Relatorio Min An 2015 10 2

TC 005.
335/2015-9
GRUPO tagGrupo CLASSE VII tagColegiado
TC 005.335/2015-9 [Apensos: TC 003.867/2015-3, TC
002.451/2015-8, TC 002.398/2015-0, TC 033.152/2014-4, TC
003.187/2015-2, TC 003.102/2015-7, TC 004.140/2015-0, TC
003.334/2015-5, TC 005.177/2015-4, TC 003.752/2015-1, TC
007.422/2015-6, TC 002.854/2015-5, TC 004.126/2015-7, TC
001.703/2015-3, TC 004.329/2015-5, TC 008.659/2015-0, TC
001.961/2015-2, TC 007.721/2015-3, TC 003.414/2015-9]
Natureza: Contas do Governo da Repblica.
rgo: Presidncia da Repblica (vinculador).
Responsvel: Dilma Vana Rousseff (133.267.246-91).
Representao legal: no h.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
INTRODUO
Pela 80 vez, o Tribunal de Contas da Unio desempenha a primeira das competncias que lhe
so atribudas pela Constituio Federal: apreciar e emitir parecer prvio sobre as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica. A anlise realizada pelo Tribunal subsidia o rgo de
cpula do Poder Legislativo com elementos tcnicos para emitir seu julgamento e, assim, atender a
sociedade, no seu justo anseio por transparncia e correo na gesto dos recursos pblicos.
Encaminhadas pelo Excelentssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional, Senador
Renan Calheiros, no dia 22 de abril de 2015, as presentes contas referem-se ao perodo de 1 de
janeiro a 31 de dezembro de 2014, quarto ano de gesto do governo da Excelentssima Senhora
Presidente da Repblica Dilma Vana Rousseff, e incluem os balanos gerais da Unio e o relatrio
do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos
oramentos de que trata o 5 do art. 165 da Constituio Federal.
Registro que o TCU emite parecer prvio apenas sobre as contas prestadas pela Presidente da
Repblica, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio Pblico no
so objeto de pareceres prvios individuais, mas efetivamente julgadas por esta Corte de Contas, em
consonncia com a deciso do Supremo Tribunal Federal, publicada no Dirio da Justia de
21/8/2007, ao deferir medida cautelar no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
2.238-5/DF. Nada obstante, o Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica contempla
informaes sobre os demais Poderes e o Ministrio Pblico, compondo, assim, um panorama
abrangente da administrao pblica federal.
O exame das contas do Governo da Repblica constitui a mais nobre, complexa e abrangente
tarefa atribuda a esta Corte pela Constituio Federal e legislao correlata, seja por sua singular
relevncia, por permitir sociedade o conhecimento do resultado da atividade do governo federal,
seja pela amplitude dos temas tratados e profundidade das anlises realizadas por este Tribunal.
Efetivados os trabalhos e concludo o Relatrio, apresento a seguir o contedo resumido de
cada uma das suas sees.
O captulo 1 apresenta o parecer prvio sobre as Contas da Presidente da Repblica, em
consonncia com as concluses e as recomendaes oriundas dos projetos de fortalecimento das
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Contas do Governo, realizados em parceria com o Banco Mundial e com a Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
A partir do captulo seguinte, passa-se ao relato da atuao governamental no exerccio de

2014. No captulo 2, consta uma breve sntese sobre o desempenho da economia brasileira no
exerccio, destacando-se alguns dos principais dados macroeconmicos que delimitaram o contexto
em que o governo precisou atuar e que foram impactados por essa atuao. Nesse sentido, so
apresentados dados sobre a atividade econmica, como taxa de inflao, nvel de emprego e
salrios, produto interno bruto, poupana nacional bruta e carga tributria nacional. Tambm so
evidenciados os instrumentos de poltica fiscal, monetria e creditcia utilizados pelo governo
durante o exerccio, bem como os impactos deles decorrentes sobre a dvida pblica. Ao final, so
trazidos dados sobre as relaes econmico-financeiras do pas com o exterior.
O captulo 3 contm anlise dos principais instrumentos de planejamento e oramento Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) , bem
como da gesto fiscal realizada em 2014. A esse respeito, destacam-se: o exame das prioridades
indicadas pela LDO 2014 aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano
Brasil Sem Misria; o desempenho da arrecadao federal, incluindo a recuperao de crditos
parcelados ou inscritos em dvida ativa; a execuo das despesas fixadas nos Oramentos Fiscal, da
Seguridade Social e de Investimento, bem como dos restos a pagar; e o expressivo montante das
renncias de receitas decorrentes de benefcios tributrios, financeiros e creditcios. A respeito deste
ltimo item, ressalto, ainda, a anlise dos benefcios tributrios, financeiros e creditcios
relacionados aos eventos Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014.
O ltimo item do terceiro captulo traz anlise da ao governamental sobre as receitas e as
despesas pblicas luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar 101/2000,
com vistas a verificar o cumprimento dos limites nela fixados e as metas fiscais estabelecidas na
LDO 2014.
O quarto captulo representa o esforo do TCU no sentido de evidenciar os resultados da
atuao do governo federal em 2014, por meio da anlise da ao setorial do governo. Apresenta-se
a evoluo do PAC no exerccio e a avaliao acerca da qualidade das informaes de desempenho
divulgadas pela Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR). Referida avaliao tem
como objetivo aferir se os instrumentos de medio de desempenho indicadores e metas definidos
no PPA e cujos valores atualizados foram informados na PCPR 2014 so apropriados e suficientes
para demonstrar os resultados das intervenes governamentais. Nesse sentido, o resultado da
atuao governamental analisado a partir de programas temticos e objetivos do PPA 2012-2015,
selecionados por critrios de materialidade e relevncia.
Os dados sobre a execuo oramentria das 28 funes e respectivas subfunes so
apresentados no documento Execuo Oramentria por Funo e Subfuno, disponvel no
portal do Tribunal de Contas da Unio (http://www.tcu.gov.br/contasdogoverno).
O quinto captulo apresenta os resultados e as concluses da auditoria do Balano Geral da
Unio (BGU) referente a 2014, realizada no intuito de verificar se o BGU reflete, em todos os
aspectos relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2014 e os resultados patrimonial,
financeiro e oramentrio da Unio no exerccio. Destaca-se que o escopo do trabalho se refere
verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do governo federal,
fundamentando a opinio deste Tribunal no parecer prvio.
O captulo 6 trata do tema especial Governana Pblica para a Competitividade Nacional,
cuja escolha insere-se no contexto da valorizao da governana pblica como elemento crucial a
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ser avaliado e fomentado pelo TCU, pautado na sua misso institucional de contribuir para o
aperfeioamento da administrao pblica, em benefcio da sociedade. Inicialmente, apresenta-se
um amplo diagnstico sobre a governana no setor pblico, baseado em levantamento realizado
pelo Tribunal abrangendo organizaes das esferas federal, estadual e municipal. Em seguida,
analisam-se dois temas transversais, essenciais para o bom desempenho da administrao pblica
como um todo, que so: programas voltados para o aperfeioamento da gesto pblica federal e
aspectos relacionados a planos e oramentos pblicos. Por fim, apresentam-se anlises sobre
governana em polticas pblicas, selecionadas por suas relaes diretas e indiretas com a
competitividade da produo nacional, quais sejam: pactuao intergovernamental no mbito da
sade pblica; educao profissional e tecnolgica; poltica de trabalho, com foco na intermediao
de mo de obra; tratamento administrativo do comrcio exterior; contratualizao de resultados no
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao; investimento em infraestrutura de transportes
ferrovirios (PIL Ferrovias); e poltica pblica de mobilidade urbana.
No captulo 7, apresentada sntese das providncias adotadas pelo governo para a correo
das falhas apontadas nas recomendaes exaradas no Relatrio sobre as Contas referentes ao
exerccio de 2013.
O Captulo 8 traz a anlise da Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag) acerca
das contrarrazes aos indcios de irregularidades identificados na prestao de contas da Presidente
da Repblica relativa ao exerccio de 2014. As consideraes do relator acerca das contrarrazes e
da avaliao realizada pela unidade tcnica especializada (Semag) esto apresentadas no captulo 9
deste relatrio.
Por fim, com o objetivo de alicerar a misso constitucional deste Tribunal e de assegurar a
observncia dos princpios da legalidade, eficincia, legitimidade e economicidade na gesto
pblica, bem como no intuito de fomentar o aprimoramento da governana e da gesto pblicas no
mbito da administrao pblica federal, so formuladas recomendaes e alertas aos dirigentes dos
rgos e entidades relacionados no captulo 10.
Submeto, assim, apreciao deste Egrgio Plenrio, na forma prevista no Regimento Interno
desta Corte, o relatrio e o projeto de parecer prvio sobre as contas prestadas pela Chefe do Poder
Executivo.
2 DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA

A produo dos bens e servios do pas atingiu R$ 5.521,3 bilhes em 2014 e o Brasil
encerrou o ano com um crescimento econmico de apenas 0,1% em relao a 2013. Foi o pior
resultado desde 2009, quando o Produto Interno Bruto (PIB) apresentou variao negativa de 0,2%.
De acordo com a nova metodologia adotada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), seguiu-se padro internacional para clculo de contas nacionais e apurao do PIB.
Conforme demonstrado no grfico abaixo, desde 2002 e com exceo de 2010, o Brasil tem
alcanado taxas de crescimento do PIB inferiores mdia dos Brics, grupo de pases emergentes
composto por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul.
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Variao Real do PIB Brasil e Brics 2002 a 2014
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI).
A China cresceu 7,4% em 2014 e a ndia, 7,2%. frica do Sul e Rssia registraram taxas de
1,5% e 0,6%, respectivamente. Na mdia de 2014, os Brics alcanaram crescimento anual de
3,36%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio Europeia, 1,3%.
Segundo estimativas do Fundo Monetrio Internacional, apesar de se situar como a stima
maior economia mundial, o PIB brasileiro encontra-se na posio 61 em termos per capita, posto
inferior ao de pases como Uruguai, Chile, Rssia e Argentina.
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PIB per capita preos correntes (US$) 2014
Fonte: FMI.
O valor do PIB per capita brasileiro recuou 0,7% em relao a 2013, passando a registrar o
valor de R$ 27.229,00, a preos correntes. Em dlares, o PIB per capita do Brasil em 2014 foi de
US$ 11,6 mil.
A perspectiva de crescimento da economia brasileira na primeira dcada dos anos 2000 atraiu
capitais globais, valorizando a moeda local e encarecendo os produtos da pauta de exportao para
o resto do mundo, o que criou dificuldades para o setor industrial exportador. Conforme o grfico
seguinte, a menor cotao do dlar comercial americano foi atingida em meados de 2011,
correspondente a R$ 1,53. A partir de ento, com alguns episdios de baixa, o cmbio tem
apresentado uma trajetria ascendente. O dlar comercial americano fechou 2014 cotado a R$ 2,66,
voltando ao nvel do primeiro semestre de 2005.
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Cotao do Dlar Comercial janeiro de 2003 a dezembro de 2014
Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen).
Na poltica monetria, aps um perodo de relativa queda da taxa bsica de juros (Selic),
retomou-se uma poltica mais restritiva, visando evitar presses inflacionrias. Dessa forma, a taxa
Selic encerrou 2014 com tendncia de alta, no patamar de 11,75% a.a., superior aos 10% a.a. de
dezembro de 2013.
No obstante, a taxa de inflao acumulada medida pelo ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA) foi de 6,41% a.a. em 2014, prxima taxa mxima estipulada pelo Conselho
Monetrio Nacional (CMN). Foi a taxa mais elevada nos ltimos dez anos, com exceo da taxa de
2011, que ficou exatamente em 6,5% a.a., limite mximo estabelecido pelo CMN.
A taxa de crescimento do emprego formal no exerccio de 2014 foi de 0,98%, com saldo
lquido de 397 mil pessoas contratadas. Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente
recebidos pelos trabalhadores ao longo dos exerccios de 2009 a 2014, a preos de dezembro do
ltimo exerccio, registraram constante elevao na renda do trabalhador. O rendimento mdio real
recebido em dezembro de 2014 (R$ 2.705,63) foi superior ao verificado em dezembro de 2013
(R$ 2.650,75). A oferta de vagas em 2014 foi liderada pelos setores de servios e comrcio,
responsveis pela criao de aproximadamente 657 mil empregos formais, significativamente
inferior s vagas criadas nesses dois setores em 2013 (850 mil) e em 2012 (mais de 1 milho).
A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias.
A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior
verificada no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta)
registrada em 2014 foi de 19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013, igual a 20,5%.
As exportaes brasileiras sofreram retrao de 7,0% em 2014. Os principais pases de
destino das exportaes brasileiras foram China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total
exportado, Estados Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total), Argentina, com US$ 14,3 bilhes
(6,3%) e Pases Baixos (Holanda), com US$ 13 bilhes (5,8%).
Considerada sob a tica do fator agregado, a venda dos produtos brasileiros no exterior sofreu
retrao, considerando-se a mdia diria, tanto para os produtos bsicos (-3,1%), quanto para os
manufaturados (-13,7%) e semimanufaturados (-4,8%).
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No encerramento de 2014, a balana comercial apresentou dficit de US$ 3,96 bilhes. Em
2013, foi registrado supervit de US$ 2,6 bilhes, e em 2012 o supervit foi significativo, de US$
19,4 bilhes. A conta Transaes Correntes em 2014 resultou em dficit de US$ 91,3 bilhes,
devido ao dficit comercial e ao valor deficitrio de US$ 89,2 bilhes da rubrica Servios e
Rendas. O saldo da conta Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para consumo
corrente) foi de US$ 1,9 bilho. A Conta Capital registrou saldo superavitrio em 2014 de US$
1,2 bilho e a Conta Financeira foi responsvel por um supervit de US$ 98,5 bilhes. Obteve-se
no encerramento do Balano de Pagamentos supervit de US$ 10,8 bilhes. Em 2013, as transaes
com o exterior resultaram em dficit de US$ 6,0 bilhes.
O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de

US$ 374,0 bilhes em 2014, com variao negativa de 0,46% sobre o exerccio anterior. A dvida
externa lquida do governo federal e do Banco Central atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes,
correspondente a 15,8% do PIB.
A taxa de Risco-Pas, representada pelo indicador EMBI+, situou-se em 224 pontos ao final
de 2013. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre
investidores internacionais, com o risco Brasil atingindo em 16 de dezembro o
patamar de 318 pontos.
As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2014, com
recursos livres e direcionados, alcanaram o montante de R$ 3,02 trilhes, equivalente a 54,6% do
PIB. Registrou-se um aumento de 11,2% no total das operaes de crdito em 2014 com relao ao
ano anterior. Do total do montante de crdito contratado, 47,7% foram assinados com recursos
direcionados e 52,3% com recursos livres. Os recursos direcionados cresceram 18,6% e as
operaes com recursos livres tiveram um crescimento de 3,9% em 2014.
A Dvida Bruta do Governo Geral e a Dvida Lquida do Setor Pblico sofreram aumentos em
2014 e alcanaram, respectivamente, os montantes de R$ 3.252,5 bilhes e R$ 1.883,1 bilhes ao
final do exerccio, correspondendo a 58,9% e 34,1% em percentuais do PIB. Os juros nominais
tambm se elevaram de R$ 248,9 bilhes em 2013 (4,8% do PIB) para R$ 311,4 bilhes em 2014
(5,6% do PIB). A Carga Tributria Bruta atingiu R$ 1,84 trilho em 2014, ou 33,4% do PIB, contra
R$ 1,74 trilho em 2013, ou 33,7% do PIB.
2.1 Atividade Econmica

2.1.1 Taxas de Inflao
A meta de inflao para o exerccio de 2014 foi fixada pelo Conselho Monetrio Nacional em
4,5% a.a., com margem de 2 p.p. para menos ou para mais. O monitoramento da meta estabelecida
realizado pelo Banco Central do Brasil (Bacen) com base no IPCA, calculado pelo IBGE, que mede
o consumo das famlias com renda de at quarenta salrios mnimos. Ao Bacen compete executar as
polticas necessrias para cumprimento das metas fixadas. Em 2014, a taxa de inflao acumulada
medida pelo IPCA foi de 6,41% a.a., prxima, portanto, mxima estipulada. Em 2013, a taxa de
inflao foi de 5,91% a.a.
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Evoluo do IPCA 2013 e 2014
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
IPCA 2013
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
IPCA 2014
Fonte: IBGE.
O comportamento mensal do IPCA em 2014, no geral, apresentou-se mais alto do que no ano
anterior. As taxas mensais do primeiro semestre foram superiores s de 2013, somente
apresentando-se inferiores no ltimo trimestre. Foi a segunda maior variao anual do ndice dos
ltimos dez anos, perdendo apenas para 2011, quando a taxa alcanou 6,50%, ligeiramente superior
verificada no encerramento de 2014.
O grupo Alimentao e Bebidas, que abrange 24,86% do oramento das famlias, embora no
tenha liderado as maiores variaes entre os grupos (ficou em quarto lugar, com 8,03% em 2014),
teve o maior impacto no ndice apurado, com 1,97 p.p., correspondendo a 30,7% da elevao do
IPCA.
Entre os alimentos adquiridos para consumo em casa, o maior impacto no ndice em 2014,
entre os produtos considerados individualmente, foi o das carnes, com 0,55 p.p., e 22,2% de
variao. No grupo alimentos consumidos fora de casa, o item refeio (fora de casa) teve
impacto de 0,5 p.p., com variao de 9,96%. Alguns produtos, entretanto, sofreram reduo
significativa em seus preos, como a farinha de mandioca (-31,48%) e o feijo-mulatinho (21,92%).
A maior variao entre os grupos foi o de Habitao, com 8,8% de variao, e 1,27 p.p. de
impacto no ndice. Dentro desse grupo, o item energia eltrica sobressaiu-se, com elevao de
17,06% na mdia dos estados. O impacto do grupo Alimentao e Bebidas somado ao de Habitao
resultou em 3,24 p.p., e correspondeu a 51% do IPCA em 2014.
A segunda maior variao entre os grupos foi o de Educao, com 8,45% de elevao. Nesse
grupo, o item Cursos Regulares subiu 8,87%, enquanto Cursos Diversos subiu 8,09%.
O grupo Despesas Pessoais veio a seguir dentro do IPCA, com 8,31% de variao. O
subgrupo Empregados Domsticos sofreu variao de 10,54%.
A inflao dos produtos com preos livres atingiu 6,72% no encerramento de 2014, 7,29% em
2013, 6,56% em 2012 e 6,63% em 2011, e a dos preos monitorados atingiu 5,32% em 2014, 1,54%
em 2013, 3,65% em 2012 e 6,20% em 2011. A defasagem entre preos livres, formados pelo
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mercado, e os monitorados, administrados pelo governo, teve sensvel reduo entre 2013 (7,29%
dos preos livres comparados a 1,54% dos preos monitorados) e 2014 (6,72% dos preos livres
comparados a 5,32% dos preos monitorados).
IPCA Variao dos valores dos produtos com preos livres e com preos monitorados 2014
%
Preos livres
Comercializveis1
No Comercializveis2
Peso: 36,19
Peso: 39,30
Monitorados3
Peso: 24,51
2014
Geral
Peso: 75,49
Janeiro
Fevereir
o
Maro
Abril
Maio
Junho
Julho
Agosto
Setembr
o
Outubro
Novemb
ro
Dezembr
o
6,65
5,64
7,56
2,15
6,28
5,25
7,19
3,71
6,99
5,71
8,09
3,42
7,04
6,16
7,79
3,79
7,07
6,67
7,42
4,08
7,31
6,94
7,63
3,94
7,07
7,11
7,04
4,63
6,95
6,81
7,07
5,07
7,17
6,86
7,46
5,32
6,88
6,25
7,47
5,57
6,76
6,02
7,45
5,83
6,72
5,95
7,43
5,32
Fonte: IBGE.
(1) Alimentos industrializados e semi-elaborados, artigos de limpeza, higiene e beleza, mobilirio, utenslios
domsticos, equipamentos eletro-eletrnicos, aquisio de veculos, lcool combustvel, cama/mesa/banho, fumo e
bebidas, vesturio e material escolar.
(2) Produtos in natura, alimentao fora do domiclio, aluguel, habitao-despesas operacionais, veculosseguro/reparos/lavagem /estacionamento, recreao e cultura, matrcula e mensalidade escolar, livros didticos,
servios mdicos e servios pessoais.
(3) Servios pblicos e residenciais, transporte pblico, gasolina e leo diesel, plano de sade, produtos farmacuticos,
pedgio, licenciamento.
Variao % em doze meses.
O ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), que abrange itens de consumo das
famlias que recebem at seis salrios mnimos, apresentou variao de 6,23% em 2014, superior
aos 5,56% verificados em 2013. O grupo Alimentao e Bebidas, com variao de 7,80% em 2014,
ligeiramente inferior aos 8,03% registrados em 2013, foi o de maior impacto do ndice, com 2,34
p.p., ou 37,6% do INPC. O grupo Habitao, embora com variao de 8,82% em 2014, superior ao
de Alimentao e Bebidas, causou menor impacto positivo no ndice, com 1,47 p.p. de efeito. Os
grupos Despesas Pessoais e Educao tambm registraram variaes elevadas em 2014, iguais a
7,45% e 8,60%, mas com impactos inferiores, de 0,55 p.p. e 0,25 p.p., respectivamente.
O ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), que registra diversas alteraes
de preos de matrias-primas, bens e servios, registrou variao em 2014 de 3,78%, inferior
verificada em 2013, igual a 5,52%. A variao em 2014 do IPA (ndice de Preos ao Produtor
Amplo), que corresponde a 60% do IGP-DI, foi de 2,15%. O IPC (ndice de Preos ao
Consumidor), responsvel por 30% do IGP-DI, registrou elevao de 6,87% em 2014. O ndice
Nacional de Construo Civil (INCC), que responde por 10% do IGP-DI, teve variao de 6,95%
TC 005.335/2015-9
em 2014.
Taxas de Inflao acumuladas no ano 2013 e 2014
ndice/Entidade
Critrio
2013
2014
IPCA/IBGE
Famlias 1 a 40 s.m.
5,91% a.a.
6,41% a.a.
INPC/IBGE
Famlias 1 a 6 s.m.
5,56% a.a.
6,23% a.a.
IGP-DI/FGV
Famlias 1 a 33 s.m.
5,52% a.a.
3,78% a.a.
Fontes: IBGE e FGV.

Nota: s.m. = salrios-mnimos.
A variao mensal dos ndices de preos no exerccio de 2014 est demonstrada adiante.
Variao da Inflao IPCA x INPC x IGP-DI 2014
%
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00
-0.50
-1.00
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
IPCA
Jun
INPC
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
IGP - DI
Fonte: Ipeadata.
2.1.2 Nvel de Emprego e Salrios

Ao longo de 2014, verificou-se reduo da taxa de desocupao, exceto no ms de novembro,
em relao a 2013. A taxa de crescimento do emprego formal em 2014 (dados do Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados Caged, mantido pelo Ministrio do Trabalho e Emprego MTE), a
exemplo de 2012 e 2013, continuou a sofrer reduo em relao ao exerccio anterior.
As taxas de desemprego registradas mensalmente ao longo de 2014, de acordo com a Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), elaborada pelo IBGE, apresentaram-se com valores inferiores s do
exerccio anterior, conforme grfico adiante. A proporo de desocupados entre os economicamente
ativos em 2014, ao final do exerccio, foi de 4,3%, taxa idntica registrada no encerramento de
2013.
TC 005.335/2015-9
Taxa de Desocupao 2008 a 2014

%
9.0
8.5
8.0
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
4.5
4.0
Jan
Fev
2008
Mar
Abr
2009
Mai
Jun
2010
Jul
Ago
2011
2012
Set
Out
Nov
2013
Dez
2014
Fonte: IBGE.
Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente recebidos pelos trabalhadores ao longo

dos exerccios de 2009 a 2014, a preos de dezembro do ltimo exerccio, registram constante
elevao na renda do trabalhador. O rendimento mdio real recebido em dezembro de 2014
(R$ 2.705,63) foi superior ao verificado em dezembro de 2013 (R$ 2.650,75).
Rendimento Mdio Real Mensal 2009 a 2014
R$
2,700.0
2,600.0
2,500.0
2,400.0
2,300.0
2,200.0 2014
2013
2012
2011
2010
2009
2,100.0
2,000.0
1,900.0
1,800.0
1,700.0
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
Fonte: IBGE.
Segundo dados do Caged, o saldo do registro dos trabalhadores contratados com carteira
assinada nos doze meses encerrados em dezembro de 2014 foi de 397 mil pessoas, um crescimento
de 0,98% em relao ao total de trabalhadores empregados em 2013. Essa taxa de crescimento,
porm, a menor dos ltimos onze anos, conforme demonstrado no grfico seguinte.
TC 005.335/2015-9
Taxa de Crescimento Anual do Emprego Formal 2004 a 2014

7.2%
6.4%
5.6%
4.8%
4.0%
3.2%
2.4%
1.6%
0.8%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: Caged.
Os setores de servios e comrcio lideraram a oferta de vagas e foram responsveis pela

criao de quase 657 mil empregos formais. Por outro lado, os setores de Construo Civil e
Indstria de Transformao dispensaram aproximadamente 270 mil trabalhadores.
Evoluo do Emprego Formal Setores da Economia 2014
Tipo de Atividade
Servios
Comrcio
Administrao Pblica
Servio Indstria Utilidade Pblica
Agropecuria
Extrativa Mineral
Construo Civil
Indstria de Transformao
Total
N de empregos formais
(saldo)
476.108
180.814
8.257
4.825
-370
-2.348
-106.476
-163.817
396.993
Variao %
2,83
1,96
0,91
1,21
-0,02
-1,02
-3,41
-1,95
0,98
Fonte: Caged.
2.1.3 Produto Interno Bruto

A produo dos bens e servios do pas em 2014 atingiu o valor de R$ 5.521,3 bilhes, com
variao de 0,1%, em termos reais (descontada a inflao), em relao ao PIB de 2013, cujo
crescimento real havia sido de 2,7%. As taxas de variao dos trimestres de 2014, com ajuste
sazonal, comparadas s dos trimestres imediatamente anteriores, mostram uma economia sem
dinamismo, com taxas nfimas de crescimento, e at negativas, consoante os valores de 0,6% no
primeiro trimestre, -1,4% e 0,2% nos trimestres seguintes, e finalmente 0,3% no ltimo trimestre do
ano. Com base nas taxas de crescimento acumuladas em quatro trimestres, verifica-se gradual
desacelerao da atividade 2,8% no primeiro trimestre e 1,5%, 0,7% e 0,1% nos trimestres
seguintes.
TC 005.335/2015-9
Produto Interno Bruto 2002 a 2014
7.6
6.0
5.7
5.0
4.0
3.1
3.9
3.1de 2014
PIB - em valores
Taxas Reais de Crescimento - em %
2.7
1.8
1.2
3.7
3.7
4.0
4.1
4.2
4.5
4.7
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
4.7
5.1
5.3
5.4
5.5
5.5
0.1
2009
2010
2011
2012
2013
2014
-0.2
R$ trilhes e %
Fonte: IBGE.
Nota: PIB em valores constantes de 2014.
O valor do PIB per capita recuou, em termos reais, 0,7% em relao a 2013, segundo
estimativas populacionais do IBGE, passando a registrar o valor de R$ 27.229,00, em valores
correntes. Em dlares, o PIB per capita registrou o valor de US$ 11,6 mil.
TC 005.335/2015-9
PIB per capita - paridade do poder de compra 1990 a 2014
12
11
10
9
8
7
6
5
4
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
US$ milhares
Fonte: IBGE.
Na comparao com os outros dezenove pases que compem o G20, o Brasil superou apenas
a Itlia, cuja economia recuou 0,4%, e o Japo, com crescimento nulo. No grupo dos Brics (Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), que rene as maiores economias emergentes do mundo, o PIB
do Brasil ficou abaixo do indicador da China (7,4%) e da ndia (7,2%). A projeo de crescimento
do PIB da Rssia de 0,3%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio
Europeia registrou crescimento de 1,3%, considerando o conjunto dos pases que adotam o euro e
outras moedas.
Em 2014, o valor do PIB no Brasil, de R$ 5.521,3 bilhes, deve-se ao valor adicionado a
preos bsicos, no montante de R$ 4.718,9 bilhes, e ao valor dos impostos sobre produtos menos
subsdios, de R$ 802,4 bilhes.
Em relao aos subsetores do PIB, o da Extrativa Mineral apresentou desempenho
excepcional (8,7%), em funo no apenas do aumento na extrao de petrleo e gs natural, como
tambm em razo da variao positiva do setor de extrao de minrios ferrosos. O grupo de
Servios refletiu o bom desempenho dos setores de Servios de Informao (4,6%), Atividades
Imobilirias (3,3%), e Transporte, Armazenagem e Correio (2,0%). No setor da Agropecuria, com
desempenho de 0,40%, verificou-se crescimento de produo nas culturas de algodo (26,0%),
mandioca (8,8%), trigo (8,0%), soja (5,8%), arroz (3,3%), e fumo (0,7%). O setor de Comrcio teve
perdas de 1,8%. O setor de Construo Civil tambm registrou nvel de atividade inferior ao do ano
anterior, com 2,6% negativos. A atividade de Produo e Distribuio de Eletricidade, Gs, gua,
Esgoto e Limpeza Urbana registrou baixo desempenho (-2,6%) em 2014, influenciado pelo
TC 005.335/2015-9
funcionamento das termeltricas para gerao de energia. A Indstria de Transformao teve o pior
desempenho entre todos os subsetores (-3,8%), causado, principalmente, pela reduo das
encomendas da indstria de veculos e da fabricao de mquinas e equipamentos.
PIB e Subsetores 2014

%
8.70%
4.60%
3.30%
2.00%
0.50% 0.40% 0.40% 0.10% 0.10%
Extrativa Servios
Mineral de Informao
Atividades
Transporte,
Imobilirias
Armazenagem
Admin, Sade
e Correio
e Educ
Intermed
Agropecuria
Pblicas
Financ, Previd Compl ePIB
Serv Outros
Relac serviosComrcioConstruo
Prod e distrib
civilde eletric,Transformao
gs e gua
-1.80%
Fonte: IBGE.
-2.60% -2.60%
-3.80%
TC 005.335/2015-9
PIB Setores e subsetores 2012 a 2014

%
8.7
5.3
4.6
2.9
2.5
2.0 2.9
1.7
1
0.6
0.5
0.4 1.8
0.1
a
p
bl
ic
Se
rv
.
2.0
0.7
2.3
1
0.1
o
ed
uc
a
o
r
ci
om
Pr
od
.e
di
s
tr
ib
.d
e
Ad
m
el
et
r
ic
in
is
tr
,g
s
,
o
,s
a
de
Se
rv
os
e
es
go
to
g
ua
,
0.5
2.1
2014
de
li m
ns
fo
rm
Tr
a
2013
p.
ur
ba
na
a
o
IA
R
U
PE
C
O
AG
R
2.8
0.5
-1.8
2012
2.3
IB
-1.2
ut
ro
s
-0.8
-2.6
1.4
-3.8 -2.6
3.3
1.3
1.7
-2.5
-2.8
1.3
-2.3
3.6
in
fo
rm
0.4-1.1
2.9
1.9
1.9
To
ta
lP
7.0
Fonte: IBGE.
Taxa Acumulada de Crescimento do PIB

Variao em volume em relao ao mesmo perodo do ano anterior
%
Setor de Atividade
Agropecuria
Indstria
Extrativa Mineral
Transformao
Construo Civil
Produo e distribuio de
eletricidade, gs, gua, esgoto e
limpeza urbana
2013.IV
7,9
1,8
-2,5
2,0
4,7
2014.I
3,4
3,0
6,1
1,0
3,5
2014.II
1,0
-0,4
6,9
-2,8
-1,2
0,4
7,2
1,2
2014.III 2014.IV
0,2
0,4
-0,9
-1,2
8,4
8,7
-3,2
-3,8
-2,6
-2,6
-1,4
-2,6
TC 005.335/2015-9
Setor de Atividade
Servios
Comrcio
Transporte, armazenagem e correio
Servios de informao
Intermediao financeira, seguros,
previdncia complementar e servios
relacionados
Outros Servios
Atividades imobilirias e aluguel
Administrao, sade e educao
pblicas
Valor Adicionado a Preos Bsicos
Impostos lquidos sobre produtos
PIB
2013.IV
2,5
3,5
5,8
6,5
2014.I
2,4
2,5
6,9
7,1
2014.II
1,1
-0,6
3,0
5,8
2014.III 2014.IV
0,8
0,7
-1,4
-1,8
2,4
2,0
5,6
4,6
1,7
2,7
1,0
0,1
0,4
0,0
4,5
0,3
3,9
-0,5
3,4
-0,2
3,4
0,1
3,3
1,8
1,2
0,9
0,7
0,5
2,6
3,4
2,7
2,7
2,8
2,7
0,7
0,5
0,7
0,4
-0,2
0,3
0,2
-0,3
0,1
Fonte: IBGE.
Nota: dados preliminares 4 Trimestre de 2014.
A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias. Em termos
reais, portanto, verificou-se queda no saldo das operaes de crdito s famlias. A despesa do
consumo da administrao pblica ao longo de 2014 aumentou 1,3%, inferior ao ano de 2013,
quando foi registrado crescimento de 2,2%.
A Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), que em 2013 registrou crescimento de 6,1%, no
exerccio de 2014 teve queda de 4,4%, em funo, principalmente, da reduo da produo interna
de mquinas e equipamentos (33,1% da FBCF e queda de 9,5%), da importao de bens de capital,
e ainda em decorrncia do baixo desempenho do setor da construo civil (52,6% de participao e
queda de 3,3%). As exportaes recuaram 1,1%, sendo que a maior retrao ocorreu na indstria
automotiva, inclusive de nibus e caminhes, e tambm em embarcaes e estruturas flutuantes,
lcool e outros biocombustveis. As importaes tiveram queda de 1,0%, e ocorreu principalmente
em virtude da menor aquisio de mquinas e equipamentos, indstria automotiva, inclusos peas e
acessrios, e ainda gasolina automotiva.
Em valores absolutos, a despesa de consumo das famlias foi de R$ 3,45 bilhes, a de
consumo do governo, de R$ 1,1 bilho, a FBCF, de R$ 1,0 bilho, exportaes e importaes de
bens e servios geraram resultado de R$ 635,9 milhes e R$ 788,1 milhes, respectivamente. A
variao de estoques registrou R$ 18,6 milhes.
TC 005.335/2015-9
PIB - Componentes da Demanda Taxa acumulada ao longo de cada ano 2010 a 2014
%
35.8
35.0
25.0
21.3
15.0
11.5
9.7
7.5
5.0
6.9
2010
2011
4.1
2.7
1.0
2.3
3.2
4.2
2.3
0.1
0.9
6.3
2012
1.9
3.3
2013
4.7
4.5
2.5
1.9 1.3
0.5
0.2
-1.1
-5.0
8.4
2014
-4.0
-1.0
-4.4
-15.0
PIB
Cons.
Famlias
Cons.
Adm. Pblica
FBCF
Exportao
Bens e Servios
Importao
Bens e Servios
Fonte: IBGE.
Nota: dados preliminares 4 Trimestre de 2014. Dados dos anos anteriores a 2014 no consideram correes da metodologia feita pelo
IBGE.
2.1.4 Poupana Nacional Bruta e Investimento

A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior
verificada no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta)
registrada em 2014 foi de 19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013, igual a 20,5%.
TC 005.335/2015-9
20.6
20.6
19.2
19.4
Taxa de Poupana
Nacional Bruta
em % do PIB
2010
2011
20.5
20.2
17.7
19.7
Capital17
fixo formao bruta
em % do PIB
2012
2013
Taxa de Poupana e de Investimento 2010 a 2014
Fonte: IBGE.
Fonte: IBGE.
2.1.5 Carga Tributria Nacional

A estimativa da carga tributria corresponde razo entre o total dos tributos arrecadados
pelas trs esferas de governo (Unio, estados e municpios) e o Produto Interno Bruto do pas, em
determinado exerccio fiscal. Conceitualmente, representa a parcela de recursos que o Estado retira
compulsoriamente dos indivduos e empresas, como principal meio para financiar o conjunto das
atividades do governo.
O PIB utilizado corresponde ao indicador oficial publicado pelo IBGE em 27/3/2015, de
acordo com o novo Sistema de Contas Nacionais (SCN 2010). A estimativa da carga tributria
referente a 2013 e 2014 foi fornecida pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), baseada em
metodologia advinda dos Acordos de Cooperao Tcnica 17/2013 e 1/2015, celebrados entre a
STN e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Nos clculos realizados nesta anlise, adota-se o critrio de Carga Tributria Bruta (CTB), que
15.8
2014
TC 005.335/2015-9
considera as receitas tributrias sem dedues das transferncias ao setor privado da economia,
como subsdios, benefcios da seguridade social e saques do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS). Quando so feitas essas dedues, obtm-se a Carga Tributria Lquida. Alm
disso, para evitar distores na comparao com os valores da CTB de anos anteriores, foram
refeitos os clculos a partir de 2010, utilizando-se a mesma metodologia empregada em 2014.
A arrecadao federal em 2014, da ordem de R$ 1.219.502 milhes, foi obtida do Siafi, da

Caixa Econmica Federal e do Ministrio da Previdncia Social, conforme tabela a seguir. Na
receita tributria obtida no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(Siafi), esto includos R$ 4.038 milhes referentes ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FTGS).
Arrecadao federal por fonte de informao
Font
Item
e
Siafi Receita tributria
Siafi Receita de contribuies
Siafi Outras receitas correntes (fora multas e juros)
Receita intra oramentria (RPPS parte
Siafi
patronal)
Caix
FGTS
a
MPS Sistema S
Total
R$ milhes
400.547
670.990
10.376
16.015
104.744
16.830
1.219.502
As principais fontes de informao utilizadas para alimentar a apurao dos dados referentes
aos Governos Estaduais so: (i) os Balanos Anuais e Relatrios Resumidos de Execuo
Oramentria (RREOs) dos governos subnacionais; (ii) o Demonstrativo da Receita Corrente
Lquida; e (iii) o Demonstrativo do Resultado Primrio.
No caso dos dados referentes aos Governos Municipais, as principais fontes de informao
utilizadas para alimentar a apurao so os balanos anuais e os RREOs. As lacunas na base dos
RREOs so preenchidas com a imputao dos dados faltantes a partir da construo de sries
encadeadas para grupos de municpios com caractersticas socioeconmicas similares.
A estimativa da carga tributria brasileira em 2014 foi de 33,4% do PIB, com discreta queda
em relao a 2013 (0,33 p.p. do PIB), conforme tabela a seguir. Para efeito de comparao da CTB
e do PIB entre 2013 e 2014, utilizou-se o deflator implcito do PIB para corrigir os valores relativos
a 2013 (coluna D da tabela).
Verifica-se que, em 2014, a arrecadao total das receitas federais, includas no clculo da
carga tributria, apresentou um crescimento nominal de 4,85% em relao a 2013, inferior
evoluo dos preos no perodo, resultando em queda real de 1,91%. Como o PIB cresceu, em
termos reais, 0,15%, a carga tributria federal passou de 22,55% do PIB em 2013 para 22,09% do
PIB em 2014, representando queda de 0,46 pontos percentuais.
Os tributos estaduais e municipais apresentaram crescimentos nominais de 7,51% e 11,70%,
respectivamente, superiores variao de preos no perodo, resultando em crescimento real de
0,58% e 4,49%, respectivamente. As cargas tributrias estadual e municipal passaram de 9,04% e
2,14% do PIB em 2013 para 9,08% e 2,24% do PIB em 2014, representando crescimento de 0,04 e
0,10 pontos percentuais, respectivamente.
TC 005.335/2015-9
Comparando-se os valores deflacionados da arrecadao federal de 2013 (coluna D) e os
valores nominais de 2014 (coluna E), as maiores variaes e as principais causas so relacionadas a
seguir. As fontes de receita que mais caram foram: Cofins - queda nas vendas; IRPJ e CSLL queda na lucratividade das empresas; Imposto sobre Importao - queda das importaes e das
alquotas mdias; PIS/Pasep (outras contribuies sociais) - queda das vendas, alterao da base de
clculo do PIS/Cofins Importao e a no repetio de recolhimentos extraordinrios ocorridos
em 2013. J as fontes que mais cresceram foram: IRRF e FGTS - crescimento nominal da massa
salarial; e IPI - recomposio de alquotas.
Estimativa da Carga Tributria Bruta 2013 e 2014

R$ milhes
2013(1)
Tributos
A
Tributos Federais
Impostos sobre a produo
e o comrcio exterior
Cofins
%Part.
%PIB
corrente
2013(2)
2014(3)
Variao %Part.
%PIB
defl.
B
1.163.110 66,86% 22,55%
1.243.30
7
1.219.50
2
-23.805 66,13%
E-D
Evoluo
nomina
l
E/A-1
real
%PIB(4)
E/D-1
G-C
22,09
%
4,85%
-1,91%
-0,46%
364.223
20,94%
7,06%
389.336
370.707
-18.629
20,10%
6,71%
1,78%
-4,78%
-0,35%
198.239
11,39%
3,84%
211.907
194.816
-17.091
10,56%
3,53%
-1,73%
-8,07%
-0,32%
IOF
IPI
29.418
43.188
1,69%
2,48%
0,57%
0,84%
31.446
46.166
29.749
49.204
-1.698
3.038
1,61%
2,67%
0,54%
0,89%
1,12%
13,93%
-5,40%
6,58%
-0,03%
0,05%
II
IE
36.832
146
2,12%
0,01%
0,71%
0,00%
39.372
156
36.611
162
-2.761
6
1,99%
0,01%
0,66%
0,00%
-0,60%
10,97%
-7,01%
3,81%
-0,05%
0,00%
Sistema S
Outros
15.332
41.068
0,88%
2,36%
0,30%
0,80%
16.389
43.899
16.830
43.334
442
-565
0,91%
2,35%
0,30%
0,78%
9,78%
5,52%
2,70%
-1,29%
0,01%
-0,01%
327.137
18,80%
6,34%
349.693
342.651
-7.042
18,58%
6,21%
4,74%
-2,01%
-0,14%
130.947
7,53%
2,54%
139.975
144.405
4.430
7,83%
2,62%
10,28%
3,16%
0,08%
24.230
109.056
1,39%
6,27%
0,47%
2,11%
25.900
116.575
25.799
109.002
-101
-7.573
1,40%
5,91%
0,47%
1,97%
6,48%
-0,05%
-0,39%
-6,50%
0,00%
-0,14%
61.815
1.090
3,55%
0,06%
1,20%
0,02%
66.077
1.165
62.581
863
-3.496
-301
3,39%
0,05%
1,13%
1,24%
0,02% -20,77%
-5,29%
-25,88%
-0,07%
-0,01%
471.750
295.179
27,12%
16,97%
9,15%
5,72%
504.278
315.532
506.144
315.446
1.866
-86
27,45%
17,11%
9,17%
5,71%
7,29%
6,87%
0,37%
-0,03%
0,02%
-0,01%
27.806
98.045
1,60%
5,64%
0,54%
1,90%
29.723
104.805
30.407
108.782
685
3.977
1,65%
5,90%
0,55%
1,97%
9,36%
10,95%
2,30%
3,79%
0,01%
0,07%
Outras
Tributos Estaduais
50.721
2,92%
466.092 26,79%
0,98%
9,04%
54.218
498.229
51.508
501.118
-2.710
2,79%
2.889 27,17%
0,93%
9,08%
1,55%
7,51%
-5,00%
0,58%
-0,05%
0,04%
Tributos Municipais
110.503
2,14%
118.122
123.431
5.309
2,24%
11,70%
4,49%
0,09%
33,73%
1.859.65
8
1.844.05
2
-15.607
33,40
%
6,00%
-0,84%
-0,33%
5.513.18
4
5.521.25
6
7,05%
0,15%
Impostos sobre a renda,

patrimnio e etc.
IRRF
IRPF
IRPJ
CSLL
Outros
Contribuies Sociais
RGPS
RPPS
FGTS
Total dos Tributos
1.739.70
5
PIB (IBGE)
5.157.56
9
6,35%
6,69%
Fontes: STN e IBGE.

