente en que las mujeres cuiden de los mayores, resulta menos factible en
sociedades postindustriales. El aumento del empleo femenino ha hecho crecer
el nmero de hogares donde los dos adultos trabajan, lo que implica que las
mujeres ya no pueden satisfacer las necesidades de cuidado de sus familiares, y
que el estatus del hombre proveedor es puesto en cuestin por la existencia de
una segunda fuente de ingresos. Los modelos de bienestar que operan bajo la
presuncin de que el cuidado y el trabajo domstico sern realizados por amas de
casa a tiempo completo sin contraprestacin econmica han dejado de ser realistas. En este contexto, podemos observar nuevas necesidades asociadas con el
creciente nmero de mayores dependientes que no pueden proveerse de cuidados
adecuados de manera informal, as como las dificultades cada vez mayores de
las familias para conciliar el trabajo y la vida familiar cuando surge el problema
de tener que cuidar a un familiar anciano.
Un segundo grupo de presiones se deriva de la transformacin de los mercados de trabajo. Por un lado, los nuevos avances tecnolgicos han deslocalizado
muchos empleos poco cualificados en el sector manufacturero hacia pases con
niveles salariales ms bajos, aumentando el riesgo de desempleo entre amplios
CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS
13
sectores de la clase obrera del mundo occidental. Tener competencias profesionales que han devenido obsoletas o ser incapaz de reciclarse al ritmo de los avances
tcnicos constituyen nuevas fuentes de vulnerabilidad para los trabajadores que,
por lo general, no estaban preparados para afrontar la eventualidad del desempleo a una edad avanzada.
Por otro lado, la transicin de las estructuras ocupacionales en el orden postindustrial ha abierto nuevas oportunidades de empleo para algunos no-integrados, aunque a menudo a un alto coste en cuanto a la calidad de los nuevos
puestos de trabajo. Los bajos salarios y los empleos de mala calidad han tenido
un impacto especialmente duro en la vida de algunos grupos socioeconmicos,
como los jvenes y los inmigrantes. En algunos pases, los jvenes se enfrentan
a grandes dificultades para alcanzar la independencia financiera, abandonar el
hogar paterno, formar una pareja y/o para convertirse en padres (lo que fomenta el descenso de las tasas de natalidad). Los inmigrantes, que hace unos aos
acudan masivamente a los pases occidentales atrados por las oportunidades
de empleo, han sido empujados a la economa informal en condiciones de alta
inseguridad y precariedad.
Un nmero cada vez mayor de personas sufren diariamente las consecuencias de amplias transformaciones macroeconmicas. Muchos problemas vienen
asociados a las siguientes tendencias: trabajadores atrapados en el subempleo y
los bajos salarios (o en empleos para los que estn sobrecualificados); expuestos
a altos niveles de estrs laboral, accidentes de trabajo o deterioro de la salud;
que se enfrentan a la pobreza y la falta de medios pese a tener un empleo; sin
una trayectoria laboral que les garantice el acceso a una proteccin social adecuada, etc. Aunque estos problemas se han agravado como consecuencia de la
crisis, el aumento de la pobreza y la desigualdad ya haba sido importante en los
pases industrializados durante las dos dcadas anteriores, incluyendo Suecia,
Italia, Alemania o EE.UU. (Fundacin Alternativas, 2013). En este contexto,
el crecimiento econmico parece insuficiente para prevenir el aumento de las
desigualdades.
La tercera cuestin a tener en cuenta es la evolucin de los valores sociales
(tales como el individualismo, la secularizacin, o la democratizacin de las relaciones sociales). La creciente autonoma financiera de las mujeres que entran
en el mercado laboral no solo les ha proporcionado nuevas capacidades de negociacin, que estn impulsando cambios rpidos y positivos en las relaciones de
gnero dentro de las familias, sino que tambin puede tensar las relaciones
de pareja, aumentando el riesgo de ruptura. La creciente precarizacin del
matrimonio, junto con la propensin de muchos jvenes hacia formas menos
estables de pareja, ponen sobre la mesa nuevos problemas y necesidades asociadas a la monoparentalidad. Un nmero mayor de nios crecen en hogares
monoparentales, lo que conlleva riesgos ms altos de pobreza y problemas
derivados de las dificultades de los padres para conciliar el trabajo y las responsabilidades familiares.
Un segundo ejemplo del impacto del cambiante contexto social es la influencia de las experiencias migratorias sobre las oportunidades de la segunda generacin, a menudo afectada por perodos de largas separaciones de sus padres, que
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asiste a escuelas de baja calidad, sufre conflictos con sus compaeros de clase,
viven en familias con jornadas laborales largas y asociales que les deja poco
tiempo y energa para dedicar a sus hijos, sufre la segregacin residencial, etc.
Estos problemas pueden fomentar la alienacin y el descontento social (cuando
no desviacin manifiesta) y pueden marcar irreversiblemente sus oportunidades
en la vida.
Los Nuevos Riesgos Sociales desempean un papel cada vez ms relevante
en los recientes debates sobre la provisin de bienestar en una era de crecientes
presiones globales y austeridad presupuestaria. Si no se abordan de manera
eficaz, pueden tener implicaciones sustanciales para el perfil de la desigualdad y
la pobreza de un pas. Los nuevos riesgos tienden a afectar a las personas en las
etapas tempranas de la vida, ya que estn ligados a los problemas de integracin en el mercado de trabajo y al establecimiento de una posicin dentro del
mismo, as como a las responsabilidades de cuidado, principalmente en la etapa
de construccin de la familia (Taylor-Gooby, 2004).
La reciente prominencia de los Nuevos Riesgos Sociales en la agenda poltica se deriva solo parcialmente de su incidencia, su relevancia social o de
la importancia en trminos electorales de quienes los sufren (Bonoli, 2007).
Las polticas orientadas a los Nuevos Riesgos Sociales a menudo ambicionan
cambiar la idea de bienestar como la conocemos, urgiendo a compromisos
de gasto que se amorticen en el tiempo y eventualmente ajustando el tamao
de los programas de bienestar tradicionales diseados para los viejos riesgos.
Por paradjico que pueda parecer, abordar los nuevos riesgos en sociedades
que sufren envejecimiento, bajas tasas de natalidad y costosos sistemas de pensiones, tambin se percibe como una manera de salvar la proteccin social
aumentando la integracin en el mercado laboral de quienes se han quedado
atrs y de aquellos a los que sus responsabilidades de cuidado de sus familiares
les dificultan el acceso al mercado de trabajo. Por lo tanto, las polticas que se
ocupan de los Nuevos Riegos Sociales se presentan a menudo como parte de
una amplia estrategia para movilizar una mayor proporcin de la poblacin y
mejorar la competitividad econmica en un mercado globalizado. Como tal, la
respuesta a estas adversidades se enmarca dentro de una lgica de inversin
social orientada hacia el futuro de toda la sociedad.
Las instituciones transnacionales (la Unin Europea y la OCDE) suelen estar a la vanguardia de la promocin de polticas que respondan a los Nuevos
Riesgos Sociales. Su planteamiento es que una poltica social modernizada es
clave para garantizar el bienestar individual (mejores puestos de trabajo y calidad de vida) y el xito colectivo. Desde estas instituciones internacionales, estos
discursos han calado hasta llegar a los debates polticos nacionales, dando forma a la reflexin sobre las deficiencias de los Estados de Bienestar nacionales y
legitimando nuevas prioridades para el gasto social.
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2.Los Nuevos Riesgos Sociales y el Modelo Social Europeo

La aparicin de los Nuevos Riesgos Sociales se ha producido en un momento
en el que el Modelo Social Europeo est claramente bajo presin. La gran recesin ha profundizado las tensiones existentes entre la Europa de mercado,
preocupada por la competencia econmica y la austeridad fiscal y la Europa
correctora del mercado, que aboga por el fortalecimiento de la proteccin social. Aunque esta tensin ha existido desde el origen de la UE, la crisis ha llevado a un cambio en el equilibrio de poder en detrimento de los que defienden
la idea de una Europa social. Sin embargo, las polticas que una vez inspiraron
el Modelo Social Europeo siguen siendo fundamentales para hacer frente a los
Nuevos Riesgos Sociales.
La idea de una Europa social ha sido polmica desde el mismo momento en
que fue formulada por Jacques Delors. Por un lado, el Modelo Social Europeo
se ha utilizado para describir una nueva gama de polticas sociales introducidas a nivel europeo con el objetivo de crear un marco comn para todos los
pases. Por otra parte, este concepto resalta el hecho de que la mayora de los
Estados de este entorno comparten caractersticas importantes de su mercado
de trabajo y sus respectivos Estados de Bienestar. A pesar de la diversidad entre
pases dentro de Europa (Ebbinghaus, 1999), los contornos del Estado Social
europeo estn bien definidos a travs de tres dimensiones: un alto grado de
organizacin de los grupos de inters, un mercado de trabajo regulado e instituciones de negociacin colectiva; la existencia de un sistema de proteccin
social que incluye educacin, sanidad y sistemas de pensiones pblicos; y un
gasto social relativamente elevado.
Las tensiones entre las dimensiones social y de mercado estaban presentes en la UE desde mucho antes de la actual crisis econmica. La crisis del
petrleo de los aos setenta llev a un entorno econmico internacional ms
restrictivo y al aumento del desempleo, que fueron seguidos por un proceso
de liberalizacin y desregulacin del mercado durante la dcada de 1980. El
camino hacia la Unin Monetaria Europea (UME) en los aos noventa, con
sus criterios de convergencia, oblig a los pases a contener (cuando no recortar abiertamente) su gasto pblico. En este proceso, todos los Estados de
Bienestar europeos estaban obligados a encontrar un nuevo equilibrio entre
competitividad y la solidaridad (Ferrera, 2007). Por lo tanto, aunque no sera
razonable argumentar que los cambios provocaron una convergencia neoliberal (Ferrera, Hemerijck y Rhodes, 2000), s pusieron a la Europa social en
una encrucijada.
Los pases europeos se vieron atrapados por presiones cruzadas. Por un
lado, una combinacin de cambios en la economa internacional y la composicin del mercado laboral llevaron a la aparicin de nuevas necesidades y
riesgos sociales, descuidados hasta entonces por las instituciones del Estado
de Bienestar. En un contexto de postindustrialismo, globalizacin, cambios en
la demografa e integracin supranacional, los Estados de Bienestar se encontraban mal equipados para ofrecer el tipo de proteccin social que el nuevo
escenario requera (Ferrera, 2007). Por otra parte, esos mismos cambios en
16
la economa internacional y las transformaciones vinculadas a la integracin

europea, conjuntamente con factores endgenos tales como el envejecimiento
de la poblacin, supusieron una mayor presin econmica sobre los gobiernos.
En otras palabras, los mismos procesos externos que crearon los Nuevos Riesgos Sociales estaban despojando a los gobiernos europeos de sus herramientas
tradicionales para hacer frente a las necesidades sociales, ya que eran incapaces
de cambiar las polticas monetarias o aumentar el gasto social debido a las
limitaciones presupuestarias de la UE.
Adems, la recesin ha provocado un cambio de paradigma. En el pasado
la responsabilidad de las polticas sociales recaa en las instituciones nacionales
y las directrices de poltica social de la UE permitan una amplia discrecionalidad en su aplicacin (Streeck, 1999). Sin embargo, el papel de la UE en
temas de bienestar ha aumentado durante la crisis econmica. En las dcadas
anteriores a la recesin, la mayora de las recomendaciones de la UE se centraban en cuestiones econmicas y las polticas de proteccin social se regulaban
principalmente a nivel nacional (Scharpf, 2002). Desde 2008, ha habido un
incremento de las recomendaciones de la UE sobre temas sociales, laborales
y cuestiones de bienestar. Como De la Porte y Natali sostienen: El Pacto de
Estabilidad y Crecimiento se ha vuelto ms restrictivo y los polticos nacionales se han vuelto ms sensibles a estas recomendaciones de poltica de la UE
(De la Porte y Natali, 2014). La Comisin Europea (CE), el Banco Central
Europeo (BCE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), conocidos como
la troika, han emitido diferentes informes que defienden, entre otras cosas, la
desregulacin del mercado laboral y la reduccin del Estado de Bienestar que
dicta el paradigma de la austeridad.
Aunque Noruega no pertenece a la UE, es miembro del Espacio Econmico
Europeo (EEE), por lo que su economa tambin se ve afectada significativamente por las recomendaciones de poltica de la UE. Tanto Noruega como Espaa
se han visto influenciadas por la actual crisis econmica, aunque de manera
distinta en cada caso. Mientras Espaa se ha visto cada vez ms encorsetada por
las recomendaciones de la UE, por su creciente deuda pblica y por el rescate
de los bancos, que ponan al pas bajo las condiciones establecidas por Europa,
Noruega solo ha experimentado influencias indirectas de la UE durante la actual
crisis econmica.
A pesar de estos procesos, la Comisin Europea sigue abogando por la relevancia del Modelo Social Europeo. El informe de la CE sobre poltica del empleo
de septiembre de 2014 sostiene que la crisis econmica ha producido desequilibrios sociales para la prosperidad econmica y la estabilidad poltica y propone fortalecer la dimensin social de la Unin Monetaria Europea (EMU)
(CE, 2014). Algunas de las polticas recomendadas por la CE se centran en la
inversin en polticas activas del mercado de trabajo, as como en la formacin
profesional, la creacin de una Garanta Juvenil para abordar el desempleo de
las cohortes ms jvenes y una relacin ms equilibrada entre polticas de oferta
y demanda.
La tensin entre las presiones macroeconmicas y la necesidad de mantener
la proteccin social han estimulado la bsqueda de nuevas polticas que ofrezcan
17
soluciones creativas para hacer frente a los Nuevos Riesgos Sociales. La mayora de las recomendaciones de poltica de la UE se inspiran en dos paradigmas
que han guiado las ideas polticas de la Unin Europea en los ltimos aos:
la flexiguridad y la inversin social. El paradigma de la flexiguridad propone la
reduccin de la proteccin de las personas con una buena posicin en el mercado
de trabajo (insiders) y la extensin de los derechos para quienes ocupan trabajos
temporales o de baja calidad (outsiders), con el objetivo de lograr una proteccin
ms equilibrada para estos dos grupos de trabajadores. Con una perspectiva
ms amplia, el enfoque de inversin social tambin ha inspirado recientemente
recomendaciones polticas que ponen su nfasis en prevenir en lugar de la tratar
de solucionar de las situaciones de necesidad una vez que se producen (vase,
por ejemplo, el Paquete de Inversin Social lanzado en 2013 por la CE), por
ejemplo, a travs de la formacin (sobre todo durante la infancia, pero tambin
a lo largo de toda la vida). El impacto que estas ideas han tenido en Noruega
y Espaa ha sido distinto, debido no solo a que tales enfoques han tenido un
recorrido ms largo en el primer pas, sino tambin al diferente contexto sociopoltico e institucional de los dos pases.
3.La naturaleza multidimensional de la sostenibilidad
del Estado de Bienestar y su legitimidad
El anlisis de la sostenibilidad del Estado del Bienestar ha sido conceptualizado generalmente en torno al eje financiero. Se ha centrado en la dimensin
econmica como si fuera la nica a tener en cuenta en el anlisis de posibles
escenarios futuros para los sistemas de proteccin social. Como vamos a sealar
en esta seccin, la sostenibilidad del Estado de Bienestar en las sociedades
de Europa occidental est influenciada por una combinacin ms compleja de
factores (sociales, demogrficos, polticos) que pueden condicionar fuertemente
el contexto en el que las consideraciones econmicas y financieras se enmarcan
e interpretan.
Adems de proteger a la poblacin de los principales riesgos asociados a las
diferentes etapas del ciclo de vida y proporcionar un nivel bsico de proteccin
para las personas en riesgo de caer por debajo del umbral de la pobreza y la
exclusin social, el Estado de Bienestar ha desempeado un papel fundamental en la promocin del progreso econmico. Al promover el pleno empleo, la
regulacin de los mercados de trabajo, la estabilidad de los salarios y la baja
conflictividad laboral, as como favorecer el ajuste de los ciclos econmicos, el
Estado de Bienestar ha sido un actor clave para garantizar la estabilidad macroeconmica de las sociedades europeas occidentales.
La crisis actual ha convertido la sostenibilidad financiera de las polticas
de bienestar en un tema muy presente en los debates sociales y polticos, sobre
todo en los pases ms directamente afectados por las consecuencias de la crisis
econmica y financiera. Pero analizar la sostenibilidad desde el reduccionismo
econmico sera, como mnimo, parcialmente tramposo. Otros factores relacionados con el marco poltico de la legislacin de bienestar, el papel de este sector
18
en la agenda poltica, la estructura demogrfica de la sociedad y/o la evolucin

de las actitudes sociales hacia los programas de bienestar y las bases fiscales sobre los que estos se sustentan, pueden ser ms relevantes incluso para un anlisis
de sostenibilidad aplicado al Estado de Bienestar.
El cuestionamiento ideolgico de la legitimidad, la naturaleza y el alcance de la intervencin del Estado en la sociedad y la economa constituye un
aspecto central en este proceso de reformulacin de los lmites del Estado
de Bienestar. Las discusiones sobre el grado en que se deben recortar los derechos sociales con el fin de competir eficientemente en una economa cada
vez ms global han estado presentes en la poltica europea desde al menos la
mitad de la dcada de 1970. Muchos de quienes han contribuido al debate
han predicho (y/o recomendado) el desmantelamiento de las instituciones de
bienestar social como la manera ms ptima de responder a la creciente internacionalizacin de los mercados de bienes, servicios y capitales (as como
a la migracin). Segn esta lgica, la eliminacin de las barreras comerciales
implicara inevitablemente una competicin internacional a la baja en los
niveles de proteccin social.
Sin embargo, un anlisis cuidadoso de las realidades de la reforma del bienestar en Europa Occidental en el ltimo par de dcadas muestra una amplia
variedad de respuestas ante los retos econmicos. En gran medida condicionadas
por los distintos acuerdos institucionales que regulan los entornos sociales, polticos y econmicos de estos pases, las reformas de bienestar implicaron recortes,
pero tambin la expansin de los sistemas de proteccin social y/o la aplicacin
de una amplia gama de reformas dirigidas a afinar el Estado de Bienestar sin
alterar radicalmente su naturaleza o cuestionar su continuidad.
La conceptualizacin de lo que es posible en relacin a los derechos sociales est claramente relacionada con el marco que define los escenarios futuros
para el Estado de Bienestar. Las ideas sobre la solidaridad y redistribucin de
las distintas fuerzas polticas determinarn la naturaleza e intensidad del apoyo
social y poltico para el Estado de Bienestar. En este sentido, la fuerza (o falta
de ella) del consenso poltico en torno al Modelo Social Europeo ser vital para
el mantenimiento de los sistemas de proteccin social que han dado forma a las
sociedades de Europa occidental desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.
En este contexto, los Nuevos Riesgos Sociales aparecen fuertemente conectados a algunos de los retos de sostenibilidad que afronta el Estado de Bienestar,
en especial aquellos asociados con la transformacin sociodemogrfica de las
sociedades occidentales. Sin duda, la estructura de edad de una sociedad (y el
tamao relativo de las cohortes de ms edad, que dependen en mayor medida de
los sistemas de proteccin social, como es el caso en la mayora de las sociedades
europeas afectadas por una clara tendencia al envejecimiento) condicionar fuertemente las perspectivas de futuro de la mayora de los programas de bienestar,
no slo en su dimensin estrictamente financiera, sino tambin en cuanto a la
combinacin de proveedores de bienestar que haya de establecerse para lograr
un nuevo equilibrio entre los diferentes programas de proteccin social y reorganizar la prestacin de servicios frente a los nuevos retos. Tambin afectar a
las actitudes de los ciudadanos hacia estos programas.
19
Sin embargo, ms all de la forma en que los debates sobre el Estado de Bienestar se llevan a cabo en la arena poltica, las actitudes de los ciudadanos hacia los
sistemas de proteccin social se basan en gran medida en los valores sociales compartidos que constituyen el fundamento axiolgico cohesionador de una sociedad.
Hoy sabemos que las ideas y creencias de los ciudadanos sobre las polticas sociales
moldean la evolucin de las polticas de bienestar, condicionando especialmente la
viabilidad de aplicar reformas en las polticas existentes (Pierson, 1996; Brooks y
Manza, 2006). A la hora de elaborar recomendaciones de poltica es importante tener en cuenta qu tipo de intervencin del Estado desean los ciudadanos, as como
las expectativas que tienen respecto a los programas de bienestar y su disposicin
para financiarlos. En este sentido, las encuestas comparadas muestran ms similitudes entre los noruegos y los espaoles de lo que un principio se podra esperar.
Cuando se les pregunta si el Estado debe ser responsable de una serie de reas de
bienestar (utilizando una escala de respuesta que va desde 0 - Sin responsabilidad
en absoluto, a 10 -Totalmente responsable), la mayora de los ciudadanos de
ambos pases creen que el Estado debe ser plenamente responsable de la prestacin
de servicios de salud y cuidado de nios, de garantizar un nivel de vida razonable
para los ancianos y los desempleados y de proporcionar bajas laborales retribuidas para las personas que han de cuidar a familiares enfermos. Los espaoles
muestran ms apoyo que los noruegos a la intervencin del Estado en materia de
empleo, posiblemente debido al alto desempleo estructural en Espaa. Aparte
de eso, los dos pases se parecen y destacan entre los pases europeos por el fuerte
apoyo al Estado del Bienestar de sus poblaciones.
Tabla I.1
Actitudes hacia la responsabilidad del Estado en la provisin de bienestar. 2008
Pas
Trabajo Sanidad Pensiones Desempleo
Nios Permisos
Media 6
Noruega
6.03
8.96
8.66
7.34
7.97
8.19
7.86
Suecia
6.04
8.66
8.48
7.39
7.92
7.90
7.73
Alemania
6.26
8.40
7.60
6.46
8.02
7.37
7.35
Francia
5.86
8.02
7.94
6.12
7.14
7.17
7.04
Espaa
7.66
8.96
8.83
7.73
8.30
8.20
8.28
Portugal
7.29
8.77
8.88
7.33
8.25
8.17
8.12
Reino Unido
5.94
8.74
8.53
6.00
6.93
7.16
7.22
Suiza
4.84
7.66
7.23
6.28
6.47
6.11
6.43
Media
6.32
8.54
8.28
6.82
7.66
7.55
7.53
Fuente: Encuesta Social Europea de 2008. Pregunta: Debe o no debe ser la responsabilidad del gobierno: Proporcionar empleo a todo aquel que quiera trabajar; Garantizar una
asistencia sanitaria adecuada a los enfermos; Garantizar un nivel de vida razonable para la
edad; Garantizar un nivel de vida razonable para los desempleados; Garantizar suficientes
servicios de guardera; Proporcionar permisos retribuidos para personas que tienen que cuidar
a sus familiares enfermos. 0 = no es la responsabilidad del gobierno en absoluto; 10 = totalmente
la responsabilidad del gobierno?
20
Tabla I.2
Satisfaccin con programas de bienestar. 2008
Pas
Educacin Sanidad
Pensiones
Desempleo
Guarderas
Noruega
6.32
6.01
5.80
4.97
6.12
Suecia
5.69
6.05
4.70
4.18
6.40
Alemania
4.42
4.65
5.59
3.75
4.41
Francia
4.98
6.00
4.35
3.77
4.87
Portugal
3.98
4.32
2.67
3.01
3.92
Espaa
5.24
6.07
4.93
3.70
4.19
Suiza
6.54
6.94
6.21
4.86
4.49
Reino Unido
5.70
5.95
4.29
4.63
4.42
Media
5.25
5.67
4.76
4.03
4.76
Fuente: Encuesta Social Europea de 2008. Pregunta: Qu piensa usted en general acerca
de... La situacin de la educacin en la actualidad; el estado de los servicios de salud hoy en
da; La calidad de vida de los pensionistas; el nivel de vida de parados?; La prestacin de
servicios de guardera asequibles para padres que trabajan. 0 = extremadamente malo; 10 = extremadamente bueno?
Utilizando la misma encuesta apreciamos diferencias en el grado de satisfaccin con los programas de bienestar existentes (Tabla 2). La satisfaccin con el
desempeo de los programas de bienestar es menor en Espaa, con la excepcin
del Sistema Nacional de Salud. Parece que los espaoles estn demandando
mejoras en la calidad de la provisin de bienestar, incluso aunque ello implique
un mayor gasto. En 2006, el 87 por 100 de los espaoles consideraba que el
Estado debera gastar ms o mucho ms en sanidad y educacin, el 83 por
100 pensaba lo mismo de las pensiones por jubilacin y el 59 por 100 respecto a
las prestaciones por desempleo. En Noruega, los que opinaban que deba haber
ms gasto en estas partidas (ese mismo ao) fueron el 86, 62, 59 y 19 por 100
respectivamente. Con la excepcin de la asistencia sanitaria, en Espaa hay entre
un 20 y un 40 por 100 ms de ciudadanos que demandan aumentos de gasto
(International Social Survey Programme, 2006).
En cuanto a las consecuencias del Estado de Bienestar, los espaoles estn
ms preocupados que los noruegos por el impacto negativo de las polticas
sociales sobre la economa. En 2008, el 40 por 100 de los espaoles estaba de
acuerdo con que las prestaciones y servicios sociales suponen una carga demasiado grande para la economa, y el 46 por 100 consideraba que las prestaciones y servicios sociales cuestan a las empresas demasiado en impuestos y
contribuciones. Estos porcentajes fueron del 25 y el 34 por 100 en Noruega.
Sin embargo, en 2008 los noruegos parecan ms preocupados que los espaoles por los costes morales del Estado de Bienestar: el 39 por 100 de los
21
noruegos, frente al 33 por 100 de los espaoles, crean que las prestaciones
y servicios sociales hacen que la gente est menos dispuesta a cuidar unos de
otros, y un 22 por 100 de los noruegos, frente al 20 por 100 de los espaoles,
consideraban que las prestaciones y servicios sociales hacen que la gente est
menos dispuesta a cuidar de s mismos y de sus familias (Encuesta Social
Europea, 2008).
Por lo que se refiere a los resultados positivos, en ambos pases la mayora
de los ciudadanos creen que los programas de bienestar previenen la pobreza
generalizada (65 por 100 en Noruega y 53 por 100 en Espaa), conducen a
una sociedad ms igualitaria (67 por 100 en Noruega y 56 por 100 en Espaa),
y hacen ms fcil combinar el trabajo y la vida familiar (71 por 100 y 58 por
100). Como podemos ver, las percepciones positivas estn ms extendidas en
Noruega (Encuesta Social Europea, 2008).
Continuando con los datos de la Encuesta Social Europea de 2008, apreciamos que una de las mayores diferencias entre los dos pases en las actitudes hacia
el Estado de Bienestar tiene que ver con la aplicacin de los programas. Los
espaoles perciban ms fraude entre los receptores de ayudas y prestaciones:
el 48 por 100 de los espaoles estaba de acuerdo con la frase: los empleados
a menudo fingen que estn enfermos para quedarse en casa (frente al 32 por
100 de los noruegos), y el 30 por 100 de los espaoles crea que la mayora de
personas desempleadas en realidad no tratan de encontrar un puesto de trabajo
(19 por 100 de los noruegos). El reciente endurecimiento de las condiciones para
acceder a las prestaciones por enfermedad y desempleo, as como la extensin
del desempleo, puede haber cambiado la percepcin de los espaoles en los
ltimos aos.
Por otro lado, los espaoles tambin perciben problemas en el reparto de las
prestaciones sociales. El 64 por 100 de los espaoles crea en 2008 que algunas
personas reciben menos ayudas de las que tienen derecho (frente al 24 por 100
en Noruega), y el 70 por 100 opinaba que muchos logran obtener servicios y
prestaciones a los que realmente no tienen derecho (frente al 48 por 100 en
Noruega). En general, los datos indican que aunque noruegos y espaoles desean un Estado de Bienestar con caractersticas similares (amplio y universal),
los espaoles estn menos satisfechos con la calidad y el funcionamiento de los
programas existentes.
Tabla I.3
Aceptacin de los impuestos y la redistribucin (escala 1-5)
Aceptacin de los impuestos
Aceptacin de la
redistribucin
Noruega
3,94
3,70
Espaa
3,92
3,98
Fuente: Hjern y Schnabel (2012) basado en Encuesta Social Europea.
22
Tabla I.4
Actitudes de los espaoles hacia la fiscalidad (2008-2013)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Mejores servicios pero ms impuestos

(0-1)
16,0
14,5
7,1
7,1
8,4
8,2
(2-3)
26,1
21,4
19,6
16,4
18,7
18,8
(4-6)
39,8
39,3
43,7
51,4
46,4
47,6
(7-8)
8,5
14,1
14,9
13,0
12,5
13,2
Menos impuestos pero reduciendo

servicios (9-10)
3,1
5,5
4,1
5,0
5,3
4,7
NS/NC
6,5
5,2
10,6
7,1
8,6
7,8
Media
3,8
4,3
4,7
4,8
4,7
4,6
Fuente: Del Pino (2014), basado en encuestas del CIS. Pregunta: Algunas personas piensan
que se deberan mejorar los servicios pblicos y las prestaciones sociales, incluso si tenemos que
pagar ms impuestos (estas personas estaran en el punto 0 de la escala). Otros piensan que es
ms importante para pagar menos impuestos, incluso si esto significa la reduccin de los servicios
pblicos y las prestaciones sociales (estos estaran en el punto 10) y hay otros que estn en posiciones intermedias.
Por ltimo, la aceptacin de los impuestos era muy similar en ambos pases antes de la crisis actual (Tabla 3). Sin embargo, la economa espaola
ha sido especialmente afectada por la crisis y esto ha tenido impacto en las
actitudes de los espaoles hacia los impuestos. Aunque la mayora de la poblacin apoya el gasto social y los ciudadanos parecen ms dispuestos a pagar
impuestos que a no hacerlo, entre 2009 y 2010 aumentaron las reticencias a
pagar impuestos.
II.LOS REGMENES DE BIENESTAR SOCIALDEMCRATA
Y MEDITERRNEO
Noruega y Espaa son diferentes en lo que respecta a cuestiones tales como su
historia, tamao o instituciones polticas. Los dos pases pertenecen a diferentes
familias o tipos de bienestar (los llamados regmenes de bienestar). Utilizando la tipologa de Esping-Andersen (1990) sobre los tres regmenes de bienestar
[Liberal (pases anglosajones), Socialdemcrata (pases nrdicos) y Conservador (Europa continental)] puede afirmarse que Noruega pertenece al rgimen de
bienestar nrdico o socialdemcrata. Investigaciones recientes han demostrado
que tiene sentido hablar de un cuarto rgimen como propuso Ferrera (1996), el
llamado modelo Mediterrneo, en el que se podra incluir a Espaa, junto con
Italia, Grecia y Portugal (Minas, Jacobson, Antoniou y McMullan, 2014).
23
Los pases del rgimen Mediterrneo comparten el hecho de que en ellos se

produjo un desarrollo tardo del sistema de proteccin social. Adems, en estos
pases coexisten prestaciones universales con prestaciones contributivas y otras
dirigidas solo a las rentas ms bajas (Moreno y Mari-Klose, 2013). Una de
las caractersticas ms destacadas de este rgimen es su carcter familista y, en
particular, el papel tradicional de las supermujeres mediterrneas (Moreno,
2004). A diferencia del modelo Nrdico, las mujeres accedan a la proteccin
social a travs de la figura masculina, que adems era la principal fuente de ingresos en el rgimen mediterrneo. Incluso hoy en da, con tasas mucho ms altas
de participacin femenina en el mercado laboral, las abuelas o las inmigrantes
desempean un papel importante en el cuidado de los familiares en situacin
de dependencia, mientras que la provisin pblica sigue siendo dbil. Aunque
en el caso de Espaa, el nivel del gasto social en el sector del cuidado se increment durante las dcadas anteriores a la crisis, ha seguido estando por debajo
del que destinan otros pases europeos a este cometido. Lo mismo sucede con
respecto a la carga fiscal. Las crticas al rgimen mediterrneo se han centrado
principalmente en su pobre desempeo en trminos de desempleo y en los altos
niveles de desigualdad y pobreza.
Algunas de las principales caractersticas del Estado de Bienestar en Espaa
son:
Las pensiones pblicas incluyen un rgimen contributivo (sistema de reparto con prestaciones directamente vinculadas a los ingresos previos para las
pensiones de vejez, incapacidad y descendientes) y un rgimen no contributivo,
establecido en 1991 y financiado a travs de impuestos generales (que incluye una
pensin bsica de vejez o discapacidad para quienes tienen rentas inferiores a un
determinado nivel y no cumplen los criterios de acceso al rgimen contributivo).
En 1986, se estableci un Sistema Nacional de Salud universal, que figura
entre los mejores del mundo de acuerdo a las evaluaciones de la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS, 2000) y tambin de acuerdo a las evaluaciones ciudadanas (Eurobarmetro, 2007). Sin embargo, las recientes reformas introducidas
durante la crisis han alterado el principio de universalidad.
Desde 1985, el sistema educativo garantiza el derecho universal a la educacin bsica obligatoria para nios de seis a diecisis aos.
El sistema de proteccin por desempleo tiene varios componentes, uno
de los cuales es contributivo y juega un papel fundamental para garantizar el
bienestar de la sociedad.
Las polticas familiares no han recibido atencin hasta hace pocos aos
(en parte debido al estigma de las polticas natalistas de la dictadura franquista). El gasto en estas polticas es claramente insuficiente e inferior a la media de
la UE.
Por ltimo, las polticas de cuidados de atencin a las personas en situacin de dependencia no fueron puestas en marcha hasta 2006. Adems, existen
programas de renta mnima, modestos por regla general, en las Comunidades
Autnomas (CCAA) desde 1989.
24
Los componentes ms importantes del gasto social son las pensiones de jubilacin (30 por 100), salud (30 por 100) y la proteccin por desempleo (14 por
100), en comparacin con 39, 29 y 5 por 100, respectivamente, en la UE-27. En
cuanto a la educacin, por lo general excluida de los gastos sociales, Espaa
destin a este concepto alrededor de 5 por 100 del PIB frente al promedio de 5,5
por 100 de la UE-27 (Eurostat, 2012).
Dos caractersticas adicionales son fundamentales para la comprensin del
Estado de Bienestar en Espaa. En primer lugar, las polticas de bienestar estn
en gran medida descentralizadas. El traspaso de la sanidad y la educacin a las
diecisiete regiones culmin en 2002. Si bien las polticas de pensiones y las prestaciones por desempleo permanecen casi en su totalidad en manos del gobierno
central, los gobiernos regionales tambin tienen competencias en polticas activas
de empleo, polticas de rentas mnimas y otros servicios de bienestar social. Ms
del 70 por 100 de los presupuestos anuales regionales se dedican a las polticas
sociales. En segundo lugar, el papel de la europeizacin en las polticas sociales
espaolas tambin es fundamental. La preocupacin de la UE por las cuestiones sociales se ha vinculado a la consecucin de los objetivos de competitividad
econmica y empleo. En trminos generales, la europeizacin ha afectado a la
orientacin de algunas de las polticas sociales nacionales en Espaa.
Antes de la crisis actual, el gobierno socialista (2004-2011) puso en marcha
distintas iniciativas de reforma para adaptar el Estado de Bienestar espaol a los
Nuevos Riesgos Sociales (inmigracin, envejecimiento, cambios en la estructura
de la familia, nuevas formas de pobreza, etc.). En respuesta a la crisis econmica
internacional y a la crisis crediticia, el Gobierno, en un intento desesperado por
mantener el empleo, aplic polticas de estmulo keynesiano entre 2008 y 2009.
Sin embargo, en la primavera de 2010 invirti radicalmente la orientacin de
sus polticas expansionistas y present un plan integral para la reduccin del
dficit que inclua importantes recortes en el gasto pblico. Unos meses ms
tarde, despus de la vuelta del partido conservador al Gobierno en diciembre de
2011, y en un contexto de grave crisis, todas las polticas sociales se reformaron,
principalmente a travs de recortes de gastos y la reduccin de la generosidad y
la cobertura de las prestaciones sociales (vase un anlisis de todas ellas en Del
Pino, 2013). Entre 2010 y 2014, el gasto pblico en educacin y sanidad se redujo
alrededor de un 12 y 17 por 100, respectivamente.
En cuanto al rgimen socialdemcrata, los pases nrdicos tomaron un camino propio al establecer un modelo de proteccin social en el que las prestaciones bsicas vinculadas a la residencia en el pas se combinaban con prestaciones
contributivas vinculadas a los ingresos (Kautto, 2010: 592; Palme, 2009). Como
resultado de una estrategia de redistribucin basada en polticas de transferencias
generosas y de amplia cobertura, gran provisin de servicios subvencionados y
mantenimiento de altos niveles de empleo, el sistema produce buenos resultados
en trminos de reduccin de la pobreza y goza de la distribucin de ingresos
ms equitativa de los pases de la OCDE. Por otra parte, el compromiso activo
con la des-familiarizacin del cuidado de nios y ancianos y el hecho de que los
derechos de ciudadana e individuales sean los criterios bsicos para la provisin
de prestaciones y servicios de bienestar, permiten una mayor participacin feme-
25
nina en el mercado laboral y la independencia econmica de las mujeres (Hicks y

Esping-Andersen, 2005). La inversin en polticas de activas dirigidas a fomentar
las competencias y empleabilidad de las personas es tambin una caracterstica
distintiva de estos pases (Kautto, 2010). Aunque las principales caractersticas del
sistema permanecen, algunos autores advierten de una erosin gradual de algunos
de sus rasgos esenciales (Kvist y Greve, 2011; Rubio, 2013).
El Estado coopera estrechamente con las autoridades locales, que desempean un papel primordial en la gestin de las polticas de bienestar (Kautto,
2010). Las crticas al modelo se han centrado principalmente en sus altos niveles
de gasto social, las altas tasas de impuestos y otros problemas relacionados con
la sostenibilidad y la compatibilidad con el crecimiento econmico en un mundo
globalizado.
En cuanto al Estado del Bienestar en Noruega, los ingresos fiscales totales
como porcentaje del PIB han sido de cuanta muy similar al de otros pases nrdicos, aunque el gasto pblico social como porcentaje del PIB ha sido menor que
en Suecia o Dinamarca (hay que tener en cuenta que los datos del PIB incluyen
los ingresos del petrleo y del gas noruegos). El Estado de Bienestar en este pas
se caracteriza por esquemas universalistas, incluyendo:
Un sistema integral de seguridad social (Seguridad Social Nacional, sistema de Ayuda Familiar y esquema de Ayudas para Familias con Nios Pequeos). Las prestaciones abarcan situaciones como la viudedad, invalidez, accidentes de trabajo, mejora de la empleabilidad, evaluacin del trabajo, problemas
de salud, transferencias de efectivo, la atencin a las familias monoparentales y
las asignaciones familiares.
Un sistema comprensivo de pensiones de vejez integrado en la Seguridad
Social Nacional que incluye las pensiones bsicas y los complementos para cnyuges e hijos, pensiones complementarias y nuevas disposiciones que incluyen la
garanta de pensiones relacionadas con los ingresos previos.
Polticas de familia que incluyen las prestaciones y subsidios mencionados, as como polticas de permiso parental (incluyendo a los padres) programas
de cuidado infantil subsidiados por el Estado y con una cobertura casi total.
Un sistema educativo gratuito para todos, con diez aos de escolarizacin
obligatoria que llega hasta la educacin secundaria superior. Noruega tiene un
nivel de rendimiento escolar que se encuentra entre los ms altos de la OCDE.
Un sistema de prstamos estudiantiles y becas administradas por el Fondo
de Prstamos para la Educacin del Estado noruego. Los estudiantes reciben
prstamos, aproximadamente un tercio de los cuales son transformados en becas
tras completar con xito los exmenes.
Un sistema de salud pblica gestionado en parte por las autoridades locales (dimensin de cuidado) y en parte por cuatro agencias regionales de salud
bajo el Ministerio de Sanidad y Servicios Sociales. Los servicios de salud son
fundamentalmente gratuitos, con algunos pequeos copagos de los usuarios.
Tanto en el mbito de la sanidad, como en el de la educacin y las pensiones,
existen pequeos mercados privados que conviven con las opciones que oferta
26
el sector pblico. Sin embargo, la provisin pblica es el modelo abrumadoramente dominante en todos estos campos. Los principales componentes del gasto
social en Noruega son las pensiones de jubilacin (32 por 100) y servicios de
salud (31 por 100). La proteccin por desempleo representa slo el 3 por 100 del
gasto social. La educacin, que no se contabiliza como gasto social, constituye
ms del 7 por 100 del PIB, en comparacin con la media en la UE-27 de 5,5.
La naturaleza comprensiva del Sistema Nacional de Seguridad Social ha
servido para amortiguar y paliar los efectos de la reciente crisis en Noruega. Al
brindar apoyo a los afectados por las consecuencias negativas de la crisis, los
seguros sociales han mitigado la cada de la demanda de los consumidores, as
como los consiguientes efectos multiplicadores negativos sobre otros mbitos
econmicos.
Recientemente se han llevado a cabo grandes cambios en el sistema de bienestar noruego, incluyendo reformas organizativas como la creacin de un modelo
de ventanilla nica mediante la fusin de los servicios pblicos de empleo y
seguridad social. El objetivo de esta reforma era tanto simplificar el proceso para
los usuarios, como coordinar las polticas de activacin con las prestaciones por
desempleo y las prestaciones relacionadas con la salud (por ejemplo, de discapacidad). Otro cambio importante ha sido una amplia reforma del sistema de
pensiones de vejez para garantizar su sostenibilidad a largo plazo.
III. METODOLOGA, OBJETIVOS Y ESTRUCTURA DEL LIBRO
Desde un punto de vista metodolgico, el anlisis de dos pases y regmenes de bienestar muy diferentes cumple dos objetivos. En primer lugar, nos
permite evaluar el grado y la manera en que las presiones socio-demogrficas
y econmicas (vinculadas a los Nuevos Riesgos Sociales) desafan a los diferentes regmenes de bienestar. En segundo lugar, nos ayuda a analizar los
efectos de la crisis en el Estado de Bienestar y sus posibles desarrollos, destacando las caractersticas comunes de dos casos que son fundamentalmente
distintos.
El anlisis de los tres sectores de poltica social que se incluyen en este libro
pone de manifiesto que tanto en Noruega como en Espaa se est tratando
de responder a los Nuevos Riesgos Sociales mientras se atiende tambin a
los viejos problemas sociales. En primer lugar, el envejecimiento de la poblacin y la existencia de un creciente nmero de personas que, al encontrarse
en situaciones frgiles, necesitan cuidados (ya sea por medio de mecanismos
tradicionales o informales), ha hecho que ambos pases hayan tenido que poner en marcha o modernizar los programas a travs de los cuales respondan
a este reto y en concreto sus polticas de atencin a las personas en situacin
de dependencia.
En segundo lugar, las polticas de gnero y familia tienen que adaptarse a las
crecientes dificultades de las familias para conciliar la vida profesional y familiar,
al cambio en las formas de familia y, en especial, a la gran transformacin que
ha experimentado el papel de las mujeres en la sociedad y en el hogar, en buena
27
medida, consecuencia de la propia la accin del Estado de Bienestar. En tercer

lugar, en la transicin hacia un orden postindustrial y en un contexto de desempleo masivo, los sistemas de proteccin social tienen un renovado protagonismo.
Junto con las denominadas polticas pasivas que ofrecen apoyo econmico a los
desempleados, las polticas activas de empleo estn orientadas a devolver a
los trabajadores de vuelta al mercado de trabajo.
En nuestro anlisis tratamos de encontrar respuestas a las siguientes preguntas: Cules son los retos a los que cada una de estas polticas estn tratando
de hacer frente en los ltimos aos? Cmo han evolucionado estas polticas a
lo largo de estos aos? Qu tipo de reformas se han aplicado y cules han sido
descuidadas? Se ha producido alguna alteracin en los objetivos polticos o las
metas de los programas de bienestar? Han cambiado los instrumentos de los
que se sirven estas polticas (servicios, transferencias, financiacin o forma de
provisin)? Hasta qu punto estas polticas han tenido xito en hacer frente a
los problemas sociales y econmicos? En qu medida existe una demanda social
en favor de estos cambios? Cules son los principales actores polticos y sociales
que intervienen como partes interesadas en estas polticas? Por ltimo, cules
son las principales similitudes y diferencias que existen entre los dos pases?
Hasta qu punto hay propuestas de poltica pblica fcilmente intercambiables
entre ambos pases?
Despus de esta introduccin, el segundo y tercer captulos presentan los
legados y diversos retos en la poltica de atencin a las personas en situacin de
dependencia en Noruega y Espaa; los captulos cuarto y quinto se dedican a
las polticas familiares y de gnero; y en los captulos sexto y sptimo se analizan
los principales problemas y propuestas para mejorar los sistemas de proteccin
al desempleo en los dos pases. Finalmente, la ltima seccin presenta las principales conclusiones de este trabajo comparado.
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CAPTULO II
CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA:

LEGADOS, TENDENCIAS Y CONTROVERSIAS
Svein Olav Daatland
NOVA, Oslo y Universidad Arkershus de Ciencias Aplicadas
I.INTRODUCCIN
En los ltimos aos, los Estados de Bienestar han sido criticados por estar
mucho ms preparados para hacer frente a problemas econmicos que a los
llamados nuevos riesgos sociales (NRS). Estos desafos tienen ms que ver con
las diferentes etapas de la vida, la demografa y el gnero, que con la clase social
(Alber, 1995; Esping-Andersen, 2002). Entre los NRS destacan las necesidades
de cuidados de larga duracin que muchos pases han asumido recientemente
como una responsabilidad del Estado y como tal representan un rea en expansin.
Los cuidados de larga duracin son conceptualizados en este captulo como
las ayudas proporcionadas de manera cotidiana a personas con discapacidades
fsicas o mentales, durante perodos de tiempo prolongados. Estos cuidados se
prestan, por tanto, en casos de dependencia de larga duracin para el desarrollo de las actividades diarias y no incluyen la atencin sanitaria especializada.
Los humanos nacemos como seres totalmente dependientes de otros y puede
que muchos de nosotros terminemos nuestras vidas tambin tras un perodo
de dependencia en los ltimos aos de la vejez. Aunque las razones por las que
alguien puede necesitar cuidados de larga duracin son susceptibles de aparecer
en cualquier momento de la vida, este captulo se centra en las etapas de edad
avanzada en la vida de una persona.
Los cuidados de larga duracin han sido tradicionalmente una responsabilidad de la familia, concretamente del hogar, pero el Estado de Bienestar ha
tendido gradualmente a asumirlos. Hoy en da son una responsabilidad mixta
entre el sector pblico y privado en cualquier Estado de Bienestar. Este equilibrio
es lo que vara segn el pas. Problemas similares suelen generar intervenciones
similares pero, ya que las polticas tienen un legado, existe la tendencia a seguir
las vas que se tomaron anteriormente. Debido a esto, los pases acaban optando por soluciones distintas, incluso en los casos en que sus circunstancias son
similares. Algunos tienden a buscar soluciones en el Estado, otros en la familia,
y hay quien confa en el mercado y la sociedad civil. Escandinavia, prototipo
del primer modelo, suele aparecer como modelo estatista en las tipologas de
Estado de Bienestar. Los pases continentales y del sur de Europa, en cambio,
[31]
32
tienden a confiar ms en la familia, mientras que los pases liberales se inclinan

ms por el mercado.
Pero la dependencia de la senda no es el nico factor a tener en cuenta
para explicar la continuidad de las polticas. La historia nos muestra que largos
perodos de consolidacin y repeticin de patrones preestablecidos son seguidos
por perodos de reforma y nuevos planteamientos de poltica (Esping-Andersen,
2002). Podra ser que estemos actualmente de nuevo en una encrucijada y que
necesitemos una nueva visin del bienestar que responda al envejecimiento de
la poblacin, la igualdad de oportunidades, el creciente individualismo y las
nuevas formas de familia.
Cada Estado del Bienestar representa un equilibrio entre ideales y alguna
forma de compromiso histrico. Difcilmente puede haber una nica solucin
que sirva para todos los casos. Las presiones experimentadas por problemas
sociales similares, tales como el envejecimiento de la poblacin, podran acercar
posiciones entre los distintos modelos. Pero los cambios deben tambin acomodarse al orden preestablecido, y adems necesitan tener impacto y ser percibidos
como legtimos por la poblacin.
Este captulo contextualiza en primer lugar los cuidados de larga duracin
noruegos dentro del llamado modelo escandinavo: podemos identificar un rgimen de bienestar escandinavo y, dentro de ste, un modelo distintivo de cuidados
de larga duracin? Si es as, cules son las caractersticas que definen este modelo? La segunda seccin describe los cuidados de larga duracin en Noruega
en trminos de servicios y prestaciones, elegibilidad y estndares, y cmo esas
pautas han sido desarrolladas. La tercera seccin identifica tendencias recientes
y controversias en la gestin y mecanismos de financiacin, y el punto hasta el
que debemos considerar estas tendencias una convergencia hacia otros modelos,
o si es mejor considerarlas como revisiones del mismo sistema y, por as decirlo,
cambios para preservar el sistema. En la cuarta y ltima seccin se trata el tema
de la sostenibilidad, abordando las cuestiones de igualdad y legitimidad que
plantean las polticas actuales y las prioridades de la poblacin.
II. UN MODELO NRDICO?
1.Tipologa del Estado de Bienestar
Pese a que las diferentes polticas nacionales son muy variadas, frecuentemente se ha tratado de agruparlas bajo una tipologa de modelos de bienestar.
Entre las ms exitosas se encuentra la de Esping-Andersen (1990), que sugiere
tres regmenes de Estado de Bienestar: el socialdemcrata, el conservador y los
regmenes liberales. Lo que define el modelo socialdemcrata, representado por
los pases escandinavos, es el papel activo del Estado y la proteccin de los ciudadanos ante la dependencia del mercado (desmercantilizacin). En respuesta
a la crtica feminista de preocuparse demasiado por la proteccin econmica y de no prestar la suficiente atencin a los servicios sociales y de cuidado,
Esping-Andersen (1997, 1999) incluy posteriormente los servicios sociales en
CAP. II: CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA: LEGADOS
33
su modelo y, de esa manera, el grado de proteccin frente a la dependencia de

la familia (desfamilizacin). Esta expansin del anlisis poda ser acomodada
fcilmente dentro del modelo sin tener que aadir o modificar su tipologa inicial. El rgimen de bienestar del sur de Europa se aadi ms tarde como una
variante rudimentaria del modelo conservador o como un rgimen de bienestar
mediterrneo distinto (Leibfried, 1992; Ferrera, 1996).
La tipologa de Esping-Andersen se basa en una combinacin de factores
estructurales y polticos y asume que un rgimen de bienestar determinado se
ha desarrollado en respuesta a alguna similitud en las presiones externas, por un
lado, y a las preferencias internas por otro. El papel activo del Estado en la poltica de bienestar escandinavo ha sido atribuido, por ejemplo, al buen momento
que vivan los partidos socialdemcratas en estos pases durante los aos en que
se dio forma al Estado de Bienestar. La confianza en el Gobierno y el Estado
era entonces alta, las poblaciones eran bastante homogneas y los servicios,
universales y financiados a travs de impuestos, tenan gran legitimidad, al ser
considerados como algo que ataa a toda la comunidad.
2.Culturas familiares
Otras tipologas estn arraigadas en un terreno ms cultural que poltico.
Como las polticas de bienestar parecen agruparse geogrficamente, Castles y
Obinger (1993), sugieren que estos grupos de pases constituyen en realidad una
familia de naciones con unos antecedentes comunes en cuanto a su historia,
idioma o religin. La ubicacin geogrfica de estos grupos es evidente en las
etiquetas que se les asignan, tales como el modelo escandinavo, el modelo continental, el modelo mediterrneo o el modelo anglosajn. Un modelo del Este
(poscomunista) se aadi ms tarde al anlisis. El hecho de que las tipologas
estructurales y culturales se superpongan de modo tan claro sugiere que las
races de ambas estn arraigadas en un terreno comn.
La familia del Sur de Europa es una institucin ms robusta y ms colectivista que su equivalente en el Norte, segn Reher (1998). Lo mismo vale para
el Este de Europa cuando se compara con la familia occidental, segn Hajnal
(1965, 1982). Ambos sostienen que las culturas familiares europeas son bastante
estables y constituyen los elementos bsicos sobre los que las polticas sociales
se conforman y no al revs. La fuerza y el carcter de las normas familiares apenas se ven influidas por la geografa, sino que tienden a estar ms relacionadas
con factores histricos y religiosos, tales como la ubicacin del cristianismo
y el islam, el catolicismo y el protestantismo (Hollinger y Haller, 1990). Los
valores familiares tambin pueden verse influidos por los conflictos polticos,
como las dos Guerras Mundiales y el Teln de Acero que les sigui. Por ejemplo,
la opresiva era comunista puede haber obligado a las personas en Europa del
Este a buscar proteccin en la familia y por ese motivo se sienten ms cmodos
asumiendo valores familiares ms tradicionales (Szydlik, 1996; Daatland et al.,
2011). En contraste, el Norte y el Oeste de Europa tienen una larga tradicin de
relaciones ms independientes entre generaciones dentro de la familia (Laslett,
34
1983). Cuando Gran Bretaa y Escandinavia fueron de los primeros en desarrollar los servicios sociales tomando como base lo que en cada uno de estos pases
se entenda como familia tradicional, no fue por casualidad o nicamente por
oportunidad, sino tambin por preferencias.
Los pases escandinavos acabaron permitiendo al Estado un papel ms activo
y mayor responsabilidad que en Gran Bretaa. Esto redujo la dependencia de la
familia an ms en Escandinavia y, probablemente, tuvo repercusiones favorables
posteriormente para los roles de gnero y la participacin laboral femenina. Los
pases escandinavos tienen hoy una tasa de fecundidad comparativamente alta y
altos niveles de empleo femenino. Esto es el resultado de la igualdad de oportunidades y una poltica exitosa para la conciliacin de la vida familiar y laboral
(Daatland et al., 2010). Las tasas de natalidad son ms bajas en los pases del
Sur y poscomunistas, donde tambin el empleo femenino es menor. Esto indica
que las polticas de bienestar social han dejado la responsabilidad principal a la
familia y, por tanto, a las mujeres.
3.Dependencia de la senda y cambio de orientacin
en las polticas
Tanto las herencias de la tradicin, como las influencias ms recientes motivadas por las necesidades actuales y el clima poltico y econmico, estn
presentes en la formacin de las polticas sociales. El legado cultural puede explicar alguna caracterstica persistente, mientras que los factores estructurales
y polticos son ms sensibles a las condiciones actuales. Por lo tanto, incluso
si los valores familiares colectivos estn profundamente arraigados en un pas,
y por tanto este pas se siente atrado por un modelo de cuidado basado en
la familia, puede llegar a apartarse de su trayectoria y adoptar polticas de
cambio cuando las circunstancias son adecuadas. An as, el patrimonio cultural, poltico e institucional de un pas refleja la dependencia de la senda
que se ha seguido en el pasado, lo que conlleva una actitud de resistencia al
cambio y puede llegar a influir tambin en la manera en que se efectan las
reformas. El seguro de cuidados de larga duracin alemn de 1994 constituye
un buen ejemplo. El hecho de que la responsabilidad del Estado en relacin
a los cuidados de larga duracin llegase tarde a este pas puede, al menos en
parte, ser explicado por la inclinacin familista en las polticas sociales alemanas, ya que, aunque la reforma represent una ruptura con esta tradicin,
se present y legitim como apoyo para el cuidado de la familia. La Ley de
Dependencia espaola es un caso similar de cambio planteado como si fuera
un reforzamiento de la tradicin.
4. Modelos de cuidados de larga duracin
Las caractersticas distintivas de los regmenes de bienestar son an ms
evidentes cuando fijamos nuestra atencin en un determinado mbito de ac-
35
tuacin, como los servicios sociales. Anttonen y Sipil (1996) exploraron lo

que ellos llaman modelos de atencin social mediante la comparacin de los
niveles de servicios de diferentes pases para la infancia (guarderas, centros de
educacin preescolar) y ancianos (ayuda a domicilio, atencin institucional).
Sobre esta base, identificaron dos modelos distintos, siendo uno el modelo de
servicios pblicos escandinavo, donde los servicios para ancianos y nios son
universales, ampliamente disponibles y proporcionados principalmente por
los gobiernos locales. Contrastaron este modelo con el de atencin familiar,
tpico de los pases mediterrneos. Estos pases tienen una cantidad limitada
de servicios sociales para ancianos y nios, dejando la mayor parte de estas
responsabilidades a la familia. Otros modelos no presentaban diferencias tan
marcadas, como el modelo residual de comprobacin de medios britnico, en
el que Estado se hace responsable de los servicios, pero a un nivel ms bajo
que en los pases escandinavos, ya que est sujeto a un procedimiento de comprobacin de recursos. Finalmente, aaden un modelo subsidiario continental,
representado tpicamente por Alemania. Tambin en este caso, la principal
responsabilidad de cuidar a los ancianos recae en la familia, pero los niveles
de servicio son considerablemente ms altos que en los pases mediterrneos.
El Estado asume un papel ms indirecto que en Escandinavia, ya que la prestacin de servicios se lleva a cabo principalmente en el sector privado, por
encargo (y control) del Estado.
Bettio y Plantenga (2004) han presentado una tipologa similar a la de Anttonen y Sipil. Parten del supuesto de que las polticas de cuidado de larga duracin pueden ser identificadas en relacin a la forma en la que ayudan a las
familias a asumir los cuidados que deben suministrar. Diferentes niveles de responsabilidad compartida son entonces evidentes: de la dominacin de la familia,
en un extremo, a su sustitucin por parte del Estado, en el otro. Los modelos
son identificados como distintas combinaciones de cuidados formales e informales. Una vez ms se reconocen dos modelos distintos, el familista (Sur) y el
universalista (escandinavo). En medio estn los modelos de carcter mixto de
familismo intervencionista, representado, por ejemplo, por Alemania (familismo equilibrado), Francia (familismo sesgado hacia la infancia) y los Pases
Bajos (familismo sesgado hacia la tercera edad). El cuidado de los nios es en
todos los pases una responsabilidad principalmente familiar (es decir, de uno de
los padres), mientras que el cuidado de ancianos es una responsabilidad mixta:
en la mayora de los pases recae principalmente en la familia y en Escandinavia
depende ms del Estado.
Algunos pases no encajan fcilmente en esta tipologa, ya que pueden puntuar alto en atencin a la infancia y bajo en el cuidado de ancianos, o viceversa.
Por lo tanto, Leitner (2003) sugiere que hay diferentes variedades de familismo.
Las polticas de bienestar pueden liberar de sus obligaciones a las familias si
proporcionan servicios como alternativa a la atencin de la familia (desfamilizacin). Las polticas pueden tambin, o alternativamente, apoyar y compensar a
las familias en sus esfuerzos asistenciales (familizacin). Ambos tipos de polticas
estn presentes en cualquier Estado de Bienestar, pero equilibrados de forma
distinta entre los regmenes y sub-reas dentro de cada rgimen. La familizacin
36
se da ms frecuentemente en la atencin a la infancia y la desfamilizacin en el

cuidado de ancianos.
La clasificacin es ms clara si nos centramos especficamente en las polticas
de cuidados de larga duracin. En este caso, los rasgos ms distintivos entre los
modelos europeos se configuran en una combinacin de cinco dimensiones: el
papel del Estado (primario o secundario), el modo de financiacin (impuestos o
seguros), los instrumentos principales (servicios o transferencias monetarias), los
criterios de elegibilidad (universal o selectivos) y la generosidad de las prestaciones (alta o baja). Sobre esta base habra cuatro regmenes de cuidado: 1) el modelo de servicio pblico (escandinavo), y 2) el modelo familista (mediterrneo)
como los dos casos que se encuentran en los extremos. El modelo escandinavo
tiene sus races en la primaca del Estado, mientras el modelo mediterrneo
las tiene en la primaca de la familia. Entre los dos, encontramos 3) el modelo
orientado hacia el Estado y de comprobacin de medios (por ejemplo, Reino
Unido), y 4) el modelo basado en aseguramiento y orientado a la familia (por
ejemplo, Alemania).
Los modelos escandinavo y britnico son financiados con impuestos, con el
Estado como el principal responsable, aunque el modelo britnico es menos generoso. Los modelos continental y del Sur se basan en la primaca de la familia.
Podramos haber aadido un modelo poscomunista, mixto, ya que estos pases
no son familistas por legislacin sino en la prctica (por defecto). Al igual que
los pases escandinavos y el Reino Unido, pases como Bulgaria, Hungra y la
Repblica Checa no tienen obligaciones legales entre los miembros adultos de
la familia (Keck et al., 2009; Daatland et al., 2011). Pero las responsabilidades,
en la prctica, se dejan a las familias, porque los servicios y los niveles de las
pensiones son bajos, lo que convierte a los ancianos en dependientes de sus
familiares.
La Tabla II.1 resume las caractersticas distintivas de cada modelo. En el
modelo escandinavo de servicio pblico, la responsabilidad primordial de cuidado de larga duracin recae en el Estado, que tiene un papel ms limitado en
los otros modelos. Las obligaciones formales se asignan en los pases del Sur
de Europa a la familia extensa, con el Estado en un rol subsidiario o residual.
Los pases continentales tienden a limitar las responsabilidades a los padres e
hijos, dejando ms libre a la red familiar ms amplia. Los pases del Norte no
tienen obligaciones legales entre las generaciones adultas (Millar y Warman,
1996; Hantrais, 2004), por lo tanto, la responsabilidad legal de cuidado recae
en el Estado, y las polticas estn basadas en las necesidades y los derechos
individuales, aunque en la vida real las familias en Escandinavia adquieren
un papel importante, por no decir dominante. Los regmenes liberales (por
ejemplo, el del Reino Unido) tienden a no imponer obligaciones legales para
el cuidado de la familia y, en general, las relaciones familiares no estn reguladas estrictamente. Pero, dado que el Estado no es muy generoso, el modelo
de comprobacin de rentas deja en la prctica ms responsabilidad a la familia
que el modelo escandinavo.
37
Tabla II.1
Polticas y resultados de los cuidados de larga duracin bajo diferentes modelos
Noruega
Modelo de
comprobacin
de medios
Inglaterra
Papel del Estado

