Seminario ADI CIDOB 2011

La Reforma de la Fiscalidad
Panorama de la gestin pblica
en Amrica
Latina
en Amrica
Latina

EL gasto pblico en Amrica Latina

en La Hora de la Igualdad

Jorge Mttar
ILPES
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Barcelona, octubre 2011.

Contenido
1. Introduccin: las finanzas pblicas en
Amrica Latina.
2. Tendencias del Gasto pblico: estructura
y dinmica.
3. Eficiencia del Gasto pblico (gps, ptc,
4. El gasto social en la crisis: tendencia y
ciclo.
5. Efectos distributivos del GG: el caso de
la educacin.
6. Conclusiones.

Coyuntura ALyC: la hora de la igualdad

Crisis: punto de inflexin, despus de modelo
concentrador de riqueza, oportunidad para
plantear nuevos caminos.
Inflexin replantea el desafo de la igualdad
Implica enfrentar deudas histricas y recientes:
Distribucin del ingreso
Heterogeneidad productiva
Baja inversin y bajo ahorro
Segmentacin laboral y de la proteccin social
Discriminacin racial, tnica y de gnero
Disparidades regionales

La propuesta de la CEPAL en LHI: una agenda

de desarrollo basada en seis pilares
Poltica macroeconmica para el desarrollo
incluyente
Superar la heterogeneidad estructural y las
brechas de productividad
Mejorar la integracin internacional
Superar las brechas territoriales
Creacin de ms y mejor empleo
Cerrar las brechas sociales
A travs de pactos sociales y fiscales y un nuevo
papel del Estadopara el desarrollo

Un fundamento y cuatro objetivos

El fundamento:
Igualdad con base en efectiva titularidad de derechos
como tica compartida y principio ltimo irreductible
Los objetivos:
Igualdad con convergencia productiva y territorial
Igualdad de acceso a la educacin, salud, empleo y
seguridad social
Polticas econmicas con visin propia y de largo plazo
en el mbito macroeconmico, productivo y territorial
Un pacto fiscal con efecto redistributivo: con acceso a
innovacin, institucionalidad laboral y seguridad en el
trabajo.

1. Introduccin. Finanzas pblicas mejoran

en los ltimos 20 aos
Desequilibrios de los 80 quedaron atrs.
Deuda a la baja, mejor perfil y composicin ms
equilibrada
Ingresos fiscales y tasa tributaria promedio
aumentaron.
Disminucin de pago de intereses ha generado
espacios fiscales
Gasto pblico se ha recuperado
Inversin revierte atona.
Gasto social se elev y, en lo reciente, fue
anticclico.

Abriendo espacios: dos dcadas de

consolidacin de las cuentas pblicas
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN
DEUDA PBLICA BRUTA EXTERNA E INTERNA
DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO,
1990-2009
(En porcentaje del PIB)

AMRICA LATINA (20 PASES): RESULTADO

FISCAL PRIMARIO Y GLOBAL, 1990-2009
(En porcentaje del PIB)

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10

Deuda Interna

Deuda Externa

0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

La deuda pblica se reduce

Re

p.
de

AMRICA LATINA Y OCDE (PASES SELECCIONADOS): DEUDA BRUTA TOTAL, 1990 Y 2010
(En porcentaje del PIB)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

Los ingresos fiscales se recuperan

AMRICA LATINA (20 PASES): INGRESOS FISCALES
(En porcentaje del PIB)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

La carga tributaria tambin se ha elevado

AMRICA LATINA (20 PASES): CARGA TRIBUTARIA (INCLUYE CONTRIBUCIONES
SOCIALES), 1990 Y 2009
(En porcentaje del PIB)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

2. Tendencias del Gasto

pblico:
estructura y dinmica.

El gasto pblico recupera espacios

AMRICA LATINA: GASTO PBLICO TOTAL, 1990 Y 2009
(En porcentaje del PIB)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

 la evolucin del gasto tiende hacia una

composicin ms eficiente
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LA COMPOSICIN DEL GASTO
PBLICO, 1990-2009
(porcentaje del gasto total)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

 la inversin pblica se recupera pero la

situacin es diversa entre pases
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO DE CAPITAL, 1990 Y 2009
(En porcentaje del PIB)

%
12.0
2009

1990

10.0
8.0
6.0
4.0
2.0

Bo
liv
ia

Ec
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H
ai
t

0.0

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

 el esfuerzo del gasto social es generalizado

50

AMRICA LATINA: GASTO PBLICO SOCIAL, 1990 Y 2009

(En porcentaje del PIB)

45
40

2009

35
30
25
20
15
10
5
0

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

1990

 y respecto al Gasto total y al PIB el GS crece

Fuente CEPAL, PSAL 2010

El esfuerzo del gasto social se manifiesta en

todos sus componentes

3. Aproximaciones a la
eficiencia del gasto pblico

Midiendo la eficiencia del GG.