(1) Em R$ milhes de 2013;
(2) Em R$ milhes de 2014, corrigidos pelo deflator implcito do PIB;
(3) Em R$ milhes de 2014;
(4) Em pontos percentuais.
O grfico a seguir apresenta a evoluo histrica da CTB no Brasil desde 1900. Uma curva
representa os valores reais observados e a outra, a tendncia obtida por meio do filtro HodrickPrescott.
O perodo inicial apresenta oscilaes com tendncia estvel, na faixa dos 12%. O perodo
seguinte corresponde Primeira Guerra Mundial, onde se observa tendncia de queda na CTB,
chegando a 8% em 1918. Passada essa fase, a CTB apresenta tendncia crescente por quatro
dcadas, chegando a quase 19% em 1958. O perodo que vai at 1963 de crise, com consequente
TC 005.335/2015-9
queda na CTB. A partir de 1964, ocorre um rpido crescimento em decorrncia da relativa
estabilizao monetria e da reforma tributria de 1967. Aps os choques dos preos do petrleo, a
CTB apresenta tendncia constante, apesar da existncia de fortes oscilaes no perodo
hiperinflacionrio. Aps a estabilizao da moeda com o Plano Real e em funo das alteraes
feitas na Constituio de 1988, houve outro perodo de rpido crescimento na CTB at 2008,
quando atingiu quase 35%. A crise de 2009 fez a CTB recuar para menos de 34%, mantendo-se
nesse patamar desde ento.
O crescimento da CTB nos perodos sem crise parece ser decorrente de trs fatores principais:
(i) maior sofisticao da produo interna, gerando produtos com maior incidncia de impostos; (ii)
melhoria no sistema de arrecadao; (iii) aumento de alquotas e da base tributria, particularmente
em funo da reforma tributria de 1967 e da Constituio de 1988.
Como esses trs fatores no apresentam grandes oportunidades de evoluo, o cenrio de
estabilizao da CTB, se a crise econmica for resolvida em curto espao de tempo, ou de queda, se
a crise se prolongar, como ocorrido nos perodos de 1914 a 1918 e de 1959 a 1963.
Evoluo da Carga Tributria Bruta (em % do PIB) CTB observada e tendncia 1900 a 2014
35%
30%
25%
20%
15%
10%
10
05
20
00
20
95
20
90
19
85
19
80
19
75
19
70
19
65
19
60
19
55
19
50
19
45
19
40
19
35
19
30
19
25
19
20
19
15
19
10
19
05
19
19
19
00
5%
Fonte: Ipeadata.
2.2 Poltica Macroeconmica

2.2.1 Poltica Fiscal
No mbito do governo central, a receita primria, lquida de transferncias a estados e
municpios, alcanou o montante de R$ 1.013,87 bilhes, o que equivale a cerca de 18,4% do PIB
em valores correntes (R$ 5.521,3 bilhes), contra 19,2% em 2013. Quanto despesa primria, o
TC 005.335/2015-9
montante foi ampliado, alcanando o total de R$ 1.031,09 bilhes, ou 18,7% do PIB, contra 17,7%
no ano anterior.
No que tange s metas fiscais, a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 (LDO 2014), Lei
12.919/2013, estabeleceu a meta de resultado primrio para a Unio em R$ 116,072 bilhes,
integralmente atribuda aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, vez que a meta para o
Programa de Dispndios Globais (PDG) foi nula. A meta de resultado primrio, conforme art. 3 da
LDO 2014, com redao dada pela Lei 13.053/2014, poderia ser reduzida at o montante das
desoneraes de tributos e dos gastos relativos ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
A anlise quanto ao cumprimento das metas fiscais consta do item 3.5.5 deste Relatrio.
2.2.2 Poltica Monetria

A anlise tradicional de execuo de uma poltica pblica em um ambiente de incerteza
distingue objetivos, instrumentos, metas intermedirias e indicadores de poltica.
Os objetivos so os fins ltimos da poltica econmica, tais como inflao e desemprego ou o
comportamento do produto. Os instrumentos so as variveis que os formuladores de poltica
podem controlar diretamente, tais como as operaes de mercado aberto, as exigncias de reservas
requeridas dos bancos comerciais pela autoridade monetria, as alquotas de tributos e as compras
governamentais. As metas intermedirias, por sua vez, tais como o comportamento da inflao em
doze meses durante o ano calendrio, permitem aferir a eficcia dos instrumentos utilizados pela
autoridade incumbida da execuo da poltica. Por ltimo, a avaliao da eficcia da autoridade
monetria pelo pblico depende de quo prximo do centro da meta estipulada ficou a inflao, e de
seus impactos sobre a estabilizao da produo. Nesse sentido, a meta inflacionria para 2014 foi
de 4,50% a.a., com intervalo de tolerncia de menos dois pontos percentuais e de mais dois pontos
percentuais.
Conforme estabelece o art. 4 do Decreto 3.088/1999, considera-se que a meta foi cumprida
quando a variao acumulada da inflao, relativa ao perodo de janeiro a dezembro, situar-se na
faixa do seu respectivo intervalo de tolerncia.
Encerrado o exerccio de 2014, o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA),
calculado pelo IBGE, indicador utilizado para aferio do cumprimento da meta, alcanou 6,41%
a.a., valor 1,91% p.p. acima do centro da meta e 0,09% p.p. abaixo do limite superior. Cumprida,
portanto, a meta de inflao para o ano calendrio, situando-se acima do valor de 5,91% a.a.
realizado no exerccio de 2013.
O Banco Central do Brasil (Bacen) persegue a meta inflacionria de 4,50% a.a. com uma
banda de 2 p.p. desde 2006. A inflao medida pelo IPCA superou o centro da meta em 2008
(5,90%), 2010 (5,91%), 2011 (6,50%), 2012 (5,84%), 2013 (5,91%) e 2014 (6,41%), conforme
grfico apresentado a seguir. Uma possvel interpretao dessa persistente tolerncia a taxas de
inflao acima do centro da meta seria uma insuficiente ou relativa autonomia da Autoridade
Monetria, acarretando maior transigncia com taxas de inflao mais elevadas. Todavia, as taxas
ainda no superaram o limite superior da banda de 6,50% a.a.
TC 005.335/2015-9
Evoluo da taxa de inflao IPCA (% a.a.) 2006 a 2014

7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: IBGE.
Com base no grfico apresentado a seguir, pode-se observar que a partir de agosto de 2011 a
taxa de juros utilizada pelo Bacen como instrumento de controle da taxa de inflao rompeu a
tendncia de alta iniciada em 2010, e o Banco passou a implementar uma poltica monetria
expansionista at fevereiro de 2013. A partir da, a Autoridade Monetria mostra uma nova
tendncia de alta, indicando que utiliza uma poltica monetria mais restritiva. Os efeitos da poltica
monetria sobre o comportamento dos preos da economia no so imediatos, de forma que o pas
mais uma vez apresentou a taxa de inflao medida pelo IPCA bem mais prxima do limite superior
de 6,50% a.a. do que do centro da meta de 4,50% a.a.
TC 005.335/2015-9
Evoluo da taxa de juros Over/Selic (% a.m.) 2006 a 2014

1.6000
1.4000
1.2000
1.0000
0.8000
0.6000
0.4000
0.2000
9
.0
1
.0
14
20
14
20
20
13
.0
9
.0
1
20
12
.0
5
20
12
.0
9
20
11
.0
1
.0
10
20
20
10
.0
9
20
09
.0
1
20
08
.0
5
20
08
.0
9
.0
07
20
06
20
20
06
.0
0.0000
Fonte: Ipea.
A variao mensal dos preos monitorados ou administrados pelo setor pblico que fazem
parte do IPCA mostra, com base no grfico apresentado a seguir, que a poltica de represso de
preos administrados resulta mais cedo ou mais tarde numa abrupta elevao dos mesmos. Esse
realinhamento dos preos administrados com as condies de mercado poderia ocorrer suavemente
ao longo do tempo, mas acaba resultando num choque adverso na economia. Isso explica em parte a
ineficcia da poltica monetria, pois, mesmo com a elevao da taxa bsica de juros, a taxa de
inflao continua numa tendncia de alta, visto que a poltica monetria no afeta os preos
administrados.
Pode-se observar que os preos administrados geralmente so represados antes das eleies e
logo depois so reajustados. Aps as eleies presidenciais de 2010, os preos foram reajustados
com forte elevao em maro (1,05%) e abril de 2011 (1,29%). No perodo pr-eleitoral de 2013,
observou-se queda na variao dos preos administrados em janeiro (- 0,22%), fevereiro (- 1,11%) e
em julho (- 0,27%). Logo aps as eleies presidenciais de 2014, observa-se um aumento de 0,72%
em novembro.
TC 005.335/2015-9
Evoluo da variao do IPCA - preos administrados (% a.m.)

1.50
1.00
0.50
20
14
.1
.0
20
14
.0
1
20
13
.0
6
20
13
.0
1
20
12
.1
4
20
11
.0
9
11
20
20
10
.0
.0
20
10
.0
2
20
09
.1
5
20
08
.0
0
20
08
.1
3
20
07
.0
8
07
.0
20
20
-0.50
20
06
06
.0
0.00
-1.00
-1.50
Fonte: Bacen.
Base Monetria
Durante o ano de 2014, a Base Monetria aumentou cerca de R$ 14.019 milhes, o que
representou uma expanso de 5,62% em relao ao saldo de dezembro de 2013, resultado do
aumento de R$ 16.802 milhes no montante de papel moeda emitido e da reduo de R$ 2.782
milhes nas reservas bancrias.
A tabela seguinte mostra os fatores que condicionaram referida variao, com destaque para:
i) as expanses proporcionadas pelos depsitos nas instituies financeiras, no montante de R$
56.163 milhes; ii) a contrao monetria ocasionada pelas operaes com ttulos pblicos federais,
no valor de R$ 48.879 milhes, as quais incluem os ajustes de liquidez efetuados pelo Bacen no
mercado monetrio via operaes compromissadas.
Fatores Condicionantes da Base Monetria
R$ milhes
Perodo
2010
2011
2012
2013
2014
Tesouro
Nacional
Tt. Publ.
Federais
-51.204
-125.633
-121.649
-127.555
-688
249.513
70.196
5.653
198.327
-48.879
Setor
Externo
75.553
85.157
25.897
-22.429
16.275
Depsitos
Inst. Financ.
-236.911
-24.388
118.729
-19.903
56.163
Derivativos
e ajustes
-1
-707
-1.101
1.315
17.329
Outras contas
e ajustes
3.830
2.757
-8.393
-13.619
-26.201
Var. Base
Monetria
40.780
7.382
19.136
16.136
14.019
Fonte: Bacen.
Nota: (+) Expanso da Base Monetria / (-) retrao da Base Monetria.
2.2.3 Poltica Creditcia

As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2014, com
recursos livres e direcionados (provenientes de depsitos compulsrios e programas
governamentais), alcanaram o montante de R$ 3,02 trilhes, equivalente a 54,6% do PIB. Em 2013
o volume alcanou R$ 2,71 trilhes, o que correspondeu a 52,5% do PIB.
TC 005.335/2015-9
Operaes de Crdito Valores Correntes 2012 a 2014
% do PIB
Fontes: Bacen e IBGE.
Ao longo de 2014, registrou-se um aumento de 11,22% no total das operaes de crdito, em

relao a dezembro de 2013. Do total do montante de crdito contratado, 47,71% foram assinados
com recursos direcionados, e 52,29% com recursos livres.
Conforme apresentado no grfico seguinte, o setor privado absorveu 93,15% do total das
operaes de crdito em 2014, com R$ 2,81 trilhes, ficando o setor pblico com o restante,
distribudo entre a Unio, governos estaduais e municipais. O saldo das operaes de crdito dos
governos estaduais e municipais foi de R$ 113.077 milhes em 2014, contra um valor de R$ 82.533
milhes em 2013. Nesse caso, houve um aumento de 37%. O saldo das operaes de crdito do
governo federal foi de R$ 93.697 milhes em 2014, contra um valor de R$ 67.003 milhes em
2013, o que equivale a um aumento de 39,84%. O total do setor pblico foi de R$ 206,77 bilhes
(R$ 149,54 bilhes em 2013), o que equivale a um crescimento de 38,28%.
TC 005.335/2015-9
Evoluo das Operaes de Crdito do Sistema Financeiro ao Setor Pblico e Privado 2012 a
2014
R$ milhes
3,500,000
3,000,000
2,500,000
2,000,000
1,500,000
1,000,000
500,000
0
40940 41000 41061 41122 41183 41244 41306 41365 41426 41487 41548 41609 41671 41730 41791 41852 41913 41974
40909 40969 41030 41091 41153 41214 41275 41334 41395 41456 41518 41579 41640 41699 41760 41821 41883 41944
Crdito ao setor privado
Crdito aos setores pblic o e privado
Fonte: Bacen.
2.3 Dvida Pblica

Dvida pblica o montante levantado pelo governo junto ao setor privado ou s agncias
multilaterais, para financiar as aes governamentais, inclusive pretritas. Para tanto, o governo
assume contratos de emprstimos e financiamentos e emite ttulos que variam: em maturidade, no
modo como so vendidos e na forma como seus pagamentos so estruturados. A mensurao da
dvida pblica restringe-se ao setor pblico no financeiro e sua compilao varia de acordo com a
metodologia empregada, os entes da Federao abrangidos, a perspectiva bruta ou lquida, bem
como com a excluso ou no de algumas empresas, a exemplo da Petrobras e da Eletrobras, na
Unio.
Os indicadores de estoque da dvida oficialmente divulgados pelo governo federal so:
a) Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG): publicado pelo Bacen, abrange Unio, estados,
Distrito Federal e municpios. Aumentou R$ 504,5 bilhes em 2014, chegando a R$ 3.252,5 bilhes
ou 58,9% do PIB, com crescimento de 5,6 p.p. em relao a 2013 (53,3% do PIB);
b) Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP): publicado pelo Bacen, cresceu R$ 256,8 bilhes
no exerccio, atingindo R$ 1.883,1 bilhes ao final de 2014, ou 34,1% do PIB. Abrange o
endividamento lquido do setor pblico no financeiro junto ao sistema financeiro (pblico e
privado), ao setor privado no financeiro e ao resto do mundo. Inclui os governos federal, distrital,
estaduais e municipais, o Bacen, a Previdncia Social e as empresas estatais, com excluso da
Petrobras e da Eletrobras;
c) Dvida Consolidada (DC) da Unio: publicado no Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) do
Poder Executivo Federal, observados os critrios estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Aumentou R$ 321,7 bilhes desde 2013, alcanando o montante de R$ 3.452,5 bilhes em 2014;
d) Dvida Consolidada Lquida (DCL) da Unio: tambm publicado no RGF do Poder
Executivo Federal. Em virtude dos incrementos da dvida consolidada em R$ 321,7 bilhes e dos
TC 005.335/2015-9
ativos em R$ 89,3 bilhes, a DCL ampliou-se em R$ 232,4 bilhes, totalizando R$ 1.352,5 bilhes
ao final de 2014.
Este tpico contm cinco anlises. A primeira examina a DBGG e a segunda, as variaes da
DLSP entre 2013 e 2014, com seus respectivos fatores condicionantes. A terceira trata da evoluo
da taxa Selic e da taxa implcita (mdia das taxas de juros incidentes sobre passivos e ativos) da
DLSP. A quarta comenta o Plano Anual de Financiamento (PAF) da Dvida Pblica Federal para
2014 e o Relatrio Anual da Dvida (RAD) Pblica Federal para o mesmo exerccio. Por fim, a
quinta examina o Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida do RGF.
As informaes utilizadas foram coletadas: nas Notas para a Imprensa de Poltica Fiscal e de
Poltica Monetria e nas Demonstraes Financeiras do Bacen e do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para vrios exerccios; no PAF para 2014 e no
RAD de 2014, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); no RGF, publicado em conjunto pela
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e pela STN; assim como nos Acrdos 825/2015,
338/2015, 2.378/2014, 2.153/2014, todos prolatados pelo plenrio do TCU, e nos documentos do
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
2.3.1 Dvida Bruta do Governo Geral

Desde 2008, foram introduzidas quatro alteraes conceituais substantivas na metodologia de
clculo da DBGG. A primeira excluiu os ttulos na carteira do Bacen do total da DBGG e a segunda
incluiu as operaes compromissadas no cmputo desse indicador. As outras duas mudanas
metodolgicas referem-se excluso da Petrobras e da Eletrobras do clculo do resultado primrio,
conforme as Leis 12.017/2009 e 12.377/2010, respectivamente.
A excluso dos ttulos na carteira do Banco Central, deduzidas as operaes compromissadas,
diminui tanto a dvida interna quanto a DBGG em R$ 308,4 bilhes ao final de 2014, conforme
explicitado na tabela seguinte.
Impacto das Alteraes Metodolgicas nas Dvidas Interna e Bruta do Governo Geral
R$ milhes
Item
2012
% PIB
2013
% PIB
2014
% PIB
Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (1)

Dvida Interna (1)
2.966.578
2.837.518
62,94
60,20
3.177.361
3.027.702
61,61
58,70
3.560.826
3.371.532
64,49
61,06
Ttulos na Carteira do Bacen (A)

Operaes Compromissadas do Bacen (B)
906.627
523.995
19,24
11,12
958.098
528.734
18,58
10,25
1.117.440
809.063
20,24
14,65
Ttulos Livres na Carteira do Bacen (C = A - B)
382.632
8,12
429.365
8,32
308.378
5,59
Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (2)
2.583.946
54,82
2.747.997
53,28
3.252.449
58,91
Dvida Interna (2)
2.454.886
52,09
2.598.338
50,38
3.063.154
55,48
Produto Interno Bruto
4.713.096
5.157.569
5.521.256
Fonte: Bacen.
(1) Antes e (2) Depois da alterao metodolgica.
Os indicadores de endividamento divulgados pela Unio evidenciam as consequncias da

acumulao de ativos e passivos decorrentes de emisses no competitivas de ttulos em favor de
entidades gestoras de polticas pblicas e programas oficiais de fomento, a partir das variaes
cambiais das reservas internacionais e da desvinculao de fontes de recursos. Em vista desse
aumento da interveno do Estado na economia, entre 2007 e 2014, um subconjunto de ativos do
Governo Geral cresceu R$ 1.385,1 bilhes, com mdia anual de 18,8%, passando de R$ 591,5
bilhes para R$ 1.976,6 bilhes, de acordo com a srie histrica do Bacen.
TC 005.335/2015-9
Evoluo dos Ativos do Governo Geral

R$ milhes
Descrio
Recursos do FAT
Instrumentos Hbridos
Crdito junto ao BNDES
Aplicaes Governo
Federal
Crdito Externo Lquido
Bacen
Aplicaes Governos
Estaduais
Crditos Estatais Federais
Depsitos vista
Total
2007
138.392
7.504
6.645
%
23,4
1,3
1,1
2014
231.581
57.748
487.862
%
11,7
2,9
24,7
Variao
93.189
50.244
481.217
p.p.
-11,7
1,7
23,6
59.175
10,0
143.461
7,3
84.286
-2,7
319.216
54,0
981.979
49,7
662.763
-4,3
28.050
4,7
55.191
2,8
27.141
-2,0
24.217
8.267
591.466
4,1
1,4
100,0
6.652
12.075
1.976.549
0,3
0,6
100,0
(17.565)
3.808
1.385.083
-3,8
-0,8
0,0
Fonte: Bacen.
Conforme mostrado na tabela seguinte, houve aumento em 2014, em relao a 2013, da

DBGG, da DLGG e da DLSP, respectivamente, em R$ 504,5 bilhes, R$ 255,6 bilhes e R$ 256,8
bilhes, representando, em relao ao PIB, crescimentos de 5,6 p.p., 2,5 p.p. e 2,6 p.p.,
respectivamente. O aumento do endividamento bruto decorreu, principalmente, do impacto das
operaes compromissadas do Bacen (que variou de R$ 528,7 bilhes, em 2013, para R$ 809,1
bilhes, ao final de 2014) e da dvida mobiliria do Tesouro Nacional (que variou de R$ 2.017,3
bilhes, em 2013, para R$ 2.173,7 bilhes, ao final de 2014), alm do aumento da dvida bancria e
da dvida externa dos governos estaduais, respectivamente, em R$ 30,4 bilhes e R$ 21,6 bilhes.
Dvida Bruta e Dvida Lquida do Governo Geral
R$ milhes
Item
2012
% PIB
2013
% PIB
2014
% PIB
Dvida Lquida do Setor Pblico (A= B+K+L)
1.550.083
32,9
1.626.335
31,5
1.883.147
34,1
Dvida Lquida do Governo Geral (B=C+F+I+J)

Dvida Bruta do Governo Geral (C=D+E)
1.581.281
2.583.946
33,6
54,8
1.660.187
2.747.997
32,2
53,3
1.915.773
3.252.449
34,7
58,9
2.454.886
1.871.346
52,1
39,7
2.598.338
1.990.128
50,4
38,6
3.063.154
2.141.081
55,5
38,8
1.905.036
-5.620
40,4
-0,1
2.017.344
-5.654
39,1
-0,1
2.173.694
-5.668
39,4
-0,1
Dvidas securitizadas e TDA

Aplic.de entidades da adm. Federal
11.673
-39.058
0,2
-0,8
10.782
-31.816
0,2
-0,6
9.917
-36.551
0,2
-0,7
Aplicaes dos governos subnacionais

Operaes compromissadas do Bacen
-684
523.995
0,0
11,1
-528
528.734
0,0
10,3
-310
809.063
0,0
14,7
9.550
5.930
0,2
0,1
10.702
1.687
0,2
0,0
12.422
0
0,2
0,0
34.187
9.878
0,7
0,2
55.395
11.692
1,1
0,2
85.801
14.788
1,6
0,3
129.060
87.471
2,7
1,9
149.659
90.058
2,9
1,7
189.294
106.965
3,4
1,9
36.147
5.442
0,8
0,1
52.623
6.978
1,0
0,1
74.174
8.156
1,3
0,1
-1.395.198
-1.394.242
-29,6
-29,6
-1.512.226
-1.511.717
-29,3
-29,3
-1.579.880
-1.579.502
-28,6
-28,6
-683.387
-14,5
-727.586
-14,1
-674.269
-12,2
Dvida Interna (D)

Dvida mobiliria em mercado
Dvida mobiliria do Tesouro Nacional
Ttulos sob custdia do FGE
Dvida bancria do Governo Federal

Dvida assumida pela Unio Lei 8.727/93
Dvida bancria governos estaduais
Dvida bancria governos municipais
Dvida Externa (E)
Governo Federal
Governos Estaduais
Governos Municipais
Crditos do Governo Geral (F=G+H)
Crditos Internos (G)
Disponibilidades do governo geral
TC 005.335/2015-9

Item
Aplic.da Previdncia Social
2012
-206
% PIB
0,0
-216
% PIB
0,0
-0,1
-0,2
-3.802
-8.145
-0,1
-0,2
-2.384
-10.869
0,0
-0,2
-620.401
-50.262
-13,2
-1,1
-655.965
-59.468
-12,7
-1,2
-605.921
-54.880
-11,0
-1,0
Crditos concedidos a Inst. Fin. Oficiais

Instrumentos hbridos de capital e dvida
-406.933
-35.260
-8,6
-0,7
-466.925
-53.912
-9,1
-1,0
-545.610
-57.748
-9,9
-1,0
Crditos junto ao BNDES

Aplicaes em fundos e programas
-371.673
-113.313
-7,9
-2,4
-413.012
-116.190
-8,0
-2,3
-487.862
-136.312
-8,8
-2,5
-9.927
-9.728
-0,2
-0,2
-8.121
-9.230
-0,2
-0,2
-7.454
-13.679
-0,1
-0,2
Recursos do FAT na rede bancria

Crditos Externos (H)
-170.954
-957
-3,6
0,0
-183.665
-508
-3,6
0,0
-202.178
-377
-3,7
0,0
Ttulos livres na carteira do Bacen (I)
382.632
8,1
429.365
8,3
308.378
5,6
9.901
0,2
-4.949
-0,1
-65.173
-1,2
-59.653
-1,3
-65.035
-1,3
-65.035
-1,2
28.456
0,6
31.183
0,6
31.183
0,6
Arrecadao a recolher
Depsitos vista (inclui ag.descentral.)
Disponibilidades do gov federal no Bacen
Aplicaes na rede bancria (estadual)
Crditos junto s estatais

Demais crditos do Governo Federal
Equalizao Cambial (J)

Dvida Lquida do Banco Central (K)
Dvida Lquida das Empresas Estatais (L)
-448
% PIB
0,0
-2.612
-9.664
2013
2014
Fonte: Bacen.
2.3.2 Dvida Lquida do Setor Pblico

A DLSP aumentou R$ 256,8 bilhes entre 2013 e 2014, quando alcanou o montante de
R$ 1.883,1 bilhes. Em percentual do PIB, houve aumento de 2,6 p.p., de 31,5% em dezembro de
2013 para 34,1% ao final de 2014. O governo federal aumentou o endividamento lquido, com
variao de R$ 182,3 bilhes em 2014. Destaca-se que o Bacen e as estatais federais apresentaram
variaes menos expressivas. Enquanto aquele aumentou seus ativos lquidos em R$ 7 bilhes ao
longo de 2014, estas, no mesmo perodo, aumentaram sua dvida lquida em R$ 1,8 bilho. Vale
ressaltar, outrossim, o aumento em R$ 79,7 bilhes do endividamento lquido dos demais entes
(governos estaduais e municipais e empresas estatais estaduais e municipais), que passou de
R$ 606,9 bilhes, em 2013, para R$ 686,5 bilhes, em 2014.
Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP)
R$ milhes
Item
Dvida Lquida Total
dez/12
% PIB
dez/13
% PIB
dez/14
% PIB
Variao
% PIB
1.550.083
32,89
1.626.335
31,53
1.883.147
34,11
256.812
2,57
Governo Federal
Bacen
1.061.858
-59.653
22,53
-1,27
1.090.393
-65.035
21,14
-1,26
1.272.707
-72.028
23,05
-1,30
182.314
-6.992
1,91
-0,04
Estatais Federais
Demais Entes
-6.122
554.001
-0,13
11,75
-5.897
606.874
-0,11
11,77
-4.077
686.544
-0,07
12,43
1.820
79.670
0,04
0,67
Dvida Interna Lquida
2.169.502
46,03
2.341.011
45,39
2.669.547
48,35
328.536
2,96
Governo Federal
Bacen
975.343
693.505
20,69
14,71
1.000.843
804.454
19,41
15,60
1.166.120
909.952
21,12
16,48
165.277
105.497
1,72
0,88
Estatais Federais
Demais Entes
-6.386
507.040
-0,14
10,76
-6.178
541.891
-0,12
10,51
-4.447
597.922
-0,08
10,83
1.731
56.031
0,04
0,32
-619.419
86.515
-13,14
1,84
-714.676
89.550
-13,86
1,74
-786.400
106.587
-14,24
1,93
-71.724
17.037
-0,39
0,19
-753.158
263
-15,98
0,01
-869.490
280
-16,86
0,01
-981.979
370
-17,79
0,01
-112.490
90
-0,93
0,00
46.961
1,00
64.983
1,26
88.622
1,61
23.639
0,35
Dvida Externa Lquida

Governo Federal
Bacen
Estatais Federais
Demais Entes
PIB
4.713.096
5.157.569
5.521.256
Fonte: Bacen.
Os condicionantes da variao da relao DLSP/PIB esto evidenciados na tabela seguinte,

agrupados em fatores relacionados variao do estoque da dvida lquida e ao crescimento do PIB.
TC 005.335/2015-9
Os fatores referentes variao do saldo da DLSP aumentaram o endividamento em 4,7%,
enquanto o crescimento do PIB reduziu o endividamento em 2,1%. A conjugao dos dois fatores
resultou em aumento da dvida lquida como percentual do PIB em 2,6%.
Os juros nominais ampliaram a dvida lquida em R$ 311,4 bilhes (5,6% do PIB) e o dficit
primrio aumentou a dvida lquida em R$ 32,5 bilhes (0,6% do PIB), enquanto os principais
fatores de reduo foram o ajuste cambial/metodolgico de R$ 96,1 bilhes (ou 1,7% do PIB), os
outros ajustes efetuados na dvida externa, da ordem de R$ 12,4 bilhes (ou 0,2% do PIB) e o
reconhecimento de dvidas (haveres) no valor de R$ 3,5 bilhes (ou 0,1% do PIB).
Fatores Condicionantes da Variao da DLSP/PIB em 2014
R$ milhes
Item
Dvida lquida total saldo
Dvida lquida var. acum. no ano
Fatores condicionantes
NFSP
Primrio
Juros nominais
Ajuste Cambial
Dvida Interna indexada ao cmbio
Dvida Externa metodolgico
Dvida Externa outros ajustes
Reconhecimento de Dvidas
Privatizaes
2012
2013
% PIB
2014
% PIB
32,89
1.626.335
31,53
1.883.147
34,11
41.536
-1,60
76.252
-1,35
256.812
2,57
41.536
108.912
-104.951
213.863
-56.560
-3.171
-53.389
-5.011
-5.805
0
0,88
2,31
-2,23
4,54
-1,20
-0,07
-1,13
-0,11
-0,12
0,00
76.252
157.550
-91.306
248.856
-95.923
-4.643
-91.280
17.600
-2.427
-547
1,48
3,05
-1,77
4,83
-1,86
-0,09
-1,77
0,34
-0,05
-0,01
256.812
343.916
32.536
311.380
-96.075
-2.835
-93.239
12.481
-3.511
0
4,65
6,23
0,59
5,64
-1,74
-0,05
-1,69
0,23
-0,06
0,00
Efeito crescimento PIB dvida

PIB
% PIB
1.550.083
-2,48
4.713.096
-2,83
5.157.569
-2,08
5.521.256
Fonte: Bacen.
A manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores, em conjuno com dficit

primrio, resulta em expanso continuada tanto da dvida bruta quanto da dvida lquida em valores
nominais, mas em trajetrias divergentes, aumentando a diferena entre as duas medidas pelo
acmulo de passivos do Governo Central. Em percentual do PIB tambm h crescimento tanto na
dvida bruta quanto na dvida lquida.
Alm dessas observaes, cabe mencionar que a volatilidade cambial tambm proporciona
oscilaes abruptas no saldo do endividamento lquido, como pode ser visualizado no grfico a
seguir, que aponta o comportamento da Dvida Bruta do Governo Central (DBGC) e da Dvida
Lquida do Governo Central (DLGC) no perodo de 2002 a 2014, em valores correntes e em
percentual do PIB.
TC 005.335/2015-9
Dvidas Bruta e Lquida do Governo Central 2002 a 2014
R$ bilhes
3,500
70
3,000
60
2,500
50
2,000
40
1,500
30
1,000
20
500
10
0
1
DLGC R$ bilhes
10
DBGC R$ bilhes
11
12
13
% do PIB
DLGC % do PIB
DBGC % do PIB
Fonte: Bacen.
Evoluo da Taxa Selic e da taxa implcita da DLSP

O aumento da interveno da Unio na atividade econmica por meio da acumulao de
ativos e passivos mantm a DLSP sob controle. No entanto, carrega para o Tesouro Nacional a
carga fiscal representada pela diferena entre a taxa pela qual a Unio vende seus ttulos (Selic) e a
taxa que a Unio recebe das instituies financeiras oficiais e de outros programas de fomento
(Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP).
Dados do Bacen mostram que, entre 2002 e 2014, a taxa Selic recuou 8,3 p.p. (de 19,2% para
10,9%), enquanto a taxa implcita da DLSP aumentou 3,7 p.p. (de 15,6% para 19,3%). Ou seja, o
custo fiscal dessas operaes de fomento, representado pelo diferencial de taxas, expande-se
continuamente, conforme se visualiza no grfico seguinte. Adicionalmente, a apropriao dos juros
nominais alcanou 5,6% do PIB em 2014.
Evoluo da Taxa Selic (%), da Taxa Implcita da DLSP (%) e dos Juros Nominais (% do PIB)
25.0
19.3
19.2
20.0
15.6
15.0
10.9
% do PIB
10.0
7.6
5.6
5.0
0.0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Taxa Selic (%)
Fonte: Bacen.
Taxa Implcita (%)
Juros Nominais (% do PIB)
TC 005.335/2015-9
2.3.3 Plano Anual de Financiamento e Relatrio da Dvida Pblica Federal

De acordo com o PAF para 2014, a necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional
no exerccio seria de R$ 476,6 bilhes, resultado de uma necessidade bruta de R$ 598,4 bilhes,
deduzidos os recursos oramentrios de R$ 121,8 bilhes. Essa necessidade bruta est dividida em
R$ 535,1 bilhes de dvida interna em mercado, R$ 54,0 bilhes de encargos no Bacen e R$ 9,3
bilhes de dvida externa. Eis o comparativo entre o programado e o executado. No esto includas
as receitas do resultado positivo do balano patrimonial do Bacen, no montante de R$ 36,1 bilhes.
Necessidade de Financiamento: Programado X Executado em 2014
R$ bilhes
Programado
476,6
121,8
598,4
9,3
535,1
54,0
(=) Necessidade Lquida de Financiamento

(+) Recursos Oramentrios
(=) Necessidade Bruta de Financiamento
(+) Dvida Externa
(+) Dvida Interna em Mercado
(+) Encargos no Banco Central
Executado
Diferena
563,7
87,1
108,5
-13,3
672,2
73,8
12,1
2,8
600,2
65,1
59,9
5,9
Fonte: Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal 2014.
Pela programao do PAF, o estoque ocorrido ao final de 2013, de R$ 2.122,8 bilhes, deveria
crescer em 2014 para um intervalo entre R$ 2.170 bilhes e R$ 2.320 bilhes. Os resultados
apresentados a seguir demonstram que a DPF cresceu R$ 173,1 bilhes, alcanando R$ 2.295,9
bilhes, prximo da banda superior da previso do PAF 2014. O percentual vincendo em doze
meses permaneceu em 24,8%, tambm dentro do limite previsto (21% a 25%).
Dvida Pblica Federal 2006 a 2014
Indicadores DPF
Estoque em R$ bilhes
Prazo mdio (meses)
% vencimento/12 meses
Composio da DPF
Prefixado (%)
ndice de preos (%)
Selic (%)
Cmbio (%)
TR e outros (%)
2006
2007
2008
2009
2010
1.237,
0
35,5
32,4
1.333,
8
39,2
28,2
1.397,
3
42,0
25,4
1.497,
4
42,4
23,6
1.694,
1866,4
0
42,0 42,0
23,9 25,4
31,9
19,9
33,4
12,7
2
35,1
24,1
30,7
8,2
1,9
29,9
26,6
32,4
9,7
1,4
32,2
26,7
33,4
6,6
1,1
36,6
26,6
30,8
5,1
0,8
2011
37,2
28,3
30,1
4,4
-
2012
2013
2014
PAF 2014
2.008,
0
48,0
24,4
2.122,
8
50,4
24,8
2.295,
9
52,8
24,0
2.170/2.32
0
51,6/54,0
21,0/25,0
42,0
34,5
19,1
4,3
-
41,6
34,9
18,7
4,9
-
40 - 44
33 - 37
14 - 19
3- 5
-
40,0
33,9
21,7
4,4
-
Fontes: Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal 2014 e Relatrio Anual da Dvida Pblica 2014.
De acordo com o Quadro 2 Emisses Diretas em 2014 do Relatrio Anual da DPF de