Instrumento
principal
Principal
Principal
Secundario
Secundario
Servicios
Mixto
Transferido
Mixto
Elegibilidad
Universal
Selectivo
(means-tested)
Universal
Selectivo
(family-tested)
Impuestos
Impuestos
Seguros
Mixto
2,3 %
1,4 %
1,4 %
0,6 %
86 %
65 %
70 %
26 %
5,3 %
3,5 %
3,8 %
4,1 %3
19,3 %
24,6 %
12,6 %
16,1 %
6,7 %
10,5 %
4,2 %
8,3 %
Modelo de
cuidados
Modo de
financiacin
Porcentaje gasto
Cuidados larga
duracin (% PIB) 1
Gasto pblico en
CLD 1
Tasas de usuario
65+2
en instituciones
en cuidado en el
hogar
Total
Modelo de
servicio pblico
Modelo de
aseguramiento
Modelo
familista
Alemania
Espaa
1: Fuente: OCDE, 2005, 2; Huber et al., 2009, 3. Puede incluir residentes/clientes ms jvenes. Las
tasas de usuario deberan ser tomadas como aproximaciones; tienden a variar de una fuente a otra.
La familia predomina en el cuidado de ancianos en casi todos los pases, tal

vez con la excepcin de los pases escandinavos. El estudio comparativo OASIS
encontr un equilibrio entre el rol del Estado y la familia en los cuidados de
larga duracin en Noruega, mientras que la familia era el proveedor de atencin
dominante en Espaa, con Alemania y el Reino Unido en posiciones intermedias
(Daatland y Lowenstein, 2005). El estudio SHARE apunta que la ayuda familiar
es menos intensa, pero ms frecuente, en los pases escandinavos, en comparacin con el modelo continental y el del sur de Europa (Albertini, Kohli y Vogel,
2007). Las estimaciones sugieren una divisin de 50-50 en el caso escandinavo,
y un 75-25 o ms en cuanto al dominio familiar en otros Estados de Bienestar
(Huber et al., 2009; Rodrigues et al., 2012; Ervik et al., 2012). Estas estimaciones se refieren a la ayuda personal. Si adems se incluyeran el apoyo emocional,
la asistencia prctica y la gestin de los cuidados, entonces la familia (y otros
cuidadores informales) tendra una presencia mayor en el sistema de atencin
formal, incluso en el caso de Escandinavia. Sin embargo, a medida que el Esta
do de Bienestar se dirige a personas con mayores necesidades, el papel del Estado
ser ms prominente en los casos en que estas necesidades son ms intensivas,
38
mientras que el cuidado familiar ser ms destacado cuando las necesidades son
ms espaciadas en el tiempo (Bettio y Veraschagina, 2012).
Los servicios constituyen el principal instrumento de cuidado en el modelo
escandinavo y se proporcionan principalmente por los gobiernos locales (municipios). Los pases del modelo familista tienden a dar mayor prioridad a las
transferencias monetarias en apoyo a la familia (cash-for-care). Los subsidios en
efectivo tambin estn disponibles en los pases escandinavos, pero tienen menor
peso y estn dirigidos principalmente a las familias con nios discapacitados.
Los servicios en Escandinavia son predominantemente pblicos, pero se subcontratan cada vez ms a proveedores privados. Este sector semi-privado se ha
duplicado en Suecia durante los ltimos veinte aos y abarca actualmente alrededor del 25 por 100 de los servicios de cuidado en este pas (en algunas grandes
ciudades representa ms de 50 por 100). La externalizacin es menos frecuente
en Noruega, donde el 90 por 100 de los servicios son pblicos y proporcionados
por los gobiernos locales, es decir, por los municipios. Los servicios privados con
nimo de lucro son escasos en todos los pases escandinavos y hasta hace poco
han sido desalentados activamente.
Por estas razones, los gastos en cuidados de larga duracin son mayores en
Escandinavia que en los Estados de Bienestar liberales y conservadores. As,
como se ilustra en la tabla II.1, el gasto en Noruega (2,3 por 100 del PIB) es
superior al del Reino Unido y Alemania (1,4 por 100) y es an ms bajo en
Espaa (0,6 por 100). La proporcin de la contribucin del sector pblico a
estos gastos es especialmente alta en el modelo escandinavo. Los desembolsos
son an mayores en Suecia y Dinamarca que en Noruega, pero algo menor en
Finlandia e Islandia (no incluidos en la tabla). Los Pases Bajos se unen a Suecia
con las ms altas inversiones en cuidado de larga duracin como porcentaje del
PIB (alrededor del 3 por 100). Estas estimaciones tienden a incluir nicamente
los servicios sanitarios, por lo que se podra subestimar los niveles de gasto
en los pases donde los servicios sociales son comparativamente fuertes, como en
Escandinavia.
Por ltimo, el acceso a los servicios (como indican las tasas de usuarios
entre la poblacin de sesenta y cinco aos en adelante) es, en general, ms
generoso en los pases escandinavos que en los otros modelos, en especial en
relacin a la atencin domiciliaria, tal vez porque el Estado de Bienestar familista es ms reacio a intervenir en el mbito de la familia y en los hogares de
las personas. Las variaciones entre pases son menores en relacin a la atencin
institucional.
Las diferencias entre pases quedan reflejadas con ms detalle en el grfico
II.1. Las proporciones de dependientes mayores de sesenta y cinco aos institucionalizados y en atencin domiciliaria estn aqu representados de forma
comparada. Los pases escandinavos (excepto Suecia) se encuentran en la celda
superior derecha del diagrama, junto con los Pases Bajos, con altas puntuaciones en ambos tipos de servicios. Tambin hay que destacar la correlacin positiva
entre los volmenes de la asistencia institucional y comunitaria. Algunos pases
puntan bajo en ambas, otros alto en las dos y solo unos pocos presentan una
pauta de compensacin, donde los niveles bajos en una son compensadas por
39
Grfico II.1
Acceso a cuidados de larga duracin por pas: porcentaje 65+ en atencin
domiciliaria e institucionalizada
Fuente: Adaptado de Huber et al., 2009.
valores altos en la otra. El diagrama no incluye las transferencias monetarias

que no estn directamente vinculadas a la compra de un determinado servicio,
por lo que puede subestimar el volumen para los pases que dan prioridad a las
prestaciones monetarias, como Alemania o Espaa.
En conclusin, los pases escandinavos parecen converger en sus polticas
de asistencia social y de cuidado de larga duracin, pero la convergencia est
lejos de ser perfecta y hay una considerable variacin tambin entre ellos,
incluso dentro de cada pas escandinavo. Islandia tiene el mayor volumen de
asistencia institucional, seguido de Noruega. Dinamarca prioriza comparativamente con ms fuerza la asistencia comunitaria. Suecia ha reducido ms
radicalmente el acceso a los servicios en los ltimos aos en respuesta a la
recesin econmica (Szebehely, 2005). La siguiente seccin describe el caso
noruego con ms detalle.
40
III.EL MODELO NORUEGO DE CUIDADO DE LARGA

DURACIN. BREVE HISTORIA
Algunas de las formas de responsabilidad pblica para el cuidado de ancianos
tienen una larga historia en Noruega, pero el Estado de Bienestar actual se desarroll
y molde en las dos o tres primeras dcadas despus de la Segunda Guerra Mundial. La guerra haba dejado profundas cicatrices en la poblacin, pero tambin un
consenso poltico sobre la necesidad de un Estado social activo. La inspiracin vino
principalmente del informe Beveridge y del Reino Unido. Pero la responsabilidad
del Estado y los servicios pblicos financiados con impuestos se llevaron an ms
lejos bajo lo que lleg a ser conocido como el modelo escandinavo.
La responsabilidad del Estado de Bienestar tiende a comenzar en la seguridad
financiera. La pensin de invalidez de los trabajadores se haba establecido ya en
1894, mientras que la pensin nacional por vejez tuvo que esperar hasta 1936,
mucho despus de Dinamarca (1892) y Suecia (1913), lo que indica que Noruega era el ms pobre de estos tres pases en aquel momento. Los mecanismos
de comprobacin de rentas dejaron de estar vigentes en 1959 y se consolid la
pensin nacional de vejez universalmente disponible a los setenta aos de edad,
ofreciendo nicamente seguridad bsica, pero elevando a la categora de seguridad estndar bajo la Ley Nacional de Aseguramiento de 1967.
La asistencia social se mantuvo como responsabilidad local, pero la pensin
nacional alivi la carga que pesaba sobre los hombros de los gobiernos locales y
les permiti invertir en servicios sociales, incluyendo el cuidado de ancianos. Los
hogares de ancianos del gobierno local se haban introducido en 1900 y se mantuvieron ms o menos como el nico servicio hasta la dcada de 1950, cuando se
aadieron la ayuda social y sanitaria a domicilio para promover el envejecimiento
en el hogar y reducir la demanda de atencin institucional. La responsabilidad
estatal fue explcitamente reconocida con la aparicin de la primera comisin nacional sobre el cuidado de la tercera edad en 1955. El informe elaborado por esta
comisin critic la situacin del momento y recomend futuros desarrollos en dos
direcciones: en primer lugar priorizar el envejecimiento en el hogar y desarrollar
servicios comunitarios para tal fin y, en segundo lugar, sustituir los hogares de ancianos por la moderna atencin sanitaria avanzada en residencias de ancianos. El
apoyo financiero del Estado a las residencias de ancianos lleg unos aos ms tarde,
en 1959, y las ayudas a domicilio en 1969, y lo que tuvo an ms consecuencias: las
residencias asistidas fueron amparadas bajo la ley hospitalaria de 1970 y, por as
decirlo, elevadas a nivel de condado, un paso que las acercaba al Estado, y estimuladas con generosos subsidios estatales. Las residencias asistidas se duplicaron
durante la siguiente dcada, mientras que los antiguos hogares de ancianos decayeron y acabaron siendo sustituidos, primero por residencias asistidas ms ambiciosas
mdicamente y ms tarde tambin por viviendas protegidas. Las responsabilidades
legales entre generaciones en la familia se suprimieron bajo la revisin de la Ley de
servicios sociales de 1965, reconociendo al Estado (no a la familia) como el principal responsable de la seguridad econmica y social en la vejez.
Las piezas bsicas del sistema de cuidados estaban ya asentadas en torno a 1970.
La siguiente gran expansin se produjo entre 1970 y 1985, cuando la cantidad de
41
residencias asistidas y medicalizadas y los servicios domiciliarios prcticamente se

duplicaron. Las asociaciones de voluntarios y organizaciones benficas, que haban
estado activas en su papel de pioneras, instaron a los gobiernos estatales y locales
a que se generalizase el acceso a prestaciones de cuidado. Las circunstancias eran
favorables para las inversiones en el Estado de Bienestar, pero las expectativas eran
incluso ms altas, y surgi la preocupacin por la sostenibilidad del modelo frente al
envejecimiento de la poblacin. Los volmenes de servicio se estabilizaron durante
la dcada de 1980, ya que entonces se cubri un cierto nivel de necesidades, aunque
probablemente tambin influy que la situacin econmica y poltica fuera menos
generosa con el Estado de Bienestar. Diferentes demandas an seguan apareciendo, pero faltaban los mecanismos para moderar y dirigir los gastos. Debido a esto,
apareci la segregacin ms temprana de los servicios, entre 1985 y 1995, integrada y
descentralizada a nivel municipal. Los primeros equilibrios de prestaciones de aquel
Estado de Bienestar de lmites indefinidos fueron reemplazados por un sistema de
financiacin de tipo cerrado, donde el gasto total se controlaba ms de cerca por
parte el Estado, y se transfiri como bloques de subvenciones a los municipios, con
una considerable libertad para que estos priorizasen dentro de estos lmites. Por lo
tanto, se incentivaba que los municipios seleccionaran la combinacin ms barata
de servicios. Polticas similares se llevaron a cabo en Dinamarca unos aos antes y
en Suecia unos aos ms tarde. Dentro de estas iniciativas, la poltica de desinstitucionalizacin tuvo un papel central, con subsidios estatales para el desarrollo de
vivienda tutelada, planteando este alojamiento como una alternativa a la atencin
institucional. Tambin hubo subvenciones para la modernizacin de las residencias
asistidas, incluyendo el estndar de habitacin individual, con el fin de normalizar la
vida tambin dentro de las instituciones. Los volmenes de residencias asistidas (en
relacin con la poblacin de ochenta aos) se redujo en un 25 por 100 entre 1995 y
2010, pero el alojamiento en residencias asistidas aument y casi compens esta disminucin. Dado que el acceso a los servicios comunitarios tambin se redujo, la elegibilidad se estrechaba, y la prestacin se dirigi a un grupo ms selectivo de clientes.
El resultado fue un equilibrio ms adecuado de servicios, pero comparativamente menos personas fueron atendidas y muchas necesidades quedaron
insatisfechas o redefinidas como responsabilidades privadas. En este contexto,
puede haber tenido lugar cierta refamilizacin durante este perodo, ms an en
Suecia, donde estos desarrollos fueron ms radicales (Johansson et al., 2003). Las
tendencias fueron menos negativas en Dinamarca y Noruega, donde el sistema
pudo adecuarse ms o menos al ritmo de las necesidades, si asumimos que las
nuevas cohortes de ancianos tenan una salud algo mejor que las anteriores y
las viviendas asistidas y tuteladas haban sido capaces de compensar la disminucin de la asistencia institucional.
1.Servicios y prestaciones actuales
El cuidado de larga duracin es hoy proporcionado en residencias asistidas,
viviendas tuteladas y en los propios hogares de los usuarios con servicios de ayuda social y sanitaria a domicilio. Las antiguas residencias geritricas que solan
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constituir el servicio dominante estn casi eliminadas y han sido reemplazadas

por residencias asistidas, lo que significa dar un carcter ms sanitario a los servicios. La atencin institucional se proporciona principalmente en situaciones de
necesidad de cuidado de muy larga duracin, pero en torno al 20-25 por 100 de
las camas de hogares de ancianos se utilizan a corto plazo para la observacin,
rehabilitacin o descanso de los cuidadores. La mayora de los hogares de ancianos proporcionan tambin algn servicio de atencin diurna con diversos fines.
Las residencias asistidas emplean enfermeros profesionales que realizan visitas normalmente cortas para atender a las personas dependientes y hacer un
seguimiento especfico de cada beneficiario. La ayuda a domicilio se proporciona con menos frecuencia, una vez por semana o cada dos semanas. Una
serie de servicios especializados estn tambin disponibles: comida a domicilio
para ancianos o personas con algn tipo de discapacidad, teleasistencia, ayuda
tcnica y servicios de transporte, todos ellos piezas clave en el engranaje del sistema de atencin comunitaria (Sundstrm et al., 2011). Las cifras de atencin
domiciliaria eran tradicionalmente bajas, y dejaban un hueco entre la atencin
domiciliaria y la atencin institucionalizada. Las viviendas asistidas y la supervisin socio-sanitaria permanente fueron desarrolladas para llenar este vaco y
producir ms continuidad en la atencin y una mejor adaptacin de los servicios
a las necesidades de las personas dependientes.
Las residencias asistidas ofrecen alojamiento y comida, as como atencin sanitaria profesional y funcionan como el ltimo refugio que Peter Townsend
describe en su obra fundamental, que titul precisamente as, hace ms de 50 aos
(Townsend, 1962; Johnson et al., 2012). Los estndares de calidad son mucho ms
altos hoy. Aun as, las residencias noruegas siguen siendo un ltimo refugio
en el sentido de que la mayora de los ancianos (el 60 por 100 de la poblacin de
ms de ochenta aos) muere en uno de estos centros. Otro 30 por 100 muere en
los hospitales. Slo unos pocos mueren en casa, incluyendo viviendas tuteladas.
La atencin institucional alcanz su punto mximo en Suecia y Dinamarca
ya en 1970. La tendencia hacia la desinstitucionalizacin vino despus y fue
menos radical en Noruega. Noruega tena el volumen de atencin institucional
ms bajo de los tres pases en 1970, pero el ms alto en 1985 y es hoy el nico de
los tres que an desarrolla atencin residencial en dos regmenes: uno institucional de asistencia y otro de vivienda especial y atencin sanitaria (Daatland,
1997; Szebehely, 2005). La atencin institucional fue suspendida (en trminos
jurdicos) en Dinamarca en 1987. El acogimiento residencial se proporciona
actualmente a travs de residencias para ancianos o residencias asistidas, estas
ltimas con trabajadores socio-sanitarios y vida en comn, ms o menos como
en las residencias geritricas anteriores. Suecia suspendi la atencin institucional en 1992, cuando la reforma de descentralizacin (reforma del) integr
los antiguos hogares para ancianos y las residencias asistidas bajo una misma
legislacin y la etiqueta de viviendas especiales (Paulsson, 2002). Hasta qu
punto la vivienda especial (protegida, asistida) est hoy des-institucionalizada,
o re-institucionalizada, es una cuestin de definicin.
El menor volumen de atencin institucional actual implica que los residentes ingresan ms tarde, su estancia es ms corta y tienen mayores necesi-
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dades que los que residan en ellas anteriormente. La mayora de ellos sufre
demencia y de hecho esta enfermedad es el principal motivo de ingreso en
una residencia asistida (Selbk, 2007). Las personas con discapacidades fsicas son ms fciles de acomodar en la asistencia comunitaria, incluyendo
las viviendas asistidas y la atencin domiciliaria es una opcin ms atractiva
para ellas. Hasta que punto los hogares de ancianos deben funcionar como
mini-hospitales, continuar como ltimo refugio o conjugar ambos roles es una
cuestin an no resuelta.
Cerca del 25 por 100 de la poblacin noruega de ms de ochenta aos vive
actualmente en algn tipo de atencin residencial: el 14 por 100 en residencias
geritricas, el 11 por 100 en viviendas protegidas. Las cifras correspondientes
son ligeramente inferiores en Dinamarca (22 por 100) y menores an en Suecia
(15 por 100). Suecia ha reducido sus ratios de vivienda especial del 20 al 15
por 100 desde 2001, Dinamarca del 24 al 22 por 100, mientras que las tasas de
Noruega para la suma total de hogares de ancianos y viviendas protegidas han
sido bastante estables en este perodo, que vara entre el 24 y el 26 por 100 (Godager, Hagen e Iversen, 2011).
La evolucin en Noruega desde 1995 queda reflejada en el grfico II.2, separados por tres grupos de servicios y usuarios: atencin institucional (hogares
de ancianos), viviendas tuteladas y servicios domiciliarios a los residentes en sus
Grfico II.2
Beneficiarios de servicios de cuidado de larga duracin de ms de 80 aos por
tipo de servicio y ao en Noruega 1994-2009 (porcentajes acumulativos).
Servicio en
el hogar
Vivienda asistida
Institucin
44
propios hogares. La atencin institucional se ha reducido cerca de un 25 por 100

durante este perodo, del 19 al 14 por 100 de la poblacin de ms de ochenta aos.
Este descenso est casi compensado por un aumento correspondiente en las viviendas tuteladas. Por tanto, la suma total de los dos ha sido bastante estable (24-26
por 100) en estos aos, pero solo la mitad de las viviendas protegidas cuentan con
personal. Si tenemos en cuenta que los servicios domiciliarios han estado en declive, vemos que actualmente la suma total de los servicios es claramente inferior.
Mientras que el 58 por 100 de la poblacin de ms de ochenta aos reciba algn
tipo de prestacin en 1995, este porcentaje se redujo al 50 por 100 en 2009.
La Tabla II.2 resume el volumen actual de los distintos servicios, como se
indica por el nmero de beneficiarios en 2012. Esta tabla incluye tambin a los
grupos de edad ms jvenes. Sesenta y dos por ciento de los usuarios de cuidados
de larga duracin (168.600 de 270.800) tienen sesenta y siete y ms aos. Las
viviendas tuteladas y las residencias asistidas tienen alrededor de 44.000 plazas,
pero hay que tener en cuenta que estos ltimos son usados fundamentalmente
por ancianos (90 por 100). Las personas ms jvenes con mayores necesidades
estn recibiendo cuidados en viviendas tuteladas u ordinarias. Parafraseando a
Kane y Kane (2005): por qu las instituciones que se consideran irrelevantes o
inhumanas para personas ms jvenes todava tienden a ser vistas como apropiadas para los ms mayores?
De todos modos, la mayora de beneficiarios reciben prestaciones en atencin
domiciliaria, lo que se cumple tambin en el caso de la tercera edad, y la mayora
de ellos tienen necesidades bastante reducidas. Casi el 25 por 100 de los usuarios de mayor edad que utilizan los servicios (38.700 de 168.600) se encuentra
actualmente institucionalizados, pero consumen cerca del 75 por 100 del total
de recursos para el cuidado de ancianos.
Tabla II.2
Servicios y beneficiarios de cuidados de larga duracin por edad
en Noruega, 2012
43.400
9.200
34.200
44.800
16.400
6.600
19.300
2.500
Ms jvenes
(<67)
4.700
2.700
2.000
19.200
8.800
2.500
6.600
1.300
Mayores
(67+)
38.700
6.500
32.200
25.600
7.700
4.100
12.700
1.200
Porcentaje
mayor
89
71
94
57
47
62
66
48
182.600
78.300
104.300
57
270.800
102.200
168.600
62
Total
Asistencia institucional
Corto plazo
Largo plazo
Vivienda tutelada
24 h con personal
Otros con personal
Sin personal
Desconocido
Servicios de alojamiento
ordinario
Suma total
Fuente: Estadsticas Noruegas.
45
Los cuidados de larga duracin tambin incluyen prestaciones en efectivo:

un salario de asistencia pblica y otras formas de subsidios a los cuidadores,
a los beneficiarios. Recientemente una comisin pblica ha sugerido integrar y
ampliar estos derechos a prestaciones (NOU, 2011: 17), pero hasta ahora sin el
apoyo poltico suficiente, lo que indica que las prestaciones monetarias para el
cuidado son objeto de controversia y los servicios seguirn siendo el instrumento
preferido del modelo noruego.
Ciertos patrones de dependencia de la senda son tambin evidentes en
la financiacin de los sistemas de cuidado de larga duracin, lo cual incluye el
funcionamiento de los co-pagos. stos son bastante moderados, constituyendo
alrededor del 15 por 100 de los gastos de atencin institucional y solo el 5 por
100 de los gastos de atencin a domicilio. Y sin embargo, a pesar de que las tarifas a los usuarios son bajas en comparacin con el coste total de los servicios,
stos pueden ser considerables en proporcin a los ingresos de los residentes
(alrededor de 75 por 100 de su pensin bsica y el 85 por 100 de los ingresos
adicionales para los residentes a largo plazo en hogares para ancianos, menos
para estancias de corta duracin, ya que los residentes tienen tambin las obligaciones de pago de su vivienda permanente). Las cuotas de usuario sin embargo
no han aumentado y el patrimonio an no est incluido en la frmula de co-pago
(tan slo los ingresos personales de pensiones u otras rentas). Los residentes de
viviendas tuteladas pagan el alquiler de vivienda, la comida y las tasas por los
servicios de ayuda domiciliaria como cualquier otro ciudadano (probablemente
como los dependientes institucionalizados). Los residentes de viviendas tuteladas
tienen acceso a subsidios mdicos y de alojamiento cubiertos por el Estado. Las
viviendas tuteladas pueden ser, por tanto, econmicamente favorables para los
gobiernos locales. Este tipo de alojamiento est tambin menos regulado que
las residencias asistidas, por lo que pueden permitirse una mayor libertad en la
dotacin de personal. Por estas razones las viviendas tuteladas pueden constituir
un servicio ms flexible para los gobiernos locales que la atencin institucional,
pero precisamente por eso son tambin ms vulnerables a los recortes. ste es
uno de los argumentos en su contra esgrimidos por los grupos a favor del modelo
tradicional de atencin institucional.
IV. TENDENCIAS Y CONTROVERSIAS RECIENTES
Las tendencias y controversias recientes en el mbito de los cuidados de larga
duracin se refieren al equilibrio en la prestacin de servicios por un lado y el
equilibro de las responsabilidades por otro, entre gobernabilidad central y local,
y ms en general entre los sectores pblico y privado.
1.Equilibrando los servicios
Las viviendas tuteladas se desarrollaron a partir de 1960 como parte de
una ideologa general a favor de la des-institucionalizacin. Estas iniciativas se
46
aceleraron en la dcada de 1990 gracias a los generosos subsidios estatales que

fueron destinados a tal fin. Entre las razones para ofrecer viviendas protegidas
estaba el objetivo de individualizar la atencin (de acuerdo a las necesidades
y no a la localizacin), separando las responsabilidades sobre el alojamiento
(responsabilidad personal) de los servicios de atencin a la dependencia (responsabilidad del Estado de Bienestar). Tambin se esperaba que las viviendas
tuteladas fomentaran la autoayuda y estimularan el cuidado familiar (Rodrigues, Huber y Lamura, 2012), aspirndose a que fuese una opcin mejor y
ms barata. Pero aunque la des-institucionalizacin fue aceptada como norma
general para las personas con discapacidad jvenes, el sistema de cuidados
para ancianos continu bajo dos regmenes, y el equilibrio entre las viviendas
tutelada y las residencias asistidas continu siendo poltica y profesionalmente
controvertido en Noruega, en contraste con los casos de Suecia y Dinamarca.
Esto puede ser explicado en parte por la dependencia de la senda y ms
especficamente porque las polticas de dependencia en Noruega tenan un
carcter mucho ms centrado en el cuidado mdico (recordemos la inclusin de
la regulacin sobre las residencias asistidas en el marco de la ley de hospitales
de 1970). En resumen, Noruega haba invertido comparativamente poco en
atencin domiciliaria (Daatland, 1997).
Las viviendas tuteladas fueron promovidas a travs de generosos subsidios
estatales desde mediados de la dcada de 1990 frente a la adopcin de las
residencias asistidas. Y lleg a ser bastante controvertido, con defensores y
detractores de cada opcin (Romoren y Svorken, 2003). El partido socialdemcrata, entonces en el gobierno, favoreci las viviendas tuteladas, mientras
que las residencias asistidas tuvieron un fuerte apoyo de la derecha poltica y la
poblacin (en particular entre los grupos de presin de los propios ancianos).
El resultado fue un compromiso poltico que concedi algo para cada opcin,
pero dando prioridad a las viviendas tuteladas: se aadieron 25.000 unidades
de vivienda tutelada y 6.000 plazas de residencia asistida entre 1995 y 2005.
Los estndares de calidad del alojamiento fueron mejorados tambin dentro
de las residencias asistidas y los estndares de servicio aumentaron en las viviendas tuteladas. Las diferencias entre los dos sistemas se hicieron borrosas,
pero la mayora de los gobiernos locales protegieron las residencias asistidas y
aadieron viviendas protegidas como un complemento y no como una alternativa a estas residencias. Los usuarios que estaban bajo este modelo pasaron de
un formato estandarizado de atencin a otro cuando sus necesidades cambiaron. Un modelo centrado en la persona dependiente funciona mejor (Houben,
1997) si los servicios son flexibles y adaptados a la persona y no al revs. Los
traslados innecesarios deban ser, por tanto, evitados. Las viviendas tuteladas
podran funcionar como una alternativa de atencin continuada, mientras
que las residencias asistidas haran las funciones de un semi-hospital para el
tratamiento a corto plazo y la rehabilitacin. La divisin de responsabilidades
entre los hogares de ancianos y las viviendas tuteladas ha seguido siendo un
tema controvertido y an no est del todo resuelto.
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2.Equilibrio entre gobiernos estatales y locales

Noruega es, por tradicin, un pas muy descentralizado donde los servicios
sociales y la atencin primaria de salud es responsabilidad de los 428 municipios,
que gozan de una considerable libertad en la forma de gestionar estas responsabilidades. Los 19 condados existentes se encuentran en un nivel intermedio de
gobierno, pero en los ltimos aos han cedido responsabilidades a favor de los
municipios por un lado y del gobierno central por otro. Por lo tanto, los municipios se han hecho cargo de algunos servicios de salud que antes eran responsabilidad del condado, como las residencias asistidas, mientras que el gobierno
central se ha hecho cargo de los hospitales, que desde 2002 se gestionan como
empresas regionales bajo su responsabilidad.
La descentralizacin es ms pronunciada en Noruega a juzgar por el mayor
nmero de municipios comparado con los existentes en Suecia (290) o Dinamarca (98). Los municipios noruegos son, de hecho, bastante ms pequeos que los
daneses y suecos, con un tamao promedio en torno a 11.000 habitantes y un
rango de 218 a 630.000. La mitad de los municipios noruegos tienen menos de
5.000 habitantes y, en principio, no asumen las mismas responsabilidades que las
grandes ciudades, entre las que se cuentan los cuidados de larga duracin. Una
comisin gubernamental ha sugerido recientemente que Noruega siga el ejemplo
de Dinamarca y Suecia y reduzca el nmero de municipios con el fin de alcanzar
una masa crtica en cada municipio. Las consecuencias que esto tendra para la
atencin a la dependencia no estn claras, pero a medida que los municipios ms
grandes se inclinan de manera ms evidente hacia los servicios externalizados,
una reforma de este tipo probablemente implicara un cierto grado de privatizacin de este mbito de polticas de proteccin social.
La autoridad municipal ha acabado estando ms limitada de lo inicialmente previsto en las reformas planteadas en la dcada de 1980, debido a que el
gobierno central se ha hecho con el control ms directo sobre el gasto total y
ha introducido nuevos subsidios. Una mayor ambicin del gobierno central se
observa tambin en la introduccin de normas y estndares nacionales que le
llevan a ganar an ms terreno frente a las autoridades locales. Aunque las consecuencias a largo plazo son inciertas, estas medidas ponen de manifiesto una
falta de confianza en el gobierno local y reducen el potencial para el cambio en
el sistema de cuidados de larga duracin.
3.El balance entre sector pblico y privado
Un equilibrio ms adecuado de los servicios se ha logrado atribuyendo una
mayor prioridad a la vivienda tutelada y a la atencin comunitaria. Aun as, hay
que sealar que las residencias asistidas consumen la mayor parte de los recursos
en el cuidado de ancianos y, si comparamos con una dcada o dos atrs, menos
personas reciben cuidados de larga duracin. Las necesidades menores son insatisfechas o relegadas al sector privado, en particular a la familia. Esto podra
indicar una cierta re-familizacin del cuidado.
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Las piezas fundamentales del modelo siguen, pese a todo, en pie: el Estado
como principal responsable, la financiacin mediante impuestos generales, los
servicios como el instrumento principal de intervencin y la elegibilidad universal, aunque sea de una manera ms limitada y dejando, por tanto, un espacio
ms amplio para el sector privado (vase la tabla II.1). Diversas formas de privatizacin han avanzado y pueden representar una cierta convergencia hacia
los Estados de Bienestar liberales y continentales. La prestacin de servicios
se confa a las organizaciones o empresas privadas y los gobiernos locales han
asumido en estos casos un papel ms indirecto. Se espera que la competencia
y la externalizacin de los servicios mejoren la calidad y rentabilicen mejor el
dinero invertido, adems de permitir una mayor libertad de eleccin para los
beneficiarios de estas prestaciones.
Esta evolucin ha sido ms radical en Suecia y Dinamarca. El peso del sector
privado en el mbito del cuidado se ha duplicado en estos dos pases en los ltimos veinte aos, aunque sigue siendo an relativamente bajo (15 a 20 por 100
del total en comparacin con pases como Alemania o los Pases Bajos, donde
la prestacin de servicios privados es la opcin dominante). El sector privado
es an menor en Noruega, en torno a un diez por ciento de la atencin institucional (un porcentaje que aumenta en las grandes ciudades), principalmente de
forma no lucrativa.
La vivienda tutelada tambin puede ser vista como una forma de privatizacin, ya que los gastos de vivienda son asumidos por el beneficiario, mientras
que la responsabilidad del Estado de Bienestar se limita a la prestacin del servicio de cuidado. Esto constituye, por otra parte, una cierta normalizacin de
la vida en edades avanzadas, al integrar a los residentes de viviendas tuteladas
y residencias asistidas como ciudadanos de pleno derecho. Hay ms razones
para preocuparse por la calidad socio-emocional de la vida en el mbito de los
cuidados de larga duracin, como el hecho de que la dotacin de personal sea
relativamente baja, o que se dejen necesidades socio-emocionales insatisfechas.
Estas necesidades difcilmente pueden ser plenamente cubiertas por el personal
profesional y necesitan que los trabajadores implicados, la familia y la sociedad
civil se esfuercen y cooperen.
Ms que trasladar las responsabilidades hacia el sector privado, se trata de
una importacin de la ideologa del mercado asumida por el Estado de Bienestar.
Esto representa una nueva idea de gestin pblica, lo que implica mayor riesgo
de que los objetivos sociales se pierdan a favor de valores ms instrumentales.
Las caractersticas bsicas del modelo escandinavo siguen en pie, pero van a
ser sostenibles?
V. LA CUESTIN DE LA SOSTENIBILIDAD
Una vez establecido que los Estados de Bienestar difieren no slo en los
esfuerzos que realizan, sino tambin en la direccin en que estos esfuerzos se
dirigen, podemos concluir que los modernos Estados de Bienestar son similares
entre s, ya que todos ellos operan con algn tipo de responsabilidad mixta entre
49
la familia y el Estado, que complementa los esfuerzos de los vecinos, los amigos,
la sociedad civil y los servicios comerciales. Hasta qu punto son los distintos
modelos adecuados para una poblacin que envejece es una cuestin controvertida. No slo porque las polticas de bienestar estn enraizadas en normas
polticas y ticas, sino tambin porque los pases se encuentran en situaciones
distintas en relacin a este tema. Se puede observar cierta convergencia en trminos de un menor protagonismo del Estado en partes de Escandinavia. En
cambio, en otros pases la tendencia es dar ms peso al Estado, como ocurre en
Europa continental y en el sur. En este ltimo caso, esto se hace principalmente
a travs de seguros nacionales obligatorios de cuidados.
La sostenibilidad es cuestin de lograr equilibrar demandas y recursos en el
futuro. Las futuras demandas sern consecuencia del ya evidente envejecimiento
de la poblacin y los cambios en la estructura familiar. Algunos pases se enfrentan a un envejecimiento ms radical que otros. Alemania y Espaa son ejemplos
de ello y se espera que aumenten sus poblaciones de ms de sesenta y cinco aos
del actual 16 por 100, a alrededor del 30 por 100 en 2040, segn estimaciones de
la OCDE (Huber et al., 2009). An ms radical es el cambio esperado en pases
como Italia o Japn. Los pases escandinavos sufrieron pronto la transicin
demogrfica, pero la tendencia en el futuro ser relativamente ms moderada.
Lo irnico es que los pases con una cultura de familia ms fuerte y colectivista
son hoy aquellos en los que la gente es ms reacia a establecer nuevas familias
(Esping-Andersen, 1997). El norte, ms individualista y el oeste de Europa, con
una tradicin de vnculos familiares ms dbiles, son actualmente el territorio
europeo ms favorable para la formacin de una familia.
La demanda de servicios, al estar sujeta a las variaciones de salud de la poblacin, podra ser menor de lo esperado en el caso de que las nuevas generaciones tengan mejor salud que las anteriores. Esto parece ser el futuro probable
si analizamos, por ejemplo, las tasas de asistencia institucional, lo que mitigara
las consecuencias del envejecimiento. Si bien es cierto que en todo caso las demandas aumentarn, como resultado del mayor nmero de ancianos. El papel
del cambio familiar resulta tambin incierto. A medida que la esperanza de vida
de los hombres se acerque a la de las mujeres, el cuidado por parte de la pareja
probablemente aumentar, mientras que la asistencia a la infancia puede disminuir en respuesta a las mayores tasas de participacin laboral de las mujeres
(Gaymu et al., 2008). Los valores familiares tambin estn cambiando, mostrando una creciente reticencia a depender de la familia y una mayor predisposicin
a reclamar la cobertura del Estado de Bienestar.
Estas son algunas de las razones por las que los pases europeos se enfrentan
a diferentes dilemas. Para los pases escandinavos, el desafo son los altos costes
y la solidaridad entre los grupos de edad: continuarn los trabajadores ms
jvenes apoyando el Estado del Bienestar y los altos impuestos necesarios para
sostenerlo? Si no, un Estado del Bienestar menos generoso permitir una mayor
desigualdad y amenazar uno de los ideales bsicos del modelo de bienestar
escandinavo: la igualdad de oportunidades. Para la Europa Continental y el Sur
del continente, el reto probablemente tendr que ver con la solidaridad familiar
y los roles de gnero: es el papel dominante de la atencin familiar factible y
50
razonable cuando las poblaciones estn envejeciendo y las mujeres aspiran a la

igualdad de oportunidades frente a los hombres?
Los Estados de Bienestar escandinavos necesitan mayor solidaridad entre
los grupos de edad. La buena noticia es que las poblaciones europeas siguen
dando un gran apoyo al Estado de Bienestar y en particular a la asistencia a las
personas mayores (Taylor-Goobie, 2004; Marcum y Treas, 2012). La gente mayor
punta alto en merecimiento, encarnan, por as decirlo, al tipo ms respetado
de beneficiario y merecen ms apoyo en la opinin popular que cualquier otro
grupo (Van Oorschot, 2006). Los cuidados de largo duracin, por tanto, siguen
encontrando el respaldo de la opinin pblica y, por tanto, de los regmenes democrticos. No obstante, un mayor envejecimiento de la poblacin puede hacer
crecer estas demandas y poner la solidaridad intergeneracional en riesgo, tanto
a nivel de la sociedad, como en el seno de las familias. Tendrn las cohortes
ms jvenes y las generaciones jvenes en el seno de las familias, la capacidad y
disposicin necesarias para asumir esta situacin?
Los desafos, como acabamos de ver, se encuentran tanto en la demografa
como en el propio el Estado de Bienestar. El envejecimiento de la poblacin es
general, pero los retos difieren de un pas a otro porque la intensidad del cambio
vara y as tambin lo hacen las polticas ya establecidas. Algunos pases gozan
de un sistema de atencin altamente desarrollado para asumir un envejecimiento
de la poblacin moderado. Otros se encuentran con un problema doble, ya que
se enfrentan simultneamente a servicios poco desarrollados y a una poblacin
que envejece rpidamente. Los pases escandinavos se encuentran entre los ms
afortunados, pero con distintos desafos y dilemas en la bsqueda de soluciones
sostenibles.
El Estado de Bienestar familista necesitara que las familias fuesen ms grandes y fuertes cuando, en realidad, son cada vez ms pequeas y dbiles. Por lo
tanto, el predominio de la familia en el cuidado es poco factible cuando las
generaciones de ms edad estn aumentando en nmero, mientras que los ms
jvenes estn disminuyendo. Italia est tratando de llenar el vaco con cerca de
un milln de cuidadores migrantes de los pases poscomunistas. Otros pases
con escaso desarrollo de sus servicios de cuidado estn siguiendo estrategias
similares, si bien todava no de un modo tan radical, pero la solucin italiana
difcilmente se puede convertir en una norma general.
La crisis financiera ha aadido una carga adicional para los mismos pases
que cuentan con Estados de Bienestar menos desarrollados. Como muchos de
los Estados de Bienestar se desarrollaron cuando los ancianos eran pocos pero
sus necesidades muchas, a menudo tuvieron una orientacin sesgada en favor
de los ancianos (Esping-Andersen, 2002; Lynch, 2006). La sostenibilidad es,
por tanto, tambin una cuestin de una distribucin equitativa de la carga entre
las generaciones. El mantenimiento del apoyo a un Estado de Bienestar que sea
generoso con los ancianos probablemente requerir que se cubran tambin las
necesidades de las personas ms jvenes y de las generaciones futuras.
Curiosamente, cada modelo de bienestar parece tener una repercusin distinta entre sus poblacin. Mientras que el cuidado de la familia es la opcin
preferida en los Estados de Bienestar familistas, los servicios pblicos constitu-
51
yen la opcin preferida en los pases donde estos servicios estn disponibles y
mantienen un estndar de calidad decente (Huber et al., 2009). Los ancianos en
las regiones del norte de Europa mantienen el ideal de la privacidad. Prefieren
la independencia de valerse por s mismos y temen convertirse en una carga para
sus familias. Otros valores prevalecen en pases familistas, donde la atencin
familiar es esperada, si no querida, desde ambos lados de la relacin de cuidado
(Daatland, 2009). Hallazgos recientes indican que los Estados de Bienestar, tambin los del Sur como el caso de Espaa, presentan un considerable y creciente
apoyo al Estado de Bienestar y a la prestacin de servicios pblicos de cuidado.
Por lo tanto, los ideales tienen legados, pero tambin estn en movimiento y
se inclinan ms por alguna forma de responsabilidad pblica, que por la vuelta
al cuidado en la familia. Naturalmente, las familias tendrn tambin su participacin en los sistemas de atencin del futuro junto con el Estado de Bienestar y
la sociedad civil. Lo mismo ocurrir con la responsabilidad personal, incluyendo
el auto-cuidado y la financiacin de vivienda tutelada. Las tecnologas modernas
pueden tambin ayudar a las personas mayores y a sus familias, como se sugiere
en un reciente informe gubernamental sobre la modernizacin de la atencin a
largo plazo (NOU, 2011: 11).
Pero, finalmente, la sostenibilidad es probablemente y ante todo una cuestin
de voluntad poltica y popular para apoyar el Estado de Bienestar. La nueva
visin del bienestar es, por tanto, algo no tan novedoso, donde el Estado de
Bienestar, una vez ms, se considera como una inversin y una promesa para el
futuro, no como una carga extraa. Despus de todo, cul sera el mejor uso de
nuestros recursos comunes y de que otro modo podemos afrontar mejor nuestro
incierto futuro?
BIBLIOGRAFA
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CAPTULO III
RETOS Y REFORMAS DE LAS POLTICAS DE CUIDADO

DE LARGA DURACIN EN ESPAA
Francisco Javier Moreno Fuentes
Instituto de Polticas y Bienes Pblicos (CSIC)
I.INTRODUCCIN
En las ltimas dcadas, la mayora de los pases de Europa Occidental desarrollaron planes de proteccin social dirigidos a dar respuesta a las necesidades
que planteaba su ciudadana en relacin a la discapacidad y los cuidados de larga
duracin. Sin embargo, no ha sido hasta hace unos aos cuando la creciente
visibilidad social y poltica de estas cuestiones ha llevado a la discusin, diseo e
implementacin de polticas especficas en los pases del sur de Europa. En estos
sistemas, las polticas pblicas que gestionan situaciones de dependencia se mantuvieron generalmente fragmentadas y poco desarrolladas hasta hace muy poco.
Este captulo tiene por objeto la revisin de las iniciativas adoptadas por las
autoridades espaolas para responder a las necesidades de cuidados de larga
duracin de su poblacin y el anlisis de cmo estas polticas han evolucionado
en los ltimos aos atendiendo a la organizacin, estructura y gobernanza de
los sistemas de provisin de cuidados. Con el fin de explicar el progreso de estas
polticas, revisaremos brevemente su evolucin histrica, vinculando este anlisis
a la tipologa bsica de los modelos de regmenes de bienestar que se ha descrito
anteriormente. Desde una perspectiva neo-institucionalista, tomar en consideracin la importancia de las llamadas path dependencies (que podramos traducir
como dependencias de la senda) debe permitirnos entender las caractersticas
determinantes de los programas introducidos en Espaa bajo la conocida como
Ley de Dependencia.
Despus de esta introduccin, la siguiente seccin analiza cmo la significativa transformacin socio-demogrfica experimentada por la poblacin espaola,
as como la creciente presencia de las necesidades asistenciales en las agendas
pblicas y polticas en Espaa en la ltima dcada, desempearon un papel
central en la redaccin de la Ley de Promocin de la Autonoma Personal y de
Atencin a las personas dependientes 39/2006, desarrollo legislativo que estableci un nuevo sistema de proteccin social para las personas dependientes en
Espaa. Al igual que en otros pases del rgimen de bienestar mediterrneo, las
familias espaolas siguen siendo las principales proveedoras de cuidado en este
mbito, lo que tradicionalmente haba dejado a las administraciones del Estado
un papel subsidiario, tanto en trminos de financiacin, como de prestacin de
[55]
56
servicios de atencin a las personas con estas necesidades. La Ley 39/2006, que
entr en vigor en enero de 2007, constituye el principal punto de referencia en la
elaboracin de una respuesta pblica a los retos planteados por las necesidades
de cuidados de larga duracin de las familias espaolas y tiene por objeto la
extensin de un acceso universal a cuidados para todos los ciudadanos que se
encuentren en situacin de dependencia. Tericamente orientada a la prestacin
de servicios (por parte de las administraciones pblicas o por actores privados),
y complementada con la asignacin de transferencias de rentas en los casos en
que se considere apropiado, esta Ley pretende tambin implicar a los diferentes
niveles de las administraciones pblicas (nacional, regional y local) en la gestin del sistema, as como a la regulacin de las condiciones de trabajo de los
cuidadores informales.
La tercera seccin de este captulo examinar cmo la crisis econmica y
financiera, que ha afectado profundamente a Espaa desde el ao 2008, impact en la Ley 39/2006 y cmo las autoridades estatales introdujeron una serie
de medidas destinadas a reducir significativamente el gasto en este mbito de
polticas de bienestar. Analizaremos tambin la naturaleza de estas medidas
de contencin de costes y recortes presupuestarios, as como las reacciones de
los diferentes actores sociales e institucionales ante estas reformas. Para ello
tendremos en cuenta que la compleja estructura de gobernanza multinivel que
ha caracterizado a este sistema desde su creacin ha contribuido en gran medida
al desarrollo de estrategias de evitacin de la culpa entre los diferentes niveles
de las administraciones del Estado, destinadas a tratar de evitar (o al menos a
minimizar) los costes polticos de los recortes en el mbito del bienestar, una
medida muy impopular.
A continuacin, se analizar el impacto de los recortes sociales en trminos
de resultados y de reconfiguracin institucional en un sistema que estaba todava en sus primeras etapas de desarrollo cuando se desat la crisis financiera.
Mediante la revisin de la evolucin de los datos sobre gasto, copagos, nmero de beneficiarios del programa y listas de espera, naturaleza de los servicios
prestados, proporcin de transferencias en relacin a la prestacin de servicios,
datos de empleo en el sector de atencin, etc., trataremos de ofrecer una imagen
dinmica de la evolucin de las polticas de cuidado de larga duracin en Espaa, centrndonos en cmo la actual crisis ha afectado a la implementacin de
la recientemente aprobada Ley de Dependencia.
Como conclusin, estudiaremos la influencia de estos factores en la evolucin de las polticas de cuidados en Espaa y cmo stos pueden responder a
los NSR relacionados con la dependencia en un contexto de transformacin
socio-demogrfico acelerado.
II.PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LOS CUIDADOS
DE LARGA DURACIN EN ESPAA
Entre los pases de Europa Occidental existen grandes diferencias en la forma en que abordan las necesidades de cuidados de larga duracin, no slo en
CAP. III: RETOS Y REFORMAS DE LAS POLTICAS DE CUIDADO
57
el alcance de la proteccin, sino tambin, y ms fundamentalmente, en los mecanismos y el reparto de responsabilidades en este mbito de polticas. Sobre
este tema, la extensa literatura sobre regmenes de bienestar y las diferentes
clasificaciones y tipologas resultan de gran utilidad. En estos estudios los pases escandinavos (modelo de bienestar socialdemcrata) son los Estados en los
que estas polticas estn ms desarrolladas y los que han mantenido de manera
ms clara su apuesta por estos programas en los ltimos aos. En el otro extremo del espectro de los regmenes de bienestar, los pases del sur de Europa
(incluidos en el modelo de rgimen de bienestar mediterrneo) se caracterizan
por el alto grado de subsidiariedad del Estado en el mbito de los cuidados de
larga duracin. Esto se traduce en un muy bajo nivel de gasto pblico en estas
prestaciones, un papel central desempeado por las familias (sobre todo por las
mujeres) y el carcter residual de la intervencin del Estado en la atencin a las
personas dependientes.
1.Estructuras tradicionales de cuidado en Espaa
Como corresponde a un pas normalmente considerado como integrante del
rgimen de bienestar mediterrneo, la respuesta a las necesidades de cuidados de
larga duracin en Espaa se ha caracterizado tradicionalmente por un bajo nivel
de participacin pblica y un papel central de las estructuras familiares. Hasta
2006, la intervencin del Estado, muy residual en este mbito, se estructuraba
en torno a dos programas bsicos: un sistema de aseguramiento social (consistente fundamentalmente en una prestacin) para los trabajadores con estas
necesidades causadas por accidentes laborales; y un sistema poco desarrollado
de servicios sociales personales a cargo de los municipios y los gobiernos regionales, basados en la comprobacin de rentas y dirigidos a los grupos sociales ms
vulnerables (ancianos dependientes y sin recursos econmicos o redes de apoyo
familiar) y fundamentalmente centrados en la financiacin de prestaciones de
atencin residencial institucionalizada.
Este sistema pblico altamente selectivo, que se caracterizaba por la extrema
heterogeneidad del nivel de cobertura y de los servicios proporcionados en las
diferentes regiones y municipios, beneficiaba tan slo a una pequea proporcin
de la poblacin dependiente y dependa de la capacidad de las redes familiares
para absorber e interiorizar las funciones de atencin de sus miembros. La responsabilidad del cuidado de los dependientes familiares recay principalmente
en las mujeres de la familia, situacin que tuvo consecuencias considerables en
la disponibilidad de las mujeres para participar en el mercado de trabajo y, en
especial, sobre sus oportunidades de vida personal y profesional cuando asuman
el papel de cuidadoras.
En este contexto, el uso de inmigrantes indocumentados (tambin fundamentalmente mujeres) permiti a las familias establecer soluciones econmicamente
viables a las necesidades asistenciales de sus miembros (los salarios pagados a
estas mujeres suelen ser relativamente bajos). Las implicaciones del crecimiento
58
sustancial de este mercado informal en los ltimos aos han contribuido al

cuestionamiento del papel, tradicionalmente dbil, de las polticas pblicas de
cuidados de larga duracin. Sin embargo, y a pesar de las limitaciones de esta
situacin (trato desigual a los diferentes sectores de la poblacin, bajos niveles de asistencia a los necesitados, precarias condiciones de trabajo y falta de
cualificacin de los proveedores de atencin, lo que se traduce en mala calidad
del servicio, fuerte presiones econmicas y funcionales sobre las familias, especialmente para aquellas mujeres atrapadas en el papel de cuidadoras, etc.), la
inclusin de este tema en las agendas pblicas y polticas no se produjo hasta
hace relativamente poco tiempo.
2.Las causas socio-demogrficas en el cambio de polticas de cuidados
de larga duracin
A pesar de que sus estrategias frente a las necesidades de cuidado de larga

duracin son sustancialmente distintas, los pases europeos se enfrentan a
retos socio-demogrficos muy similares, fuertemente relacionados con las
transformaciones experimentadas por sus sociedades. Por un lado, el habitual
y constante descenso de la mortalidad para todos los grupos de edad, junto
con la disminucin de las tasas de natalidad y mayor esperanza de vida, han
trado una mayor presencia de las personas mayores en toda Europa (segn
Eurostat, la tasa de dependencia en la tercera edad1 en la UE-27 ha pasado de
un 20,6 por 100 en 1990, al 27,5 por 100 en 2013 y se prev que aumente al 39
por 100 en 2030 y al 45,91 por 100 en 2040). Esta tendencia al envejecimiento
de la poblacin, junto con la mayor prevalencia de situaciones de dependencia y necesidades de cuidados de larga duracin (enfermedades crnicas y
degenerativas, problemas de salud mental, etc.) que suelen acompaar a este
fenmeno, aument la visibilidad de este tema en la agenda poltica, lo que
hizo que la presin por el cambio en las polticas pblicas en este mbito
creciera significativamente.
En el caso de Espaa, esta tendencia al envejecimiento es particularmente
grave. La tasa de dependencia para la tercera edad es similar a la media de la
UE-27 (20,2 por 100 en 1990 y 26,3 por 100 en 2013) y puede continuar aumentando hasta 2030 (39.56 por 100) en lnea con las tendencias europeas. Se prev
que la situacin se agrave rpidamente a partir de ese momento, alcanzando
el 53,49 por 100 en 2040 (a diferencia de 45,91 por 100 en la UE-27), e incluso
hasta el 62,59 por 100 en 2050 (en comparacin con el 49,43 por 100 en la UE27). Esta tendencia negativa es el resultado de una esperanza de vida ms alta
que la media y las extremadamente bajas tasas de fecundidad de la poblacin
espaola en las dos ltimas dcadas. Aunque los altos niveles de inmigracin
contribuyeron a frenar este proceso de deterioro del equilibrio demogrfico en
1
Relacin entre el nmero total de personas mayores de sesenta y cinco aos y la poblacin
en edad de trabajar (de quince a sesenta y cuatro aos).
59
la segunda mitad de los aos noventa y la primera mitad de la dcada de 2000