Eficiencia
Categora 2

Categora 3

B
Categora 4

A
Gasto / PIB

-F
Categora 1
C
Fuente: Comisin Europea.

E
D

El gasto pblico se eleva en mayora de los

pases

Puntos
porcentuales

pero interesa ms la dinmica de los componentes

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

La formacin de capital fijo se fortalece

(Variacin en puntos porcentuales)

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

Y la inversin en infrastructura se recupera

Gasto pblico en infraestructura
(porcentaje del PIB)

%
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
2005

2006

2007

2008

Argentina

Brasil

Chile

Colombia

Mxico

Per

Fuente: Perrotti y Snchez, CEPAL (2010)

y disminuye el pago de intereses

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

 mientras que la elevacin del GS se

aprecia en casi todos los pases

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

 y en los diferentes rubros que lo

componen

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

El gasto social incide en disminucin de la

pobreza
(puntos del PIB)

(puntos del PIB)

Fuente: ILPES-CEPALSTAT

Nota: En Panam, Paraguay y Repblica Dominicana los perodos de variacin

considerados corresponden a Circa 2000 y Circa 2008, debido a la falta de datos para
el perodo completo.

Y en la indigencia

Fuente: ILPES-CEPALSTAT

Nota: En Panam, Paraguay y Repblica Dominicana los perodos de variacin

considerados corresponden a Circa 2000 y Circa 2008, debido a la falta de datos para
el perodo completo.

Y la desigualdad se atena

Fuente: ILPES-CEPALSTAT

Nota: En Panam, Paraguay y Repblica Dominicana los perodos de variacin

considerados corresponden a Circa 2000 y Circa 2008, debido a la falta de datos para
el perodo completo.

Gasto pblico y desarrollo humano

GASTO PBLICO TOTAL (2010) E NDICE DE DESARROLLO HUMANO (2010)A/

Fuente: elaborado en base a datos de Informe sobre Desarrollo Humano 2010, PNUD y datos oficiales, CEPAL.
a/ Gasto pblico gobierno general para Bolivia(2009), Brasil (2008), Chile(2009), Costa Rica(2009), Nicaragua(2009), Per(2009).
Sector pblico no financiero para datos de Argentina (2008). Cobertura de gobierno central para el resto de pases.

Los programas de transferencias

condicionadas se expanden a toda la regin

La cobertura es variada, pero en aumento

Tambin aumenta el esfuerzo fiscal, pero

es aun pequeo

Y la incidencia de los PTC es variada

4. El gasto pblico en el ciclo

GG y GS procclicos en auge y anticclicos en

crisis (periodo reciente)

 y de nuevo, diferencias entre pases

5. Efectos
distributivos del
gasto en educacin

El gasto en educacin es muy procclico

Efecto distributivo del gasto en educacin

en educacin

6. Desafos de gestin y gasto pblicos

Se recauda poco y mal

Estructura tributaria regresiva

Baja carga tributaria en la mayora de los pases

Alta evasin

Exenciones generalizadas
El gasto social tiene un bajo impacto redistributivo

Reforzar Gasto en educacin (cantidad y calidad)

Dbil pilar no contributivo

En lo productivo: mnimo apoyo a pymes y acceso
segmentado a financiamiento
La inversin resulta insuficiente para el desarrollo:

Infraestructura

Investigacin, ciencia e innovacin

Instituciones bancarias para el desarrollo: financiamiento
inclusivo

Desafos para el gasto pblico: gestin

Gestin
Acercarse a estndares internacionales de nivel de gasto social dado el
grado de desarrollo de cada pas.
Agenda pblica clara y acordada para mejorar transparencia del gasto, la
institucionalidad pblica a cargo de dicho gasto, y la eficiencia y eficacia
del mismo.
Articulacin plan presupuesto, con visin de largo plazo.
Elevar la productividad del gasto a travs de programas de evaluacin de
los resultados de su gestin.
Crecimiento con Equidad
Reprogramacin gradual del gasto social hacia un mayor impacto
redistributivo y externalidades en materia de equidad y productividad.
Reorientar gasto hacia sectores sociales y de infraestructura y centrarse
en aquellos con mayores efectos sobre equidad y el crecimiento.
Mejorar focalizacin del gasto social y estabilizar su financiamiento para
asegurar continuidad de programas sociales y evitar fluctuaciones en
pocas de menor crecimiento (ciclo) .
Especial atencin a infraestructura porque condiciona y se adelanta a las
inversiones privadas.