2014, foram emitidos, fora dos leiles competitivos, R$ 66,6 bilhes em ttulos pblicos no
exerccio. Dessas operaes de concesso de crdito, R$ 60 bilhes foram para o BNDES e R$ 1
bilho para o Banco da Amaznia para adequao do patrimnio de referncia aos parmetros do
Acordo de Basilia III.
Tambm houve operaes sem contrapartida financeira de R$ 3,4 bilhes para o Fundo de
Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies), alm de R$ 0,6 bilho com contrapartida
financeira. Ademais, ocorreram operaes sem contrapartida financeira com o Programa de
Financiamento s Exportaes (Proex) e com o programa de Reforma Agrria que somaram,
respectivamente, R$ 0,8 bilho e 0,6 bilho.
TC 005.335/2015-9
2.3.4 Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal

Com base nos dados oficiais, a Dvida Consolidada Lquida cresceu R$ 232,4 bilhes entre
dezembro de 2013 e dezembro de 2014, como resultado da expanso de R$ 89,3 bilhes de ativos e
de R$ 321,7 bilhes de passivos. Entre os ativos da DCL, destaca-se a diminuio de R$ 49,7
bilhes nos depsitos do Tesouro Nacional no Bacen, e o crescimento das aplicaes financeiras e
dos demais ativos financeiros em, respectivamente, R$ 56,7 bilhes e R$ 78,1 bilhes. Quanto aos
passivos da mesma DCL, mencione-se a Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional em mercado e na
carteira do Bacen, que expandiram, respectivamente, R$ 154,6 bilhes e R$ 160 bilhes. Mencionese, tambm, um passivo reconhecido por insuficincia de crditos de R$ 4,2 bilhes, com
diminuio de R$ 5,7 bilhes no perodo.
Relatrio de Gesto Fiscal da Unio Janeiro a Dezembro de 2013 e Quadrimestres de 2014
Detalhamento do Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida
R$ milhes
Especificao
2013
1QD2014
Var. %
2QD2014
Var. %
3QD2014
Var. %
Dvida Consolidada - DC (I)

Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional
3.130.873
3.067.042
3.074.047
3.023.713
-1,82
-1,41
3.244.360
3.141.546
5,54
3,90
3.452.539
3.395.698
6,42
8,09
Dvida Mobil do TN Interna (mercado)

(-) Aplicaes em Ttulos Pblicos
2.044.085
-30.987
1.976.248
-33.969
-3,32
9,63
2.089.753
-37.002
5,74
8,93
2.198.688
-35.492
5,21
-4,08
956.646
11.205
986.575
10.974
3,13
-2,07
991.915
10.593
0,54
-3,47
1.118.645
10.348
12,78
-2,31
Dvida Mobiliria Externa

Operaes de Equaliz Cambial1
86.092
9.901
83.886
13
-2,56
-99,87
86.287
51.224
2,86
402.095,41
103.509
0
19,96
-100,00
Dvida Contratual
Precatrios posteriores a 5/5/2000
39.735
93
41.462
2.887
4,35
3.004,82
42.141
3.830
1,64
32,67
43.828
85
4,00
-97,78
4.159
9.943
3.485
2.487
-16,20
-74,99
3.104
2.516
-10,95
-3.455
8.713
4.215
180,72
-222,0
2.010.786
657.158
1.961.293
569.586
-2,46
-13,33
1.983.824
563.105
1,15
-1,14
2.100.063
603.540
5,86
7,18
652.408
570
541.897
711
-16,94
24,73
550.079
658
1,51
-7,40
602.683
454
9,56
-31,01
12.368
402
Dvida Mobil do TN Interna (cart BC)

Dvida Securitizada
Dv Assumida pela Unio (Lei 8.727/93)

Pass reconh insuf crd/recursos
DEDUES (II)
Ativo Disponvel
Depsitos do TN no BCB
Depsitos vista
Arrecadao a Recolher
4.180
26.978
1.387.236
1.433.543
545,5
3,34
1.468.790
-54,16
2,46
1.534.972
-96,75
4,51
Aplicaes Financeiras
Dispon do FAT no BNDES e Sist Banc
426.983
186.988
468.620
198.449
9,75
6,13
462.839
195.685
-1,23
-1,39
483.708
202.481
4,51
3,47
Aplic Fundos Divs ao Setor Priv*

Reneg de Dv de Entes da Federao
239.995
523.749
270.171
528.353
12,57
0,88
267.154
530.652
-1,12
0,44
281.227
536.665
5,27
1,13
Dv Est/Mun:Lei 9496/97/MP2185/01
Crditos da Lei 8.727/93
481.114
15.088
488.371
13.949
1,51
-7,55
491.625
13.070
0,67
-6,30
497.454
12.810
1,19
-1,99
Dv Ext Ren (Aviso MF n 30 e outros)

Demais(Roy, crds CEF ced Unio/out)
5.208
22.339
4.900
21.133
-5,90
-5,40
4.854
21.104
-0,95
-0,13
5.245
21.156
8,06
0,25
436.504
-33.608
436.570
-41.836
0,01
24,48
475.298
-48.071
8,87
14,90
514.599
-38.449
8,27
-20,02
1.120.087
1.112.754
-0,65
1.260.537
13,28
1.352.476
7,29
656.094
678.292
3,38
676.656
-0,24
641.578
-5,18
% da DC sobre a RCL
477,20%
453,20%
-5,03
479,47%
5,80
538,13%
12,23
% da DCL sobre a RCL
170,72%
164,05%
-3,91
186,29%
13,55
210,80%
13,16
Haveres Financeiros
Demais Ativos Financeiros

(-) Restos a Pagar Processados**
Dvida Consolidada Lquida - DCL (III) = (I - II)
Receita Corrente Lquida - RCL
Fontes: Relatrios de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal.
2.3.5 Omisso de registro de passivos da Unio

Conforme evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro
Jos Mcio Monteiro, no qual foi prolatado o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, ratificado em sede
de embargos de declarao pelo Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio, o Bacen no computou, no
clculo da DLSP, passivos da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao Fundo de Garantia
TC 005.335/2015-9
por Tempo de Servio (FGTS).

Segundo consta do voto do ministro relator:
(...) o Banco Central do Brasil, na condio de responsvel pela apurao dos resultados
fiscais para fins de cumprimento das metas fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias,
ao deixar margem de suas estatsticas passivos da Unio que, de acordo com os seus
prprios critrios, deveriam compor a Dvida Lquida do Setor Pblico - DLSP, faltou
com a diligncia e transparncia esperada no desempenho de suas atribuies.
Entre as razes pelas quais esses passivos devem ser registrados na DLSP, podem-se
mencionar: (i) a existncia de financiamento concedido Unio; (ii) os montantes j so devidos
pela Unio; e (iii) os valores esto registrados nos ativos do Banco do Brasil, do BNDES e do
FGTS.
Entre outras providncias, por meio da deciso originria, determinou-se ao Bacen que:
9.1.2. registre no rol de passivos da Unio na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP):
9.1.2.1. os valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil relativos aos itens Tesouro
Nacional Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a Receber
Tesouro Nacional, inscritos na contabilidade da referida instituio financeira;
9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalizao de taxa de juros devido pela
Unio ao BNDES no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI);
9.1.2.3. os valores referentes ao passivo da Unio junto ao FGTS, registrado em razo
do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, Resoluo CCFGTS 547/2008 e ao
Programa Minha Casa Minha Vida;
A omisso dos passivos da Unio decorrentes de atrasos nos repasses de recursos federais
impactaram as contas da dvida pblica em cerca de R$ 40 bilhes no exerccio de 2014, conforme
a tabela seguinte, extrada do TC 021.643/2014-8.
Dvidas da Unio no captadas pelo Bacen 2014
R$ bilhes
Subvenes Agrcolas BB
Outras Subvenes BB
PSI - BNDES
Resoluo CCFGTS 574/2008
PMCMV - FGTS
FGTS Lei Complementar
110/2001
Total
7,94
1,80
12,16
0,64
7,66
10,05
40,25
Fonte: processo TC 021.643/2014-8.
Em face de tal omisso, os responsveis do Bacen foram chamados em audincia e devero

apresentar suas razes de justificativa.
Entre outras disposies, o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio demanda avaliao posterior,
pelo Tribunal, acerca dos efeitos desses passivos sobre os resultados fiscais de 2014, bem como
sobre a dvida consolidada divulgada no Relatrio de Gesto Fiscal. V-se, portanto, que, por parte
do governo federal, restou prejudicada a ao planejada e transparente propugnada na LRF, uma vez
que no foram prevenidos os riscos, tampouco corrigidos os desvios que ocasionaram o
desequilbrio das contas pblicas da Unio em cerca de R$ 40 bilhes no exerccio de 2014, tendo
TC 005.335/2015-9
sido geradas e omitidas dvidas em desobedincia s condies impostas pela mesma LRF,
desrespeitando-se, pois, o princpio constitucional da legalidade, bem como os pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da dvida pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento de princpios e
pressupostos essenciais preconizados na LRF (planejamento, transparncia e gesto fiscal
responsvel) e na prpria Constituio Federal (legalidade), o que enseja meno nas presentes
Contas, sem prejuzo das demais medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.
IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem como
dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1,
1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso do registro de passivos da Unio
junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da dvida pblica de 2014.
2.3.6 Operaes de crdito da Unio com inobservncia da lei

Ainda no mbito do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, merece destaque a constatao da
ocorrncia de operaes de crdito da Unio, realizadas junto Caixa Econmica Federal, ao FGTS
e ao BNDES, sem a observncia dos requisitos e impedimentos previstos na Constituio Federal e
na Lei de Responsabilidade Fiscal. A Caixa concedeu adiantamentos Unio para cobertura de
despesas no mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial. Os
adiantamentos concedidos pelo FGTS destinaram-se s despesas do Programa Minha Casa Minha
Vida. O compromisso assumido ante o BNDES envolveu o Programa de Sustentao do
Investimento.
Com efeito, a LRF, no art. 29, inciso III, adota como definio para operao de crdito:
Compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e
aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras
operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
As transaes em apreo apresentam caractersticas de operaes de crdito, tais como a
durao de tempo e a incidncia de juros e encargos. Conforme a minudente argumentao disposta
no relatrio objeto TC 021.643/2014-8, acompanhada de documentao comprobatria, restou
caracterizada a assuno, pelas instituies envolvidas, de obrigaes financeiras de
responsabilidade da Unio. Ou seja, deixaram os bancos e o FGTS de executar suas operaes de
intermediao com os agentes privados para financiar despesas pblicas federais.
Em face de todas as operaes relatadas a seguir, os responsveis dos rgos e entidades
envolvidos foram chamados em audincia e devero apresentar suas razes de justificativa. No
obstante, na viso do Ministrio Pblico junto ao TCU, corroborada pelo plenrio desta Corte
TC 005.335/2015-9
mediante o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8):
No h dvida de que, nos casos em que a instituio financeira efetua, com recursos
prprios, pagamento de despesas de responsabilidade da Unio, esta assume o
compromisso financeiro de repassar quela os recursos federais correspondentes,
acrescidos dos encargos financeiros eventualmente acordados entre as partes.
Operaes da Unio junto Caixa

Segundo o art. 16 do Decreto 5.209/2004, a Caixa o agente operador do Programa Bolsa
Famlia, sendo responsvel pelo pagamento dos benefcios. A liberao de recursos financeiros ao
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), para que sejam realizados os repasses Caixa, de
responsabilidade da STN, conforme estabelecido no Decreto 7.482/2011 e na Portaria-MF
244/2012.
O MDS e a Caixa assinaram contrato que prev que os recursos necessrios ao pagamento dos
benefcios devem ser repassados ao agente financeiro, Caixa, que os depositar em conta de
suprimento de fundos. O mesmo contrato prev a possibilidade de a Caixa suspender os pagamentos
do Programa Bolsa Famlia em caso de insuficincia de recursos na conta de suprimento para o
pagamento dos benefcios ou assegurar, por seus meios, caso tenha recursos, esses pagamentos, com
direito ao recebimento, da Unio, dos encargos financeiros devidos na operao.
No curso do TC 021.643/2014-8, apurou-se que em 2013 e 2014 houve vrias ocasies em
que a Unio, por intermdio do MDS, no repassou os recursos Caixa de maneira tempestiva e
suficiente, tendo a Caixa utilizado recursos prprios para pagamento aos beneficirios do programa.
Isso fez com que a conta de suprimento de fundos, que registra os montantes repassados pela Unio
Caixa e o pagamento do benefcio pela Caixa, apresentasse saldo negativo em diversos momentos.
Essa operao de adiantamento de recursos Unio pela Caixa enquadra-se, conforme apurado, no
conceito de operao de crdito estabelecido no art. 29, inciso III, da LRF.
No mbito do referido processo, apurou-se, ainda, que a existncia de saldos negativos na
conta suprimento de fundos estava relacionada a atrasos no repasse de recursos pela STN ao MDS,
no sendo devida a atrasos da remessa dos recursos Caixa pelo MDS. Nesse caso, o voto condutor
do Acrdo 825/2015-Plenrio enquadra a referida operao de crdito entre a Unio e a Caixa
como de natureza extra oramentria, mais precisamente como uma operao de crdito por
antecipao da receita oramentria prevista no art. 38 da LRF, j que tal operao no teve como
objetivo autorizar novos gastos, mas atender a insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Bolsa Famlia, a Unio deixou de
observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32, 1, inciso I, da
LRF);
a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da
Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art. 36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no ltimo ano de
mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).
Segundo o disposto na Lei 7.998/1990, o Seguro Desemprego e o Abono Salarial devem ser
custeados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculado ao Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE), e possuem como fonte de financiamento os recursos arrecadados por meio do PIS
e do Pasep. O repasse dos recursos ao FAT responsabilidade da STN.
O art. 15 da Lei 7.998/1990 determina que o pagamento das despesas relativas a esses
benefcios deve ser realizado por meio de bancos oficiais federais, que no caso a Caixa. Ressalte-
TC 005.335/2015-9
se que contratos assinados entre o MTE e a Caixa preveem que os recursos necessrios ao
pagamento do Seguro Desemprego e do Abono Salarial devem ser repassados ao agente financeiro,
Caixa, para que este os deposite em contas de suprimento de fundos. Ambos os contratos preveem a
possibilidade de suspenso dos pagamentos aos beneficirios em caso de insuficincia de repasses
da Unio a Caixa, ou, caso a Caixa disponha de recursos, da utilizao de recursos prprios para
efetivao dos pagamentos, sendo devidos pela Unio os custos financeiros decorrentes da
operao.
De acordo com o TC 021.643/2014-8, entre agosto de 2013 e novembro de 2014, o saldo da

conta de suprimento do Seguro Desemprego ficou negativa em quinze dos dezesseis meses
analisados, e a conta de suprimento relativa ao Abono Salarial ficou negativa em onze dos dezesseis
meses em questo. Dessa forma, a Caixa utilizou recursos prprios para realizar o pagamento desses
benefcios. Mais uma vez, a Unio realizou operao de crdito, e mais especificamente, uma
operao de crdito por antecipao de receita destinada a atender insuficincia de caixa (art. 38 da
LRF), uma vez que no foi realizada com o objetivo de iniciar novos gastos oramentrios.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial,
a Unio deixou de observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32, 1, inciso I, da
LRF);
a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da
Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art. 36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no ltimo ano de
mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).
Operaes da Unio junto ao FGTS

De acordo com o art. 2 da Lei 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), a Unio, observada disponibilidade financeira, conceder subveno econmica
ao beneficirio do programa, pessoa fsica, no ato da contratao do financiamento habitacional.
Segundo o 1, art. 6 da mesma lei, a participao da Unio na concesso de subsdios no mbito
do PMCMV definida por ato conjunto dos Ministrios das Cidades, da Fazenda e do
Planejamento.
Segundo descrito no TC 021.643/2014-8, o pagamento de subsdios relativos ao PMCMV tem
sido financiado desde 2010 por meio de operao de crdito interno junto ao FGTS. Nesse caso, a
Unio deixou de observar, dentre outras exigncias:
a necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da operao
(art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei 4.320/1964).
Com efeito, os reflexos oramentrios das operaes da Unio junto ao FGTS esto descritos
no item 3.3.3.7 deste Relatrio.
Operaes da Unio junto ao BNDES
De acordo com a Lei 12.096/2009, a Unio tem autorizao para conceder subveno
econmica ao BNDES, sob a modalidade de equalizao de taxas de juros, nas operaes de
financiamento contratadas at 31 de dezembro de 2014. O valor da equalizao de taxa de juros
corresponde ao diferencial entre o encargo do muturio final e o custo da fonte de recursos,
acrescido da remunerao do BNDES, dos agentes financeiros por ele credenciados ou da Finep.
Ainda conforme a Lei 12.096/2009, necessrio comprovar a boa e regular aplicao dos
recursos, assim como apresentar declarao de responsabilidade pelo BNDES, para fins de
pagamento da equalizao. Referida lei enuncia que cabe ao Ministrio da Fazenda regulamentar
TC 005.335/2015-9
condies para a concesso da subveno econmica citada, entre elas, a definio da metodologia
para o pagamento da equalizao da taxa de juros.
O Ministrio da Fazenda editou a Portaria-MF 37/2010, autorizando o pagamento de

equalizao de encargos financeiros sobre os saldos mdios dirios de financiamentos concedidos
pelo BNDES, com recursos prprios. Em 2011, a Portaria 87 do MF definiu que o BNDES deveria
apresentar semestralmente STN, a cada pedido de equalizao, os valores das equalizaes e os
saldos mdios dirios das aplicaes referentes aos perodos de 1 de janeiro a 30 e junho e de 1 de
julho a 31 de dezembro de cada ano. Os valores apurados no ltimo dia de cada perodo sero
atualizados at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro, e os pagamentos podem ser prorrogados
de acordo com as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tesouro Nacional.
A partir da Portaria-MF 122, de 10/4/2012, do Ministrio da Fazenda, os pagamentos das
equalizaes pelo Tesouro ao BNDES relativas aos saldos mdios dirios das aplicaes em
operaes de financiamento, contratadas a partir de 16/4/2012, sero devidos aps decorridos 24
meses do trmino de cada semestre de apurao. Mantm-se a previso de atualizao dos valores
devidos desde o ltimo dia do semestre de apurao at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro
Nacional, assim como a possibilidade de prorrogao, conforme as disponibilidades do Tesouro.
O TCU, no relatrio referente ao TC 021.643/2014-8, concluiu que, como a Portaria-MF
122/2012 estabeleceu o prazo de 24 meses para o pagamento da citada dvida, restou evidenciada a
realizao de operao de financiamento entre o BNDES e o Tesouro Nacional, que assumiu
compromisso financeiro junto instituio financeira, tendo em vista que se comprometeu a pagar
ao BNDES uma despesa de natureza oramentria, qual seja: despesa corrente com subveno
econmica, sob a modalidade de equalizao de taxa de juros.
De acordo com o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, tambm configurou-se operao de
crdito entre a Unio e o BNDES quando da edio da Portaria-MF 357/2012, e da Portaria-MF
29/2014, as quais apresentavam dispositivos relacionados possibilidade de prorrogao dos
pagamentos das equalizaes, de acordo com as disponibilidades do Tesouro; e definio de que
os valores apurados das equalizaes a partir de 16/4/ 2012, relativos s operaes contratadas pelo
BNDES, sero devidos aps decorridos 24 meses do trmino de cada semestre de apurao e
atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de apurao at a data do efetivo pagamento.
No caso das operaes junto ao BNDES, a Unio deixou de observar:
A necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32, 1, inciso I, da
LRF);
A necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da operao
(art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei 4.320/1964);
A proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da
Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art. 36, caput, da LRF).
***
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da dvida pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos ao endividamento pblico durante o exerccio de
TC 005.335/2015-9
2014, (arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como
aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), o que enseja alerta nas presentes Contas, sem prejuzo das demais
medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.
IRREGULARIDADES
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos

pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38, inciso IV,
alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pela Caixa
Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no mbito dos programas Bolsa
Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial no exerccio de 2014;

Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar
101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para cobertura de
despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014;

Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para
cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do Investimento no exerccio de
2014.
ALERTA
Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a realizao de operaes de crdito junto ao Caixa
Econmica Federal, ao FGTS e ao BNDES sem a observncia dos requisitos e impedimentos
previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 1, 1; 32, 1, incisos I e II; 36, caput; e
38, inciso IV, alnea b).
2.4 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior

As exportaes brasileiras em 2014, no total de US$ 225,1 bilhes, sofreram retrao de 7%
em valor, pela mdia diria, se comparadas a 2013. Considerando os ndices de preo, a retrao foi
de 5,3% nas exportaes totais. A quantidade exportada em volume sofreu reduo de 1,8% em
relao a 2013.
Sob o enfoque dos blocos econmicos, a sia registrou aumento da participao nas compras
de produtos brasileiros, passando de 32,1% em 2013 para 32,7% em 2014. Verificou-se reduo da
participao das exportaes nas vendas para a Amrica Latina e Caribe, passando de 22,1% para
20,5% do total.
Conforme demonstrado na tabela a seguir, os principais pases compradores dos produtos
brasileiros em 2014 foram: China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total exportado
TC 005.335/2015-9
(em 2013 foram US$ 46 bilhes, com participao de 19% do total das exportaes); Estados
Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total) em 2013 foram US$ 24,9 bilhes (10,3%); e
Argentina, com US$ 14,3 bilhes (6,3%) em 2013 foram exportados US$ 19,6 bilhes (8,1%).
Exportaes Brasileiras Principais Blocos Econmicos 2012 a 2014

US$ milhes free on board (FOB)
Blocos Econmicos e
Pases
sia
- China
- Outros
Amrica Latina e Caribe
- Mercosul (*)
- Argentina
- Outros
Unio Europeia
EUA (**)
frica
Oriente Mdio
Europa Oriental
Outros
Total
Janeiro a Dezembro
Participao %
2014
2013
2012
2014
2013
2012
73.513
77.659
75.325
32,7
32,1
31,1
40.616
46.026
41.228
18,0
19,0
17,0
32.897
31.633
34.097
14,7
13,1
14,1
46.046
53.555
50.445
20,5
22,1
20,8
25.053
29.533
27.856
11,1
12,2
11,5
14.282
19.615
17.998
6,3
8,1
7,4
20.993
24.022
22.589
9,3
9,9
9,3
42.047
47.772
49.102
18,7
19,7
20,2
27.145
24.863
26.849
12,1
10,3
11,1
9.701
11.087
12.213
4,3
4,6
5,0
10.419
10.954
11.528
4,6
4,5
4,8
4.583
4.178
4.327
2,0
1,7
1,8
11.647
11.966
12.789
5,2
4,9
5,3
225.101
242.034
242.578 100,0
100,0
100,0
Fonte: MDIC.
(*) Inclui a Venezuela a partir de agosto/2012.
(**) Inclui Porto Rico.
A venda dos produtos brasileiros no exterior, sob a tica do fator agregado, ao longo de 2014,
experimentou retrao, considerando-se a mdia diria, no s dos produtos bsicos (-3,1%), mas
principalmente dos produtos industrializados (-11,5%). Entre esses produtos com maior valor
agregado, os manufaturados registraram as maiores perdas (-13,7%), superiores s perdas dos
produtos semimanufaturados (-4,8%).
Exportao Brasileira por Fator Agregado 2013 e 2014
US$ milhes (FOB)
Fator Agregado
Janeiro a Dezembro
2014
2013
Participao %
Variao % 2014 / 2013

pela mdia diria
2014
2013
Bsicos
109.557
113.023
-3,1
48,7
46,7
Industrializados
109.276
123.471
-11,5
48,5
51,0
Semimanufaturados
29.065
30.526
-4,8
12,9
12,6
Manufaturados
80.211
92.945
-13,7
35,6
38,4
6.268
5.540
13,1
2,8
2,3
225.101
242.034
-7,0
100,0
100,0
Operaes Especiais
Total
Fonte: MDIC.
Entre os produtos bsicos exportados, cresceram as vendas de petrleo bruto (26,2%) e de

soja (2,0%), e foram reduzidas as exportaes de minrio de ferro (-20,5%). Entre os
semimanufaturados, houve aumento no embarque de celulose (2,1%) e reduo nas vendas de
acar (-18,7%). No grupo dos manufaturados, diminuram as vendas automveis de passageiros (-
TC 005.335/2015-9
41,8%), leos combustveis (-11,4%) e avies (-10,4%).

Exportaes Brasileiras Principais Produtos por Fator Agregado 2013 e 2014
US$ bilhes (FOB)
109,6
25,8
23,3
16,4
44,1
109,3
29,0
7,4
5,3
16,3
80,2
3,4
3,4
3,2
48,7
11,5
10,3
7,3
19,6
48,5
12,9
3,3
2,3
7,3
35,6
1,5
1,5
1,4
113,0
32,5
22,8
13,0
44,7
123,5
30,5
9,2
5,2
16,1
92,9
3,8
3,8
5,5
Part. %
sobre
total
exportado
46,7
13,4
9,4
5,3
18,6
51,0
12,6
3,8
2,1
6,7
38,4
1,6
1,6
2,3
70,2
6,3
225,1
31,2
2,8
100,0
79,8
5,5
242,0
32,9
2,3
100,0
2014
Produtos Bsicos
Minrio de Ferro
Soja mesmo Triturada
leos Brutos de Petrleo
Outros
Produtos Industrializados
Semimanufaturados
Acar de cana
Celulose
Outros
Manufaturados
Avies
leos Combustveis
Automveis de
Passageiros
Outros
Operaes Especiais
Total Produtos Exportados
Part. %
sobre total
exportado
2013
Variao %
2014/2013
-3,0
-20,5
2,0
26,2
-1,3
-11,5
-4,9
-18,7
2,1
1,2
-13,7
-10,4
-11,4
-41,8
-12,0
13,1
-7,0
Fonte: MDIC.
As importaes brasileiras em 2014 sofreram decrscimo de 4,5%, comparadas a 2013,

considerando a mdia diria, passando de US$ 239.748 milhes para US$ 229.060 milhes (free on
board - FOB). Todas as categorias de uso consideradas tiveram decrscimo (bens de capital: -7,6%;
bens de consumo: -5,2%; matrias primas e intermedirios: - 3,3%; e combustveis e lubrificantes:
-2,6%).
A categoria de produto matrias-primas e intermedirios, que possui histrico de maior
relevncia na pauta de importaes, com participao no total importado de 45,0%, registrou
significativa retrao em seus itens, com -18,2% nas aquisies de materiais de construo e
-13,4% nos acessrios de equipamento de transporte, alm de redues menores nos outros itens
(alimentos para animais, produtos alimentcios, e produtos agropecurios no-alimentcios).
A categoria bens de consumo teve reduzida suas vendas em funo da retrao em seus itens
aquisies de bens durveis (-8,8%) e no-durveis (-1,0%). Entre os bens durveis,
registrou-se queda nos itens automveis (-14,4%). J a reduo nas aquisies de bens de capital
ocorreu em funo de menores compras de partes e peas para bens de capital para agricultura (21,9%) e maquinaria industrial (-18,0%).
2.4.1 Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais

A conta Transaes Correntes em 2014 resultou no valor deficitrio de US$ 91,3 bilhes
(em 2013 o dficit registrado foi de US$ 81,2 bilhes), devido no s ao dficit comercial, mas
TC 005.335/2015-9
principalmente ao valor deficitrio de US$ 89,2 bilhes da rubrica Servios e Rendas,
subdividido em transportes, viagens, seguros, financeiros, royalties, aluguel de equipamentos, no
montante de US$ 48,9 bilhes, e investimento direto (lucros, dividendos e juros intercompanhias)
e investimento em carteira (lucros, dividendos e ttulos da dvida da renda fixa), no valor de
US$ 40,3 bilhes. O saldo da conta Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para
consumo corrente) foi de US$ 1,9 bilhes em 2014, valor que contribuiu para reduzir o dficit em
Transaes Correntes.
A balana comercial apresentou dficit de US$ 3,96 bilhes no encerramento de 2014, valor
inferior ao supervit de US$ 2,6 bilhes registrado em 2013, e menor ainda se comparado ao
supervit de US$ 19,4 bilhes observado em 2012.
A Conta Capital registrou pequeno saldo superavitrio de US$ 590 milhes. A Conta
Financeira foi responsvel por um supervit de US$ 98,5 bilhes. Os investimentos estrangeiros
diretos no pas acumulados em 2014 alcanaram US$ 62,5 bilhes, sendo US$ 47,3 bilhes em
participaes no capital de empresas no pas e US$ 15,2 bilhes em emprstimos intercompanhias.
Os investimentos estrangeiros diretos em carteira (aquisies de ttulos de crdito) resultaram no
ingresso de US$ 33,5 bilhes em 2014. Em aes foram aplicados US$ 11,5 bilhes, e em renda
fixa, US$ 21,9 bilhes. No mdio e longo prazos foram aplicados US$ 15,3 bilhes, e US$ 4,8
bilhes no curto prazo.
Assim, o Resultado do Balano de Pagamentos apresentou supervit de US$ 10,8 bilhes em
2014.
Evoluo do Balano de Pagamentos 2013 e 2014
US$ milhes
Discriminao
Transaes Correntes
Balana Comercial (FOB)
Exportao de Bens
Importao de Bens
Servios e Rendas
Transferncias Unilaterais Correntes (lquido)
Conta Capital e Financeira
Conta Capital
Conta Financeira
Investimento Direto (lquido)
No pas (investimentos estrangeiros diretos)
Participao no Capital (ingressos menos sadas
de recursos)
Emprstimo Intercompanhia
Investimento em Carteira (estrangeiro)
Aes companhias brasileiras
Ttulos Renda Fixa
Erros e Omisses
Resultado do Balano (=Variao de
reservas)
Transaes Correntes/PIB (%)
Fonte: Bacen.
2014
-91.288
-3.959
225.101
-229.060
-89.251
1.922
98.399
590
97.809
66.035
62.495
47.303
15.192
33.531
11.546
21.985
3.722
2013
-81.227
2.286
242.034
-239.748
-86.879
3.366
74.353
1.193
73.159
67.491
63.996
41.644
22.352
34.664
11.636
23.028
947
10.833
-5.926
4,19
3,62
TC 005.335/2015-9
Notas: dados preliminares (25/3/2015). Resultado superavitrio do Balano de Pagamentos indica elevao das
Reservas Internacionais.
O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de

US$ 374,0 bilhes em 2014, com variao negativa de 0,46% sobre o exerccio anterior, cujo saldo
havia sido de US$ 375,8 bilhes.
Reservas Internacionais 2002 a 2014
US$ milhes
400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Reservas Internacionais - Conceito de Liquidez

Fonte: Bacen.
2.4.2 Taxa de Cmbio Real

A taxa de cmbio efetiva real interpretada como uma medida da competitividade das
exportaes brasileiras. Denomina-se taxa de cmbio real o resultado do quociente entre a taxa de
cmbio nominal e a relao decorrente do ndice de preos no atacado de cada pas parceiro do
Brasil e do ndice de Preos ao Consumidor do Brasil (INPC). O quociente obtido ponderado pela
participao de cada pas no total das exportaes brasileiras, obtendo-se assim a taxa cambial
efetiva. A elevao do ndice significa desvalorizao da taxa de cmbio efetiva real, indicando
melhora da competitividade internacional dos produtos exportados fabricados no pas.
A partir de 2011, possvel observar o aumento da competitividade das exportaes
brasileiras.
TC 005.335/2015-9
Taxa de Cmbio Efetiva Real 2002 a 2014

140.00
130.00
120.00
110.00
INPC - exportaes
100.00
90.00
80.00
70.00
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: Ipeadata.
Observao: mdia ponderada do ndice de paridade do poder de compra dos dezesseis maiores parceiros comerciais
do Brasil.
2.4.3 Dvida Externa Lquida

A dvida externa lquida do governo federal e do Banco Central, que desde 2006 se tornou um
crdito, atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes, correspondente a 15,8% do PIB.
Dvida Externa Lquida - Governo Federal e Banco Central 2002 a 2014
% do PIB
16
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
-16
-18
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
TC 005.335/2015-9
Fonte: Ipeadata.
Se for considerada a dvida externa lquida do setor pblico, que, alm do governo federal e
do Banco Central, compreende os governos estaduais, governos municipais e empresas estatais
(federais, estaduais e municipais), o valor registrado em 2014 foi de R$ 786,4 bilhes, ou 14,2% do
PIB.
2.4.4 Risco-Pas
A taxa de risco-pas, representada pelo indicador EMBI+ (Emerging Markets Bond Index Plus
ou ndice dos Bnus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J. P. Morgan, compara a
diferena entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para ttulos pblicos de um
conjunto de 21 pases emergentes, em relao taxa de juros dos papis dos Estados Unidos da
Amrica (EUA). O risco-pas indica ao investidor que o preo de se arriscar a fazer negcios em um
determinado pas mais ou menos elevado. Quanto menor o nmero, menor o risco. Quanto menor
for o risco, maior ser a capacidade do pas de atrair investimentos estrangeiros, sem que para isso
tenha de elevar as taxas de juros que remuneram os ttulos representativos da sua dvida.
Em 3/2/2014, o EMBI+ para o Brasil atingiu 278 pontos, nvel somente superado no 2
semestre de 2011. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre
investidores internacionais, com efeitos sobre outras naes emergentes, entre
elas o Brasil. O risco de investir nos chamados Brics (China, Brasil, Rssia, ndia
e frica do Sul) subiu repentinamente, com o risco Brasil atingindo o patamar de
318 pontos em 16/12/2014.
Risco Brasil janeiro de 2010 a dezembro de 2014
Pontos
300
250
200
150
100
dez10
Fonte: Ipeadata.
Nmero ndice EMBI+
TC 005.335/2015-9
3 PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FISCAL

O captulo de planejamento, oramento e gesto fiscal analisa: (i) o Plano Plurianual (PPA);
(ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), inclusive no tocante execuo das aes prioritrias;
(iii) a Lei Oramentria Anual (LOA), com exame da disponibilidade de recursos no exerccio para
abertura de crditos adicionais, limites de movimentao, empenho e de pagamento do Poder
Executivo e dos demais Poderes, e disponibilidades por fonte de recursos; (iv) a arrecadao da
receita; (v) a execuo da despesa; (vi) o oramento de investimento das empresas estatais; (vii) as
renncias de receitas; e (viii) a gesto fiscal.
O art. 165 da Constituio estabelece o conjunto das normas que definem o planejamento e o
oramento governamentais, entre as quais a lei que institui o PPA. A esse cumpre estabelecer, de
forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes, bem como para as despesas relativas aos programas de
durao continuada. Em 2014, foi enviado ao Congresso Nacional relatrio com as alteraes
efetuadas no PPA 2012-2015, conforme ser detalhado em item especfico deste captulo, porm
no houve criao ou excluso dos programas inicialmente previstos no Plano (65 programas
temticos e 44 programas de gesto, manuteno e servios ao Estado).
Por sua vez, a LDO deve estabelecer as metas e prioridades da administrao pblica, de
forma a orientar a elaborao do oramento anual. No entanto, assim como ocorrido em relao
LDO 2013, a relativa ao exerccio de 2014 no contemplou anexo especfico de prioridades e
metas, limitando-se a indicar como prioridades da administrao pblica federal as aes do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Isso
configura descumprimento ao mandamento constitucional, por no identificar o rol de aes
prioritrias com suas respectivas metas. O PAC objeto do subitem 4.1 deste Relatrio. Em
relao ao PBSM, verificou-se que em 30 das 37 aes do Plano foram executadas despesas em
montante superior a 50% da dotao.
A LOA compreende os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e o de
Investimentos (OI). No tocante s receitas federais contidas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social, constatou-se a arrecadao de R$ 2,27 trilhes, ante uma previso na Lei Oramentria
Anual de 2014 de R$ 2,58 trilhes, ou seja, a receita realizada ficou 12,2% abaixo da prevista. As
receitas correntes totalizaram R$ 1,24 trilho, enquanto as receitas de capital alcanaram R$ 947,9
bilhes. Se descontados os R$ 555,0 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica
federal, a receita realizada fica reduzida a R$ 1,71 trilho.
Em 2014, foram autorizadas despesas da ordem de R$ 2,608 trilhes para os OFSS, aps
a aprovao de crditos adicionais. As despesas empenhadas ao final do exerccio
corresponderam a 88% do valor total autorizado. No OI, as empresas estatais realizaram
investimentos no valor de R$ 95,5 bilhes, correspondentes a 86% da dotao final autorizada.
Em seguida, analisa-se a execuo das despesas decorrentes de emendas parlamentares
individuais, em atendimento ao disposto no art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO
2014), que exige manifestao do TCU no Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica
sobre a execuo da programao oramentria atinente a essas emendas.
Assim, demonstra-se que, em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes
decorrentes de emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio, o que
contraria o comando insculpido no art. 52 da LDO 2014. Contudo, a no execuo do montante
mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos PLNs 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem
TC 005.335/2015-9
como de impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a consecuo integral da programao
aprovada.
No item relativo despesa dos OFSS, verifica-se que os montantes empenhados apresentaram
crescimento de 20% em relao ao exerccio de 2013. Destaca-se a baixa execuo em 2014 das
despesas relativas funo Habitao, cujo percentual (despesa empenhada/dotao) foi de apenas
13%. Do valor global empenhado, 56% se referem funo Encargos Especiais, composta em sua
maior parte por despesas financeiras. Excluindo as despesas financeiras, ou seja, considerando
apenas as despesas primrias, a funo Previdncia Social corresponde a 39% das despesas da
Unio; em seguida esto os gastos das funes Encargos Especiais (23%), Sade (7%) e Educao
(6%).
No perodo de 2010 a 2014, o crescimento real das despesas dos OFSS foi de 17%. Ressaltase, no perodo, o aumento do oramento destinado s funes Desporto e Lazer (79%), Assistncia
Social (38%) e Gesto Ambiental (34%).
A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos
arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na Conta nica. Ao final do exerccio de
2014, seu saldo era de R$ 430,8 bilhes, dos quais R$ 153,3 bilhes (35,6%) referiam-se fonte de
recursos 43 (Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal), composta de recursos
oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional.
Com relao execuo oramentria, explicita-se irregularidade relativa utilizao de
recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para cobrir despesas com subvenes
econmicas associadas ao Programa Minha Casa Minha Vida. Em consequncia, configura-se a
execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao FGTS sem a devida autorizao
oramentria no exerccio de 2014, o que contraria as normas constitucionais e legais aplicveis.
As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 302,3 bilhes em
2014, assim distribudos: R$ 195,3 bilhes de benefcios tributrios, R$ 58,6 bilhes de benefcios
tributrios-previdencirios e R$ 48,4 bilhes de benefcios financeiros e creditcios. Destaca-se que
no item 3.4.2 deste relatrio sero apresentadas informaes detalhadas sobre os benefcios
financeiros, tributrios e creditcios relativos ao evento Copa do Mundo da Fifa 2014.
Em seguida, analisar-se-o aspectos diversos relacionados gesto fiscal no mbito da Unio,
tais como: previso e realizao das receitas primrias; execuo das despesas primrias;
contingenciamento de despesas e disponibilidade de caixa e inscrio em restos a pagar.
Sobre isso, cabe mencionar que o conjunto das receitas primrias alcanou R$ 1,22 trilho
(22,12% do PIB), 1,78 ponto percentual abaixo da meta estabelecida na LDO 2014 (23,9%). Com
relao receita corrente lquida, um dos principais parmetros que norteiam a gesto fiscal, houve
decrscimo de 2,21% entre 2013 e 2014, alcanando o montante de R$ 641,6 bilhes.
No que concerne recuperao de crditos tributrios, ao final de 2014 verifica-se que o
montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55
trilhes, composto por R$ 110,1 bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em
dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de
crditos inscritos em dvida ativa. A anlise da confiabilidade desses nmeros feita no Captulo 5
deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2014.
Em 2014, verificou-se que os Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e o Ministrio
Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limites de despesa com
pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF. A despesa lquida com pessoal (despesa bruta
TC 005.335/2015-9
menos despesas no computadas) apresentou elevao de 7,07% em relao aos gastos de 2013.
No tpico relativo a programao oramentria e financeira e contingenciamento, detectou-se

o descumprimento dos princpios e normas que regem a matria (Constituio Federal, LRF e
LDO), em face da no limitao de empenho e movimentao financeira da Unio no montante
necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na data de edio
do Decreto 8.367/2014, bem como do condicionamento da execuo oramentria de 2014
apreciao legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.
Relata-se, tambm, irregularidades na gesto oramentria da Unio durante o exerccio de
2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do
Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36, caput, da Lei
4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.
Por fim, ser analisado o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO para 2014,
com destaque para a omisso de transaes primrias deficitrias da Unio nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014, e efetuadas consideraes a respeito das irregularidades graves
evidenciadas na execuo oramentria e na gesto fiscal naquele exerccio.
3.1 Plano Plurianual PPA 2012-2015

A lei que institui o plano plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes,
assim como as relativas aos programas de durao continuada, de acordo com o que previsto no 1
do art. 165 da Constituio Federal.
O PPA 2012-2015 foi institudo pela Lei 12.593/2012, cujo art. 21 considera reviso do plano
a incluso, a excluso ou a alterao de programas, por meio de proposta do Poder Executivo
consolidada em projeto de lei.
A Lei 12.593/2012 prev duas maneiras de atuao para o Poder Executivo. A primeira
mandatria, e determina que o PPA seja modificado para garantir sua compatibilidade com a LOA e
as leis de crditos adicionais, com o prazo de 90 dias aps a publicao da LOA. A segunda ato
discricionrio do Poder Executivo, caracterizada pelo carter gerencial de seu contedo, que visa
conferir ao plano uma estrutura que possibilite seu uso como instrumento efetivo de gesto. As
necessidades de reviso diferentes das possibilidades acima descritas devem ser encaminhadas por
projeto de lei, de iniciativa discricionria do Poder Executivo, no havendo exigncia legal quanto
periodicidade e ao envio de referido processo.
At o momento foram realizadas revises nos atributos dos programas temticos do PPA nos
anos de 2013 e 2014. Nas duas ocasies, enviou-se Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional (CMO) comunicados com as alteraes ocorridas,
por tratarem de matrias sob a discricionariedade da Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI/MP), conforme disciplina o art. 21 da Lei 12.593/2012. No primeiro ano foi
enviado tambm o Projeto de Lei 13/2013CN, contendo as modificaes de atributos que
demandavam a aprovao do Congresso Nacional, posteriormente convertido na Lei 12.953/2014.
O processo de reviso trouxe modificaes (incluses, excluses e alteraes) em objetivos,
indicadores, metas e iniciativas do PPA 2012-2015, nos seguintes quantitativos:
Reviso dos atributos do PPA 2012-2015 (exerccios de 2013 e 2014)

Ano
2013
2014
TC 005.335/2015-9

Item
Incluses
PL
Excluses
CMO
PL
Alteraes
CMO
PL
CMO
Incluses
Excluses
Alteraes
CMO
CMO
CMO
Programas
Objetivos
26
32
11
Indicadores
51
56
116
Metas
64
165
160
131
102
413
10
Iniciativas
28
79
123
126
30
149
39
Fonte: Nota Tcnica 16/SPI/MP.