(el perodo de 13 aos de crecimiento econmico que precedi a la crisis iniciada
en 2008), sus efectos solo podan retrasar una clara tendencia al aumento de las
tasas de dependencia. Los flujos de emigracin experimentados por este pas
desde el inicio de la crisis (compuesta por inmigrantes que regresan a sus pases
de origen o para instalarse en otros pases, adems de un nmero significativo
de espaoles en busca de oportunidades en el exterior), solo puede acelerar el
proceso de envejecimiento.
Grfico III.1
Proyeccin de la estructura demogrfica espaola (2012-2052)
Fuente: INE, 2012.
Esta situacin implica la expectativa de aumentar considerablemente los costes de los programas de bienestar que se disean para la poblacin de edad ms
avanzada (sobre todo en el mbito de las pensiones, la asistencia sanitaria y, por
supuesto, las necesidades de cuidados de larga duracin).
Un segundo e importante cambio socio-demogrfico que afect la percepcin
de la necesidad de desarrollar polticas de dependencia fue la creciente incorporacin de la mujer espaola al mercado de trabajo. Esta tendencia desafiaba
abiertamente algunos de los principales supuestos del rgimen de bienestar mediterrneo, en particular el del papel central que ocupa la mujer en la prestacin
de cuidados en el hogar.
60
Tabla III.1
Evolucin de las tasas de actividad femenina edades 20 a 64 (porcentajes)
UE-28
Dinamarca
Alemania
Irlanda
Grecia
Espaa
Francia
Italia
Pases Bajos
Portugal
Finlandia
Suecia
Reino Unido
Noruega
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
65,5 66,2 66,9 67,1 67,6 68,1 68,4 68,7 69,5 69,9
77,8 77,6 78,2 77,7 78,0 78,2 77,6 77,8 77,7 77,8
68,8
62,6
58,1
60,2
70,0
53,4
69,9
71,3
76,8
80,0
70,6
77,5
70,7
64,8
58,4
61,5
70,4
53,6
70,9
72,5
76,7
80,8
71,0
77,3
72,3
65,8
59,2
63,9
70,3
54,1
71,8
73,0
77,2
80,7
71,5
77,9
73,0
67,1
59,0
65,2
70,6
54,0
73,0
73,5
77,5
81,4
71,4
79,1
73,4
67,0
59,2
67,0
70,8
55,1
74,2
73,7
77,7
81,5
71,9
80,1
74,1
66,9
60,6
68,9
71,3
54,6
75,0
73,8
77,5
81,2
72,1
79,6
74,4
66,4
61,6
70,1
71,4
54,6
73,8
74,8
76,6
81,0
72,2
79,0
75,3
66,3
61,7
71,3
71,4
55,0
74,3
74,5
76,7
82,0
72,5
79,2
75,4
66,3
62,6
72,4
72,0
57,0
75,4
74,8
77,2
82,3
73,1
79,1
76,1
67,2
62,8
72,9
72,3
57,2
75,8
74,8
77,1
82,9
74,0
79,4
Fuente. Eurostat.
Durante los aos noventa y principios de 2000, Espaa experiment una profunda transformacin de su sistema econmico que alter las estructuras ocupacionales y, con ellas, las relaciones familiares y de gnero. La emergente economa
de servicios gener nuevas oportunidades de empleo para las mujeres y otros
colectivos (especialmente inmigrantes procedentes de pases en desarrollo), pero
a menudo a un alto precio en lo que respecta a la calidad del empleo. La multiplicacin de puestos de trabajo de mala calidad y bajos salarios tuvo un fuerte
impacto en la vida de los jvenes y un gran nmero de ellos tuvieron que afrontar
mayores dificultades para alcanzar la independencia financiera y poder abandonar el hogar paterno. Esto implic el retraso de la formacin de parejas as como
el incremento de la edad a la que se tiene el primer hijo, conduciendo las tasas
de fecundidad a los niveles ms bajos que se haban registrado hasta entonces.
En una transformacin social paralela, el aumento del acceso de las mujeres
a la educacin superior implicaba una redefinicin clara de sus expectativas en
los mbitos profesionales y personales. El crecimiento del empleo femenino aument el nmero de hogares en los que ambos miembros desarrollan actividades
laborales fuera del hogar y, como consecuencia no deseada, se incrementaron las
dificultades de estas familias para conciliar la vida laboral y familiar. La mayor
autonoma econmica de las mujeres ha contribuido tambin a cuestionar la
divisin tradicional del trabajo en los hogares (en la que ellas asumen el cuidado
no remunerado de los nios y otras personas a su cargo), dando a las mujeres
nuevas capacidades de negociacin e introduciendo cambios significativos en las
61
relaciones de gnero. La necesidad de repartir las tareas del hogar cambiando

los roles de gnero, adems de la doble jornada que sufrieron aquellas que no
lograron que sus compaeros asumieran una mayor implicacin en las tareas
domsticas, contribuy en muchas ocasiones a dificultar las relaciones de pareja
y tambin tuvo efectos en las tasas de natalidad, ya de por s bajas.
Tal y como muestra el cuadro 1, Espaa experiment un incremento de ms
de 12 puntos en la participacin laboral de las mujeres en la ltima dcada, una
cifra mayor que cualquier otro pas de la UE2, acercndose a las tasas de actividad de las mujeres de los pases escandinavos y muy por encima de otros pases
de rgimen de bienestar mediterrneo.
En estas condiciones, los equilibrios de bienestar que funcionaban bajo la
presuncin de que las responsabilidades de cuidado y el trabajo domstico eran
tarea de amas de casa a tiempo completo, que las desarrollaban de forma no
remunerada, no podan sostenerse por ms tiempo. La percepcin de que los
marcos institucionales y financieros del cuidado en Espaa no eran adecuados
implic crecientes presiones sobre las autoridades estatales. Estas demandas,
originadas por los cambios socio-demogrficos mencionados, conformaron el
contexto para una reforma de este mbito relativamente poco desarrollado de
las polticas de bienestar.
3.La Ley de Dependencia
La Ley 39/2006 de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a la Dependencia entr en vigor el 1 de enero de 2007, estableciendo un sistema nacional
de cuidados de larga duracin denominado SAAD (Sistema de Autonoma y
Atencin a la Dependencia). Esta Ley bsica pretenda constituir la columna
vertebral de un sistema de cuidados de larga duracin de carcter pblico y
cobertura universal, ampliando as el alcance de la red pblica de servicios sociales, la creacin de empleo formal en el sector del cuidado, la definicin de
una estructura de gobierno ms coherente para este sistema y la mejora de la
cooperacin entre los servicios sociales y sanitarios en el mbito de la atencin
a personas dependientes.
Como sealan Rodrguez Cabrero y Marbn (2013), esta reforma fue posible
gracias a la acumulacin de una serie de factores favorables, incluyendo la llegada al poder de un nuevo gobierno socialista en 2004, la influencia positiva de las
discusiones acerca de la importancia de estos cuidados en el contexto europeo,
y la creciente conciencia de la sociedad civil espaola (incluyendo profesionales del sector del cuidado, los expertos y los principales actores sociales) sobre
los profundos efectos de las transformaciones socio-demogrficas que haban
cambiado radicalmente las condiciones en las que tradicionalmente se haba
proporcionado este servicio, as como acerca de los graves problemas que este
Es, adems, y en su mayor parte, empleo a tiempo completo, a diferencia de pases como
Alemania o Pases Bajos, donde la mayora de las mujeres siguen trabajando despus de tener hijos,
pero solo a tiempo parcial.
2
62
sistema estaba asumiendo. A esa lista de factores podramos aadir los efectos
positivos del ciclo de crecimiento de la economa espaola desde mediados de
1990, lo que mejor la situacin de las finanzas pblicas, e hizo ms factible la
adopcin de medidas expansivas en un dominio de las polticas de bienestar
social que, hasta a ese momento, nunca haba dispuesto de fondos suficientes.
A) Actores participantes en la elaboracin de la Ley de Dependencia
Ms all del consenso bsico sobre la necesidad de transformar el sistema
de cuidados de larga duracin en Espaa aumentando radicalmente el papel
desempeado en el mismo por las administraciones pblicas, reducir la carga
para las familias, profesionalizar la atencin y ampliar la cobertura de la proteccin pblica a todas las personas dependientes, la reforma provoc un amplio
debate poltico. El principal desacuerdo se produca entre los que abogaban por
la inclusin del nuevo sistema en el marco del sistema de la Seguridad Social
(sindicatos, organizaciones no gubernamentales) y los que proponan un sistema
financiado con impuestos generales y bajo el control de los gobiernos regionales
(proveedores privados en el dominio de la atencin, as como los gobiernos de
las Comunidades Autnomas, especialmente aquellas en las que partidos nacionalistas constituyen actores centrales en la arena poltica). Los sindicatos y las
ONG estaban interesados en garantizar la igualdad de acceso al futuro SAAD
en todo el territorio nacional, estableciendo un papel central para el sector pblico en el sistema, as como en incrementar el nivel de profesionalizacin en el
sector del cuidado (algo que consideraban que sera ms eficiente mediante la
inclusin del nuevo rgimen en el sistema de la Seguridad Social, controlada por
el gobierno central). Por otro lado, mientras que las lites polticas regionales
trataban de reducir la influencia del gobierno central en la gestin del futuro
SAAD, el sector privado prefera un sistema descentralizado en el que las capacidades regulatorias de las administraciones pblicas fuesen ms limitadas. El
pulso finalmente lo gan la coalicin de intereses que demandaba un sistema
descentralizado independiente de la Seguridad Social y financiado a travs de
impuestos generales, por lo que la Ley de Dependencia estableci un sistema
de este tipo. An as, todos los actores obtuvieron algunos de sus objetivos iniciales, lo que explica el amplio consenso disfrutado por la presente Ley.
Aunque la ventana de oportunidad para la aprobacin de la Ley de Dependencia no apareci hasta mediados de la dcada de 2000, esta Ley refleja las
conclusiones de una larga serie de debates desarrollados durante un perodo de
tiempo relativamente amplio en el que participaron un gran nmero de actores
vinculados al mbito del bienestar y de las polticas sociales. Citando a Rodrguez Cabrero y Marbn (2013), [] la definicin de los objetivos principales de
la reforma, su marco institucional, los tipos de prestaciones y los mecanismos de
financiacin eran el resultado de un largo y accidentado proceso de negociacin
entre los actores institucionales, diferentes niveles de gobierno (a nivel nacional,
de Comunidades Autnomas y, en menor medida, de los municipios y las provincias), los actores sociales (ONG que abogan por los mayores y las personas con
63
discapacidad), los agentes sociales (sindicatos y empresarios) y los profesionales

del sector (trabajadores sociales, gerontlogos y geriatras). Estos actores crearon
una serie de coaliciones sobre la base de diferentes combinaciones de enfoques,
intereses y recursos (206).
B) Ideas que han influido en el desarrollo de polticas de cuidado
En prrafos anteriores hemos mencionado los principios rectores que establecen las bases de la Ley de Dependencia. Un aspecto adicional que merece ser
incluido en el anlisis es el papel de las ideas en la forma finalmente adoptada
por esta regulacin, as como el modo en que estas ideas dieron forma a los
equilibrios entre las llamadas path dependencies (que vinculan el nuevo sistema
con los esquemas ya existentes) y ciertos elementos conceptuales extrados de los
debates sobre estas polticas, tanto a nivel nacional como internacional.
Uno de esos debates tena que ver con la discusin acerca de la necesidad de
crear nuevos nichos de empleo en un contexto de creciente conceptualizacin de
los puestos de trabajo como un recurso escaso. La idea de que el sector servicios,
y dentro de ste el mbito de los servicios personales, constituye una de las principales fuentes potenciales de empleo en una economa postindustrial crecientemente globalizada (muy expuesta a las dinmicas de competencia que rigen los
mercados internacionales), ha generado propuestas que plantean regularizar y
hacer visibles los puestos de trabajo ya existentes relacionados con el cuidado,
empleos que hasta la fecha han operado principalmente dentro de la esfera de
la reproduccin domstica (las familias suelen asumir esas tareas como trabajo
no remunerado) o en mercados informales (proveedores de cuidado contratados
en la economa sumergida, sin derechos sociales ni pago de contribuciones a
sistemas de aseguramiento social). La discusin sobre la necesidad de desarrollar de forma coherente las polticas de cuidado en Espaa qued claramente
enmarcada en este debate, de modo que la Ley de Dependencia naci con el
objetivo explcito de crear/hacer visibles cerca de 300.000 empleos en el sector
del cuidado para el final del perodo de establecimiento del SAAD (en 2015).
Un segundo debate que tuvo cierta influencia en la redaccin de la Ley de
Dependencia estaba relacionado con el cambio experimentado en las ltimas
dcadas en relacin a las formas de intervencin en situaciones de dependencia,
desde un enfoque basado en la institucionalizacin, hacia un modelo basado
en la atencin en el seno de la propia comunidad. La idea de que las personas
dependientes deben seguir viviendo en el mismo entorno fsico y social en el que
lo hacan antes de perder la autonoma ha ido ganando terreno entre los profesionales del cuidado en los ltimos aos. Esto coincide con las preferencias de
una gran mayora de la poblacin dependiente, que desea vivir en su casa, con
la ayuda de sus familias y con el apoyo institucional necesario.
Estas discusiones han tenido una fuerte visibilidad en los debates desarrollados en el mbito internacional, e influenciaron tambin el debate previo a la
aprobacin de la Ley de Dependencia en Espaa, lo que en parte es consecuencia del proceso de europeizacin de las polticas sociales.
64
C) La elegibilidad para las prestaciones del SAAD

Los diferentes enfoques hacia el acceso y la elegibilidad para los programas
de cuidados de larga duracin estn relacionados con lgicas de merecimiento y de solidaridad que estn profundamente enraizadas en el rgimen de
bienestar existente en cada pas. As, mientras que el rgimen socialdemcrata
tiende a basarse en derechos sociales individuales de carcter universal y el
sistema corporativista opera bajo la lgica del aseguramiento social y las prestaciones basadas en las contribuciones previas, el modelo liberal funciona bajo
una doble lgica de mercado y de control de medios basada en una asistencia
social residual para los grupos ms vulnerables. Como parte del rgimen de
bienestar mediterrneo, las escasamente desarrolladas polticas de cuidados de
larga duracin en Espaa constituan un hbrido del modelo corporativista y
de programas residuales de asistencia social con anterioridad a la aprobacin
de la Ley de Dependencia. La creacin del SAAD pretenda cambiar esa
situacin mediante el establecimiento de un derecho universal subjetivo a los
cuidados para todos aquellos residentes en Espaa (ms de cinco aos) a los que
se reconozca un determinado grado de dependencia (independientemente de
su edad, y tras su evaluacin por un comisin oficial en los trminos recogidos
en dicha Ley)3.
El sistema de cuidados de larga duracin tradicional en Espaa, que en su
origen se basaba en un conjunto limitado de prestaciones de la Seguridad Social
combinados con algunos esquemas residuales gestionados por los municipios y
gobiernos regionales, evolucion tras la aprobacin de la Ley de Dependencia
hacia un modelo que imita los rasgos bsicos del modelo universalista socialdemcrata: financiado a travs de impuestos generales y garantizando el acceso a
una proteccin universal bsica (limitada) en forma de un paquete de servicios
y/o transferencias de renta.
El calendario inicial para la implementacin del SAAD aspiraba a la aplicacin de todo el programa en el perodo comprendido entre la entrada de vigor
de la Ley (enero de 2007) y finales de 2015. En este perodo, las organizaciones
involucradas en la gestin de los programas eran las encargadas de concluir el
proceso de evaluacin de los potenciales beneficiarios del programa, incluyndoles poco a poco bajo la proteccin de los diferentes niveles de dependencia.
A este respecto, se esperaba que los clasificados como grandes dependientes
(grado III) recibieran los servicios correspondientes en el ao 2007, los clasificados como dependientes severos (grado II) lo hicieran entre 2008 y 2009 y los
moderados (grado I) a partir de 2011.
3
El nivel de dependencia (moderada, severa y gran dependencia) se determina de acuerdo a la
frecuencia y la intensidad de la asistencia requerida (moderada, que implica apoyo intermitente
al menos una vez al da; severa implica apoyo significativo dos o tres veces al da, mientras que
los grandes dependientes precisan apoyo continuo e indispensable varias veces al da) despus
de las entrevistas y la observacin directa del beneficiario potencial en su entorno cotidiano por
la comisin profesional designada a tal efecto.
65
D) Gobernanza multinivel del sistema de cuidados de larga duracin

Un rea clave en el anlisis del funcionamiento del SAAD tras la aprobacin
de la Ley de Dependencia se refiere a la funcin de los diferentes niveles de gobierno en la regulacin, financiacin y provisin de cuidados de larga duracin.
Los equilibrios inter-institucionales que caracterizan a estas polticas determinan
las atribuciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno en el cuidado de
personas dependientes, lo que tiene profundas consecuencias en el papel de los
actores polticos involucrados en el proceso de desarrollo y la reforma de estas
normativas (movilizacin poltica, nivel de cooperacin interinstitucional/competencia, naturaleza y composicin de los flujos financieros, evaluacin de la
implementacin del sistema, etc.).
Antes de la aprobacin de la Ley de Dependencia, los gobiernos centrales
espaoles se abstuvieron en gran medida de intervenir en un rea de poltica que
estaba en manos de gobiernos regionales y municipios. El nuevo marco normativo implica la asuncin por parte del gobierno central de un papel clave en la
definicin de la legislacin bsica de la poltica de cuidados de larga duracin.
Esto, por supuesto, no tiene lugar en un entorno vaco y asptico, sino en un
contexto fuertemente condicionado por los esquemas previamente existentes
desarrollados por los gobiernos regionales y locales.
La gobernanza del nuevo sistema se basa en una estructura de competencias
compartidas entre el gobierno central y las Comunidades Autnomas a travs
del Consejo Territorial del SAAD. Tanto el gobierno central como las regiones
estn representados en este organismo, que define las principales pautas de funcionamiento del sistema y tiene como objetivo garantizar el derecho bsico a
estos cuidados en todo el pas. Las regiones permanecen, sin embargo, como el
nivel de gobierno realmente responsable del funcionamiento diario del sistema,
ya que tienen competencias exclusivas en el mbito de los servicios sociales.
Varios aspectos del funcionamiento de la estructura de gobernanza multinivel
de este sistema de cuidado constituyen fuentes potenciales de friccin entre los
diferentes niveles de gobierno involucrados en este mbito de poltica. La primera tiene que ver con la oposicin ideolgica que a menudo existe entre el gobierno central y los gobernantes de las regiones, lo que hace que la cooperacin
y el intercambio de informacin sea extremadamente complejo. La debilidad en
la articulacin de la participacin de los municipios en el funcionamiento del
SAAD y el diferente nivel de compromiso poltico de las autoridades regionales
con la aplicacin de la Ley de Dependencia, tambin contribuyen a la aparicin de potenciales dificultades en la coordinacin de estas polticas.
E) Mecanismos de financiacin del SAAD
La financiacin del SAAD proviene del sistema de impuestos generales. El
gobierno central deba asumir alrededor de un tercio de los costes totales del
sistema. Esta contribucin se canaliza principalmente a travs de los fondos
destinados a garantizar la cobertura bsica comn que concede un nivel similar
66
mnimo de prestaciones en todo el pas (conocido como fondo de mnimos). Los

fondos adicionales destinados a garantizar la redistribucin territorial acordados
con las CCAA segn criterios de dispersin territorial, tamao de la poblacin
y nmero de usuarios (conocidos como fondos acordados) se transfieren tambin desde el gobierno central a las regiones. Estos dos esquemas de financiacin
se complementan con una contribucin de las CCAA que deba ser tambin de
en torno a un tercio de los costes totales de funcionamiento del sistema. El tercio
restante deba ser generado a travs de copagos por parte de los beneficiarios, de
acuerdo a sus niveles relativos de renta y riqueza.
La ltima palabra en cuanto a la asignacin de recursos, el tipo de servicios o prestaciones que se proporcionan y como se reciben dichos recursos es
responsabilidad exclusiva de las CCAA. stas son tambin responsables de la
regulacin de las diferentes formas de copago por parte de los beneficiarios. La
aplicacin de copagos provoca polmica por las desigualdades que podran resultar de la aplicacin de distintos umbrales de renta y la inclusin de los diferentes
elementos de la riqueza personal ms all de la renta disponible (propiedades
inmobiliarias, etc.), el grado de responsabilidad de la familia en la financiacin
de la atencin a los familiares, las dificultades derivadas de la aplicacin de los
mecanismos de control de rentas y, en general, la potencial aparicin de desi
gualdades sociales en el acceso y uso de los diferentes programas incluidos en
estas polticas.
F) Estructura de la prestacin de servicios y/o transferencias monetarias
Entre los objetivos explcitos de la Ley de Dependencia estaba la creacin
de un sistema coherente y desarrollado de servicios sociales pblicos de cuidados de
larga duracin (en colaboracin con organizaciones del tercer sector que trabajan en el sector del cuidado). Los objetivos de profesionalizacin y de creacin
de empleo estable previamente mencionados apuntaban a la preferencia por un
SAAD estructurado en torno a la prestacin de servicios a las personas dependientes. As, la Ley de Dependencia priorizaba explcitamente la provisin de
servicios frente a las prestaciones monetarias. Solo si la prestacin de servicios
no es una opcin viable para el municipio y la regin en la que reside el beneficiario, se planteaba la conveniencia de introducir programas de transferencia
de rentas. Esas transferencias monetarias (de carcter excepcional) tendran por
objeto la compra de servicios de cuidado en el mercado, asumir la contratacin
de un cuidador profesional (para aquellos beneficiarios con mayor grado de
dependencia) o compensar econmicamente a un miembro de la familia o un
cuidador no profesional (que se supone debera afiliarse a la Seguridad Social y
pagar sus contribuciones sociales).
Esta preferencia terica por la prestacin de servicios hubo de confrontarse
a la realidad de los heterogneos sistemas de servicios sociales preexistentes
gestionados por los gobiernos regionales y locales. La fuerte inercias de estos
sistemas contribuyeron fuertemente a la forma que adopt el SAAD en cada
Comunidad Autnoma y municipio. Estos sistemas regionales se caracterizan
67
a menudo por una estrecha cooperacin con operadores privados (con frecuencia organizaciones sin nimo de lucro habitualmente centradas en servicios
residenciales), as como por un dbil desarrollo de los servicios de atencin
domiciliaria. Una consecuencia de esta situacin era la falta de profesionalizacin de los cuidadores y el escaso desarrollo del nicho de mercado laboral
relacionado con estos cuidados.
A pesar de la preferencia de la norma por la prestacin de servicios, las restricciones financieras experimentadas por los gobiernos autonmicos, las
orientaciones ideolgicas de los responsables polticos regionales y la preferencia
social por las prestaciones monetarias, han dado lugar a una desviacin sistemtica de la aplicacin de la Ley de Dependencia con respecto a sus objetivos
iniciales, lo que se traduce en el predominio de las transferencias de rentas en
perjuicio de la prestacin directa de servicios.
La aplicacin de esta poltica en Espaa tiene lugar en un contexto en el que
los debates internacionales sobre el cuidado promueven la priorizacin de la
atencin en la comunidad (en el domicilio y/o con familiares, con el apoyo de
los servicios sociales pblicos) como alternativa a la institucionalizacin de las
personas en situacin de dependencia. Las implicaciones de esta tendencia son
muy significativas en un pas en el que las estructuras de atencin informales
(familiares, generalmente mujeres) han caracterizado tradicionalmente los esquemas de provisin de cuidados. Especial atencin merece tambin la segmentacin
del mercado de cuidado por nacionalidad, donde los inmigrantes cuidadores (a
menudo indocumentados y trabajando de forma irregular) han constituido una
respuesta del mercado informal (y relativamente barata) a las necesidades de cuidado de las familias espaolas (Berjano et al., 2005). Adems de la conveniencia
de liberar a las mujeres de sus responsabilidades de cuidado (aprovechamiento
del capital humano de una sociedad) para que puedan incorporarse al mercado
laboral y desarrollar sus propias trayectorias profesionales sin limitaciones, las
cuestiones relacionadas con las condiciones de trabajo de los implicados en el
mbito del cuidado, las cualificaciones que deben exigrsele a stos en funcin
de las tareas que se supone deben realizar (asistencia personal, atencin de la
salud, trabajo domstico, etc.), y la trayectoria profesional de los cuidadores,
constituyen aspectos clave en el anlisis de la aplicacin de estas polticas. Dado
que uno de los objetivos de la Ley de Dependencia era mejorar la calidad de la
atencin proporcionada a las personas dependientes, las decisiones tomadas por
las autoridades regionales y locales (prestacin directa de servicios o transferencias monetarias), y el papel potencial de la inmigracin en este nicho informal
del mercado de trabajo merecen una atencin especial, sobre todo en relacin
con el papel que las prestaciones monetarias pueden tener sobre la creacin y el
mantenimiento de mercados de cuidado informales.
G) Resultados iniciales de la aplicacin del SAAD
El sistema de cuidados puesto en marcha por la Ley de Dependencia se
caracteriza por su carcter fuertemente descentralizado, su cobertura universal
68
(aunque bsica) tericamente centrada en una provisin de servicios de cuidado

que alivie las presiones experimentadas por las familias espaolas a la hora de
responder a las demandas de atencin de sus familiares dependientes, al tiempo
que trata de facilitar la compatibilidad de la vida profesional y familiar de sus
miembros (fundamentalmente de las mujeres). Esta ambiciosa reforma fue el
resultado de un consenso poltico, social y profesional en respuesta a una importante movilizacin de las organizaciones de la sociedad civil durante un perodo
relativamente largo de tiempo.
En 2010, la primera evaluacin de los resultados de la aplicacin de la Ley de
Dependencia present una imagen con aspectos positivos y negativos de los primeros cuatro aos de funcionamiento del sistema SAAD (Asociacin Estatal de
Directores y Gerentes en Servicios Sociales, 2010). Si bien este sistema an estaba
en proceso de aplicacin (que se espera concluyese en 2015), algunas debilidades
del modelo eran ya bastante visibles. En septiembre de 2010, ms de 1,4 millones
de personas haban sido evaluadas para determinar su nivel de dependencia, ms
o menos un milln haban sido consideradas como potenciales beneficiarias y
unas 620.000 estaban ya recibiendo algn tipo de beneficio (los grados II y III),
mientras que los 380.000 restantes deban comenzar a recibir beneficios durante
el ao 2011 (una vez que los de grado I se convirtiesen en beneficiarios).
Aunque el sistema estaba pensado para proporcionar una combinacin de
servicios y transferencias monetarias, la prctica tendi gradual y rpidamente
hacia las transferencias monetarias (las prestaciones en efectivo sumaron ms del
50 por 100 de todos los beneficios), a pesar de que se supona que deban constituir la excepcin. Los gobiernos regionales favorecieron las transferencias en
efectivo (en particular, para la atencin en el mbito familiar) porque eran ms
fciles de manejar y ms baratas que la prestacin directa de servicios. Por otra
parte, los beneficiarios tambin mostraron una clara preferencia por las transferencias de efectivo, debido a la larga tradicin de cuidado informal y familiar,
y al gran nmero de mujeres mayores de cincuenta aos con baja cualificacin y
escasa experiencia laboral que podan beneficiarse de una transferencia monetaria al tiempo que cuidaban a un pariente cercano.
A pesar del importante papel desempeado por las transferencias monetarias,
los primeros aos de la aplicacin de la Ley supusieron un aumento significativo en el nmero de empleos creados en el sector, algo favorecido por el hecho
de que los costes de las cotizaciones a la Social Seguridad de estos cuidadores
familiares fueron asumidos por el Estado. As, se crearon casi 190 mil nuevos
empleos en el sector del cuidado entre los aos 2007 y 2009 (Rodrguez-Cabrero
y Marbn, 2013).
Con la financiacin de las responsabilidades distribuidas entre los diferentes
niveles de la administracin del Estado y los beneficiarios, y una compleja estructura de gobernanza multinivel, la implantacin del SAAD se caracteriz por la
escasa disponibilidad de recursos financieros, el aumento de las tensiones entre
los diferentes niveles de gobierno y una implantacin territorial muy desigual
desde sus inicios.
69
III. CRISIS, REFORMAS Y DESARROLLO DEL SAAD

Desde sus inicios, una de las principales caractersticas de la crisis econmica
y financiera iniciada en EE.UU. en 2007 fue su capacidad para adquirir diferentes formas, transformarse y adaptarse a las particularidades de cada pas,
dejando al descubierto las debilidades de cada contexto econmico, entorno
institucional, social y poltico. Mientras que en EE.UU. la crisis puso de manifiesto el carcter irracional de la banca especulativa y de las prcticas financieras
desarrolladas durante las dcadas anteriores, haciendo explcita la insostenible
situacin de los parmetros macroeconmicos de la economa estadounidense,
en la UE no solo mostr la gradual prdida de importancia de los pases europeos en la economa mundial, sino tambin los enormes desequilibrios en el seno
de la zona euro, consecuencia de las carencias en el diseo de una unin monetaria que ya haba cumplido una dcada (falta de coordinacin de las polticas
econmicas y fiscales de los Estados miembros, inexistencia de un sistema para
mantener las heterogeneidades econmicas internas bajo control, etc.).
Una de las primeras vctimas de esta crisis ha sido la visin positiva de la globalizacin que en buena medida haba prevalecido en el mundo desarrollado hasta
este momento. La idea de que la apertura de los mercados mundiales a la libre circulacin de bienes, servicios y capitales funciona como un juego de suma positiva4
(beneficiando tanto a los pases en desarrollo, como al mundo desarrollado) ha sido
sustituida por la percepcin de que el sistema econmico global es un constructo
socioeconmico que funciona como un juego de suma cero. En ella, las sociedades
occidentales tienen que competir con los pases en desarrollo, tanto por los mercados, como para acceder a recursos escasos (materias primas, energa, alimentos).
Dentro de un ambiente neomalthusiano cada vez ms extendido, la crisis del empleo
en las sociedades desarrolladas refuerza la nocin de que los puestos de trabajo constituyen tambin un recurso escaso y que esta crisis es, en realidad, un reflejo de la
transformacin de las estructuras de produccin y distribucin de la riqueza a nivel
global. El traslado de un nmero creciente de actividades laborales (inicialmente
puestos de trabajo de baja cualificacin en manufacturas, pero cada vez ms otras
tareas de mayor valor aadido) a pases con menores costes de produccin (como
consecuencia de sus bajos salarios, la falta de regulacin laboral y medioambiental,
y los bajos niveles de proteccin social) han reforzado los argumentos que afirman
que los programas de bienestar de las sociedades occidentales constituyen un lujo
que socava la competitividad de esas economas.
La narrativa que trata de explicar el surgimiento y desarrollo de la crisis ha pasado de culpar a un grupo de ejecutivos y banqueros de inversin sin escrpulos operando en mercados financieros desregulados, a sealar a una serie de factores ms o
menos interrelacionados que van desde el derroche de los Estados o los excesos de
sociedades viviendo por encima de sus posibilidades, hasta la naturaleza insostenible
de los sistemas econmicos que no estn respaldados por una tica de trabajo.
La libre circulacin de personas, el cuarto elemento de la frmula liberal nunca fue concebida
como un resultado deseable de la globalizacin, a pesar de los grandes movimientos de poblacin
que se produjeron como efecto secundario de la creciente internacionalizacin de la economa.
4
70
El galopante crecimiento de los dficits pblicos y el aumento de la deuda en la

mayora de los Estados, fue resultado, en gran medida, de las polticas destinadas
a rescatar a los bancos (responsables de facilitar la acumulacin de deuda privada que aliment las burbujas inmobiliarias y cre el caos financiero mediante el
uso de derivados y otros instrumentos financieros especulativos). Los esfuerzos
de los Estados por reducir los efectos de la crisis de crdito en la economa real,
y por minimizar el impacto de la crisis mediante la aplicacin de instrumentos
keynesianos clsicos (en buena medida funcionando como estabilizadores automticos: prestaciones por desempleo, etc.) contribuyeron a agravar la situacin
de las finanzas pblicas. Esto no impidi el surgimiento de un poderoso discurso
poltico que enfatizaba la necesidad de reducir el gasto pblico y expiar los excesos de consumo e inversin del pasado (equiparados a pecados) a travs de
la aplicacin de estrictas medidas de austeridad (consideradas virtuosas). Las
primeras propuestas para una reformulacin poltica y tica del capitalismo se
transformaron rpidamente en admoniciones moralistas que respaldaban la austeridad presupuestaria y el retroceso del papel del Estado. Mientras que la baja
tributacin (especialmente para los rendimientos del capital y las rentas altas) fue
elogiada una vez ms por sus supuestos efectos beneficiosos en la promocin del
crecimiento econmico, se atribuy al Estado el mal estado de la economa. La
deuda y los dficits pblicos fueron acusados de detraer recursos del sector privado (supuestamente ms eficiente), al tiempo que se pona especial nfasis en los
riesgos morales supuestamente asociados a los sistemas de proteccin social.
Los pases del sur de Europa se vieron particularmente afectados por esta
tormenta econmica y financiera. Desde la creacin del euro en la dcada de
2000, estos pases se haban beneficiado enormemente de la estabilidad financiera
derivada de su participacin en la moneda nica (fcil acceso a los acreedores
extranjeros, moneda fuerte, tipos de inters histricamente bajos), sus economas
crecieron de forma constante y su convergencia con las sociedades del centro
y norte de Europa ms avanzadas pareca clara si se atenda a la mayora de
indicadores socio-econmicos (PIB per cpita, tasas de actividad, participacin
femenina en el mercado laboral, etc.). Sin embargo, detrs de la fachada de xito
econmico, una serie de desequilibrios se fueron acumulando, lo que debilit las
bases de su futura estabilidad econmica. La ilusin de riqueza dio lugar a
estructuras de costes no competitivos vinculados a la existencia de un diferencial
de inflacin estructural con el resto de la Eurozona, as como a un rpido crecimiento del dficit de la balanza comercial, un aumento sustancial de la deuda
externa (en diferentes combinaciones de pblica y privada), el desarrollo de burbujas inmobiliarias, la aceleracin de la inversin en infraestructuras (a veces sin
el adecuado anlisis de coste-beneficio y/o la consideracin de sus costes futuros
de mantenimiento y funcionamiento) y la llegada de significativos flujos de inmigracin para ocupar los nichos del mercado laboral no deseados por los trabajadores autctonos. Con una productividad decreciente, su posicin competitiva
en los mercados mundiales se deterior significativamente, y el equilibrio fiscal se
hizo cada vez ms comprometido. Cuando la crisis financiera golpe a Europa,
adopt rpidamente la forma de una crisis de deuda soberana (con inversores
internacionales especulando sobre la capacidad de los PIGS para afrontar el
71
coste de la deuda, y la apuesta por la ruptura de la zona euro). De ah se extendi

rpidamente a la economa real, ya que los actores pblicos y privados cambiaron sus estrategias de inversin y de consumo, las economas se desaceleraron,
las burbujas inmobiliarias se deshincharon, el desempleo se dispar, los ingresos
fiscales se derrumbaron y el dficit pblico aument significativamente.
El cuestionamiento de los programas de bienestar del sur de Europa se ha
convertido en un tema de discusin poltica y pblica, no slo dentro de cada
pas, sino tambin a nivel internacional y ms notablemente a nivel europeo
(Mar-Klose y Moreno-Fuentes, 2013). Los programas de la UE y del FMI para
rescatar a los gobiernos de Grecia, Irlanda y Portugal incluyeron exigencias muy
precisas sobre recortes en los programas de proteccin social (pensiones, salud,
transferencias sociales, etc.). Los planes de austeridad firmados con el objetivo
de enviar un mensaje claro a los mercados y para reducir la presin sobre las
deudas soberanas de Italia, Espaa e incluso de pases como Blgica o Francia,
han llevado a la generalizacin de recomendaciones para introducir las necesarias reformas estructurales (que afectan a la regulacin de los programas
de bienestar y al mercado de trabajo) que deberan facilitar el desarrollo de un
crecimiento econmico ms virtuoso futuro en el seno de la zona euro.
Ms all de la reaparicin de los prejuicios y estereotipos profundamente
arraigados sobre las cualidades y especificidades de las sociedades del sur
de Europa5, la crisis actual est funcionando como un analizador institucional, dejando al descubierto los puntos dbiles de los sistemas sociales, polticos
y econmicos de estos pases. Las caractersticas del rgimen mediterrneo de
bienestar y la evolucin anterior a la crisis de las estructuras de bienestar condicionarn fuertemente las reformas que se pueden introducir en el mbito de los
derechos y polticas sociales. Una cuestin crucial en estos tiempos turbulentos
es tambin el papel de las familias mediterrneas como amortiguadores de las
formas ms extremas de exclusin social. Es poco probable que las familias puedan proporcionar tanto apoyo como durante la anterior crisis, cuando los lazos
familiares y las expectativas familistas eran mucho ms fuertes, y los cabeza de
familia fueron protegidos de manera ms eficaz contra los despidos por estrictas
leyes de proteccin del empleo.
El despliegue de la Ley de Dependencia espaola se inici en medio de
esta convulsin y se vio sustancialmente afectada de diversas formas por ella.
1. Reformas introducidas en el SAAD desde su inicio
En el contexto marcado por las presiones para reducir los dficits pblicos y
recortar el gasto, reformas significativas fueron introducidas en el programa de
implantacin del SAAD que haba sido diseado en la Ley de Dependencia
5
La suposicin de que los PIGS deban eventualmente aterrizar ha predominado en los
medios y en la agenda pblica de los pases del centro y norte de Europa, impregnando la narrativa
poltica acerca de la forma en que la crisis est afectando a los miembros del sur de la Eurozona,
y cmo esos problemas deben ser tratados.
72
de 2006 a travs de una serie de decretos (8/2010 en junio de 2010; 20/2011 en

diciembre de 2011, y 20/2012, en julio de 2012). Estos decretos supusieron la
introduccin de una serie de medidas que afectaban a los aspectos centrales del
funcionamiento del sistema de cuidados de larga duracin recientemente creado
y redujeron claramente su alcance y capacidad para atender a las poblaciones
dependientes.
Las medidas adoptadas por el gobierno central para frenar el desarrollo
del SAAD se tradujeron en una reduccin significativa de su contribucin
financiera a la financiacin del sistema. Su papel en la financiacin del nivel
mnimo de prestaciones se redujo en un 14 por 100 (de 1.400 millones de euros en 2012, a 1.200 en 2013). Adems de eso, elimin tambin su contribucin
al fondo acordado (que en 2011 haba significado 282 millones de euros).
El recorte total aplicado por el gobierno central en la financiacin del sistema
sum ms de 700 millones de euros en el ao 2013. Despus de estos recortes
presupuestarios, la contribucin del gobierno central a la financiacin del sistema SAAD disminuy significativamente, muy por debajo del tercio del total
del presupuesto establecido originalmente. En 2013, la contribucin del gobierno central haba disminuido a alrededor del 20 por 100 del coste total del
sistema.
Grfico III.2
Reduccin de la contribucin del gobierno central y aumento del copago
Fuente: Asociacin Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales (2014).
La participacin que el gobierno central no est cubriendo ha sido asumida

por los gobiernos autnomos (que son ahora responsables de alrededor del 60
por 100 de los costes totales del sistema) y los beneficiarios (que han aumentado
su nivel de contribucin hasta casi el 20 por 100 de los costes totales a travs del
73
aumento de los copagos). Esto tiene, por supuesto, consecuencias significativas.

Para las regiones implica una carga financiera muy pesada en un contexto en
el que estn tambin obligadas a reducir sus dficits presupuestarios. Para los
usuarios del sistema implica tener que dedicar una mayor proporcin de sus ingresos (que, en la mayora de los casos, proviene de sus pensiones de jubilacin)
a financiar los servicios que precisan.
El Gobierno central redujo el volumen de sus transferencias para la financiacin del SAAD a travs de una serie de medidas que afectaron a diferentes
dimensiones del sistema de cuidados de larga duracin. Entre los cambios podemos incluir la reduccin en un 15 por 100 de los importes concedidos como
transferencias en efectivo para la atencin en el mbito familiar, la cancelacin
de la aportacin del Estado para la financiacin de las cotizaciones a la Seguridad Social para los proveedores de cuidado en el mbito familiar (que implic una reduccin de cuidadores inscritos en la Seguridad Social de 180.000
en julio de 2012, a menos de 20.000, un ao despus) y la eliminacin de la
retroactividad de las prestaciones concedidas (que llegan a los beneficiarios
nicamente cuando el Gobierno regional considera que dispone de recursos
para ello, con frecuencia con significativo retraso). Otras reformas introducidas
incluyeron la incompatibilidad de las prestaciones (no solo entre servicios y
transferencias monetarias, sino tambin entre los diferentes servicios ms all
del de tele-asistencia), as como el aumento en la magnitud de los copagos a
abonar por los beneficiarios.
Adems de reducir las contribuciones financieras al SAAD, el gobierno central volvi a demorar el despliegue definitivo del sistema, retrasando las fechas
en las que todos los dependientes deban haber sido evaluados, clasificados y/o
recibir los servicios o transferencias del sistema. El plazo final para la implementacin del sistema (a travs de la inclusin en l de todas las personas que fuesen
clasificadas en el Grado I de dependencia) se fij para julio de 2015 (en lugar del
plazo inicialmente establecido 2013-14).
El estado de dependientes severos (grado III) tambin ha sido revisado de
manera restrictiva, en muchos casos con el resultado de un nmero significativo de ellos siendo reclasificados en un menor grado de dependencia, lo cual
implica un nivel ms bajo de prestaciones y por tanto una reduccin en el coste
de su atencin (como ejemplo, las transferencias monetarias para el cuidado
en el mbito familiar se reducen de 387 euros a 268 euros al mes al pasar del
grado III al grado II, una diferencia de ms de 1.400 euros por beneficiario al
ao). Estas revisiones, realizadas por los comits de evaluacin establecidos
por las CCAA, han sido ms comunes entre los beneficiarios de las transferencias monetarias (debido a la disminucin en el coste que la reduccin del
nivel de dependencia implica en estos casos) y han contribuido a reducir el
coste total del sistema de cuidados de larga duracin, tanto para las regiones,
como a nivel nacional (obviamente, a expensas de las personas necesitadas de
cuidados que experimentan una disminucin en la intensidad de la proteccin
que reciben del SAAD).
74
2. Resultados de las reformas

Uno de los principales efectos de las medidas restrictivas introducidas en los
ltimos aos ha sido el estancamiento (y, en algunos casos, incluso la reduccin)
del nmero total de beneficiarios de los diferentes programas incluidos en el
SAAD.
Grfico III.3
Evolucin de personas con derecho a prestaciones y asistidas por el SAAD
(en miles)
Como muestra el Grfico III.3, el nmero de personas evaluadas positivamente y, por tanto, con derecho a recibir algn tipo de proteccin por parte
del SAAD, alcanz su punto mximo en enero de 2012 (con 1.045.000 de
beneficiarios potenciales), para disminuir posteriormente (los ltimos datos
disponibles estiman el nmero total de beneficiarios en 940.642 en mayo 2014,
lo que implica que haba 100.000 beneficiarios menos). El nmero de beneficiarios reales del sistema alcanz su punto mximo en torno a diciembre de
2013 (alrededor de 754.000) y disminuy ligeramente despus (hasta rondar
los 721.000 en agosto de 2014).
El Grfico III.4 muestra cmo el sistema ha perdido ms de 65.000 beneficiarios de Grado III (un 14,6 por 100 del total) en los ltimos tres aos. Esto es el
resultado de la interrupcin en el reconocimiento de nuevos beneficiarios para
este nivel de dependencia (tras los retrasos en la evaluacin para la reclasificacin
de los beneficiarios de grado II que hayan experimentado un empeoramiento
de su estado, as como el endurecimiento de la criterios para ser clasificado en
el nivel de gran dependiente), junto con el fallecimiento de algunos de los que
fueron incluidos en esta categora. Los gobiernos regionales no estn reemplazando a aquellos beneficiarios de grado III que fallecen (revisin de la situacin
75
de los dependientes de grado II, cuya situacin pudo haber empeorado) debido
a las limitaciones financieras que estn experimentando para asumir la creciente
proporcin de los costes totales del sistema que pas a ser su responsabilidad.
Un proceso similar, aunque de una magnitud ligeramente inferior tiene lugar
tambin en relacin con los dependientes de grado II (cuyo nmero se redujo en
alrededor de 10.000 personas en 2013).
Grfico III.4
Evolucin de las evaluaciones de grados de dependencia
(junio 2008-diciembre 2013)
Estas medidas restrictivas estn teniendo un efecto significativo tambin en

el nmero de personas dependientes que, habiendo recibido el reconocimiento
de un cierto nivel de dependencia, estn an a la espera de recibir una oferta de
servicios o transferencias por el SAAD. Unas 190.000 personas se encontraban
en esta situacin a principios de 2014. El hecho de haber aplazado hasta julio
de 2015 la incorporacin en el sistema de todos los evaluados en el grado I hace
que el nmero total de personas que esperan algn tipo de asistencia del SAAD
sea considerablemente superior.
Cuando la Ley de Dependencia se encontraba en las etapas finales de su
diseo sobre el papel, se estim que se crearan alrededor de 300.000 empleos
formales en el sector del cuidado. Un informe posterior (Jimnez Lara y Rodrguez Castedo, 2012) considera que el nmero total de empleos creados en este
sector una vez que el SAAD fuese completamente desplegado podra ser de
ms de 630.000 empleos. Las cifras reales de puestos de trabajo creados en este
sector desde el inicio de la aplicacin de esta Ley han sido considerablemente
ms discretas hasta el momento (alrededor de 146.000 en 2013). La preferencia
general de los gobiernos regionales por las transferencias monetarias contribuye
76
a explicar estos pobres resultados en la generacin de empleos en el sector de

la atencin. Una inversin ms ambiciosa en la prestacin de servicios habra
contribuido a la creacin de un mayor nmero de puestos de trabajo asociados
a la atencin de las personas dependientes.
Grfico III.5
Creacin de empleo en el sector del cuidado tras la implantacin del SAAD
El fin de la financiacin pblica de las cotizaciones a la Seguridad Social de

los cuidadores familiares implic tambin una reduccin radical del nmero
de personas que se inscriben en la Seguridad Social como cuidadores. En este
caso, el ahorro para el Estado tuvo un efecto muy directo en la calidad de las
condiciones de trabajo de los proveedores de atencin de la familia (as como en
las recaudaciones de la Seguridad Social).
Si las diferentes regiones abordaron la implementacin del SAAD con diferente intensidad y grado de compromiso, una situacin similar se observa en
la aplicacin de las medidas restrictivas establecidas por el gobierno central
en relacin con el sistema de cuidados de larga duracin. Algunos gobiernos
regionales han sido pioneros en los esfuerzos de contencin de costes en este
mbito, mientras que otros parecen haber sido considerablemente ms reacios
en la aplicacin de los recortes. El informe de junio de 2014 del Tribunal de
Cuentas (2014), sealaba la existencia de importantes retrasos en la tramitacin de los expedientes de las personas que han solicitado las prestaciones de
dependencia (regiones como Canarias tenan hasta a un 52 por 100 de los solicitantes con un grado de dependencia reconocido en espera de recibir algn
tipo de ayuda). Esta instancia supervisora destac el hecho de que nueve CCAA
no cumplan con el requisito de evaluar los casos de los solicitantes seis meses
despus de que stos inicien el procedimiento de solicitud y en algunas regiones
(especialmente Andaluca, Asturias, Valencia y Extremadura) haba perodos
77
de espera que bordeaban los 10 meses. Similares conclusiones haban sido sealadas en el informe de 2013 del Defensor del Pueblo (2013), que seal a otro
grupo de CCAA (en este caso de Andaluca, Castilla-La Mancha, Comunidad
Valenciana y Murcia) como regiones en las que se bloqueaba la concesin de
prestaciones para aquellos a los que se les haba reconocido el derecho, debido
a la falta de recursos financieros. En su ltimo informe sobre la aplicacin del
SAAD, el Consejo Social y Econmico (2013) tambin hizo hincapi en la gran
diversidad existente entre CCAA respecto a una serie de dimensiones clave de
la aplicacin de la Ley de Dependencia (porcentaje de beneficiarios de grado
III con respecto al total de beneficiarios del sistema, participacin de los servicios y transferencias monetarias, porcentaje de poblacin que se beneficia de
algn tipo de prestacin de este sistema, o nivel de los copagos solicitados a los
beneficiarios). La consecuencia de todo esto es no slo un sistema que carece
de coherencia interna, sino tambin la aparicin de importantes desigualdades
en los tratamientos que reciben los ciudadanos en funcin de cul sea su regin
de residencia.
Los profesionales del mbito de la dependencia mantienen una significativa
movilizacin que critica las consecuencias de los recortes y sus efectos sobre el
SAAD y consiguen captar regularmente la atencin de los medios de comunicacin y de un segmento considerable de la opinin pblica. En este sentido, la
Asociacin Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales (2014) present una peticin ante el Parlamento firmada por 250.000 ciudadanos, en la que
peda un cambio en las polticas restrictivas en el mbito de la dependencia. Esta
peticin seala que los cambios introducidos han significado una importante
reduccin de las transferencias a los dependientes, la cancelacin de la cobertura
de la Seguridad Social a ms de 170.000 cuidadores familiares, el aumento de
los copagos y el crecimiento sistemtico de los perodos de espera para recibir
las prestaciones que sufren los ciudadanos con derecho a ellas.
IV. CONCLUSIONES
Antes de que la actual crisis econmica golpeara Europa, algunos autores
afirmaban que un proceso de relativa convergencia entre las polticas de cuidados de larga duracin haba tenido lugar entre los pases de la Unin Europea
en las dos dcadas anteriores (Pacolet, 2006). Mientras que los pases nrdicos
haban ampliado estos programas como una extensin de sus servicios sociales
y de salud universales, los pases del modelo continental haban desarrollado
gradualmente sus propios programas de cuidado (Alemania en 1995, Francia
en 2004) con una lgica de universalizacin que se alejaba de sus modelos tradicionales basados en el aseguramiento social (aunque, obviamente, los pases
difieren en aspectos importantes tales como sus lgicas de la financiacin del
sistema, la intensidad protectora o el papel que desempea el sector pblico en
el modelo). En este contexto, los pases del sur de Europa estaban sufriendo
una transicin, alejndose gradualmente de los sistemas de proteccin social
basados en la solidaridad familiar y movindose poco a poco hacia modelos de
78
tipo universal. Los casos de Espaa e Italia se mostraban como buenos ejemplos
de esta tendencia.
Rodrguez Cabrero seala cmo las tendencias en estas polticas en Europa se
caracterizaban por una combinacin de: a) aumento de universalismo, aunque
con una limitada accin del Estado a travs de equilibrios de gobernanza multinivel que involucran a los gobiernos centrales, regionales y locales y que suponen
la financiacin pblica bsica de este tipo de programas; b) responsabilidad familiar extensiva e intensiva en relacin a los cuidados; c) gestin descentralizada
(planificacin y papel central de los municipios en la prestacin de servicios)
apoyados por el sector privado (aumento de la implicacin de empresas y tercer sector social), y d) el aumento de la importancia de los beneficiarios y sus
familias en la eleccin de la combinacin de servicios y prestaciones monetarias
que mejor se adapte a sus necesidades dentro de las limitaciones financieras
impuestas por la regulacin estatal (Rodrguez Cabrero, 2005).
Las implicaciones de estas tendencias en los diferentes regmenes de bienestar
podran suponer que mientras el modelo nrdico intenta recuperar y fortalecer
la responsabilidad de la familia en el mbito del cuidado, el modelo continental
trata de mantener la participacin de la familia en el cuidado de personas a su
cargo mediante el apoyo a los cuidadores y el modelo mediterrneo estara evolucionando hacia nuevas formas de participacin pblica para complementar el
debilitamiento de la familia y el sistema de atencin informal (Arriba Gonzlez
de Durana y Moreno Fuentes, 2009).
En un contexto marcado por la incertidumbre sobre el futuro de la recientemente aprobada Ley de Dependencia, debido a las crecientes dificultades econmicas y polticas (necesidad de articular ms claramente las responsabilidades
y competencias entre los diferentes niveles de gobierno, sobre todo, aunque no
slo, en trminos financieros), esta poltica ha trado un aumento significativo de
los recursos destinados a atender las necesidades de las personas dependientes
(del 0,32 por 100 del PIB espaol dedicado a este mbito de la poltica en 2003,
al 0,44 por 100 en 2009, llegando al 0,64 por 100 en 2010).
El sesgo en favor de las prestaciones monetarias, en lugar de la provisin de
servicios, constituye una contradiccin clara respecto a los objetivos explicitados por la Ley de Dependencia tal y como fue planteada desde sus inicios.
Esto es, en gran medida, el resultado de la persistencia de una estructura social
de cuidados informales (vinculada a las familias y a un mercado informal proporcionado por inmigrantes indocumentados), que la crisis econmica actual
ha incluso reforzado. La limitada oferta de los servicios sociales, as como el
conservadurismo en el gasto pblico son tambin sealados por RodrguezCabrero y Marbn (2013) como factores definitorios del modelo de cuidado de
larga duracin en Espaa.
Queda mucho por hacer en el modelo espaol creado por la Ley de Dependencia. Este nuevo sistema, que implica la creacin de nuevas instituciones y
el fortalecimiento de las ya existentes (sobre todo en el mbito de los servicios
sociales a nivel local y regional), constituye un paso en la transformacin del
modelo mediterrneo tradicional residual/familista que caracteriz el sistema de
proteccin social en Espaa, pero sin renunciar por completo al papel que las
79
familias muy probablemente seguirn desempeando en el mbito de la atencin

a personas dependientes. Con su lgica universalista, el nuevo sistema logr
movilizar a importantes grupos de profesionales que han llegado a ser estructuralmente integrados en el funcionamiento (y comprometidos con el futuro) del
sistema. La puesta a punto de la estructura de gobernanza multinivel del sistema y la mejora de su situacin financiera, podran contribuir en gran medida a
garantizar su sostenibilidad futura.
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80
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14 de diciembre, de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las Personas
en Situacin de Dependencia, Madrid.
CAPTULO IV
LAS POLTICAS FAMILIARES Y DE GNERO

