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Mdulo 1:
Introduo
Braslia 2014
Atualizado em: dezembro de 2013.
ENAP
ENAP, 2014
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
SUMRIO
ENAP
Mdulo 1:
Contexto Normativo
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Objetivos Especficos
Ao final deste mdulo, espera-se que voc seja capaz de:
descrever o que oramento pblico destacando suas principais funes;
identificar as funes econmicas do Estado (alocativa, distributiva e estabilizadora), estabelecendo a relao existente entre estas e o governo;
distinguir modelos de oramento existentes;
identificar vantagens do modelo oramento-programa em relao aos mtodos de elaborao oramentria tradicionais;
apontar os marcos legais do ciclo oramentrio descrevendo suas principais
caractersticas;
definir princpios oramentrios destacando as duas categorias existentes.
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Um dos vestgios mais interessantes dessa ideia est na Magna Carta inglesa, outorgada no ano de 1215, pelo Rei Joo Sem Terra.
Porm, deve-se considerar que este apenas um esboo daquilo que hoje se considera como oramento pblico moderno. De l para c, foram desenvolvidas muitas
tcnicas oramentrias, fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de oramento pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo
tradicional e o atual, no processo de elaborao dos oramentos. De forma oposta, a
evoluo mais comum a modificao paulatina de uma determinada tcnica por outra. Assim, pode haver alguns casos do convvio de mais de um modelo na elaborao
do oramento, seja em momentos de transio poltica, ou mesmo pelas caractersticas legais que envolvem sua concepo.
Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas que
so marcantes na evoluo oramentria.
Na continuidade deste tpico sero apresentados os modelos de oramento tradicional
(ou clssico), de desempenho (ou de realizaes) e por programas. Para apresentarmos
um resumo esquemtico do tema, ser mostrada a seguir uma tabela-resumo, na qual
so comparadas algumas das tcnicas ou prticas oramentrias mais difundidas.
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1.7 Oramento-Programa
Essa tcnica oramentria foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei n 200,
de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o oramento-programa como plano de
ao do governo federal, quando, em seu art. 16, determina:
em cada ano ser elaborado um oramento-programa que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual.
Contudo, o marco legal que cristalizou a adoo do oramento-programa no Brasil foi a Portaria da Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica n 9, de
28 de janeiro de 1974, que instituiu a classificao funcional-programtica. Essa portaria
vigorou - com alteraes no decorrer dos anos, porm sem mudanas estruturais - at 1999.
A partir do exerccio de 2000, houve sua revogao, pela Portaria n 42, de 14 de abril
de 1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto, que instituiu uma classificao
funcional e remeteu a estrutura programtica aos planos plurianuais de cada governo
e esfera da federao1.
A concepo do oramento-programa est ligada ideia de planejamento. De acordo
com ela, o oramento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcanar,
durante um perodo determinado de tempo.
1. Para maiores detalhes sobre a reforma dos oramentos ocorrida a partir da Portaria n 42, ver texto para discusso ENAP n 44, outubro/2001 Fabiano Garcia Core. Disponvel na pgina da ENAP.
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Com base nessa caracterstica, o oramento-programa ultrapassa a fronteira do oramento como simples documento financeiro, aumentando sua dimenso.
Sendo assim, pode-se dizer que o oramento passa a ser um instrumento de operacionalizao das aes do governo, em consonncia com os planos e diretrizes formuladas no planejamento.
Alguns autores tm destacado vantagens do oramento-programa em relao a mtodos de elaborao oramentria tradicionais. Veja na tabela a seguir:
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FASES
Determinao da situao
CARACTERSTICAS
identificao dos problemas existentes
identificao das causas que concorrem para
Diagnstico da situao
o surgimento dos problemas
identificao das alternativas viveis para soApresentao das solues
lucionar os problemas
Estabelecimento das prioridades
ordenamento das solues encontradas
estabelecimento do que se pretende fazer e
Definio dos objetivos
o que se conseguir com isso
identificao das aes necessrias para
Determinao das tarefas
atingir os objetivos
arrolamento dos meios, sejam recursos huDeterminao dos recursos
manos, materiais, tcnicos, institucionais ou
servios de terceiros necessrios
Determinao dos meios financeiros expresso monetria dos recursos alocados
2. Para um maior entendimento sobre o tema, ver Oramento Participativo o que , para que serve, como se
faz. Valdemir Pires, 2001 - Editora Manole.
3. O excesso de vinculao das receitas a reas predeterminadas de despesas, associadas com as despesas obrigatrias
(entendidas como aquelas em que o governo no pode deixar de pagar), engessa o oramento, diminuindo significativamente a margem de manobra para as decises alocativas. Esse assunto ser tratado com mais detalhes no tpico 3.
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Denominao
Oramento
Tradicional
Oramento de
Desempenho
Caractersticas
Observaes
- Processo oramentrio em que Apresenta valores para as
explicitado apenas o objeto de despesas com pessoal, magasto.
terial, servios etc., sem relacionar os gastos a nenhuma finalidade (programa ou
ao). Tambm conhecido
como oramento clssico.
- Processo oramentrio que apre- Tambm conhecido como
senta duas dimenses:
oramento funcional.
objeto de gasto;
programa de trabalho, contendo as aes desenvolvidas.