1. Projeto de lei de reviso do PPA enviado ao CN (Projeto de Lei 12/2013 CN)
2. Alteraes feitas pelo Poder Executivo e comunicadas Comisso Mista de Planos, Oramento Pblicos e
Fiscalizao do CN
Como possvel observar na tabela acima, em 2014, o processo de reviso do PPA no

envolveu excluso ou alterao de programas, objetivos, indicadores, metas e iniciativas. Foram
includas apenas 10 metas e 39 iniciativas, o que representa menos de 1% do nmero de metas e
iniciativas constantes do Plano.
Os valores globais dos programas temticos foram corrigidos da seguinte maneira: em 2013,
os valores do ano foram majorados tendo por referncia a LOA 2013, e posteriormente atualizados
com as leis de crditos adicionais do exerccio. Ainda em 2013, os valores de referncia para 2014 e
2015 foram ajustados utilizando-se como critrio o ndice de crescimento do PIB de 4,5% constante
da PLDO 2014. Em 2014, os valores foram atualizados pela LOA 2014. Dessa forma, o valor global
original do PPA 2012-2015 passou de R$ 5,5 trilhes para R$ 5,8 trilhes em 2014.
Segundo a mensagem presidencial que encaminhou o Projeto de Lei do Plano Plurianual
(PLPPA) 2012-2015, foram previstos dispndios globais da ordem de R$ 5,5 trilhes (38% superior
ao PPA 2008-2011) para atender os objetivos de governo, os recursos oramentrios (68%),
extraoramentrios (25%) e de investimento das estatais (7%). Entende-se por recursos
extraoramentrios os Planos de Dispndios Globais das Estatais, os Fundos, as agncias oficiais de
crdito e parcerias com o setor privado, bem como, as renncias fiscais.
A tabela abaixo resume a execuo oramentria do PPA 2012-2015 em 2012 e 2013. Como
as informaes relativas execuo oramentria do PPA esto contidas no relatrio anual de
avaliao do plano, enviado at o dia 31 de maio do ano subsequente ao avaliado, a anlise da
execuo oramentria relativa ao exerccio de 2014 apresentar defasagem de um exerccio.
PPA 2012-2015: Execuo Oramentria de 2012 e 2013
R$ bilhes
Programas/Ano
2012
Autorizado *
2013
Executado ** (A)
Autorizado *
2012/2013
Executado ** (B)
B/A
Programas Temticos
785,6
632,3
852,4
713,9
13%
Polticas Sociais
553,1
501,9
625,1
563,2
12%
Polticas de Infraestrutura
154,9
99,8
157,4
120,1
20%
Polticas de Desenvolvimento
Produtivo e Ambiental
47,1
20,3
42,3
20,3
0%
Polticas de Soberania e
demais temas especiais
30,5
10,3
27,6
10,3
0%
236,8
218,7
246,8
231,1
6%
1.022,4
851,0
1.099,2
945,0
11%
Programas de Gesto,
Manuteno e Servios ao
Estado
Total
Fonte: Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, Ano base 2012 e 2013, Volume I, Dimenso Estratgica.
* LOA e Crditos Adicionais.
** Liquidado dos Oramentos Fiscal e Seguridade e Pago do Oramento de Investimentos.
TC 005.335/2015-9
Verifica-se que, em 2012, a execuo oramentria do plano, considerando-se recursos
autorizados pela Lei Oramentria Anual (LOA) e crditos adicionais, alcanou R$ 851 bilhes, o
que representa 83% do total autorizado. Os programas temticos responderam por 74% da execuo
total, somando R$ 632,3 bilhes, enquanto o conjunto dos programas de gesto representou 26%
(R$ 218,7 bilhes) do total oramentrio executado pelo plano.
Em 2013, a execuo oramentria do plano foi de R$ 945 bilhes, cerca de 11% superior ao
ano anterior. A execuo alcanou 86% do valor autorizado. Os programas temticos responderam
por 76% da execuo total, somando R$ 713,9 bilhes, enquanto o conjunto dos programas de
gesto representou 24% (R$ 231,1 bilhes) do total oramentrio executado pelo plano.
A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MP) informou a esta Corte de
Contas (Nota Tcnica 16/SPI/MP, de 27/2/2015) que o PPA 2012-2015 provocou alteraes
conceituais, estruturais e metodolgicas no processo de formulao at ento adotado. Por ser um
processo de inovao indissociavelmente ligado aprendizagem sobre a aplicao dos novos
conceitos realidade de cada rgo, identificaram-se inconsistncias na apreenso e na
operacionalizao do mtodo e das definies dos atributos do PPA. Como resultado, observou-se
que os programas temticos no foram desenvolvidos com uma base homognea de conhecimento
de todos os atores envolvidos.
A partir desse entendimento, os subsdios provenientes da avaliao e reviso do perodo de
vigncia do atual plano esto sendo centrais para o aperfeioamento da etapa seguinte. Nesse
sentido, para a elaborao do prximo PPA 2016-2019, a SPI avalia a necessidade de que os
conceitos sejam mais bem assimilados, de forma a proporcionar ampla discusso e uniformizao
na compreenso de todo o arcabouo terico-metodolgico, haja vista as mudanas realizadas no
modelo de planejamento do PPA 2012-2015. Dessa forma, no foram informadas propostas em
discusso que visem alteraes substantivas ao modelo vigente, mas sim, conforme informou a SPI,
melhorias direcionadas principalmente qualificao dos atributos do PPA.
Contudo, deve-se destacar que o modelo vigente de PPA apresenta fragilidades, como tm
asseverado atores relevantes, incluindo consultorias legislativas no mbito do Congresso Nacional e
o prprio TCU. H uma forte preocupao, por exemplo, com a criao de programas temticos,
cuja concepo no permite evidenciar a lgica das intervenes governamentais para alcanar
objetivos e atender a demandas sociais. Em relao s caractersticas dos atributos, tambm tm
sido apontados problemas em relao aos indicadores que no guardam, em parte significativa dos
casos, relao mais direta com os objetivos de cada programa e com a atribuio de metas apenas
para o perodo total do plano, sem especificar as entregas associadas a cada exerccio ao passo que
os recursos so anualizados para o primeiro ano pendente de execuo. Entre outras, essas
fragilidades reduzem a transparncia do plano e dificultam ao cidado associar os custos incorridos
pela administrao pblica aos produtos e resultados mais amplos, entregues a cada perodo do
ciclo de gesto.
Em que pese a dificuldade de acompanhamento da execuo das despesas financiadas com
recursos extraoramentrios, o Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, ano base 2013
ressalta a sua importncia para o financiamento das polticas pblicas. Nesse sentido, destaque-se,
em 2013: a importncia dos desembolsos do BNDES, de R$ 190 bilhes, para o financiamento das
micro e pequenas empresas, do investimento e da infraestrutura no pas; a relevncia dos R$ 122,7
bilhes do crdito rural aplicado na agricultura empresarial (dados do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento Plano Safra 2012/2013); a contratao de R$ 109,2 bilhes de
operaes de crdito imobilirio com recursos da caderneta de poupana (Abecip e BCB); a
crescente importncia do financiamento subsidiado habitao popular, decorrente da entrega de
TC 005.335/2015-9
mais de um milho e meio de moradias no mbito da segunda etapa do Programa Minha Casa
Minha Vida (9 Balano do PAC 2); a centralidade dos R$ 19,2 bilhes em emprstimos para
agricultores familiares (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar dados do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio); e a atuao do Banco do Nordeste e do Banco da
Amaznia para a reduo das desigualdades regionais, sem apresentar, entretanto, indicadores que
atestem tendncias de minimizao das disparidades socioeconmicas nos mbitos macro e subregional.
3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2014

O 2 do art. 165 da Constituio Federal estabelece que a lei de diretrizes oramentrias
(LDO):
(...) compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as
despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer
a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
A Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) acrescentou outros
contedos LDO e determinou que o projeto de lei deve ser acompanhado pelos anexos de metas
fiscais e de riscos fiscais.
Nesse sentido, possvel afirmar que a LDO deve antecipar a direo dos gastos pblicos,
definindo os parmetros que nortearo a elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio
subsequente. Para 2014, as diretrizes oramentrias foram estipuladas pela Lei 12.919/2013 (LDO
2014). Do projeto substitutivo da LDO 2014 encaminhado sano presidencial, foram vetados 38
dispositivos (artigos, pargrafos e incisos) e as 194 programaes constantes do Anexo de
Prioridades e Metas (Mensagem 595/2013 da Presidncia da Repblica).
3.2.1 Priorizao de aes no exerccio de 2014

O projeto da LDO 2014 (PL 2/2013 CN) encaminhado ao Congresso Nacional no continha
anexo especfico de prioridades e metas, exatamente como ocorrido em relao ao projeto da LDO
nos exerccios de 2012 e 2013.
As prioridades para 2014 foram abordadas no art. 4 do projeto de lei elaborado pelo Poder
Executivo, nos seguintes termos:
Art. 4 As prioridades e metas da administrao pblica federal para o exerccio de
2014, atendidas as despesas contidas no Anexo III e as de funcionamento dos rgos e
das entidades que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem
s aes relativas ao Programa de Acelerao do Crescimento - PAC e ao Plano Brasil
Sem Misria - PBSM, as quais tero precedncia na alocao dos recursos no Projeto e
na Lei Oramentria de 2014, no se constituindo, todavia, em limite programao da
despesa.
O Parecer Preliminar sobre o PL 2/2013 CN, que dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da lei oramentria de 2014, aprovado pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), determinou, por sua vez, a necessidade de incluso do
Anexo de Metas e Prioridades no PLDO para o ano 2014, o Anexo VII.
Segundo o parecer proferido pela CMO, o PLDO para 2014 determinou, no art. 4, tosomente que as prioridades corresponderiam s aes integrantes do Plano de Acelerao do
Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Contudo, a indicao de programas e
TC 005.335/2015-9
planos no associada ao detalhamento das aes oramentrias, no atenderia aos requisitos
constitucionais, uma vez que a definio de metas e prioridades direcionaria a aplicao dos
recursos pblicos.
Encaminhado o projeto de lei substitutivo sano presidencial, todas as 194 aes elencadas
no Anexo VII foram vetadas, sob o argumento de que a ampliao realizada pelo Congresso
Nacional no rol de prioridades constantes do PLDO, notadamente o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e o Plano Brasil Sem Misria (PBSM), poderia desorganizar os esforos do
governo para melhorar a execuo, o monitoramento e o controle de suas prioridades, reduzindo,
inclusive, os instrumentos disponveis para controle da situao fiscal do pas.
Assim, para o exerccio de 2014, a LDO apenas indicou como prioridades da administrao
pblica federal as aes do PAC e do PBSM, aps o atendimento das despesas que constituem
obrigao constitucional ou legal e daquelas de funcionamento dos rgos.
As prioridades e metas da administrao pblica federal foram identificadas no art. 4 da
LDO/2015 (Lei 13.080, de 2 de janeiro de 2015), e visualizadas na marcao do resultado primrio
RP-3, na relao das informaes complementares aos projetos de leis oramentrias anuais e no
Siop Acesso Pblico.
Sobre a matria, importante frisar que o Poder Executivo tem autonomia durante todo o
exerccio para incluir/excluir aes nesses dois conjuntos definidos como prioritrios, alm do fato
de que polticas de governo como o PAC e o PBSM serem abrangentes por natureza.
Em relao ao PAC, cabe ressaltar que foi institudo pelo Decreto 6.025/2007 e trata
especialmente de conjunto de medidas relacionadas ao incentivo de investimento pblico e privado
em obras de infraestrutura no pas. Essas medidas so definidas privativamente pelo Poder
Executivo, que tem a liberdade de incluir ou retirar aes de forma discricionria, conforme o art. 4
do referido Decreto, o qual dispe que fica institudo o Grupo Executivo do Programa de
Acelerao do Crescimento - GEPAC, vinculado ao CGPAC, com o objetivo de consolidar as aes,
estabelecer metas e acompanhar os resultados de implementao e execuo do PAC.
No caso do Programa Brasil Sem Misria, so utilizados planos oramentrios, instrumentos
de natureza gerencial, para agregar diferentes aes oramentrias desde a fase de planejamento at
a execuo, a partir da utilizao de um marcador especfico (indicador de plano oramentrio
Brasil Sem Misria). Em auditoria operacional (Acrdo 2.452/2014TCUPlenrio) realizada
com o objetivo de analisar o processo de gerenciamento dos planos oramentrios e os impactos da
reviso do cadastro de aes na elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual de 2013 (PLOA
2013), foi apontado que os planos oramentrios vinculados a uma ao podem ser ajustados em
qualquer poca do ano, dispensando publicao em ato legal.
Cabe destacar que o art. 3 da LDO permitiu que a meta do supervit primrio fosse reduzida
mediante a subtrao do valor total das despesas do PAC e as perdas de receita geradas por
incentivos fiscais concedidos por meio de desoneraes tributrias. Nos exerccios anteriores a
possibilidade de deduo se limitava s despesas do PAC, que alcanaram R$ 45,2 bilhes em 2013,
conforme dados apresentados no Relatrio sobre as Contas do Governo daquele exerccio. Contudo,
a forma de clculo do supervit primrio prevista na LDO 2014 foi alterada pela Lei 13.053/2014,
em funo da frustrao na arrecadao das receitas.
Essas constataes foram tratadas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo
da Repblica do exerccio de 2013, sendo objeto de ressalva pelo Tribunal, em face do
descumprimento do 2 do art. 165 da Constituio Federal, bem como culminaram em
recomendao Casa Civil e ao MP para que inclussem nos projetos de leis de diretrizes
TC 005.335/2015-9
oramentrias o rol de prioridades da administrao federal, com suas respectivas metas, a fim de
possibilitar o monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a
que se referem.
A seguir, analisada a prioridade dada pelo Poder Executivo s despesas relativas ao Plano
Brasil Sem Misria no exerccio de 2014. As aes referentes ao PAC, por sua vez, sero analisadas
no subitem 4.1 deste parecer prvio.
3.2.2 Plano Brasil Sem Misria

O Plano Brasil Sem Misria foi institudo pelo Decreto 7.492/2011, com o objetivo de
superar a situao de extrema pobreza da populao em todo o territrio nacional, por meio da
integrao e articulao de polticas, programas e aes. De acordo com o art. 2, pargrafo nico,
do decreto, considerada de extrema pobreza a populao com renda familiar per capita mensal de
at R$ 77,00 (setenta e sete reais).
No que tange a sua atuao, o plano est ancorado em trs eixos: garantia de renda; acesso a
servios pblicos; e incluso produtiva de seu pblico alvo. Com relao ao seu custeio, assentou o
art. 12, pargrafo nico, do citado normativo que as dotaes oramentrias da Unio destinadas ao
plano devero ser executadas, pelos rgos e entidades participantes, utilizando o plano interno (PI)
especfico do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
A seguir, so apresentadas as despesas relacionadas ao PBSM, conforme os critrios
estabelecidos pelo MDS. Cabe ressaltar que essa identificao no feita por ao oramentria,
mas por plano oramentrio (PO). O PO, de acordo com o Poder Executivo, um instrumento
gerencial, de carter facultativo, e tem por finalidade permitir que tanto a elaborao do oramento
quanto o acompanhamento fsico e financeiro da execuo ocorram em nvel mais detalhado.
Assim, uma ao oramentria pode ter planos oramentrios pertencentes ao PBSM e outros
no. A tabela seguinte apresenta como se subdividem as aes que contemplam despesas do Plano
Brasil Sem Misria por ministrios.
Aes com planos oramentrios referentes ao Plano Brasil Sem Misria por ministrios
Ministrio
N de
aes
Planos
Total de
oramentrios
planos
(A)/(B)%
referentes ao oramentrios
PBSM (A)
das aes (B)
Dotao dos
PO referentes
ao PBSM (C)
(em R$
milhes)
Dotao
total das
aes (D)
(em R$
milhes)
(C)/(D)%
Desenvolvimento Social e
Combate Fome
21
32
37
86%
32.370
32.508
100%
Integrao Nacional
14
16
88%
1.300
1.303
100%
Desenvolvimento Agrrio
35
23%
417
1.115
37%
Fazenda
20
5%
378
789
48%
Meio Ambiente
100%
188
188
100%
Trabalho e Emprego
14
64%
125
125
100%
Agricultura
50%
11
133
8%
Total
37
70
131
53%
34.789
36.161
96%
Fonte: Siafi Gerencial.
Pela tabela, verifica-se que no existe padro em relao participao dos planos
oramentrios referentes ao PBSM em relao ao total de POs das aes. Enquanto no Ministrio
do Meio Ambiente as aes so exclusivamente compostas por POs do PBSM, no Ministrio do
TC 005.335/2015-9
Desenvolvimento Agrrio, apenas 23% dos POs das aes referem-se ao Plano Brasil Sem Misria.
Em mdia, o nmero de POs do Plano Brasil Sem Misria correspondeu a 53% do nmero total de
POs das aes; em termos de valores monetrios, a dotao dos POs do PBSM correspondeu a 96%
da dotao total das aes.
A tabela seguinte apresenta a execuo das despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria,
ou seja, so consideradas, nas aes, apenas as despesas que contenham marcadores do PBSM.
Ressalta-se que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome executa a maior parte
das aes do Plano Brasil Sem Misria (21 das 37 aes) e, em termos monetrios, o valor
empenhado pelo MDS corresponde a 95% do valor total empenhado no PBSM.
Despesas relacionadas ao Plano Brasil Sem Misria por ministrios - 2014
R$ milhes
Dotao
Empenho
Inscrio em
RP - No
Processado
%
Empenhado
por ministrio
32.370
31.969
1.896
99%
1.300
1.112
758
86%
417
265
199
64%
Fazenda
378
170
45%
Meio Ambiente
188
165
81
88%
Trabalho e Emprego
125
123
99
98%
Agricultura
11
64%
12
37
34.789
33.811
3.038
97%
Ministrio
N de
programas
N de
aes
Desenvolvimento Social e Combate

Fome
21
Integrao Nacional
Desenvolvimento Agrrio
Total
(1) A totalizao no coincide com a soma das parcelas, porque alguns programas so executados por mais de um
ministrio.
Verifica-se que doze programas, subdivididos em 37 aes, contemplam despesas do PBSM.

O Ministrio do Desenvolvimento Social e o Ministrio da Integrao Nacional, em conjunto,
respondem por 98% da despesa empenhada.
Na tabela analisada, a apresentao da execuo das despesas do Plano Brasil Sem Misria
concentrou-se na soma dos valores monetrios por ministrio, indiferente ao ocorrido
individualmente com cada ao. Ou seja, pode haver aes nas quais nem sequer houve empenho,
mas essa situao permanece oculta devido ao seu reduzido valor monetrio em relao ao conjunto
das aes do rgo.
O grfico seguinte apresenta os dados de outra forma, procurando complementar as
informaes apresentadas. Nele, os percentuais de execuo valor empenhado em relao
dotao so considerados individualmente para cada ao. No grfico, o nmero apresentado
entre parnteses, aps a denominao do rgo, indica o nmero de aes do ministrio que
receberam dotao para despesas do PBSM.
Cada ministrio corresponde a uma coluna do grfico e a execuo das despesas do Plano
Brasil Sem Misria dessas aes distribuda em quatro subgrupos: o de aes cujas despesas do
PBSM tm execuo inferior 50% respectiva dotao; o de aes com execuo entre 50% e 75%;
o de aes com execuo entre 75% e 97%; e o grupo das aes com execuo superior a 97%
(percentual que corresponde ao valor total empenhado em despesas do PBSM em relao ao total da
dotao). Por exemplo, a coluna referente totalizao dos dados (Unio) informa que o Poder
Executivo executou 37 aes que contemplam despesas com marcadores do Plano Brasil Sem
TC 005.335/2015-9
Misria: em quinze dessas aes as despesas referentes ao PBSM obtiveram percentual de execuo
superior a 97% da respectiva dotao; em doze, entre 75% e 97%; em trs, entre 50% e 75%; e, em
sete aes, o percentual de execuo das despesas do PBSM foi inferior a 50%, o que corresponde a
19% das aes.
Execuo das Despesas Referentes ao Plano Brasil Sem Misria Agregadas por Ao e
Ministrios 2014
1
12
8
2
7)
(3
1)
U
ni
o
.F
M
.M
.A
az
en
da
(
(2
)
A
ei
o
e
.T
ra
ba
lh
o
gr
ic
ul
tu
ra
(2
)
m
bi
en
te
go
Em
pr
e
N
a
o
gr
.I
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e
.D
es
en
vo
lv
im
en
to
(3
)
(4
)
gr
r
io
A
Fo
m
e
om
b.
C
es
.S
oc
ia
le
M
.D
ac
io
na
l
(4
)
(2
1)
Inferior a 50%
Entre 50% e 75%
Entre75% e 97%
Acima de 97%
Fonte: Siafi.
Nota: Percentuais de execuo correspondem a despesa empenhada em relao dotao.
Percebe-se acima que, em 30 das 37 aes (81%), as despesas do Plano Brasil sem Misria
tiveram execuo superior a 50%. Das sete aes com percentual de execuo considerado fraco,
inferior a 50%, uma pertence ao Ministrio da Fazenda, uma ao Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome, duas ao Ministrio da Integrao Nacional, duas ao Ministrio de
Desenvolvimento Agrrio e uma ao Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento. O quadro
seguinte apresenta essas aes, discriminadas pelos respectivos planos oramentrios.
Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com empenho inferior a 50% da
dotao 2014
R$ milhes
rgo
Fazenda
Programa
Operaes
Especiais
UO
Remunerao de
Agentes
Financeiros
Ao
00M4 Remunerao a
Agentes
PO
000F
-Operacion. das
Aes de
Dot. Atual.
(A)
377,60
Empenho (B)
169,50
B/A
45%
TC 005.335/2015-9

rgo
Desenv.
Social e
Combate
Fome
Integrao
Nacional
Programa
Desenv.
Regional,
Territorial
Sust. e
Economia
Solidria
UO
Ao
PO
Transferncia
de Renda e do
Cadastro nico
dos programas
Sociais do
Governo
Federal
Dot. Atual.
(A)
Empenho (B)
B/A
Recursos sob
Superviso do
Ministrio da
Fazenda
Financeiros
Desenvolvimento
Social e Combate
Fome
20GG - Fomento,
Capacitao
Ocupacional,
Intermediao e
Assistncia
Tcnica a
Empreendimentos
Populares e
Solidrios e a
Trabalhadores
0001 - Brasil
Sem Misria
16,00
0,00
0%
20N9 - Apoio ao
Associativismo e
Cooperativismo Plano Brasil Sem
Misria
0001 - Apoio
ao
Associativismo
e
Cooperativismo
Plano Brasil
Sem Misria
8,70
0,17
2%
20N8 - Promoo
de Iniciativas para
o Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica Plano Brasil Sem
Misria
0001 Promoo de
Iniciativas para
o
Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica
- Plano Brasil
Sem Misria
29,06
12,94
45%
20N9 - Apoio ao
Associativismo e
Misria
0001 - Apoio
ao
Associativismo
e
Cooperativismo
Plano Brasil
Sem Misria
0,50
0,00
0%
20N9 - Apoio ao
Associativismo e
Misria
0001 - Apoio
ao
Associativismo
e
Cooperativismo
Plano Brasil
Sem Misria
0,65
0,00
0%
20N8 - Promoo
de Iniciativas para
o Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica Plano Brasil Sem
Misria
0001 Promoo de
Iniciativas para
o
Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica
- Plano Brasil
Sem Misria
1,15
0,50
43%
20N8 - Promoo
de Iniciativas para
o Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica -
0001 Promoo de
Iniciativas para
o
Aprimoramento
da Produo e
0,20
0,002
1%
Desenv.
Regional,
Territorial
Sust. e
Economia
Solidria
Integrao
Nacional
Superintendncia
do
Desenvolvimento
do Nordeste
Superintendncia
do
Desenvolvimento
do Centro-Oeste
Codevasf
TC 005.335/2015-9

rgo
Programa
UO
Ao
Plano Brasil Sem
Misria
Desenv.
Agrrio
Agricultura
Familiar
Desenvolvimento
Agrrio
210O - Assistncia
Tcnica e Extenso
Rural para
Agricultura
Familiar
210W - Apoio
Org. Econmica e
promoo da
Cidadania de
Mulheres Rurais
Agricultura,
Pecuria e
Abastec.
Segurana
Alimentar e
Nutricional
Conab
20TB - Servio de
Abastecimento
Mvel Fluvial
Dot. Atual.
(A)
Empenho (B)
B/A
0003 - Brasil
Sem Misria Assistncia
Tcnica e
Extenso Rural
para
Agricultura
Familiar
150,32
52,29
35%
0005 - Brasil
Sem Misria Formao e
Capacitao de
Agentes de
Assist. Tcnica
e Ext. Rural
2,00
0%
000E - Brasil
Sem Misria Assistncia
Tcnica e
Extenso Rural
em reas
Indgenas
5,00
0%
0004 - Brasil
Sem Misria
Documentao
da
Trabalhadora
Rural
16,00
6,78
42%
0001 Aquisio de
Embarcaes BSM
0,00
0,00
0%
0003 Manuteno do
Servio Mvel
Fluvial - BSM
0,00
0,00
0%
PO
Insero
Mercadolgica
- Plano Brasil
Sem Misria
A Prestao de Contas da Presidncia da Repblica relativa ao exerccio de 2014 destacou que

a anlise do percentual de recursos empenhados em relao dotao oramentria deve levar em
considerao que, em algumas aes, o valor empenhado ficou no limite oramentrio disponvel
para empenho (como exemplo, as aes 210O e 210W). Alm disso, as aes que compem o Plano
Brasil Sem Misria, majoritariamente, apoiam-se em parcerias com outros rgos e entes
federativos. De um lado, isso algumas vezes permite alcanar sinergia que possibilita o alcance das
metas a custo inferior ao inicialmente previsto. Contudo, noutras ocasies essas parcerias requerem
procedimentos burocrticos que tornam a operacionalizao mais complexa.
Por fim, a demonstrao do desempenho oramentrio no mbito do PBSM no pode
prescindir de justificativas individualizadas para as aes cujo percentual de execuo pode ser
considerado fraco, conforme apresentado na tabela seguinte.
TC 005.335/2015-9
Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com Empenho Inferior a 50% da
Dotao 2014: Justificativas PCPR 2014
Ministrio
Fazenda
Desenvolvimento
Social e Combate
Fome
Integrao Nacional
Desenvolvimento
Agrrio
Agricultura, Pecuria e
Abastecimento
Ao
Justificativa
Ao 00M4
Remunerao a Agentes
Financeiros (empenho de
45%).
Em funo da limitao de empenho, o MF ficou impossibilitado de

descentralizar ao MDS a totalidade da dotao do referido PO, porm o
montante descentralizado foi integralmente empenhado.
Ao 20GG Fomento,
Capacitao Ocupacional,
Intermediao e
Assistncia Tcnica a
Empreendimentos
Populares e Solidrios e a
Trabalhadores (sem
execuo).
Os recursos destinados a essa ao foram integralmente disponibilizados

para a ao 20TR do Programa 2030 Educao Bsica, sendo que R$ 4
milhes foram remanejados por decreto e o restante seria remanejado por
projeto de lei, que no foi votado. Destaque-se que a ao 20TR teve 100%
dos recursos empenhados e pagos.
Ao 20N9 Apoio Ao
Associativismo e
Cooperativismo PBSM
(empenho de diversos
POs abaixo de 50%).
Apesar de os recursos do Plano Brasil sem Misria no sofrerem

contingenciamento, no h separao desses recursos no limite para
empenho, disponibilizado ao Ministrio. Ante os limites concedidos, o
Ministrio teve que propor inicialmente um contingenciamento interno de
50% dos recursos para todo o Programa 2029, incluindo as aes 20N7,
20N8 e 20N9. Todavia, com o decorrer da execuo oramentria, e tendo
em vista a prioridade do PBSM, o limite foi sendo ampliado e foi possvel
executar em torno de 80% da dotao atualizada. importante destacar,
ainda, que do total da dotao atualizada, R$ 5 milhes estavam
indisponveis na ao 20N7.
Ao 20N8 Promoo
de Iniciativas para o
Aprimoramento da
Produo e Insero
Mercadolgica PBSM
POs abaixo de 50%).
Ao 210O Assistncia
Tcnica e Extenso Rural
para Agricultura Familiar
planos oramentrios
abaixo de 50%).
No caso da Ao 210O, foram executados 99,39% do valor da ao, tendo

por base o limite oramentrio disponibilizado para empenho. J na Ao
210S foram executados 118,87% do valor da ao, tambm tendo por base
o limite oramentrio disponibilizado para empenho, o que correspondeu a
89,7% da dotao total.
Ao 210W Apoio
Organizao Econmica e
Promoo da Cidadania
de Mulheres Rurais
(Plano Oramentrio 0004
- empenho de 42%).
Houve superao das metas nos anos anteriores, de maneira que a

diminuio dos recursos e das aes no ano de 2014 foi compensada pelos
resultados dos anos antecedentes, tendo sido cumpridas as metas fsicas do
Plano Brasil sem Misria para essa ao. Dentro do limite oramentrio
estabelecido, a execuo alcanou 82%.
Ao 20TB Servio de
Abastecimento Mvel
Fluvial (dotao final
igual a zero).
A Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) pediu autorizao para

fazer remanejamento desta ao, autorizado pela Sesep em conjunto com a
Secretaria de Oramento Federal.
Fonte: PCPR 2014
Irregularidade
Ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal, com suas respectivas
metas, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias de 2014, descumprindo o previsto no 2
do art. 165 da Constituio Federal.
Recomendao
Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto que incluam, nos projetos de lei de diretrizes oramentrias, o rol de prioridades da
administrao pblica federal, com suas respectivas metas, nos termos do 2 do art. 165 da
Constituio Federal, que estabelece que as leis de diretrizes oramentrias devem compreender
as metas e prioridades da administrao pblica federal, instrumento indispensvel ao
monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a que se
referem.
TC 005.335/2015-9
3.3 Lei Oramentria Anual (LOA)

A Constituio Federal, no art. 165, inciso III e 5, determina que lei de iniciativa do Poder
Executivo estabelea o oramento anual, o qual compreender o oramento fiscal, referente aos
poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o oramento de investimento das empresas em
que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o
oramento da seguridade social, abrangendo as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder
pblico.
A elaborao da LOA ser orientada pela lei de diretrizes oramentrias (LDO) e
compatibilizada com o plano plurianual (PPA).
3.3.1 Disponibilidades de recursos no exerccio de 2014

A lei oramentria anual referente ao exerccio financeiro de 2014 (LOA 2014), Lei
12.952/2014, estimou a receita e fixou a despesa em cerca de R$ 2,488 trilhes. Desse valor, R$
2,383 trilhes destinaram-se aos oramentos fiscal e da seguridade social (OFSS), sendo R$ 654,7
bilhes concernentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O oramento de investimento
(OI), que abrange as empresas estatais independentes, sejam empresas pblicas ou sociedades de
economia mista, totalizou R$ 105,7 bilhes.
Alteraes dos oramentos
Segundo consta do Balano Geral da Unio (BGU), com a abertura e a reabertura de crditos
adicionais, computados os anulados (fonte de recurso) e os cancelados, o oramento anual foi
acrescido em R$ 230,7 bilhes, sendo R$ 225,2 bilhes nos OFSS e R$ 5,5 bilhes no oramento de
investimento.
As tabelas a seguir registram, para os exerccios de 2013 e 2014, os valores abertos por tipo
de crdito no mbito dos OFSS e OI. Destaca-se que parcela dos crditos adicionais foi suportada
por cancelamento de dotaes j previstas na LOA, cujos valores tambm esto registrados.
Abertura de crditos adicionais OFSS 2013 e 2014
R$ bilhe
s
Crditos Adicionais
2013
2014
Suplementares
269,8
324,9
1,7
49,9
17,8
Total Bruto
321,7
344,4
Cancelamentos
132,2
119,2
Total Lquido
189,5
225,2
Especiais
Extraordinrios
Fonte: Secretaria do Oramento Federal (SOF).
Abertura de crditos adicionais OI 2013 e 2014

R$ bilhes
Crditos Adicionais
2013
2014
Suplementares
30
8,8
Especiais
1,7
0,2
TC 005.335/2015-9

Extraordinrios
0,2
18,4
Total Bruto
31,9
27,4
Cancelamentos
19,3
21,9
Total Lquido
12,6
5,5
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest).
Abertura de crditos extraordinrios

Em 2014, foram editadas cinco medidas provisrias para abertura de crditos extraordinrios,
no valor total de R$ 17,1 bilhes. O grfico a seguir permite identificar, nos ltimos cinco
exerccios, o montante de medidas provisrias e os valores concernentes abertura de crditos
extraordinrios.
Segundo a SOF, a variao observada entre os valores de crditos extraordinrios entre 2013 e
2014, refere-se reabertura de programaes constantes da Medida Provisria 598, de 27/12/12, no
valor de R$ 32,0 bilhes, efetivada por meio do Decreto sem nmero de 23/1/13, publicado no
DOU, do dia subsequente, devido no aprovao do Projeto de Lei Oramentria 2013 PLOA
2013 at a data de edio da citada medida provisria, o que poderia interromper a execuo de
investimentos e programaes prioritrias no incio do exerccio de 2013, causando prejuzos
populao.
Medidas Provisrias sobre crditos extraordinrios 2010-2014
59.0
49.9
17.1
12.9
2010
2012
2013
2.4
2011
N de MPS (unidade)
5
2014
Valor (R$ bilhes)
Fonte: SOF e Presidncia da Repblica.

Nota: Excluem-se as MPs relativas a refinanciamentos da dvida pblica e abrangem-se apenas os crditos
adicionais relativos aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social em valores lquidos.
Disponibilidades por fonte de recursos

Em que pese a necessidade de resultados primrios positivos, as limitaes de movimentao
e empenho e de pagamento tm gerado, ao longo dos anos, significativas restries ao alcance dos
objetivos pretendidos no mbito dos programas de governo. So expressivas as disponibilidades de
recursos que permanecem na Conta nica do Tesouro Nacional, sem utilizao imediata.
Em razo do pargrafo nico do art. 8 da LRF ao dispor que os recursos legalmente
vinculados finalidade especfica devem ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de
sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso , os valores
arrecadados e classificados nas fontes oramentrias devem permanecer nelas contabilizados nos
TC 005.335/2015-9
exerccios subsequentes ao de sua arrecadao.