EN NORUEGA
Arnlaug Leira
Departamento de Sociologa y Geografa Humana
Universidad de Oslo
I.INTRODUCCIN
Los Estados de Bienestar escandinavos se caracterizan por su universalismo,
el igualitarismo, la redistribucin de los ingresos, la preferencia por los derechos
sociales como opcin frente a las ayudas con comprobacin de medios y su generosidad en prestaciones y servicios. Se han utilizado como ejemplos prcticos
del modelo institucional en la tipologa establecida por R. M. Titmuss (1974)
de modelos ideales de Estados de Bienestar y se integran dentro del conjunto
de regmenes socialdemcratas del Estado de Bienestar en el anlisis de Gosta
Esping-Andersen (1990) de The Three Worlds of Welfare Capitalism.
Durante los aos sesenta y setenta, los Estados de Bienestar escandinavos
apostaron por un sistema de transferencias y servicios de gran intensidad y
elevado coste (Esping-Andersen, 1999). Tambin se desarrollaron como Estados cuidadores a travs de una legislacin que estableci la responsabilidad
pblica en la financiacin y/o la prestacin de servicios de atencin social, especialmente para los ms jvenes y los ancianos ms vulnerables (Leira, 1992;
Sipil, 1997).
Sintetizando las caractersticas del modelo de bienestar nrdico1, un grupo
de expertos nrdicos seal recientemente, entre otras cosas, que el alto grado
de universalismo haba garantizado el acceso a la seguridad social y los servicios bsicos para todos los ciudadanos. La participacin del Estado ha sido
muy intensa en sus distintos mbitos del bienestar. La financiacin pblica de
los ingresos por transferencia es considerable y el nivel impositivo es alto. Las
autoridades locales y regionales proporcionan una amplia gama de servicios,
incluidos servicios sociales y de salud que se financian a travs de impuestos.
Los usuarios deben aportar un copago por algunos servicios. Las disparidades
en la distribucin de salarios y la renta disponible son relativamente limitadas.
1
En general, cuando hablamos de pases escandinavos nos referimos a Dinamarca, Noruega y Suecia, mientras que los pases nrdicos incluyen, adems a Finlandia e Islandia. Para este
captulo, a menos que se especifique lo contrario, los trminos modelo de bienestar escandinavo y
modelo de bienestar nrdico se utilizan indistintamente.
[81]
82
Los expertos enfatizaron que la igualdad de oportunidades entre mujeres y

hombres es un principio bsico en los Estados de Bienestar nrdicos (NOSOSCO 2013: 239-241). De modo cada vez ms claro, la expansin pblica de los
pases escandinavos responde a un modelo de Estado social (rettighetsstat,
cf. Seip 1994). El apoyo popular al Estado de Bienestar es alto, al igual que lo
son las expectativas que alberga la ciudadana en cuanto a la proteccin social,
los derechos y los servicios.
El equilibrio institucional entre el Estado de Bienestar y las familias vara en
toda Europa. Las diferentes formas de Estado de Bienestar sustentan distintas
formas de familia y relaciones de gnero y la institucionalizacin poltica de
las obligaciones familiares han cambiado con el tiempo. Una tipologa reciente
de las polticas familiares e intergeneracionales basada en el anlisis de las
polticas de familia de veintisiete Estados de Bienestar identifica grupos de
Estados con polticas similares, pero no una agrupacin de Estados correspondientes a las tipologas del Estado de Bienestar que se usan habitualmente, con
la excepcin de los pases escandinavos y Francia que, con respecto al cuidado
de ancianos y cuidado de la infancia, se caracterizan por un alto grado de desfamilizacin. Estos pases ofrecen una suerte de familismo complementado2
para los nios pequeos (Saraceno y Keck, 2010: 692).
En Noruega, durante la dcada de 1970 se introdujeron nuevos enfoques
en relacin a las polticas de bienestar relativas a las familias con hijos y las
cuestiones de gnero. Se abordaron algunos de los desafos que planteaba la
profunda reestructuracin econmica, los cambios experimentados en la familia
y las nuevas orientaciones respecto al papel de las mujeres y los hombres en la
sociedad. A finales de la dcada, se desarroll un nuevo conjunto de polticas de
igualdad respecto a trabajo/familia/cuidado de los nios/gnero y, aunque fue
reformado y ampliado durante los treinta aos siguientes, la estructura general
no ha experimentado cambios fundamentales desde entonces.
Dos procesos diferentes, pero relacionados entre s, fueron especialmente
importantes en el replanteamiento de las obligaciones tradicionales de la familia:
por un lado, la expansin del Estado del Bienestar y, por otro, el ascenso de la
familia en la que ambos miembros de la pareja aportan ingresos. En 1967, la
adopcin de la Ley del Seguro Social (Social Insurance Act) establece un sistema
de proteccin econmico de carcter comprehensivo, el Plan Nacional de Seguro Social (NIS), frecuentemente descrito como el pilar principal del Estado de
Bienestar noruego. Entre otras cosas, el programa contando con ampliaciones
posteriores proporciona pensiones permanentes para todos los residentes de
setenta aos o ms, las personas con discapacidades graves y las familias que
han perdido a su sustentador principal. Adems, se proporcionaron prestaciones
temporales por enfermedad y desempleo y para los sustentadores nicos con
nios pequeos. En la legislacin de asistencia social de 1964, la obligacin filial
tradicional de apoyar y cuidar a sus padres ancianos fue abolida y redefinida
como polticas sociales o de bienestar, pasando a ser una responsabilidad de
las autoridades estatales y locales. A partir de entonces, la planificacin de las
Supported familism (N. del T.).
CAP. IV: LAS POLTICAS FAMILIARES Y DE GNERO EN NORUEGA
83
polticas de gnero y de familia en el Estado de Bienestar moderno se centr en

las familias de dos generaciones, es decir, progenitor/es con sus hijo/s.
El segundo proceso es la modernizacin de la maternidad, que empieza a
finales de la dcada de 1960 y se materializa en la rpida transicin al empleo
de las madres casadas con nios pequeos. Esto no fue el resultado de la planificacin de polticas pblicas y, al menos en un primer momento, tampoco
fue fomentado o facilitado por polticas pblicas de apoyo al cuidado infantil
particularmente generosas. En buena medida, el cuidado de los nios pequeos
dependa de acuerdos formales e informales entre mujeres (madres y canguros).
En el proceso de transicin de un modelo de familia de varn sustentador a
uno de dos asalariados, los cambios sociales precedieron a la reforma de las
polticas familiares (Leira, 1992). Para un anlisis de la respuesta poltica al
empleo de las madres en Italia, Noruega y Espaa, vase, por ejemplo, Leira,
Tobio y Trifiletti (2004).
En este captulo se analizan algunas de las principales polticas de gnero y
familia noruega adoptadas de la dcada de 1970 a la dcada de 2000, pero no
se incluye toda la gama de polticas pblicas introducidas en el campo durante
este perodo. Mi atencin se centra en las polticas de trabajo/familia y cmo se
articulan con consideraciones sobre igualdad de gnero, incidiendo especialmente en las polticas dirigidas a las familias con hijos en edad preescolar. Tras esta
introduccin, el captulo contina con una breve resea histrica de algunos de
los cambios en la sociedad noruega que fueron importantes para el establecimiento de las polticas de gnero y familia del Estado Bienestar moderno, desde
la dcada de 1970 en adelante. A continuacin, describo dos oleadas de reformas
nacionales en el mbito de gnero y la familia, la primera de las cules comienza
en la dcada de 1970, mientras que la segunda arranca en los aos noventa y
se desarrolla durante la primera dcada de 2000. Se presta especial atencin a:
i) los puntos de inflexin o desviaciones de la trayectoria en la legislacin de
las polticas familiares y de gnero y a ii) la relacin entre cambios familiares y
reformas polticas. Inmediatamente despus se presentan y discuten brevemente
las caractersticas bsicas del mbito de la poltica de gnero y la familia en torno
al ao 2010. Para concluir, traigo a colacin algunos de los retos a los que se
enfrenta el modelo de bienestar nrdico.
II. LOS CAMBIOS EN EL ORDEN SOCIAL
Analizando la legislacin sobre familia y derechos de las mujeres en Noruega, un prominente socilogo del derecho llam la atencin sobre el hecho de
que los cambios legislativos en la posicin de la mujer en la sociedad noruega
haban sido ms notables desde mediados del siglo xix hasta la Primera Guerra
Mundial que en el perodo que va de 1920 a 1978. Sin embargo, apunt que
puede haber buenas razones para apoyar la opinin de que [...] la situacin
real de las mujeres [...] ha experimentado mayores cambios en este ltimo perodo que en la etapa anterior (Aubert, 1990: 37). Antes de que empezara el
siglo xx, a las mujeres noruegas, casadas y solteras, ya se les haba otorgado la
84
mayora de edad y el derecho a participar en el mercado de trabajo de forma independiente. Tambin se les haban garantizado derechos de propiedad (tanto
en el matrimonio como en el divorcio) que eran comparativamente extensos en
el panorama europeo. Haban obtenido acceso a la educacin superior y a las
universidades y gradualmente se les permiti asimismo desarrollar una labor
profesional. La legislacin para proteger a los nios contra la negligencia y el
abuso fue aprobada en 1896. Desde 1894, la Ley de Seguridad Industrial de
Noruega protega a los trabajadores de ambos sexos de la prdida de ingresos
provocada por mala salud y se prohiba a las mujeres trabajar en la industria
en las seis semanas posteriores al parto (a partir de 1909, se concedi la licencia de maternidad remunerada). En 1913, las mujeres obtuvieron el derecho
a votar y a presentarse a las elecciones en pie de igualdad con los hombres.
Algunos aos ms tarde, un grupo de leyes conocidas como Leyes de los Nios,
reconocieron a los hijos de las madres solteras el derecho a heredar y usar el
apellido del padre.
Los problemas familiares y de gnero fueron objeto de acalorados debates
durante el perodo de la reforma social que tuvo lugar en los pases nrdicos durante los aos treinta, cuando el moderno Estado de Bienestar dio sus primeros
pasos. Estos avances, sin embargo, se vieron interrumpidos durante la ocupacin
nazi entre 1940 y 1945.
Los primeros aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial han sido descritos como la edad de oro del ama de casa en Noruega, caracterizados por
el predominio del modelo familiar de sustentador principal masculino. Durante
estos aos se aprob importante legislacin familiar y de gnero, como la Ley de
Prestaciones por Hijos de 1946, que fue la primera de las polticas sociales con
orientacin universalista en Noruega. En 1954, el pas ratific el Convenio de la
OIT nmero 100 sobre igualdad de remuneracin por trabajo de igual valor y
estableci un Consejo para la Igualdad Salarial. En 1959, se legisl la tributacin
diferenciada de las parejas casadas [para conocer mejor las reformas de la poltica de gnero y de la familia de la poca, puede consultarse Consejo de Igualdad
de Gnero (1995)]. A finales de 1960, la edad dorada entr en declive, con la
contraccin numrica de las familias encabezadas por un varn sustentador. La
tendencia se acelerara en las dcadas siguientes.
III.GNERO Y LA REFORMA POLTICA FAMILIAR
DE LA DCADA DE 1970. LOS AOS DE FORMACIN
La dcada de 1970 fue un perodo de avances significativos en las polticas del
Estado de Bienestar moderno y la dinmica poltica sobre cuestiones de gnero y
familia en Noruega. A finales de este perodo, la nueva legislacin en materia de
trabajo/familia/atencin a la infancia/igualdad de gnero fue establecida. Aunque
fue reformada y ampliada en los treinta aos siguientes, la estructura general no
experiment cambios profundos.
Por qu motivo las polticas del Estado de Bienestar se convirtieron durante
los aos setenta en la respuesta a los cambios en los equilibrios familiares tra-
85
dicionales tanto en Noruega como en Dinamarca y Suecia? No podemos dar

una respuesta que abarque todos los factores, pero al menos deben sealarse
algunos de los procesos de cambio en la sociedad noruega que propiciaron un
replanteamiento de los encajes entre el Estado y las familias. stos son:
La reestructuracin econmica, la rpida incorporacin de las madres
casadas al mercado laboral y la diversificacin de las modalidades familiares.
El renacimiento del movimiento feminista y la movilizacin poltica de
las mujeres.
El legado del Estado de Bienestar nrdico presente en la expansin de un
Estado de Bienestar igualitario, redistributivo y con orientaciones universalistas,
que motivaba y legitimaba la expansin y el rediseo del Estado de Bienestar
escandinavo como un Estado de Bienestar con un enfoque integral e inclusivo 3
(Kangas y Palme, 2005).
A finales de los aos sesenta, la reestructuracin econmica estaba en marcha
y emerga la economa de servicios. Un sector terciario en expansin generaba
nuevos puestos de trabajo, a menudo en el sector pblico, en empleos tradicionalmente considerados femeninos, en mbitos sanitarios, educacin y servicios
sociales. A medida que las mujeres casadas, incluyendo las madres de nios
pequeos, se incorporaban a trabajos remunerados un proceso facilitado por
la disminucin de las tasas de natalidad y la mejora de la educacin de las chicas, el modelo de varn sustentador entr en declive.
Adems, tanto en Noruega como en los pases vecinos, los procesos de radicalizacin poltica de las dcadas de 1960 y 1970 supusieron una aportacin
ideolgica importante tanto por lo que se refiere a las demandas de reforma de
la poltica como a su enmarcamiento conceptual. Entre todas estas propuestas,
el movimiento feminista asumi un papel de primer orden en la reivindicacin
del derecho al aborto libre y a la igualdad de participacin en el mercado laboral,
la poltica y la sociedad en general. A principios de la dcada de 1970, el Gobierno comenz a planificar una nueva poltica de igualdad de gnero y familia.
El Feminismo de Estado [utilizando la terminologa de Helga Hernes (1987)]
como resultado de la conjuncin de movimientos de base feministas y las polticas del gobierno, ejerca un papel activo. Durante estos aos, se redibujaran las
fronteras entre los mbitos pblico y privado y en especial entre el Estado y las
familias. Las iniciativas de atencin a la pequea infancia iban a ser objeto de
implicacin sin precedentes del Estado y los municipios. Progresivamente fueron
apareciendo polticas que posibilitaron la conciliacin laboral y la vida familiar,
enmarcadas dentro de un discurso poltico que fomentaba la igualdad de gnero, no solo en el trabajo, sino tambin en el hogar y la sociedad en general. Las
reflexiones sobre la manera de promover la igualdad de gnero en el ejercicio
de las responsabilidades parentales reforzaron la politizacin de las cuestiones
relativas a la atencin a la primera infancia (Leira, 2006).
3
Encompasing Welfare State (N. del T.).
86
La legislacin promulgada en los aos setenta sobre polticas de atencin

a la infancia en relacin a cuestiones de trabajo/familia comport nuevas
orientaciones en la regulacin los encajes familiares tradicionales. De especial
importancia fueron dos aspectos:
i) La adopcin en 1975 de una Ley reguladora de los servicios de atencin
infantil, introducida por el gobierno socialdemcrata. ste fue un punto de inflexin en la legislacin sobre la responsabilidad estatal y municipal en la provisin de escuelas infantiles. Con el objetivo a largo plazo de hacer que estos
servicios, financiados con dinero pblico, estuvieran disponibles universalmente, la ley se distanciaba de las polticas existentes hasta entonces, residuales y
orientadas selectivamente. Los municipios, ms de 430, deban encargarse de
la planificacin de la prestacin. Los costes eran sufragados por el Estado, el
gobierno local, as como por las cuotas que pagaban los padres.
ii) Adems de los ya existentes derechos de maternidad, la legislacin de
permisos por paternidad (introducida en 1977 por el gobierno socialdemcrata)
ayudaba a los padres con empleo a priorizar el cuidado de sus recin nacidos.
Esta innovadora forma de entender el Estado de Bienestar, en la que el padre
es proveedor econmico pero tambin cuidador de sus hijos, fue un punto de
inflexin, otra ruptura con las polticas tradicionales de la familia. El perodo de
permiso totalmente remunerado (con la garanta de retener el puesto de trabajo)
se ampli a dieciocho semanas; seis de estas semanas eran para las madres, con
el resto del tiempo a discrecin de ambos padres. El derecho individual del padre
era de baja de dos semanas sin sueldo por el nacimiento de su hijo (la compensacin salarial se dejaba en manos de negociaciones locales).
En resumen, las polticas proyectadas de cuidado de nios que combinan
servicios y permisos facilitaron polticamente una nueva concepcin de la familia
constituyeron una temprana y modesta versin del modelo con doble fuente
de ingresos y dos cuidadores.
Adems, la decisiva legislacin sobre asuntos de gnero incluy legislacin
que posibilitaba la libre decisin sobre el aborto en las primeras doce semanas
de embarazo y, en 1978, un fortalecimiento de los derechos civiles de las mujeres
respecto a la propiedad sobre su cuerpo.
La Legislacin de Igualdad de Gnero (vigente desde 1979) ayud a equiparar la participacin y oportunidades de hombres y mujeres en todas las
instituciones sociales. La ley se aplicaba no solo en el mercado laboral, sino
en toda la sociedad. Se prohbe todo tipo de discriminacin por motivos de
gnero. En la prctica, aunque se permiti un cierto margen de maniobra
en la aplicacin, subyace la idea de mejorar la condicin de la mujer. La
promocin activa de la igualdad de gnero fue progresivamente integrada
en reformas de polticas pblicas que se convirti en responsabilidad de las
autoridades pblicas (Vollset, 2011: 60-63). Se estableci un Defensor de la
Igualdad de Gnero y un Consejo de Apelacin. El Consejo para la Igualdad
Salarial previamente existente ya haba sido reemplazado por un Consejo de
Igualdad de Gnero.
En los aos siguientes afloraron nuevas iniciativas de igualdad de gnero.
En 1981, una adicin a la Ley de Igualdad requera la representacin de ambos
87
sexos en el nombramiento de todos los comits y juntas gubernamentales y

adoptaba un plan de accin para promocionar la igualdad de estatus.
Las polticas de gnero y familia de la dcada de 1970 desafiaron el orden
social tradicional. No result ninguna sorpresa que no fuesen del agrado de todo
el mundo. Durante las dcadas siguientes, los partidos polticos convergieron en
la idea de que haba que proporcionar apoyo a las familias con nios pequeos.
El tema tambin fue motivo de debate poltico pblico y partidista. Algunos
partidos apoyaban ayudas econmicas en efectivo para personas con responsabilidad de cuidado de nios como alternativa a la utilizacin de los servicios.
En este marco, el conflicto giro en torno a la necesidad de alcanzar el equilibrio
adecuado entre los objetivos de igualdad de gnero y la posibilidad de asegurar
la eleccin de los padres en cuestiones relacionadas con trabajo/familia/cuidado
de los nios.
IV.LAS POLTICAS FAMILIARES Y DE GNERO DESDE
LA DCADA DE 1990 A LOS PRIMEROS AOS DEL SIGLO XXI.
LA IGUALDAD DE GNERO FRENTE A ELECCIN
DE LOS PADRES
La diversificacin de las familias se hizo evidente durante los aos noventa,
a medida que la cohabitacin se converta en una frmula cada vez ms comn,
se produca un incremento de nios nacidos fuera del matrimonio y aumentaban
las tasas de separacin y divorcio, incluso entre los padres de nios pequeos.
Un nmero creciente de progenitores, en su mayora mujeres, pasaban etapas
de su vida como proveedores nicos de cuidado. Adems, durante las ltimas
dcadas del siglo, como resultado del incremento sostenido de la inmigracin,
la poblacin se estaba haciendo ms diversa desde el punto de vista tnico y
cultural, abriendo un abanico ms complejo de encajes familiares.
A lo largo de las crisis econmicas de los noventa y tambin durante la
siguiente dcada, las polticas de apoyo para familia/trabajo/cuidado de los
nios se mantuvieron intactas. Aument el gasto pblico en educacin y atencin para la primera infancia, aparecieron enfoques innovadores para polticas
relativas al trabajo y familia y el repertorio de las iniciativas de poltica pblica
se ampli.
A comienzos de los aos noventa, el gobierno socialdemcrata lanz un
ambicioso plan para la promocin de una mayor coordinacin de los permisos
parentales y los servicios de atencin a la infancia (St. meld 4, 1988-1989).
El permiso parental remunerado iba a ser ampliado al primer ao de vida
completo. Desde esa edad hasta que se incorporaban a la escuela, los nios
dispondran de servicios de atencin subvencionados con fondos pblicos. En
pocas palabras: las polticas de cuidado infantil pblico iban a responsabilizarse de manera continua del nio desde la cuna hasta el inicio de la escuela
primaria. Unos aos ms tarde, una comisin nombrada por el Gobierno
aboga por un nuevo marco para las polticas familiares desde una perspectiva
de inversin social. El objetivo es una sociedad orientada a los nios que dis-
88
frute de polticas pblicas generosas, en las que los servicios y transferencias

de dinero se puedan presentar como un arreglo en el que todo el mundo sale
ganando: nios, padres y la sociedad, que necesita mano de obra cualificada
(NOU, 1996: 13).
1. El permiso paternal remunerado: la cuota pap
Mientras que la Ley de 1975 que regula los servicios de cuidado infantil
fue considerada principalmente como apoyo a las madres con trabajo fuera del
hogar, a principios de los aos noventa, los socialdemcratas orientaron sus
polticas de igualdad crecientemente hacia las prcticas de los padres, desde
la conviccin de que si los esfuerzos no cruzaban la puerta de los hogares, la
lucha por la igualdad de gnero en otros espacios podra fallar (Leira, 1998;
Ellingsaeter, 2003).
En 1993, los socialdemcratas ampliaron el permiso parental existente, lo
que supuso otro punto de inflexin en las polticas de gnero y de familia. El
perodo total de baja iba ser ampliado y complementado con un permiso
paternal, un derecho individual del padre a cuatro semanas de vacaciones
pagadas para cuidar a sus hijos menores de catorce aos. El permiso paternal
era transferible a la madre solo en circunstancias muy especiales y como ltimo recurso. Por diversas razones, la propuesta encontr oposicin, pero no
obstante fue adoptada. Entre los padres, el permiso paternal gan popularidad
rpidamente y, al menos parte de este perodo de permiso, fue aprovechado
por la mayor parte de los que podan solicitarlo. En cambio, el perodo de
permiso disponible que dependa de la eleccin que realizaran los progenitores
fue habitualmente asumido por las madres (vase, por ejemplo, Leira, 2006;
Vollset, 2011). A lo largo de la dcada de 1990 y durante los aos siguientes,
el permiso paternal fue ampliado varias veces y la proporcin de das asumida
por padres aument de forma constante (vase Tabla IV.1).
Tabla IV.1
Volumen de das asumido por los padres del total de das de licencia con ayuda
garantizada en caso de embarazo, parto o adopcin (en porcentaje)
Dinamarca
Finlandia
Noruega
Suecia
1990
4.1
2.4
8.8
1995
4.4
3.6
5.8
10.3
2000
5.1
4.4
7.2
13.7
2012
7.4
8.7
19.8
25.1
Fuentes: 1990-2000: Nordic Statistical Yearbook, 46, (2008). Table 4.3, p. 60; 2012: Nordic
Statistical Yearbook (2013: 64).
89
2. Las ayudas monetarias para el cuidado de nios

En 1998, un gobierno de coalicin que inclua Democracia Cristiana, Centro y partidos liberales legisl a favor de las transferencias monetarias como
alternativa a la financiacin pblica de escuelas para nios de trece a treinta
y seis meses (esta alternativa haba sido objeto de debate durante aos y fue
una prioridad para los demcratas cristianos al frente del Gobierno). Como
se indica en el primer prrafo, el objetivo de la Ley de Prestaciones en Efectivo
(Lov om kontantsttte) [...] era dar a los padres ms tiempo para cuidar de
sus propios hijos, para fortalecer una eleccin real de los padres con respecto
a la forma de la atencin a los nios y para proporcionar una mayor igualdad
en las transferencias pblicas a los padres para el cuidado de nios, independientemente del tipo de equilibrios al que hubieran llegado. Esta reforma
provoc un acalorado debate poltico pblico y partidista. Aunque las ayudas
en efectivo no eran nada nuevo en las polticas familiares noruegas, usarlas
con el objetivo de desincentivar el uso de los servicios pblicos sin duda representaba un cambio notable. Planteadas como apoyo a la eleccin de los
padres con respecto al cuidado de los nios, la interpretacin ms comn era
que suponan una amenaza a la igualdad de gnero, ya que promovan que
las madres se quedaran en casa para cuidar a sus hijos pequeos (Leira, 1998;
Ellingsaeter, 2003).
En 1999, la ayuda monetaria en efectivo fue solicitada para el 75 por 100 de
los nios de uno a dos aos de edad y durante algunos aos el nmero de solicitudes se mantuvo en niveles elevados. Sin embargo, hay que tener en cuenta
que en un contexto en que los servicios de atencin infantil financiados con
fondos pblicos eran escasos en bastantes municipios, en realidad muchos padres no tenan otra opcin. Por lo tanto, las ayudas deban interpretarse como
una compensacin por la falta de acceso a los servicios financiados con fondos
pblicos. Posteriormente, cuando estos servicios aumentaron, las solicitudes
de ayuda econmica disminuyeron. Si la ayuda econmica hubiera reflejado
las preferencias parentales, el desarrollo de polticas de cuidado infantil podra haber tomado un giro diferente. A medida que el conflicto poltico y la
controversia se situaba en torno a la posibilidad o no de elegir, las cuestiones
de gnero pasaban al centro de la polmica. De manera creciente, el apoyo a
la igualdad de gnero entraba en conflicto con la defensa de la eleccin de los
padres.
3. Servicios de atencin a la infancia
Garantizar la universalidad de los servicios de cuidado infantil financiados
pblicamente termin demostrndose un proyecto a realizar a largo plazo. De
acuerdo con la Ley reguladora del cuidado infantil, las autoridades locales
(municipios) se hicieron responsables de la planificacin de la provisin local,
aunque no tenan la obligacin de satisfacer la demanda local. El apoyo pblico variaba notablemente entre las distintas autoridades locales. Las ayudas
90
estatales resultaron insuficientes para vencer la renuencia local a este cambio

normativo. Durante dcadas, la demanda super a la oferta. En los aos 2000,
sin embargo, la oposicin parlamentaria (incluidos los partidos de la derecha y
la izquierda, con el apoyo de los socialdemcratas) acord aumentar los fondos
estatales, instituir tarifas mximas de copago para los usuarios y aumentar los
subsidios pblicos a los proveedores privados, un compromiso que el gobierno de
coalicin minoritario centro/conservador acept de mala gana al ao siguiente
(Dagsavisen, 2014: 6).
El acuerdo sobre servicios de cuidado a la infancia fue confirmado despus
de las elecciones de 2005, cuando los socialdemcratas, la izquierda socialista y
partidos del centro (los rojo-verdes) formaron una nueva coalicin de gobierno
con mayora parlamentaria y, como consecuencia de ello, la prestacin de servicios aument. La oferta privada de servicios de cuidado infantil no era ninguna
novedad en la poltica noruega; desde la dcada de 1970 hasta entrada la dcada de 2000, la provisin privada, subvencionada pblicamente, haba sido un
elemento importante en la prestacin total de servicios de atencin infantil. Al
tiempo que aumentaron las subvenciones pblicas, otro tanto hizo la provisin
privada, respaldada pblicamente, con lo que la prestacin con nimo de lucro
se sumaba paulatinamente a los servicios pblicos y sin fin de lucro. Para los
padres, la fijacin de tarifas mximas permiti que los servicios fueran ms asequibles. La prolongacin del permiso parental a un ao y el reajuste de la edad
de incorporacin a la escuela de siete a seis aos redujo el nmero de nios para
los que se solicitaban estos servicios.
En 2008, la promulgacin de una Garanta de atencin infantil declaraba
el derecho del nio de uno a cinco aos a tener acceso a servicios de cuidado
subsidiados pblicamente si los padres as lo deseaban. Finalmente, hacia 2010,
para los nios de uno a cinco aos de edad, puede decirse que la oferta empez
a ajustarse en gran medida a la demanda y, en este sentido, a hacerse disponible
de manera universal. Desde la dcada de 1970 a la de 2000, las polticas en el
mbito de familia/trabajo/atencin infantil haban recorrido un largo camino.
Desde finales del siglo xix, las iniciativas de igualdad de gnero fueron abrindose camino en las instituciones. A partir de finales de 1970, la participacin
de las mujeres aument en toda la sociedad, en la vida poltica y pblica, la
educacin superior, el mercado laboral y la poltica de alto nivel, como lo hizo,
aunque en menor medida, la participacin de los hombres en el cuidado de los
hijos y tareas del hogar. A principios de 1980, Gro Harlem Brundtland encabez
el primero de los Gabinetes de mujeres. Las mujeres formaban mayoras entre
los estudiantes que accedan a las universidades y componan la mitad de los
graduados en educacin superior.
Los debates pblicos y polticos sobre igualdad en el mbito del trabajo y
la familia continuaron en la dcada de 2000, incitados cada vez ms por argumentos a favor de la eleccin de los padres. En la discusin se habl de la persistente brecha salarial entre hombres y mujeres, as como de las demandas de
igualdad de remuneracin por trabajo de igual valor. En diversas ocasiones se
discuti sobre el trabajo a tiempo parcial involuntario. Se acometieron debates
sobre el techo de cristal la barrera al avance de las mujeres al igual que
91
la desigualdad en el cuidado de los hijos y el trabajo domstico. El gobierno

cre comisiones especficas para estudiar la persistente brecha salarial entre
hombres y mujeres (vase UNO, 2008: 6) e informar sobre el estado general
de la igualdad de gnero en la sociedad noruega y hacer propuestas de cambio
(NOU, 2011: 18; UNO, 2012: 15). En 2014, al advertirse que las mujeres constituan la gran mayora de los estudiantes que se graduaban en las facultades
de Medicina, Veterinaria y Derecho, se cuestion si los estudiantes varones
reciban un trato preferencial.
V.PRINCIPALES PERFILES DE LAS POLTICAS FAMILIARES
Y DE GNERO (EN TORNO A 2010)
Durante la segunda mitad del siglo xx, a medida que cambian los encajes
tradicionales entre el Estado de Bienestar, el mercado de trabajo y la familia,
el orden institucional social tambin se transform profundamente. La familia
perdi importancia como institucin de provisin econmica y de cuidado
a ancianos y discapacitados, cediendo protagonismo al Estado de Bienestar
y las autoridades locales. Las relaciones de gnero en las familias tambin
experimentaron cambios. Las elevadas tasas de empleo y la individualizacin
del derecho a las prestaciones y servicios sociales permitieron que las mujeres
adultas pasaran a depender econmicamente en mayor medida del mercado
de trabajo y del Estado de Bienestar y menos de la familia y el matrimonio.
Progresivamente, el Estado y los municipios van a asumir una mayor proporcin de las cargas econmicas vinculadas a los nios y su cuidado. El reconocimiento institucional de la primera infancia cambi, lo que se manifest
a travs del establecimiento gradual de derechos sociales relacionados con el
cuidado de los nios.
1. La expansin del Estado de Bienestar, las familias y los nios
El Sistema Nacional de Seguridad Social acredita la importancia del Estado de Bienestar en la economa familiar. Todos los residentes legales tienen la
obligacin de estar asegurados. De manera permanente, cerca de un tercio de
la poblacin adulta tiene su principal fuente de ingresos en el sistema (Bay et
al., 2010).
En Noruega, en 2010, el gasto social total para las familias con nios fue del
3,31 por 100 del PIB; de este porcentaje, el 42 por 100 se destinaba ayudas en
efectivo y el 58 por 100 a servicios (NOSOSKO, 2013).
Aun as, los padres retienen la responsabilidad econmica principal respecto
a sus hijos, as como el deber de asegurar su cuidado y educacin. El Estado de
Bienestar contribuye a los gastos a travs de permisos retribuidos, transferencias
en efectivo, atencin subsidiada a los nios y servicios educativos pblicos (ver
Apndice para ms detalles).
92
2. Permisos retribuidos y subvenciones en efectivo

En el momento del nacimiento de un nio, la mayora de los padres que trabajan tienen derecho a un permiso parental remunerado que incluye una garanta de conservacin del puesto de trabajo. Adems, los padres que trabajan tienen
reconocido el derecho a optar a la baja con derecho a sueldo para poder cuidar
de un nio enfermo, de cero a doce aos de edad. Las madres que no cumplen
los requisitos para el permiso remunerado tienen derecho a un ayuda monetaria.
Adems, existe una ayuda universal para menores de cero a siete aos de edad.
En 2010, aproximadamente uno de cada tres padres con nios de doce a treinta y seis meses reclamaron al Estado una ayuda en efectivo por licencia parental
u otro tipo de atencin privada (una alternativa a la utilizacin de servicios de
atencin infantil financiados con fondos pblicos).
3. Servicios de cuidado infantil y atencin educativa
La mayora de los nios en edad escolar asistan a servicios de cuidado infantil subvencionados (vase la Tabla IV.2).
Tabla IV.2
Nios en escuelas infantiles financiadas con fondos pblicos. 2012. Porcentaje
dentro del grupo de edad
Dinamarca
Finlandia
Noruega
Suecia
0 aos
18.5
0.8
4.3
0.0
1 ao
87.6
28.8
70.6
51.2
2 aos
93.1
52.1
89.0
91.8
3 aos
95.8
68.1
96.7
96.4
4 aos
98.5
76.2
97.3
97.7
5 aos
96.8
78.7
98.9
98.0
Fuente: Consejo Nrdico de Ministros: Los pases nrdicos en cifras 2012: 15. De 6 a 16 aos
de edad, los nios cursan educacin obligatoria financiada con fondos pblicos. Para los escolares
ms jvenes, de edades entre 6-10 aos, los municipios proporcionan servicios extraescolares. Los
padres pagan cuotas por ello.
4. Familias y mercados de trabajo

En 2012, en el conjunto de hogares en los que haba padres con hijos de
cero a diecisiete aos, el 54 por 100 de los padres estaban casados, el 25 por 100
cohabitaban y el 21,5 por 100 eran familias monoparentales. Al igual que los
93
otros pases nrdicos, Noruega tiene un nmero relativamente alto de hogares

monoparentales, el 80 por 100 de ellos encabezados por madres; el 45 por 100
tiene un hijo, el 35 por 100 tiene 2 y el 16 por 100 tres o ms hijos. El nmero
medio de hijos por hogar es de 1,7 (NOSOSCO, 2013).
Las tasas de empleo muestran la importancia del mercado de trabajo para
la economa familiar. En 2009, el 74,4 por 100 de las mujeres noruegas tenan
empleo remunerado, un porcentaje superior al promedio de la OCDE ese mismo ao de 59,6 por 100, y la participacin de la mujer se acercaba a la de los
hombres. Las tasas de desempleo entre las mujeres y los hombres estaban por
debajo del 4 por 100.
Las altas tasas de participacin laboral de las mujeres van de la mano con
tasas de natalidad comparativamente altas. La de 2009 (1,98 hijos por mujer)
estaba por encima del promedio de la OCDE de 1,74 (OCDE, 2011). La gran
mayora de los padres tienen un ingreso que proviene del mercado laboral y la
prdida temporal de ingresos en caso de enfermedad, desempleo o monoparentalidad queda compensada a travs del Programa Nacional de Seguridad
Social.
En 2010, la gran mayora de las madres de los nios de cero a dos aos (83
por 100) estaban registradas como personal activo, al igual que 89 por 100 de las
madres de los nios de tres a cinco aos. Casi la mitad de todas las madres con
empleo, con pareja o casadas, trabajaban a tiempo parcial. El empleo a tiempo
parcial no es comn entre los padres. En los ltimos aos, la brecha de gnero
en la dedicacin al trabajo domstico se ha ido reduciendo; el nmero de horas
de trabajo domstico de las madres se ha reducido, mientras que la contribucin de
los padres ha aumentado (Kitterd y Ronsen, 2012).
Las altas tasas de participacin laboral de las mujeres se unen a tasas de
natalidad comparativamente altas. Existen diferencias notables entre mujeres
y hombres (y madres y padres) en horas de trabajo remunerado, ingresos,
salarios y promocin profesional (Birkelund y Petersen, 2010). Las madres y
padres noruegos deciden como organizar la provisin econmica y cuidado
de los nios en un mercado de trabajo fuertemente segregado por sexos y
con una brecha salarial de gnero bastante persistente. Esta brecha se ha ido
reduciendo poco a poco, desde el 15 por 100 en la dcada de 2000 a 12.13 por
100 en 2011. Para las mujeres y hombres que trabajan en el mismo sector y
que tienen empleos similares, la brecha salarial de gnero fue de 7.1 por 100.
Eso se explica por: i) el carcter muy segregado del mercado laboral, en el
que las mujeres ocupan la gran mayora de los empleos en el sector pblico
y los hombres tienen empleo en el sector privado, y ii) el reparto desigual de
las labores de cuidado de nios/trabajo domstico, derivado del hecho que las
mujeres prolongan sus permisos parentales ms que los padres y trabajan a
tiempo parcial (Barth et al., 2013; vase tambin la Comisin de Igualdad de
Salarios, NOU, 2008: 6). Por trmino medio, los ingresos de las madres disminuyen cuando tienen hijos, mientras que los de los padres aumentan (Hardoy
y Schne, 2008).
94
5. Pobreza infantil
En 2009, el 5,5 por 100 de los nios viva en situacin de pobreza, cifra que
constituye la tercera tasa de pobreza infantil ms baja de la OCDE, muy por
debajo del promedio que se sita en el 12,7 por 100. Sin embargo, en los ltimos
aos la pobreza infantil y familiar se ha incrementado, sobre todo entre las familias con un solo sustentador econmico y en algunos grupos de inmigrantes.
VI. EL IMPACTO Y ACOGIDA DE LAS REFORMAS POLTICAS
DE CUIDADO DE NIOS POR PARTE DE LOS PADRES
La forma en que los padres han recibido las reformas polticas de cuidado
infantil indica que las normas de crianza y de lo constituye ser buen o mal padre/
madres han cambiado. La licencia parental se ha ampliado en repetidas ocasiones: en 2012, consista en un total de 49 semanas con el 100 por 100 del salario
o, como alternativa, 59 semanas al 80 por 100. El derecho individual de cada
progenitor era de 14 semanas y el resto del perodo se reservaba a la distribucin
a discrecin de los padres. Las licencias remuneradas y los servicios de cuidado
de nios con fondos pblicos son utilizados masivamente. Durante su primer
ao de vida, la gran mayora de los nios estn bajo el cuidado de los padres,
sobre todo de las madres, con un 20 por 100 de los das tomados por hombres
(vase Tabla IV.1). La oferta de servicios de cuidado infantil de calidad, financiados con fondos pblicos, satisface bsicamente la demanda. Nueve de cada
diez nios de edades comprendidas entre uno y cinco aos los utilizan: el 80
por 100 de los nios, con edades de uno a dos aos y el 97 por 100 de los nios
mayores (Tabla IV.2).
A medida que la prestacin de servicios de atencin infantil subvencionados
con fondos pblicos se ha incrementado, el nmero de familias que han optado
por la ayuda monetaria ha disminuido; del 75 por 100 de los nios de uno a
dos aos en 1999, al 32 por 100 en 2010 (NSD, 2011). La ayuda en efectivo es
aprovechada principalmente por familias donde existe un nico sustentador
econmico. Entre algunas familias inmigrantes, el volumen de solicitudes sigue
siendo elevado, lo que ha llevado a plantearse si la prestacin podra tener un
efecto no deseado de reducir las oportunidades de integracin social de las madres y los nios.
1. Polticas de gnero y trabajo/familia. El debate entre la igualdad
de gnero y la eleccin de los padres
Entre la dcada de 1970 y hasta ya empezado el siglo xxi, el paquete de

polticas de licencia parental remunerada y servicios de cuidados infantiles
asequibles y de calidad han contribuido a promover la igualdad entre hombres y mujeres. Esto ha ocurrido tanto en el tiempo dedicado por los padres
al cuidado de sus hijos, como en el acceso de los padres al empleo y los dere-
95
chos econmicos y sociales vinculados al trabajo. La diferencia ms notable

es el aumento de la participacin laboral de las madres y su contribucin a
los ingresos familiares. La contribucin de los padres (varones) al cuidado
de los nios y al trabajo domstico ha aumentado, pero ms modestamente.
Sin embargo, como ya hemos sealado, cuando nace el nio o la nia, las
madres suelen tomarse permisos parentales ms prolongados y tienen mayor
tendencia a reincorporarse con dedicaciones horarias reducidas, algo que los
padres generalmente no hacen. Los encajes de trabajo/familia de las madres,
en conjuncin con los efectos de un mercado laboral altamente segregado por
sexos y una brecha salarial de gnero persistente, conllevan mayores costes
de oportunidad econmica, lo que a su vez se refleja en una reduccin de los
derechos sociales y de pensiones y un mayor riesgo de pobreza en la vejez para
las madres. La alta frecuencia del divorcio y la separacin significa que una
proporcin considerable de las madres experimentan perodos como sustentadoras nicas; por lo tanto, para las madres la salida del mercado de trabajo
por perodos ms largos de tiempo o la reduccin de las horas de trabajo puede
entraar riesgos a largo plazo.
Con la excepcin de los derechos de permiso por maternidad tras el nacimiento de un nio, las polticas de conciliacin trabajo/familia discutidas
aqu representan oportunidades, no obligaciones. La nocin de eleccin de los
padres con respecto al uso del tiempo es claramente una posibilidad atractiva.
Sin embargo, en la discusin sobre la eleccin de los padres en la adopcin
de polticas de trabajo/familia, las condiciones en las que se ejercen tanto la
preferencia como las elecciones deben ser tenidas en cuenta, as como las
consecuencias a largo plazo de las decisiones tomadas desde una perspectiva
de gnero. La teora de la preferencia subestima en muchas ocasiones los constreimientos de la eleccin, como sostiene, por ejemplo, Crompton (2002). Por
otra parte, las diferencias de gnero en los costes de oportunidad econmicos
no son nicamente el resultado de la eleccin individual o las preferencias. El
potencial de las mujeres jvenes de convertirse en madres puede influir negativamente en sus oportunidades de empleo y opciones de carrera. Adems,
centrar la atencin en la eleccin de los padres puede llevarnos a obviar los
condicionamientos sobre las decisiones provocados por las estructuras y procesos del mercado de trabajo. El impacto de las polticas de trabajo/familia se
produce en un contexto ms amplio de segregacin del mercado laboral, brecha
salarial de gnero, requisitos de trabajo del mercado laboral local, el marco
de las negociaciones salariales, la formulacin de los sistemas de prestaciones
del Estado de Bienestar, etc. En pocas palabras, la igualdad de gnero en el
mercado de trabajo es algo ms que el resultado de polticas en el mbito del
trabajo/familia/cuidado de los nios. Las polticas de conciliacin por s solas
no son suficientes para superar las desigualdades de gnero que se generan en
las estructuras y procesos del mercado laboral.
Desde la dcada de 1990, las diferencias de enfoque en la poltica partidista
a la hora de elaborar las polticas en mbitos de trabajo/familia/cuidado de los
nios/igualdad de gnero se han vuelto ms pronunciadas y son presentadas
y discutidas como una competicin entre diferentes modelos familiares y de
96
gnero. En este contexto, se considera que la promocin de la igualdad entre

hombres y mujeres implica oponerse a la eleccin de los padres. En general, los
socialdemcratas y el Partido de la Izquierda (socialista) han tendido a apostar
por los servicios de cuidado de nios y los permisos remunerados para los padres, concebidos como mecanismos de apoyo a la igualdad de gnero y la familia
de doble fuente de ingresos/doble cuidador. Por el contrario, como respaldo de
la idea de facilitar la eleccin parental, el Partido Conservador y el Partido del
Progreso han promovido ayudas en efectivo para el cuidado de nios, a menudo concebidas como apoyo a las madres que trabajan en el hogar. En 2011, los
conservadores incluyeron la abolicin del permiso paternal en su programa, que
coincida con los deseos del Partido del Progreso.
La crisis financiera de finaes de la dcada de 2000 no golpe especialmente
fuerte a Noruega. La participacin en el mercado de trabajo de hombres y mujeres, tanto de padres como de madres, sigue siendo alta y el desempleo bajo.
Las polticas en el mbito de familia/trabajo/atencin a la infancia no han sido
objeto de recortes drsticos o reformas. Por el contrario, las reformas realizadas
plantean aportaciones al repertorio de opciones polticas disponibles para las
familias con nios pequeos. Sin embargo, el debate poltico sobre las polticas
familiares y de cuidado de los nios se ha vuelto ms enconado, preservando el
inters pblico en la legislacin que afecta al trabajo/familia. En un panorama
poltico nacional a menudo descrito como bsicamente proclive al consenso, ello
ha hecho que esta confrontacin sea simblicamente importante, convirtindose
en un elemento ideolgico diferenciador entre partidos.
Las lneas de conflicto poltico-partidistas en polticas en los mbitos de familia/trabajo/atencin a la infancia se hicieron claramente visibles cuando en 2012
un gobierno de coalicin rojiverde decidi reducir el subsidio en efectivo para
nios de veinticinco a treinta y seis meses. Cuando una coalicin minoritaria de
los partidos Conservador y de Progreso (los llamados azules/azules) lleg al
poder en el otoo de 2013, el nuevo ministro del Partido de Progreso a cargo de
la igualdad de gnero y las polticas familiares marc una nueva direccin para
estas polticas. Se retiro un informe del gobierno anterior rojiverde a la Asamblea
Nacional, que contemplaba reformas en la legislacin sobre igualdad de gnero,
seguido del anuncio de la elaboracin de uno nuevo. Las primeras propuestas
de cambio en las orientaciones de esa poltica incluyen la reincorporacin de
ayudas en efectivo para nios de trece a treinta y seis meses y la transformacin
de cuatro semanas del permiso paternal obligatorio en un perodo que es objeto de eleccin por parte de los padres. Adems, las propuestas del Gobierno
para el cambio en la legislacin sobre el aborto resultaron muy controvertidas
y provocaron un acalorado debate pblico. La justificacin de los recortes y las
propuestas mencionadas anteriormente no se basaron en dificultades econmicas, sino ms bien en el desacuerdo poltico partidista sobre qu tipo de familia
haba que promover y las medidas de poltica pblica apropiadas para lograr
estos fines.
97
VII. RESUMEN
Desde los aos setenta, la forma en la que el Estado de Bienestar trata a las
familias con nios pequeos ha cambiado profundamente. Las polticas de gnero y familia han contribuido de manera importante a la equiparacin de las
oportunidades de mujeres y hombres para conciliar trabajo y responsabilidades
parentales. En trminos ms generales, estas polticas han contribuido a igualar
las oportunidades de ambos sexos a la hora de participar en las esferas de la vida
social. La tradicional divisin entre lo pblico y lo privado ha sido rediseada,
al tiempo que el Estado del Bienestar asuma mayor responsabilidad sobre los
primeros aos de vida de los nios, los costes que suponen para las familias, as
como el reparto de responsabilidades de la familia y los padres. El cambio debe
ser interpretado en relacin con la evolucin de la familia y de la demografa, la
reestructuracin del mercado de trabajo y el rediseo del Estado de Bienestar.
En conjunto, estos procesos han alterado profundamente los contextos y el significado de conceptos como infancia, maternidad y paternidad.
En los ltimos treinta aos, los progenitores han ido convergiendo de forma
ms equitativa en relacin a su dedicacin al trabajo y al cuidado de sus hijos.
Lo ms llamativo es el cambio en la actividad econmica de las madres. Los
padres actuales invierten ms tiempo en el cuidado de los hijos y en el trabajo
domstico que la generacin anterior. Las polticas del Estado de Bienestar que
abordan cuestiones relacionadas con trabajo/familia/atencin a la infancia han
contribuido en gran medida a la extensin de derechos relacionados con la atencin infantil de nios y padres. Las responsabilidades parentales no desaparecen,
pero han sido redimensionadas. Entre las familias con nios pequeos, el varn
sustentador no es ya el modelo estndar de prcticas familiares y se ha dado paso
a una gran variedad de equilibrios en el seno de las familias. En familias con dos
progenitores, la mayora de las madres y los padres contribuyen tanto al apoyo
econmico como al cuidado de los hijos, con familias que se reparten las tareas
equitativamente en un extremo del espectro y, en el otro, las que apuestan por
una divisin de roles ms tradicional.
VIII. DESAFOS PARA EL MODELO NRDICO
En la dcada de 2000, mientras los expertos discutan la reestructuracin,
reforma y resiliencia del Estado de Bienestar, diversos comentaristas sealaron que el Estado de Bienestar nrdico, aunque financieramente costoso, haba
resultado bastante robusto en anteriores perodos de crisis econmica. La combinacin de sistemas nacionales de proteccin social integral con altos niveles
de empleo y economas pequeas, abiertas y orientadas a la exportacin, haba resistido relativamente bien los perodos de crisis. Durante la reciente crisis
financiera global, algunos analistas sociales nrdicos han argumentado que,
con algunas excepciones, el modelo nrdico ha funcionado relativamente bien
(Moene, 2011).
98
En los debates recientes acerca de la reforma del modelo de bienestar nrdico,