Oramento Programa
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Originalmente, integrava o
Sistema de Planejamento,
Pro
gramao e Oramentao introduzido nos Estados
Unidos, no final da dcada
a integrao do planeja- de 1950, sob a denominao
mento com o oramento;
PPBS (Planning Programming
a quantificao de objetivos Budgeting System)
e a fixao de metas;
as relaes insumo-produto;
as alternativas programticas;
o acompanhamento fsico-financeiro;
a avaliao de resultados;
a gerncia por objetivos.
Denominao
Oramento
Participativo
Caractersticas
- Processo oramentrio que contempla a populao no processo
decisrio, por meio de lideranas
ou audincias pblicas.
- Existncia de uma coparticipao do Executivo e Legislativo na
elaborao dos oramentos.
- Transparncia dos critrios e informaes que nortearo a tomada de decises.
Oramento
Base-Zero
Oramento
Incremental
(ou Inercial)
Oramento
com Teto Fixo
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Observaes
Necessidade de uma maior
discricionariedade do governo na alocao dos gastos, a
fim de que possa atender os
anseios da sociedade.
Requer alto grau de mobilizao social.
Deve haver disposio do
poder pblico em descentralizar e repartir o poder.
Abordagem oramentria
desenvolvida nos Estados
Unidos, pela Texas Instruments Inc., durante o ano
de 1969. Foi adotada pelo
Estado da Gergia (governo
Jimmy Carter), com vistas ao
ano fiscal de 1973.
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De acordo com o contedo constitucional, a LDO orientar a elaborao oramentria, compreendendo as prioridades e metas em consonncia com o PPA, porm, se
referindo apenas ao exerccio financeiro subsequente. Tambm dever dispor sobre
as alteraes na legislao tributria, alm de estabelecer a poltica das agncias financeiras oficiais de fomento. O projeto de Lei da LDO deve ser encaminhado pelo
Poder Executivo at oito meses e meio antes do final do exerccio financeiro (15 de
abril) e devolvido para sano at final do primeiro perodo da sesso legislativa (17
de julho).
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Com a instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO incorporou novas atribuies associadas ao equilbrio entre receitas e despesas que norteia todo ciclo de
alocao dos recursos pblicos, como ser visto mais adiante.
A LOA compreende o oramento fiscal, o oramento da seguridade social e o oramento de investimento das estatais. O projeto de Lei da LOA dever ser enviado pelo
Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes do final do exerccio financeiro
(limite 31 de agosto), e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro).
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Nesse sentido, bom ter em mente que a instituio dos princpios oramentrios remonta aos tempos do Estado Liberal, poca em que as finanas pblicas eram pouco
complexas.
Ao analisar os princpios oramentrios, podemos dividir, para fins deste estudo, em
duas categorias distintas: os princpios oramentrios clssicos (ou tradicionais) e os
princpios oramentrios modernos (ou complementares).
Os princpios oramentrios clssicos so aqueles cuja consolidao deu-se ao longo
do desenvolvimento do oramento (desde a Idade Mdia, at meados do Sculo XX)
e surgiram numa poca em que os oramentos tinham forte conotao jurdica. Para
saber mais sobre o assunto, ver Sanches (1947).
J os princpios oramentrios modernos comearam a ser delineados na era moderna do oramento, quando sua funo extrapolou as fronteiras poltico-legalistas,
invadindo o universo do planejamento (programao) e da gesto (gerncia).
Muitos autores reconhecem que vrios princpios oramentrios tradicionais esto
acolhidos na ordem jurdica brasileira, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir, destacam-se alguns dos princpios oramentrios clssicos mais representativos.
Na literatura especializada, existem referncias para tantos outros princpios, clssicos e modernos. Contudo, expem-se aqui aqueles considerados mais teis no escopo pretendido para este curso.
tados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais, que sero
vistas mais adiante. A Constituio de 1988 tratou de uma espcie de equilbrio ao
mencionar a Regra de Ouro, em seu artigo 167, inciso III. Tal dispositivo preconiza
que a realizao das operaes de crdito no devem ser superiores ao montante das
despesas de capital. Esse assunto ser explorado mais adiante.
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Princpio da exclusividade
No princpio da exclusividade, verifica-se que a lei oramentria no poder conter
matria estranha fixao das despesas e previso das receitas. Esse princpio est
previsto no art. 165, 8, da Constituio, incluindo, ainda, sua exceo, haja vista que
a LOA poder conter autorizaes para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita oramentria.
Princpio da legalidade
O princpio da legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar
as limitaes legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, estados, Distrito
Federal e municpios:
exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;
cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da Lei, ressalvadas
condies expressas na Constituio Federal;
instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercidas;
utilizar tributo com efeito de confisco;
estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela
utilizao de vias conservadas pelo poder pblico;
instituir impostos sobre:
1. patrimnio, renda ou servios, entre os poderes pblicos;
2. templos de qualquer culto;
3. patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais
dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem
fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;
4. livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.
Princpio da no-afetao (no-vinculao) das receitas
Segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com
suas prioridades. Em termos legais, a Constituio Federal, em seu art. 167, inciso IV,
veda a vinculao de receita de impostos a uma determinada despesa, as excees
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