No obstante, as receitas primrias s afetam o clculo do resultado primrio no exerccio de
sua arrecadao. Dessa forma, as despesas efetivadas conta desses valores em exerccios seguintes
ao da arrecadao no possuem contrapartida em nenhuma receita, e, por isso, causam efeito
negativo no resultado primrio. Isso termina por incentivar a manuteno de tais recursos na Conta
nica, e, consequentemente, dificultar o uso desses recursos nas reas em que originalmente
deveriam ser aplicados.
A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos arrecadados e
temporariamente no aplicados, disponveis na conta nica. Seu saldo, ao final do exerccio de
2014, correspondeu a R$ 430,8 bilhes. Desses, R$ 153,3 bilhes (35,6%) referem-se fonte de
recursos 43 - Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, composta de recursos
oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional.
O grfico a seguir compara os saldos finais da referida conta ao final de cada exerccio de
2010 a 2014.
Disponibilidades por fonte de recursos 2010 a 2014
R$ milhes
523,795
497,569
430,844
398,211
357,851
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: Siafi
Nota-se que as disponibilidades tm decrescido aps 2012, apresentando em 2014 diminuio

de 13% em relao a 2013.
Esse panorama revela uma tenso entre as necessidades de cumprimento de metas de
supervit primrio e a efetividade do planejamento oramentrio, fenmeno que se reflete na
poltica de gesto das disponibilidades oramentrias.
3.3.2 Receita
3.3.2.1 Previso e Arrecadao de Receita
Critrio do Oramento
A Lei Oramentria Anual de 2014 estimou inicialmente em R$ 2,383 trilhes a arrecadao
TC 005.335/2015-9
total da Unio, compreendendo os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, posteriormente
atualizada para R$ 2,608 trilhes, das quais, deduzidas as receitas intra-oramentrias, totalizou R$
2,585 trilhes, conforme tabela a seguir extrada do Balano Oramentrio, item 5.1.4 da PCPR
2014, ajustado pelos dados do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria de janeiro a
dezembro de 2014:
Previso e Realizao de Receitas Oramentrias 2014

R$ milhes
Discriminao da Receita
I - Receitas do Tesouro
I.1- Receitas Correntes
Receitas Tributrias
Receitas de Contribuio
Receitas Patrimoniais
Receitas Agropecurias
Receitas Industriais
Receitas de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
I.2- Receitas de Capital
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
II - Supervit Financeiro de Exerccios Anteriores
III Excesso de Arrecadao
IV - Dficit
Receita Prevista
Atualizada (A)1
2.584.760
1.381.004
443.898
703.129
100.144
28
949
54.645
1.232
76.979
978.553
851.117
5.484
36.376
101
85.475
212.477
12.726
-
Receita Realizada (B)1

2.269.808
1.243.280
400.547
670.990
82.394
27
582
41.621
774
46.344
947.914
827.911
1.105
32.607
149
86.142
78.614
Insuficincia
(Excesso) %
12,2
10,0
9,8
4,6
17,7
3,6
38,7
23,8
37,2
39,8
3,1
2,7
79,9
10,4
(47,5)
(0,8)
100
100
(1) por fora do disposto no 1 do art. 50 da LRF, no foram considerados os saldos de receitas intraoramentrias.
Fonte: PCPR 2014 Balano Oramentrio.
Observa-se que a receita realizada do Tesouro ficou 12,2% abaixo do previsto. Ao se excluir o
supervit financeiro de exerccios anteriores e o excesso de arrecadao, constata-se que a diferena
de previso cai para 3,8%, visto que a receita prevista cai para R$ 2,360 bilhes. De fato, no houve
supervit financeiro no exerccio anterior, tampouco excesso de arrecadao. Ademais, registrou-se
um dficit de R$ 78 bilhes, o que ampliou a diferena entre previso e realizao da receita.
Tem-se observado ao longo dos ltimos anos a manuteno de uma diferena entre o valor
previsto da receita de capital e o efetivamente realizado. Essa diferena deve-se, principalmente,
dificuldade de previso dessas receitas, que so fortemente influenciadas pelo comportamento do
mercado financeiro. A receita de capital realizada, R$ 947,9 bilhes, ficou 3,1% abaixo da previso
total, que era de R$ 978,6 bilhes. Examinando mais detalhadamente essa receita, constata-se que
os itens alienao de bens e amortizao de emprstimos apresentam maiores diferenas relativas
entre a previso e o efetivamente arrecadado, 79,9% e 10,4%, respectivamente. No entanto, o que
mais contribuiu nominalmente para a diferena total foram as operaes de crdito, em um total de
R$ 23,2 bilhes.
Relativamente s receitas correntes, cuja realizao, conforme balano oramentrio, atingiu o
montante de R$ 1,243 trilho, verificou-se uma variao negativa de 10% quando comparada
previso atualizada. Entre os itens que contriburam para esse resultado, observa-se que as receitas
industriais e transferncias correntes foram as que apresentaram maior divergncia entre a previso
atualizada e a receita realizada em 2014, com 38,7% e 37,2%, respectivamente.
TC 005.335/2015-9
Nota-se que a estimativa das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do
Brasil (RFB), mesmo sendo a que apresenta maior aderncia percentual entre a estimativa e a
realizao, apresentou variaes negativas tanto nas receitas tributrias, de 9,8%, quanto nas de
contribuies, de 4,6%, situao que ser analisada mais adiante.
3.3.2.2 Desempenho da Arrecadao Federal e Seguro DPVAT

Comportamento da Arrecadao das Receitas Correntes
A arrecadao bruta das receitas correntes alcanou, em 2014, o montante de R$ 1,302 trilho.
O valor lquido, excluindo-se as receitas correntes intraoramentrias e dedues de receitas
correntes, alcanou R$ 1,243 trilho, representando um aumento de 1,94% relativamente ao ano
anterior, quando as receitas correntes alcanaram o valor de R$ 1,220 trilho.
Como apresentado na tabela a seguir, pode-se observar que as receitas de contribuies
continuam sendo a maior fonte de arrecadao federal entre os itens da receita corrente,
representando 52,82% do total arrecadado no ano. Isso se deve, basicamente, s contribuies para
o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), item individual de maior expresso entre as receitas
correntes (24,68% em 2014), com crescimento real de 0,42% no exerccio analisado. No entanto,
comparando-se ao ano anterior, ocorreu um decrscimo real de 1,04% no total de contribuies,
decorrente de queda real na arrecadao da Cofins, do PIS/Pasep e da CSLL.
Desempenho das Receitas Correntes 2013/2014
R$ milhes
2013
Receita
Receita Tributria
Impostos
Valor (A)
2014
% sobre
Total
Valor (B)
Variaes %
%
sobre
Total
Nominal
(B/A)
IPCA
398.155
391.287
32,30
31,74
420.890
414.032
33,21
32,67
5,71
5,81
-0,66
-0,56
36.675
279.672
753
23.931
115.488
138.453
1.047
45.754
5.097
3.436
3.504
15.211
18.506
29.185
2,98
22,69
0,06
1,94
9,37
11,23
0,08
3,71
0,41
0,28
0,28
1,23
1,50
2,37
36.788
298.041
891
25.442
116.397
154.397
913
49.575
5.654
3.343
4.559
15.187
20.831
29.629
2,90
23,52
0,07
2,01
9,19
12,18
0,07
3,91
0,45
0,26
0,36
1,20
1,64
2,34
0,31
6,57
18,33
6,31
0,79
11,52
-12,80
8,35
10,93
-2,71
30,11
-0,16
12,56
1,52
-5,73
0,15
11,20
-0,09
-5,28
4,80
-18,05
1,83
4,25
-8,57
22,27
-6,17
5,79
-4,59
6.868
635.640
0,56
51,56
6.858
669.365
0,54
52,82
-0,15
5,31
-6,16
-1,04
625.566
184.799
10.160
292.676
48.528
60.539
28.864
10.075
739
9.336
50,74
14,99
0,82
23,74
3,94
4,91
2,34
0,82
0,06
0,76
659.115
189.692
10.928
312.740
50.577
63.033
32.145
10.250
23
10.227
52,01
14,97
0,86
24,68
3,99
4,97
2,54
0,81
0,00
0,81
5,36
2,65
7,56
6,86
4,22
4,12
11,37
1,74
-96,89
9,54
-0,98
-3,53
1,08
0,42
-2,05
-2,15
4,66
-4,39
-97,08
2,95
Receita Patrimonial
88.004
7,14
84.630
6,68
-3,83
-9,62
Receitas Imobilirias
1.421
0,12
1.430
0,11
0,63
-5,43
sobre Comrcio Exterior

sobre Patrimmio e Renda
Propriedade Territorial Rural
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Retido nas Fontes
Parcelamentos
sobre Produtos Industrializados
Fumo
Bebidas
Automveis
Vinculado Importao
Outros
sobre Operaes Financeiras
Taxas
Receita de Contribuies
Contribuies Sociais
Cofins
CPSSS
Contribuies Reg. Geral de Prev. Social
PIS/Pasep
CSLL
Demais contribuies Sociais
Contribuies Econmicas
Cide Combustveis
Demais contribuies econmicas
TC 005.335/2015-9

2013
Receita
Receitas de Valores Mobilirios
Compensaes Financeiras
Receita de Concesses e Permisses
Outras receitas patrimoniais
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Multas e Juros de Impostos e Taxas
Multas e Juros de Contribuies
Multas e Juros da Dv. Ativa de Impostos e Taxas
Multas e Juros da Dv. Ativa de Contribuies
Receita da Dvida Ativa dos Tributos
Receita da Dvida Ativa no Tributria
Demais receitas correntes
Dedues de Receita Corrente

Total das Receitas Correntes
Valor (A)
2014
% sobre
Total
Valor (B)
Variaes %
%
sobre
Total
Nominal
(B/A)
24,61
7,92
-61,83
-27,89
IPCA
28.380
36.393
21.118
692
2,30
2,95
1,71
0,06
35.364
39.277
8.060
499
2,79
3,10
0,64
0,04
17,11
1,43
-64,13
-32,23
27
926
50.846
773
58.402
0,00
0,08
4,12
0,06
4,74
28
587
41.780
788
49.176
0,00
0,05
3,30
0,06
3,88
6.586
8.067
2.075
2.338
4.341
6.719
28.276
0,53
0,65
0,17
0,19
0,35
0,55
2,29
5.942
8.268
1.500
1.934
2.565
7.001
21.966
0,47
0,65
0,12
0,15
0,20
0,55
1,73
-9,78
2,49
-27,71
-17,28
-40,91
4,20
-22,32
-15,21
-3,68
-32,06
-22,26
-44,47
-2,08
-26,99
(13.127)
1.219.646
-1,08
100,00
(23.964) -1,93
1.243.280 100,00
82,56
1,94
71,56
-4,20
3,70 -2,54
-36,61 -40,43
-17,83 -22,78
1,94 -4,20
-15,80 -20,87
Fonte: BGU 2014.
Relativamente receita tributria, observa-se que a arrecadao real em 2014, descontado o

IPCA de 6,4076%, foi inferior em 0,66% arrecadao de 2013, merecendo destaque, nesse grupo,
os impostos sobre o comrcio exterior, equivalente a 8,89% do total dos impostos arrecadados no
exerccio, e 2,90% do total de receitas correntes, o que reflete a desacelerao do fluxo de comrcio
exterior.
O grfico a seguir apresenta o comportamento das origens de receita no perodo de 2007 a
2014.
TC 005.335/2015-9
Desempenho das Receitas Correntes 2007 a 2014

R$ bilhes
Fonte: BGU 2007 a 2014.
O comportamento da arrecadao em 2014 deve-se, segundo a RFB, principalmente ao

desempenho dos principais indicadores macroeconmicos que influenciam a arrecadao de
tributos, com destaque para a queda na produo industrial e do valor em dlar das importaes,
que impactaram negativamente, e o aumento da massa salarial, que impactou positivamente.
A arrecadao do IRPJ e a da CSLL apresentou resultados reais negativos de 5,28% e de
2,15%, respectivamente. Esse desempenho foi, segundo a RFB, reflexo da reduo na lucratividade
das empresas.
Com relao ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), a RFB atribuiu o seu bom
desempenho, aumento real de 4,80%, ao aumento da massa salarial e correo da tabela
progressiva em 4,5% a partir de janeiro de 2014. Em relao receita previdenciria, o resultado
decorreu, principalmente, das desoneraes sobre a folha de pagamentos, em especial, daquelas
institudas pelas Leis 12.715/12, 12.794/13 e 12.844/13, que contriburam para o crescimento da
massa salarial habitual apurada pela PME/IBGE.
No caso da queda real da arrecadao da Cofins e do PIS/Pasep, a RFB explicou a ocorrncia
em razo do decrscimo de vendas, das compensaes tributrias e da alterao da base de clculo
do PIS/Cofins Importao.
TC 005.335/2015-9
Receitas de Capital
O valor lquido total das receitas de capital arrecadadas em 2014 foi de R$ 947,9 bilhes,
porm, este tpico restringe-se anlise do item receitas de capital, excluindo-se o refinanciamento
da dvida, que ser analisado no captulo 2 deste Relatrio. Em 2014 a arrecadao foi de R$ 392,9
bilhes, representando 41,45% do total arrecadado. A tabela a seguir mostra a comparao do
desempenho das receitas de capital em 2013 e em 2014.
Desempenho das Receitas de Capital 2013/2014
R$ milhes
2013
Receitas de Capital
I. Receitas de Capital (exceto Refin. da Dvida)
Valor (A)
2014
%
sobre
Total
Valor (B)
Variao %
% sobre
Total
(B/A)
219.682
34,42
392.906
41,45
78,85
Operaes de Crdito Internas
88.512
13,87
268.364
28,31
203,20
Operaes de Crdito Externas
1.939
0,30
4.539
0,48
134,09
Alienao de Bens
2.288
0,36
1.105
0,12
-51,70
35.959
5,63
32.607
3,44
-9,32
112
0,02
149
0,02
35,04
90.872
14,24
86.142
9,09
-5,21
Resultado do Banco Central
44.362
6,95
36.154
3,81
-18,50
Remunerao de Disp. Tesouro Nacional
46.507
7,29
49.985
5,27
7,48
Transferncias de Capital
Outras Receitas
II. Refinanciamento da Dvida Pblica Federal
Operaes de Crdito Internas
Operaes de Crdito Externas
Total (I + II)
0,00
0,00
-25,00
418.543
65,58
555.008
58,55
32,60
413.786
64,83
548.491
57,86
32,55
4.757
0,75
6.517
0,69
37,00
638.225
100,00
947.914
100,00
48,52
Fonte: BGU 2014.
Destaca-se, ainda, que a variao apurada na rubrica outras receitas de capital (-5,21%)
deveu-se, principalmente, ao Resultado do Banco Central, que caiu 18,50% se comparado a 2013,
ainda que positivo.
Verifica-se, tambm, um aumento significativo no montante de novas operaes de crditos
internas (203,2%) e externas (134,09%), em relao ao ano anterior, e, paralelamente, uma reduo
no valor total de amortizaes de emprstimos. Por outro lado, apurou-se um aumento (32,55%) nas
operaes de crdito internas voltadas ao refinanciamento da dvida pblica federal.
Receita do Seguro DPVAT
Em cumprimento ao disposto no Acrdo 1.861/2005-TCU-Plenrio, a Secretaria de
Macroavaliao Governamental do TCU acompanha a arrecadao do Seguro Obrigatrio de Danos
Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Terrestre (DPVAT), inclusive fazendo constar
do clculo da carga tributria nacional.
O DPVAT foi institudo pela Lei 6.194/1974, com a finalidade de indenizar vtimas de
acidentes causados por veculos terrestres, ou por sua carga, em caso de morte e de invalidez
permanente, e, ainda, reembolsar eventuais despesas comprovadas com atendimento mdicohospitalar. Cabe destacar, assim, que o Seguro DPVAT no cobre danos materiais, mas somente
danos pessoais.
TC 005.335/2015-9
A obrigatoriedade de pagamento do DPVAT abrange todos os proprietrios de veculos
sujeitos a registro e licenciamento, sendo que os valores dos prmios so estabelecidos por meio de
resoluo do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP).
A destinao dos recursos arrecadados por meio do seguro DPVAT segue as normas editadas
pelo CNSP. A norma vigente, Resoluo-CNSP 192/2008, estabeleceu os percentuais de repasse
para as seguintes destinaes: Sistema nico de Sade (SUS), Departamento Nacional de Trnsito
(Denatran), Despesas Gerais, Margem de Resultado, Corretagem e, ainda, Prmio Puro e Proviso
de Sinistros Ocorridos e No Avisados (IBNR).
O grfico a seguir demonstra a evoluo da arrecadao do seguro DPVAT e das indenizaes
pagas no perodo de 2001 a 2014. Observou-se um aumento significativo da arrecadao,
principalmente a partir de 2005. No perodo, o total arrecadado aumentou cerca de 579%, enquanto
o total de indenizaes pagas cresceu 770%. Verifica-se, ainda, que a despesa com indenizaes
representou, em mdia no perodo, cerca de 31,7% da arrecadao.
Arrecadao e Indenizao do DPVAT 2001 a 2014
Fonte: Seguradora-Lder.
Em 2014 a arrecadao atingiu o valor de R$ 8,46 bilhes, enquanto o montante total de

indenizaes pagas foi de R$ 3 bilhes, ou seja, cerca de 35,46% do total arrecadado. Do valor
arrecadado em 2014, R$ 3,81 bilhes foram destinados ao Fundo Nacional de Sade (FNS), o que
corresponde a 45% do total, conforme disposto na Resoluo-CNSP 192/2008.
3.3.3 Despesas
As despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, em 2014, foram aprovadas pela
Lei 12.952/2014 (LOA 2014) no montante de R$ 2,383 trilhes. Ao final do exerccio, aps a
aprovao de crditos adicionais, a dotao autorizada alcanou o montante de R$ 2,608 trilhes.
A seguir, ser analisada a execuo oramentria das despesas nos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social, segregando-as, inicialmente, por esfera oramentria e identificador de resultado
primrio. Os dispndios referentes ao Oramento de Investimento das Empresas Estatais sero
tratados no tpico 3.3.4 deste Relatrio.
TC 005.335/2015-9
Execuo oramentria por esfera e identificador de resultado primrio 2014

R$ milhes
Esfera Oramentria /
Indicador de Resultado Fiscal
Oramento Fiscal
Primria Obrigatria
Primria Discricionria
Despesa Discricionria de Emenda
Parlamentar4
Primria Discricionria - PAC
LOA 2014
LOA +
crditos
Despesas
%
Empenhadas
Empenho
(A)
Valores
Pagos (B)
Restos a
Restos a
% B/A
Pagar
Pagar No
Processados Processados
1.670.049
1.858.878
1.567.636
84%
1.466.129
94%
5.675
95.831
413.913
410.291
389.143
95%
350.968
87.997
99.667
73.945
74%
51.224
90%
706
37.468
69%
2.058
20.663
4.026
4.027
3.118
77%
133
4%
47
2.938
23.574
55.161
57.356
49.938
87%
24.241
49%
2.123
1.108.952
1.287.537
1.051.492
82%
1.039.563
99%
741
11.188
Oramento da Seguridade Social
713.129
749.494
740.700
99%
701.497
95%
24.338
14.862
Primria Obrigatria
672.306
709.999
709.594
100%
679.955
96%
24.037
5.603
26.863
27.011
21.657
80%
17.121
79%
263
4.273
Financeira5
Despesa Discricionria de Emenda
Parlamentar4
4.646
4.644
3.024
65%
13
0%
3.007
6.305
4.736
3.665
77%
1.681
46%
33
1.951
Financeira5
3.009
3.104
2.760
89%
2.727
99%
28
2.308.336
88%
2.167.626
94%
30.013
110.693
Total = Fiscal + Seguridade Social
2.383.178
2.608.372
Fonte: Siafi.
1. Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.
2 Despesas Primrias Obrigatrias so aquelas que pressionam o resultado primrio, alterando o endividamento
lquido do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente e que o gestor pblico no
possui discricionariedade quanto determinao do seu montante, bem como ao momento de sua realizao, por
determinao legal ou constitucional. Por possurem tais caractersticas, essas despesas so consideradas de execuo
obrigatria e necessariamente tm prioridade em relao s demais despesas, tanto no momento de elaborao do
oramento, quanto na sua execuo. (www.orcamentofederal.gov.br)
3 Despesas Primrias Discricionrias so aquelas que pressionam o resultado primrio, alterando o endividamento
lquido do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente e que permitem ao gestor
pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim como quanto oportunidade de sua
execuo, e so efetivamente as que concorrem para produo de bens e servios pblicos.
(www.orcamentofederal.gov.br)
4. O art. 52 da Lei 12.919/2013, Lei de Diretrizes Oramentrias 2014, disps sobre a obrigatoriedade de execuo
oramentria e financeira, de forma equitativa, da programao includa por meio de emendas apresentadas
individualmente por parlamentares lei oramentria. Essas emendas podem corresponder a at 1,2% da receita
corrente lquida realizada no exerccio anterior, encaminhada pelo poder executivo no PLOA, e metade desse
percentual deve ser destinado a aes e servios pblicos de sade.
5. Despesas Financeiras so aquelas que no pressionam o resultado primrio ou no alteram o endividamento lquido
do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente, uma vez que criam um direito ou
extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo.
(www.orcamentofederal.gov.br)
Do total da despesa autorizada mais crditos adicionais, foram empenhados 88%. Desse
montante, em 94% houve o efetivo desembolso de recursos financeiros (valores pagos), sendo que
as demais despesas resultaram na inscrio de restos a pagar processados (1,3%) e no processados
(4,8%).
Considerando-se apenas as despesas primrias discricionrias dos oramentos fiscal e da
seguridade social, excludas as despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, o
percentual de empenhos corresponde a 75% da dotao aprovada na LOA mais crditos adicionais,
sendo que os valores pagos correspondem a 54% desse valor. Foram pagos 71% dos valores
empenhados, tendo sido o restante inscrito em restos a pagar processados e no processados.
No que se refere s despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, 71% dos
valores autorizados mais crditos foram empenhados, no entanto, chama ateno o fato de apenas
2% desses empenhos terem sido pagos, tendo o restante sido inscrito em restos a pagar no
processados, no montante de R$ 5,9 bilhes, contribuindo para o aumento do estoque desses restos
a pagar.
Analisando-se os valores que correspondem ao PAC, verifica-se que foi empenhado 86% da
TC 005.335/2015-9
dotao prevista na LOA mais crditos adicionais, e foram pagos apenas 48% desses valores, o que
resultou na inscrio em restos a pagar processados e no processados de 51% dos valores
empenhados.
Em comparao a 2013, o valor real empenhado em 2014 apresentou crescimento de 12%. O

valor real empenhado em despesas discricionrias, incluindo o PAC e emendas parlamentares,
diminuiu 9%, sendo que somente as despesas reais com o PAC diminuram 20%. Por outro lado, as
despesas obrigatrias reais cresceram 5% e as despesas financeiras reais aumentaram 26% em
relao a 2013.
No perodo entre 2010 e 2014, o crescimento real das despesas oramentrias foi de 17%.
Mais uma vez, o PAC se destaca com um crescimento de 38% no perodo. As despesas primrias
obrigatrias tambm tiveram crescimento maior que a mdia, 19%, e as despesas financeiras
cresceram 18%. J as despesas primrias discricionrias, excludas as despesas do PAC e as
despesas com emenda parlamentar, tiveram queda real de 16% no perodo.
Vale destacar que, a partir de 2014, houve alterao na metodologia de clculo do Produto
Interno Bruto (PIB), como consequncia da atualizao do Sistema de Contas Nacionais (SCN),
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com a finalidade de atender s
recomendaes do Manual Internacional de Contas Nacionais (SNA 2008) da Comisso Europeia,
do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), da Organizao das Naes Unidas (ONU) e do Banco Mundial, as quais
devem ser adotadas pelos diversos pases at 2016. Essas mudanas geraram alteraes no deflator
implcito do PIB, utilizado como ndice de atualizao dos valores.
O grfico a seguir contm a srie histrica da participao dos identificadores de resultado no
total das despesas empenhadas no perodo de 2010 a 2014.
Participao dos identificadores de resultado primrio no total de despesas empenhadas
2010 a 2014
60%
51%
48%
50% 47%
45%
Primria Obrigatria
45%
48%
44%
41%
48%
46%
40%
30%
Despesa Discricionria de Emenda Parlamentar
20%
10%
6%
2%
0%
0.00%
2010
Financeira
5%
2%
0.00%
2011
5%
3%
0.00%
2012
5%
3%
0.00%
2013
4%
2%
0.27%
2014
Fonte: Siafi e IBGE
Observa-se que houve queda no percentual de participao das despesas obrigatrias de 2013
para 2014, bem como aumento da participao das despesas financeiras no mesmo perodo. Salvo
essas duas grandes variaes, a composio dos gastos no sofreu variaes expressivas no que se
refere ao percentual de participao das despesas.
Execuo das despesas decorrentes de emendas parlamentares individuais
A Emenda Constitucional 86, promulgada em 17/3/2015, alterou os arts. 165, 166 e 198 da
TC 005.335/2015-9
Constituio e instituiu o chamado Oramento Impositivo, impondo ao governo federal a
obrigatoriedade de execuo oramentria e financeira da programao includa na Lei
Oramentria Anual por meio de emendas parlamentares individuais. Os efeitos da Emenda
Constitucional 86/2015 ocorreram a partir do exerccio de 2014, conforme previsto no seu art. 4.
Em paralelo, o art. 52 da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 j contemplava

disposies idnticas s da Emenda Constitucional 86/2015. Tal comando estabeleceu como
obrigatria, no exerccio de 2014, a execuo das despesas decorrentes de emendas individuais no
montante equivalente a 1,2% da Receita Corrente Lquida (RCL) realizada em 2013, sendo metade
desse percentual destinado a aes e servios pblicos de sade.
Ocorre que as emendas parlamentares individuais foram aprovadas com base no referencial de
1,2% da RCL prevista no Projeto de Lei Oramentria Anual para 2014, consoante o disposto no
1 do art. 52 da LDO 2014. Por essa razo, foram consignadas a essas emendas dotaes da ordem
de R$ 8,67 bilhes na LOA 2014. Contudo, o limite mnimo de execuo obrigatria foi fixado em
R$ 7,87 bilhes, levando-se em conta a RCL realizada em 2013 (R$ 656,1 bilhes).
Ademais, o contingenciamento oramentrio efetuado em 2014 abrangeu 17,3% do total de
dotaes destinadas a despesas discricionrias. Nos termos do 5 do art. 52 da LDO 2014, tal
percentual tambm incidiu sobre as dotaes relativas a emendas individuais. Assim, houve reduo
de R$ 1,36 bilho no piso de execuo obrigatria, resultando no valor de R$ 6,51 bilhes.
Isso posto, os limites mnimos de execuo das emendas e os valores efetivamente realizados
em 2014 so demonstrados na tabela a seguir, elaborada com base nas informaes constantes do
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria da Unio de dezembro de 2014 (em cumprimento
ao art. 52, 6, inciso I, da LDO 2014) e da Prestao de Contas da Presidente da Repblica de
2014.
Execuo Oramentria e Financeira das Aes decorrentes de Emendas Parlamentares
Individuais 2014
R$ bilhes
Montante Aprovado
Montante de Execuo Obrigatria
Contingenciamento
1,2% da RCL Prevista para 2014

1,2% da RCL Realizada em 2013
17,3% das Despesas Discricionrias de 2014
(A)
(B)
(C) = (B) * 0,173
8,67
7,87
1,36
Execuo Obrigatria aps Contingenciamento

Destinao a Aes e Servios Pblicos de Sade
(B) (C)
Mnimo de 50% de (D)
(D)
(E)
6,51
3,25
Montante Executado
% Realizado Execuo Oramentria
Aes e Servios Pblicos de Sade
Despesas Empenhadas
(F) / (D)
Despesas Empenhadas
(F)
(G)
(H)
6,14
94,3%
2,91
Despesas Pagas
(I) / (D)
(I)
(J)
0,15
2,0%
Montante Pago
% Realizado Execuo Financeira
Fontes: RREO e PCPR 2014.
Observa-se que a execuo oramentria das aes decorrentes de emendas individuais

alcanou somente R$ 6,14 bilhes em 2014, ou 94,3% do montante obrigatrio. Desse total
empenhado, R$ 5,94 bilhes foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do
exerccio. Quanto destinao das emendas a aes e servios pblicos de sade, foram executadas
despesas no valor de R$ 2,91 bilhes, correspondentes a 47,4% do total realizado (R$ 6,14 bilhes)
e a 44,7% do montante obrigatrio aps contingenciamento (R$ 6,51 bilhes).
Por sua vez, a execuo financeira total foi de apenas 2,0% (R$ 0,15 bilho). Apesar de os
restos a pagar pagos no exerccio poderem ser considerados para fins de cumprimento da execuo
TC 005.335/2015-9
financeira obrigatria, at o limite de 0,6% ( 4 do art. 52 da LDO 2014), o exerccio de 2014 foi o
primeiro em que vigorou a obrigatoriedade de execuo das aes decorrentes de emendas
individuais. Por essa razo, no houve pagamentos remanescentes de anos anteriores que pudessem
ser computados a esse ttulo.
A Secretaria de Oramento Federal (SOF) esclareceu que a insuficincia da execuo

oramentria decorreu, dentre outros fatores, da no aprovao, no prazo legal, dos Projetos de Lei
(PLNs) 10/2014 e 11/2014, referentes a crditos adicionais nos valores de R$ 15,9 milhes e R$
20,6 milhes, respectivamente. Tais projetos, encaminhados ao Congresso Nacional em 21/7/2014,
visavam ao remanejamento de programaes com impedimentos insuperveis.
A esse respeito, o 3 da LDO 2014 previu que, se at 20 de novembro, o Congresso
Nacional no deliberasse sobre os projetos encaminhados pelo Poder Executivo, aquelas
programaes decorrentes de emendas individuais no seriam consideradas de execuo
obrigatria. De fato, o PLN 10/2014 foi transformado na Lei 13.072/2014 apenas em 31/12/2014,
enquanto o PLN 11/2014 no foi apreciado em 2014.
Adicionalmente, a SOF mencionou impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a
execuo de diversas aes relativas a emendas individuais em 2014, a saber:
no apresentao do plano de trabalho em prazo que permitisse a execuo;
no aprovao do plano de trabalho por impropriedades tcnicas ou legais;
no indicao do beneficirio e do respectivo valor da emenda no prazo estabelecido;
desistncia do proponente;
incompatibilidade do objeto indicado com o programa do rgo executor ou com a finalidade da ao

oramentria;
incompatibilidade do valor proposto com o cronograma de execuo do projeto;
no atendimento dos ajustes solicitados pelos ministrios aos estados, municpios e entidades privadas no
prazo adequado.
Nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo da Repblica deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais
que regem a administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo
oramentria da Unio e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais. Por sua
vez, o art. 52, 6, inciso II, da LDO 2014 exige que o TCU se manifeste especificamente sobre a
execuo da programao oramentria atinente s emendas parlamentares individuais.
Conforme demonstrado, em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes
de emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de 1,2% da RCL
do exerccio anterior, mesmo considerando o contingenciamento realizado, o que contraria o
comando insculpido no art. 52 da LDO 2014, incorporado permanentemente ao ordenamento
jurdico ptrio nos termos da Emenda Constitucional 86/2015. Ademais, a parcela dessas despesas
destinada a aes e servios pblicos de sade no atingiu a metade do montante passvel de
realizao.
Contudo, a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos
PLNs 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem tcnica que
inviabilizaram a consecuo integral da programao aprovada.
PARECER
TC 005.335/2015-9
Nos termos do art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), conclui-se que, no
exerccio de 2014:
a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes de emendas parlamentares individuais, no

valor total de R$ 6,14 bilhes, ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de 1,2% da Receita Corrente Lquida do
exerccio anterior;
a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos Projetos de Lei (PLNs)
10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a consecuo
integral da programao aprovada.
3.3.3.1 Despesas por Funo

A classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes (PortariaSOF 42/1999) e serve como agregador de gastos pblicos por rea de ao governamental. De
acordo com o Manual Tcnico de Oramento, a funo pode ser traduzida como o maior nvel de
agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e est relacionada com a misso
institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que guarda relao com os
respectivos ministrios. A subfuno, nvel de agregao imediatamente inferior funo, dever
evidenciar cada rea da atuao governamental, ainda que esta seja viabilizada com a transferncia
de recursos a entidades pblicas e privadas.
As despesas empenhadas por funo, assim como seu percentual em relao dotao
oramentria, nos exerccios de 2013 e 2014, esto dispostas adiante.
Despesas empenhadas por funo 2013 e 2014
R$ milhes
Funo
2013
Desp. Emp./
Dotao
2014
Desp. Emp./
Dotao
2014/2013
Encargos Especiais
987.582
74%
1.288.621
86%
30%
Previdncia Social
446.135
100%
495.306
100%
11%
Sade
85.304
92%
94.065
94%
10%
Educao
82.252
92%
93.897
92%
14%
Trabalho
66.150
98%
71.640
98%
8%
Assistncia Social
64.647
98%
70.433
99%
9%
Defesa Nacional
37.796
95%
40.250
94%
6%
Judiciria
25.741
96%
28.532
97%
11%
Administrao
21.966
85%
21.235
84%
-3%
Transporte
20.903
87%
21.124
81%
1%
Agricultura
20.492
82%
18.852
77%
-8%
9.109
81%
8.945
84%
-2%
Segurana Pblica
Cincia e Tecnologia
10.740
88%
8.337
87%
-22%
Gesto Ambiental
6.595
88%
6.792
79%
3%
Legislativa
6.580
93%
6.680
95%
2%
Essencial Justia
4.648
96%
5.563
97%
20%
Comrcio e Servios
4.995
71%
4.748
80%
-5%
Organizao Agrria
7.559
75%
4.292
72%
-43%
Urbanismo
4.832
55%
4.143
52%
-14%
Relaes Exteriores
2.258
96%
2.437
102%
8%
Desporto e Lazer
2.317
56%
2.417
73%
4%
Indstria
2.241
85%
2.289
87%
2%
Cultura
2.408
69%
1.836
60%
-24%
Saneamento
2.953
86%
1.691
74%
-43%
Comunicaes
1.434
87%
1.517
84%
6%
Direitos da Cidadania
1.533
75%
1.485
79%
-3%
TC 005.335/2015-9

Funo
2013
Desp. Emp./
Dotao
2014
Desp. Emp./
Dotao
2014/2013
Energia
1.027
85%
1.160
53%
13%
Habitao
207
70%
48
13%
-77%
1.930.404
82%
2.308.335
88%
20%
Total
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
A despesa empenhada no Ministrio das Relaes Exteriores em 2014 teve valor superior ao da dotao empenhada,
em funo da variao cambial entre a data de empenho e a do fechamento do cmbio.
A tabela enfatiza a distribuio da despesa empenhada entre as diferentes reas de atuao

governamental. Em acrscimo, apresenta o percentual das despesas empenhadas em relao
dotao oramentria da respectiva funo. Nesse aspecto, chama ateno a baixa execuo na
funo Habitao, de apenas 13% da dotao atualizada, em contrapartida aos 70% de execuo em
2013, ocorrendo diminuio de 77% dos valores empenhados em 2014 em relao a 2013. As
funes Urbanismo e Energia tambm apresentaram baixa execuo em 2014, de 52% e 53% dos
valores empenhados, respectivamente.
A funo Encargos Especiais representou, isoladamente, 56% das despesas empenhadas em
2014. A maior parte dos empenhos nessa funo so despesas financeiras associadas aos servios da
dvida pblica; 62,6% dos empenhos referem-se aos elementos de despesa 71, 72 e 76 (principal da
dvida contratual resgatado, principal da dvida mobiliria resgatado e principal corrigido da dvida
mobiliria refinanciada) e 13,2% referem-se a empenhos nos elementos de despesa 21 e 23 (juros
sobre a dvida por contrato e juros, desgios e descontos da dvida mobiliria).
Excluindo-se as despesas financeiras, ou seja, considerando apenas as despesas primrias, a
composio das despesas da Unio entre suas diferentes reas pode ser expressa conforme o grfico
a seguir.
Composio das despesas primrias por funo 2014
Previdncia S ocial
1% 5%
1%
2%
2%
Encargos
3%Es peciais S ade
Educao
As s is tncia S ocial
4%
39%
6%
Trabalho
Defes a Nacional
Judiciria
Adminis trao
Trans porte
6%
7%
Agricultura
Demais
23%
Fonte: Siafi.
Observa-se que, com a excluso das despesas financeiras, as despesas com a funo
Previdncia Social passam a ser as mais representativas, correspondendo a 39% do montante
TC 005.335/2015-9
empenhado no perodo. Seguem as despesas nas funes Encargos Especiais, 23%, Sade, 7%,
Educao e Assistncia Social, ambas com 6%. Essas cinco funes conjuntamente so
responsveis por 82% do total de empenhos.
Em complemento anlise acima, o quadro a seguir mostra o crescimento real das despesas
primrias nos ltimos cinco exerccios. Como parmetro, utilizou-se o deflator implcito do PIB,
variao percentual anual, calculado pelo IBGE, cujo valor acumulado entre 2010 e 2014 1,3055.
Crescimento real das despesas primrias por funo entre 2010 e 2014
Desporto e Lazer
Assistncia Social
Gesto Ambiental
Educao
Trabalho
Energia
Encargos Especiais
Sade
Mdia
Previdncia Social
Comunicaes
-1%.
-2% .
-3% .
-3% .
-5% .
-5% .
-9%
.
-10%
.
-16%
.
-19%
.
-24%
.
-26%
.
-31%
.
-31%
.
-35%
.
-39%
.
-40%
.
.
-79%
-100%
-80%
-60%
-40%
-20%
0%
79%
38%
34%
34%
34%
33%
31%
17%
17%
16%
12%
Relaes
20%
40%
60%
80%
100%
Fonte: Siafi e IBGE
Na mdia, o valor real das despesas primrias da Unio aumentou 17% nos ltimos cinco
exerccios. Entre aquelas com maior incremento esto Desporto e Lazer (79%), Assistncia Social
(38%) e Gesto Ambiental (34%). Dessas trs funes, Desporto e Lazer e Gesto Ambiental
obtiveram queda de 2% e 3%, respectivamente, nos valores das despesas reais empenhadas em 2014
em relao a 2013, enquanto a funo Assistncia Social obteve aumento de 2% nos valores
empenhados no mesmo perodo.
Entre as funes que apresentaram decrscimo real no perodo, destacam-se as seguintes:
Habitao (-79%), Comrcio e Servios (-40%), Direitos da Cidadania (-39%) e Urbanismo (-35%).
3.3.3.2 Despesas por rgo Superior
A classificao institucional demonstra a estrutura administrativa responsvel pela
programao oramentria, qual seja, os rgos e respectivas unidades oramentrias da
TC 005.335/2015-9
administrao pblica federal.