dos conjuntos de desafos diferentes, pero relacionados entre s, surgen de manera recurrente: la viabilidad econmica o sostenibilidad del modelo y la posible
erosin del apoyo al bienestar (tradicionalmente alto). En las siguientes lneas
aadiremos algunos breves comentarios sobre ambos retos desde una perspectiva
de anlisis de las polticas de trabajo, familia y atencin a la infancia.
En la dcada de 2000, los pases nrdicos se enfrentaron a desafos que implicaron reformas costosas e innovadoras de las instituciones sociales de provisin
de bienestar. De acuerdo con expertos en polticas sociales nrdicos, el envejecimiento de la poblacin, especialmente el aumento del nmero de personas con
ms de ochenta aos, constituye el mayor reto para la poltica social nrdica en
los prximos aos y afecta a varios mbitos, como las pensiones, la asistencia
sanitaria y los servicios sociales (NOSOSCO 54, 2013). Muy probablemente,
el envejecimiento afectar a los equilibrios entre el Estado de Bienestar y las
familias, y tendr un impacto sobre las polticas de igualdad de trabajo/familia/
gnero en los pases nrdicos.
La combinacin de envejecimiento, disminucin de la poblacin en edad de
trabajar y tasas de fecundidad por debajo del nivel de reemplazo representan
un desafo apremiante para la viabilidad econmica de un Estado de Bienestar basado fundamentalmente en impuestos. Ah est el taln de Aquiles del
modelo nrdico, tal y como argumenta Gsta Esping-Andersen (2002). Si los
servicios sanitarios y de asistencia social para adultos dependientes y personas
de edad avanzada han de ser mantenidos de acuerdo con los estndares actuales,
los costes crecern inevitablemente, al igual que la demanda del trabajo que implica el cuidado de estos grupos. La creciente competencia por recursos escasos
refuerza la necesidad de priorizar el gasto pblico y plantea dudas acerca de en
qu medida el Estado de Bienestar debe asumir viejos y nuevos riesgos sociales.
En Noruega, los recursos pblicos no se estiman suficientes para satisfacer la
demanda futura. Un reciente informe del Gobierno seal que las familias y
el sector del voluntariado deberan aumentar su implicacin en relacin a las
responsabilidades de cuidado (NOU, 2011: 7). Los costes derivados del envejecimiento de la poblacin pueden a su vez plantear cuestiones relativas a la
solidaridad intergeneracional, por no hablar de la divisin por sexos del trabajo
de cuidado, lo que podra debilitar el alto apoyo de la poblacin al modelo de
bienestar.
En Noruega, la poblacin mantiene expectativas muy altas cuando se trata del
Estado de Bienestar. De acuerdo con los datos del ESS, cerca de 9 de cada 10 noruegos creen que, en diez aos, el Estado de Bienestar an podra permitirse mantener
o incluso mejorar el nivel de los servicios sanitarios pblicos, y 8 de cada 10 suponen
que la cuanta de las pensiones de jubilacin podr ser mantenida o aumentada
(NSD-nytt, 2010). Sin embargo, el Estado de Bienestar de enfoque integral podra
llegar a ser vctima de su propio xito. Debido a la necesidad de reducir sus costes,
y a la an ms apremiante necesidad de priorizacin de gastos sociales, este sistema
podra no ser capaz de cumplir con las expectativas de los ciudadanos. Por lo tanto,
las promesas corren el riesgo de convertirse en trampas y el apoyo poltico para el
modelo de bienestar redistributivo e igualitario podra debilitarse.
99
Desde una perspectiva diferente, teniendo en cuenta la creciente complejidad

y la inestabilidad de los equilibrios en el seno de las familias, as como la creciente heterogeneidad de las tradiciones familiares, culturales y tnicas, el apoyo de la
poblacin a los elementos centrales del modelo no debe darse por supuesto. La
nueva complejidad en las formas de familia se suma a los desafos de las polticas
de bienestar, orientadas universalmente, igualitarias y generosas, sin olvidar las
cuestiones relativas a la sostenibilidad econmica y el apoyo popular del sustrato
normativo del modelo de bienestar.
ABREVIATURAS
NOSOSCO (Nordisk sosialstatistisk komite) (Comit Nrdico de Estadsticas Sociales).
NOU (Norges offentlige utredninger) (Informes Oficiales Noruegos).
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ANEXO
Organizacin de las polticas de bienestar en Noruega
La organizacin de las polticas de bienestar en Noruega se articula en torno
a los tres niveles de administracin del Estado: gobierno central, condados y
municipios. Las transferencias de aseguramiento social del sistema de Seguridad
Social noruego (NIS), as como algunas prestaciones adicionales son administradas por la Administracin Noruega de Trabajo y Bienestar Social (NAV). El
objetivo principal del NIS es proporcionar seguridad econmica y compensar a
los ciudadanos por los gastos adicionales especficos derivados de situaciones de
desempleo, embarazo y parto, monoparentalidad, enfermedad y lesiones, vejez o
la prdida del sustentador. La mayora de los programas de garanta de ingresos
combinan un aseguramiento bsico y un ingreso vinculado a contribuciones
previas en el caso de aquellos que han tenido un trabajo remunerado. El NIS se
financia a travs de las contribuciones de los empleados, trabajadores por cuenta
propia, empleadores y el Estado.
La asistencia social es responsabilidad de los municipios, que se ocupan de
los servicios de cuidado para nios, el bienestar infantil y juvenil, as como de
la atencin mdica, de enfermera y de asistencia para personas mayores y discapacitados (NOSOSCO, 2013).
Prestaciones para nios y familias con nios: transferencias monetarias,
permiso parental y servicios
El NIS incluye las siguientes transferencias monetarias destinadas a nios y

las familias con nios pequeos:
Permisos parentales retribuidos, prestaciones por adopcin y ayudas en
metlico para madres.
Pensin de orfandad y viudedad.
Prestacin para familias monoparentales: progenitores (solteros, divorciados o separados) nicos cuidadores para nios pequeos.
102
Licencia por paternidad remunerada, ayudas para la adopcin, ayuda

en efectivo para las madres
En 2013, el perodo total del permiso parental con derecho a remuneracin

comprenda 49 semanas en compensacin salarial completa, o 59 semanas al 80
por 100. Catorce semanas se reservan exclusivamente para la madre y catorce
ms para el padre. Las semanas restantes pueden ser utilizadas segn la eleccin
de los padres. En el caso de adopcin, el perodo de baja laboral remunerada
se reduce a 46 y 56 semanas, respectivamente. Esta licencia remunerada ofrece
cierta flexibilidad y puede utilizarse durante un perodo de hasta tres aos.
La duracin de la licencia retribuida est sujeta a la condicin de que la
madre haya tenido un empleo remunerado seis de los ltimos diez meses antes
del parto, con un nivel de ingresos determinado. Para los casos de familias monoparentales y parto mltiple se aplican condiciones especiales.
Las madres que no son elegibles para un baja remunerada tienen derecho a una
suma global, un subsidio en efectivo no recurrente (vase Mrland y Hatland).
Adems, cada uno de los padres tiene derecho a un permiso de ausencia con
compensacin salarial completa para cuidar a un nio enfermo (con edades
0-12 aos) durante diez das por ao. Para las familias con dos o ms hijos y de
proveedor econmico nico, se aplican reglas especiales.
Pensiones de orfandad u viudedad
A la muerte de uno de los progenitores (o de ambos), los menores de edades
0-18/20 aos de edad tienen derecho a una pensin de orfandad especial.
El cnyuge superviviente/pareja con la que se convive/pareja sentimental pueden tener derecho a una pensin de supervivencia o una prestacin transitoria
(overgangsstnad) si la relacin haba durado cinco aos o ms, o si la pareja tena bajo su cuidado a uno o varios nios. El cnyuge superviviente que no rene
los requisitos para la pensin puede recibir prestaciones transitorias (Mrland
y Hatland; Grdem, 2010).
Apoyo a las familias monoparentales
Las mujeres y hombres que son responsables nicos (solteros, separados o
divorciados) de nios menores de ocho aos tienen derecho a una ayuda econmica si no son capaces de incorporarse al mercado de trabajo debido a las responsabilidades familiares para con el nio. Una prestacin transitoria se concede
por un mximo de tres aos para los progenitores solos que estn empleados,
buscando activamente un empleo o estudiando.
Prestaciones por hijo
La prestacin por hijo es universal para nios de 0 a 17 aos de edad. La cantidad abonada mensualmente es igual para todos los nios y se concede a nom-
103
bre de uno de los padres, normalmente la madre. Una ayuda mayor se concede
por los nios que viven en los dos condados ms septentrionales de Noruega.
Las familias monoparentales reciben una suma adicional (que corresponde a la
cantidad que se paga por un hijo ms que el nmero real de hijos que tengan).
Para los nios de 0 a 18 aos que viven con uno de los padres, pero no tienen
derecho a la prestacin infantil anteriormente mencionada, es decir, los hijos de
padres no casados, divorciados o separados, NIS puede ayudar con los costes
de mantenimiento de los hijos.
Prestacin monetaria para el cuidado de nios
En 2010, la prestacin monetaria para el cuidado de nios se concedi en
los casos de nios de 12 a 36 meses de edad como alternativa a la utilizacin de
servicios de atencin infantil financiados con fondos pblicos. Se ofrece asistencia a tiempo parcial, que puede ser combinada con una versin reducida de la
ayuda econmica.
Servicios de cuidado y educacin financiados con fondos pblicos
Las autoridades locales se hacen cargo de los servicios de cuidado infantil
para nios de 1 a 5 aos de edad. Los servicios se financian a travs de becas del
gobierno central, autoridades locales y copagos por parte del beneficiario (para
las que se establece un tope mximo). Los servicios son proporcionados por las
autoridades locales (municipios), sin fines de lucro y proveedores privados.
Los ayuntamientos proporcionan tambin servicios de acompaamiento despus de la escuela para nios de 6-10 aos, financiados por los municipios y las
cuotas de los padres. La educacin obligatoria (6-16 aos) es financiada por los
municipios y los condados.
CAPTULO V
FAMILIA Y GNERO EN EL SISTEMA DE BIENESTAR

ESPAOL
Pau Mar-Klose
Universidad de Zaragoza e IPP-CSIC
I.INTRODUCCIN
Este captulo analiza cmo se han desarrollado las polticas familiares y de
gnero en el marco del proceso general de consolidacin del sistema de bienestar espaol. Para ello, el estudio identifica diferentes factores que explican una
trayectoria atpica de cambio: predisposiciones institucionales, el ambiente
poltico-social favorable, el papel de las presiones externas, los cambios sociales, la actividad de los actores polticos y el despliegue de reformas polticas de
carcter ms general. La pregunta que gua esta investigacin indaga en qu
medida y forma ha respondido el sistema de bienestar espaol a los nuevos
riesgos sociales, desarrollando nuevos dispositivos para satisfacer las necesidades y demandas crecientes relacionadas con el cuidado y la conciliacin de la
vida laboral y familiar. El trabajo que aqu se presenta es el resultado de una
revisin sistemtica de la investigacin llevada a cabo por acadmicos espaoles en las ltimas dos dcadas y mi propio trabajo en el campo, que incluye
tanto anlisis cuantitativos de los principales datos de la encuesta existente
sobre estos temas, como entrevistas en profundidad con actores clave en estos
mbitos polticos.
II. EL SISTEMA MEDITERRNEO FAMILISTA
En un artculo pionero escrito a mediados de 1990, Maurizio Ferrera llam
la atencin sobre la caracterizacin inadecuada de los Estados de Bienestar
Mediterrneos en la literatura acadmica (Ferrera, 1996). Los pases del sur de
Europa (y especialmente Espaa, Portugal y Grecia) se haban mantenido fuera
del mbito de observacin en muchas de los principales trabajos sobre el Estado
de Bienestar publicados en los aos ochenta y noventa (Flora, 1986; EspingAndersen, 1990). Los pocos estudiosos interesados en este espacio perifrico
generalmente se haban centrado en el carcter rudimentario de los programas
de asistencia social, la fuerte influencia del catolicismo y su doctrina social, as
como el papel central atribuido a la familia en la provisin de bienestar.
[105]
106
Durante mucho tiempo, el Sur de Europa haba sido identificado como un

rea donde los lazos familiares eran particularmente fuertes en comparacin con
otras regiones de Europa. Estas diferencias tienen profundas races histricas
que, segn algunos trabajos, se remontan a la Edad Media.
A pesar de las variaciones locales, los europeos del sur han tendido a seguir
prcticas distintivas durante el curso de sus vidas, como la emancipacin tarda de casa de sus padres, la co-residencia de muchos de ellos con sus padres
despus del matrimonio o la preservacin de la proximidad espacial entre los
hogares de las personas mayores y sus hijos. Estas prcticas han posibilitado el
mantenimiento de lazos familiares duraderos y fuertes y han sostenido microsolidaridades intergeneracionales. Un hijo recibe apoyo y proteccin hasta que
se va de casa para siempre, generalmente cuando contrae matrimonio, aunque
para ello deban sacrificarse por sus hijos (especialmente las madres, de quien se
espera que generosamente les dediquen atencin material y sentimental). Los
hijos adultos tambin reciben apoyo parental en diferentes fases y momentos
puntuales del ciclo vital. Pueden confiar en los padres como apoyo financiero si
necesitan realizar inversiones importantes (por ejemplo, la compra de una casa
o la creacin de una empresa de negocio), o para la asistencia en el cuidado de
nios (Jurado Guerrero, 2001; Iglesias de Ussel et al., 2010). Las familias en las
sociedades europeas del Mediterrneo tambin suelen proteger a sus miembros
ms jvenes de las crisis econmicas y laborales, absorbiendo parte del efecto
de la elevada tasa de desempleo.
A cambio, cuando los padres comienzan a envejecer, los hijos tienen la obligacin de ayudar. Es habitual que los hijos estn pendientes de la salud de sus
padres y hagan visitas semanales o diarias a stos. Cuando la prolongacin de
la independencia residencial de las personas mayores deja de ser factible, se da
por sentado que se irn a vivir con sus hijos y existe una presin social dentro del
grupo de parentesco y tambin en la comunidad para que as ocurra. En Espaa
siempre se ha dicho que la nica persona verdaderamente pobre es aquella que
no tiene familia. La solidaridad intergeneracional es una slida norma social,
que rara vez se rompe. Es compartida por la sociedad en su conjunto y aprendida
a edad muy temprana (Reher, 1998).
La relevancia cultural y social de tales prcticas y creencias no tiene paralelo
en el centro y norte de Europa, donde los lazos familiares tienden a ser mucho
ms dbiles y la capacidad de la familia para funcionar como un amortiguador es limitada. La lnea divisoria entre los sistemas familiares fuertes y dbiles
se ve reforzada por la divisin religiosa entre la tica protestante, de carcter
ms individualista, y la catlica u ortodoxa, con una orientacin ms comunitarista (Greeley, 1989). En las sociedades del sur de Europa, las iglesias han
ejercido su influencia en la estructuracin y funcionamiento de la vida social,
en particular en lo relativo a los asuntos familiares. Tanto las doctrinas de la
iglesia catlica como las de la ortodoxa tradicionalmente han puesto un fuerte
nfasis en la importancia del matrimonio, los vnculos familiares y las responsabilidades familiares para el bienestar de las personas y la cohesin del orden
social. La hegemona cultural y la influencia ejercida por estas iglesias fueron
los principales responsables de retrasos en el desarrollo de marcos legislativos
CAP. V: FAMILIA Y GNERO EN EL SISTEMA DE BIENESTAR ESPAOL
107
que en otros pases existan desde hace varias dcadas, como el reconocimiento
del matrimonio civil, los derechos de los nios fuera del matrimonio, las leyes
de divorcio o el aborto. Las tradiciones religiosas tambin han favorecido determinados modelos de gnero en la prestacin de cuidados, donde las mujeres
asumen la plena responsabilidad en la esfera domstica.
Hasta hace poco, la fuerte institucionalizacin del matrimonio en el mundo
mediterrneo se reflejaba en tasas de divorcio y cohabitacin ms bajas que en
otras partes de Europa. En Italia, la ley de divorcio no se introdujo hasta 1970,
en Portugal hasta 1975 y en Espaa hasta 1981. En todos estos pases, el divorcio
sin culpa fue puesto en prctica slo hace unos aos. En este contexto, las mujeres que decidan divorciarse (y sus hijos) a menudo se enfrentaban a problemas
de estigmatizacin y penurias econmicas, que desalentaban a muchas de ellas a
seguir su camino. Esto explicaba el mantenimiento de la proporcin de hogares
monoparentales en niveles muy bajos. En tales condiciones, la monoparentalidad se produca habitualmente a causa de la muerte de uno de los padres y
rara vez por divorcio o nacimiento fuera del matrimonio. Si ocurra esta ltima
eventualidad, las redes familiares extensas a menudo intervenan para ayudar a
las familias rotas cuando era necesario.
En el contexto tradicional, el papel de la mujer en los hogares ha sido fundamental. Ellas han sido quienes a menudo han cuidado de hijos o familiares
mayores a costa de sus carreras, incluso llegando a retirarse completamente del
mercado de trabajo, especialmente despus del nacimiento del primer hijo. Se
esperaba que las pocas mujeres que participaban en el mercado laboral formal
asumieran solas o, si acaso, con la ayuda de su madre u otra pariente del
mismo sexo las tareas domsticas y de cuidados. La asuncin que hacen los
varones en este marco discursivo tradicional de que ellos constituyen el principal sustentador de la familia, junto con la inclinacin de muchas mujeres a
querer retener el control total sobre los asuntos domsticos, ha desalentado a
los hombres a participar en las actividades domsticas y cuidadoras. En estas
circunstancias, las madres que trabajan a menudo se ven arrastradas a la hiperactividad. Este tipo de supermujeres slo podan comprometerse en actividades
profesionales exigentes en el mercado laboral si estaban dispuestas a aceptar la
doble jornada asumiendo tambin el trabajo de cuidado no remunerado en los
hogares (Moreno, 2004).
La existencia de fuertes redes de apoyo familiar y la asignacin de la carga de
las responsabilidades del cuidado a las mujeres tiene implicaciones significativas
en la manera en la que se gestionan los riesgos y necesidades sociales y, por lo
tanto, sobre la estructuracin y el funcionamiento de los Estados de Bienestar.
En ese sentido, la apelacin a las responsabilidades de la familia sirvi para
legitimar la prestacin de servicios sociales escasos, as como para justificar
abiertamente la inaccin poltica en estas reas de las polticas sociales (Saraceno, 1994). El papel central de la familia permite a los gobiernos confiar en ella
para satisfacer las necesidades asistenciales de sus miembros y para garantizar
su seguridad econmica bsica, lo que mantiene la reivindicacin poltica a favor
de mayores cotas de intervencin pblica en niveles muy bajos. Las expectativas de solidaridad y la puesta en comn de recursos dentro del hogar tambin
108
desactivan las demandas de la des-segmentacin de los mercados de trabajo,

donde las mujeres y los jvenes han operado tradicionalmente como precarios,
ocupando empleos menos deseables que los varones cabezas de familia, ya sea
en la economa informal o en empleos con contratos temporales (Andreotti et
al., 2001; Karamessini, 2008).
Como resultado de esta configuracin de prcticas, creencias y disposiciones
institucionales, el bienestar del sur de Europa se ha perfilado de forma tradicionalmente distinta de otros regmenes. En general, los pases mediterrneos se han
caracterizado por sus niveles relativamente bajos de gasto social, un dbil apoyo
del Estado a las familias, as como un xito limitado en el alivio de la pobreza y
la superacin de las desigualdades sociales y econmicas.
Durante la dcada de los noventa y principios de 2000, algunos autores
advirtieron que, a pesar de las rpidas transformaciones econmicas y demogrficas, las brechas histricas entre los sistemas familiares haban persistido en
gran medida (Jurado y Naldini, 1996; Naldini, 2003; Gal, 2010). La evidencia
emprica recogida en este captulo arroja algunas dudas sobre tal afirmacin en
lo que respecta al caso espaol. Algunos de los rasgos distintivos del modelo
mediterrneo estn cambiando, impulsados por las rpidas transformaciones
de la familia (a nivel de instituciones, creencias y prcticas). En este desarrollo
ha sido crucial la aparicin de nuevos estilos de vida y riesgos para las cohortes
ms jvenes, as como la irrupcin de innovaciones polticas para lidiar con
ellos. La combinacin de nuevos riesgos y respuestas polticas adoptadas en
el contexto mediterrneo y tambin dentro de cada pas ha incrementado la variabilidad interna en el rgimen de bienestar mediterrneo. Espaa
es probablemente el pas o el sur de Europa donde la transformacin de las
instituciones familiares, equilibrios y prcticas ha ido ms lejos (Moreno y
Mar-Klose, 2013).
III. LOS ORGENES DE LA POLTICA FAMILIAR EN ESPAA
Los orgenes de la poltica familiar, entendida como un conjunto de medidas de proteccin social en favor de las familias, se remontan a la instauracin
de la dictadura del general Franco a finales de los aos treinta y principios de
los cuarenta. Como ha apuntado Gerardo Meil (2006), el mismo rgimen de
Franco se presentaba como la solucin a la crisis de la familia provocada por
las reformas en las leyes de familia emprendidas durante la Segunda Repblica
(1931-1939).
La premisa subyacente en las polticas promulgadas por Franco era que el
Estado tiene la responsabilidad de garantizar el mantenimiento del ingreso de
las familias con nios, por lo que asume parte de la carga de criarlos. Uno de
los fundamentos ideolgicos bsicos del rgimen franquista era de hecho el reconocimiento, exaltacin y la proteccin de la familia como clula original de
la sociedad (Girn de Velasco, 1951: 8, citado en Meil, 2006: 361). Se trata de
ideas inspiradas y amparadas por la doctrina social de la Iglesia catlica y, en
particular, por una profunda preocupacin y rechazo por la creciente influencia
109
de las concepciones liberales de la vida familiar que haban contaminado la

legislacin promulgada por la Repblica1.
En particular, la Iglesia catlica mostr gran preocupacin por el aumento
del nmero de madres que realizaban trabajos remunerados, algo que a los ojos
de las jerarquas catlicas socavaba la funcionalidad de la familia, empujando
a las mujeres a abandonar el cuidado de sus hijos y de sus cnyuges. Este comportamiento estaba erosionando el cemento social de la base sobre la que las
sociedades deben ser erigidas. La figura de la madre y la esposa dedicada a la
familia catlica tradicional fue utilizada como un elemento central en la retrica y las polticas del rgimen. Se invit a las madres a regresar a casa, donde
podan servir mejor a los intereses de sus familias y el Estado (Aguado, 2011:
802). En este sentido, el Fuero de los Espaoles defina el hogar como santuario
de la mujer y el Fuero del Trabajo restringa el acceso de las mujeres al trabajo
remunerado: el Estado prohibir el trabajo nocturno de las mujeres y nios,
regular el trabajo a domicilio y liberar a la mujer casada del taller y de la fbrica (Tavera 2006, citado en Aguado 2011: 804)2.
En un marco crtico con el liberalismo por parte de la Iglesia catlica, la
mercantilizacin del trabajo era vista como una amenaza para la vida familiar,
especialmente cuando los salarios impuestos por la dinmica del mercado no
podan proporcionar los recursos materiales suficientes para sostener las necesidades de la familia y las mujeres se vean obligadas a aceptar empleos para
complementar el salario de su marido. La mejor manera de escapar de esta situacin era, segn ciertos sectores catlicos (inspirados por diferentes encclicas
y por la evolucin de la poltica familiar en Francia, Blgica e Italia), establecer
un salario familiar. Sin embargo, a diferencia de otros pases con una fuerte
orientacin pronatalista, la motivacin inicial principal para la poltica de la
familia era compensatoria. En un contexto en el que los sistemas de seguros
sociales clsicos apenas se haban desarrollado, la poltica familiar se convirti
en el principal instrumento de prevencin de los efectos corrosivos de la pobreza
en la vida familiar y, en particular, de la incorporacin de la mujer a la fuerza
laboral. La motivacin pronatalista, que ha sido uno de los principios impulsores
detrs de tales orientaciones polticas, jug en Espaa un papel secundario en
la fase inicial del diseo y aplicacin de polticas, aunque ciertamente termin
1
Anticipando en varias dcadas las reformas en el derecho de familia adoptadas en muchos
pases de Europa occidental ms tarde, la Segunda Repblica estableci el matrimonio civil obligatorio, la igualdad de los cnyuges, la posibilidad del divorcio por consentimiento mutuo, la igualdad de los hijos nacidos dentro del matrimonio con los nacidos fuera o la regulacin del aborto
legal (Meil, 2006: 361). El rgimen franquista aboli todas estas medidas y criminaliz conductas
y prcticas que contradecan el espritu y la doctrina catlica. La Ley Penal de 1944 suaviz la
severidad del castigo de uxoricidio (asesinato de la propia esposa de uno) en los casos en que el
honor del marido estaba en juego (por ejemplo, cuando poda presentar cargos de adulterio
contra su esposa) (Roig, 2011: 731).
2
La mujeres con bajos ingresos y de clase obrera continuaron trabajando, pero en la economa
sumergida, en casa o en el servicio domstico, privadas de las garantas laborales fundamentales
y de cualquier tipo de proteccin social. Esto ha tenido consecuencias importantes ms adelante
en sus vidas. Debido a estas trayectorias laborales, an hoy en da muchas mujeres mayores son
incapaces de cumplir las condiciones que les dan derecho a una pensin contributiva.
110
adquiriendo gran relevancia retrica, e incluso propici la creacin de beneficios

especficos destinados a recompensar a las familias numerosas.
La idea del salario familiar se materializ en los llamados Subsidios Familiares (1938). A travs de esta iniciativa se dieron asignaciones por nio/a (hasta
catorce aos) a partir del segundo hijo y, desde 1941, se contemplaron tambin
pensiones de viudedad y orfandad de corta duracin para las familias sin recursos. Durante estos aos de la posguerra, se introdujeron nuevas medidas para
fomentar el matrimonio en un contexto de caresta alimentaria y residencial,
as como para proporcionar proteccin a las familias numerosas. Se otorgaron
prstamos a parejas con bajos ingresos, que podan ser saldados al tener hijos.
A las familias numerosas se les concedi un trato preferencial en el transporte,
la vivienda y el empleo y se establecieron premios para las familias con mayor
nmero de hijos (Roig, 2011).
Las orientaciones polticas del sistema fueron reforzadas con nuevas medidas. En 1945, el Ministerio de Trabajo introduce una segunda transferencia de
ingresos, el Plus de Cargas familiares. Este fondo redistribua los recursos de los
trabajadores en cada empresa gravando un determinado porcentaje del volumen
total de salarios pagados. Cada trabajador reciba recursos de acuerdo con sus
obligaciones familiares, as como las obligaciones familiares de total de la
plantilla de la empresa. Las obligaciones familiares se clasificaban en funcin de
una escala establecida legalmente con objeto de dar mayores compensaciones a
las familias numerosas (Meil, 1995).
Las asignaciones familiares distribuidas a travs de los Subsidios Familiares
y el Plus representan una gran parte de los recursos transferidos a travs de
mecanismos pblicos durante los aos 1940 y 1950, en un momento en que
los programas de sanidad y de pensiones an permanecan en una etapa muy
rudimentaria. Gerardo Meil (2006) ha estimado que el volumen de recursos
manejados a travs de estos planes ascenda a entre el 2,5 y el 3 por 100 del PIB.
Esta cifra situaba a Espaa entre los pases que dedicaban ms recursos a las
necesidades familiares en trminos relativos, ms all de los recursos dedicados
a los programas clsicos del Estado de Bienestar en Europa Occidental. Sin
embargo, el impacto de estas medidas sobre la renta disponible de los hogares
era bastante dispar y regresivo3.
En la segunda mitad del perodo autoritario, el rgimen llev a cabo una
reforma en profundidad del sistema de la Seguridad Social con el objetivo de
establecer un sistema ms coherente. Esta reforma supuso la cancelacin de la
bonificacin familiar y la reforma de los subsidios familiares. Con esta reforma,
la proteccin social fundamentada en el rgimen de pensiones gan importancia a travs de la introduccin de nuevos derechos para las viudas, hurfanos
y familiares econmicamente dependientes (del Peso, 1967). Las asignaciones
La cobertura era limitada y heterognea. Las ayudas estaban concentradas en trabajadores
asalariados (que podan obtener hasta un 70 por 100 de su salario base a travs de estos subsidios),
excluyendo a los trabajadores por cuenta propia y gran nmero de agricultores en un pas con
una poblacin agrcola muy grande. Entre los trabajadores asalariados, muchos de ellos tampoco
cumplan los requisitos para el Bono Familiar (Meil, 2006).
3
111
familiares fueron nicamente concentradas en la unidad familiar conyugal (nuclear), dejando a los otros miembros de la red de parentesco fuera de cobertura.
Los recursos de la Seguridad Social para el apoyo familiar disminuyeron desde
valores cercanos al 3 por 100 del PIB a principios de los sesenta hasta alrededor
del 1 por 100 en la dcada de los setenta. A pesar de la expansin de la cobertura, en un contexto de crecimiento econmico acelerado y alta inflacin, los
beneficios no se ajustan a la subida de precios y perdieron rpidamente su valor,
con una nica excepcin en 1971 (Meil e Iglesias, 2001).
A pesar de las grandes transformaciones polticas experimentadas durante
la transicin a la democracia en 1978, el sistema basado en las transferencias de
la Seguridad Social se mantuvo prcticamente invariable hasta 1991. Durante
este tiempo, las ayudas no se actualizan y el programa no se adapta a las nuevas
realidades familiares que, como resultado de la modernizacin y la democratizacin del pas, haban tomado forma rpidamente. Los sucesivos gobiernos
democrticos priorizaron otros problemas sociales en su agenda poltica, restando importancia al apoyo econmico de la familia como medio de proteccin
social. La falta de voluntad para prestar apoyo financiero tambin se reflej en
el tratamiento fiscal de la renta familiar.
A diferencia de lo que ocurri en los aos de la posguerra, el efecto combinado de los beneficios y deducciones fiscales result tener poco impacto en la
renta disponible de las familias. Con el tiempo, el reconocimiento de las responsabilidades familiares como condicin para poder acceder a ayudas pblicas a
travs de provisiones especficas para la familia y beneficios fiscales desapareci,
y estas polticas perdieron relevancia en el sistema de proteccin social4. Despus
de 1991, las prestaciones para las familias con hijos a su cargo se extendieron a
familias fuera del sistema de la Seguridad Social, pero sujetas a comprobacin
de recursos. El importe de la indemnizacin se fij en torno al 2 por 100 del
salario medio pero, de nuevo, no se adapt de forma anual a los aumentos de la
inflacin hasta el ao 2000 (Meil, 2006: 373). En 1991, Espaa gast el 0,1 por
100 de su PIB en subsidios directos a las familias, muy por debajo del 0,5 por
100 dedicado a estas polticas en 1980 y muy lejos de lo que los pases lderes
en Europa dedicaban a esta poltica (2,8 por 100 en Blgica y Dinamarca y 2,6
por 100 en Francia).
Otras formas de apoyo a las familias recibieron an menor atencin durante
la dictadura. En virtud de su fuerte exaltacin de las responsabilidades y deberes de la madre, las polticas de cuidado infantil nunca entraron en la agenda
poltica del rgimen franquista. Hubo que esperar hasta 1970 para encontrar
la primera actividad legislativa en este campo. La Ley General de Educacin
de ese ao incluy a nios menores de seis aos como miembros del sistema
educativo, an cuando su matriculacin en los servicios de preescolar en esas
edades se declar no obligatoria. De hecho, la gran mayora de los nios de esas
4
Sin embargo, para ser justos, hay que decir que la situacin familiar se convirti en un criterio para definir el grado de proteccin de otras polticas, como las prestaciones por desempleo
y los salarios sociales basados en la comprobacin de recursos establecidas en las Comunidades
Autnomas.
112
edades siguieron siendo criados en casa, educados y socializados por sus madres
u otras mujeres de la familia. Celia Valiente (1996) ha estimado que en 1975 (el
ltimo ao de la dictadura) en torno al 25 por 100 de los nios de cuatro a cinco
fueron matriculados en la enseanza preescolar, la mayora de ellos (64 por 100)
en centros preescolares privados.
Sin embargo, a diferencia de otras polticas favorables a la familia, la enseanza preescolar para los nios de cuatro a cinco aos de edad se expandi rpidamente en los aos ochenta. En los primeros aos de la dcada siguiente, dos
de cada tres nios estaban matriculados en un centro preescolar en esas edades,
gracias a un importante aumento de la oferta pblica. Los nios matriculados
en centros pblicos en 1992-1993 alcanzaron el 64 por 100.
Esta expansin de la educacin preescolar en los nios de cuatro y cinco
aos de edad ha sido atribuida a la presin poltica ejercida por empresarios polticos en el mbito de la educacin. Los responsables polticos hicieron suyo el
argumento de que la prestacin de servicios de enseanza preescolar fomentaba
la igualdad, facilitando que los nios de familias con escaso poder adquisitivo
tuvieran acceso al tipo de experiencias pedaggicas que hasta entonces haban
sido privilegio de los hijos de familias acomodadas. Por lo tanto, el nfasis se
puso enteramente en ofrecer a los hijos de familias desfavorecidas oportunidades
educativas que podran beneficiarles ms tarde, y no en ofrecer servicios que
ayudaran a conciliar la vida laboral y familiar, y facilitar as la participacin de
las mujeres en el mercado laboral (Valiente, 1996).
Paradjicamente, las mismas ideas que impulsaron la ampliacin de los servicios educativos para los nios de cuatro y cinco aos representaron en cambio
una restriccin para la extensin de las escuelas para los nios ms pequeos.
Los mismos defensores de preescolar consideraban que los nios de edades ms
tempranas no estaban preparados para sacar partido al tipo de experiencias
educativas que beneficiaban a los mayores. Por ello, toda la presin poltica e
intelectual recae en la expansin de los servicios pblicos para este grupo de
cuatro y cinco aos. La participacin en servicios para nios menores de tres
aos continu siendo bastante infrecuente hasta mediados de la dcada de 2000,
y, en general, se dio en los centros privados5.
A esto hay que aadir la destacable falta de inters que los movimientos
feministas de todo tipo, mostraron por estos temas. Desde el inicio de la democracia, el pensamiento feminista en Espaa y, en particular, las mujeres con
responsabilidades en la toma de decisiones dentro de la administracin pblica
(las llamadas femcratas), descuidaron el papel potencial de las escuelas para
los ms pequeos en el mejoramiento de la condicin femenina. Se dio una
prioridad mucho mayor a otras cuestiones y demandas. Despus de varias
5
Los datos sobre la escolarizacin entre los nios de cero a tres aos son escasos antes de la
dcada de 2000. Segn cifras oficiales (MEC, 1995) y estimaciones de Valiente (1996: 109), el 0,8
por 100 de los nios de cero a un aos se inscribieron en escuelas infantiles en el ao acadmico
1992-1993, el 2,8 por 100 de un ao de edad, y 8, 7 por 100 de los nios de dos aos. En el ao
acadmico 2000-2001, las tasas alcanzaron 2, 9 por 100 y 21 por 100 respectivamente (Len, 2011:
324). Las tasas de escolarizacin varan enormemente entre Comunidades Autnomas.
113
dcadas de gobierno de un rgimen autoritario y patriarcal, el pliego de peticiones y demandas insatisfechas era largo y ayudar a las madres a conciliar el
trabajo con las responsabilidades familiares no era una cuestin a la que crea
que deba prestarse demasiada atencin. Por un lado, buena parte de las feministas espaolas seguan tradiciones intelectuales que restaban importancia a
la experiencia de la maternidad y las responsabilidades relacionadas con los
hijos. Por otro, las corrientes feministas en Espaa eran muy reacias a abordar
cuestiones en un campo (el dominio de la familia) que el rgimen franquista
haba considerado durante tanto tiempo la clula primordial de la sociedad
espaola. La causa de que el feminismo descuidara las polticas familiares se
debe al rechazo a la exaltacin de la familia en general y de la maternidad en
particular, que haba realizado el franquismo. Muchas de las feministas que
tuvieron responsabilidades pblicas en los primeros gobiernos democrticos
haban participado activamente en los movimientos de oposicin contra el
rgimen autoritario, donde la crtica de los discursos oficiales a menudo se
convirti en rechazo explcito de la familia como institucin potencialmente
democrtica (Valiente, 1996).
Como resultado, las valedoras de polticas feministas raramente se interesaron por el desarrollo de servicios de cuidado de nios que hubieran podido ayudar a las madres a conciliar su vida laboral y familiar. Este olvido se explica por
la existencia de otras cuestiones que an estaban pendientes. Desde el principio,
sus principales objetivos y actividades de presin se concentraron en el logro de
la igualdad jurdica de hombres y mujeres en los diversos mbitos en los que an
no estaba garantizada (como la proteccin contra la discriminacin y el acoso
en el mercado de trabajo), la lucha por la desarrollo de una ley de divorcio y el
reconocimiento de los derechos reproductivos (como el aborto y el pleno acceso
a los anticonceptivos), o la lucha contra la violencia de gnero.
IV.LA TRANSFORMACIN REPENTINA DEL RGIMEN
FAMILIAR ESPAOL
Las instituciones familiares cambian lentamente pero, cuando lo hacen, es
habitual que propicien transformaciones sociales ms amplias, con implicaciones
en otras esferas, como el mbito cultural, econmico o poltico. Como hemos
visto previamente, durante mucho tiempo las familias espaolas han mantenido
rasgos caractersticos que las diferencian de las de Europa central y septentrional. Sin embargo, aproximadamente a partir de la segunda mitad de la dcada
de 1990, la institucin de la familia y las actitudes sociales hacia los equilibrios
y prcticas familiares empezaron a cambiar a una velocidad inusual y bastante
inesperada. En este proceso, es crucial la aparicin de nuevos estilos de vida y
la transformacin de los riesgos sociales que afrontan las cohortes ms jvenes.
Los jvenes han desarrollado nuevas formas de pensar que orientan en nuevas
direcciones sus decisiones sobre la formacin y disolucin de la familia y las
responsabilidades de cuidado. Los nuevos tipos de hogares (tales como los formados por madres solteras, matrimonios del mismo sexo y las parejas de hecho),
114
que haban sido ilegales o estado estigmatizados hace solo unas dcadas, se han
vuelto cada vez ms comunes entre los miembros de las cohortes ms jvenes.
Las tasas de nupcialidad han descendido a ritmos no vistos en otros pases
europeos (excepto Portugal) y prcticas como el divorcio se han normalizado6.
Aunque el nmero de parejas de hecho sigue siendo significativamente menor en
comparacin con otros pases de la UE, la convivencia antes del matrimonio se
est convirtiendo en el marcador de la entrada en la primera unin para parejas
jvenes. En estrecha relacin con esta tendencia, se ha producido un aumento
significativo de la maternidad fuera del matrimonio. Las tasas de nacimiento
fuera del matrimonio tienden a converger con las de pases centroeuropeos y del
norte de Europa (Moreno y Mar-Klose, 2013).
Tabla V.1
El matrimonio es una institucin anticuada (porcentaje que est de acuerdo)
1990
Grecia
Italia
Espaa
Portugal
Blgica
Alemania
Francia
Austria
Pases Bajos
Reino Unido
Irlanda
EE.UU.
Australia
Suecia
Finlandia
Dinamarca
Noruega
Total
13.5
15.1
23.2
22.5
30
29.1
21.2
17.6
9.9
8
14.1
12.5
18
10.1
2008
Total
20.9
18.7
32.4
30.8
33.9
29.2
35.2
30.2
27.5
23.1
22.6
17.5
20.7
14.9
13.4
19.4
18-34
27.5
21.7
41.5
33.5
32.8
40.4
27.4
39.4
26.7
27.3
23.5
24.2
22
16.8
22.8
65 y ms
10.6
12.7
14.5
14.3
29.9
11.9
35.4
19.3
23
16.1
16.5
14.8
3.5
8.1
16
Fuente: European value Survey 2008. Elaboracin propia.
Una forma complementaria de visualizar la relevancia de tales cambios es

examinar el desarrollo de nuevos valores y actitudes relacionados con la formacin, mantenimiento y disolucin de la familia. Al pedirse que evaluaran la importancia de la familia en su vida, una gran mayora de los espaoles considera
6
Como resultado, las tasas de divorcio, situadas tradicionalmente por debajo de las de pases
del centro y norte de Europa, estn hoy por encima del promedio.
115
invariablemente las relaciones familiares como muy importantes. La mayora

de ellos tambin tienen puntos de vista favorables al matrimonio. Sin embargo,
segn datos de la Encuesta Europea de Valores, en Espaa el porcentaje de personas que piensan que el matrimonio es una institucin anticuada se acerca
a proporciones que se encuentran en los pases de Europa Central. Los jvenes
son ms propensos a expresar opiniones negativas: el 41,5 por 100 de los espaoles menores de treinta y cinco aos cree que el matrimonio es una institucin
obsoleta, en contraste con el 14,5 por 100 de las personas mayores de sesenta y
cinco aos.
Otros cambios significativos afectan a las actitudes hacia la convivencia, las
condiciones que se consideran necesarias para vivir una relacin feliz o el divorcio. La mayora de los espaoles justifica el divorcio o encuentra la cohabitacin
perfectamente normal. Especialmente, las cohortes de jvenes en Espaa han
desarrollado actitudes que son ms similares a las encontradas en los pases de
Europa Central y del Norte, que a las de otros pases del Mediterrneo (especialmente, Italia y Grecia) (Moreno y Mar-Klose, 2013: 500-501).
Una segunda dimensin relacionada con la vida familiar que ha experimentado cambios importantes es la forma en la que se educa a los hijos. En las ltimas
dos dcadas, las tasas espaolas de natalidad han cado a mnimos histricos.
Las inciertas perspectivas de trabajo, o las dificultades para combinar el trabajo
y la vida familiar explican solo parte de este descenso. Ms all de estas consideraciones, hay que sealar que tener hijos ya no se ve como un deber o un imperativo cultural en el sur de Europa. El porcentaje de espaoles de mayor edad
(sesenta y cinco aos y mayores) que estn de acuerdo con la afirmacin tener
hijos es un deber social es 2,3 veces mayor que entre los jvenes (dieciocho a
treinta y cuatro aos). Del mismo modo, el porcentaje de personas que respaldan
la declaracin de que las mujeres necesitan tener nios para sentirse realizadas
vara segn los grupos de edad (es 1,95 veces mayor entre los espaoles mayores
que entre los jvenes). Las familias jvenes espaolas han entrado en un nuevo
escenario, en el que tener hijos se ha convertido en una decisin que toma la
pareja, dejando atrs una situacin en la que se trataba ms del resultado de
apremiantes normas sociales y expectativas culturales. Las actitudes de los espaoles parecen estar cambiando a un ritmo ms rpido que en otros pases del
Mediterrneo, equiparando sus actitudes con las que encontramos en el norte
y el centro de Europa.
Tabla V.2
La importancia de tener hijos (porcentaje que se declara de acuerdo)
Es un deber tener nios
Las mujeres necesitan nios para

sentirse realizadas
18-34
65 y mayores
18-34
Grecia
32,2
69,3
71,7
65 y mayores
89
Italia
14,7
38,5
50,5
68,5
116
Tabla V.2
La importancia de tener hijos (porcentaje que se declara de acuerdo)
(continuacin)
Es un deber tener nios
Espaa
23,6
55
Las mujeres necesitan nios para

sentirse realizadas
35,4
61,9
18-34
65 y mayores
18-34
65 y mayores
Portugal
36,3
57,1
42,4
76,2
Blgica
9,5
31,6
25,8
42,3
Alemania
22,9
73,2
41,5
65,2
Francia
10
43,4
52,6
76
Austria
21,9
34,3
32,8
45,9
Pases Bajos
1,7
8,3
4,4
12,4
Reino Unido
13,4
10,5
15,3
22,5
Irlanda
19,5
28,6
15,5
29,4
Suecia
6,1
6,8
7,6
Finlandia
9,7
14,3
12
22
72,3
84,6
13,7
16,2
17,3
14,3
Dinamarca
Noruega
Fuente: EVS 2008.
Los cambios en el comportamiento y la orientacin de los jvenes espaoles

no pueden entenderse adecuadamente sin prestar debida atencin a las transformaciones en la vida y las expectativas de las mujeres jvenes. Las ltimas dcadas
en Espaa han sido testigos de la rpida erosin de los rasgos distintivos de un
modelo de varn sustentador, incluso cuando es an difcil adivinar el punto
final de esa transicin.
El principal motor de esta transformacin ha sido, sin duda, el aumento de
la participacin femenina en el mercado laboral. El incremento en las tasas de
empleo femenino en Espaa ha sido mayor que en cualquier otro pas mediterrneo. Una mirada cercana a los patrones de participacin laboral en todo el ciclo
de vida revela que las tasas de empleo femenino son similares a las encontradas
en la Europa continental y el Reino Unido e Irlanda para las mujeres menores
de treinta aos (edades previas a la maternidad para la mayora de ellas). Estas
tasas son algo ms bajas para las mujeres durante la treintena y principios de
los cuarenta (que suelen coincidir con los compromisos de criar a un hijo), y son
notablemente ms bajas en las edades ms avanzadas.
117
Tabla V.3
Tasas de empleo femenino a diferentes edades
25-29
Grecia
63
Italia
35-39
55-59
65,4
33
55,1
63
33,8
Espaa
72
66,7
38,1
Portugal
72,3
79,4
52,5
Blgica
75
74,1
38,8
Francia
72,8
76,6
52,4
Alemania
68,9
74,3
58,9
Austria
73,9
79,9
42,6
Pases Bajos
82,1
78,7
54,7
Reino Unido
72,9
73,6
63,9
Irlanda
78,7
67,4
47,2
Suecia
75,8
84,4
77,7
Finlandia
73,6
79
70,1
Dinamarca
79,4
84
73,8
Noruega
79,1
84,5
73,9
Fuente: OECS Employment Database.
Las familias con doble fuente de ingresos se han multiplicado entre los
jvenes. La disponibilidad de dos ingresos se ha convertido en un requisito
sine qua non para que la pareja pueda preservar su ritmo de vida. Formar familias de doble fuente de ingresos ha demostrado ser la mejor estrategia para
la compra de vivienda y un buen elemento preventivo contra la pobreza en las
primeras etapas del ciclo familiar (Pavolini y Ranci, 2008; Iglesias de Ussel et
al., 2010). Una caracterstica singular de muchas de estas nuevas familias es
que los dos miembros de la pareja trabajan a tiempo completo (las oportunidades de trabajo a tiempo parcial son escasas), lo que plantea dificultades
severas para equilibrar el trabajo y las responsabilidades de cuidado (Moreno,
2006). El trabajo a tiempo completo de ambos es significativamente ms comn (alrededor del 60 por 100) que en los pases del norte de Europa, donde
el trabajo a tiempo parcial es frecuente en parejas con hijos (especialmente
entre las mujeres).
El modelo de doble fuente de ingresos goza de un apoyo consolidado en
Espaa. Ms del 90 por 100 de los espaoles est de acuerdo o muy de
acuerdo con la afirmacin de que ambas partes deben contribuir a los
ingresos familiares. El compromiso con el modelo de doble ingreso es ms
fuerte hoy que hace veinte aos: el porcentaje de personas que estn de acuer-
118
do con la frase utilizada en la Encuesta Europea de Valores ha aumentado

sustancialmente al comparar las respuestas de 2008 con las que figuran en la
encuesta de 1990. Las personas ms jvenes destacan de nuevo por encima
de la media.
Tabla V.4
Fuerte respaldo del modelo de doble proveedor econmico
1990
Grecia
Italia
23,8
28,1
Espaa
28,4
43,9
Portugal
32,6
34,6
Blgica
28,6
45,6
Alemania
12,9
38,4
Francia
37,5
58,3
Austria
30,3
34,2
Pases Bajos
8,1
8,7
Reino Unido
16,3
68,4
Irlanda
14,9
30,8
Suecia
60,5
44,9
Finlandia
28,4
23,4
Dinamarca
29,8
33,7
Noruega
65,6
2008
38
* Porcentaje que est muy de acuerdo con la frase: ambos cnyuges deben contribuir econmicamente al mantenimiento del hogar.
Fuente: WVS 1990, EVS 2008.
La otra cara de la moneda de estas orientaciones son las actitudes hacia el

trabajo domstico. Alrededor de la mitad de las mujeres espaolas encuentran
ser ama de casa tan satisfactorio como tener un trabajo remunerado. Los porcentajes no son muy diferentes de los de otros pases europeos (con la excepcin
de Gran Bretaa e Irlanda o Finlandia, donde el papel de ama de casa est muy
bien considerado). Las mujeres en las cohortes ms jvenes conceden un valor
inferior a la condicin de ama de casa. La brecha en las actitudes entre las mujeres jvenes y mayores es de alrededor de treinta puntos de Espaa, mucho ms
grande que en la mayora de pases.
119
Tabla V.5
Actitud hacia el papel del ama de casa
1990
Grecia
2008
Total
18-34
55.6
49.3
Italia
51.8
51.9
38.4
Espaa
58.2
47.9
40.2
Portugal
45.2
46.6
44.6
Blgica
63.9
64.7
62.3
Alemania
37.8
31.9
Francia
57.3
52
50.2
Austria
63.4
58
50.9
Pases Bajos
57.2
57.2
55.6
Reino Unido
68.5
67.8
Irlanda
70.8
73.1
69.1
Suecia
62.5
46.6
37.5
Finlandia
55.4
78.4
72.6
Dinamarca
53.7
46.1
40.2
Noruega
59
45.3
46.8
* Porcentaje que respalda la afirmacin: ser ama de casa es tan gratificante como
tener un trabajo remunerado.
Fuente: EVS 1990 y 2008.
A diferencia de sus madres, una gran cantidad de mujeres en las cohortes ms

jvenes han alcanzado altos niveles de educacin que alimentan aspiraciones
profesionales que son incompatibles con asumir principalmente responsabilidades domsticas y de cuidado de los hijos. Incluso las mujeres que tienen bajos niveles de educacin tienden a priorizar cada vez ms su carrera profesional. Esta
orientacin laboral alimenta su reticencia a aceptar roles de supermujeres, que
implican dejarse la piel manejando situaciones imposibles (Nicole-Drancourt,
1989), en las que ellas son las principales proveedoras de servicios del hogar
sin abandonar sus actividades profesionales. Como resultado, las prcticas de
atencin y cuidado han cambiado sustancialmente.
120
V.CUIDADOS FORMALES E INFORMALES EN RESPUESTA