DesafosCrecimiento, empleo,
eficiencia y progresividad (1)
Educacin
Para fortalecer inversin en K humano y mejorar as Gini, es fundamental
mejorar calidad de la educacin y ampliar la jornada escolar en la
educacin pblica, promover educacin secundaria en poblacin pobre y
reducir brechas en aprendizaje y conocimientos adquiridos desde preprimaria hasta final de secundaria.
El principio rector es promover la universalizacin pero con apoyo
focalizado en la pobreza y la edad temprana.
Reforzar el acceso a la educacin preescolar, junto con la provisin de
alimentacin (potenciara efectividad del apoyo a la educacin).
Establecer o reforzar esquemas de subsidios progresivos a la educacin
bsica.
Apoyo a difusin de cdigos modernos (i.e reducir brecha digital).
Continuar el apoyo a la ampliacin de la cobertura y permanencia en la
educacin secundaria.
Esquemas de subsidio diferenciado para el acceso a la educacin
superior.

DesafosCrecimiento, empleo, eficiencia y

progresividad (2)
Salud:
Prioridad presupuestaria de programas pblicos de alto impacto
distributivo: atencin primaria, salud materno infantil y
enfermedades de mayor prevalencia durante el ao (respiratorias,
infecciosas, etc.).
Limitar el apoyo presupuestario a programas de salud que
descansan crticamente en relaciones laborales formales y que
pueden discriminar en contra de los ms pobres y las mujeres de
bajos ingresos.
Los sistemas de salud deben abandonar la lgica que segmenta los
beneficios de acuerdo con su situacin de empleo presente y
apoyar los principios de solidaridad en el financiamiento mediante
sistemas de compensacin de riesgos.

DesafosCrecimiento, empleo, eficiencia y

progresividad (3)
Asistencia social y programas de transferencias para reducir la
pobreza
Reforzar PTC para otorgar mejores condiciones de vida a la
poblacin que no accede a los sistemas de proteccin social
contributiva vinculados al mercado del trabajo.
Los programas de focalizacin deben entenderse como
instrumentos para alcanzar derechos universales. Lmites de la
focalizacin: Programas orientados a sectores informales y
rurales con escasa insercin institucional.
Subsidios de desempleo, subsidios escolares y de alimentacin,
salas cunas, etc.

DesafosCrecimiento, empleo, eficiencia y

progresividad (4)
Pensiones
Promover mecanismos que consideren solvencia de sistemas pblicos
de reparto (reformas paramtricas, vinculando aportes y beneficios).
Promover sistemas no contributivos con beneficios bsicos
focalizados. Proteccin social no puede descansar exclusivamente
sobre capacidad de los esquemas contributivos asociados al mercado
laboral.
Nuevos sistemas de proteccin deben asegurar el logro de una
cobertura universal de los servicios en un plazo razonable. Para
lograrlo, sistemas de pensiones deben ser complementados con otros
beneficios que alcancen a toda la poblacin, con independencia de su
historia laboral, donde se combinen los pilares contributivo&
solidario.
Prever necesidad de pre-financiar posibles garantas pblicas de
pensiones mnimas otorgadas en el contexto de los sistemas privados
y pblicos.

DesafosCrecimiento, empleo, eficiencia

y progresividad (5)
Vivienda:
La poltica debiera continuar descansando en la triloga: subsidio
progresivo, ahorro previo, apoyo crediticio. Adems, debe estudiarse
fortalecer programas de vivienda social para los ms pobres.
El problema principal que incide sobre las condiciones de vida ha ido
evolucionando desde el acceso a la vivienda hacia la provisin de
agua, electricidad y especialmente saneamiento. La interaccin de
este ltimo componente con los programas de salud pblica es muy
importante.
En los casos donde se han alcanzado elevados niveles de acceso a la
vivienda, promover mejoras de calidad de sta y de los barrios.
Asegurar la provisin de terrenos para viviendas pblicas para evitar
alzas desmedidas en el costo de la vivienda.

DesafosCrecimiento, empleo, eficiencia y

progresividad (6)
Polticas activas del mercado de trabajo
Capacitacin&formacin profesional, clave para productividad, bienestar del
trabajador y cohesin social. Basados en mejoras de la educacin en las lneas
esbozadas antes, los sistemas nacionales de capacitacin deben fomentar la
capacitacin permanente, asegurar la doble pertinencia (para empresas y
trabajadores) y calidad de la oferta, facilitar la insercin laboral de grupos
vulnerables, entre otros objetivos.
La mejora de la intermediacin laboral no solo aumenta la eficiencia del
funcionamiento del mercado laboral sino tambin tiene un impacto
igualitario al mejorar las opciones de insercin de personas que no disponen
de mucho capital social.
La ejecucin de obras pblicas con tecnologas intensivas en mano de obra y
programas de empleo de emergencia (e.g en la recesin) permiten
generacin de ingresos laborales para personas con dificultades de insercin
laboral. Es importante una adecuada focalizacin social y territorial, y el
desarrollo de estrategias de salida para en el caso de los instrumentos
transitorios.
Autoempleo o formacin de microempresas son opciones vlidas para
generacin de ingresos laborales. Es importante identificar las necesidades
especficas de los potenciales beneficiarios de los programas de apoyo para

Gracias!
www.cepal.org
jorge.mattar@cepal.org