Neste ponto, cumpre destacar que o critrio adotado neste Relatrio considera a execuo dos
crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por unidades de outros rgos
por meio de descentralizao de crditos. Privilegia-se, portanto, o detentor do crdito oramentrio
consignado na LOA ou nos crditos adicionais, em detrimento daquele que apenas o executa.
De forma exemplificativa, esto sendo considerados no Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome os crditos descentralizados pela pasta ao Ministrio da Previdncia
Social para pagamento do Benefcio de Prestao Continuada. Pelo mesmo critrio, no esto sendo
computados na Justia Federal os crditos transferidos por outros rgos para pagamento de
sentenas judiciais.
Feitas essas ponderaes, a tabela a seguir traz as despesas por rgo superior em 2014,
comparando-as com as do exerccio anterior.
Despesas empenhadas por rgo superior 2013 e 201412
R$ milhes
rgo Superior
2013
% Total
2014
% Total
% 2014/2013
Cmara dos Deputados
4.695
0,2%
4.749
0,2%
1,2%
Senado Federal
3.386
0,2%
3.548
0,2%
4,8%
Tribunal de Contas da Unio
1.508
0,1%
1.628
0,1%
8,0%
Poder Legislativo
9.589
0,5%
9.925
0,4%
3,5%
Justia do Trabalho
14.820
0,8%
15.325
0,7%
3,4%
Justia Federal
8.038
0,4%
9.029
0,4%
12,3%
Justia Eleitoral
4.840
0,3%
6.016
0,3%
24,3%
Justia do Distrito Federal e dos Territrios
1.842
0,1%
2.051
0,1%
11,3%
Superior Tribunal de Justia
1.040
0,1%
1.139
0,0%
9,5%
Supremo Tribunal Federal
483
0,0%
523
0,0%
8,3%
Justia Militar
439
0,0%
432
0,0%
-1,6%
Conselho Nacional de Justia
149
0,0%
144
0,0%
-3,4%
31.652
1,6%
34.659
1,5%
9,5%
Ministrio da Fazenda
932.557
48,3%
1.211.544
52,5%
29,9%
Ministrio da Previdncia Social
371.746
19,3%
416.146
18,0%
11,9%
Ministrio da Educao
101.904
5,3%
116.079
5,0%
13,9%
Ministrio da Sade
92.712
4,8%
101.866
4,4%
9,9%
Ministrio da Defesa
71.060
3,7%
77.062
3,3%
8,4%
Ministrio do Trabalho e Emprego
66.955
3,5%
72.313
3,1%
8,0%
Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome
64.075
3,3%
70.767
3,1%
10,4%
Ministrio de Minas e Energia
30.901
1,6%
46.391
2,0%
50,1%
Ministrio dos Transportes
22.773
1,2%
22.707
1,0%
-0,3%
Ministrio da Integrao Nacional
24.378
1,3%
22.684
1,0%
-6,9%
Ministrio das Cidades
22.088
1,1%
22.329
1,0%
1,1%
Minist. do Planejamento, Oramento e

Gesto
13.151
0,7%
14.673
0,6%
11,6%
Minist. da Agricultura, Pec. e

Abastecimento
13.121
0,7%
12.752
0,6%
-2,8%
Ministrio da Justia
11.260
0,6%
11.276
0,5%
0,1%
Ministrio da Cincia e Tecnologia
Poder Judicirio
11.275
0,6%
8.924
0,4%
-20,9%
Presidncia da Repblica
6.854
0,4%
7.364
0,3%
7,4%
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
8.430
0,4%
5.150
0,2%
-38,9%
Ministrio do Meio Ambiente
2.923
0,2%
3.120
0,1%
6,7%
TC 005.335/2015-9

rgo Superior
2013
% Total
2014
% Total
% 2014/2013
Advocacia-Geral da Unio
2.597
0,1%
2.786
0,1%
7,3%
Ministrio das Relaes Exteriores
2.530
0,1%
2.723
0,1%
7,6%
Ministrio do Esporte
2.462
0,1%
2.561
0,1%
4,0%
Ministrio das Comunicaes
2.161
0,1%
2.264
0,1%
4,8%
Ministrio da Cultura
2.544
0,1%
1.979
0,1%
-22,2%
Minist. do Desenvolv., Indstria e

Comrcio
1.615
0,1%
1.777
0,1%
10,0%
Ministrio do Turismo
2.199
0,1%
864
0,0%
-60,7%
303
0,0%
242
0,0%
-20,1%
0,0%
10
0,0%
11,1%
1.884.584
97,6%
2.258.351
97,8%
19,8%
4.516
0,2%
4.967
0,2%
10,0%
0,0%
364
0,0%
0,0%
Ministrio da Pesca e Aquicultura

Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica
Poder Executivo
Ministrio Pblico da Unio
Defensoria Pblica da Unio
Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Total Geral
63
0,0%
69
0,0%
9,5%
1.930.403
100,0%
2.308.335
100,0%
19,6%
Fonte: Siafi.
2
A tabela tem por parmetro a execuo dos crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por
outro rgo via descentralizao de crditos oramentrios.
3
O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores
de execuo a partir desse ano.
Das despesas empenhadas no exerccio de 2014, 97,8% referem-se ao Poder Executivo; 1,5%,
ao Poder Judicirio; 0,4%, ao Poder Legislativo; e 0,2%, ao Ministrio Pblico da Unio.
Destaca-se o elevado montante dos dispndios dos Ministrios da Fazenda e da Previdncia
Social, que respondem por 70,5% das despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. O
valor expressivo das despesas oramentrias desses rgos decorre das funes Encargos Especiais
e Previdncia Social, respectivamente, que agregam os subconjuntos de dispndios materialmente
mais relevantes no oramento da Unio, como os servios da dvida pblica, as transferncias
constitucionais e os benefcios previdencirios.
Em relao a 2013, os rgos que tiveram maior incremento percentual de despesas
empenhadas foram o Ministrio de Minas e Energia (50,1%) e o Ministrio da Fazenda (29,9%).
Alguns ministrios tiveram diminuio expressiva da despesa empenhada em 2014,
comparativamente a 2013: Ministrio do Turismo (-60,7%), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (-38,9%), Ministrio da Cultura (-22,2%), Ministrio da Cincia e Tecnologia (-20,9%) e
Ministrio da Pesca e Aquicultura (-20,1%).
3.3.3.3 Despesas por Categoria Econmica e Grupo de Despesa

A tabela seguinte apresenta as despesas empenhadas nos exerccios de 2013 e 2014 relativas
ao Oramento Fiscal e da Seguridade Social, segundo as respectivas naturezas e grupos de despesa.
Despesas empenhadas por natureza e grupo de despesa 2013 e 2014
R$ milhes
Grupo de Despesa
2013
% Total
2014
% Total
2014/2013
Pessoal e Encargos Sociais
221.981
11,5%
239.420
10,4%
7,9%
Juros e Encargos da Dvida
141.706
7,3%
170.552
7,4%
20,4%
Outras Despesas Correntes
854.225
44,3%
957.721
41,5%
12,1%
TC 005.335/2015-9

Grupo de Despesa
2013
% Total
2014/2013
1.217.913
63,1%
1.367.693
59,3%
12,3%
Investimentos
66.695
3,5%
56.012
2,4%
-16,0%
Inverses Financeiras
69.056
3,6%
76.091
3,3%
10,2%
576.739
29,9%
808.540
35,0%
40,2%
Subtotal Despesas Correntes
Amortizao/Refinanciam. da Dvida
Subtotal Despesas Capital
Total Geral
% Total
2014
712.490
36,9%
940.642
40,7%
32,0%
1.930.403
100,0%
2.308.335
100,0%
19,6%
Fonte: Siafi.
Como se observa, o grupo Amortizao e Refinancimento da Dvida foi o que apresentou

maior incremento em relao a 2013 (40,2%) e passou a representar cerca de 35% do total das
despesas oramentrias. Cabe destacar a queda do montante empenhado em relao a 2013 do
grupo Investimentos (-16%).
No grfico a seguir, quando se comparam os ltimos cinco exerccios, destaca-se o grupo
Outras Despesas Correntes, que apresentou crescimento no perodo de 2010 a 2013, porm sofreu
queda de 2013 para 2014 em sua participao percentual no total das despesas empenhadas. Merece
destaque tambm o grupo Amortizao e Refinanciamento da Dvida, que, aps um perodo de
queda, entre 2011 e 2013, apresentou, como mencionado, crescimento expressivo de 5,1 pontos
percentuais entre 2013 e 2014. Este crescimento deve-se, principalmente, ao aumento dos valores
empenhados no elemento 76 Principal corrigido da dvida mobiliria refinanciado, de cerca de
R$ 162 bilhes.
Participao dos grupos de despesa no total de despesas empenhadas 2010 a 2014
50.0
44.3
45.0
39.6
40.6
41.1
34.4
33.7
41.5
40.0
35.0
34.2
35.0
29.9
Investimentos
30.0
25.0
20.0
15.0 12.2
11.8
Amortizao/Refi nanciam. da
Dvida
11.1
11.5
10.4
10.0 8.1
7.8
7.3
7.3
7.4
5.0 3.5
2.4
2.9
2.5
3.6
3.1
3.6
3.5
3.3
2.4
2011
2012
2013
2014
0.0
2010
Fonte: Siafi.
Nos subtpicos seguintes, avaliam-se as despesas empenhadas nos grupos de despesa Pessoal
e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes, Investimentos e Inverses Financeiras.
Despesas com Pessoal
A seguir so apresentados os gastos com pessoal e encargos sociais em 2013 e 2014,
discriminados por elemento de despesa.
TC 005.335/2015-9
Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais, por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes
Cd.
Elemento de Despesa
2013
% Total
2014
% Total
% 2014/2013
11
Vencimentos e Vantag. Fixas - Pessoal Civil

Aposentadorias do RPPS
84.486
38,1%
92.388
38,6%
9%
01
Reserva Remunerada e Reformas Militares
58.885
26,5%
63.344
26,5%
8%
03
Penses do RPPS e do militar
31.488
14,2%
34.516
14,4%
10%
12
Vencimentos e Vantagens Fixas - Pen. Militar
17.894
8,1%
19.979
8,3%
12%
13
Obrigaes Patronais
16.815
7,6%
18.373
7,7%
9%
91
Sentenas Judiciais
5.800
2,6%
5.370
2,2%
-7%
92
Despesas de Exerccios Anteriores
2.252
1,0%
1.675
0,7%
-26%
16
Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil
968
0,4%
1.229
0,5%
27%
04
Contratao por Tempo Determinado
825
0,4%
855
0,4%
4%
96
Ressarcimento de Desp. Pessoal Requisitado
683
0,3%
788
0,3%
15%
94
Indenizaes Trabalhistas
397
0,2%
423
0,2%
7%
07
Contrib. a Entidades Fechadas de Previdncia
262
0,1%
272
0,1%
4%
17
Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar
1.184
0,5%
173
0,1%
-85%
41
Contribuies Fundo a Fundo
41
0,0%
32
0,0%
-21%
05
Outros Benefcios Previdencirios do RPPS
Total
0,0%
0,0%
100%
221.981
100,0%
239.420
100,0%
8%
Fonte: Siafi.
Conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 5/2011, que alterou a Portaria Interministerial
STN/SOF 163/2001.
Ttulo, conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 1/2012, que alterou a Portaria Interministerial
STN/SOF 163/2001.
No total, as despesas empenhadas com pessoal e encargos sociais cresceram 8% em 2014 em

relao a 2013. As despesas do grupo so compostas, em sua maior parte, de gastos com
vencimentos e vantagens fixas, aposentadorias, reformas e penses, que correspondem a 88% do
total da despesa desse grupo, como demonstra o grfico a seguir.
Despesas de Pessoal e Encargos Sociais Composio em 2014
2%2%
8%
Vencimentos e Vantag. Fixas

47%
Aposentadorias, Reformas e
Penses
Obrigaes Patronais
S entenas Judiciais
41%
Demais
Fonte: Siafi.
A distribuio das despesas com pessoal e encargos sociais entre os Poderes e rgos
superiores da administrao pblica federal nos exerccios de 2013 e 2014 apresentada a seguir.
TC 005.335/2015-9
Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais por rgo 2013 e 2014

R$ milhes
rgo
2013
% Total
2014
% Total
% 2014/2013
Cmara dos Deputados
3.782
1,7%
3.819
1,6%
1%
Senado Federal
2.892
1,3%
3.017
1,3%
4%
1.245
0,6%
1.382
0,6%
11%
Subtotal Poder Legislativo
7.920
3,6%
8.218
3,4%
4%
Justia do Trabalho
12.532
5,6%
12.742
5,3%
2%
Justia Federal
6.303
2,8%
6.978
2,9%
11%
Justia Eleitoral
3.369
1,5%
3.848
1,6%
14%
1.519
0,7%
1.676
0,7%
10%
755
0,3%
840
0,4%
11%
Justia Militar
364
0,2%
337
0,1%
-7%
310
0,1%
332
0,1%
7%
30
0,0%
41
0,0%
35%
Subtotal Poder Judicirio
25.182
11,3%
26.795
11,2%
6%
Ministrio da Defesa
51.262
23,1%
55.592
23,2%
8%
Ministrio da Educao
35.133
15,8%
40.503
16,9%
15%
29.408
13,2%
31.384
13,1%
7%
Ministrio da Sade
16.172
7,3%
17.019
7,1%
5%
10.699
4,8%
11.162
4,7%
4%
Ministrio da Justia
7.264
3,3%
7.648
3,2%
5%
Min. do Planejamento, Oramento e Gesto
7.844
3,5%
7.479
3,1%
-5%
Minist. da Agricul., Pec. e Abastecimento
5.611
2,5%
6.119
2,6%
9%
3.731
1,7%
3.928
1,6%
5%
2.628
1,2%
2.739
1,1%
4%
Presidncia da Republica
2.352
1,1%
2.544
1,1%
8%
2.271
1,0%
2.444
1,0%
8%
2.188
1,0%
2.319
1,0%
6%
1.345
0,6%
1.492
0,6%
11%
1.304
0,6%
1.413
0,6%
8%
1.322
0,6%
1.370
0,6%
4%
1.091
0,5%
1.121
0,5%
3%
1.000
0,5%
1.117
0,5%
12%
972
0,4%
1.062
0,4%
9%
Minist. do Desenv., Ind.e Comrcio
607
0,3%
661
0,3%
9%
601
0,3%
631
0,3%
5%
481
0,2%
533
0,2%
11%
Min. Desenvolv. Social e Combate Fome
57
0,0%
70
0,0%
23%
67
0,0%
67,5
0,0%
-1%
35
0,0%
37
0,0%
6%
28
0,0%
34
0,0%
24%
Gabinete da Vice-Presidncia da Republica
5,1
0,0%
5,5
0,0%
7%
Subtotal Poder Executivo
185.477
83,6%
200.496
83,7%
8%
3.372
1,5%
3.675
1,5%
9%
0,0%
206
0,1%
31
0,0%
30
0,0%
-3%
221.981
100,0%
239.420
100,0%
8%
Total Geral
Fonte: Siafi
TC 005.335/2015-9

O Poder Executivo foi responsvel por 83,7% dos gastos com pessoal em 2014. Somente o
Ministrio da Defesa respondeu por 23,2% das despesas com pessoal da Unio. Tambm merecem
destaque os Ministrios da Educao e da Fazenda, que representaram, respectivamente, 16,9% e
13,1% do total desse grupo de despesa no exerccio.
Comparando-se com os valores de 2013, os rgos que apresentaram maior aumento foram o
Conselho Nacional de Justia, o Ministrio do Esporte e o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, com acrscimos nos valores da despesa com pessoal e encargos sociais de 35%,
24% e 23%, respectivamente.
As despesas denominadas Outras Despesas Correntes (ODC) constituem os principais
dispndios do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, depois das despesas relacionadas ao
servio da dvida pblica federal (juros, encargos e amortizao/refinanciamento da dvida). Essas
despesas incluem, entre outros, o pagamento de benefcios previdencirios do Regime Geral de
Previdncia Social, transferncias a estados e municpios e custeio.
A discriminao dos dispndios por elemento de despesa nos exerccios de 2013 e 2014
encontra-se consolidada no quadro a seguir:
Outras despesas correntes por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes
C
d
54
81
41
56
53
10
06
39
48
58
45
55
98
91
30
18
93
37
46
92
32
36
57
33
43
Elemento de Despesa
Aposentadorias do RGPS - rea urbana
Distribuio de receitas
Contribuies
Penses do RGPS - rea urbana
Aposentadorias do RGPS - rea rural
Seguro Desemprego e Abono Salarial
Benefcio mensal ao deficiente e ao idoso
Outros serv. de terceiros - pessoa jurdica
Outros auxlios financeiros a pessoa fsica
Outros benefcios do RGPS - rea urbana
Subvenes Econmicas
Penses do RGPS - rea rural
Compensaes ao RGPS
Sentenas judiciais
Material de consumo
Auxlio financeiro a estudantes
Indenizaes e restituies
Locao de mo-de-obra
Auxlio-alimentao
Despesas de exerccios anteriores
Material de distribuio gratuita
Outros servios de terceiros - pessoa
fsica
Outros benefcios do RGPS - rea rural
Passagens e despesas com locomoo
Subvenes sociais
177.431
192.906
78.130
66.527
57.641
46.561
33.867
30.394
28.696
25.243
18.512
19.534
11.132
11.145
12.454
6.933
6.474
6.524
4.169
2.534
3.608
%
Total
20,8%
22,6%
9,1%
7,8%
6,7%
5,5%
4,0%
3,6%
3,4%
3,0%
2,2%
2,3%
1,3%
1,3%
1,5%
0,8%
0,8%
0,8%
0,5%
0,3%
0,4%
200.063
196.707
95.772
74.745
62.984
51.829
37.594
31.920
31.222
28.318
27.642
21.946
17.000
15.552
13.925
8.820
8.746
7.569
4.341
3.688
3.125
2.685
2.476
1.405
995
0,3%
0,3%
0,2%
0,1%
2.737
2.680
1.561
1.057
2013
2014
%
%
Total 2014/2013
20,9%
13%
20,5%
2%
10,0%
23%
7,8%
12%
6,6%
9%
5,4%
11%
3,9%
11%
3,3%
5%
3,3%
9%
3,0%
12%
2,9%
49%
2,3%
12%
1,8%
53%
1,6%
40%
1,5%
12%
0,9%
27%
0,9%
35%
0,8%
16%
0,5%
4%
0,4%
46%
0,3%
-13%
0,3%
0,3%
0,2%
0,1%
2%
8%
11%
6%
C
Elemento de Despesa
d
14 Dirias - pessoal civil
49 Auxlio-transporte
20 Auxlio financeiro a pesquisadores
Outros Benefcios Assistenciais do
08
servidor ou do militar
59 Penses Especiais
47 Obrigaes tributrias e contributivas
35 Servios de consultoria
Outras desp. pessoal dec. de cont. de
34
terceirizao
19 Auxlio-fardamento
04 Contratao por tempo determinado
15 Dirias - pessoal militar
Premiaes cult., art., cient., desp. e
31
outros
Rateio pela participao em consrcio
70
pblico
95 Indenizao p/execuo trab. de campo
Ressarcimento Despesas Pessoal
96 Requisitado
Encargos pela honra de avais, garantias,
27
seguros e similares
67 Depsitos compulsrios
Dividendos - Empresas Estatais
29
Dependentes
Total
TC 005.335/2015-9
%
%
%
2013
2014
Total
Total 2014/2013
889 0,1%
981 0,1%
10%
786 0,1%
758 0,1%
-3%
946 0,1%
695 0,1%
-27%
626
624
724
424
0,1%
0,1%
0,1%
0,0%
693
688
652
388
0,1%
0,1%
0,1%
0,0%
11%
10%
-10%
-9%
385
298
263
193
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
379
307
258
232
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
-2%
3%
-2%
20%
52
0,0%
65
0,0%
25%
18
11
0,0%
0,0%
49
21
0,0%
0,0%
171%
95%
0,0%
0,0%
269%
5
5
0,0%
0,0%
6
3
0,0%
0,0%
25%
-31%
0,0%
100,0
%
0,0%
100,0
%
854.225
957.721
12%
Fonte: Siafi.
Os dispndios a ttulo de ODC aumentaram 12% no perodo. Destacam-se os gastos com

aposentadorias do RGPS (elementos 53 a 58) e distribuio de receitas (elemento 81), que juntos
responderam por 61% do total do grupo. Outro elemento de despesa relevante foram as
contribuies, responsveis por 10% das ODC. As contribuies referem-se s transferncias de
recursos do oramento da Unio a entidades privadas sem fins lucrativos, para aplicao em
despesas correntes ou de capital, segundo conste de lei autorizativa especfica.
Comparando-se as despesas em relao a 2014, merecem destaque os elementos 96
Ressarcimento Despesas Pessoal Requisitado, e 70 Rateio pela participao em consrcio
pblico, que aumentaram 269% e 171%, respectivamente, no perodo.
O grfico a seguir destaca os elementos materialmente mais relevantes entre as ODC.
TC 005.335/2015-9
Outras despesas correntes por elemento de despesa 2014
20%
4%
Aposentadorias e penses
do RGPS
Distribuio de receitas
41%
Contribuies
S eguro Desemprego e
Abono S alarial
5%
Beneficio mensal ao
deficiente e ao idoso
10%
Demais
Fonte: Siafi.
A classificao por elemento de despesa disciplinada pela Portaria Interministerial

STN/SOF 163/2001. Esse normativo sofreu diversas alteraes, tendo sido as duas ltimas
modificaes realizadas por meio da Portaria Conjunta STN/SOF 5/2011 e da Portaria Conjunta
STN/SOF 1/2012, que objetivam dar mais transparncia aos elementos de despesa que integram as
despesas com pessoal para atender LRF, bem como evidenciar os recursos que compem o
mnimo da sade que deixaram de ser aplicados no ano anterior.
Terceirizao na Administrao Pblica
A tabela seguinte demonstra a despesa empenhada com o pagamento de servios
terceirizados, por rgo superior, conforme metodologia que vem sendo utilizada no Relatrio das
Contas do Governo pelo Tribunal de Contas da Unio.
Despesa com terceirizao por rgo superior 2013 e 2014
R$ milhes
rgo
2013 (A)
2014 (B)
%
B/A
Pessoal 2014
(C)
B/C
Cmara dos Deputados
190
214
12%
3.819
6%
Senado Federal
108
118
9%
3.017
4%
66
77
17%
1.382
6%
Subtotal Poder Legislativo
364
409
12%
8.218
5%
Justia Federal
624
720
15%
6.978
10%
Justia do Trabalho
560
682
22%
12.742
5%
Justia Eleitoral
341
522
53%
3.848
14%
113
127
13%
1.676
8%
99
124
26%
840
15%
101
109
8%
332
33%
38
41
9%
41
100%

Justia Militar
19
24
24%
337
7%
Subtotal Poder Judicirio
1.893
2.350
24%
26.795
9%
Ministrio da Educao
4.129
4.670
13%
40.503
12%
Ministrio da Sade
2.840
3.016
6%
17.019
18%
2.174
2.260
4%
31.384
7%
Ministrio da Defesa
1.740
2.118
22%
55.592
4%
752
1.220
62%
2.319
53%

1.077
1.202
12%
11.162
11%
666
835
25%
1.062
79%
Ministrio da Justia
607
622
3%
7.648
8%
834
613
-27%
3.928
16%
TC 005.335/2015-9

rgo
2013 (A)
%
B/A
2014 (B)
Pessoal 2014
(C)
B/C
Presidncia da Republica
428
530
24%
2.544
21%
330
404
22%
1.492
27%
Minist. da Agricultura Pec. e Abastecimento
288
349
21%
6.119
6%
238
311
31%
533
58%
505
311
-38%
1.117
28%
Minist. do Desenvolv., Indstria e Comrcio
277
298
8%
661
45%
268
271
1%
2.739
10%
Minist. do Planejamto, Oramento e Gesto
255
246
-4%
7.479
3%
263
244
-7%
631
39%
225
228
1%
1.121
20%
155
155
0%
1.413
11%
Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome
134
144
7%
70
204%
115
138
20%
34
401%
101
108
7%
1.370
8%
100
104
4%
2.444
4%
84
81
-4%
67
122%
49
64
30%
37
174%
-14%
12%
18.636
20.543
10%
200.496
10%
305
353
16%
3.675
10%
69
0%
206
34%
Conselho Nacional do Ministrio Publico
32%
30
30%
21.206
23.734
12%
239.420
10%
Gabinete da Vice-Presidncia da Republica

Subtotal Poder Executivo
Total Geral
Fonte: Siafi.
As despesas com terceirizao somaram, em 2014, R$ 23,7 bilhes, o que representa 10% do
que foi gasto com pessoal e encargos sociais na Unio no exerccio. Nesse aspecto, destacam-se os
Ministrios do Esporte, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Pesca e Aquicultura, e o
Ministrio do Turismo, cujas despesas com terceirizao superaram a despesa com pessoal do
respectivo rgo. Comparativamente a 2013, as despesas com terceirizao cresceram 12%, e os
rgos com crescimento mais significativo foram o Ministrio da Cincia e Tecnologia (62%), a
Justia Eleitoral (53%), o Ministrio da Cultura (31%) e o Ministrio da Pesca e Aquicultura (30%).
Por meio da metodologia utilizada, so contabilizadas apenas as despesas associadas aos
subelementos mais diretamente associados terceirizao no mbito dos elementos: 36 - Outros
Servios de Terceiros - Pessoa Fsica, 39 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica, 35 Servios de Consultoria e 37 - Locao de mo de obra. A identificao de tais subelementos
realizada na prxima tabela.
Despesa com terceirizao por natureza de despesa detalhada 2013 e 2014 1
R$ milhes
Cdigo
33903500
33903501
33903600
33903607
33903606
33903610
Ttulo
Servios de Consultoria
Assessoria e Consultoria Tcnica ou Jurdica
Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica
Estagirios
Servios Tcnicos Profissionais
Percias Tcnicas - Justia Gratuita
Demais subelementos
33903700 Locao de Mo-de-Obra
2013
384
384
953
440
329
170
15
6.403
% Total
2%
2%
4%
2%
2%
1%
0%
30%
2014
352
352
906
457
230
201
19
7.546
% Total
1%
1%
4%
2%
1%
1%
0%
32%
% 2014/2013
-8%
-8%
-5%
4%
-30%
18%
27%
18%
TC 005.335/2015-9

Cdigo
Ttulo
33903701
33903703
33903702
33903704
33903705
Apoio Administrativo, Tcnico e Operacional

Vigilncia Ostensiva
Limpeza e Conservao
Manuteno e Conservao de Bens Imveis
Servios de Copa e Cozinha
Demais subelementos
33903900
33903979
33903957
33903905
33903965
33903916
33903927
33903917
33903978
33903977
33903908
33903928
Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica

Serv. de Apoio Admin., Tcnico e Operacional
Servios Tcnicos Profissionais de T.I.
Servios Tcnicos Profissionais
Servios de Apoio ao Ensino
Manuteno e Conserv. de Bens Imveis
Suporte de Infraestrutura de T.I.
Manut. e Conserv. de Mquinas e Equipamentos
Limpeza e Conservao
Vigilncia Ostensiva/Monitorada
Manuteno de Software
Suporte a usurios de T.I.
Demais subelementos4
Total
2013
2.140
1.948
1.507
344
221
242
13.466
2.346
1.948
1.600
1.293
1.683
965
902
658
517
443
372
739
21.206
% Total
10%
9%
7%
2%
1%
1%
64%
11%
9%
8%
6%
8%
5%
4%
3%
2%
2%
2%
3%
100%
2014
2.680
2.278
1.636
398
258
296
14.931
2.631
2.100
1.994
1.797
1.726
1.025
756
739
544
513
363
744
23.734
% Total
% 2014/2013
11%
10%
7%
2%
1%
1%
63%
11%
9%
8%
8%
7%
4%
3%
3%
2%
2%
2%
3%
100%
25%
17%
9%
16%
16%
22%
11%
12%
8%
25%
39%
3%
6%
-16%
12%
5%
16%
-3%
1%
12%
Fonte: Siafi.
1
2
Subelementos: 33903622 - Manuteno e Conserv. de Bens Imveis, 33903624 - Servios de Carter Secreto ou
Reservado, 33903625 - Servios de Limpeza e Conservao, 33903618 - Manuteno e Conserv. de Equipamentos,
33903621 - Manut. e Cons. de B. Mveis de Outras Naturezas, 33903689 - Manuteno de Reparties - Servio
Exterior, 33903627 - Servios de Comunicao em Geral, 33903626 - Servios Domsticos, 33903620 - Manuteno e
Conserv. de Veculos, 33903619 - Vigilncia Ostensiva, 33903629 Honorrios Advocatcios nus da Sucumbncia.
3
Subelementos: 33903707 - Servios de Brigada de Incndio, 33903706 - Manuteno e Conservao de Bens Mveis,
33903728 - Suporte a Usurios de T.I., 33903727 - Suporte de Infraestrutura de T.I., 33903709 - Manuteno de
Software.
4
Subelementos: 33903920 - Manut. e Cons. de B. Mveis de Outras Naturezas, 33903946 - Servios Domsticos,
33903989 - Manuteno de Reparties de Serv. Exterior, 33903956 - Serv. de Percia Mdica/Odontolog. P/Benefcios,
33903961 - Servios de Socorro e Salvamento, 33903942 - Servios de Carter Secreto ou Reservado, 33903954 Servios de Creches e Assist. Pr-Escolar, 33903913 - Percias Tcnicas Justia Gratuita, 33903995 Manut. Cons.
Equip. de Processamento de Dados
As despesas com terceirizao abrangem expressiva quantidade de objetos de gasto. No

entanto, a maior parte se concentra em subelementos especficos, a saber: Servios de Apoio
Administrativo, Tcnico e Operacional (22%), Vigilncia Ostensiva (12%), Limpeza e Conservao
(10%) Servios Tcnicos Profissionais de T.I. (9%), e Manuteno e Conservao de Bens Imveis
(9%).
As naturezas de despesa at ento analisadas referem-se a contratos para execuo de
atividades-meio dos rgos e entidades da administrao pblica federal. Podem ser objeto de
execuo indireta pela Unio, nos termos do Decreto 2.271/1997, o qual dispe que as atividades
materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de
competncia legal do rgo ou entidade (conforme art. 1, caput, do diploma referido).
Por outro lado, nos termos do 1 do art. 2 do mesmo decreto, no podem ser objeto de
execuo indireta as atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos
do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal.
Desde 2013, devido publicao da Portaria-TCU 175/2013, a anlise da situao dos
terceirizados tem sido informada pelas unidades jurisdicionadas no relatrio de gesto, com base na
Deciso Normativa-TCU 127/2013, em observncia s disposies do Acrdo 2.081/2012-TCU-
TC 005.335/2015-9
Plenrio e do art. 1, 2, do Decreto 2.271/1997. As seguintes informaes devem ser
disponibilizadas pelas unidades jurisdicionadas:
a)
dispositivo legal, se houver, que ampara a contratao de pessoas de forma indireta para o exerccio de cargos
ou atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo;
b) medidas adotadas para a completa substituio das pessoas terceirizadas por servidores contratados por meio
de concurso pblico, caso a terceirizao no esteja amparada por ato legal ou normativo especfico.
Em relao letra b acima, caso a unidade jurisdicionada (UJ) tenha recorrido a instncias
internas ou externas para a adoo das medidas necessrias referida substituio, deve informar os
dados dos documentos expedidos, como tipo, nmero, destinatrio, sntese da solicitao e resposta
obtida.
Investimentos
Os investimentos compreendem as despesas de capital destinadas ao planejamento e
execuo de obras pblicas, realizao de programas especiais de trabalho e aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente. A partir de 2007, devido sobretudo
implementao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o valor de investimentos do
Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) foi consideravelmente ampliado.
Neste tpico, so considerados os investimentos do OFSS como um todo, includos os valores
do PAC. A anlise especfica do programa apresentada no tpico 4.1 deste Relatrio.
O quadro seguinte traz a distribuio das despesas de investimentos, por funo, empenhadas
em 2013 e 2014.
Despesas empenhadas com investimentos por funo 2013 e 2014
R$ milhes
Funo
Transporte
Educao
Defesa Nacional
Sade
Gesto Ambiental
Urbanismo
Desporto e Lazer
Saneamento
Agricultura
Judiciria
Segurana Publica
Cincia e Tecnologia
Administrao
Assistncia Social
Comercio e Servios
Organizao Agraria
Essencial Justia
Cultura
Legislativa
Encargos Especiais
Previdncia Social
2013
13.807
10.661
8.957
4.934
4.166
3.720
1.678
2.942
1.435
1.013
1.665
1.177
1.127
887
1.845
4.148
500
260
657
195
149
117
Desp. Emp./
Dotao
87%
77%
90%
53%
88%
50%
59%
86%
60%
65%
61%
61%
73%
88%
58%
93%
75%
77%
61%
51%
100%
54%
2014
13.144
9.935
8.258
5.383
4.223
3.107
1.712
1.687
1.215
1.193
1.078
911
717
655
565
489
413
271
224
202
124
114
Desp.
Emp./
Dotao
75%
69%
85%
57%
76%
46%
75%
75%
61%
72%
56%
63%
56%
81%
47%
62%
68%
82%
44%
57%
94%
77%
2014/2013
-5%
-7%
-8%
9%
1%
-16%
2%
-43%
-15%
18%
-35%
-23%
-36%
-26%
-69%
-88%
-17%
4%
-66%
4%
-17%
-2%
TC 005.335/2015-9
Desp.
2014
Emp./ 2014/2013
Dotao
108
58%
-21%
89
38%
-48%
70
61%
57%
46
13%
-77%
45
41%
-44%
31
97%
45%
56.012
68%
-16%
Funo
2013
Comunicaes
Industria
Trabalho
Habitao
Energia
Relaes Exteriores
Total
137
169
45
201
81
21
66.695
Desp. Emp./
Dotao
64%
51%
45%
74%
60%
63%
74%
Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
A primeira observao a ser feita em relao despesa com investimentos em 2014 que
houve queda de 16% em relao aos valores empenhados em 2013. Em termos financeiros, as
principais funes em que so realizados investimentos, no mbito do governo federal, so
Transporte, Educao, Defesa Nacional e Sade, cujo volume agregado de despesas empenhadas
em 2014 representou 66% do total; exceo da funo Sade, as demais apresentaram queda dos
valores empenhados em 2014 em relao a 2013. Entre as funes com maiores quedas dos valores
gastos em investimentos esto: Organizao Agrria, -88%; Habitao, -77%; Comrcio e Servios,
-69%; e Cultura, -66%. As funes Trabalho, Relaes Exteriores e Judiciria foram as que
apresentaram maior crescimento, de 57%, 45% e 18%, respectivamente.
Da dotao total de investimentos para 2014, 68% foi empenhada no exerccio. Desse
montante, aproximadamente 61% foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do
exerccio. Nesse sentido, o grfico a seguir compara, para as principais funes, em termos de valor,
a parcela das despesas empenhadas que foi liquidada no exerccio de 2014 e aquela que foi inscrita
em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Despesas com investimentos por funo
Despesas liquidadas no oramento de 2014 x Despesas inscritas em restos a pagar no
processados
38%
49%
56%
72%
73%
81%
75%
71%
76%
72%
19%
25%
29%
24%
28%
71%
62%
a
ic
bl
P
ul
ic
gr
ra
gu
Se
es
D
po
r
A
o
t
es
G
tu
ze
bi
La
en
io
ac
N
a
es
ef
D
16%
ra
l
ta
l
na
e
rt
po
ns
Tr
a
44%
28%
27%
to
51%
Despesas Liquidadas
Despesas inscritas em restos a pagar no processados
Fonte: Siafi.
84%
29%
TC 005.335/2015-9
Observa-se que, exceo das funes Defesa Nacional e Transporte, em todas as funes
selecionadas a proporo de despesas inscritas em restos a pagar no processados foi superior que
foi liquidada no exerccio. Esse quadro tem se repetido ao longo dos anos, o que tem gerado o
recorrente distanciamento entre as dotaes oramentrias e os valores efetivamente liquidados no
exerccio, com o consequente aumento no estoque de restos a pagar e a diminuio do investimento,
com possveis prejuzos ao desenvolvimento econmico do pas.
No grupo Inverses Financeiras esto classificadas as despesas oramentrias com aquisio
de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de
empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento
do capital; e constituio ou aumento do capital de empresas.
A seguir, so elencados os elementos que compem o grupo, destacando os valores
empenhados e sua proporo em relao dotao oramentria, nos exerccios de 2013 e 2014.
Despesas com inverses financeiras por elemento 2013 e 2014
R$ milhes
2013
Cd.
66
65
Elemento de Despesa
Concesso de emprstimos e
financiamentos
Constituio ou aumento de capital de
empresas
61
Aquisio de Imveis
62
Aquisio de produtos para revenda
91
Sentenas judiciais
Aquisio tit. repres. de cap. j
integralizado
64
Despesas
Empenhadas
2014
Desp. Emp./
Dotao
Despesas
Empenhadas
% 2014/2013
Desp. Emp./
Dotao
62.156
98%
70.462
97%
13%
4.427
95%
3.750
92%
-15%
734
76%
704
96%
-4%
1.200
98%
640
67%
-47%
536
100%
440
100%
-18%
94
100%
93
Indenizaes e Restituies
100%
92
Despesas de Exerccios Anteriores
100%
100%
41
Contribuies
100%
0%
69.056
93%
76.091
84%
10%
Total
Fonte: Siafi.
menos, de acordo com as regras pertinentes, realizados em planilha excel original.
Como se observa, o grupo composto principalmente por despesas com concesso de

emprstimos e financiamentos, que representam 93% do total empenhado. A maior parte dessas
despesas diz respeito a financiamentos de programas de desenvolvimento econmico a cargo do
BNDES e a setores produtivos das Regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste.
3.3.3.4 Despesas por Modalidade de Aplicao

A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos so aplicados diretamente ou
mediante transferncia para outras esferas de governo, para entidades privadas ou outras
instituies. As despesas empenhadas por modalidade de aplicao, em 2013 e 2014, esto
apresentadas na tabela a seguir. Destaca-se que o levantamento considera apenas as despesas
primrias da Unio, pelo fato de o valor das aplicaes diretas ser fortemente influenciado pelas
despesas financeiras.
TC 005.335/2015-9
Despesas primrias por modalidade de aplicao 2013 e 2014

R$ milhes
Cd
Modalidade de Aplicao
2013
2014
% 2014/2013
90
Aplicaes diretas
823.811
72%
913.286
73%
11%
40
Transf. a Municpios
127.178
11%
128.388
10%
1%
30
Transf. a estados e ao DF
108.926
10%
117.528
9%
8%
41
Transf. a municpios - Fundo a Fundo
41.617
4%
46.398
4%
11%
91
Aplicaes diretas - operaes internas
14.075
1%
20.034
2%
42%
31
Transf. a estados e ao DF Fundo a Fundo
15.185
1%
15.980
1%
5%
50
Transf. a Inst. Privadas sem fins lucrativos
6.275
1%
6.669
1%
6%
80
Transferncias ao exterior
2.319
0%
3.145
0%
36%
32
Execuo Oramentria Delegada aos estados/DF
2.798
0%
1.653
0%
-41%
45
Transferncias a municpios - art. 24, LC 141/2012
0%
344
0%
42
Execuo Oramentria Delegada a Municpios
389
0%
287
0%
-26%
60
Transf. a Inst. privadas com fins lucrativos
370
0%
176
0%
-53%
71
Transferncias a Consrcios Pblicos
95
0%
175
0%
84%
70
Transf. a Instituies Multigovernamentais
0%
20
0%
132%
35
Transferncias Fundo a Fundo - art. 24, LC 141/2012
0%
0%
100%
1.254.083
100%
10%
Total
1.143.046
Fonte: Siafi.
Como se observa, as aplicaes diretas de crditos oramentrios da Unio em 2014

corresponderam a 73% do total. J as transferncias a estados, Distrito Federal e municpios
(elementos 30, 31, 35, 40, 41, 45) correspondem a 24,6% das despesas. Quase a totalidade das
transferncias a outros entes federados se referem a despesas obrigatrias decorrentes
principalmente de repartio tributria e obrigaes constitucionais nas reas de sade e educao.
Transferncias voluntrias e para o setor privado
As transferncias voluntrias so definidas no art. 25 da LRF como a entrega de recursos
financeiros a outro ente da Federao a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que
no decorra de determinao constitucional e legal, ou os destinados ao Sistema nico de Sade. A
operacionalizao das transferncias voluntrias ocorre mediante a celebrao de convnios,
contratos de repasse e termos de parceria.
Tambm foram includas nas consultas as transferncias de recursos para as entidades
privadas sem fins lucrativos, as denominadas organizaes no governamentais (ONGs). Embora
no estejam contidas no conceito legal acima mencionado, essas entidades tambm recebem
recursos por meio de convnios, contratos de repasse e termos de parceria, a depender da
qualificao da ONG.
Assim, na tabela a seguir so discriminadas, para o perodo de 2012 a 2014, as transferncias
voluntrias da Unio, por modalidade de aplicao, aos estados e Distrito Federal, a municpios e a
instituies privadas sem fins lucrativos.
Transferncias voluntrias e para o setor privado 2012 a 2014
R$ milhes
Estados e DF
2012
% no exerccio
2013
Municpios
Inst.
Privadas
Total
6.087
7.147
3.026
16.260
37%
44%
19%
100%
3.504
5.520
4.564
13.588
Var. %
-16%
Estados e DF
% no exerccio
2014
% no exerccio
Total
Municpios
TC 005.335/2015-9
Inst.
Privadas
Total
26%
41%
34%
100%
2.454
4.851
4.626
11.931
21%
41%
39%
100%
12.044
17.519
12.217
41.780
Var. %
-12%
Fonte: Siafi.
1
menos, de acordo com as regras pertinentes. O clculo se baseia na metodologia utilizada pelo Tesouro Nacional
(https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/transferencias-voluntarias.
2
Modalidades de aplicao 30 e 31.
Modalidades de aplicao 40 e 41.
Em 2014, as transferncias voluntrias somaram R$ 11,9 bilhes. Em relao a 2013, houve

diminuio dessas despesas em 12%. Como se observa, nos trs ltimos exerccios, houve aumento
na proporo de transferncias s instituies privadas sem fins lucrativos, tendo ocorrido
diminuio nas transferncias a estados, DF e municpios. As transferncias aos municpios, no
entanto, continuam com a maior parcela dos recursos descentralizados. Em 2014, elas
representaram 41% do total; as transferncias a estados e ao DF, por sua vez, representaram 21%; e
as destinadas a instituies privadas sem fins lucrativos, 39%.
Transferncias a entidades sem fins lucrativos
O governo federal empenhou em 2014 aproximadamente R$ 4,6 bilhes em transferncias a
entidades sem fins lucrativos, correspondente a um aumento de 7% em relao a 2013.
O rgo que mais descentralizou recursos para o setor privado no lucrativo, em 2014, foi o
Ministrio da Educao, com repasses da ordem de R$ 3 bilhes, equivalentes a 65,9% do total.
Desse montante, 84,7% correspondem ao Apoio Formao Profissional e Tecnolgica, sob
responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A ao visa
oferta de bolsas para formao de estudantes e trabalhadores e ao financiamento da educao
profissional e tecnolgica, em decorrncia da instituio do Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec). Quase todo o valor da ao corresponde a transferncias
para o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e o Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial (Senac). As duas instituies foram as que mais receberam recursos de transferncias
voluntrias da Unio no exerccio (R$ 2,4 bilhes).
O Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao responde por outros 23,7% das transferncias
a instituies no lucrativas, cerca de R$ 1 bilho. As despesas correm conta principalmente do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), sendo que grande parte
destinada pesquisa e ao desenvolvimento em reas bsicas e estratgicas (R$ 285 milhes) e ao
fomento a projetos de implantao e recuperao de infraestrutura de pesquisa das instituies
pblicas (R$ 216 milhes).
A tabela seguinte apresenta as entidades sem fins lucrativos que mais receberam recursos da
Unio em 2014, agregando o retrospecto de recursos recebidos por essas entidades nos dois anos
anteriores.
Transferncias da Unio s Entidades sem Fins Lucrativos 2012 a 2014
R$ milhes
Entidade
Valor Empenhado
%
2014/2012
TC 005.335/2015-9