A LOS CAMBIOS SOCIALES Y NORMATIVOS
La rpida transicin de la sociedad espaola a un nuevo escenario, en el que
las mujeres han reducido significativamente su compromiso con las tareas no
remuneradas en el hogar, plantea desafos para la prestacin de los servicios y
la atencin dentro de la familia. Una primera cuestin es hasta qu punto las
madres jvenes han podido transferir las tareas del hogar domstico y responsabilidades de cuidado a otros y a quin se realiza esa transferencia.
La primera hiptesis a menudo discutida en la literatura espaola es que gran
parte de las responsabilidades de cuidados han sido transferidas a los abuelos
generalmente a abuelas, que hacen las veces de madres y otras familiares,
reforzando as las bases culturales de un modelo de solidaridad entre miembros
del grupo de parentesco. La evidencia est lejos de ser concluyente, debido a la
escasez de datos. De acuerdo con datos de la Encuesta Social Europea de 2004,
la hiptesis de que los padres y los abuelos estn proporcionando servicios a sus
hijos y nietos (que viven en un hogar diferente) en un grado mucho mayor que
en los pases del centro y del norte de Europa es algo inconsistente.
Tabla V.6
Prestacin de apoyo domstico y de cuidado a hijos adultos y nietos
Nada
Algo de apoyo
Un montn
Grecia
59,8
29,9
9,4
Italia
Espaa
72,7
23
3,7
Portugal
56,3
37,8
5,4
Blgica
57,7
33,4
7,5
Francia
63,5
30
6,4
Alemania
58,2
31,4
7,9
Austria
46,3
41,5
9,6
Pases Bajos
76,3
19,3
3,1
Reino Unido
70,3
21
6,7
Irlanda
67,4
25
7,1
Suecia
64
30
4,4
Finlandia
62,5
32,5
2,5
Dinamarca
67,7
26,1
Noruega
63,6
29,6
4,4
* Circunscrito a personas con cuarenta aos o ms, con hijos mayores o nietos.
Fuente: ESS 2004.
121
Incluso aunque tales percepciones pueden ser reforzadas por orientaciones

normativas que hacen que el apoyo en las tareas domsticas y de cuidado sean
ms aceptable para las abuelas espaolas que para sus homlogas en Europa
Central y del Norte, esta estrategia tiene sus lmites. El volumen de mater familias
de edad avanzada disponibles para asumir roles de cuidado estn disminuyendo, ya que ahora estos perfiles de mujeres son ms propensos a permanecer en
el mercado laboral y, por lo tanto, tienen menos capacidad de maniobra para
ayudar a sus hijas con estas tareas no remuneradas exigentes. Por otra parte,
existe un nmero creciente de jvenes que eligen (o se ven obligados) a vivir lejos
de sus padres y suegros, lo que hace que mantener este tipo de redes de apoyo
informal sea cada vez ms difcil.
Una segunda fuente de ayuda para las mujeres jvenes cada vez ms comprometidas con sus carreras laborales podra venir de sus parejas masculinas.
La evidencia de que los jvenes varones estn contribuyendo a satisfacer las necesidades que se dejan de atender a causa de la disminucin de la dedicacin de
amas de casa tambin es poco concluyente. La Tabla V.7 reproduce datos sobre
la porcin de tiempo que las mujeres dicen que sus parejas pasan dedicados a la
realizacin de las tareas domsticas. Las cifras indican el porcentaje de varones
en pareja que dedican ms del 25 por 100 del tiempo total invertido en el hogar
a este tipo de actividades dentro de la pareja (extrado de la Encuesta Social
Europea, Ronda 2). En otras palabras, la tabla muestra la proporcin de varones
en pareja que colaboran de manera significativa en las tareas domsticas, aunque
muchos de ellos pueden invertir entre un cuarto y la mitad del tiempo (y, por lo
tanto, todava invierten menos tiempo que sus parejas femeninas).
Tabla V.7
Nuevas masculinidades en Europa, por grupos de edad
1. Hombres que cooperan
con su pareja femenina*
2. Actitudes hacia la responsabilidad

masculina en el hogar o los hijos**
18-44
45 y mayores
18-34
35-64
65 y mayores
Grecia
9,5
4,9
29,4
31,2
31,1
Italia
36,3
34,8
31,4
Espaa
29,9
14,9
60,7
58,9
39,9
Portugal
17
8,8
30,8
25,6
25
Blgica
32,2
32
50,2
52,4
46
Alemania
26,6
31,6
70,3
63,1
62,8
Francia
33,2
24,8
49,9
44,5
42,9
Austria
22,7
29,9
42,5
38
65,6
Pases Bajos
29,7
29,8
18,2
25,2
21,7
Reino Unido
27,8
33,7
39,3
27,2
23,2
20
17,8
43,7
37,6
36,4
Irlanda
122
Tabla V.7
Nuevas masculinidades en Europa, por grupos de edad
(continuacin)
1. Hombres que cooperan
con su pareja femenina*
2. Actitudes hacia la responsabilidad

masculina en el hogar o los hijos**
18-44
45 y mayores
18-34
35-64
65 y mayores
Suecia
61,1
45
69,9
59,5
58,1
Finlandia
51,9
51,9
53
49,4
47,2
Dinamarca
47,2
47,5
62,2
63,8
58,9
Noruega
43,5
43,9
80
79,7
77
* Porcentaje de varones que dedican ms del 25 por 100 del tiempo total en el hogar.
** Porcentaje que manifiesta estar muy de acuerdo en que la responsabilidad debe ser
compartida; y EVS 2008 (2).
Fuente: ESS 2004 (1).
De acuerdo con las cifras de la Tabla V.7, los jvenes varones espaoles
tienden a ser ms cooperativos que sus mayores. Cerca de uno de cada tres
hombres jvenes en Espaa cooperan con sus parejas, una proporcin similar
a las que encontramos en Europa Central. Los datos agregados de toda Europa parecen confirmar los hallazgos de otros estudios realizados en el plano
individual. El comportamiento de los hombres parece estar influenciado por el
grado de independencia econmica de las mujeres y el hecho de que stas alberguen expectativas no tradicionales sobre el reparto de responsabilidades (Davis
y Greenstein, 2004; Geist, 2005). Los pases donde las mujeres han consolidado
su capacidad de negociacin, como resultado de haber alcanzado niveles educativos ms altos y disponer de ms recursos econmicos, tienden a presentar
mejores niveles de igualdad de gnero en el mbito familiar.
Los factores individuales no explican por completo la variabilidad que se
observa entre pases7. Los contextos nacionales tienen su importancia en tanto
que entornos normativos que pueden contribuir a reforzar la inclinacin de los
varones a cooperar. La exigencia de que las mujeres se encarguen de las tareas
domsticas tiene ms fuerza cuando la divisin tradicional de las tareas es lo
comn, situacin que se puede dar en el caso de Grecia, Italia y Portugal. Esto
tambin funciona en sentido contrario: los hombres se sienten ms obligados
a dedicar ms tiempo y esfuerzo a las tareas domsticas cuando se generalizan las actitudes que legitiman estos comportamientos. Tal como muestra la
Tabla V.7, las orientaciones normativas favorables a esta ltima dedicacin
se observan en Espaa en un grado mucho mayor que en otros pases del sur
de Europa, sobre todo entre las cohortes ms jvenes. Solo es posible encontrar un nivel similar de apoyo en Francia y algunos pases nrdicos. No debe
7
Por ejemplo, la situacin en Portugal, donde el nivel de participacin laboral femenina es
ms alta pero la proporcin de hombres que cooperan es significativamente menor.
123
sorprendernos que en Espaa la brecha entre las generaciones ms jvenes y

mayores sea la ms grande.
Sin embargo, hay razones para creer que, an siendo destacable, el aumento
de la cooperacin masculina representa una aportacin limitada, que compensa
solo parcialmente las inversiones en tiempo y esfuerzos necesarias para satisfacer las necesidades domsticas y relativas a los hijos. Disponemos de creciente
evidencia que muestra que existe gran cantidad de dficit de atencin en los
hogares del sur de Europa que est abriendo espacios a nuevas estrategias de la
mercantilizacin del trabajo de cuidados. As, algunos estudios recientes detectan
un desplazamiento de algunas formas de atencin especialmente la relativa a
los dependientes por enfermedad o de edad avanzada desde el mbito tradicional de apoyo familiar no remunerado a un rea gris de trabajo mal pagado.
Gran parte de este trabajo lo llevan a cabo trabajadoras inmigrantes (MorenoFuentes y Bruquetas, 2011). Estas nuevas frmulas de cuidado no tendran por
qu contradecir orientaciones y expectativas anteriores, ya que el trabajo informal de las trabajadoras inmigrantes est siendo normalmente supervisado (y a
menudo pagado directamente) por miembros de la familia. Los cuidados siguen
considerndose generalmente como un quehacer femenino, donde una empleadora (habitualmente una mujer) establece una relacin personal con la empleada
y decide las condiciones en que se ejecutan las tareas de cuidado (Lutz, 2007).
Existe adems evidencia creciente de que las familias tienden a externalizar
cada vez ms el cuidado, ponindolo en manos de servicios formales, lo que
descarga a abuelas y otros parientes implicados en la provisin de apoyo. En la
actualidad, la matriculacin de nios y nias de tres a cinco aos en la enseanza
preescolar es casi universal. La participacin de nios menores de tres aos en
centros de cuidado infantil se ha incrementado significativamente en la ltima
dcada. Segn datos de la OCDE, la proporcin de nios de cero a tres aos en
estos centros (tanto pblicos como privados) ha aumentado de un 5 por 100 en
2000 a 37,5 por 100 en 2008 (OCDE 2001, OECD Family database 2011). Los
datos de encuestas recientes (febrero de 2010) muestran que las cifras pueden ser
incluso mayores: el 43,6 por 100 (Mar-Klose et al., 2010).
Tabla V.8
Participacin de nios menores de 3 aos en escuelas infantiles y de nios
de 3 a 5 en centros preescolares, 2008
Menores de 3 aos
Nios de 3 a 5
Grecia
15,7
46,6
Italia
29,2
97,4
Espaa
37,5
98,5
Portugal
47,4
79,2
Blgica
48,4
99,4
Francia
42
99,4
124
Tabla V.8
Participacin de nios menores de 3 aos en escuelas infantiles y de nios
de 3 a 5 en centros preescolares, 2008
(continuacin)
Menores de 3 aos
Nios de 3 a 5
Alemania
17,8
92,7
Austria
12,1
77,6
Pases Bajos
55,9
67,1
Reino Unido
40,8
92,7
Irlanda
30,8
56,4
Suecia
46,7
91,1
Finlandia
28,6
74,2
Dinamarca
65,7
91,5
Noruega
51,3
94,5
Fuente: OECD family database.
Un nmero cada vez mayor de mujeres espaolas han perdido la reticencia a

inscribir a sus hijos ms pequeos en centros de cuidado infantil. Las presiones
sociales que les haban empujado tradicionalmente a dedicarse a tiempo completo
al cuidado de los nios pequeos se ha debilitado. En contraposicin con las actitudes dominantes en el pasado8, la mayora de los espaoles ya no piensan que el
trabajo de una madre con hijos menores de tres aos es perjudicial para sus hijos.
Tabla V.9
Porcentaje de personas que creen que es perjudicial que una madre trabaje
cuando tiene hijos en edad preescolar
1990
1999
2008
Grecia
78,2
72,5
Italia
77,8
81,4
75,8
Espaa
66,2
45,8
47,7
Portugal
84,2
72,2
65,5
8
Es posible encontrar muchos estudios sociolgicos que, durante los aos 80 y 90, documentan
mediante investigacin cualitativa y encuestas la alta prevalencia de las orientaciones maternalistas.
Para la gente que comparte esta mentalidad, la idea de que los nios menores de cierta edad tienen
que ser atendidos por sus madres est fuera de toda discusin. Desde este punto de vista, los padres
pueden ayudar a criar a los nios en estas edades, pero no sustituir el papel clave de la madre sin
poner en peligro su bienestar y desarrollo psicolgico adecuado (Alberdi et al., 1994; De Miguel
1994; De Pablo Masa, 1976; Iglesias de Ussel, 1984).
125
Tabla V.9
Actitudes hacia el trabajo de las madres cuando sus hijos estn en edad
preescolar (continuacin)
1990
1999
2008
Blgica
60,8
37,4
Francia
65,4
56,2
38,6
Alemania
84,3
73,2
50,2
64,6
Austria
82,9
Pases Bajos
63,2
45,7
39
Reino Unido
54,6
46,2
36,3
Irlanda
52,8
33,8
Suecia
73,5
37,8
19,4
Finlandia
52,4
21,8
Dinamarca
Noruega
32
45,6
18
8,6
19,4
* Porcentaje de personas acuerdo con la afirmacin: para un nio en edad preescolar, es

perjudicial tener una madre que trabaja.
Fuente: EVS 2008.
VI.ACCIN POLTICA E INNOVACIN EN UN NUEVO

RGIMEN FAMILIAR
Como hemos tenido ocasin de comprobar antes, a lo largo de casi dos dcadas, la actividad poltica democrtica opt deliberadamente por la pasividad
e inaccin en el campo de las polticas familiares. La introduccin de polticas
favorables a la familia afrontaba dificultades considerables derivadas de la fuerte
dependencia de la trayectoria institucional, as como de la falta de inters de los
actores polticos en involucrarse en un mbito poltico que haba simbolizado el
empeo pblico en construir una sociedad no liberal durante la dictadura. Las
primeras dos dcadas del rgimen democrtico pueden considerarse tiempo
perdido para la modernizacin y el progreso en este mbito. Sin embargo, a
partir de mediados de los noventa, se hizo cada vez ms evidente que, con la
emergencia de nuevos estilos de vida, riesgos y necesidades sociales, el desarrollo
de polticas favorables a la familia iba a convertirse una lnea de accin que los
dos partidos nacionales con opciones de gobierno no podan permitirse ignorar.
Un primer factor que propici cambios en este sentido fue la europeizacin
progresiva de la poltica social en Espaa (Guilln y lvarez, 2004). Durante
la dcada de los noventa, se afianz una nueva perspectiva acadmica sobre
los retos del modelo social europeo, que se materializ en ideas y soluciones
polticas para modernizar la prestacin pblica, informando las directivas y
recomendaciones de la UE. A partir de este nivel europeo, estas ideas empiezan
126
a impregnar los debates polticos nacionales, alimentando la reflexin sobre las

deficiencias de los Estados de Bienestar nacionales y reorientando la atencin
poltica hacia nuevos riesgos y necesidades. En este sentido, los planteamientos
de la UE han tenido especial influencia en los cambios de orientacin poltica en
cuestiones que guardaban relacin con temas de gnero y familiares a partir de
las Directivas que regularon la proteccin de la maternidad (1992) y el permiso
parental (1996) (Treib y Falkner, 2004). El fuerte compromiso tradicionalmente
mostrado por Espaa a la hora de seguir las directrices europeas (como expresin de la voluntad del ltimo miembro en unirse al club, de ponerse al
da catch up en las cifras e indicadores de la UE) facilit la transferencia
y adopcin de estas orientaciones polticas.
En este sentido, la llegada del Partido Popular al Gobierno en 1996 marc el
comienzo de una nueva fase en la que la poltica familiar adquiri un nuevo auge.
La Ley de Conciliacin de la Vida Laboral y Familiar (1999) y el denominado
Plan Integral de Apoyo a las Familias (2001) se convirtieron en las primeras
dos iniciativas con cierto impacto cuantificable en dos dcadas. Ambas leyes
abrieron la puerta a una serie de iniciativas polticas. Entre los ms relevantes,
encontramos un nuevo enfoque sobre el permiso por baja parental, que ofrece a
los hombres que trabajan la posibilidad de tomar 10 de las 16 semanas del permiso otorgado a las mujeres despus del parto. El nuevo impulso del gobierno
conservador en apoyo a las polticas favorables a la familia tambin se reflejo
en los beneficios fiscales de 100 euros por mes para las madres trabajadoras con
hijos menores de tres aos9.
La nueva visibilidad de gnero y familia en la agenda poltica del partido
conservador fue acompaada poco despus por una atencin sin precedentes a
las polticas familiares por parte del principal partido de la oposicin, el Partido
Socialista Obrero Espaol (PSOE). Como se ha mencionado anteriormente,
durante cuatro mandatos (1982-1996), el partido socialista en el gobierno haba
acreditado escaso inters por estos temas. Sin embargo, la llegada del presidente Zapatero inaugura el que ha sido sin duda el perodo ms prolfico para las
polticas de gnero y de la familia en la reciente historia espaola.
Desde mediados de dcada de 2000 en adelante, el gobierno de Jos Luis
Rodrguez Zapatero introdujo una amplia gama de medidas destinadas a los
colectivos afectados por los nuevos riesgos sociales asociados a las transformaciones sociodemogrficas. Estas medidas incluyeron iniciativas para favorecer la
autonoma residencial de los jvenes, promover del empleo femenino y la conciliacin de trabajo y vida familiar (a travs de una expansin de escuelas infantiles
y cuidado de los ancianos), estimular la natalidad y ayudar a las familias jvenes
a travs de una transferencia monetaria por nacimiento (Salido y Moreno, 2009;
9
Ambas medidas fueron ampliamente criticadas por centrarse exclusivamente en las mujeres que ya estn en el mercado formal de trabajo y, en el caso de la deduccin fiscal mensual de
100 euros, por aadir criterios de elegibilidad muy estrictos. La deduccin de impuestos para las
madres trabajadoras tambin fue vista como un mecanismo altamente regresivo. Se le asignaba la
misma cantidad de recursos a todas las madres trabajadoras, independientemente de sus ingresos
o salarios.
127
Ferrera, 2010; Mar-Klose y Moreno-Fuentes, 2013). Los programas de permiso

parental se revisaron y ampliaron. En este sentido, a los padres de bebes recin
nacidos se les concedi un permiso de quince das (con la promesa, que nunca
se hizo realidad, de aumentar el perodo de licencia a cuatro semanas en 2013)
y los criterios de elegibilidad para las madres que trabajan se relajaron para que
un mayor nmero de mujeres pudieran beneficiarse de ellos. Entre 2004-2010, el
gasto en proteccin social por familia/infancia aument a ritmos superiores a la
media europea (36 por 100 durante el perodo de seis aos, slo por debajo del
incremento de Irlanda en la UE-15) (Eurostat Database, 2013).
En un clima de optimismo econmico, estas medidas representaron una desviacin importante de la configuracin institucional tradicional del bienestar del sur
de Europa10. En contraste con las objetivos fijados por el gobierno conservador en
sus polticas (encaminados a fortalecer la capacidad de las familias para cumplir
con sus funciones y responsabilidades), las iniciativas del gobierno socialista para
la familia fueron integradas en un programa ms amplio que aspiraba a avanzar
en igualdad de gnero a travs de la regulacin de las relaciones laborales (con el
doble objetivo de prevenir la discriminacin y favorecer la promocin interna de las
mujeres en sus puestos de trabajo), una estrategia nacional de lucha contra la violencia domstica y campaas educativas para promover nuevos valores de gnero.
Sin embargo, la expansin bajo estos parmetros no dur el tiempo suficiente
como para garantizar su consolidacin institucional. Las reformas sufrieron un
parn repentino en 2008, con el estallido de la crisis financiera y econmica.
Ante las crecientes presiones presupuestarias, ambos gobiernos (primero los
socialistas y ms tarde los conservadores, a partir de 2011) optaron por salvar el
ncleo duro de la provisin pblica de bienestar, sometiendo a severos ajustes
las nuevas polticas destinadas a ofrecer respuesta a los nuevos riesgos sociales.
Zapatero primero, y el gobierno conservador de Mariano Rajoy despus, concentraron sus primeros recortes presupuestarios en las polticas dirigidas a los
nuevos riesgos sociales. En 2010, Zapatero elimin el cheque beb, que garantizaba 2.500 a las familias con hijos recin nacidos o recin adoptados y recort
el apoyo econmico a la emancipacin residencial. Tras la derrota electoral de
los socialistas a finales de 2011, el nuevo gobierno conservador liderado por
Mariano Rajoy redujo significativamente los recursos destinados a cuidados de
larga duracin a dependientes y al desarrollo de escuelas infantiles, lo que comprometa seriamente la sostenibilidad financiera de estos programas. Entre 2009
a 2011, los gastos dedicados a la familia/infancia disminuyeron del 1,52 por 100
del PIB, al 1,38 por 100, despus de aos de crecimiento continuado (Eurostat).
Ms all de la europeizacin y el nuevo impulso poltico detrs de la expansin de las nuevas polticas favorables a la familia, la descentralizacin del
gasto social constituy un factor adicional de promocin de la accin poltica y
la innovacin. La descentralizacin de competencias sustanciales con respecto
a la provisin de bienestar, acompaada de nuevos mecanismos de autonoma
Gsta Esping Andersen (2010: 4) se ha referido a la social-democratizacin social de la
poltica familiar en Espaa. En la misma lnea, en un artculo de ttulo provocador, Luis Moreno
(2008) se refiere a la va nrdica del sistema bienestar mediterrneo en Espaa.
10
128
fiscal, propici el impulso para la expansin de las nuevas polticas de bienestar.

Las iniciativas regionales empujaron el crecimiento del bienestar ms all de los
lmites tradicionalmente establecidos a nivel central, provocando efectos demostracin y procesos de aprendizaje en las regiones vecinas. En particular, los
programas de servicios sociales en Espaa experimentaron un expansin notable
tras la descentralizacin, lo que se tradujo en un mayor grado de divergencia
interregional en derechos y prestaciones sociales (que a menudo se minimiz
posteriormente, a travs de prcticas de emulacin) (Moreno, 2011). En el curso
de estos procesos, distintas voces han expresado preocupacin por la sostenibilidad fiscal de este tipo de lgicas de competencia al ms alto nivel, ya que cada
administracin regional se empea en mostrar su capacidad de proporcionar
servicios de primera clase, evitando quedar rezagadas respecto a otras regiones
del pas que hacen los mismo.
En este contexto, las polticas favorables a la familia se han convertido en
un campo de accin privilegiado por muchas Comunidades Autnomas. A lo
largo de los aos, muchas introdujeron varias formas de tratamiento preferencial
para determinados tipos de familias (transporte, eleccin de las escuelas, acceso
a prestaciones de vivienda, etc.), transferencias de ingresos dirigidas a hogares
y familias (ayudas directas a familias, subsidios por nacimiento o adopcin, deducciones fiscales) y recursos dedicados a ampliar los servicios sociales ofrecidos
a nivel regional (Cant et al., 2012). Una de las reas en las que la diversidad
regional es ms evidente es las tasas de participacin en la escuela infantil y, en
particular, el papel que desempean las instituciones pblicas y privadas, que es
mucho mayor en algunas Comunidades Autnomas que en otras.
Desde que el Partido Popular se hizo con las riendas del poder, las Comunidades Autnomas (que deben dedicar gran parte de su presupuesto a sufragar los
servicios de bienestar) han visto severamente restringidos los fondos provenientes
del gobierno central, en lo que podramos describir como una estrategia para
matar de hambre a la bestia (Starving the beast) a base de privar a los gobiernos regionales de ingresos, con la intencin deliberada de obligarles a reducir
el gasto. La mayora de los gobiernos regionales han respondido introduciendo
severos recortes en las polticas favorables a la familia.
VII.CONCLUSIONES
La trayectoria del sistema de bienestar espaol en lo que respecta a los espacios de desarrollo de polticas de la familia y el gnero es bastante singular. En
muchos aspectos, las polticas familiares comenzaron representando temporalmente el ncleo duro de un Estado de bienestar severamente subdesarrollado,
cuyas polticas se orientaban claramente a proteger y preservar un modelo de
varn sustentador patriarcal. A medida que los programas bsicos del Estado
de Bienestar en materia de mantenimiento de ingresos y los servicios sociales se
expandieron, las polticas familiares en cambio se convirtieron en campo residual
de la poltica pblica, hasta el punto de que hubo que esperar a la dcada de
2000 para que recuperaran mnimamente algo de protagonismo. Dicho esto, los
129
desarrollos recientes no han durado el tiempo suficiente para garantizar la consolidacin institucional de estas innovaciones. Las polticas actualmente vigentes
de gnero y familia parecen inadecuadas para abordar algunos de los problemas
persistentes y necesidades apremiantes surgidas a raz de las profundas transformaciones sociodemogrficas que Espaa ha sufrido recientemente. Algunas de
estas deficiencias se muestran de forma muy evidente si las examinamos desde
una perspectiva comparativa internacional:
1) Subsisten problemas derivados de la falta de igualdad en el mercado
de trabajo. Las tasas de participacin de las mujeres en el mercado laboral y
los salarios (en las mismas ocupaciones) son ms bajos que las de los hombres,
incluso entre las ms formadas. Entre el 10 y 15 por 100 de las mujeres se retiran
del mercado de trabajo despus de dar a luz y muchas de las que no lo hacen
sufren bajadas de salarios y otras desventajas asociadas a su condicin. Esto
sugiere que podra ser necesario profundizar en los compromisos de las polticas sociales para garantizar la plena igualdad de oportunidades. A menudo se
ha puesto de relieve que, con el fin de avanzar en esta direccin, los hombres y
las mujeres deben gozar de los mismos derechos en relacin con el cuidado de
los nios (empezando por dar a ambos el mismo tipo de derechos de licencia
parental) y las expectativas sociales de implicacin deben ser las mismas. Esto
probablemente requiere cambios culturales que son necesariamente lentos, pero
tienen que ser promovidos activamente desde el sector pblico.
2) Un segundo tema pendiente es la necesidad de establecer horarios de
trabajo flexibles y ms racionales. Los trabajadores espaoles pasan demasiado
tiempo en sus puestos y los horarios hacen que la conciliacin de la vida laboral
y familiar sea muy difcil. La proporcin de empresas espaolas que permiten
algn tipo de acuerdos de trabajo flexible es baja en trminos comparados. Las
sucesivas leyes aprobadas por los partidos conservadores y socialistas han tenido
un impacto limitado en el cambio de hbitos y comportamientos de los agentes
econmicos en este sentido.
3) Un problema importante de la sociedad espaola es la persistencia de
elevadas tasas de pobreza infantil, entre las ms altas de Europa. Algunos tipos
de familias con nios, como los hogares monoparentales, son especialmente vulnerables. Las tasas de pobreza de los nios se relacionan con las caractersticas
del mercado laboral y el sistema de proteccin social. Dentro de estos ltimos,
hay que destacar la baja capacidad de los programas existentes de apoyo econmico a las familias para reducir la pobreza. Espaa es uno de los pocos pases
de Europa que carece de ayudas universales para las familias con nios menores
de tres aos. La generosidad de las prestaciones existentes, subvenciones y beneficios fiscales es muy baja.
4) El porcentaje de nios de cero a dos aos matriculados en educacin
infantil formal ha aumentado notablemente y, en este momento, se sita en
niveles muy altos en comparacin con otros pases europeos. Sin embargo, la
expansin de las escuelas infantiles en todo el pas no se ha visto acompaada
por un cambio similar en la orientacin entre algunas familias con respecto al
cuidado de los nios. Existe una brecha significativa en las tasas de matriculacin
130
de nios de familias de ingresos altos y medianos (que estn aprovechando el

compromiso pblico con este tipo de polticas) y las familias de bajos ingresos,
incluso despus de controlar por otros factores (tales como la participacin de la
madre en el mercado de trabajo). Las familias de bajos ingresos parecen reacias
a utilizar este tipo de servicios, ya sea por razones normativas y de expectativas
(la creencia de que, en estas edades, la persona que debe encargarse del hijo es
la madre) o debido a barreras financieras e institucionales (como las altas tasas
y copagos) que evitan que estas familias tengan acceso pleno.
El futuro de las polticas de gnero y de la familia es incierto en un contexto de
austeridad. Es poco probable que los problemas y necesidades que hemos destacado sean tratados con xito a corto plazo. Las polticas de regulacin sin costes
parecen una mala estrategia para alcanzar un mayor progreso en este mbito.
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CAPTULO VI
DESEMPLEO Y POLTICAS DE ACTIVACIN

EN NORUEGA
Erling Barth
Institute for social research, Oslo
I.INTRODUCCIN
En comparacin con la mayora de los pases de la OCDE, Noruega presenta bajas tasas de desempleo, altas tasas de empleo, sus ciudadanos poseen
un elevado nivel educativo y, entre ellos, las diferencias en cuanto a los ingresos
son relativamente pequeas. En general, los indicadores son positivos si se comparan con la mayora de los pases, incluso tras la reciente y profunda recesin.
En este captulo se discute sobre las polticas que tienen por objeto atender el
desempleo en Noruega, sus elementos clave y sus desafos ms importantes. Este
tipo de programas pblicos, que han hecho especial hincapi en la activacin y
formacin, han sido elementos clave en las polticas de mercado de trabajo de
Noruega y un factor al que atribuir el buen desempeo del mercado laboral noruego, aunque no el nico, ni siquiera el ms importante. El marco institucional
de la negociacin salarial coordinada, la gestin de los ingresos del petrleo
y el gas y, sobre todo, las polticas econmicas, han tenido un fuerte impacto
estructural y tambin una gran importancia en el modo en el que la crisis actual
est afectando al mercado laboral noruego.
A nivel macroeconmico, las polticas se han caracterizado por la moderacin en los buenos tiempos. En este sentido, se han tratado de mantener los
grandes ingresos de petrleo y gas fuera de Noruega en un fondo soberano
(limitando la cantidad a gastar en la economa principal cada ao a la equivalencia de un retorno del 4 por 100 de los activos), se han implementado
polticas de bienestar centradas en la formacin y activacin y, con un amplio consenso, se ha reformado el sistema de pensiones para adaptarlo a los
cambios demogrficos. El fondo soberano y la situacin fiscal con la que se
encar la crisis de 2008 permitieron que el gobierno aplicara una respuesta
expansiva a la crisis que sigui al colapso del sector financiero. Esto, unido a
que las exportaciones no se vieron particularmente afectadas y al aumento de
la demanda en actividades de alta inversin como los sectores petrolferos y del
gas, posibilit que las polticas fiscales expansivas contribuyeran a una rpida
recuperacin de la economa noruega y a que el desempleo nunca se disparara.
El Grfico VI.1 muestra la evolucin de las tasas de desempleo de hombres
y mujeres de entre quince a setenta y cuatro aos en el perodo 2006 a 2014.
[133]
134
Las tasas de desempleo estaban cerca del 4 por 100 en 2006 y se redujeron a
menos del 3 por 100 en el ao 2007. Durante la crisis, el desempleo masculino
aument hasta ms del 4 por 100, pero se redujo a un nivel muy por debajo de
ese porcentaje a partir de 2010.
Grfico VI.1
Tasas de desempleo para hombres y mujeres entre 15 y 74 aos
Fuente: Estadsticas noruegas. Nota: Las tasas de desempleo de las personas de entre 15-74
aos (encuesta de poblacin activa), desestacionalizados y de tendencia-ciclo, 3 meses de media
mvil, por sexo.
Si comparamos con el panorama internacional, Noruega tiene sindicatos

fuertes y un alto nivel de coordinacin en la negociacin salarial. Las organizaciones empresariales tambin desempean un papel crucial en la coordinacin de
la negociacin salarial. Un sistema de negociacin a dos niveles, con un sistema
de negociacin coordinada a nivel nacional que se completa con la negociacin
local a nivel de centro de trabajo, ha contribuido a las altas tasas de empleo y al
aumento de la productividad (Barth, Moene y Willumsen, 2014a). Este sistema
implica que los sindicatos internalizan los intereses de los desempleados y al
mismo tiempo ofrecen la moderacin salarial para los empleadores. Tambin
proporciona un marco institucional para la coordinacin sobre temas como la
reforma de las pensiones. Este modelo de negociacin, en el que la situacin
de las industrias de exportacin es el punto de partida para las siguientes negociaciones, ayuda a la competitividad. Las negociaciones locales posteriores,
que se realizan bajo una clusula de paz social, dan lugar a un reparto de los
beneficios y a una situacin favorable para la expresin de demandas por parte
de los trabajadores, lo cual puede contribuir a la productividad en la fbrica. Si
consideramos esto ltimo, la negociacin en Noruega tiene como resultado la
existencia de diferencias salariales bajas entre los diferentes grados de cualificacin as como entre los diferentes centros de trabajo o entre los trabajadores
CAP. VI: DESEMPLEO Y POLTICAS DE ACTIVACIN EN NORUEGA
135
de igual cualificacin. Los salarios relativamente altos en la parte inferior de la

distribucin y los salarios relativamente bajos en la parte superior han contribuido a la creacin de empleos con buenas retribuciones, proporcionado incentivos
para adquirir habilidades en el nivel inferior y alimentado un rpido cambio
estructural en la economa noruega.
Con el tiempo, la actividad de petrleo y gas se reducir ya que estos recursos son limitados y es posible que se encuentren fuentes alternativas de energa.
Cuando el declive comience, aquellos cuya actividad tiene que ver con la inversin sern los primeros en notarlo. La actual cada de los precios del petrleo
puede ser el comienzo del proceso o por lo menos, un primer aviso. Aunque
tengamos en cuenta que los ingresos sern altos durante bastante tiempo despus
de que la actividad de inversin se haya apagado, e incluso si el actual fondo
petrolero proporciona ingresos despus de eso, la economa noruega tendr que
enfrentarse a grandes cambios estructurales en el futuro. Este representa un desafo clave para el futuro del sistema de proteccin por desempleo. Es necesario
suavizar las consecuencias que estos cambios estructurales ya previstos tendrn
en el bienestar de los ciudadanos y al mismo tiempo proporcionar incentivos
e instrumentos para la rpida reasignacin de recursos humanos a las nuevas
actividades que se pondrn en marcha.
Como la mayora de los servicios y prestaciones del bienestar ofrecen seguridad a los ciudadanos, una estructura salarial sin grandes brechas contribuye
a la legitimidad y al apoyo de un Estado Bienestar amplio y generoso (Barth
et al., 2014A), lo que tambin beneficia a la imagen de los partidos polticos
(Barth, Finseraas y Moene, 2014b). Una caracterstica clave del sistema de
bienestar noruego han sido las polticas de activacin, que implican medidas activas, no pasivas, y un fuerte nfasis en la educacin, la formacin y el
desarrollo de habilidades. Prestaciones generosas con un fuerte nfasis en la
activacin y el desarrollo de competencias que tiende a facilitar el proceso de
cambio estructural.
Cualquier sistema de bienestar o de proteccin de los desempleados se
enfrenta al reto de equilibrar las redistribucin, por un lado, y los incentivos
para ascender y buscar trabajo, por otro (vase, por ejemplo, Cahuc y Zulberberg, 2004). El caso noruego no es una excepcin. En particular, existen retos
importantes en la definicin de los fronteras entre las prestaciones vinculadas
a la (prdida de) salud y las relacionadas con el (des)empleo. Tambin hay
otros desafos relacionados con los jvenes que abandonan la escuela, no
continan estudiando y tampoco disponen de un empleo ni de formacin
(conocidos en Espaa como Ninis). En Noruega los altos salarios de los
trabajadores poco cualificados y el mercado laboral basado relativamente
en mano de obra altamente cualificada representan un reto particular para
los trabajadores poco cualificados o precarios. Por tanto, otro desafo clave
para el sistema de bienestar noruego radica en la inclusin en el mercado
laboral de estos grupos.
136
II.LOS ELEMENTOS CLAVE DEL SISTEMA DE PROTECCIN

POR DESEMPLEO
1.Las prestaciones por desempleo
El sistema de proteccin por desempleo de Noruega fue en sus orgenes de
tipo Gent, es decir, uno en el que el seguro contra el desempleo es disfrutado solo
por los miembros del sindicato. La primera ley que establece un sistema de este
tipo en Noruega fue promulgada en 1906, basada en la membresa voluntaria
en los diferentes sindicatos. En perodos de alto desempleo, muchos de los sindicatos se fueron a la quiebra debido a las tensiones financieras y a que las contribuciones no eran suficientes para afrontar la situacin (vase Hatland, 2014).
En 1938 fue establecido un sistema gubernamental de proteccin por desempleo,
abarcando a la mayor parte de los asalariados, con excepcin del transporte y
a los empleados del sector primario. En 1958, se promulg una nueva ley para
ampliar la cobertura a todos los trabajadores.
El sistema actual se gestiona a travs de la Administracin Nacional del
Bienestar y del Empleo (NAV, ver ms abajo). Los principales requisitos para
recibir una prestacin por desempleo son (vase www.nav.no):
que el trabajador haya sufrido un reduccin de su jornada laboral de al
menos un 50 por 100;
haber sido remunerado al menos 1,5 veces el importe bsico del Plan
Nacional de Seguridad Social en el ltimo ao natural (el ltimo ao), o por lo
menos tres veces el importe bsico del Plan Nacional de Seguridad Social en los
ltimos tres aos naturales completos. Las prestaciones parentales (foreldrepenger), por embarazo (svangerskapspenger) y por enfermedad en relacin con el
embarazo cuentan como ingresos de trabajo y estn incluidas en los requisitos
de ingresos mnimos;
estar registrado como demandante de empleo y presentar un formulario
sobre la situacin laboral cada 14 das, desde que realmente se solicita el trabajo
(lo que implica que es un solicitante de empleo activo y que mantiene su CV
actualizado en www.nav.no);
vivir o estar presente en Noruega;
no ser un estudiante.
La prestacin por desempleo representa el 62,4 por 100 de los ingresos brutos
anteriores y se trata como renta imponible. Se proporciona durante un mximo
de 104 semanas (dos aos). La percepcin de prestaciones de desempleo est
condicionada a la actividad en trminos de bsqueda y/o la participacin en los
planes de formacin o de empleo. El Grfico VI.1 muestra una comparacin
reciente entre pases de las tasas de reemplazo netas (Parieliussen 2014, basada
en el Modelo de Impuestos y Prestaciones de la OCDE). Las tasas de sustitucin
se promedian en cuatro tipos de hogares diferentes. El Grfico muestra tanto la
tasa de reemplazo inicial, como la media de los cinco primeros aos. La tabla
muestra que Noruega y Espaa son muy similares en trminos de tasa de reem-
137
plazo neta, medida sobre los dos intervalos de tiempo, y que ambos se colocan
alrededor de la mitad de la distribucin de la OCDE.
Grfico VI.2
Prestacin por desempleo, tasas de sustitucin en varios pases de la OCDE
media para 5 aos
Fuente: Pareliussen (2014). Calculado a partir del Modelo de Impuestos y Prestaciones

de la OCDE. Nota: la tasa de sustitucin inicial y la media para cinco aos se calculan como
promedios ponderados para cuatro tipos de familias diferentes (hogares unipersonales, familias
monoparentales, pareja casada sin hijos con una sola fuente de ingresos y una pareja casada con
una sola fuente de ingresos con hijos) y en dos diferentes niveles de ingresos iniciales a tiempo
completo (de 67 por 100 y 100 por 100 de AW). Vease Pareliussen (2014: tabla VI.1) para ms
detalles.
2. Polticas activas
Noruega tiene una alta proporcin de gastos en desempleo asignado a los
programas de activacin. El Grfico VI.3 muestra la proporcin de gasto en
programas de activacin en relacin al gasto en polticas pasivas. Los pases
escandinavos, junto con Polonia y Suiza, tienen mayor gasto en medidas activas
que en pasivas.
Se ha realizado un intenso esfuerzo en la evaluacin de los diferentes programas de activacin. Red y Raaum (2006) proporcionan una evaluacin detallada
del efecto de los programas de activacin en la duracin del desempleo. Sus resultados sugieren que los programas deben estar dirigidos a personas con escasas
perspectivas de ser contratadas y largos perodos de desempleo. Destacan los
grandes efectos observados en inmigrantes procedentes de pases en desarrollo.
Hardoy (2005) ha encontrado resultados positivos de los programas de empleo
(principalmente subsidios salariales) en el caso de las mujeres jvenes y los grupos de edad ms jvenes (de entre diecisis a veinte aos). Por el contrario, no ha
encontrado efectos positivos de la formacin o de los programas de formacin
138
profesional en los adolescentes. La Tabla VI.1 muestra la distribucin de los

diferentes programas de empleo y formacin por edad en 2013.
Grfico VI.3
Gasto pblico en polticas activas frente a pasivas en varios pases, 2011
Nota: Los gastos en medidas activas, dividido por los gastos en medidas pasivas.
Fuente: OCDE (2014a).
Tabla VI.1
Distribucin por edad de los programas de empleo. Diciembre de 2013
Total
-19
20-24 25-29 30-39 40-49 50-59 60 +
Todos los programas
100
100
100
100
100
100
100
100
Evaluacin
3.9
1.5
2.3
2.4
3.1
4.6
7.1
5.2
Seguimiento
15.4
12.1
15.2
14.2
14.7
16.7
17.6
10.7
Formacin
24.5
8.6
21.6
30.8
32.4
25.6
14.0
6.0
Bonificaciones
7.6
2.3
5.3
6.6
6.5
7.5
10.9
20.9
Prcticas
31.5
73.5
45.3
31.8
29.6
27.1
22.5
13.2
Rehabilitacin
0.9
0.0
0.2
0.5
0.8
1.3
1.5
0.7
Trabajo adaptado
14.2
1.3
9.2
12.0
10.7
14.6
23.2
40.6
Tratamiento
1.0
0.1
0.3
0.7
1.1
1.4
1.4
1.0
Adaptacin
0.9
0.5
0.6
0.8
0.9
0.9
1.5
1.5
Creacin de empleo
0.2
0.0
0.0
0.1
0.3
0.3
0.4
0.1
Fuente: NAV, datos de diciembre de 2013.
139
A pesar de que algunas evaluaciones han demostrado que las bonificaciones (wage subsidies) tienen mejores resultados en trminos de su impacto
en el mercado laboral que otros programas, esto es menos significativo entre
los jvenes desempleados. Las prcticas son, con diferencia, el programa ms
frecuente para los jvenes por debajo de veinte aos, mientras que solo el 2,3
por 100 estn en puestos de trabajo con subsidios salariales. Como veremos
ms adelante, el gobierno da mucha prioridad a la finalizacin de la educacin formal para jvenes. Dado que las bonificaciones incentivan el empleo
juvenil, pueden considerarse un incentivo para que los jvenes trabajen en
lugar de completar la educacin formal. Una de las razones de que las bonificaciones no se utilicen tanto en estos grupos de edad es, pues, para evitar
el fomento del abandono escolar, como se ver ms adelante.
3.La fusin entre los servicios pblicos de empleo y otros
provedores de bienestar
La Administracin Nacional del Bienestar y del Empleo (NAV) se puso en

marcha con 456 oficinas locales. El objetivo era la creacin de una ventanilla
nica de entrada al sistema, as como la mejora de la coordinacin entre las
polticas de activacin y las prestaciones relacionadas con la salud La NAV es
una organizacin que ofrece servicios vinculados al bienestar y al empleo de
carcter integral, con cerca de 19.000 empleados, de los cuales 14.000 dependen
del gobierno central y 5.000 de las autoridades locales. La NAV gestiona un
tercio del presupuesto nacional a travs de programas como la prestacin por
desempleo, prestaciones de baja por enfermedad que necesitan la asistencia de
la administracin para la reinsercin laboral, las prestaciones por enfermedad,
pensiones, la prestacin por hijo y las prestaciones para el cuidado infantil. En
su pgina web, este organismo menciona sus principales objetivos:
Ms personas activas y en el mercado de trabajo, un menor nmero de
personas recibiendo prestaciones.
Un mercado de trabajo que funcione bien.
Proporcionar los servicios y prestaciones adecuadas en el momento adecuado.
Proporcionar buenos servicios adaptados a las necesidades y circunstancias de los usuarios.
Administracin del bienestar y del empleo integral y eficiente.
La reforma NAV se encuentra actualmente en proceso de evaluacin y queda
por ver si alcanza los resultados que pretende.
140
III.LOS DESAFOS PRINCIPALES DEL SISTEMA DE PROTECCIN

POR DESEMPLEO
1. Primer desafo: pensiones y trabajo
La fuerza laboral noruega est envejeciendo y existe un creciente nmero
de pensionistas. Adems, el nmero de personas que perciben prestaciones relacionadas con la salud, como las bajas por enfermedad y discapacidad, est
aumentando. La relacin entre las prestaciones relacionadas con la salud y las relacionadas con el trabajo es motivo de importante debate poltico. Segn Kostol
y Mogstad (2014) la incidencia de la discapacidad ha aumentado del 2 por 100 en
1961 a 10 por 100 en 2010. Estos autores trataron de averiguar hasta qu punto
los beneficiarios de las prestaciones por discapacidad reaccionaban a determinados incentivos laborales. Utilizando un experimento aleatorio, encontraron que
muchos beneficiarios de estas prestaciones tienen una considerable capacidad de
trabajo que puede ser inducida a travs de incentivos financieros. Sus hallazgos
ilustran los problemas de delimitacin entre las prestaciones relacionadas con
la salud y las del desempleo. La fusin de los departamentos de bienestar y empleo fue un paso en la direccin de mejorar el rendimiento de los dos sistemas,
haciendo hincapi en las evaluaciones de la capacidad laboral individualizadas.
Una nueva reforma de la prestacin por discapacidad se ha llevado a cabo el 1
de enero de 2015. Fruto de ella, las prestaciones por incapacidad se gravan como
renta y no como pensin. Adems, las prestaciones se elevan para compensar los
mayores impuestos y, por ltimo, se facilita que los que estn en condiciones de
trabajar puedan hacerlo sin perder la prestacin de discapacidad (www.nav.no).
Las prestaciones de invalidez estn vinculadas al envejecimiento de la poblacin. Lo mismo ocurre con la cuestin sobre cmo relacionar las pensiones de
jubilacin y trabajo. Con una poblacin que envejece cada vez con mejor salud,
proporcionar incentivos para trabajar en lugar de retirarse es una opcin que
parece ms beneficiosa. Una reforma negociada garantiz a una mayora de los
trabajadores el derecho a planes de jubilacin anticipada (rgimen de pensin
contractual, AFP), que permite la jubilacin anticipada a partir de los sesenta y
dos aos, mientras que la edad de jubilacin ordinaria en Noruega es de sesenta
y siete. Se ha puesto en marcha una amplia reforma de las pensiones con la intencin de mejorar los incentivos a la tercera edad para permanecer en el puesto
de trabajo. Con todo, la relacin y lmites entre las pensiones de discapacidad,
jubilacin anticipada y las prestaciones por desempleo pueden ser borrosas y a
veces dependern de las opciones estratgicas condicionadas por las posibilidades de empleo, el estado de salud y otros factores.
Estas delimitaciones pueden seguir siendo borrosas y complicadas tambin
respecto a los jvenes. En particular, los jvenes se ven afectados por las condiciones relacionadas con el sistema educativo pero tambin existen prestaciones
relacionadas con la salud que son relevantes para algunos grupos. Los jvenes
son ms vulnerables al desempleo, ya que su situacin suele ser muy sensible a
los cambios del ciclo econmico.
141
2.Segundo desafo: El desempleo juvenil y abandono escolar

Los jvenes son los ms afectados por el aumento del desempleo. En su mayora, se incorporan por primera vez al mercado laboral o se emplean en puestos
de trabajo temporales muy dependientes del ciclo econmico. Por ello, suelen
ser los primeros en verse afectados por los despidos o en sufrir el descenso de las
tasas de contratacin. El Grfico VI.3 muestra la evolucin del desempleo entre
los jvenes noruegos (15-24) y los adultos (25 a 74), de 2006 a 2013. Al igual que
en la mayora de los otros pases, el desempleo juvenil es aproximadamente tres
veces mayor que el desempleo adulto.
Grfico VI.3
Desempleo por gnero y edad (2006-2013)
Nota: Las curvas corresponden, por orden, a los hombres 15-24 aos, mujeres 15-24, hombres
25-74 y mujeres 25 a 74.
Fuente: Estadsticas noruegas. Tasa de desempleo ajustada estacionalmente.
El Grfico VI.4 ilustra la sensibilidad de las cifras de desempleo juvenil a

cmo se mide el desempleo. El Grfico muestra el desempleo juvenil desde el
primer trimestre de 2012 en algunos pases de la OCDE. El eje horizontal indica
la tasa de desempleo como porcentaje de la poblacin juvenil1. Entre los pases
nrdicos, observamos que tanto Finlandia como Suecia tienen una tasa de de
sempleo juvenil ms alta que la media de los pases del euro.
Muchos de los jvenes registrados en las encuestas de poblacin activa
como desempleados estn matriculados en la escuela, por lo general a tiempo
completo. Los nmeros en el eje vertical del Grfco VI.4 muestran lo que sucede cuando quitamos del grupo de jvenes desempleados a aquellos jvenes que
declaran que su actividad principal es estudiar. Lo que nos queda son Ninis
desempleados, como porcentaje de la poblacin juvenil. Para la zona euro en
su conjunto, la tasa de desempleo juvenil se reduce del 9,3 por 100 al 7,2 por
1
Tngase en cuenta que sta es una medida diferente de la tasa de desempleo, que se mide en
porcentaje de la fuerza de trabajo juvenil (= empleada + desempleados). Para los jvenes, la tasa
de desempleo en porcentaje de la poblacin total de jvenes proporciona una medida donde el
denominador no se ve afectado por el nivel de instruccin.
142
Tasa de desempleo entre no estudiantes
Grfico VI.4
Ratios de desempleo juvenil con y sin los estudiantes, en pases de la OCDE, 2012
(primer trimestre)
Tasa de desempleo
Fuente: OCDE.
Notas: tasa de desempleo = desempleados 15-24 aos de edad en relacin con toda la poblacin del grupo de edad. Tasa de desempleo, no estudiantes = desempleados 15-24 aos de edad
cuya actividad principal no estudiar, en relacin con toda la poblacin del grupo de edad. La lnea
muestra el ngulo de 45 grados.
100 de la poblacin juvenil2. Finlandia y Suecia muestran ahora un desempleo

inferior a la media de la Eurozona. Tanto para Noruega como para Espaa los
cambios tambin son grandes. Espaa est por debajo de Grecia y Noruega
en la parte baja del desempleo. Esto muestra la estrecha relacin entre la educacin y el mercado laboral para los jvenes. Para los jvenes, sin embargo, la
educacin y el trabajo son dos alternativas estrechamente relacionadas. Los
puestos de trabajo proporcionan ingresos mientras que la educacin mejora
los ingresos futuros. La medida en el eje vertical toma en cuenta este hecho y
mide la proporcin de poblacin joven que no tiene trabajo y no afirma estar
estudiando como su actividad principal. Las cifras de desempleo as medidas
son mucho ms bajas para la mayora de los pases: la razn es que una proporcin significativa de los jvenes que estn en busca de un puesto de trabajo
tambin son estudiantes a tiempo completo. Con qu propsito entonces debemos utilizar cada una de estas medidas? Si queremos medir las condiciones
del mercado laboral, las tasas de desempleo y los ratios de desempleo juvenil
Este tipo de medidas se incluye ahora en los anlisis de la OCDE (2014).
143
son las medidas relevantes. Tales indicadores reflejan lo difcil que es obtener
un empleo en el mercado laboral para una persona joven en comparacin con
todos los solicitantes de empleo y es tambin un indicador importante de la
falta de adecuacin entre la oferta y la demanda en el mercado laboral. Sin
embargo, si lo que queremos es cuantificar los niveles de bienestar social de
los jvenes tanto a corto como largo plazo, o cuantificar los niveles de capital
humano de la economa, las tasas de desempleo se tienen que ajustar para
contabilizar a los estudiantes a tiempo completo que tambin estn buscando
un trabajo. Una persona joven que est estudiando tendr mejores perspectivas
de empleo y un salario ms alto en el futuro y tambin puede beneficiarse de
programas pblicos o prstamos de apoyo pblico para estudiantes. Una persona joven que no recibe educacin ni formacin y que no consigue un trabajo
puede sufrir graves consecuencias, no solo por falta de ingresos sino tambin
en sus perspectivas de futuro.
En trminos de poltica pblica, la educacin para los jvenes tiene la mxima prioridad en Noruega. El objetivo es conseguir que el mximo nmero de jvenes posible complete el bachillerato o la Formacin Profesional. En tiempos de
recesin, el sistema educativo se expande y hay ms jvenes que completan todo
el ciclo educativo. Cuando es ms difcil encontrar trabajo, la vuelta a la escuela
es masiva ya que los beneficios de estar en el mercado de trabajo se reducen.
Existe una gran preocupacin por los altos niveles de abandono de bachillerato o Formacin Profesional en Noruega. La Tabla VI.2 muestra las tasas
de abandono de los estudios y tasas de Ninis para Noruega, Espaa, la UE
y la OCDE. Encontramos que Noruega tiene tasas de abandono superiores
a la media de la UE y de la OCDE, pero bajas tasas de Ninis. Esta diferencia
se debe al hecho de que una parte no trivial de los jvenes que abandonan la
escuela lo hace para trabajar (Albk et al., 2014, 2015). En Espaa, las tasas
de abandono son an mayores y las tasas de Ninis son aproximadamente 1/5
de la poblacin juvenil.
Tabla VI.2
Tasas de Ninis y tasas de abandono escolar, 2009
Noruega
Espaa
UEa
OCDEa
Tasa de Ninis (% del grupo de edad)
6,7
20,2
11,2
12,8
Abandono escolarb (% del grupo de edad)
20,3
35,3
15,1
19,6
a) Promedio no ponderado de los 21 de la UE y 34 pases de la OCDE.

b) Porcentaje de jvenes de 20-24 fuera del sistema educativo y sin un nivel de instruccin.
3. Logros educativos.
Fuente: Cuadro de indicadores de la OCDE para la juventud (OECD Scoreboard for youth).
Las tasas de abandono escolar de la educacin mencionados se describen

mejor como tasas de no-finalizacin de los estudios. Una gran parte de los casos
se registran como casos de abandono escolar pero en ocasiones acaba termi-
144
nndolos ms tarde. De ah que la OCDE, basndose en datos demogrficos

actuales y los patrones actuales de finalizacin de los estudios, espere que las
tasas de graduacin de secundaria de los jvenes finalmente lleguen a cerca de
90 por 100, tanto en Espaa como en Noruega.
Grfico VI.5
Tasas de graduacin secundaria superior. Resultados previstos (2011)
Fuente: OCDE (2013, Tabla A2.1). Nota: Solo los graduados por primera vez en programas
de educacin secundaria superior son registrados en esta tabla. Ao de referencia 2010. Programas
abarcando los niveles 3 y 4 de ISCED (Hhere berufsbildende Schule) no incluidos. Pases son clasificados en orden descendente siguiendo los ratios de graduacin en educacin secundaria superior
en 2011. Fuente: OCDE. China: UNESCO Institute of Statistics (World Education Indicators
Programme) Tablas A2.1a y A2. 1b. Vase Anexo 3 para notas.
Barth y von Simson (2012) muestran que el desempleo entre los Ninis en
Noruega es mucho menos cclico que el desempleo de los jvenes en general.
Mientras que el logro educativo, el empleo y el desempleo son muy cclicos,
la proporcin de jvenes Ninis es menos cclica. Esto sugiere que las condiciones en el mercado laboral afectan a las transiciones entre la educacin y
el trabajo, pero no afectan en la misma medida a la posibilidad de dejar de
ser Nini. Esto tambin sugiere que la mayor parte del problema de los Ninis
es ms estructural que cclico, probablemente asociado con las condiciones
de los jvenes que tienden a tener problemas tanto en el empleo como en la
escuela. Muchos de los Ninis tambin tienen problemas relacionados con la
salud y un nmero creciente de jvenes obtiene diagnsticos psiquitricos a
una edad temprana.
En Noruega existe en un programa de Garanta Juvenil. Desde el principio, los jvenes desempleados menores de veinte aos se han beneficiado de
programas de formacin para el empleo. La Garanta Juvenil se extendi en
1995 a todos los jvenes por debajo de veinticinco aos, asegurando su derecho
a la participacin en el programa para desempleados de larga duracin (seis
145
meses). Hardoy, Red, Torp y Zang (2006) evaluaron la garanta juvenil a partir de 1995. Su conclusin es que la garanta juvenil se tradujo en una mayor
participacin en el programa de formacin y una transicin ms rpida hacia el
empleo para los jvenes desempleados. La Garanta Juvenil para la gente joven
de entre veinte a veinticuatro aos cambi en 2013 y pas de ser un programa
de seguimiento a un programa participativo para los desempleados. Este programa tiene el objetivo de garantizar asistencia a los jvenes para que consigan
empleo. Se extendi a jvenes desempleados menores de treinta aos de edad.
El grupo objetivo de estas garantas incluye tambin a los jvenes con reducidas capacidades laborales. Este grupo jvenes que tengan o no reducida
su capacidad laboral que necesitan asistencia para encontrar empleo tienen
derecho a participar en planes individualizados, que pueden involucrar tanto
al Estado como a los municipios, los programas relacionados con el empleo,
actividades propias, servicios psicolgicos y sanitarios y educacin. El objetivo
es que el 90 por 100 de todos los jvenes con capacidad laboral reducida se
impliquen en un plan de actividades.
2.1. La iniciativa de Nuevas Posibilidades (Ny GIV)
Las prcticas son un recurso que se usa en combinacin con medidas que
priorizan que los jvenes permanezcan en el sistema educativo. La iniciativa (Ny
GIV) nuevas posibilidades nace en 2010 con objetivo principal de aumentar
la finalizacin de la educacin secundaria superior entre un 70 por 100 y un 75
por 100 en 2015. La iniciativa se centra tanto en la prevencin del abandono,
como en ayudar a los que han abandonado para que completen su educacin.
Con el objetivo de alentar al mayor nmero posible de personas a que retomen
sus estudios, existe una estrecha cooperacin interesectorial entre las autoridades
educativas y la Administracin Nacional para el Bienestar y el Trabajo (NAV).
Las tasas de no finalizacin de los estudios son ms altas en los cursos de formacin profesional. Se ha establecido un dilogo con los interlocutores sociales
para obtener ms y mejores aprendizajes y entre otras iniciativas se trabaja en
la mejora en la organizacin de la formacin profesional.
Ny GIV se centra en el seguimiento de los alumnos que tienen peores resultados en la parte final del dcimo grado y en la educacin secundaria superior.
Se establece un conjunto comn de indicadores para observar la finalizacin con
xito de la Educacin y Formacin Secundaria Superior. Ny GIV hace un especial nfasis en las habilidades de los alumnos en lectura, escritura y aritmtica,
que implica tambin una mejor formacin de sus profesores. Hay un servicio de
seguimiento en los municipios, dirigido a los jvenes (entre diecisis a veintin
aos) que ni estudian ni trabajan (Ninis) para ayudarles a volver a la escuela o
al mercado laboral. El objetivo del proyecto es crear un sistema estructurado y
dirigido a motivar al mayor nmero posible de alumnos entre 16 a 19 con el objetivo de prepararles para que participen en la educacin de modo que consigan
competencias bsicas o certificacin universitaria. El Servicio de Seguimiento
combina programas de formacin con prcticas.
146
3. Tercer desafo: Cambio estructural