2012
2013
2014
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai)
683
1.162
1.554
128%
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac)
284
719
836
194%
Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP)
169
305
286
69%
Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais
98
191
165
68%
Senat Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte
0,0
128
121
Associao Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial
0,0
10
109
Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada
78
112
95
22%
Fundao Parque de Alta Tecnologia da Regio de Ipero e
19
20
80
328%
Servio Nacional de Aprendizagem Rural - Senar
0,0
57
70
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da computao

cientfica
0,4
19
63,5
14.351%
Organizao Brasileira para o Desenvolvimento Cientfico
0,0
128
58
Fundao de Apoio e Desenvolv. ao Ensino, Pesq e Extenso
0,0
59
57
Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologias Espaciais
0,0
52
49
Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa
53
104
40
-24%
39
886%
1.587
1.259
1.003
-37%
2.975
4.332
4.626
55%
Agncia de Promoo de Exportaes no Brasil (Apex-BRA)

Demais
Total
Fonte: Siafi.
1
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendonamento, para mais ou para
Por fim, cabe ressaltar que essas entidades tambm podem ser remuneradas em contrapartida
pela prestao de servios ou fornecimento de produtos administrao pblica. Tais valores no
foram computados na presente anlise.
Transferncias Constitucionais
A distribuio das transferncias constitucionais ocorre por meio do programa Transferncias
Constitucionais e as Decorrentes de Legislao Especfica, que abrange, entre outros, os recursos
relativos ao Fundo de Participao dos Estados (FPE), ao Fundo de Participao dos Municpios
(FPM), ao Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPI-Exp),
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), s compensaes financeiras pela
explorao de petrleo ou gs natural, recursos hdricos e outros recursos minerais, bem como s
transferncias para a educao bsica, a exemplo do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
A tabela seguinte mostra os valores lquidos relativos s transferncias constitucionais para o
FPE, FPM, IPI-Exp e Cide, distribudos por Unidade da Federao em 2014.
Distribuio das transferncias constitucionais por Unidade da Federao - 2014 (1)(2)
R$ milhares
Unidade da
Federao
Acre
Amap
Amazonas
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Regio Norte
FPE
1.987.127
1.981.900
1.620.836
3.550.226
1.635.474
1.440.943
2.520.939
14.737.446
FPM
342.024
251.594
984.601
2.255.786
544.573
319.723
912.567
5.610.868
IPI-Exp.
190
6.845
30.143
229.094
11.093
141
3.869
281.374
Cide-Est.
689
586
1.439
2.785
1.215
640
1.732
9.085
Cide-Mun.
230
195
480
928
405
213
577
3.028
Total
2.330.259
2.241.120
2.637.499
6.038.819
2.192.761
1.761.660
3.439.684
20.641.801
% Total
1,85%
1,78%
2,09%
4,78%
1,74%
1,40%
2,72%
16,35%
Total per
capita(3)
2.949
2.985
681
748
1.254
3.545
2.298
1.198
TC 005.335/2015-9

Unidade da
Federao
FPE
FPM
IPI-Exp.
Cide-Est.
Cide-Mun.
Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Regio Nordeste
Distrito Federal
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Reg. Centro-Oeste
Esprito Santo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
So Paulo
Regio Sudeste
Paran
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Regio Sul
2.416.442
5.457.892
4.261.723
4.192.775
2.781.688
4.008.061
2.510.135
2.426.782
2.413.654
30.469.152
400.911
1.651.448
1.340.570
773.708
4.166.636
871.292
2.587.448
887.382
580.862
4.926.984
1.674.740
1.367.813
743.387
3.785.940
1.529.546
5.876.488
3.187.490
2.667.229
2.074.438
3.159.063
1.703.161
1.616.397
958.324
22.772.137
109.020
2.354.896
1.171.018
953.235
4.588.169
1.112.567
8.415.023
1.925.783
8.549.527
20.002.900
4.336.171
4.342.684
2.505.246
11.184.101
3.372
219.146
24.587
34.492
4.477
16.139
789
3.340
1.818
308.160
6.406
88.185
60.267
69.776
224.634
193.359
559.624
655.955
777.620
2.186.558
306.637
372.927
207.810
887.375
1.219
5.696
3.170
2.669
1.685
3.151
2.056
1.661
1.055
22.362
1.627
4.310
2.754
2.188
10.879
1.839
9.699
4.442
15.554
31.533
5.607
4.835
3.167
13.609
406
1.899
1.057
890
562
1.050
685
554
352
7.454
0
1.437
918
729
3.084
613
3.233
1.481
5.185
10.511
1.869
1.612
1.056
4.536
Total
58.086.158
64.158.174
3.888.101
87.469
28.614
% Total
Total per
capita(3)
3,13%
9,16%
5,92%
5,46%
3,85%
5,69%
3,34%
3,21%
2,67%
42,44%
0,41%
3,25%
2,04%
1,43%
7,12%
1,73%
9,17%
2,75%
7,86%
21,51%
5,01%
4,82%
2,74%
12,57%
1.189
764
846
1.007
1.233
775
1.320
1.188
1.521
954
182
629
799
687
591
561
558
211
225
319
571
543
514
547
126.248.516 100,00%
623
Total
3.950.986
11.561.119
7.478.027
6.898.055
4.862.851
7.187.464
4.216.827
4.048.734
3.375.203
53.579.266
517.964
4.100.276
2.575.527
1.799.635
8.993.402
2.179.670
11.575.027
3.475.041
9.928.748
27.158.487
6.325.024
6.089.872
3.460.665
15.875.561
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Banco do Brasil e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
1
Considerados os valores efetivamente distribudos no exerccio (regime de caixa).
Os valores, exceto os da Cide, j esto deduzidos de 20% para o Fundeb.
Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).
Em 2014, houve aumento de 9% em relao ao montante distribudo em 2013 (cerca de R$

116 bilhes), enquanto em 2013 havia sido registrado aumento de 6% em relao ao total
distribudo em 2012. O acrscimo em 2014 foi influenciado pelo aumento na receita classificada do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) parcialmente destinada ao FPE, ao FPM e ao IPIExp , que cresceu aproximadamente 14% em relao a 2013. Esses nmeros ainda no refletem a
desacelerao da economia, que dever ser captada na anlise do exerccio de 2015.
Os estados que receberam as maiores parcelas dos recursos foram Minas Gerais, Bahia e So
Paulo, que possuem elevado nmero de habitantes. O estado do Rio de Janeiro, apesar de ser mais
populoso do que o estado da Bahia, recebeu menos recursos do que este, em funo de sua maior
renda per capita. Em termos regionais, a regio Nordeste foi a que recebeu a maior proporo de
recursos (42,4%), apesar de concentrar 27,7% da populao brasileira. A regio Norte tambm
recebeu recursos em proporo superior sua populao, j que contou com 16,4% dos recursos e
detm 8,5% da populao brasileira. Por outro lado, a regio Sudeste recebeu 21,5% dos recursos,
apesar de possuir a maior populao (42% do total). J nas regies Centro-Oeste e Sul, a
distribuio dos recursos proporcional ao nmero de habitantes, sendo que a populao da
primeira representa 7,5% do total e a da segunda, 14,3%.
Considerando-se o valor das transferncias per capita, nota-se que a regio Norte
proporcionalmente mais beneficiada do que a Nordeste, com destaque para os estados de Roraima,
Amap e Acre, que receberam os maiores valores de transferncias per capita.
J as compensaes financeiras transferidas aos estados e municpios totalizaram
TC 005.335/2015-9
aproximadamente R$ 25 bilhes em 2014, includos os royalties e a participao especial pela
explorao do petrleo e do gs natural, as compensaes financeiras devidas pela utilizao de
recursos hdricos e minerais e os royalties pagos pela Itaipu Binacional, conforme demonstrado na
tabela a seguir.
Compensaes financeiras transferidas por Unidade da Federao 2014

R$ milhares
Total per
capita
(**)
UF
(*)
ANP
(1)
AC
AM
16.582
216
16.797
0,07%
21,26
314.905
87.470
26.598
8.509
5.758
443.240
1,77%
114,42
AP
PA
PEA
(2)
FEP
(3)
CFM (4)
CFH
(5)
ITA
(6)
Total
% Total
349
14.878
11.143
2.859
29.229
0,12%
38,92
1.979
59.979
451.992
159.905
673.855
2,69%
83,46
RO
RR
18.496
5.457
39.014
62.967
0,25%
36,01
13.390
284
13.673
0,05%
27,52
TO
Norte
29.852
2.724
39.285
71.860
0,29%
48,01
317.234
87.470
179.774
480.324
246.820
1.311.623
5,23%
76,12
118.302
40.761
2.029
20.040
181.132
0,72%
54,53
515.876
12.910
136.698
38.775
58.793
763.051
3,04%
50,45
AL
BA
CE
MA
57.358
80.918
4.866
143.141
0,57%
16,19
68.176
2.722
70.891
4.449
10.618
156.855
0,63%
22,90
PB
PE
31.132
52.677
4.100
87.910
0,35%
22,29
74.880
79.026
6.057
17.761
177.724
0,71%
19,16
PI
RN
44.449
2.672
2.420
49.540
0,20%
15,51
551.553
24.972
42.379
2.520
621.424
2,48%
182,32
376.444
14.899
30.153
11.921
14.138
447.556
1,79%
201,64
1.793.721
55.504
577.952
77.389
123.769
2.628.334
10,49%
46,78
DF
GO
6.996
774
39
7.808
0,03%
2,74
52.029
62.800
140.538
15.343
270.710
1,08%
41,50
MS
MT
21.610
28.740
55.511
8.122
113.984
0,45%
43,51
28.539
17.198
22.542
68.279
0,27%
21,18
C.Oeste
102.178
115.734
219.365
23.504
460.781
1,84%
30,28
1.708.849
1.171.181
25.047
11.099
3.688
2.919.863
11,65%
751,56
21.942
168.785
729.467
208.659
39.746
1.168.599
4,66%
56,36
6.623.310
6.865.265
40.188
16.603
14.156
13.559.522
54,10%
823,73
SE
Nordeste
ES
MG
RJ
SP
Sudeste
PR
RS
SC
Sul
Total
1.110.706
234.343
160.922
59.587
131.779
18.131
1.715.468
6,84%
38,96
9.464.807
8.270.789
394.942
816.757
358.281
57.876
19.363.452
77,25%
227,50
10.910
88.735
13.178
204.905
449.304
767.032
3,06%
69,22
114.675
87.272
15.944
97.562
315.453
1,26%
28,15
66.048
50.108
16.798
85.402
218.356
0,87%
32,46
191.633
226.114
45.919
387.870
449.304
1.300.840
5,19%
44,83
11.767.394
8.413.762
1.480.961
1.536.122
1.336.105
530.684
25.065.029
100,00%
123,61
Fonte: Siafi e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

(*) Inclui valores recebidos pelo estado, bem como pelos municpios integrantes da respectiva Unidade da Federao.
(**) Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).
(1) ANP - Royalties pela Produo e Royalties Excedentes de Petrleo e Gs Natural
(2) PEA - Participao Especial pela Produo de Petrleo e Gs Natural
(3) FEP - Fundo Especial do Petrleo
(4) CFM - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
(5) CFH - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Hdricos
(6) ITA - Royalties da Itaipu Binacional
Em 2014, houve aumento de 7,3% em relao aos valores nominais transferidos em 2013
(cerca de R$ 23,4 bilhes). Observa-se que o estado do Rio de Janeiro e seus municpios receberam
TC 005.335/2015-9
a maior parcela do total das compensaes financeiras transferidas, em torno de 54%, em razo dos
expressivos valores recebidos a ttulo de royalties e de participao especial pela explorao do
petrleo e do gs natural (PEA). Por essa razo, o valor das compensaes financeiras per capita
transferido ao Rio de Janeiro (estado e municpios) corresponde a quase sete vezes a mdia
nacional.
O estado do Esprito Santo e seus municpios receberam a segunda maior parcela do total das
compensaes financeiras transferidas (aproximadamente 12%), tambm devido aos vultosos
valores recebidos a ttulo de royalties e PEA. Apesar de o valor absoluto transferido ao Esprito
Santo (estado e municpios) ser muito inferior ao transferido ao Rio de Janeiro (estado e
municpios), o valor per capita transferido quele bastante elevado, aproximando-se do volume
per capita transferido ao Rio de Janeiro, tendo em vista que a populao capixaba equivale a 23,6%
da fluminense.
Em relao ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), importa mencionar que foi criado pela
Emenda Constitucional 53/2006, que alterou o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), tendo por objetivo garantir a universalizao da educao bsica e a
remunerao condigna dos trabalhadores da educao. O prazo de vigncia do fundo de catorze
anos, a partir de 2007, e seus recursos podem ser aplicados na educao bsica como um todo, ou
seja: educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens
e adultos. Pelo menos 60% desses recursos devem ser destinados ao pagamento da remunerao dos
profissionais do magistrio em efetivo exerccio na rede pblica. A partir de 2009, o Fundeb passou
a ser composto por 20% das fontes de receita listadas abaixo:
Percentuais Fundeb
Origem dos recursos
Recursos que j integravam o Fundef:
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE)
Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
Imposto s/ Produtos Industrializados proporcional s exportaes (IPI-Exp)
Desonerao de Exportaes (LC 87/1996)
Recursos novos:
Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao (ITCMD)
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA)
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)
Competncia Residual (inciso I do caput do art. 154 da CF/1988)
Percentual do Volume de Recursos

2007
2008
2009-2020
16,66%
18,33%
20,00%
6,66%
13,33%
20,00%
Fonte: Lei 11.494/2007
Alm dos recursos citados, originrios dos entes estaduais e municipais, integram a
composio do Fundeb, a ttulo de complementao financeira, recursos federais. Essa
complementao da Unio tem por objetivo garantir o alcance do valor mnimo por aluno definido
nacionalmente. At 2009, os valores mnimos de complementao eram fixos (R$ 2,0 bilhes em
2007, R$ 3,0 bilhes em 2008 e R$ 4,5 bilhes em 2009) e corrigidos monetariamente a cada ano. A
partir de 2010, o valor da complementao passou a ser de, no mnimo, 10% dos recursos do fundo.
Em 2014, o valor da complementao atingiu o montante aproximado de R$ 11,6 bilhes,
representando aumento de cerca de 7% em relao ao ano anterior.
O quadro a seguir mostra os valores dos recursos distribudos em 2013 e 2014.
TC 005.335/2015-9
Recursos distribudos no mbito do Fundeb em 2013 e 2014

R$ milhares
2013
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total
Estados e
Municpios1
(a)
699.503
1.472.244
2.148.336
681.048
5.892.604
3.464.802
652.659
2.353.139
3.466.181
2.454.999
10.689.068
1.760.669
1.968.622
3.081.373
1.898.274
4.086.600
1.510.449
6.086.083
7.692.034
1.587.552
1.078.666
501.776
6.673.016
3.910.731
1.288.329
29.181.263
1.140.305
107.420.325
Complement.
da Unio2
(b)
514.789
507.431
2.444.865
1.274.854
2.359.343
2.355.561
207.901
651.303
489.148
22.458
10.827.654
Variao
Total %
(g)=[(f)/(c)-1]
2014
Total
(c)=(a)+(b)
699.503
1.987.034
2.655.767
681.048
8.337.468
4.739.656
652.659
2.353.139
3.466.181
4.814.343
10.689.068
1.760.669
1.968.622
5.436.935
2.106.176
4.737.903
1.999.597
6.086.083
7.692.034
1.610.010
1.078.666
501.776
6.673.016
3.910.731
1.288.329
29.181.263
1.140.305
118.247.979
Estados e
Municpios1
(d)
764.509
1.595.328
2.270.761
744.408
6.441.222
3.774.796
1.622.786
2.447.817
3.789.106
2.659.999
11.392.956
1.920.088
2.203.254
3.333.136
2.098.732
4.415.196
1.670.788
6.704.844
7.932.574
1.561.081
1.183.144
561.564
7.148.730
4.334.268
1.391.820
29.884.915
1.260.561
115.108.381
Complement.
da Unio3
(e)
517.316
639.534
2.498.544
1.332.932
2.643.463
2.537.444
202.332
653.583
492.937
36.508
11.554.592
Total
(f)=(d)+(e)
764.509
2.112.644
2.910.295
744.408
8.939.766
5.107.727
1.622.786
2.447.817
3.789.106
5.303.462
11.392.956
1.920.088
2.203.254
5.870.580
2.301.064
5.068.779
2.163.725
6.704.844
7.932.574
1.597.589
1.183.144
561.564
7.148.730
4.334.268
1.391.820
29.884.915
1.260.561
126.662.973
9%
6%
10%
9%
7%
8%
NA
4%
9%
10%
7%
9%
12%
8%
9%
7%
8%
10%
3%
-1%
10%
12%
7%
11%
8%
2%
11%
7%
Fonte: Siafi, Portaria MEC 364, de 28/4/2014, e Portaria MEC 317, de 27/3/2015.
NA = No Aplicvel
Notas:
1
Recursos disponibilizados ao Fundeb, excetuando-se a complementao. Os valores registrados nas colunas (a) e (d)
referem-se aos disponibilizados aos fundos por UF em cada exerccio, podendo apresentar algumas divergncias em
relao aos valores que efetivamente deveriam ser direcionados, os quais so considerados quando do ajuste previsto
no 2 do art. 6, em conformidade com o disposto no pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei 11.494/2007. Na
coluna (a), os valores direcionados ao Fundeb, no mbito do DF, contemplam os valores resultantes das transferncias
constitucionais e de parte dos tributos estaduais, em razo da disponibilizao destes no Siafi apenas a partir de
agosto de 2013.
2
Distribuio decorrente da aplicao das disposies do 2 do art. 6 e do pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei
11.494/2007, registrada na Portaria MEC 364, de 28/4/2014.
3
Distribuio decorrente da aplicao das disposies do 2 do art. 6 e do pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei
11.494/2007, registrada na Portaria MEC 317, de 27/3/2015.
Comparando-se o volume de recursos totais distribudos em 2013 e 2014, os maiores

aumentos, de aproximadamente 12%, foram observados nos estados de Mato Grosso e Roraima,
ambos no beneficirios da complementao da Unio, enquanto houve uma pequena queda nos
recursos distribudos ao estado do Rio Grande do Norte. Cabe ressaltar que a comparao entre os
valores distribudos ao Distrito Federal em 2013 e 2014 fica prejudicada, em razo de os valores de
2013 contemplarem os resultantes das transferncias constitucionais e de parte dos tributos
estaduais tendo em vista que os tributos estaduais do DF passaram a ser disponibilizados no Siafi
apenas em agosto de 2013 , enquanto em 2014 foram contabilizados todos os recursos.
Em relao complementao da Unio, nota-se a permanncia dos mesmos estados como
seus beneficirios em 2014, havendo ocorrido significativo acrscimo no valor repassado ao Rio
Grande do Norte (63%), o que significa que o estado ficou mais dependente dos recursos
TC 005.335/2015-9
complementados pela Unio. Nos demais estados beneficirios da complementao, com exceo
da Paraba, tambm houve aumento nos valores repassados, embora em menores propores.
Para o exerccio de 2014, foi fixado inicialmente, por meio da Portaria Interministerial
MEC/MF 19, de 27/12/2013, o valor mnimo por aluno de R$ 2.285,57, com efeitos financeiros a
partir de 1/1/2014, representando aumento de 13% em relao ao valor fixado para o exerccio de
2013, com base nas receitas estimadas R$ 2.022,51, conforme a Portaria Interministerial
MEC/MF 16, de 27/12/2013.
Em novembro de 2014, considerando a retificao do Censo Escolar de 2013 dos municpios
de Mutupe (BA) e Anajatuba (MA), foram publicados, por meio da Portaria Interministerial
MEC/MF 15, de 25/11/2014, novos parmetros operacionais do Fundeb para o exerccio de 2014,
com efeitos financeiros retroativos a 1/1/2014, no tendo havido alterao do valor mnimo por
aluno, que permaneceu em R$ 2.285,57. Por essa razo, o Banco do Brasil promoveu, em
19/12/2014, os acertos financeiros correspondentes ao perodo de 1 de janeiro at a data de
mudana dos coeficientes de distribuio dos recursos do Fundeb, por meio de lanamentos nas
contas especficas dos beneficirios dos estados da Bahia e do Maranho.
Em 2014 foi realizado, por meio da Portaria MEC 364, de 28/4/2014, o ajuste da
complementao da Unio ao Fundeb do exerccio de 2013, com base nas receitas efetivas apuradas
naquele exerccio, conforme o previsto no 2 do art. 6 da Lei 11.494/2007. Em decorrncia do
ajuste, o valor mnimo por aluno para o exerccio de 2013 passou de R$ 2.022,51 para R$ 2.287,87.
Em relao s portarias retromencionadas, foi verificada a conformidade dos clculos
realizados para nortear a distribuio dos recursos do Fundeb.
Cabe registrar ainda que, como resultado da aplicao da IN/TCU 60/2009 que dispe sobre
os procedimentos para a fiscalizao do cumprimento do mnimo da educao, bem como da
operacionalizao e da aplicao dos recursos federais do Fundeb foi publicada, no D.O.U. de
30/12/2014, a Portaria Interministerial MEC/MF 17, de 29/12/2014, contendo os parmetros para
operacionalizao do Fundeb no exerccio de 2015, em cumprimento ao prazo de 31 de dezembro
de cada exerccio, estabelecido no art. 15 da Lei 11.494/2007.
Aes de Controle Externo
Entre as aes de controle externo realizadas ou julgadas em 2014, relacionadas funo
Encargos Especiais, podem-se mencionar os acompanhamentos das transferncias constitucionais
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPIExp), Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - Combustveis - Estados e Municpios
(Cide) e Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb) no segundo semestre do exerccio de 2013 (TC
006.407/2014-5) e no primeiro semestre do exerccio de 2014 (TC 019.256/2014-0).
Nos trabalhos, apreciados por meio dos Acrdos 1447/2014 e 2819/2014-TCU-Plenrio,
respectivamente, foi constatada a regularidade das distribuies relativas s transferncias, tanto na
aplicao dos coeficientes de repasse quanto no depsito dos recursos nas contas dos beneficirios.
Na anlise efetuada para verificar se os recursos distribudos estavam corretos em relao ao que
havia sido arrecadado (com exceo do Fundeb, por ser composto, em grande parte, de recursos
arrecadados pelos estados), foi constatada a correspondncia entre a arrecadao e a distribuio.
TC 005.335/2015-9
3.3.3.5 Apurao da Aplicao dos Mnimos Constitucionais em Sade e Educao

Aplicao Mnima em Aes e Servios Pblicos de Sade
A Constituio da Repblica estabelece que todos os entes da Federao devem aplicar um
percentual mnimo anual de recursos financeiros pblicos no custeio da assistncia sade. A Lei
Complementar 141/2012 (LC 141/2012) define que a Unio deve aplicar, no mnimo, o montante
correspondente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, apurado nos termos da lei,
acrescido do percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida
no ano anterior ao da lei oramentria anual.
Os arts. 34 e 35 da LC 141/2012 preveem, por sua vez, que o demonstrativo das despesas com
sade que integra o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) deve subsidiar a
emisso do parecer prvio das contas anuais do chefe do Poder Executivo.
Com um forte carter de norma de finanas e controle dos oramentos da sade nas trs
esferas de governo, a LC 141/2012 nasceu com desafios semelhantes aos da Lei de
Responsabilidade Fiscal. A norma geral estabeleceu uma nova gerao de regras fiscais e de
controle voltadas para a implementao efetiva de uma das mais importantes polticas sociais, com
uma viso estratgica que consiste em transformar as carncias de regulamentao da
Emenda 29/2000 em oportunidades de avanos institucionais em prol da gesto da poltica pblica
de sade.
A eficincia, a eficcia e a efetividade da poltica de sade pblica perpassam toda a norma, a
partir de um conjunto de regras voltadas para transparncia e controle, inclusive com medidas
indutoras do controle social, seja pelo fortalecimento dos Conselhos de Sade, seja pela previso de
audincias pblicas peridicas no mbito do parlamento ou pela divulgao, em meios eletrnicos,
das informaes sobre oramentos de sade declaradas e homologadas pelos gestores do SUS.
Para tanto, deve o Ministrio da Sade manter sistema de registro eletrnico centralizado das
informaes de sade referentes aos oramentos pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios (Siops), includa sua execuo, garantido o acesso pblico s informaes.
Alm de tornar obrigatria a declarao das informaes no Siops, a LC 141/2012 exige a
segregao das informaes (art. 32) e estabelece mecanismos especficos de execuo e controle
dos recursos da Unio transferidos aos demais entes da Federao (art. 13), com vistas a identificar
os recursos federais movimentados em contas especficas e garantir a identificao do credor final
em caso de pagamento.
A primeira previso mencionada vem ao encontro de determinaes proferidas por esta Corte
de Contas que apontam a falta de discriminao das fontes de receitas que constituem o Fundo
Municipal de Sade na Lei Oramentria Anual e deficincias na administrao dos recursos
repassados pelo Fundo Nacional de Sade, caracterizada pela permanncia de saldos sem utilizao
por perodos considerveis de tempo, alguns em aplicao financeira outros simplesmente em conta
corrente como problemas na gesto dos recursos federais transferidos aos demais entes da
Federao. Os Acrdos 1.893/2011-TCU-Plenrio e 5.367/2012-TCU-Segunda/Cmara so
exemplos de determinaes nesse sentido, cuja soluo, de modo sistmico, passa pela
regulamentao dos arts. 13, 2 e 4, e 32, pargrafo nico, da LC 141/2012.
A primeira deciso foi prolatada no mbito de auditoria de conformidade realizada no
Municpio de Basilia/AC, integrante de Fiscalizao de Orientao Centralizada-FOC (TC
021.659/2010-9), destinada a verificar a regularidade da aplicao dos recursos do Sistema nico
de Sade (SUS), transferidos fundo a fundo pela Unio ao mencionado ente federativo, no exerccio
TC 005.335/2015-9
de 2009. O problema base tratado originou-se da identificao de pontos de risco relacionados
aplicao dos recursos do SUS repassados aos municpios na modalidade fundo a fundo.
O comando constante do art. 13 da LC 141/2012 supramencionado tambm se encontra em

harmonia com as decises do TCU que, como alternativa para minimizar as prticas de fraudes e
irregularidades, ainda recorrentes na execuo do oramento da sade de diversos entes da
Federao, tem recomendado enfaticamente a utilizao de recursos de tecnologia da informao na
gesto pblica. Citem-se os Acrdos 363/2012-TCU-1 Cmara e 1700/2007-TCU-Plenrio.
A efetividade dessas regras de controle dos recursos federais, porm, depende da fixao, por
ato prprio do chefe do Poder Executivo da Unio, de critrios e procedimentos sobre a
movimentao financeira de recursos federais descentralizados, o que possibilitar acompanhar e
avaliar a efetividade da aplicao pulverizada dos repasses federais que, na rea da sade,
representam cerca de 70% do oramento da Unio alocado na referida poltica pblica. A edio do
ato presidencial, porm, encontra-se pendente, sendo um dos itens destacados no levantamento de
auditoria objeto do TC 012.762/2012-1.
O cumprimento desse novo arcabouo de grande relevncia para a melhoria da governana
da poltica de sade nas trs esferas de governo. Com regras especficas que definem o conceito de
aes e servios pblicos de sade e a metodologia de clculo do mnimo a ser aplicado anualmente
por cada ente da Federao, assim como fixao de mecanismos especficos para aplicao e
acompanhamento dos recursos federais de forma descentralizada, a LC 141/2012 tende a pacificar
entendimentos discrepantes que dificultaram o controle pblico e social dos gastos na respectiva
rea ao longo do perodo que antecedeu edio da lei complementar em tela.
O avano normativo no elimina, porm, os desafios para se alcanar a padronizao
necessria, com vistas adoo de conceitos uniformes para definio da rotina eletrnica do Siops
para clculo automtico do mnimo de sade, cuja declarao obrigatria por todos os entes da
Federao.
A LC 141/2012 trouxe, assim, implicaes no campo das finanas pblicas e do SUS, cuja
aplicao ainda apresenta elementos e aspectos de graus de complexidade diversos, alguns deles
ainda em discusso, envolvendo diferentes atores, como os ministrios do Planejamento, Oramento
e Gesto, da Fazenda e da Sade, alm do Tribunal de Contas da Unio, Congresso Nacional e
outros.
A esse respeito, cabe destacar que foi encaminhada ao TCU consulta da Comisso de
Seguridade Social e Famlia (CSSF) da Cmara dos Deputados (TC 046.061/2012-6), ainda em
anlise, que trouxe questionamentos quanto ao efetivo exerccio de aplicabilidade da lei
complementar (2012 ou 2013), e quanto considerao, ou no, de determinadas aes no conceito
de aes e servios pblicos de sade para fins de clculo do limite constitucional da Unio, cujo
resultado alcanar, ainda que pela via reflexa do Siops, os demais entes da Federao.
Esclarece-se que as despesas discutidas no mbito da consulta ao TCU, somadas, alcanaram
em 2014, aproximadamente, o valor empenhado de R$ 1,95 bilho. Deste montante, R$ 743
milhes foram gastos pela Fundao Nacional de Sade (Funasa) nas subfunes relacionadas com
saneamento bsico, visto que a Funasa investe tambm em saneamento de municpios de at 50 mil
habitantes, que, possivelmente, pode estar includo nas despesas relativas ao saneamento de
pequenas comunidades, conforme dispe a Lei Complementar 141/2012.
No plano federal, as despesas com aes e servios pblicos de sade so executadas no
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), com a marcao do
Identificador de Uso 6 (ID-USO 6). A finalidade desse identificador marcar as despesas
TC 005.335/2015-9
consideradas no clculo do valor mnimo na sade.

A Unio, contudo, ainda no adota rotina automtica de exportao dos dados do Siafi para o
Siops, procedimento essencial previsto na LC 141/2012 para garantir a fidedignidade das
informaes declaradas e homologadas pelo titular da pasta da Sade, que devem ser fontes para o
clculo automtico do mnimo de sade e elaborao do RREO.
Feitas essas consideraes, apresenta-se a seguir o clculo do valor mnimo a ser aplicado no
exerccio de 2014, bem como os montantes de recursos financeiros aplicados no setor de sade pela
Unio, publicados no RREO da Unio relativo ao 6 bimestre.
Clculo do Limite
R$ milhes
Discriminao das Despesas

1. Despesas empenhadas em sade em 2013
2. Variao nominal do PIB em 2013 (%)
Despesas Empenhadas
83.053
10,3
3. Valor mnimo obrigatrio para gastos em sade em 2014
91.616
4. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2014
91.898
5. Variao % da aplicao
10,6
Valor referente diferena entre o valor executado e o limite mnimo constitucional (4 3)
282
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013, p. 50 e 51
Segundo as informaes apresentadas, a Unio empenhou, em 2013, aproximadamente R$ 83

bilhes em aes e servios pblicos de sade. Considerando o que dispe o art. 5 da LC 141/2012,
a variao nominal do PIB foi de 10,3% em relao ao exerccio anterior. Nesse sentido, o valor
mnimo obrigatrio a ser empenhado para gastos em sade em 2014 de R$ 91,6 bilhes. O
relatrio apresentado pela Unio demonstra haver empenhado recursos suficientes para dar
cumprimento regra de aplicao mnima de recursos no setor sade no exerccio de 2014, da
ordem de R$ 91,8 bilhes. Assim, superou-se em R$ 282 milhes o limite mnimo constitucional.
A tabela seguinte, por sua vez, detalha a discriminao das despesas com sade no
computadas para fins de apurao do percentual constitucional, conforme dispe o art. 4 da LC
141/2012, a exemplo de despesas com inativos e pensionistas, assistncia sade que no atende ao
princpio de acesso universal e outras.
Apurao do Mnimo Constitucional em Aes e Servios Pblicos de Sade
R$ milhes
Discriminao das Despesas
Despesas Empenhadas
Despesas com sade em 2014
101.856
(-) Despesas com inativos e pensionistas

(-) Despesa com assistncia sade que no atende ao princpio de acesso universal
(-) Despesas custeadas com outros recursos (recursos de operaes de crdito; e outros recursos)
(-) Outras aes e servios no computados (servio da dvida e outras aes)
(7.587)
(386)
(168)
(1.472)
(-) Restos a pagar no processados inscritos indevidamente no exerccio sem disponibilidade

financeira
(-) Despesas custeadas com disponibilidade de caixa vinculada aos restos a pagar cancelados
(345)
(-) Despesas custeadas com recursos vinculados parcela do percentual mnimo que no foi
aplicada em aes e servios de sade em exerccios anteriores
Total das despesas com aes e servios pblicos de sade em 2014
91.898
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2014, p. 47 e 48
Detalhando-se a execuo oramentria por ao, verifica-se que a ao 09LP (Participao

da Unio no Capital Social Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia Hemobras)
TC 005.335/2015-9
foi computada, no demonstrativo do RREO, como ao e servio pblico de sade, bem como parte
da ao 20G8 (Ateno Sade nos Servios Ambulatoriais e Hospitalares Prestados pelos
Hospitais Universitrios). Entretanto, essas aes esto entre aquelas objeto da consulta formulada
pela CSSF ao TCU. Embora no tenha havido ainda apreciao conclusiva deste Tribunal sobre a
matria, importante destacar que essas aes representam R$ 473 milhes no total de despesas
empenhadas em 2014.
Outro ponto que merece ateno diz respeito execuo de restos a pagar relacionada s
despesas com aes e servios de sade. Nos termos do art. 24, 1 e 2, da LC 141/2012, as
parcelas correspondentes a cancelamentos ou prescries de restos a pagar devero necessariamente
ser aplicadas em aes e servios pblicos de sade, sem prejuzo do valor definido como mnimo
para o ano, at o trmino do exerccio seguinte ao do cancelamento ou da prescrio dos respectivos
restos a pagar, mediante dotao especfica para essa finalidade.
A seguir, apresenta-se quadro com anlise sobre os valores inscritos em restos a pagar em
2013 e sua execuo financeira em 2014, assim como a aplicao do mnimo em sade no exerccio
objeto deste relatrio.
Valores inscritos em restos a pagar no exerccio de 2013 e execuo financeira em 2014
R$ milhes
Inscrio em restos a pagar referente s aes e servios pblicos de sade

1. Valores inscritos em restos a pagar em 31/12/2013
6.939
2. (-) Restos a pagar cancelados em 2014
(227)
3. (=) Diferena
6.712
4. (-) Valores pagos em 2014

5. (=) Valores no pagos at dezembro de 2014
(4.892)
1.821
Despesas empenhadas e valor mnimo de gastos em sade

6. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2013 (6.1 + 6.2) 2
6.1 Despesas liquidadas
6.2 Inscritas em restos a pagar no processados
7. (-) Valor mnimo para gastos em sade em 2013
83.053
76.115
6.938
(82.912)
8. (=) Excesso sobre o valor mnimo em 2013

9. (-) Restos a pagar cancelados at dezembro de 2014
141
(227)
10. (=) Saldo do excesso do valor mnimo inscrito em restos a pagar em 2013
(86)
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013 e 2014.
(1) Os valores apresentados nesse quadro representam os restos a pagar inscritos ou reinscritos (restos a pagar de
exerccios anteriores ainda pendentes de pagamento) no encerramento do exerccio de 2013. Os valores executados
(cancelados, pagos e saldo a pagar) referem-se execuo, no exerccio de 2014, desse estoque de restos a pagar.
(2) Valor relativo a despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade no exerccio de 2013, conforme
publicado no RREO de 2013.
Em 2013, o valor mnimo obrigatrio para gastos com aes e servios pblicos de sade foi
de R$ 82,9 bilhes. A Unio empenhou o montante de R$ 83 bilhes, verificando-se um excedente
de R$ 141 milhes.
Do referido valor mnimo, R$ 76,1 bilhes referem-se a despesas liquidadas (pagas e nopagas e inscritas em restos a pagar processados) e R$ 6,9 bilhes a despesas inscritas em restos a
pagar no processados.
A execuo financeira no exerccio de 2014 evidencia o cancelamento de R$ 227 milhes de
restos a pagar inscritos em 2013, montante superior ao excesso sobre o valor mnimo constitucional
apurado no referido exerccio, no total de R$ 141 milhes.
Dessa forma, a Unio dever aplicar em aes e servios de sade, do oramento de 2015,
TC 005.335/2015-9
alm do valor mnimo legal para o ano, o valor adicional de R$ 86 milhes mediante dotao
especfica, em atendimento ao art. 24, 2 da LC 141/2012. De maneira anloga, caso a Unio
cancele em 2015 qualquer valor de restos a pagar relativos a 2013 computados como aplicao no
mnimo em sade, dever compensar esse valor no oramento de 2016.
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino

De acordo com o caput do art. 212 da Constituio Federal, a Unio aplicar, anualmente,
nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no
mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Ressalta-se que, conforme o estabelecido no 1 do referido artigo, a parcela da arrecadao
de impostos transferida pela Unio aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, ou pelos
estados aos respectivos municpios, no considerada receita do governo que a transferir, para
efeito do clculo desses percentuais mnimos.
O quadro seguinte evidencia o percentual dos recursos vinculados ao art. 212 da Carta Magna,
com as respectivas dedues, destinado, pela Unio, execuo das despesas com manuteno e
desenvolvimento do ensino (MDE), segundo dados levantados pelo Tribunal no sistema Siafi, em
comparao com os nmeros constantes do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Receitas e Despesas relativas a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Exerccio de 2014
R$ milhares
Especificao
(A) Receita de impostos
SIAFI (1)
STN (2)
403.605.564
403.605.564
(3)
158.081.915
158.081.915
(C) Receita de impostos aps transferncias (A B)
245.523.649
245.523.649
56.809.632
56.809.632
23,14%
23,14%
(B) Transferncias para estados, DF e municpios
(D) Despesa de manuteno e desenvolvimento do ensino