Cuando tanto la inversin como la produccin de petrleo y gas comiencen
a declinar, se esperan grandes cambios estructurales. Tales cambios requerirn
una reasignacin de capital humano y otros recursos. Ya hemos visto algunas
consecuencias de la actual cada de los precios del petrleo y queda por ver si ste
es el inicio o un signo temprano de los cambios estructurales que le esperan a la
economa noruega despus del petrleo. El sistema de proteccin por desempleo
tendr que atender situaciones como la de los trabajadores que experimenten
reducciones de su salario. Asimismo, deber producirse la reconversin y la
reasignacin de trabajadores en nuevas actividades.
IV. EN RESUMEN
Noruega ha sido un pas con bajo desempleo tradicionalmente y altas
tasas de empleo. Gracias a diferentes razones, ha sido tambin capaz de capear el temporal provocado por la actual crisis financiera sin que se hayan
producido grandes o persistentes aumentos en el desempleo. Entre otros
factores, a este resultado han contribuido tanto una poltica laboral marcadamente basada en programas de activacin ms que en polticas pasivas,
como programas de activacin orientados a la formacin y la educacin de
los ms jvenes.
La activacin es una caracterstica clave de las polticas de desempleo en Noruega. Su objetivo es doble. Por un lado, combinar prestaciones relativamente
generosas sin que stas puedan distorsionar los incentivos para los solicitantes
de empleo. Por otro lado, la actualizacin de la formacin de la fuerza laboral
para facilitar el cambio estructural. Las polticas de activacin se combinan con
una proteccin del empleo relativamente slida a nivel individual aunque dbil,
siempre en trminos comparativos, frente a los despidos colectivos. Un tema
actualmente debatido es el uso de los contratos temporales, respecto a los cuales
el Gobierno se propone relajar las regulaciones.
Uno de los retos a los que se enfrenta el sistema de desempleo es la relacin
entre las prestaciones relacionadas con la salud, tales como las pensiones de
discapacidad o invalidez y las relacionadas con el empleo como los subsidios por
formacin o desempleo. El dilema est en el lmite entre la discapacidad o invalidez y el empleo, y sobre cmo proporcionar unas ayudas justas para aquellos que
tienen que vivir de las pensiones de invalidez, sin distorsionar los incentivos de
trabajo para aquellos que son capaces. Otro desafo clave concierne a las polticas
dirigidas al abandono escolar y a los jvenes Ninis desempleados. El desempleo
juvenil cclico y la falta de actividad entre los jvenes pueden ser solucionados
con la formacin y la expansin del sistema educativo, una inversin que es
claramente beneficiosa. Pero la parte ms estructural del problema de los Ninis,
que tal vez tiene que ver con la reducida capacidad de trabajo, los problemas de
motivacin o de salud, es una cuestin cuyo anlisis contina siendo un desafo
para el sistema de proteccin por desempleo.
147
En un futuro prximo, el sistema noruego de proteccin por desempleo tambin tendr que hacer frente a las necesidades derivadas de los cambios estructurales a medida que disminuyan los empleos en el sector del petrleo y gas. A fin de
mantener bajos niveles de desempleo, altas tasas de empleo y pequeas diferencias
de ingresos entre los trabajadores, la proteccin por desempleo y las polticas de activacin pueden renovar su importancia. Las prestaciones por desempleo son una
forma de diluir los riesgos que provienen de la reduccin de personal y del cambio
estructural. Junto con las pequeas diferencias salariales entre las empresas que
contribuyen a la reinsercin laboral, las polticas de activacin pueden contribuir a
la movilidad de los trabajadores, tanto en diferentes ramas profesionales, empresas,
comercios, como entre las diferentes regiones dentro de Noruega.
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CAPTULO VII
LOS DESAFOS DEL SISTEMA DE PROTECCIN

POR DESEMPLEO EN ESPAA
Elosa del Pino
Instituto de Bienes y Polticas Pblicas, Consejo Superior de Investigaciones
Cientficas (IPP- CSIC)
Angie Gago
Universidad de Miln
I.INTRODUCCIN
Un breve repaso a la historia del sistema de proteccin por desempleo (SPD)
espaol desde la reinstauracin de la democracia en 1978 pone de manifiesto
los retos a los que se ha enfrentado a lo largo del tiempo. Junto a la necesidad
de atender a un siempre elevado nmero de desempleados, ha afrontado otros
problemas relacionados con la sostenibilidad del sistema y el alto gasto pblico,
especialmente en determinados perodos, con la insuficiente proteccin de las
personas sin empleo, o con empleo de baja calidad y la ineficacia para lograr la
recolocacin de los desempleados.
Estos desafos no han logrado resolverse con las sucesivas reformas que el
SPD ha experimentado y todos se han agravado con la crisis econmica que se
inici entre 2007 y 2008. Desde 2007, la tasa de desempleo se increment en 19
puntos porcentuales, llegando hasta casi el 27 por 100, con ms de 6 millones
de personas que deseaban trabajar y no podan hacerlo (Dato EPA, Instituto
Nacional de Estadstica). Aunque a finales de 2014, el desempleo haba descendido hasta un 23,7 por 100, una buena parte de esta reduccin se debe a empleos
considerados como de baja calidad. Casi un 60 por 100 de los desempleados lleva
ms de un ao tratando de encontrar un empleo sin xito. Se trata de parados
de larga o muy larga duracin que no siempre disfrutan de una proteccin adecuada. Adems, esta crisis ha puesto de manifiesto la creciente vulnerabilidad
de colectivos especficos, entre los que se encuentran las personas que nunca han
accedido a un empleo, o los trabajadores pobres.
Tal y como estn configurados en la actualidad en los pases desarrollados y
tambin en Espaa, los sistemas de proteccin por desempleo tratan de responder a los desafos que se les presentan a travs de las llamadas polticas pasivas
(PPMT), que tiene como objeto la proteccin de los desempleados, y las polticas
activas de empleo (PAMT), que persiguen la recolocacin de los mismos en el
mercado laboral lo antes posible. En este captulo se describen las principales
caractersticas del SPD en Espaa y se exploran, desde el punto de vista de los
[149]
150
actores involucrados, los retos que afronta y cul es su visin sobre las posibles
reformas que podran llevarse a cabo en el sistema para hacerlo ms eficaz, y
las dificultades para ponerlas en marcha. Para explorar la visin de los actores
se han llevado a cabo diez entrevistas en profundidad a diferentes expertos y
personas que han tenido responsabilidades relacionadas con el sistema1.
El resto de este captulo se organiza del modo siguiente: en el segundo apartado se revisan las principales reformas del SPD desde la reinstauracin de la
democracia hasta la actualidad, con la intencin concreta de analizar cules han
sido los principales desafos del SPD y estudiar hasta qu punto se ha logrado
responder a ellos. A continuacin, se describe el actual SPD. En los epgrafes
cuarto y quinto se presenta la visin que los distintos actores tienen de los problemas del sistema y algunas de sus propuestas de poltica pblica. Finalmente,
se exponen algunas conclusiones.
II.PRINCIPALES REFORMAS DEL SISTEMA DE PROTECCIN
POR DESEMPLEO EN ESPAA Y SUS RETOS NUNCA
RESUELTOS
A lo largo de los ltimos cuarenta aos, el reto ms constante al que los
responsables del SPD han tenido que enfrentarse ha sido la atencin a una gran
cantidad de desempleados, muy elevada si se compara con otros pases desarrollados. En los aos setenta y en los primeros de la dcada de los ochenta, el
desempleo creci fuertemente mientras se produca adems una gran cada del
empleo. Durante los aos ochenta, el crecimiento acusado del desempleo contribuy de manera determinante al diseo de un SPD que evitase la revuelta social
en plena transicin democrtica. La prestacin regulada por la Ley Bsica de
Empleo de 1980 fue reformada especialmente en lo que atae a su duracin y
cobertura que se ampliaron considerablemente en 1984 y 1989. Estas reformas
supusieron un incremento de la intensidad protectora del sistema por la va fundamental de la reduccin de los perodos de cotizacin necesarios para acceder
a una prestacin contributiva, el establecimiento de prestaciones mnimas y el
alargamiento de los perodos de percepcin del subsidio (Arango, 2000: 90).
Sin embargo, las siguientes reformas de 1992 y 1993 significaron importantes
recortes de la accin protectora en materia de desempleo (Arango, 2000:90),
disminuyndose especialmente las prestaciones contributivas con la intencin de
resolver el problema del elevado gasto pblico derivado de atender a una tasa de
desempleo que alcanzaba en esos aos el 25 por 100 (Toharia et al., 2009). Despus
de la reforma de 1992, al menos en 1994, 1996, 1997, 1998, 1999, 2001, mediante
una especie de estrategia por goteo, se introdujeron nuevas reformas, en numerosas ocasiones haciendo uso de las leyes de acompaamiento de los Presupuestos
Generales del Estado (Cabeza Pereiro, 2003). A juicio de este autor, la totalidad
en un sentido restrictivo o de recorte de la prestacin [] se ha seguido una pol1
Se agradece la amabilidad y disponiblidad de todos ellos. Los juicios aqu expuestos son solo
responsabilidad de las autoras.
CAP. VII: LOS DESAFOS DEL SISTEMA DE PROTECCIN
151
tica legislativa de pequeos pasos, adems medio ocultos en la tupida normativa

de las sucesivas leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
Otra de las reformas importantes en el sistema fue la llevada a cabo en 2002
(Del Pino y Ramos, 2009; Arcanjo, 2011; Mato, 2011). Esta reforma del gobierno
conservador inclua algunos recortes en la prestacin y otras medidas en la lnea
de las reformas que en otros pases europeos comenzaron a partir de la segunda
mitad de los aos noventa en el mbito de las polticas activas. Esta reforma
formaliz la introduccin en Espaa del principio de activacin, que ms all
de obligar al desempleado a permanecer activo en la bsqueda de un empleo
para poder seguir percibiendo la prestacin, implicaba un cambio de filosofa
en la propia poltica que pretende desde entonces auto-responsabilizar ms al
trabajador de su situacin.
En 2006, se introdujeron nuevas medidas encaminadas a mejorar la proteccin
por desempleo de colectivos especficos (como socios trabajadores de cooperativas
de trabajo asociado, mayores de cuarenta y cinco aos, o trabajadores fijos discontinuos). Precisamente ste ha sido el objeto de otras reformas del sistema que, en
2000 y en 2009, introdujeron programas con este fin, en la ltima fecha sealada
debido a la desproteccin en la que empezaban a encontrarse algunos colectivos
como consecuencia del agravamiento de la crisis iniciada en 2007.
Como resumen, hasta principios de los aos noventa, el sistema experiment
una tendencia expansiva, especialmente en relacin en su componente asistencial
(Toharia et al., 2009:23). Sin embargo, a partir de entonces, la prestacin contributiva fue recortada, siendo desplazados parte de los perceptores al sistema
asistencial, cuyo acceso fue tambin endurecido. Estas tendencias se extendieron hasta 2009 y seran aplicables tambin a las reformas llevadas a cabo desde
entonces. As, la reforma implementada en 2012 y otras posteriores (incluida,
por ejemplo, la reciente reforma fiscal de 2014) han supuesto una reduccin de
la prestacin por desempleo, mientras que tambin se han endurecido los requisitos para el acceso o permanencia en los programas asistenciales mediante
la eliminacin del subsidio especial para mayores de cuarenta y cinco aos o
la elevacin a cincuenta y cinco aos de la edad para acceder al subsidio por
desempleo para mayores de cincuenta y dos aos, entre otras. Finalmente, desde
2008 y a lo largo de todo el perodo de crisis, tambin se han realizado otras
reformas con el objeto de fomentar las polticas activas de empleo (aunque sus
efectos son dudosos) como se explicar ms adelante.
III.LAS CARACTERSTICAS DEL SISTEMA DE PROTECCIN
POR DESEMPLEO TRAS LAS RECIENTES REFORMAS
En Espaa, las polticas pasivas (PPMT) son competencia exclusiva del Gobierno Central. Entre 1998 y 2010, se descentraliz la implementacin de las polticas activas (PAMT). Respecto a la gestin de las polticas, el Sistema Nacional
de Empleo est compuesto por el Servicio Pblico de Empleo Estatal (SEPE)
y los Servicios de Empleo Pblico regionales. En la prctica, esto significa la
existencia de numerosos servicios de empleo, en los que los gobiernos regionales
152
tienen cierta capacidad de organizarse y administrar sus polticas pero dentro de

los lmites del mandato nacional.
En Espaa, la proteccin por desempleo est dirigida a quienes, queriendo
y pudiendo trabajar, pierden su empleo o ven reducida su jornada ordinaria de
trabajo. Est estructurada en dos niveles: el contributivo y el asistencial. El nivel
contributivo de la prestacin por desempleo requiere que el desempleado est registrado, que se encuentre en esta situacin de desempleo involuntariamente, que
haya cotizado por desempleo un perodo mnimo de 360 das dentro de los seis
aos anteriores y que pueda acreditar la disponibilidad para buscar activamente
empleo y para aceptar una colocacin adecuada y suscribir un compromiso de
actividad. La duracin de la misma depende de los das cotizados con un tope
mximo de dos aos de percepcin y su cuanta puede variar entre los 500 y los
1.400 en funcin de distintas variables. La cuanta de la prestacin va decreciendo en relacin al salario percibido durante los seis meses anteriores a convertirse
en desempleado, comenzando con una tasa de sustitucin del salario del 70 por
100 que se reduce al 50 por 100 (el 60 por 100 hasta la reforma de 2012) de la
base reguladora despus de seis meses, tras la reciente reforma implementada
por el actual Gobierno conservador.
A nivel asistencial, el subsidio por desempleo est pensado para aquellos que,
despus de haber tenido una prestacin contributiva, ya no resultan protegidos
por la misma, y para quienes a pesar de haber cotizado no lo han hecho durante suficiente tiempo para acceder a la prestacin (tres meses en caso de tener
responsabilidades familiares y seis en caso de no tenerlas). Para percibirlo es
necesario carecer de rentas de cualquier tipo superiores a 484 euros mensuales.
Este subsidio asciende a 426 euros y se puede percibir entre seis y treinta meses
como mximo en funcin de los meses cotizados y de las responsabilidades familiares del desempleado. Adems, existen otros subsidios de la misma cuanta
en funcin de ciertas caractersticas del colectivo, como el subsidio para mayores de cincuenta y cinco aos, para inmigrantes retornados o para liberados de
prisin, entre otros.
Asimismo, dentro de este nivel asistencial, la llamada Renta Activa de Insercin, cuyos requisitos de acceso y permanencia han sido endurecidos en los ltimos
aos, est dirigida a aquellos colectivos que no pueden estar cubiertos por ninguna
de las anteriores. Est destinada a desempleados con necesidades econmicas especiales y dificultades para encontrar empleo y proporciona una renta de subsistencia
a cambio de la participacin en acciones de capacitacin. Esta renta mensual
asciende a 426 euros. Finalmente, en 2011, el enorme incremento del desempleo
de larga duracin desde 2007 (desde un 8 a un 26 por 100) oblig al gobierno a
implementar una nueva ayuda de 426 euros para aquellos que hubiesen agotado
el subsidio por desempleo o no tuvieran derecho a percibirlo. Tal medida, condicionada a la comprobacin de carencia de rentas, sigue vigente en 2013. Adems,
todas estas prestaciones y subsidios estn supeditadas a la firma de un compromiso
de actividad, segn el cual el perceptor se compromete a la bsqueda activa de un
empleo y a aceptar un empleo que se considere adecuado.
La Estrategia Espaola de Empleo (EEE), el Plan Anual de Poltica de
Empleo (PAPE) y el Sistema de Informacin de los Servicios Pblicos de Em-
153
pleo, configuran el marco legal a partir del cual se desarrollan las polticas
activas de empleo en Espaa. En concreto, el Plan Anual de Poltica de Empleo
(PAPE) contiene las acciones y medidas de polticas activas de empleo que se
proponen llevar a cabo los gobiernos regionales, as como las medidas que desea implementar el propio Servicio Pblico de Empleo Estatal. Tales medidas
se financian tanto mediante fondos estatales, como con recursos econmicos
propios de las regiones.
Los principales objetivos de las medidas en este mbito incluidos en el PAPE
de 2014 aprobado en septiembre se articulan en varios ejes de actuacin: orientacin, formacin, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades de acceso
al empleo, emprendimiento y mejora del marco del Sistema Nacional de Empleo. Tras la implementacin del PAPE 2013 estaba ya previsto que, una parte
de la financiacin autonmica en esta materia quedara sujeta al cumplimiento
de objetivos que se miden mediante una serie de indicadores que sern a su vez
tiles para el diseo de la Estrategias de Activacin subsiguientes (CES 2014).
En 2014, se ha aprobado la Estrategia Espaola de Activacin para el Empleo
(2014-2016) que pretende incorporar un esfuerzo de coordinacin entre las iniciativas regionales y estatal, introducen algunos instrumentos nuevos de poltica
pblica, as como otras medias para mejorar los vnculos entre la formacin y
las necesidades del modelo productivo.
El gasto bruto en polticas pasivas est muy por encima de la media de la
UE, debido al gran nmero de desempleados. En 2011, el gasto en porcentaje del
PIB dedicado las polticas pasivas fue de 1,38 por 100 en la UE-25, mientras que
en Espaa ascendi al 2,88 por 100. En el caso de las polticas activas, Espaa
gast un 0,71 en porcentaje del PIB frente al 0,57 de la media de la UE-25. Sin
embargo, si el gasto se analiza por punto de paro, Espaa gast en 2011, tanto
en polticas pasivas como en activas, por debajo de la media europea, siendo el
gasto en estas ltimas especialmente reducido (CES 2014). Del total de gasto
destinado a estas polticas, el gasto en los programas de proteccin alcanz el 78
por 100 del total, mientras que el destinado a polticas activas slo ascendi al
22 por 100. Si se analiza el porcentaje del gasto destinado a las polticas activas,
Espaa queda muy por debajo de la media de lo que destinan otros pases a
tales polticas (como Suecia, con ms de un 60 por 100) y de la media de la UE
que es del 33 por 100 (CES, 2014) y no slo en esta poca de crisis econmica,
en la que la proteccin de los trabajadores podra parecer un problema ms
acuciante. Entre 2011 y 2015, los presupuestos en polticas activas y pasivas han
cado casi un 25 por 100 (Gabinete econmico de CCOO 2015). A pesar de ello,
el Ministerio sigue argumentado que no se trata de un problema de cantidad de
recursos, sino de eficiencia.
IV.LOS PERSISTENTES PROBLEMAS DEL SISTEMA
DE PROTECCIN POR DESEMPLEO A JUICIO DE LOS ACTORES
En general, las reformas llevadas a cabo en el SPD a lo largo de los aos revelan como ste se ha enfrentado de manera recurrente a una serie de problemas,
154
que la crisis ha agravado y que los actores involucrados en el mismo definen de

la siguiente manera:
1.El elevado desempleo, la alta temporalidad y el desafo
de la sostenibilidad
La complejidad del diagnstico del SPD se deriva por un lado de que tanto
el mismo como las posibles soluciones a sus problemas, varan no solo en funcin de cul sea el actor que realice el anlisis, sino tambin en funcin de cun
amplia o estrecha sea la perspectiva con la que tales problemas se contemplan.
Como a continuacin se explicar, tanto las polticas pasivas como las activas
presentan problemas y carencias que deberan corregirse. Sin embargo, ni los
problemas del SPD, ni por tanto las soluciones que pudieran corregirlos, parecen derivarse nicamente de este subsistema de polticas. Si se contemplan con
una perspectiva amplia, algunos de los retos del SPD estn relacionados con el
propio sistema productivo y las polticas econmicas. Una de las caractersticas
del sistema econmico espaol ha sido la apuesta por sectores de bajo valor
aadido, baja productividad y desarrollo tecnolgico, como la construccin y
el turismo, que lo han hecho extremadamente sensible a la crisis. Asimismo,
Espaa cuenta con una estructura empresarial compuesta fundamentalmente de
pequeas y medianas empresas, especialmente micro empresas (ms del 92 por
100), que sostienen en la actualidad el 62 por 100 del empleo total y cuentan con
ms dificultades para la internacionalizacin y la mejora de la competitividad
por la va de la productividad.
Con una perspectiva ms estrecha, la propia legislacin laboral y la manera en que se aplica, generan tambin numerosos retos al SPD que no pueden
resolverse slo desde dicho sistema. Aunque haca dos dcadas que no se
alcanzaban niveles tan elevados de desempleo, Espaa ha sido tradicionalmente uno de los pases desarrollados con mayor nmero de parados. Precisamente este problema y el intento de combatirlo, estuvieron en el origen de
la reforma que sancion el contrato temporal en 1984. Fruto de la reforma,
y como consecuencia de la incorporacin espaola a la UE en 1986, se gener una gran cantidad de empleo. Sin embargo, la reforma desencaden el
otro grave problema del mercado de trabajo: la alta temporalidad, que sigue
siendo de las ms elevadas de la UE. Hoy en da, la elevada temporalidad
no es solo una consecuencia de la legislacin laboral vigente que permite la
contratacin temporal. Es tambin el resultado de una aplicacin anmala
por parte del empresariado y permisiva en lo que concierne a la administracin. Este hecho es ampliamente reconocido por los diferentes actores,
atribuyndolo algunos a una especie de arraigada cultura de la clase empresarial espaola con cierta aversin a la contratacin indefinida, peculiar en
trminos del derecho comparado, y otros al excesivo coste, ms que rigidez,
de otras formas de contrato cuando necesitan ser rescindidas. Como han
puesto de manifiesto adems algunos trabajos, el uso de forma laxa de la
legislacin laboral para lograr la flexibilidad interna no es slo una respuesta
155
a los incentivos institucionales, sino un producto de la creencia compartida

por las empresas, que consideran difcil obtener tal flexibilidad interna por
otros medios (Dubin, 2012b:416).
Aunque en 2002 ya se abarat y facilit el despido, desde la puesta en marcha de la reforma laboral de 2012, la facilidad para responder a la virulencia
de la crisis por la va del ajuste en el empleo (algo ms del 80 por 100 de los
despidos eran en 2014 improcedentes) en vez de mediante otras frmulas que
consigan el aumento de la productividad, se ha acrecentado. En un contexto de
necesidad acuciante, esta va ms accesible de ajuste es especialmente utilizada
por las empresas (ya antes de la crisis, el volumen de despidos en proporcin
al empleo total en Espaa era uno de los ms altos de la UE). Recurdese que
en 2009, el anlisis realizado por Toharia et al. (2009) sugiere que el constante incremento de perceptores de la prestacin contributiva en una poca de
fuerte bonanza econmica, pone de manifiesto que el sistema de proteccin
por desempleo no es slo una forma de sustitucin de rentas cuando se est
en situacin de desempleo, sino tambin una forma de subvencin encubierta
para trabajadores y empresas.
El elevado y persistente desempleo, que desde el 1 por 100 a principios de
los aos 70 del siglo pasado lleg a ser del 25 por 100 de la poblacin activa
en 1994 y casi del 27 por 100 en 2013, ha sido tambin elevado durante los
ltimos aos de bonanza econmica, y no logr reducirse por debajo del 8 por
100. A pesar de que Espaa consigui crear comparativamente gran cantidad
de puestos de trabajo, estos fueron rpidamente absorbidos por las mujeres
que se incorporan al mercado laboral y un elevado nmero de inmigrantes.
En cuanto a la alta tasa de la temporalidad, que lleg a afectar al 35 por 100
de los asalariados en 1995, siendo la ms elevada de la UE, supera el 23 por
100 en 2014.
Tanto el elevado desempleo como la alta tasa de temporalidad que permite la
legislacin vigente, incluso el tipo de empleo que genera un sistema productivo
como el espaol, suponen retos importantes para el sistema: la gran cantidad
de desempleados que es necesario atender; el perfil de muchos desempleados,
en general con baja o ninguna cualificacin, bien porque no la obtuvieron antes
de incorporarse al mercado laboral o porque las empresas no han considerado
productivo invertir en su mejora debido a la duracin definida de sus contratos;
y, finalmente, la costosa factura que estos factores implican. Aunque, como se
ha explicado ms arriba, el gasto tanto en polticas pasivas como sobre todo en
polticas activas por punto porcentual de paro se sita por debajo de la media
de la UE, no deja de ser muy cuantioso desde un punto de vista comparado y
difcilmente sostenible en el tiempo si la crisis se alarga.
2.La proteccin por desempleo y el reto de la desproteccin
y el incremento de la pobreza
El principal reto de cualquier SPD es sin duda su capacidad de amparar a las

personas sin empleo. Como se ha visto, Espaa es uno de los pases desarrollados
156
que ms gasta en proteccin por desempleo. Esto es debido no tanto a la generosidad de las prestaciones, como a la elevada cantidad de desempleados. Aunque
las valoraciones comparadas sobre la generosidad de los SPD son complejas, el
anlisis realizado por Toharia et al. (2009) situaba al SPD espaol para 2007 en
un nivel medio de su intensidad protectora (vase tambin Stovicek y Turrini
2012). El citado anlisis estudia tres elementos para evaluar la generosidad del
SPD espaol: las condiciones de acceso al mismo, la tasa de sustitucin y la
duracin de las prestaciones. En lo que se refiere a los meses necesarios para acceder a una cotizacin contributiva, Espaa se encuentra en un nivel de exigencia
medio-alto. Sin embargo, las exigencias eran menores para el acceso al subsidio
no contributivo. La duracin de la prestacin contributiva es ms larga que la
de otros pases de nuestro entorno. Finalmente, la tasa de sustitucin es difcil
de cuantificar puesto que, entre otras variables, depende de la situacin familiar.
Mientras que para un perodo de seis meses Espaa es un pas especialmente
generoso, si este indicador se calcula para un ao o ms tiempo, el pas pasa a
situarse en grados de generosidad medio o bajos (vase tambin el captulo VI
de este libro).
La tasa global de generosidad no es de las menores de la EU. Sin embargo,
la forma de clculo de la misma hace que en salarios que superen una cuanta
anual de alrededor de 20.000 euros, la tasa de generosidad se resienta significativamente, llegando para algunos niveles de renta a suponer una prdida de
salario del ms del 70 por 100 incluso durante los seis primeros meses (Muoz
de Bustillo y Antn, 2013). Como se ha mencionado, la reforma realizada por
el gobierno en 2012 rebaj la generosidad de las prestaciones por desempleo
y ha endurecido el acceso a los subsidios existentes. Adems de con las reformas mencionadas, los problemas relativos a la capacidad protectora de las
polticas pasivas tienen que ver con el alargamiento de la crisis y el proceso de
asistencializacin, al pasar los perceptores de las prestaciones contributivas
a cobrar un subsidio que tambin se ha visto depreciado en los ltimos aos
(Negueruela, 2013).
La tasa de cobertura media de las prestaciones, tanto contributivas como
asistenciales, se haba incrementado en alrededor de 18 puntos desde el inicio
de la crisis y hasta 2010. Sin embargo, a partir de 2011, los desempleados que
reciben proteccin comenzaron a descender hasta situarse por debajo del 60 por
100 en los primeros meses de 2014, frente al 78,44 por 100 de 2010. Segn las
estadsticas del Ministerio, el nmero total de beneficiarios de una prestacin
por desempleo fue de 2.742.905 desempleados, un 17,4 por 100 menos que en el
ao anterior (CES, 2014).
Desde el comienzo de la crisis, la cifra ms alta de perceptores de la prestacin por desempleo contributiva se alcanz en 2009, superndose el 1.600.000,
alrededor del 60 por 100 del total de perceptores. Sin embargo, esta cifra comenz a descender debido al incremento del nmero de desempleados de larga
duracin que en 2013 alcanz el 36 por 100 y que, tras dos aos en situacin
por desempleo, dejan de percibir la prestacin contributiva y perciben subsidios,
lo que implica cantidades ms modestas (CES, 2014). En 2014, los perceptores
de prestacin contributiva representan menos de la mitad del total, alrededor
157
Tabla VII.1
Tasa de cobertura de las prestaciones (2004 a 2013)
Fuente: Elaboracin propia con datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
de 1.040.000 de personas. En 2013 el volumen total de beneficiarios del nivel

asistencial tambin descendi respecto al ao anterior. En este sentido, desde
2009, los beneficiarios de las prestaciones contributivas se han reducido en
ms de un 19 por 100, mientras que los subsidios se han incrementado en un
36,7 por 100 (Estadsticas Prestaciones, SPEE). Como destaca el CES (2014:
251), la causa principal de que los desempleados perciban el subsidio es el
agotamiento de la prestacin contributiva, y tambin hay que tener en cuenta
el subsidio a mayores de cincuenta y cinco aos y finalmente el hecho de que
existe un volumen de trabajadores que no ha logrado trabajar lo suficiente para
alcanzar el nivel contributivo, lo que vuelve a poner sobre la mesa el tema de
la excesiva temporalidad del sistema.
Tambin son destacables los datos relativos a la llamada tasa de proteccin basada en el nmero de parados (segn la EPA), en vez de en el paro
registrado. La tasa de proteccin, es decir, el cociente entre el nmero de personas que perciben una prestacin y el nmero de parados, slo asciende en
Espaa al 32,5 de la poblacin. En definitiva, se ha producido un proceso de
rebaja de la generosidad del sistema, tanto por la reduccin en la cuanta de las
prestaciones (por debajo de la lnea de pobreza) como por el endurecimiento
de los requisitos as como el hecho de que muchos parados no dispongan de
proteccin (uno de cada tres).
158
Tabla VII.2
Parados segn tiempo en paro y proteccin por desempleo.
Primer trimestre 2014
2014
Tiempo en paro
Menos de 1 ao
Con
Sin
prestacin prestacin
Variacin 2014 - 2011

Total
parados
Tasa
922.012 1.287.942 2.209.954 41,7%
Con
Sin
prestacin prestacin
Total
parados
Tasa
-241.534
-120.200
-361.734
-3,5%
De 1 a 2 aos
435.689
827.178 1.262.867 34,5%
-33.240
52.945
19.704
-3,2%
De 2 a 4 aos
373.486 1.106.052 1.479.538 25,2%
135.253
532.724
667.977
-4,1%
4 aos o ms
196.516
146.835
535.836
682.671
3,1%
7.314 1.001.305 1.008.619
-6,5%
TOTAL
776.484
973.000 20,2%
1.927.703 3.997.656 5.925.359 32,5%
Fuente: Negueruela con datos INE: Microdatos de la EPA.
Finalmente, cabe tambin plantearse el problema de la desproteccin de los

llamados trabajadores pobres con un empleo poco remunerado o precario. Este
problema exista en Espaa desde hace tiempo, y estaba relacionado con el crecimiento del empleo en sectores poco cualificados, como el del cuidado personal,
as como con la elevada tasa de temporalidad. Sin embargo, se ha agravado en
los ltimos aos, puesto que las rebajas salariales han afectado especialmente a
aquellos trabajadores que se encuentran en el extremo inferior de la distribucin
salarial. Tras Rumania y Grecia, Espaa ha pasado a ser el pas con mayor porcentaje de trabajadores en riesgo de pobreza (un 12,7 por 100 de ellos en 2010)
adelantando a pases en los que los trabajadores estaban en peores condiciones
que los espaoles en 2000, como Estonia, Italia, Letonia, Lituania, Polonia o
Portugal (Marx y Nolan, 2013).
3. El desempleo juvenil
El desempleo juvenil ha alcanzado su nivel mximo durante los cinco aos de
crisis econmica. En 2013, el desempleo juvenil presentaba una de las tasas ms
altas de Europa (55,5 por 100 de desempleados de edades comprendidas entre
diecisis y veinticuatro aos) y slo superada por Grecia (con 58,3 por 100) y
muy lejos de los pases europeos con menos jvenes desempleados, Noruega y
Alemania (9,1 por 100 y 7,9 por 100, respectivamente). Al contrario que en los
pases nrdicos, donde las diferencias entre las tasas de desempleo de los jvenes
y el resto de la poblacin son relativamente pequeas, en los pases del sur de
Europa estas diferencias se han mantenido en los niveles ms altos a lo largo de
los aos (Jimeno y Rodrguez-Palenzuela, 2002: 4).
La crisis econmica ha afectado significativamente al desempleo juvenil en
Espaa. De 2007 a 2013, la tasa de empleo de los jvenes (de diecisis a veinticuatro aos) pas del 45,2 por 100, al 17,6 por 100, una disminucin de 27 pun-
159
tos (Dolado et al., 2013b:1). Sin embargo, este fenmeno est lejos de ser nuevo
ya que las tasas de desempleo juvenil siempre han sido elevadas en comparacin
con el resto de pases europeos, llegando en las tres ltimas dcadas a alcanzar
el 40 por 100 en tres ocasiones (Dolado et al., 2013a:7).
Una de las causas del desempleo juvenil es que las empresas prefieren contratar a personas de ms edad porque los jvenes tienen menos experiencia laboral
y por lo tanto son menos productivos. Pero adems de este motivo, que sera
aplicable tambin en perodos de bonanza econmica, los mercados de trabajo
presentan una elevada volatilidad en relacin con los jvenes, ya que sufren ms
fluctuaciones en funcin de las condiciones cclicas macroeconmicas (Choudhry
et al., 2010). Esta volatilidad se debe principalmente a tres causas estructurales:
alta temporalidad, las difciles transiciones de la escuela al trabajo y el desajuste
de conocimientos y habilidades.
En primer lugar, la temporalidad es uno de los principales determinantes
de la volatilidad de desempleo de los jvenes y las altas tasas de rotacin de
personal (Dolado et al., 2013: 5; Molina y Barbero, 2005). En 2013, el 49,7 por
100 de las personas de quince a veintinueve aos en Espaa era titular de un
contrato temporal, mientras que en Noruega, este porcentaje era del 19,8. El
mercado laboral juvenil se ve ms afectado por las fluctuaciones econmicas
porque los empleos de duracin determinada son ms fciles de suprimir cuando hay problemas econmicos. Adems, la mayora de los jvenes entran en el
mercado laboral con un contrato temporal y tienden a permanecer en empleos
temporales mucho ms tiempo que en otros pases europeos. Mientras que en
Europa los contratos de duracin determinada se comportan como escalones
hacia la contratacin indefinida, en Espaa se han convertido en empleo sin
futuro (Dolado et al., 2013: 20).
El desempleo juvenil es tambin una consecuencia de un mercado laboral
segmentado. En Espaa, el dualismo es muy pronunciado y se basa en la existencia de un ncleo de trabajadores que disfrutan de contratos indefinidos y la
proteccin del empleo (los llamados insiders). Por el contrario, las condiciones
precarias, como los contratos temporales y los empleos de baja remuneracin,
se concentran en un grupo de trabajadores formado principalmente por jvenes,
mujeres e inmigrantes (outsiders).
En segundo lugar, los jvenes tardan ms tiempo en encontrar su primer
trabajo. Por un lado, la alta tasa de abandono temprano de la escuela en Espaa ha dado lugar a un nmero significativo de jvenes que carecen de los
conocimientos adecuados para entrar en el mercado laboral. En 2013, el 23,5
por 100 de las personas de dieciocho a veinticuatro aos dej la escuela anticipadamente, frente al 13,7 por 100 en Noruega. Este grupo suele tardar ms
de dos aos en encontrar su primer empleo (Dolado et al., 2013: 15). Por otra
parte, existe una relacin entre las tasas de desercin altas en la educacin
secundaria y la elevada tasa de desempleo de los jvenes. De hecho, casi el 63
por 100 de los jvenes desempleados son trabajadores con tan solo educacin
primaria (Dolado et al., 2013b: 2).
Lo anterior est en relacin con la tercera causa de desempleo juvenil: la falta
de correspondencia entre la demanda y la oferta de cualificaciones. En cuanto
160
a la oferta, nos encontramos con que hay un alto nmero de jvenes tanto al
principio como al final de la cadena educativa. En otras palabras, hay muchos
estudiantes universitarios y muchas personas de baja cualificacin, mientras que
escasean los de cualificacin intermedia, especialmente graduados en formacin
profesional (Dolado et al., 2013b: 7).
Aunque la composicin sectorial del empleo antes de la crisis no explica
por s sola el fuerte incremento del desempleo juvenil, la explosin de la
burbuja inmobiliaria y el peso significativo de los servicios intensivos en
conocimiento de baja cualificacin s ayuda a comprender el fenmeno en
el caso de Espaa durante la crisis (Choudhry et al., 2010: 4; Dolado et al.,
2013). Muchos jvenes abandonaron la escuela para trabajar en el sector de
la construccin a principios de 2000. Estos jvenes estn hoy sin trabajo y
sin las necesarias cualificaciones para encontrar otro empleo. La alta concentracin de hombres jvenes en el sector de la construccin llev a una
diferencia significativa de la prdida de empleo en relacin con las mujeres.
Aunque ha habido un aumento en el nmero de jvenes que han regresado al
sistema educativo, Espaa sigue siendo uno de los pases en los que existe un
mayor nmero de jvenes que no tienen ni empleo ni educacin o formacin
(los llamados Ninis).
El elevado desempleo juvenil puede tener graves consecuencias en los diferentes niveles. Adems de la alta inestabilidad y la incertidumbre econmica
y sus implicaciones en la trayectoria vital de los implicados, es sabido que
las personas que sufren largos perodos en esta situacin o que entran en el
mercado de trabajo en tiempos de recesin econmica tienen ms probabilidades de tener empleos precarios y mal pagados a lo largo de su vida profesional (Dolado et al., 2013: 6) y, por lo tanto, una peor proteccin social en
general y muy deficiente proteccin en los perodos de desempleo, ya que no
han logrado una carrera contributiva suficiente para recibir prestaciones generosas. Adems, con respecto a la dimensin econmica, importantes tasas
de desempleo de los jvenes pueden ser una amenaza para la sostenibilidad
financiera del sistema pblico de seguridad social y de proteccin social en
general, adems de ser un sntoma de que no se est optimizando el capital humano disponible (Molina y Barbero, 2005: 150; Jimeno y RodrguezPalenzuela, 2002: 1).
4. El desempleo de larga y muy larga duracin
El cuarto desafo del SPD es la (re)colocacin de los desempleados que coyunturalmente se encuentran sin empleo, objetivo que se ha hecho ms visible
desde la generalizacin en Europa de las PAMT a partir de la segunda mitad de
la dcada de los noventa. De entre los trabajadores que se encuentran sin empleo,
hay un colectivo de especial importancia: el de los parados de larga o muy larga
duracin (PLD). La crisis desatada en 2008 ha contribuido a que se dispare en
Espaa el porcentaje de PLD que, hasta el comienzo de la misma, tena cifras
161
inferiores a las observadas en Europa (Rica y Anghel, 2014)2. El estallido de

la burbuja inmobiliaria como uno de los primeros efectos de la crisis (Lpez
y Rodrguez, 2011) fue sin duda una de las causas del incremento de los PLD.
Como sealan De la Rica y Anghel (2014), la presencia de varones entre
los PLD ha aumentado durante esta crisis, y actualmente constituyen el 53 por
100 del global de PLD frente al 38 por 100 registrado en 2007. Por edad, el
paro de larga duracin afecta al grupo de edades intermedias entre los treinta
y cuarenta y cuatro aos, concentrando stos casi el 40 por 100 del total. Existe
un porcentaje de PLD que podran calificarse de muy larga duracin puesto
que alrededor de un 60 por 100 lleva entre dos y cuatro o ms aos buscando
empleo. Este paro de muy larga duracin afecta adems a todas las edades,
tanto a los ms jvenes, a los de edades intermedias y a los mayores, aunque
especialmente en este ltimo grupo de mayores de cuarenta y cinco, un 28 por
100 de los mismos lleva sin empleo cuatro o ms aos. Tener educacin universitaria reduce la probabilidad de ser PLD en un 70 por 100. Aquellos que antes
de la crisis trabajaban en el sector de la construccin, tienen hasta un 72 por 100
ms de posibilidades de ser PLD. En definitiva, el enorme nmero y las caractersticas de los PLD suponen un gran reto para el sistema, tanto en trminos
de su proteccin como en relacin al diseo de PAMT que puedan contribuir
a su recolocacin. Como se ver ms adelante, las propuestas en relacin con
estas ltimas polticas no son sencillas, entre otras razones debido a la ausencia
de datos y de evaluaciones slidas sobre el funcionamiento del sistema y otros
problemas de falta de coordinacin entre las administraciones.
La carencia de evaluaciones globales del sistema (aunque s se han realizado
algunas sobre programas especficos del mismo) es una queja compartida entre los actores y expertos en el sistema (Mato y Cueto, 2008; Prez del Padro,
2011). Esta crtica es seguramente la causa del diseo reciente de una serie de
indicadores que permitan realizar algn tipo de valoracin del funcionamiento
de los diferentes programas enmarcados dentro de las PAMT. Sin embargo, cabe
prever que tales indicadores sern insuficientes, ya que la mayora de ellos son
indicadores de implementacin de la poltica, pero no de impacto de la misma.
En cuanto a los instrumentos utilizados en el mbito de las polticas activas,
en los ltimos aos, la intermediacin laboral se ha caracterizado por el incremento de la colaboracin pblica y privada. El SEPE gestiona nicamente el 15
por 100 de los puestos ofrecidos por las empresas. Esto se tradujo en 2013 en 2
millones de envos de ofertas de empleo por parte de trabajadores a las empresas,
siendo el porcentaje de rechazo de un 1 por 100 (CES, 2014, basado en datos
de la Encuesta de Coyuntura Laboral). Sin embargo, no existen datos sobre
la intermediacin privada. Por lo que respecta a las medidas de fomento a la
contratacin, la poltica de bonificaciones ha ido concentrndose desde 2010 en
colectivos con especiales problemas de empleabilidad. De eficacia limitada, en el
ltimo ao, la mayor parte de las bonificaciones han beneficiado a los contratos
temporales. Tanto en relacin con la formacin combinada con trabajo, como
2
La mayora de los siguientes datos proceden del completo estudio realizado por Rica y Anghel (2014) sobre los parados de larga duracin en Espaa.
162
con la formacin para el empleo, el nmero de participantes en estos programas

ha descendido en el ltimo ao. Adems, tambin ha descendido la formacin
para las personas sin estudios, lo que parece preocupante puesto que este colectivo tiene especial dificultad para encontrar empleo. La tasa de insercin de
los participantes alcanza algo ms del 58 por 100, superior al ao anterior. El
propio Ministerio (2014) ha reconocido que la oferta formativa no se adecua a
las necesidades del modelo productivo y es ineficiente desde el punto de vista,
tanto de la gestin que se hace de la misma, como de los resultados obtenidos
en relacin con el incremento de la empleabilidad o el logro de la insercin laboral (ver Mato y Cueto 2008 para matizar esta afirmacin). Asimismo, se han
introducido medidas como la capitalizacin del 100 por 100 de la prestacin y
el contrato de emprendedores para favorecer la creacin de empleo autnomo
sin que haya datos recientes sobre su eficacia (CES, 2014).
Las carencias de evaluacin de estos programas a cargo de las administraciones pblicas son en parte debidas a los dficit de sistemas de informacin y otros
problemas tcnicos, pero tambin a los problemas de relacin entre la administracin central y las regionales en esta materia, deficiencias que reconocen todos
los actores (por ejemplo, la negativa a entregar informacin por parte de algunos
servicios pblicos regionales, entre otros). Estas carencias no permiten evaluar
el impacto de la poltica en un territorio concreto, ni algo tan elemental como
es el compartir informacin necesaria para la gestin eficaz de los programas en
los diferentes gobiernos regionales. Tales problemas son una muestra ms de la
descoordinacin entre el Estado y las regiones y entre las propias regiones en lo
que se refiere a conocer el mapa de la proteccin social en Espaa.
Como ya se ha explicado, el gasto en PAMT por punto de paro est en
Espaa por debajo del de la mayora de los pases europeos y adems se ha
reducido en los ltimos aos. Si se analizan especficamente los recursos invertidos en los servicios pblicos de empleo, es fcil concluir que estn infradotados. A pesar de ello, otro lugar comn en casi cualquier propuesta sobre
PAMT sugiere el diseo de itinerarios personalizados de empleo para todos
los parados, es decir, para casi seis millones de personas. Estos itinerarios que
s existen en otros pases con menor cantidad de desempleados, necesitaran
un monto significativo de recursos que no est en lnea con los recortes que las
polticas activas han sufrido en esta etapa de crisis. Esta situacin da lugar a
propuestas de mejora que apuestan por concentrar el esfuerzo en determinados
programas de activacin, como se ver ms adelante.
V.PROPUESTAS DE POLTICA PBLICA DESDE EL PUNTO
DE VISTA DE ACTORES Y EXPERTOS
1.Respecto al gasto y la sostenibilidad del sistema
El problema del elevado gasto en proteccin por desempleo es compartido
por los diferentes actores. Sin embargo, las posibles soluciones al mismo varan, siendo slo algunas incompatibles entre s. Las propuestas de reforma que
163
sugieren cambios fuera del propio SPD para solucionar este problema son inabarcables en el anlisis que aqu se realiza. Sin embargo, en trminos generales
un buen nmero de ellas sugieren aumentar la flexibilidad interna y disminuir
la llamada flexibilidad externa de las empresas con el fin de reducir las elevadas
tasas de despido (en la actualidad incluso en el caso de los contratos indefinidos)
y la temporalidad, as como las consecuencias que stas generan en trminos
de elevada volatilidad y alta rotacin en el empleo y su negativa incidencia en
el gasto del SPD. Para otros, es necesario una reordenacin del sistema de seguridad social que pasara incluso por revisar los requisitos de acceso a algunas
prestaciones como las pensiones de viudedad o las prestaciones por discapacidad, utilizando esos recursos para mejorar el SPD.
Tambin existen propuestas para repensar la financiacin del propio SPD.
Entre estas propuestas se encuentra la creacin de un Fondo de Reserva similar al existente para las pensiones que permitiera ahorrar el excedente en
cotizaciones sociales en poca de bonanza econmica (Ministerio de Trabajo
e Inmigracin 2011). De hecho, el SPD habra podido autofinanciarse desde
1981 hasta la llegada de la crisis y haber generado un fondo para afrontar parte
de la etapa de recesin (Nagore et al., 2011; Arranz y Garca Serrano, 2014).
En esta lnea, se propone tambin repensar la financiacin del sistema de modo
que las cotizaciones sociales se destinen nicamente al pago de las prestaciones
por desempleo, mientras que el resto de los programas se financien mediante los
presupuestos generales del Estado.
Aunque el llamado modelo de Experience Rating, que liga las cotizaciones de
cada empresa para financiar las prestaciones a su historial de despidos, no se ha
aplicado en Europa (Arranz y Garca Serrano, 2014), tambin existen algunas
propuestas que plantean variantes de este modelo. Asimismo, se han planteado
reformas que sugieren la eliminacin de la brecha entre los salarios ms bajos, que
en la prctica cotizan por el 100 por 100 del ingreso, y aquellos ms altos, que solo
lo hacen por una parte del mismo (Negueruela, 2013).
Finalmente, no son menos importantes, ya que en cierto modo orientan las
recientes reformas realizadas por el Gobierno en el sistema, las propuestas que
abogan por la an mayor desregulacin del mercado laboral y un aumento, en
vez de una disminucin, tanto de la flexibilidad externa (adems de la interna)
de las empresas, como una estrategia que crear empleo (aunque existen distintos anlisis, algunos de la propia Comisin Europea, que advierten de que
la tasa de paro no descender del 24 por 100 en los dos prximos aos). Esto
rebajara el gasto en prestaciones y evitara el desenganche del mercado de
trabajo, aunque sea mediante el desempeo de un trabajo precario indeseado
(por ejemplo, el 60 por 100 de los trabajadores a tiempo parcial en Espaa lo
hacen de forma involuntaria). Desde esta ptica, el problema fundamental de
SPD se define como un elevado gasto pblico y de las prestaciones se destaca
especialmente su efecto desincentivador. La solucin pasa por el recorte de las
mismas o/y la introduccin de incentivos que alienten a la rpida reincorporacin al mercado laboral. El inconveniente de la mayora de estas propuestas es
que, adems de los problemas relativos a la desproteccin de los trabajadores
y la ineficacia econmica y del mercado de trabajo que provocan, es que en la
164
prctica requeriran tambin un incremento de la inversin en polticas activas

de empleo que permitiesen el control de los desempleados u otras iniciativas
(que por el contrario se han recortado recientemente), as como el incremento de otras prestaciones a cargo del nivel central o regional de gobierno. En
cualquier caso, el supuesto efecto desincentivador de las prestaciones ha sido
asumido por todos los gobiernos hasta la fecha, siendo una de las razones por
las que en Espaa no se ha discutido en serio la propuesta de la flexiguridad.
2. Propuestas para mejorar la proteccin a los desempleados
Pueden encontrarse diversas propuestas cuyo objetivo especfico es la
mejora de la proteccin de las personas paradas. Sin embargo, a diferencia
de lo que ocurra con las propuestas para mejorar la sostenibilidad del sistema, es llamativa la ausencia de las mismas por parte de algunos actores del
sistema para quienes los dficit de proteccin no representan un problema.
De hecho, lo que ms bien se plantea es el endurecimiento y rebaja de tales
prestaciones (FAES 2014), nuevamente bajo la lgica de que esto facilitar el
acceso al mercado de trabajo (incluso cuando las tasas de desempleo son tan
elevadas como ahora), visin que con frecuencia se resume en la sentencia de
que el empleo es la mejor poltica de proteccin social. En general, desde
este punto de vista, cualquier prestacin debe estar vinculada a un sistema
de incentivos, casi siempre negativos, que pueda reducir el efecto desincentivador de las mismas.
Sin embargo, las propuestas ms numerosas que tienen como objetivo mejorar la proteccin apuestan por reformas para reconocer prestaciones suficientes. Entre ellas, UGT (2014) sugiere, por ejemplo, rebajar el perodo de
cotizacin necesario para percibir las prestaciones, incrementar el perodo de
percepcin de la prestacin hasta treinta meses al menos para ciertos cotizantes,
restituir la tasa de sustitucin al 60 por 100 a partir del sexto y reducirla en meses
posteriores, ampliar el nivel de cobertura para parados mayores de cuarenta y
cinco y/o con cargas mediante el traslado al nivel contributivo de los derechos
ahora incluidos en el subsidio. Existe tambin la propuesta de ampliar la Renta
Activa de Insercin a cualquier persona parada con cargas familiares que carezca
de prestaciones por desempleo.
En relacin con las propuestas dirigidas a mejorar la situacin de los trabajadores pobres, son en general difusas y la mayora de ellas no estn vinculadas a
la proteccin por desempleo en s misma, con la excepcin quiz de la propuesta
de revisar las condiciones de las prestaciones que permiten compatibilizar trabajo con prestacin. Ms bien estn relacionadas con subir o bajar el salario
mnimo (en este ltimo caso, con la excusa de que esto servira para contratar a
personas que en otro caso nunca seran aceptadas por las empresas). Adems, se
proponen otras de apoyo indirecto que ponen el acento en las polticas activas
y otras medidas que, con una perspectiva ms amplia, contribuyan a apoyar
a colectivos con especiales dificultades personales para encontrar empleo, por
ejemplo, la existencia de cargas familiares.
165
3. El desafo del desempleo juvenil

Con la crisis se ha triplicado el desempleo juvenil pero, como se ha mencionado
ms arriba, algunas de sus causas estructurales vienen de mucho tiempo atrs. En
este sentido son necesarias algunas reformas institucionales especficas para hacer
frente a este problema. Una de las que rene gran consenso es la apuesta por la
educacin dual, tal como ya existe en pases como Noruega y Alemania, donde se
combina la formacin con algn tipo de remuneracin econmica lo que contribuye a reducir la tasa de abandono escolar, adems de combatir la segmentacin
del mercado laboral y los altos niveles de temporalidad (Dolado et al., 2013b).
Algunas polticas en esta lnea han sido adoptadas por los gobiernos espaoles desde 2010. El Acuerdo Econmico y Social, el Crecimiento, el Empleo y
la Garanta de las Pensiones (ASE), firmado en febrero de 2011 por el gobierno
del PSOE y por los interlocutores sociales, incluy algunos programas para
personas menores de treinta aos. Estos programas o fueron reforzados por la
aplicacin del Real Decreto Ley 10/2011, que introduce medidas para promover
el empleo juvenil y para mantener los programas de formacin para las personas
que hayan agotado la prestacin de desempleo. Uno de los principales cambios
fue la redefinicin de los contratos de formacin y aprendizaje. Adems, algunos
incentivos para contratar a los jvenes fueron introducidos en el Real Decreto
Ley 1/2011 (CES 2011: 34-38).
A finales de 2011 se aplicaron nuevas polticas en relacin con el desempleo
juvenil. El Gobierno ha insistido en la importancia de las polticas activas y ha sugerido la creacin del programa dual de grados de formacin profesional dentro de
la Formacin Profesional (FP). Adems, el Real Decreto Ley 20/2012 limita el uso
de incentivos slo para el Contrato de Formacin y Aprendizaje y el Real Decreto
1.529/2012 reforz la importancia de la formacin y la educacin profesional dual.
Como podemos observar, los gobiernos han combinado polticas pasivas (incentivos) y activas (formacin) para combatir el desempleo juvenil. Sin embargo,
la falta de inversin en polticas de activacin reduce la posibilidad de fortalecer
el sistema de formacin dual, que es una de las claves de la solucin de algunos
problemas estructurales, como se ha sealado anteriormente. Por otra parte,
otros problemas, como la temporalidad, estn lejos de ser resueltos. En 2012,
casi el 48 por 100 de los desempleados menores de treinta aos tena contratos
temporales (CES, 2012: 301).
Por otra parte, los interlocutores sociales han mostrado puntos de vista diferentes acerca de cmo enfrentar el problema. La principal organizacin empresarial espaola, CEOE, ha sugerido la implantacin de los llamados mini-jobs
alemanes y la creacin de un salario mnimo distinto para los jvenes (El Pas,
2013). Por el contrario, los sindicatos, CCOO y UGT argumentan que estas medidas aumentaran la precaria situacin laboral de los jvenes. Las sugerencias
de los sindicatos estn ms orientadas hacia una amplia reforma de la economa poltica basada en una reforma fiscal que permitiera al gobierno mejorar
el presupuesto disponible para las polticas activas. En este sentido, CCOO y
UGT han insistido especialmente en la importancia de reforzar las polticas
econmicamente activas como la formacin (CCOO, 2014).
166
Por ltimo, uno de los actores en la actualidad que est influyendo en la formulacin de polticas de los gobiernos en el desempleo juvenil es la Comisin Europea.
Teniendo en cuenta que el desempleo juvenil es un problema generalizado en la
mayora de los pases europeos, se dise la Iniciativa de Empleo Juvenil (2014-2020)
apoyada por el Fondo Social Europeo. La Iniciativa de Empleo Juvenil incluye, entre
otros, el establecimiento de una Garanta Juvenil para garantizar que todos los
jvenes menores de veinticinco aos reciben una buena oferta de empleo, educacin
continua, una oferta de prcticas dentro de los primeros cuatro meses tras quedarse
sin empleo o haber dejado la educacin formal (CE 2014).
El Gobierno ha puesto en marcha recientemente, en julio de 2014, el Sistema
de Garanta Juvenil dentro del programa general de Estrategia de Emprendimiento
y Empleo Joven 2013/2016. El Sistema de Garanta Juvenil, que est cofinanciado
por la Unin Europea y ha recibido 1.887 millones de euros de los Fondos Estructurales y de Inversin Europeos, tiene como objetivo mejorar la empleabilidad de
los jvenes y facilitar su acceso al mercado de trabajo. Algunos de los requisitos
para acceder a los beneficios del programa son tener entre diecisis y veinticinco
aos, haber estado desempleado durante ms de treinta das, haber terminado su
educacin hace ms de noventa das y no haber participado en ninguna actividad
de formacin en los ltimos treinta das. Adems, los participantes debern firmar
un compromiso de participacin activa en el programa.
En cuanto a las medidas, la Garanta Juvenil incluye diferentes tipos de acciones.
Por un lado, se contina con el plan de incentivos para que las empresas contraten
a jvenes, tales como la eliminacin de las cuotas de la seguridad social, o la disminucin de los casos de exclusin social y discapacidad. Las empresas recibirn 300
euros al mes por contratar a personas que se han registrado en el programa y los
diferentes tipos de contratos de formacin tambin tendrn descuentos especiales.
Por otra parte, se refuerza la introduccin de contratos que combinan el trabajo
con la formacin mediante la promocin de la Formacin Profesional Dual y el
contrato de formacin y aprendizaje. Adems, el programa incluye algunas medidas
para fomentar el espritu empresarial y el autoempleo de los menores de treinta
aos, como la reduccin de las cotizaciones sociales o la posibilidad de combinar
los beneficios de desempleo y la puesta en marcha de una actividad empresarial.
Este esquema est en sintona con algunas de las propuestas de los expertos,
ya que aborda directamente el problema de la difcil transicin de la escuela
al trabajo. Sin embargo, los sindicatos han mostrado su escepticismo sobre el
plan porque piensan que ni su alcance, ni su financiacin son suficientes para
afrontar el problema del desempleo juvenil arraigado en Espaa (CCOO 2014).
Dado el elevado desempleo en los jvenes sin estudios espaoles, no estara de
ms examinar el programa Nuevas posibilidades puesto en marcha por el
Gobierno noruego.
4. Polticas activas para la recolocacin
Las propuestas sobre APLM en Espaa son un reflejo de la gran diversidad
de enfoques que tambin existe en este terreno en el resto de Europa, donde
167
pueden encontrarse programas pblicos ms universales o focalizados, reactivos o preventivos, con una lgica ms economicista o ms basada en el capital
humano y ms coactivas y basadas en incentivos negativos o, al contrario, en
incentivos positivos (Bonoli, 2011). A pesar de que en la actualidad todos los
actores defienden la intensificacin de las PAMT, cosa que no ocurra hace slo
unos aos, las propuestas dependen obviamente de cmo defina cada uno el
problema del desempleo.
En general, las propuestas no son sencillas en este mbito y en muchas ocasiones se reducen a sugerencias genricas, aunque no por eso menos importantes.
Por ejemplo, est claro que han de realizarse evaluaciones de impacto de los programas en marcha y tampoco se pone en duda que para eso deben mejorarse, no
ya los sistemas de informacin, sino la conciencia de que stos deben disearse e
implementarse conjuntamente por parte de las administraciones pblicas. Como
se ha mencionado, la actual situacin de falta de informacin puede agravarse
an ms puesto que no existen apenas datos sobre la intermediacin privada.
Este problema debe ser solventado de inmediato, dado el creciente recurso a
frmulas de colaboracin pblico-privada, tras las recientes reformas llevadas
a cabo por el gobierno durante la legislatura que acabar en 2014.
La gran cantidad de desempleados y la infradotacin presupuestaria de estas
polticas ha llevado a sugerir la concentracin de esfuerzos en algunos colectivos
especficos como los parados de larga duracin. Sin embargo, la ausencia de
evaluaciones hace difcil ver cul puede ser el alcance de una u otra medida en
trminos de incrementar las tasas de empleo. Por ejemplo, con un enfoque ms
preventivo, existe la propuesta de insistir en programas orientados a la primera
fase del desempleo, evitando que stos slo se pongan en marcha cuando se
agotan las prestaciones, o incluso mientras el trabajador ocupa un puesto de
trabajo de baja calidad, para evitar as el enquistamiento de situaciones indeseables difciles de revertir.
Sin embargo, otros sugieren que el colectivo de PLD, especialmente los mayores de 45 aos, deben ser prioritarios precisamente por encontrarse ya ante
una situacin ms complicada que la mayora de desempleados. Presentan tasas
especialmente bajas de reinsercin laboral. Adems de ser mayores, tienen una
cualificacin escasa y muchos de ellos han perdido la que posean fruto del
desempeo de sus anteriores trabajos, puesto que llevan mucho tiempo sin ser
contratados. Para ellos, son necesarios planes especficos de empleo. De la Rica
y Anghel (2014) sugieren asimismo que es necesario mejorar la cualificacin de
los jvenes menores de veinticinco aos que ahora no disponen de ella. Para
ello, ser necesario hacer un esfuerzo mucho mayor que el actual con el fin de
adaptar los programas formativos a las caractersticas de los desempleados y
las empresas.
Finalmente, algunas propuestas insisten en la articulacin de PAMT que
prioricen la eliminacin del efecto desincentivo de que se acusa a las PPMT.
Hoy en da es muy complejo estimar de forma comparada con otros pases este
tipo de efectos por la gran diversidad existente entre los programas, que cada
da son ms sofisticados con la intencin de eliminar tal efecto. Toharia et al.
(2009) encontraron para el caso de Espaa que la percepcin de prestaciones
168
por desempleo no inhibe la bsqueda de empleo, pero afecta a la disposicin

para aceptar empleos con determinadas caractersticas (Toharia et al., 2009:
52). En este sentido, como recuerdan Toharia et al. (2009), basndose en los
trabajos de Cebrin et al. (2009), la duracin de la prestacin correlaciona
negativamente con la salida del paro hacia el empleo, especialmente en lo que
se refiere a los perceptores de la prestacin contributiva durante veinticuatro
meses, que tiene tasas de salida peores que el resto de los grupos. Sin embargo,
la tasa de sustitucin no parece explicar la salida al empleo. En este sentido,
un buen nmero de propuestas sugieren incrementar la condicionalidad, de
modo que las prestaciones se vinculen a la participacin en los programas
de activacin. Tal propuesta est en lnea con las polticas activadoras de los
pases del norte de Europa.
En cualquier caso, adems, conviene recordar que en etapas de paro masivo
la posibilidad de que las polticas activas sean capaces de acercar a un gran nmero de desempleados a los muy escasos empleos vacantes son muy reducidas.
Siendo las polticas de intermedicacin de eficacia limitada en tales contextos
y habindose demostrado la eficacia tambin limitada de las bonificaciones al
empleo, es posible que hubiera que definir estrategias ms amplias de activacin
ligadas a la poltica econmica o educativa.
VI.CONCLUSIONES
Las sucesivas reformas del SPD ponen de manifiesto los desafos a los que se
ha enfrentado a lo largo del tiempo y las prioridades de poltica pblica de los
diferentes gobiernos. El SPD espaol ha tratado de atender a los dos objetivos
tpicos de los sistemas de proteccin: la proteccin y la recolocacin. Especialmente, en los primeros aos tras su diseo, las circunstancias polticas y sociales
contribuyeron a la implementacin de un generoso sistema de proteccin hasta
el final de los aos ochenta. Sin embargo, desde esa fecha la generosidad del
sistema ha estado siempre condicionada al control del gasto pblico y las ampliaciones de derechos han sido excepcionales. Junto a los recortes sustantivos
que se produjeron en los aos noventa, otros han mermado su generosidad,
siendo los ms llamativos los realizados desde 2012. Eso no significa que a lo
largo del perodo no se hayan producido algunas ampliaciones de derechos para
colectivos especficos.
En el momento de cerrar este anlisis, en diciembre de 2014, el Gobierno ha
logrado aprobar con la firma de los agentes sociales el denominado Acuerdo
sobre el Programa Extraordinario de Activacin para el Empleo. Sin embargo,
tambin se han aprobado los presupuestos para 2015. Estos presupuestos siguen
siendo escasos para atender el problema del desempleo. Respecto a 2011, la
aportacin del Estado a las polticas activas sigue siendo un 36 por 100 menor
y un 17 por 100 menos en prestaciones en relacin con 2014.
La crisis ha agudizado los problemas relacionados con la deficiente proteccin de muchos desempleados, especialmente los de larga duracin. Asimismo,
un porcentaje creciente de trabajadores est en riesgo de pobreza. A estos co-
169
lectivos se une el de los jvenes sin empleo y, en ese grupo, los llamados Ninis
constituyen un reto de especial importancia, tanto para ellos mismos, como para
el futuro del pas desde un punto de vista econmico y social.
A mediados de los aos noventa, como ocurra en el resto de Europa, el SPD
tambin comenz a preocuparse por la recolocacin de los trabajadores, para
lo que empezaron a articularse algunos programas de activacin. A pesar de
las escasas evaluaciones que existen de tales polticas, los diferentes actores del
sistema coinciden en calificar sus resultados como muy modestos. El elevado
nmero de desempleados, el alto nmero de desempleados de larga y muy larga
duracin, adems de las caractersticas del desempleo juvenil o los problemas
de relacin entre el Estado y las CCAA, complican las tareas de proteccin y
reinsercin laboral.
Las limitaciones de las PPMT y PAMT no se explican nicamente por la
magnitud del problema del desempleo. En el diseo y funcionamiento del sistema
influyen otras caractersticas institucionales, partidistas y de la configuracin de
la propia poltica pblica (Van Vliet, Caminada y Goudswaard, 2012). Aunque
el examen de estas caractersticas excede los lmites de este trabajo, como se ha
observado en este anlisis desde un punto de vista institucional, las causas de
los problemas que sufre el SPD no se encuentran solo en el propio sistema, sino
en otras instituciones como las polticas econmicas cortoplacistas en lo que
tiene que ver con el recambio de modelo productivo en el mercado de trabajo y
las polticas educativas politizadas. Especialmente los dos ltimos sectores de
poltica pblica son muy controvertidos en Espaa.
Cada vez son ms numerosas las voces que han denunciado la imposibilidad
de llevar a cabo reformas estructurales no tanto en el SPD, sino en el mercado
laboral en general debido a una robusta coalicin de intereses en la que no
slo participaran los sindicatos a quien tradicionalmente se atribuye la resistencia al cambio, sino tambin los especialistas en relaciones laborales de dentro
y fuera de la administracin o las organizaciones empresariales y las grandes
empresas (vase, por ejemplo, Dubin, 2012a: 61). Ocurre lo contrario con la
poltica educativa, que se modifica cada vez que cambia el color del Gobierno,
denotando as su falta de estrategia. Tambin la reforma de las polticas de
proteccin y las polticas activas encuentran resistencia, siendo los cambios (o
los no cambios) en algunos instrumentos de poltica especialmente polmicos
(por ejemplo, las prestaciones, las bonificaciones y la propia formacin para el
empleo). Asimismo, la configuracin competencial de las propias PPMT y las
PAMT, hace difcil su reforma.
A pesar de que algunas polticas parecen estar en la misma direccin que las
sugerencias de los expertos, todava hay algunos problemas estructurales, como
la alta incidencia de la temporalidad, o el mercado de trabajo segmentado,
que no se han abordado en ninguna de las reformas aplicadas por los ltimos
gobiernos de Espaa. Hasta que no se resuelvan estos problemas estructurales,
parece que el desempleo juvenil seguir siendo difcil de superar.
Desde un punto de vista partidista, aunque la puesta en marcha del sistema
se debi a un partido socialdemcrata y sobre el papel las propuestas del mismo
han sido distintas a las de los conservadores, lo cierto es que en los sucesivos
170
gobiernos, a partir de los aos noventa, la preocupacin por el gasto ha primado

sobre los otros objetivos del sistema. Claramente se carece de objetivos definidos,
de una estrategia clara y, especialmente, del liderazgo poltico necesario para
poner en marcha posibles reformas intersectoriales e innovadoras.
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CAPTULO VIII
CONCLUSIONES
Aunque Noruega y Espaa presentan diferencias significativas en sus marcos
institucionales (como su relacin con la UE o su rgimen de bienestar), ambos
pases comparten un inters en mantener la cohesin social y hacer frente a los
nuevos retos sociales y econmicos que afectan actualmente a las sociedades
post-industriales. El proyecto NorSpaR ha intentado analizar la forma en que
estos pases tratan de ajustarse a los principales parmetros del modelo social
europeo al tiempo que responden a los nuevos riesgos sociales.
Uno de los primeros resultados de este anlisis es que, a pesar de que ambos
pases comparten la mayora de estos desafos (similares a los que hoy enfrentan
todos los regmenes de bienestar europeos), el grado en el que se ven afectados
por ellos es muy distinto. Por ejemplo, mientras que el desempleo alcanza el
26 por 100 en Espaa, solo constituye el 3,5 por 100 en Noruega. Algo similar
ocurre con el desempleo juvenil, un problema grave en ambos pases pero de
magnitud mucho ms preocupante en Espaa. Las proyecciones indican que
el ratio de dependencia de la tercera edad ir en aumento en los dos pases a lo
largo de las prximas dcadas pero, de nuevo, este ratio ser considerablemente
ms alto en el caso espaol.
Esta incidencia desigual de los problemas socio-demogrficos no est tan
directamente relacionada con la actual crisis econmica como en un primer
momento podramos pensar. Durante los buenos tiempos, las polticas noruegas
se caracterizaron por la moderacin, ahorrando parte de los grandes ingresos
de la extraccin de petrleo y gas en un fondo soberano, centrando las polticas
de bienestar en la formacin y activacin y buscando reformas consensuadas
para el sistema de pensiones. La coordinacin entre sindicatos y empresarios
contribuy a mantener la competitividad internacional. Una estructura salarial
relativamente comprimida ayud a mantener el apoyo de los votantes al Estado
de Bienestar y la proteccin social amortigu las demandas de los consumidores y del sector financiero. La fuerza del fondo soberano y la buena situacin
fiscal antes de la crisis permitieron al gobierno la aplicacin sostenida de una
respuesta expansionista al colapso en el sector financiero internacional. Todo
esto, sumado a una cartera de exportaciones no particularmente afectada por
la crisis internacional, a los altos niveles de inversin en los sectores del petrleo
y gas, y a una poltica fiscal expansiva, contribuy a la rpida recuperacin de
la economa noruega.
Espaa ha sufrido ms intensamente los efectos de la crisis financiera, pero
los desequilibrios macroeconmicos que afectan a este pas ya estaban presentes antes de la crisis. Durante la dcada anterior, Espaa era uno de los pases
[173]
174
que mejor cumpla con los criterios de estabilidad de Maastricht (las balanzas
regionales estaban prcticamente equilibradas y el gobierno central experiment
supervit presupuestario en 2007). Sin embargo, la crisis ha creado un importante dficit presupuestario (que alcanz el 11,1 por 100 en 2009) que ha venido
a aumentar significativamente los niveles de deuda pblica (del 36,1 por 100 en
2007, a casi el 100 por 100 en 2014). Adems del diseo institucional deficiente
de la zona euro, que no estaba preparado para hacer frente a los choques asimtricos, algunos problemas especficos convirtieron a la economa espaola
en particularmente vulnerable: peculiaridades institucionales y culturales del
mercado de trabajo, inversin en bienes y servicios de bajo valor agregado, baja
productividad, pocos sectores tecnolgicos y gran dependencia de algunos sectores como la construccin o el turismo lo que haca que los ingresos fiscales
del gobierno fuesen extremadamente vulnerables a las fluctuaciones del ciclo
econmico. Aunque la economa creci y gener excedentes en los aos de bonanza econmica, el pas continuaba experimentando altos niveles de desempleo,
desercin escolar y temporalidad.
Muchos de los problemas del sistema espaol estn relacionados con la configuracin de su mercado laboral y su sistema de bienestar. A pesar de todos
los esfuerzos para acercarse a los regmenes de bienestar ms avanzados, buena
parte de las necesidades sociales seguan desatendidas por el Estado de Bienestar
espaol en 2007, algo debido en gran parte al conservadurismo fiscal practicado
por todos los gobiernos espaoles independientemente de su orientacin poltica.
Si bien el gasto social en Espaa fue del 21,6 por 100 en 2007, en este mismo ao
alcanz el 24,9 por 100 en Italia, el 27,3 por 100 en Suecia, el 25,2 por 100 en
Alemania y el 28,4 por 100 en Francia. Las brechas en el sistema de proteccin
social haban estado tradicionalmente cubiertas por la familia (especialmente
las mujeres), que se hacan cargo del cuidado de nios y ancianos. Sin embargo,
hay indicios de que el peso de la familia est claramente en decadencia en Espaa, dejando muchas necesidades sin atender (Moreno y Mari-Klose, 2013). Las
prestaciones sociales no llegan a una gran parte de los desempleados que, o bien
tenan trayectorias laborales demasiado cortas para cumplir con los criterios
de elegibilidad o haban estado empleados de manera informal en la economa
sumergida. Mientras que los trabajadores con ms experiencia (y ancianos en
general) se convirtieron en los principales beneficiarios de los planes de proteccin social, los trabajadores ms jvenes y las familias se mantuvieron en gran
parte fuera de la red proporcionada por las polticas sociales, lo que deriva en
una mayor incapacidad que la mayora de los pases europeos para luchar contra
la pobreza y la desigualdad.
Otra diferencia entre el Estado de Bienestar noruego y el espaol estriba en
cules han sido las lneas generales de la poltica social. Para entender el Estado
de Bienestar espaol es crucial tener en cuenta las circunstancias histricas en
las que se desarroll: durante la dcada de los ochenta, cuando la mayora de
los pases europeos intentaba contener el gasto social. Las instituciones y las
polticas de bienestar modernas tomaron forma en medio de la transicin a la
democracia, despus de cuarenta aos de dictadura y en un perodo de muy alta
contestacin social, lo que dio lugar al desarrollo de un sistema de proteccin
CAP. VIII: CONCLUSIONES
175
social de naturaleza esencialmente paliativa. Por esta razn, las polticas sociales
se han considerado generalmente como un gasto ms que una inversin. Por el
contrario y, a pesar de las preocupaciones sobre la sostenibilidad del sistema, en
los pases nrdicos (y Noruega no es una excepcin), las polticas sociales estn
diseadas no solo para garantizar la igualdad y la calidad de vida de todos los
ciudadanos, sino tambin para funcionar como una herramienta esencial para
el crecimiento econmico. Durante los aos noventa, entre los esfuerzos para
reducir el dficit pblico (causado en parte por las medidas expansivas aplicadas
en la dcada de 1980 para hacer frente a la crisis), los pases nrdicos pusieron
en marcha una serie de polticas encaminadas a reformar el sector pblico, introducir la llamada flexi-seguridad, y promover iniciativas de inversin social.
Hoy en da, estos pases se encuentran entre las economas ms competitivas del
mundo (Informe de Competitividad Global GCR). Adems, tienen altas tasas de
empleo (incluso superiores a la media de la UE, en el caso de las personas con
baja cualificacin) y, aunque las desigualdades han aumentado en los ltimos
aos en algunos de estos pases, siguen siendo bajas en comparacin con otros
pases europeos (especialmente Espaa).
Los pases europeos se enfrentan a retos socio-demogrficos muy similares
en cuanto a las necesidades de cuidados a largo plazo. Estos desafos son una
de las consecuencias de las transformaciones experimentadas por las distintas
sociedades occidentales: disminucin de la mortalidad en todos los grupos de
edad, bajas tasas de natalidad y el aumento de la esperanza de vida. La tendencia
al envejecimiento, as como la mayor prevalencia de situaciones de dependencia,
con los cuidados de larga duracin que suelen acompaarlas (enfermedades
crnicas y degenerativas, problemas de salud mental, etc.), han contribuido a
incrementar la visibilidad del tema en la agenda poltica, aumentando las presiones para reformar las polticas pblicas dirigidas a este mbito. Esta situacin
es especialmente grave en el caso de Espaa, dada su mayor esperanza de vida y
las tasas extremadamente bajas de natalidad que han caracterizado a este pas
durante las ltimas dos dcadas.
Los cuidados de larga duracin han sido tradicionalmente una responsabilidad de la familia, pero han ido siendo asumidos cada vez ms por el Estado
de Bienestar, casi siempre a travs de alguna combinacin de responsabilidades
pblicas y privadas. Las caractersticas distintivas de los modelos europeos de
cuidados de larga duracin pueden resumirse mediante la combinacin de cinco
factores: el papel del Estado (principal o secundario), el modo de financiacin
(impuestos o contribuciones), los principales instrumentos de poltica (servicios
o transferencias), los criterios de elegibilidad (universal o selectiva) y la generosidad de las prestaciones. Sobre esta base es posible identificar cuatro tipos, con
el modelo de servicio pblico escandinavo y el modelo familista mediterrneo
como polos opuestos. El modelo escandinavo tiene sus races en la primaca del
Estado; el modelo mediterrneo, en la primaca de la familia. Entre estos dos extremos encontramos un modelo de servicio pblico pero donde las prestaciones
se otorgan solo a quienes tienen rentas inferiores a un determinado nivel (por
ejemplo, Reino Unido) y un modelo basado en seguros orientados a la familia
(por ejemplo, Alemania).
176
En comparacin con los pases del centro y norte de Europa, las naciones del
sur (incluyendo Espaa) se encuentran rezagadas en cuanto a sus programas de
cuidados de larga duracin. Estos pases estn desarrollando este tipo de programas impulsando una transicin desde sistemas de proteccin social basados en la
solidaridad familiar, para avanzar gradualmente hacia modelos de tipo universal.
Rodrguez Cabrero (2005) seala las principales tendencias que siguen las polticas de cuidados de larga duracin en Europa, entre ellas: a) el aumento del universalismo, aunque con la accin del Estado limitada a garantizar la regulacin
entre distintos niveles y una financiacin bsica para los programas; b) extensa
e intensa responsabilidad familiar en lo que respecta al cuidado; c) gestin descentralizada (planificacin a nivel regional y centralidad de los municipios en la
gestin de los servicios y prestaciones) apoyada por el sector privado (creciente
sustitucin de la provisin pblica directa por empresas y tercer sector); y d) el
mayor protagonismo de los beneficiarios y sus familias en la eleccin de la combinacin de los servicios y prestaciones econmicas que mejor se adapte a sus
necesidades, dentro de las limitaciones financieras impuestas por la regulacin
nacional. En los pases mediterrneos, estas tendencias generales implican una
transicin hacia nuevas formas de participacin pblica para complementar el
debilitamiento de los sistemas de atencin familiares e informales.
En cuanto a los programas de cuidados de larga duracin en Noruega, los
servicios son principalmente de carcter pblico y las transferencias en efectivo
tienen una prioridad baja. Los niveles de servicio son generosos en comparacin
con la mayora de los otros pases, en particular en lo que se refiere a la atencin
comunitaria. En Espaa, en la prctica el modelo tiende a favorecer las transferencias en efectivo en lugar de la prestacin directa de servicios, lo que constituye
una clara contradiccin con los objetivos iniciales de la Ley de Dependencia.
Esto es, en gran medida, el resultado de la existencia de una estructura social de
cuidados informales (relacionada con las familias y con un mercado informal
de inmigrantes sin permiso de residencia), que la crisis econmica actual ha reforzado. La limitada oferta de servicios sociales y el conservadurismo del gasto
pblico reafirman esta tendencia.
En los pases escandinavos, y especficamente en Noruega, las controversias
recientes se refieren al equilibrio de los servicios (papel de las residencias de ancianos tradicionales, regmenes especiales de vivienda y atencin comunitaria)
y responsabilidades (divisin de funciones entre los sectores pblico y privado y dentro del sector pblico entre los gobiernos central y local). La descentralizacin de las responsabilidades y la desinstitucionalizacin de los servicios
constituyen tendencias identificables que siguen siendo controvertidas. Mientras
que la vivienda especial es la norma general para los jvenes con discapacidad,
las residencias de ancianos tradicionales siguen siendo la opcin ms habitual
para el cuidado de la tercera edad.
En cuanto a la sostenibilidad, los retos que afrontan los sistemas sociales europeos son muy distintos. Los pases escandinavos empezaron antes su transicin
demogrfica, por lo que tienen por delante un menor envejecimiento poblacional. Sin embargo, el modelo escandinavo es caro de mantener y requiere niveles
significativos de solidaridad por parte de las generaciones ms jvenes: seguirn
177
estando dispuestas a cumplir con el sistema? Los Estados de Bienestar del sur,
ms familistas, necesitan familias ms grandes y ms fuertes en un momento
en el que stas tienden a ser ms pequeas y dbiles, por lo que convertirlas en
el pilar central de la atencin parece poco factible en el futuro. El problema de
la sostenibilidad es probablemente, y antes que nada, una cuestin de voluntad
poltica y ciudadana de apoyar el Estado de Bienestar. Por tanto, la nueva visin del bienestar es en realidad la vieja frmula donde el Estado de Bienestar
se considera una inversin y una promesa de futuro y no como una carga para
la sociedad y la economa.
En cuanto a los desafos en Espaa, la crisis actual introdujo importantes
incertidumbres sobre el futuro de la recientemente aprobada Ley de Dependencia, debido a las crecientes dificultades econmicas y polticas. De hecho,
la crisis est funcionando como un mecanismo de anlisis institucional que
pone al descubierto los puntos dbiles de los sistemas sociales, polticos y econmicos de Espaa. Una cuestin crucial en estos tiempos turbulentos es la
capacidad de las familias para continuar operando como amortiguadores,
atenuando las formas extremas de exclusin social (Mar-Klose y MorenoFuentes, 2013). Es poco probable que proporcione apoyo en la medida en
que lo hizo en la anterior crisis, cuando los lazos familiares y las expectativas
familistas eran mucho ms fuertes y cuando los sustentadores principales del
hogar estaban protegidos de manera ms eficaz contra los despidos por estrictas leyes de proteccin del empleo.
La puesta en marcha de un programa de cuidados de larga duracin en Espaa inicialmente gener un aumento significativo de los recursos destinados a
atender las necesidades de las personas dependientes (de 0,32 por 100 del PIB
espaol en 2003, a 0,44 por 100 en 2009, y al 0,64 por 100 en 2010). Las medidas adoptadas por el gobierno central para limitar la aplicacin de la Ley de
Dependencia dieron como resultado una reduccin significativa de su contribucin a la financiacin del sistema, desde el tercio del gasto total que se previ
en un principio, hasta el 20 por 100 del coste total que asumi en 2013. Esto
significa que las regiones son ahora responsables de alrededor del 60 por 100 de
los gastos y que los beneficiarios han aumentado su contribucin hasta cubrir
casi el 20 por 100 del coste total mediante el aumento de los copagos. Adems
de reducir su contribucin financiera, el gobierno central ha reprogramado el
calendario de aplicacin, lo que ha supuesto retrasar los plazos fijados para
que todos los dependientes hayan sido evaluados y clasificados y para que todos estn recibiendo servicios o transferencias (pospuesto hasta julio de 2015).
Las medidas introducidas en los ltimos aos rebajan las ambiciones del plan
original y precisamente uno de sus mayores efectos ha sido el estancamiento (y
en algunos casos, incluso la reduccin) del nmero total de beneficiarios de los
diferentes esquemas de LTC.
El nuevo sistema de cuidados de larga duracin implic la creacin de nuevas
instituciones y el fortalecimiento de las ya existentes (sobre todo dentro de los
servicios sociales a nivel local y regional), lo que constituye un alejamiento del
modelo familista tradicional, aunque sin liberar completamente a las familias del
papel central que necesitan seguir desempeando en el cuidado de las personas
178
dependientes. El ajuste de la estructura de gobernanza multinivel (la articulacin de responsabilidades entre distintos niveles de gobierno) y la mejora de su
situacin financiera, son condiciones necesarias para garantizar la sostenibilidad
del sistema. Esto tambin permitir la minimizacin de estrategias destinadas
a eludir responsabilidades y culpar a otros, utilizadas actualmente por diferentes administraciones del Estado para reducir los costes polticos derivados
del insuficiente desarrollo de la Ley de Dependencia.
Las polticas familiares y de gnero se transformaron profundamente en Noruega entre las dcadas de 1970 y la de 2000. A finales de los setenta, se estableci
el Plan Nacional de Seguro Social, el principal pilar del Estado de Bienestar de
Noruega. El modelo familiar con un solo sustentador (varn) estaba claramente
en declive y las mujeres casadas, incluyendo las madres de nios pequeos, estaban
empezando a incorporarse al mercado de trabajo. El ascenso del nuevo feminismo contribuy a una creciente demanda de igualdad de gnero, no solo en el
mercado de trabajo, sino en todos los mbitos sociales, incluyendo la familia. Las
polticas del Estado de Bienestar en relacin con el trabajo, la familia y el cuidado
de nios se planteaban, cada vez ms, desde una perspectiva de igualdad de gnero. As, en los aos setenta se aprob la legislacin que regula las guarderas y se
aadi un perodo de permiso parental de uso discrecional por los padres unido a
la ya existente baja por maternidad. Ya en los noventa, fue de especial importancia
la legislacin sobre el permiso parenteral, una baja laboral remunerada que podan
disfrutar los padres cuando naca su hijo/a, as como la introduccin de programas
pblicos de cuidado infantil que abarcan desde la cuna hasta la escuela primaria.
En la misma dcada, aunque posteriormente, tambin se aprob una legislacin
clave que estableci un subsidio en efectivo para quienes preferan que el cuidado
de menores se llevara a cabo por el sector privado o por la familia, ofreciendo as
una alternativa a los servicios pblicos de atencin infantil.
El desarrollo de las polticas de familia y de gnero en Espaa no sucedi
hasta finales de los aos noventa y especialmente en la dcada de 2000. Despus de casi cuatro dcadas de gobierno autoritario conservador influenciado
por la doctrina social de la Iglesia Catlica (que apoyaba un modelo de familia
tradicional con el hombre como nico sustentador), los sucesivos gobiernos
democrticos fueron colocando otros problemas sociales entre las prioridades
de su agenda poltica, minimizando la importancia de apoyar econmicamente a
la familia como va de proteccin social. Esta falta de atencin puede atribuirse
a diversas causas. En primer lugar, las fuertes expectativas culturales acerca
del papel y las responsabilidades familiares aminoraron las demandas polticas
por una mayor intervencin pblica en este mbito. En segundo lugar, las lites
polticas democrticas espaolas, as como los grupos de presin social (por
ejemplo, feministas) mostraron una reticencia significativa a abordar problemas
(como los familiares) ideolgicamente vinculados a las preocupaciones sociales
del rgimen anterior. Tercero, las fuerzas progresistas estaban concentradas en
lograr la igualdad de gnero en el mbito civil (legalizacin del divorcio, lucha
contra la violencia de gnero, reconocimiento de los derechos reproductivos, etc.)
y econmico (proteccin contra la discriminacin y el acoso en el mercado de
trabajo) donde los derechos bsicos no estaban garantizados.
179
A finales de 1990, los profundos cambios sociales (nuevas formas de pensar acerca de la formacin de familias, las rupturas y las responsabilidades
de cuidado, los nuevos tipos de hogares como madres solteras, matrimonios
homosexuales, parejas conviviendo, etc.) y la europeizacin de la formulacin
de polticas contribuyeron a aumentar la relevancia de las polticas familiares
en Espaa y los dos principales partidos de izquierda y derecha se comprometieron a actualizarlas. Aunque algunos aspectos de las primeras polticas
llevadas a cabo por el gobierno conservador en 1996 parecan favorecer un
modelo de familia ya entonces anticuado (un modelo donde la participacin
de las mujeres en el mercado laboral era vista como complementaria a la del
marido), el mpetu para elaborar nuevas polticas favorables a la familia era
incuestionable. Algunas de estas iniciativas prepararon el terreno para la ambiciosa reforma de las polticas de gnero y de familia que realizara el siguiente
gobierno socialdemcrata. A partir de mediados de la dcada de 2000, se introdujo una amplia gama de medidas dirigidas a satisfacer las necesidades de
la familia, incluyendo iniciativas para favorecer la autonoma residencial de
los jvenes, promover el empleo femenino, conciliar la vida laboral y familiar
(a travs de la expansin de las escuelas infantiles y cuidado de los ancianos),
fomentar la natalidad y ayudar a las familias jvenes (a travs de la asignacin
por nacimiento de hijos). Como resultado, el gasto en proteccin social por
familia/hijos aument muy por encima del incremento que se di en el resto de
Europa entre 2004 y 2010. En un clima de optimismo econmico, tales medidas
representaron una desviacin importante a la pauta tradicional de los sistemas
de bienestar en el sur de Europa.
El impacto de la reforma de la poltica familiar y de gnero en Noruega ha
sido considerable y claramente visible en lo que se refiere a las tasas de participacin laboral de las mujeres, la adopcin de un permiso parental de madres y
padres, o la proporcin de nios en escuelas infantiles. En el caso de Espaa, la
expansin de las polticas de familia durante la dcada de 2000 no dur el tiempo
suficiente para garantizar la capacidad de recuperacin institucional. En el actual
contexto de austeridad presupuestaria, las polticas de gnero y familia parecen
incapaces de abordar algunos de los problemas persistentes o las nuevas y apremiantes necesidades debidas a las profundas transformaciones socio-demogrficas que Espaa ha experimentado en los ltimos aos. El sueo de ponerse al
da con las generosas polticas de familia propias del centro y norte de Europa
no ha logrado hacerse realidad, ya que las reformas de bienestar expansivas
fueron frenadas repentinamente en 2008 con el estallido de la crisis financiera y
econmica. Enfrentados a las crecientes presiones presupuestarias, los gobiernos
espaoles concentraron sus esfuerzos en la contencin de los gastos sociales, lo
que perjudic particularmente a estas polticas familiares de nueva creacin.
Con respecto a la proteccin por desempleo y polticas activas, y especficamente a los problemas a los que esas polticas pretenden responder, Noruega y
Espaa presentan diferencias muy significativas. En comparacin con la mayora
de los pases de la OCDE (incluida Espaa, donde la diferencia es especialmente
marcada), Noruega tiene ndices muy bajos de desempleo, altas tasas de participacin en el mercado de trabajo, un alto nivel educativo y relativamente pocas
180
diferencias de ingresos. Tambin en contraste con Espaa, pese a las secuelas de

la reciente recesin, Noruega presenta unos resultados positivos. Las polticas
de desempleo, con un nfasis en la activacin y la adquisicin de competencias,
han sido clave en la poltica noruega de mercado de trabajo. Pero el relativo
buen comportamiento de la economa noruega durante y despus de la gran
recesin se debe a varios elementos polticos importantes, como el marco institucional, la gestin de los ingresos procedentes de la extraccin de petrleo y
gas y la poltica econmica general. Como hemos visto antes, los resultados de
la economa espaola fueron buenos durante los aos de crecimiento, pero la
recesin ha desvelado deficiencias estructurales en su sistema productivo y su
mercado laboral, lo que ha impedido una respuesta adecuada de las polticas de
activacin del empleo y proteccin del desempleo.
En Noruega, las prestaciones por desempleo se calculan en funcin de los
ingresos previos y requiere que los trabajadores estn inscritos como demandantes de empleo y efectivamente buscando trabajo. En cuanto al nivel y la
duracin de las prestaciones, Noruega no est lejos del nivel promedio de
la OCDE. Sin embargo, junto con el resto de pases escandinavos, Noruega
destaca por el elevado ratio de gasto en polticas activas de empleo frente al
gasto en polticas pasivas, en sus programas dirigidos al mercado laboral.
Hay un fuerte nfasis en la evaluacin de los programas dirigidos al mercado
de trabajo mediante distintos indicadores. Este pas se sita tambin en la media de la OCDE en cuanto a la proteccin de los trabajadores frente al despido
(las regulaciones por despido individual son fuertes, mientras que aquellas que
regulan los despidos colectivos son ms dbiles que la media de la OCDE).
Hay regulaciones estrictas de los contratos temporales, aunque el gobierno se
est planteando relajarlas.
En Espaa, las prestaciones por desempleo se estructuran en dos niveles. Los
regmenes contributivos requieren que el trabajador no est desempleado por
voluntad propia, que haya pagado contribuciones al seguro de desempleo por
un perodo mnimo, que demuestre su disponibilidad en la bsqueda activa de
empleo y que est dispuesto a aceptar ofertas de trabajo adecuadas a su perfil.
El rgimen asistencial cubre a aquellos desempleados que han agotado su derecho a la prestacin contributiva, as como a quienes no son elegibles para los
regmenes contributivos. Diferentes anlisis sitan el nivel espaol de proteccin
por desempleo en una posicin intermedia en cuanto a su cobertura. En 2011,
Espaa gast menos de la media europea en polticas activas y pasivas de empleo
por punto de paro.
El gasto en polticas activas ha disminuido de forma significativa (solo el 22
por 100 del total, frente al 33 por 100 de la media europea) en lo que viene a
reforzar una tendencia ya existente (CES, 2014).
Como en muchos pases europeos durante los ltimos aos, un desafo clave
para el sistema de seguridad social en Noruega es establecer una delimitacin
razonable entre los beneficios relacionados con la salud (tales como beneficios
por incapacidad) y los relacionados con el trabajo (como las prestaciones por
desempleo). Este problema se ha vuelto ms relevante con el envejecimiento de la
poblacin. Una reciente reforma cre la Administracin del Trabajo y Previsin
181
Noruega (NAV), a partir de la fusin de la Direccin Nacional de Empleo, la

Seguridad Social Nacional y el Servicio de Asistencia Social a nivel municipal.
El propsito de esta medida es establecer una poltica de ventanilla nica, as
como mejorar la coordinacin entre las polticas de activacin y los servicios de
la seguridad social relacionados con la salud. NAV es una organizacin integral
de servicios de bienestar y empleo, y administra una tercera parte del presupuesto nacional a travs de programas como la prestacin por desempleo, la
prestacin para el asesoramiento en la bsqueda de trabajo, las prestaciones de
enfermedad, las pensiones, el subsidio por hijos y las prestaciones econmicas
para el cuidado a dependientes. Su principal objetivo es insertar a ms personas
en el mercado de trabajo, tener menos gente viviendo de prestaciones y mantener
un mercado laboral que funcione bien. El proceso y los resultados de la fusin
an estn en evaluacin y queda por ver si esta reforma administrativa es eficaz.
Otro desafo se relaciona con el desempleo juvenil y los ninis, aquellos dentro
de este grupo que ni estudian ni trabajan. Noruega ha tenido un subsidio juvenil
(o garanta juvenil) desde la dcada de los setenta que fue ampliando gradualmente su alcance hasta las ltimas reformas. La activacin es una caracterstica
clave de las polticas de desempleo en Noruega. El objetivo de estos programas
es doble: combinar una proteccin relativamente generosa sin distorsionar los
incentivos para la bsqueda de trabajo y reciclar a los trabajadores mediante
formacin para facilitar el cambio estructural. Recientemente, se ha desarrollado
el interesante programa Nuevas Posibilidades para mantener y/o reincorporar
a los jvenes al sistema educativo.
En el caso de Espaa, la crisis ha agravado considerablemente los problemas tradicionales del sistema de proteccin del empleo (mala proteccin de los
desempleados, especialmente de los de larga duracin, aumento de los trabajadores en riesgo de pobreza, el desempleo juvenil incluyendo los ninis y la
sostenibilidad del sistema). A pesar de la falta de evaluaciones de las polticas
activas, diferentes actores coinciden en que sus resultados son, en el mejor de los
casos, modestos. Hay varios factores que complican el objetivo de la proteccin
por desempleo y la reincorporacin al mercado de trabajo: la segmentacin del
mismo, la temporalidad, las altas tasas de desempleo, el elevado nmero de trabajadores desempleados de larga duracin, las caractersticas especficas del desempleo juvenil, la situacin econmica y los problemas derivados de la relacin
entre el gobierno central y las administraciones regionales. Las propuestas para
resolver el problema del elevado gasto en proteccin por desempleo estn fuera
del alcance del sistema de proteccin por desempleo y sugieren un aumento de
la flexibilidad interna de las empresas y quiz la reduccin de su flexibilidad
externa con el fin de disminuir los altos ndices de despidos y la temporalidad.
Otros actores sociales sugieren la reconfiguracin del Sistema de Seguridad Social, mientras que otros proponen una nueva definicin de la financiacin de los
programas de proteccin por desempleo. Por ltimo, otras propuestas sugieren
mejorar la proteccin de los desempleados que quedan fuera de la red de seguridad, aumentando las ayudas a los desempleados con familiares a su cargo y
que carecen de una fuente alternativa de ingresos. En cuanto a la situacin de
los trabajadores pobres, hay poco debate pblico sobre ayudas a los trabajado-
182
res precarios, como podran ser las prestaciones en el puesto de trabajo o las
polticas activas dirigidas a los trabajadores con empleos de baja calidad, iniciativas que podran alentar a los trabajadores desempleados a incorporarse al
mercado laboral. La falta de financiacin de las polticas activas, las dificultades
para ampliar estos programas a seis millones de trabajadores desempleados y
los resultados no muy favorables de dichos programas ponen en tela de juicio
la eficacia de estas polticas y sugieren que puede ser necesario concentrar los
recursos en grupos especficos de trabajadores desempleados.
Dado que las polticas tienen legados, los pases tienden a seguir aquellos caminos por los que ya han transitado antes. Por ello, los pases se sienten atrados
hacia soluciones diferentes aun cuando las circunstancias a las que se enfrentan
sean similares. Algunos buscan soluciones en el Estado, otros en la familia y
algunos confan ms en el mercado o en la sociedad civil. Escandinavia es el
prototipo estatista de Estado de Bienestar. Los pases de la Europa Continental
y Mediterrnea estn ms enfocados hacia la familia, mientras que los Estados
de Bienestar liberales se inclinan hacia el mercado. Estas dependencias del camino (path dependencies) son, sin embargo, slo una parte de la historia, ya que
largos perodos de consolidacin pueden ser interrumpidos por otros perodos
de reforma y alejamiento del camino conocido. Puede que ahora estemos en uno
de estos momentos de encrucijada, en el que se necesita una nueva visin del
bienestar para dar respuesta al envejecimiento de la poblacin, el individualismo
en expansin, a las nuevas formas de configuracin familiar, a los nuevos retos
del mercado laboral y a las necesidades de los ms jvenes que estn claramente
desatendidas.
EQUIPO DE INVESTIGACIN
Erling Barth
Profesor de Investigacin en el Instituto de Investigaciones Sociales en Oslo
y profesor II en el Departamento de Economa de la Universidad de Oslo, asociado con ESOP. Es doctor en Economa por la Universidad de Oslo, miembro
del Labor and Worklife Program de la Universidad de Harvard, investigador
de IZA, Bonn y economista investigador en el NBER, Cambridge, MA. Fue
miembro del Comit Ejecutivo de la Asociacin Europea de Economistas Laborales, EALE, 2000-2008. Entre sus publicaciones recientes se encuentran The
Scandinavian Model - An interpretation, Journal of Public Economics, 2014,
con Kalle Moene y Fredrik Willumsen, y Political Reinforcement: How Rising
Inequality Curbs Manifested Welfare Generosity, American Journal of Political Science, forthcoming 2014, con Kalle Moene y Henning Finseraas y Its
Where You Work: Increases in Earnings Dispersion across Establishments and
Individuals in the U.S., NBER Working paper 20447, con Alex Bryson, James
C. Davis, y Richard B. Freeman, 2014.
Ins Calzada
Investigadora postdoctoral en el Instituto de Bienes y Polticas Pblicas (IPP)
del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC). Licenciada en Sociologa (1998) y en Comunicacin (2002) por la Universidad de Salamanca.
Doctora en Sociologa por la misma universidad (2008). Mster en Metodologa
para las Ciencias Sociales (con especializacin en Estadstica) por la London
School of Economics and Political Science (Inglaterra). Ha sido profesora de
Sociologa en la Universidad Complutense (Espaa) y en la Universidad de
Linkping (Suecia), e investigadora invitada en centros de reconocido prestigio
internacional como el Swedish Institute for Social Research (SOFI, Estocolmo),
el Departamento de Sociologa de la Universidad de Indiana (EE.UU.) o el
Nuffield College de la Universidad de Oxford (Inglaterra). Ha participado en
proyectos de investigacin nacionales e internacionales sobre polticas de bienestar, centrndose especialmente en las actitudes de los ciudadanos hacia las
polticas sociales. Entre sus publicaciones recientes, podemos mencionar: Its
not only about equality. A study on the (other) values that ground attitudes to
the Welfare State International Journal of Public Opinion Research, 2014; The
Myth of Mediterranean Familism: family values, family structure and public
preferences for state intervention in care, European Societies, 2013, con Clem
Brooks; Welfare programs organisation and legitimacy, Revista Internacional
[183]
184
de Sociologa, 2012; Are Spaniards Different? European convergence and regional divergence in the evaluation of Welfare State, Ashgate, 2011, con Elosa
del Pino.
Svein Olav Daatland
Nacido en 1946, profesor de Investigacin, Div. NOVA, Oslo y Akershus
University College de Ciencias Aplicadas, psiclogo social, experto en gerontologa e investigacin sobre envejecimiento. Director del Instituto Noruego de
Gerontologa (NGI) 1994-1996, Director de Investigacin de NOVA 1996-2000,
actualmente Investigador Principal en NOVA. Ha publicado frecuentemente a
nivel nacional e internacional sobre envejecimiento, familia y Estado de Bienestar. Ha coordinado varios proyectos noruegos, escandinavos y europeos, entre
ellos el proyecto OASIS (Old age and autonomy - the role of service systems and
intergenerational family solidarity) del V Programa Marco. En la actualidad es
miembro del consejo editorial y revisor de revistas como International Sociology,
Ageing and Society, European Journal of Ageing, e International Journal of Ageing
and Later Life. Entre sus publicaciones destacan: Daatland, S. O., Veenstra, M.
y Herlofson, K. (2012). Age and intergenerational attitudes in the family and the
Welfare State. Advances in Life Course Research, 17, 133-144; Daatland, S.O.,
Herlofson, K. y Lima, I.A. (2011). Balancing generations: on the strength and
character of family norms in the west and east of Europe. Ageing and Society, 31,
1159-1179; Daatland, S.O., Veenstra, M. & Lima, I.A. (2010). Norwegian sandwiches. On the prevalence and consequences of family and work role squeezes over
the life course. European Journal of Ageing, 7, 271-281; Daatland, S.O. (2007).
Age identifications, en R. Fernndez-Ballesteros (ed.), Geropsychology. European perspectives for an ageing world (pp. 31-48), Gttingen: Hogrefe y Huber;
Daatland, S.O. (2005) Quality of life and ageing, en M. L. Johnson (ed.) The
Cambridge handbook of age and ageing (pp. 371-377). Cambridge: Cambridge
University Press; Daatland, S. O. y Lowenstein, A. (2005) Intergenerational solidarity and the family - Welfare State balance, European Journal of Ageing, 2:
174-182; Daatland, S. O. y Biggs, S. (eds.) (2004). Ageing and diversity. Multiple
pathways and cultural migrations. Bristol: Policy Press.
Elosa Del Pino
Cientfica Titular, Instituto de Bienes y Polticas Pblicas (IPP), Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC). Es doctora en Ciencia Poltica por
la UCM. Ha sido profesora de varias universidades espaolas. Ha sido investigadora invitada en el CNRS de Burdeos, en la School of Social Policy and Social
Research (Universidad de Kent), la School of Policical Studies (Universidad de
Ottawa) y la Pontificia Universidad Catlica (Ecuador). Dirigi el Observatorio
de Calidad de los Servicios Pblicos, en la Agencia Nacional de Evaluacin de
Polticas Pblicas y Calidad de los Servicios. En la actualidad participa en varios
185
proyectos de investigacin (Capacidad y estrategias de reforma en los sectores pblicos y las polticas sociales regionales en un contexto de crisis fiscal y Delivering
public services: a greater role for the private sector?). Algunas de sus publicaciones
recientes son: (2014) Spanish Federalism in crisis. Towards further centralization and growing Tensions?, en P. Peterson y D. Nadler (eds.), Fiscal Crisis and
the Centralization of Political Power, Brookings Institution Press (con C. Colino); (2013) Intergovernmental Responsibility for Social Policy: An Analysis
of Public Preferences in Spain. Publius: The Journal of Federalism (con G. van
Ryzin); (2013) Los Estados de Bienestar en la encrucijada: polticas sociales en
perspectiva comparada. Tecnos (con M. J. Rubio); (2013) The Spanish Welfare
State from Zapatero to Rajoy: Recalibration to Retrenchment, en A. Botti &
B. N. Field, (eds.) Politics and Society in Contemporary Spain: From Zapatero
to Rajoy, Palgrave.
Angie Gago
Es estudiante de Doctorado en Estudios Polticos en la Universidad de Miln (Italia). Tiene un Mster en Poltica y Democracia (UNED, Espaa), un
Mster en Relaciones Internacionales (London Metropolitan University) y es
Licenciada en Periodismo (Universidad de Sevilla, Espaa). Ha presentado la
ponencia Las estrategias de los sindicatos y las polticas de austeridad en el
Sur de Europa. El papel de los sindicatos de Espaa, Italia y Portugal frente a
las medidas de austeridad en la Conferencia del ECPR 2014 (Glasgow), y la
ponencia Declive o revitalizacin de los sindicatos? Los Efectos de la crisis
Econmica en las Estrategias de los sindicatos mayoritarios en Espaa y Portugal en el Congreso XI que la AECPA celebr en Sevilla en septiembre de 2013.
Tambin ha participado en el Seminario de Investigacin para estudiantes de
doctorado organizado por la AECPA en junio de 2013. Escribe habitualmente
en los blogs de ciencia poltica Agenda Pblica y Europp. Sus principales reas
de investigacin son las reformas del Estado de Bienestar, las estrategias de los
sindicatos, la poltica de la Unin Europea, las polticas sociales y pblicas y
la poltica comparada.
Arnlaug Leira
Es profesora emrita en el Departamento de Sociologa y Geografa Humana
de la Universidad de Oslo. Anteriormente fue Directora de Investigacin e Investigadora permanente en el Instituto de Investigacin Social en Oslo. Leira ha
publicado extensamente sobre cambios familiares y reformas de las polticas del
Estado de Bienestar en los pases escandinavos; la politizacin de la paternidad;
la conciliacin de la vida laboral y familiar; gnero y ciudadana social. Entre sus
publicaciones recientes destacan: coedicin (con C. Saraceno y J. Lewis)Families
and Family Policies (vols.I y II) (Edward Elgar 2012); co-editora (con C. Saraceno) Childhood: Changing Contexts (Emerald 2008); Valuation of children
186
and childcare; (Edward Elgar 2012) Care, Citizenship and Conflict (Routledge
2010); Families and the welfare state - a new complexity (en noruego, Gyldendal
Akademisk 2010).Leira ha sido miembro de la Junta Directiva del Reseach
Council for Applied Social Research y del Work Environment Research. Durante
varios aos fue una de las editoras deComparative Social Research.
Pau Mar-Klose
Profesor Ayudante Doctorde Sociologa de la Universidad de Zaragoza e

investigador vinculadoen el Instituto de Polticas y Bienes Pblicos del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC). Es Doctor en Sociologa
por la Universidad Autnoma de Madrid, Mster en Artes de la Universidad
de Chicago y Mster en Ciencias Sociales por el Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales (Instituto Juan March). Antes de incorporarse a
la Universidad de Zaragoza, haba trabajado como investigador postdoctoralen el CSIC y haba sido profesor asociado de la Universidad de Barcelona.
Tambin trabaj durante cinco aos en el Instituto de la Infancia y Mundo
Urbano (2005-2010), donde fue director cientficodel Instituto (2009-2010).
Sus intereses de investigacin se centran en la pobreza infantil, la educacin,
la transicin a la vida adulta, relaciones de pareja y polticas sociales. Ha publicado extensamente sobre estos temas en libros y revistas cientficas, tanto
espaolas como internacionales. Ha sido investigador principal de un proyecto
del Ministerio de Economa y Competividad que estudia la interconexin entre las transformaciones en las familias y las polticas familiares en Espaa, y
participa en varios proyectos espaoles y europeos (entre ellos en el proyecto
Families & Societies del VII Framework Program de la UE).
Francisco Javier Moreno Fuentes
Investigador en el Instituto de Polticas y Bienes Pblicos (IPP) del Consejo

Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC), es licenciado en Sociologa por
la Universidad Complutense de Madrid, Mster en Ciencias Sociales por el
Instituto Juan March de Madrid, Mster en Social Policy and Planning por la
London School of Economics and Political Science, y Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Autnoma de Madrid. Su tesis fue galardonada con el
premio a la mejor tesis doctoral de la Facultad de Derecho de esa Universidad
para el ao 2003. Ha sido profesor visitante en diversas instituciones acadmicas internacionales (Nueva York University, Harvard, Sciences-Po Paris), y
ense tanto a nivel de licenciatura como de posgrado (Universitat Pompeu
Fabra, Universitat de Barcelona, CEPEL-Universit de Montpellier, etc.). Sus
principales reas de investigacin se centran en el anlisis comparado de polticas pblicas en la regin europea, con especial nfasis en el estudio de la
inmigracin, los regmenes de bienestar y su transformacin, as como las polticas urbanas. Ha publicado varios libros, captulos en volmenes editados, as
187
como artculos en espaol (REIS, Poltica y Sociedad, Documentacin Social,

Revista Espaola del Tercer Sector, etc.) y revistas internacionales (Politics &
Society, International Migration Review, International Journal of Urban and
Regional Research, Global Networks, European Societies, International Journal
of Public Opinion Research, etc.).

2015 Desafios Del Estado de Bienestar e

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DESAFOS

DEL ESTADO DE BIENESTAR

FRANCISCO JAVIER MORENO FUENTES

Captulo II. CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA: LEGADOS,

Captulo III.RETOS Y REFORMAS DE LAS POLTICAS DE CUIDADO DE LARGA

Captulo IV.LAS POLTICAS FAMILIARES Y DE GNERO EN NORUEGA............ 81

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

IV. La transformacin repentina del rgimen familiar espaol.........................

Captulo VI.DESEMPLEO Y POLTICAS DE ACTIVACIN EN NORUEGA............

Captulo VII.LOS DESAFOS DEL SISTEMA DE PROTECCIN POR DESEMPLEO

Captulo VIII.CONCLUSIONES....................................................................................... 173

Embajador de Noruega en Espaa.

LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

I.DESAFOS PARA EL ESTADO DE BIENESTAR: NUEVO RIESGOS

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

1.La consolidacin de los Nuevos Riesgos Sociales y la crisis

CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

2.Los Nuevos Riesgos Sociales y el Modelo Social Europeo

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

la economa internacional y las transformaciones vinculadas a la integracin

CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

en la agenda poltica, la estructura demogrfica de la sociedad y/o la evolucin

CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

Trabajo Sanidad Pensiones Desempleo

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

Fuente: Hjern y Schnabel (2012) basado en Encuesta Social Europea.

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

Mejores servicios pero ms impuestos

Menos impuestos pero reduciendo

CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

Los pases del rgimen Mediterrneo comparten el hecho de que en ellos se

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

nina en el mercado laboral y la independencia econmica de las mujeres (Hicks y

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

medida, consecuencia de la propia la accin del Estado de Bienestar. En tercer

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

Eurostat (2012): Available at: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/.

CAP. I: LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES Y LAS REFORMAS

CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA:

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

tienden a confiar ms en la familia, mientras que los pases liberales se inclinan

CAP. II: CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA: LEGADOS

su modelo y, de esa manera, el grado de proteccin frente a la dependencia de

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

CAP. II: CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA: LEGADOS

tuacin, como los servicios sociales. Anttonen y Sipil (1996) exploraron lo

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

se da ms frecuentemente en la atencin a la infancia y la desfamilizacin en el

CAP. II: CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA: LEGADOS

Papel del Estado

La familia predomina en el cuidado de ancianos en casi todos los pases, tal

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

CAP. II: CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA: LEGADOS

Fuente: Adaptado de Huber et al., 2009.

valores altos en la otra. El diagrama no incluye las transferencias monetarias

DESAFOS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN NORUEGA Y ESPAA

III.EL MODELO NORUEGO DE CUIDADO DE LARGA

CAP. II: CUIDADOS DE LARGA DURACIN EN NORUEGA: LEGADOS

I.DESAFOS PARA EL ESTADO DE BIENESTAR: NUEVO RIESGOS

1.La consolidacin de los Nuevos Riesgos Sociales y la crisis

III.EL MODELO NORUEGO DE CUIDADO DE LARGA