Partic. Da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino na Receita Lquida (D/C)
(1)
(2)
Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Dezembro de 2014 Secretaria do Tesouro Nacional.
(3)
Correspondem quelas efetivamente descentralizadas no perodo.
Observa-se que a Unio cumpriu o limite mnimo constitucional de 18% da receita lquida de
impostos referente ao financiamento pblico manuteno e ao desenvolvimento do ensino,
considerando o percentual obtido de 23,14%, conforme levantamento realizado tanto pelo Tribunal,
calculado por meio do Siafi, quanto pela STN, por meio do seu relatrio.
3.3.3.6 Restos a Pagar Execuo em 2014
A anlise dos restos a pagar fundamental para a compreenso da execuo oramentria e
financeira de cada exerccio, principalmente em face do expressivo volume de recursos inscritos
nessa rubrica nos ltimos anos.
De acordo com a Lei 4.320/1964, pertencem ao exerccio financeiro as despesas nele
legalmente empenhadas. Assim, essas despesas que no venham a ser pagas no mesmo exerccio
so inscritas em restos a pagar, que se dividem em processados e no processados. Os primeiros
referem-se a despesas liquidadas, com obrigao cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e j
verificada pela Administrao, mas ainda no pagas. No segundo caso, enquadram-se as despesas
no liquidadas.
TC 005.335/2015-9
O no implemento dos dois ltimos estgios da despesa liquidao e pagamento , no
mesmo ano do respectivo empenho, impe acompanhamento que extrapola o prprio exerccio,
principalmente porque o volume de despesas correspondente pode ser alterado ao longo dos
exerccios seguintes, caso haja cancelamentos.
importante registrar que o pagamento dessas despesas afeta negativamente o resultado

primrio, porquanto seu clculo feito pelo regime de caixa; ou seja, considera todos os
pagamentos realizados no exerccio em comparao com o conjunto das receitas arrecadadas no
mesmo perodo. Assim, a execuo de restos a pagar concorre com a execuo oramentria. De
outro lado, o no pagamento de despesas primrias no exerccio de competncia, com a consequente
inscrio do montante em restos a pagar, afeta positivamente o resultado primrio, em face da
postergao de desembolso.
O grfico a seguir apresenta os valores inscritos e reinscritos em restos a pagar nos ltimos
cinco anos. No valor referente a cada exerccio, esto includos no apenas os restos a pagar
inscritos no exerccio de referncia, mas tambm os reinscritos, isto , aqueles inscritos em
exerccios anteriores e que ainda no foram executados. Nesse sentido, uma medida do estoque de
restos a pagar que, ao final de cada ano, se transferiu para o exerccio seguinte.
Restos a Pagar Processados e No Processados Inscritos e Reinscritos 2010 a 2014
250
219
200
150
227
90%
80%
177
129
100%
70%
141
60%
50%
R$ bilhes
100 Restos a Pagar
25%
50
12%
% anual
40%Anual
Variao Percentual
30%
24%
20%
10%
4%
10%
0%
2010
2011
2012
2013
2014
Ano
Fonte: Siafi.
Os ltimos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica

ressaltavam que o volume de restos a pagar inscritos vinha se elevando de modo constante e
expressivo. O exerccio de 2014, como pode ser verificado no grfico sobre restos a pagar,
representou uma quebra em relao a esse padro, seu crescimento foi de apenas 4%. Ainda assim,
transferiu-se para o ano de 2015 um saldo de restos a pagar de R$ 227 bilhes. Esse valor
corresponde a 12% da dotao prevista nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social de 2015,
excludas as despesas de refinanciamento da dvida pblica federal.
O crescimento nominal do estoque de restos a pagar entre 2010 e 2014 foi de 76%.
Considerando o comportamento segregado dos restos a pagar processados (RPP) e dos restos a
pagar no processados (RPNP), nos ltimos cinco anos, tem-se que o volume de RPP aumentou
TC 005.335/2015-9
51%, enquanto os RPNP cresceram 83%. Em relao ao exerccio de 2013, no entanto, os restos a
pagar processados cresceram mais que os no processados, com percentuais de 14% e 2%,
respectivamente. Em termos nominais, ambos os estoques aumentaram em R$ 4 bilhes.
A ttulo de comparao, as despesas oramentrias empenhadas cresceram 53% entre 2010 e

2014. Considerando apenas as despesas primrias discricionrias (discricionrias, discricionrias
PAC e discricionrias decorrentes de emenda individual), em que os restos a pagar esto
concentrados, o volume de despesas empenhadas cresceu 33%. O aumento das despesas, portanto,
tem sido inferior ao crescimento dos restos a pagar no perodo 2010-2014.
A tabela a seguir registra a execuo, durante o exerccio de 2014, dos restos a pagar inscritos
at o final de 2013, por Poder e rgo. Dentro de cada Poder, os rgos so apresentados em ordem
decrescente do montante total de restos a pagar inscritos. As informaes relativas inscrio de
restos a pagar em 2014, cuja execuo ocorrer em 2015, so tratadas no item 3.5.4 deste relatrio,
que versa sobre gesto fiscal.
Restos a pagar por Poder e rgo inscritos e reinscritos at o exerccio de 2013 execuo
em 2014
R$ milhes
Poder/rgo
Cmara dos Deputados
RP Processados
Inscritos
28
Cancel.
-
RP No Processados
Pagos
25
A Pagar
Inscritos
Cancel.
614
31
264
318
146
10
76
60
A Pagar
Senado Federal
16
65
44
13
Legislativo
44
33
824
50
384
391
Justia do Trabalho
50
47
962
72
587
302
Justia Federal
22
15
529
66
361
102
Justia Eleitoral
20
16
489
103
288
98
13
13
102
12
59
31
78
63
77
69
31
23
Justia Militar
21
12
107
94
12
2.289
277
1.461
551
1.905
20
1.213
672
35.903
1.531
16.484
17.888
293
20
147
127
28.142
1.014
8.815
18.313
Ministrio da Educao
2.949
74
2.648
227
20.490
2.098
11.192
7.200
6.880
Judicirio

Ministrio Previdncia Social
Ministrio da Sade
Pagos
2.040
73
691
1.277
15.706
3.193
5.633
14.558
14.502
55
1.684
106
1.240
338
2.163
278
948
937
13.498
629
6.706
6.163
712
637
73
14.621
1.687
7.297
5.636
1.193
16
1.147
30
8.101
228
6.395
1.477
66
64
7.370
5.667
824
880
142
64
46
31
6.893
970
4.396
1.527
2.436
104
1.731
601
2.761
376
1.237
1.148
613
608
4.450
59
2.439
1.951
356
78
270
3.831
233
424
3.174
Ministrio da Defesa
Ministrio do Desen. Soc. e Comb. Fome
1.581
11
1.557
12
2.579
543
1.225
811
Ministrio da Agric., Pecuria e Abast.
1.207
18
1.117
72
2.538
689
1.274
575
439
108
326
2.674
224
772
1.679
Ministrio da Justia
185
57
127
2.774
180
1.361
1.234
148
87
59
2.603
246
1.563
794
TC 005.335/2015-9

Poder/rgo
RP Processados
Inscritos
Cancel.
Ministrio do Planej., Oramento e Gesto
288
RP No Processados
Pagos
A Pagar
Inscritos
Cancel.
282
1.836
193
Pagos
1.127
A Pagar
516
108
11
35
62
1.792
97
591
1.103
29
19
736
64
260
412
13
424
18
318
88
12
282
78
61
143
Ministrio do Desenv, Indstria e Comrcio
16
11
153
22
95
36
70
16
50
11
26
20

12
Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica
Executivo
Total
%
Restos a Pagar Execuo 2014
4
-
33.467
712
27.750
5.005
181.937
20.164
81.800
79.974
455
25
268
161
33.624
721
27.880
5.022
185.513
20.517
83.917
81.079
100%
4%
78%
18%
100%
11%
45%
44%
Inscritos
Cancel.
Pagos
A Pagar
219.137
21.238
111.797
86.102
100%
10%
51%
39%
Restos a Pagar Execuo 2013
177.004
17.240
88.710
71.054
100%
10%
50%
40%
% 2014/2013
24%
23%
26%
21%
Fonte: Siafi.
Nota: as diferenas entre as parcelas e as totalizaes justificam-se pelos arredondamentos.
O volume de restos a pagar inscritos ou prorrogados em 2013, para execuo em 2014, atingiu
R$ 219 bilhes, o que representa aumento de 24% em relao ao exerccio anterior. Desse total,
51% foram pagos em 2014, 10% foram cancelados e 39% mantidos como saldo a pagar ao final do
ano, ou seja, incorporaram-se ao estoque de restos a pagar a serem executados em 2015. Em termos
globais, a execuo de restos a pagar em 2014, embora com R$ 42 bilhes a mais inscritos, foi
muito semelhante de 2013, quando, do total inscrito e reinscrito, 10% foram cancelados, 50%
pagos e 40% mantidos no estoque para o exerccio subsequente.
Com relao aos restos a pagar processados, o valor inscrito no mbito do Ministrio da
Previdncia Social (R$ 14,6 bilhes) correspondeu a 43% do total de restos a pagar processados. O
montante refere-se s despesas com benefcios previdencirios do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) e tem sido expressivo nos ltimos exerccios, em funo de alterao na sistemtica
adotada pelo rgo na contabilizao dessas despesas. De toda sorte, 99,6% do total de restos a
pagar processados inscritos pelo Ministrio da Previdncia Social foram pagos no decorrer do
exerccio. Excluindo-se do total os valores da Previdncia Social, verifica-se que 70% dos restos a
pagar processados inscritos foram pagos no decorrer o exerccio.
Em relao aos restos a pagar no processados, o Ministrio da Fazenda e o Ministrio das
Cidades so os rgos que concentram a maior parte das inscries, 19% e 15%, respectivamente.
As caractersticas dos RPNP dos dois rgos so diferentes. Os valores inscritos em RPNP do
Ministrio das Cidades compem-se essencialmente por despesas do PAC (91%), distribudos entre
investimentos, outras despesas correntes e inverses financeiras. Quanto ao Ministrio da Fazenda,
a maior parte dos R$ 35,9 bilhes (90%) refere-se a despesas primrias obrigatrias (apenas 0,22%
dos RPNP diz respeito ao PAC). Praticamente todas dessas despesas primrias obrigatrias (99,7%)
pertencem ao grupo outras despesas correntes. Os valores inscritos foram classificados
principalmente em transferncias constitucionais e legais (FPM, FPE e Fundeb totalizaram R$ 9,5
bilhes; para execuo no exerccio anterior, os valores inscritos nessas rubricas tinham totalizado
R$ 6 bilhes) e equalizao de juros em diversas reas de atuao governamental. No exerccio de
TC 005.335/2015-9
2014, o Ministrio da Fazenda pagou 46% dos restos a pagar no processados inscritos at o final
de 2013, e o Ministrio das Cidades, 31%. Em relao ao OFSS como um todo, foram pagos 45%
dos RPNP inscritos e reinscritos.
O grfico seguinte apresenta a distribuio dos restos a pagar no processados inscritos pelos
principais ministrios, que, em conjunto, concentram 62% dos quase R$ 186 bilhes inscritos.
Restos a pagar no processados inscritos e reinscritos at 2013
19%
38%
Ministrio da
Educao
Ministrio da
Integrao Nacional
15%
Ministrio dos
Transportes
Demais rgos
8%
11%
8%
Fonte: Siafi.
Nota: Os restos a pagar no processados inscritos at 2013 totalizaram R$ 186 bilhes.
Do estoque de RPNP inscritos at o final de 2013, 35% eram despesas do PAC, o que
corresponde a R$ 65,7 bilhes. Desse montante, 43% foram pagos durante o exerccio de 2014, ao
passo que, no exerccio anterior, o estoque de restos a pagar do PAC era de R$ 51,5 bilhes, sendo
pagos 48% desse estoque no decorrer de 2013.
A tabela a seguir apresenta os estoques em janeiro e dezembro de 2014 de restos a pagar
processados e no processados discriminados por categoria econmica e grupo de despesa inscritos
at o final de 2013. A diferena entre os estoques de janeiro e dezembro retrata o que foi pago e
cancelado em cada um desses subgrupos.
Restos a pagar por categoria econmica e grupo de despesa 2014
R$ milhes
Grupo de despesa
Processados
Janeiro
No Processados
Dezembro
Janeiro
Total
Dezembro
Janeiro
Dezembro
1.429
4%
39
1%
1.502
1%
563
1%
2.931
1%
602
1%
0%
0%
24
0%
0%
29
0%
0%
20.581
61%
865
17%
82.823
45%
32.922
41% 103.404
47% 33.787
39%
Subtotal Desp. Correntes
22.014
65%
904
18%
84.350
45% 33.487
41% 106.364
49% 34.391
40%
Investimentos
7.691
23%
2.909
58%
79.585
43%
40.482
50%
87.276
40% 43.391
50%
3.870
12%
1.209
24%
21.578
12%
7.111
9%
25.448
12%
10%
48
0%
0%
0%
0%
49
0%
Amortizao/Refin.da Dv.
Subtotal Desp. Capital
11.609
Total Geral
33.624 100% 5.022
35% 4.118
82% 101.163
55% 47.593
59% 112.773
8.320
-
51% 51.711
0%
60%
100% 185.513 100% 81.079 100% 219.137 100% 86.102 100%
Fonte: Siafi.
Em relao aos restos a pagar processados, interessante verificar que, no incio do exerccio,
TC 005.335/2015-9
eles eram compostos em sua maioria por despesas correntes (65%), reduzindo-se a 18% sua
participao ao final de dezembro. Por outro lado, a participao dos investimentos no conjunto de
restos a pagar processados em janeiro era de 23%, elevando-se para 58% em dezembro. No mesmo
perodo, a participao das inverses financeiras passou de 12% para 24%. Portanto, mesmo em
relao aos restos a pagar processados, para os quais a obrigao foi cumprida pelo fornecedor de
bens ou servios e verificada pela Administrao (valores liquidados), verifica-se uma diferena
significativa entre o pagamento de despesas correntes e de capital. Enquanto 95% dos valores
inscritos em RPP como despesas correntes foram pagos, foi de apenas 60% para os valores inscritos
como despesas de capital. Alm disso, os cancelamentos de RPP nas despesas correntes foram da
ordem de 1%, contra 4% nas despesas de capital. Situao semelhante ocorreu no exerccio de
2013.
Em relao aos restos a pagar no processados, a participao das despesas correntes e de

capital no se alterou significativamente no decorrer do exerccio. A participao das despesas
correntes em janeiro era de 45%, reduzindo-se para 41% em dezembro. J a participao das
despesas de capital passou de 55% para 59%. Para o conjunto dos restos a pagar no processados,
45% do estoque a ser executado no exerccio de 2014 foram pagos no decorrer desse ano e
aproximadamente 11% cancelados, percentuais idnticos aos da execuo de restos a pagar de 2013.
O conjunto de restos a pagar processados e no processados de investimentos revela um dado
significativo. Em 2014, a dotao oramentria inicial para esse grupo foi de R$ 81,4 bilhes,
contra uma inscrio de R$ 87,2 bilhes. Em outras palavras, o passivo de despesas no pagas de
oramentos anteriores foi superior dotao do grupo para 2014. Em relao execuo dos
investimentos, foram pagos durante o exerccio 23% da dotao oramentria inicial do exerccio
(R$ 19 bilhes) e 44% (R$ 38 bilhes) do estoque de restos a pagar. Para efeito de comparao, em
2006, a dotao para investimentos foi de R$ 21 bilhes e o montante de restos a pagar foi de R$
13,2 bilhes. Se, por um lado, isso demonstra um substancial aumento nos investimentos
oramentrios, por outro, refora o carter plurianual dessas despesas, constituindo parcela
significativa das despesas por fazer da Unio.
A tabela a seguir apresenta os valores relativos inscrio e execuo dos restos a pagar, em
2014, segundo o ano no qual a despesa foi empenhada.
Restos a pagar por ano do empenho execuo em 2014
R$ milhes
RP Processados
Ano
Inscritos
Cancel.
RP No-Processados
Pagos
A Pagar
Inscritos
Cancel.
Pagos
A Pagar
2002
2003
19
18
2004
42
34
2005
81
70
2006
115
23
87
2007
510
102
51
358
454
45
23
387
2008
740
68
78
594
1.172
188
72
912
2009
1.231
139
104
989
2.622
233
236
2.153
2010
1.281
164
502
615
4.323
729
512
3.081
2011
1.793
76
614
1.104
13.922
1.015
2.199
10.708
2012
2.035
20
1.497
517
40.732
8.526
11.279
20.928
2013
25.772
113
25.026
632
122.281
9.776
69.596
42.909
Total
33.624
721
27.880
5.022
185.513
20.517
83.917
81.079
Fonte: Siafi.
TC 005.335/2015-9
Pode-se extrair da tabela que, em 2014, ainda havia restos a pagar processados relativos a
empenhos de 2002, ou seja, com uma dcada de defasagem. A maior parte, no entanto, refere-se a
exerccios mais recentes, sendo que, em relao aos restos a pagar processados, os empenhos
inscritos em 2013 correspondem a 77% do total; j em relao aos no processados, os empenhos
inscritos em 2013 correspondem a 66%.
A anlise do ano de empenho, no plano normativo, mais relevante quanto aos restos a pagar
no processados. Isso porque sua validade sujeita-se a disciplina normativa especfica,
significativamente alterada no final de 2011. Pela atual redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986,
os restos a pagar inscritos na condio de no processados que no forem liquidados posteriormente
tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrio, ressalvados os
seguintes casos:
c)
despesas executadas diretamente pelos rgos e entidades da Unio ou mediante transferncia ou

descentralizao aos estados, Distrito Federal e municpios, com execuo j iniciada; e
d) sejam relativos s despesas:
do Programa de Acelerao do Crescimento;
do Ministrio da Sade; ou
do Ministrio da Educao financiadas com recursos da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino.
Conforme vem sendo destacado nos Relatrios sobre as Contas do Governo desde 2011, a
nova redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986 confere carter bastante elstico validade dos
restos a pagar no processados, pois implica, para grande parte dos restos a pagar, a inexistncia de
qualquer limitao temporal quanto a sua validade. O universo das excees do art. 68 do Decreto
93.872/1986 corresponde quase a totalidade dos restos a pagar no processados.
Cumpre ressaltar que o volume crescente de inscrio de despesas empenhadas em restos a
pagar representa risco para a programao financeira do governo federal, com impactos potenciais
negativos sobre o planejamento e a execuo das polticas pblicas. Assim sendo, desde 2002 os
relatrios de acompanhamentos e os Relatrios das Contas de Governo vm reiteradamente
apontando para o crescimento dos montantes inscritos e reinscritos em restos a pagar. A tabela
seguinte consolida e atualiza tais informaes, apresentando os valores de restos a pagar inscritos e
reinscritos no final do exerccio anterior passveis de pagamento no exerccio considerado, o PIB
nominal e a despesa fixada no Oramento Geral da Unio (excludas aquelas do refinanciamento da
dvida) para o perodo considerado, 2001-2015.
Evoluo do PIB Nominal, da Dotao Oramentria Inicial e do Valor de Restos a Pagar
Inscritos e Reinscritos no Final do Exerccio Anterior para Pagamento no Exerccio
Considerado 2001 a 2015
Dotao Inicial OGU Excludas RP Processados e No Processados
Despesas de Refinanciamento da Inscritos e Reinscritos no Final do
Dvida
Exerccio Anterior
PIB Nominal
Ano de
Execuo
Valores
Nominais em
R$ Bilhes
Variao Ano
Base 2001 = 100
Valores
Nominais em
R$ Bilhes
Variao Ano
Base 2001 = 100
Valores
Nominais em
R$ Bilhes
Variao Ano
Base 2001 = 100
2001
1.316
100
410
100
16
100
2002
1.491
113
430
105
26
158
2003
1.720
131
514
125
21
130
2004
1.959
149
609
149
33
207
2005
2.172
165
671
164
22
138
2006
2.410
183
823
201
39
241
2007
2.718
206
870
212
44
271
2008
3.108
236
946
231
62
386
TC 005.335/2015-9
Dotao Inicial OGU Excludas RP Processados e No Processados

Despesas de Refinanciamento da Inscritos e Reinscritos no Final do
Dvida
Exerccio Anterior
PIB Nominal
Ano de
Execuo
Valores
Nominais em
R$ Bilhes
Variao Ano
Base 2001 = 100
Valores
Nominais em
R$ Bilhes
Variao Ano
Base 2001 = 100
Valores
Nominais em
R$ Bilhes
Variao Ano
Base 2001 = 100
2009
3.328
253
1.056
258
95
585
2010
3.887
295
1.170
285
115
711
2011
4.375
332
1.288
314
129
795
2012
4.713
358
1.495
365
141
871
2013
5.158
392
1.556
380
177
1.091
2014
5.521
419
1.728
422
219
1.351
2015*
5.842
444
1.972
481
227
1.402
Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016;
Dotao Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e
012.117/2009-0, Siafi Gerencial e Tesouro Gerencial.
Pelos dados apresentados, verifica-se o praticamente contnuo e significativo crescimento dos

restos a pagar. Enquanto o PIB e a dotao oramentria quase que quintuplicaram em valores
correntes, os valores de restos a pagar aumentaram quatorze vezes.
O grfico seguinte, elaborado a partir dos dados apresentados na tabela anterior, retrata o
aumento da relao entre os valores inscritos e a dotao oramentria, excludos os valores
referentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O percentual em 2001 era de 4%, chegando
ao pice em 2014 com 13%, e, em 2015, a relao reduz-se em um ponto percentual (12%).
Relao entre os Valores de Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos no Final do Exerccio
Anterior e os Valores das Dotaes Oramentrias Excludas as Despesas de Refinanciamento
14%
13%
11%
12%
10% 10%
10%
9%
8%
6%
6%
4%
9%
7%
6%
4%
12%
5% 5%
4%
3%
2%
0%
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016;
Dotao Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e
012.117/2009-0, Siafi Gerencial e Tesouro Gerencial.
Embora no demande nova dotao oramentria, o pagamento dos restos a pagar feito com
recursos financeiros dos exerccios posteriores, os quais tambm necessitam cobrir,
TC 005.335/2015-9
cumulativamente, as despesas do respectivo oramento em curso. Nesse sentido, mais do que
indicar possveis falhas de planejamento na execuo da despesa pblica, o elevado montante de
restos a pagar pode configurar uma verdadeira disputa por recursos financeiros, em prejuzo ao
ciclo oramentrio regular e ao equilbrio fiscal.
Anlise conjunta da execuo oramentria e de restos a pagar no processados das despesas

discricionrias
De posse das informaes relativas execuo oramentria e de restos a pagar, convm
apresentar o total liquidado no exerccio, segregando-o conforme as principais funes em termos
de valor. Dessa forma, possvel obter viso mais precisa da execuo oramentria, sob o ponto de
vista da entrega de bens e servios sociedade.
Os dados referem-se s despesas primrias discricionrias, constitudas pelas despesas
discricionrias comuns, as despesas do PAC e as despesas oriundas de emendas parlamentares. Com
isso, enfatizam-se as dotaes oramentrias das despesas discricionrias, pois so aquelas em que
historicamente se concentra a inscrio em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Despesas primrias discricionrias - valores liquidados nos oramentos fiscal e da seguridade
social e em restos a pagar no processados por funo 2014
R$ milhes
Total
(A)
% Total
OFSS
(B)
B/A2
RP No
Processados (C)
C/A2
Educao
30.243
19%
22.564
75%
7.679
25%
Encargos Especiais
21.013
13%
13.450
64%
7.563
36%
Sade
15.897
10%
11.489
72%
4.408
28%
Transporte
15.838
10%
7.554
48%
8.285
52%
Defesa Nacional
Funo
15.625
10%
9.680
62%
5.945
38%
Cincia e Tecnologia
6.059
4%
4.611
76%
1.448
24%
Administrao
5.697
4%
3.891
68%
1.806
32%
Assistncia Social
5.526
4%
4.241
77%
1.286
23%
Organizao Agrria
5.470
4%
974
18%
4.496
82%
Judiciria
4.863
3%
3.754
77%
1.109
23%
Gesto Ambiental
4.708
3%
2.545
54%
2.162
46%
Segurana Publica
4.003
3%
2.384
60%
1.618
40%
Agricultura
2.896
2%
1.468
51%
1.428
49%
Urbanismo
2.481
2%
956
39%
1.524
61%
Desporto e Lazer
1.856
1%
821
44%
1.036
56%
Previdncia Social
1.850
1%
1.669
90%
181
10%
Saneamento
1.791
1%
483
27%
1.308
73%
Essencial A Justia
1.285
1%
986
77%
299
23%
Indstria
1.261
1%
1.056
84%
205
16%
Relaes Exteriores
1.199
1%
1.149
96%
50
4%
Legislativa
1.125
1%
871
77%
254
23%
Comercio e Servios
1.098
1%
259
24%
839
76%
1.068
1%
398
37%
670
63%
Cultura
1.010
1%
516
51%
494
49%
Trabalho
757
0%
403
53%
354
47%
Comunicaes
695
0%
421
61%
274
39%
Energia
497
0%
340
68%
157
32%
Habitao
164
0%
4%
157
96%
155.975
100%
98.940
63%
57.035
37%
Total
Fonte: Siafi.
TC 005.335/2015-9
(1) Despesas primrias discricionrias, inclusive as do PAC e as de Emendas Parlamentares.

(2) Percentual em relao ao total da respectiva funo.
Em adio aos valores liquidados provenientes do oramento de 2014, houve a efetiva entrega
de bens e servios sociedade de outros R$ 57 bilhes, relativos execuo de restos a pagar no
processados, o que equivale a 37% do total liquidado no ano. Essa anlise especialmente
relevante, pois demonstra que, em oito das 28 funes, a liquidao proveniente da execuo de
restos a pagar no processados foi superior liquidao dos valores do prprio oramento,
merecendo destaque as funes de Habitao e Organizao Agrria, nas quais a liquidao de
RPNP correspondeu a 96% e 82%, respectivamente, do total liquidado.
Outro ponto a ser ressaltado o significativo aumento da liquidao das despesas
discricionrias no exerccio de 2014, quando comparada ao exerccio anterior. O total liquidado
aumentou 13%, sendo que a liquidao dos valores do prprio oramento subiu 15% e a de restos a
pagar, 8%. Entre 2013 e 2012 o crescimento foi ainda maior, de 18%.
O grfico seguinte apresenta a variao do total liquidado em 2014 em relao a 2013, com os
valores discriminados por funo.
Variao, entre 2014 e 2013, da liquidao das despesas discricionrias, por funo
(1) (2)
100%
83%
80%
30,000
80%
71%
60%
25,000
21%
18%
8%
1% -1%
20,000
14%
14%
23%
11%
0%
3%
3%
12%
10%
8%10%11%6%
8%
-1%
-14%
15,000
2014
10,000
40%
24%
21%
20%
-7%
0%
-32% -20%
2013
Variao Anual
-40%
-60%
5,000
-80%
-100%
lh
o
ba
iv
a
is
la
t
Tr
a
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am
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O
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r
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N
ac
a
D
ef
es
Ed
uc
al
Fonte: Siafi.
(1) Valores liquidados do oramento do exerccio e dos restos a pagar no processados.
(2) Foram liquidados R$ 156 bilhes em 2014 e, no exerccio anterior, R$ 139 bilhes.
Pelas informaes apresentadas, percebe-se que as funes de Educao, Encargos Especiais,

Sade, Transportes e Defesa Nacional concentraram 63% dos valores liquidados em despesas
discricionrias. Alm disso, os valores liquidados em todas as cinco funes apresentaram
crescimento em relao a 2013, merecendo destaque o aumento dos valores liquidados na funo
Encargos Especiais, que aumentaram 21%.
Cabe destacar que, em 2014, 82% dos valores liquidados nessa funo referiam-se ao
TC 005.335/2015-9
programa Moradia Digna. Entre as aes desse programa est a Integralizao de Cotas ao Fundo
de Arrendamento Residencial FAR; nessa ao foram liquidados quase R$ 15 bilhes, o que
corresponde a 71% de todos os valores liquidados na funo Encargos Especiais.
Nas demais funes houve crescimento na faixa de 10%. As excees positivas de

crescimento muito significativo ocorreram nas funes Organizao Agrria (80%), Desporto e
Lazer (83%) e Direitos da Cidadania (71%). Por outro lado, as funes que apresentaram maiores
redues nos valores liquidados foram a de Administrao (-14%), Energia (-7%) e Habitao (32%).
3.3.3.7 Execuo de despesa sem a devida autorizao oramentria Programa Minha Casa
Minha Vida
De acordo com o art. 2 da Lei 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), a Unio, observada disponibilidade financeira, conceder subveno econmica
ao beneficirio do programa, pessoa fsica, no ato da contratao do financiamento habitacional.
Segundo o 1 do art. 6 da mesma lei, a participao da Unio na concesso de subsdios no mbito
do PMCMV definida por ato conjunto dos Ministrios das Cidades, da Fazenda e do
Planejamento.
Segundo as razes que embasaram o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8
Representao acerca de indcios de irregularidades na constituio de passivos da Unio junto a
bancos oficiais e outros credores), em todos os oramentos aprovados desde 2010, bem como no
projeto de lei previsto para o ano de 2015, foi previsto o financiamento das despesas com
subvenes por meio da fonte 100, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios
arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro. No entanto, o que
tem ocorrido nos ltimos exerccios a sistemtica utilizao de recursos provenientes do FGTS
para cobrir as referidas despesas, conforme autorizado pelo art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Com efeito, a cada financiamento concedido no mbito do PMCMV, surge, para a Unio, a
obrigao de entregar recursos financeiros ao respectivo muturio pessoa fsica. Como o pagamento
dessa despesa tem sido custeado pelo FGTS, restou inquinada a destinao originria das dotaes
constantes das aes oramentrias 00CW Subveno econmica destinada a implementao de
projetos de interesse social em reas urbanas, 00CX Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse social em reas rurais e 0E64 Subveno econmica
destinada a implementao de projetos de interesse social em cidades com menos de 50.000
habitantes. Como consequncia, tem-se o montante de R$ 1,367 bilho inscrito em restos a pagar
no processados ao final de 2014, cuja regularidade analisada no item 3.5.4.1 deste Relatrio.
Considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV, as dotaes
oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete
adequadamente a origem dos recursos utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as
disponibilidades do FGTS, adiantadas, em carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei
11.977/2009.
Ainda segundo o TC 021.643/2014-3, a operao de crdito decorrente do relacionamento
entre Unio e FGTS no mbito do PMCMV de natureza oramentria e deveria atender ao que
determinam os arts. 32, inciso II, 1 da LRF e 3 da Lei 4.320/1964, que dispem sobre a
necessidade de autorizao legislativa na prpria lei oramentria, em lei de crditos adicionais ou
em lei especfica para realizao de operao de crdito e que os oramentos devero conter todas
as receitas, inclusive as de operaes de crditos autorizadas em lei, respectivamente. Tem-se
configurado, neste caso, a realizao de despesa sem a devida dotao oramentria, em flagrante
TC 005.335/2015-9
desrespeito ao princpio constitucional da legalidade e ao princpio oramentrio da universalidade.
Isso posto, evidencia-se, tambm, o descumprimento do inciso V do 1 do art. 32 da LRF,

que trata da necessidade de observncia ao disposto no inciso III do art. 167 da Constituio
Federal, j que a no insero dessas despesas no oramento impede que se verifique o
cumprimento do disposto no citado artigo constitucional, que dispe sobre a vedao de realizao
de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovadas pelo
Poder Legislativo.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da despesa pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos gesto oramentria durante o exerccio de 2014,
(arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como aos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), o que enseja meno nas presentes Contas, sem prejuzo da remisso ao
alerta especfico exarado no item 9.7.1 do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio:
9.7.1. em razo do disposto pelo art. 59, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000,
alertar o Poder Executivo a respeito da execuo de despesa com pagamento de dvida
contratual junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) sem a devida
autorizao em Lei Oramentria Anual ou em Lei de Crditos Adicionais;
IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), do

princpio oramentrio da universalidade (arts. 3, caput, da Lei 4.320/1964 e 5, 1, da
Lei Complementar 101/2000), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos
arts. 167, inciso II, da Constituio Federal e 32, 1, inciso V, da Lei Complementar
101/2000, em face da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao
FGTS sem a devida autorizao oramentria no exerccio de 2014.
3.3.4. Oramento de Investimento das Empresas Estatais

Oramento de Investimento (OI)
De acordo com o inciso II do 5 do art. 165 da Constituio Federal, a lei oramentria
compreender o oramento de investimento (OI) das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
A definio de investimento para esse fim tratada nas leis de diretrizes oramentrias. Nesse
sentido, a Lei 12.919/2013 (LDO 2014) estabelece, em seu art. 37, 1, que, para efeito de
compatibilidade com a Lei 6.404/1976 (Lei das Sociedades por Aes), sero consideradas
investimento, exclusivamente, as despesas com: i) aquisio de bens classificveis no ativo
imobilizado, excetuados os que envolvam arrendamento mercantil para uso prprio da empresa ou
TC 005.335/2015-9
de terceiros e os valores do custo dos emprstimos contabilizados no ativo imobilizado; ii)
benfeitorias realizadas em bens da Unio por empresas estatais; e iii) benfeitorias necessrias
infraestrutura de servios pblicos concedidos pela Unio.
Apesar de a LDO 2014 que reproduz textos das leis de diretrizes oramentrias anteriores
determinar que haja compatibilidade com a Lei 6.404/1976, seu conceito de investimento no
corresponde definio do subgrupo Investimento que consta do inciso III do art. 179 da
Lei Societria, o qual compreende as contas referentes s participaes permanentes em outras
sociedades (ttulos patrimoniais aes ou quotas) e os direitos de qualquer natureza, no
classificveis no ativo circulante (e realizvel a longo prazo), e que no se destinem manuteno
da atividade da companhia ou da empresa.
O conceito contbil da Lei 6.404/1976 define que todas as aquisies de ttulos patrimoniais
com inteno de permanncia so classificadas no subgrupo investimentos do ativo no-circulante
do Balano Patrimonial. Todavia, no Manual Tcnico de Oramento das Empresas do Setor
Produtivo Estatal (MTO SPE 2013/2014), elaborado pelo Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais (Dest), essas aquisies inclusive adiantamentos para aumento
de capital so classificadas como Inverses Financeiras e, por isso, no integram o OI.
Consideram-se, ainda, investimentos empresariais, no sentido amplo do termo, as aquisies
de ativos financeiros aes, quotas, dlar, fundos de renda fixa, CDB, derivativos etc. ,
registrados nos Ativos Circulante e Realizvel a Longo Prazo. Nesses casos, as aes no so
adquiridas com inteno de permanncia, ou seja, so investimentos temporrios ou especulativos.
Esses elementos tambm no integram o OI.
Outra forma de investimento, de acordo com as cincias econmicas, refere-se s aplicaes
em bens de capital mquinas, equipamentos, instalaes, veculos, obras civis etc. , ou seja, aos
gastos que contribuem para a Formao de Capital Fixo (FCF). Com efeito, o OI composto pelo
conjunto das despesas de capital materialmente mais relevantes dentro do setor pblico,
relacionadas FCF e executadas por meio das empresas estatais no dependentes. Ressalta-se que
as receitas e despesas totais dessas empresas no constam dos OFSS, mas do Programa de
Dispndios Globais (PDG), conforme adiante abordado.
Assim, percebe-se que a definio estabelecida na LDO 2014 abrange apenas as despesas que
contribuem para a formao do subgrupo Ativo Imobilizado, ou seja, os direitos que tenham por
objeto bens corpreos destinados manuteno das atividades da companhia ou da empresa ou
exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram companhia os
benefcios, riscos e controle desses bens, conforme o art. 179, inciso IV, da Lei 6.404/1976, com
nova redao dada pela Lei 11.638/2007.
Se, por um lado, a LDO 2014 limita o controle oramentrio aos investimentos diretos em
imobilizado e prescinde das inverses financeiras vinculadas (indiretamente) tambm aquisio
ou construo desses mesmos ativos, por outro procura evidenciar, quantitativa e qualitativamente,
a contribuio direta do setor pblico estatal ao Produto Interno sob a forma de investimento.
Apresenta-se a seguir uma especfica e sucinta explanao sobre o citado Programa de
Dispndios Globais (PDG), instrumento oramentrio elaborado pelas estatais, sob orientao e
acompanhamento do Dest. O PDG envolve, alm dos gastos com investimento, os demais
dispndios/despesas e todos os ingressos/receitas, constituindo-se no apenas um importante objeto
de controle, mas tambm uma rica fonte de dados e informaes para subsidiar a anlise do
desempenho financeiro e operacional e, em particular, das Contas da Presidente da Repblica.
TC 005.335/2015-9
Programa de Dispndios Globais (PDG)

De acordo com o art. 107 da Lei 4.320/1964, os oramentos das empresas estatais sero
aprovados, na esfera federal, por decreto do Presidente da Repblica, salvo se disposio legal
expressa determinar que a aprovao se d pelo Poder Legislativo. Nessa esfera, elabora-se a pea
denominada Programa de Dispndios Globais, que sistematiza todos os ingressos/receitas e
dispndios/despesas, de forma a apresentar informaes econmico-financeiras que permitam
avaliar e acompanhar a completa execuo oramentria anual das referidas empresas.
Semelhante ao OI, a elaborao do PDG engloba as mesmas empresas que a Unio controla,
com exceo das empresas estatais dependentes empresas controladas que recebem recursos
financeiros do Tesouro Nacional para pagamento de despesas de custeio ou de capital, excludos, no
ltimo caso, os provenientes de aumento de participao acionria, consoante o art. 2, inciso III, da
Lei Complementar 101/2000 , cuja programao integral consta dos OFSS.
O PDG composto pelos dispndios correntes e de capital das empresas no dependentes, e o
OI um dos itens das despesas de capital. O montante total anualmente proposto para o OI deriva
de anlise global do PDG e obtido, para cada empresa, a partir da estimativa da disponibilidade de
recursos prprios e de terceiros, deduzida dos compromissos com despesas incomprimveis, como o
servio da dvida, com gastos correntes e com gastos de capital em nveis adequados para o
exerccio. O Dest o rgo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) responsvel
pela anlise e consolidao das propostas de dispndios das estatais federais.
Especificamente no caso das empresas do setor produtivo, o PDG deve compatibilizar-se com
as metas de poltica econmica governamental, notadamente no que concerne s Necessidades de
Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Dessa forma, presta-se a agregar os compromissos
financeiros assumidos pelas estatais no que tange a sua parcela de responsabilidade no cumprimento
da meta fiscal de resultado primrio, com exceo das empresas do Grupo Petrobras e do Grupo
Eletrobras.
Segundo o Manual de Estatsticas Fiscais, publicado pelo Departamento Econmico do Banco
Central do Brasil, a excluso desses grupos se deve s caractersticas especficas das empresas,
seguidoras de regras de governana corporativa similares s experimentadas pelas empresas
privadas de capital aberto, e com autonomia para captar recursos nos mercados interno e externo.
O PDG estrutura-se como um conjunto de sete blocos oramentrios, cujas informaes so
compatveis com os registros da contabilidade empresarial. Apresentam-se, a seguir, grficos e
quadros com os itens oramentrios e correspondentes valores de execuo no exerccio de 2014,
at o terceiro nvel de agregao, com base em dois desses blocos: a Discriminao das Origens de
Recursos (Dicor) e a Discriminao das Aplicaes de Recursos (Dicar). A Dicor agrega todas as
fontes de recursos com as quais a empresa atender as despesas previstas na Dicar, ambas sob o
regime de competncia. Basicamente, por meio desses blocos so estipulados os resultados
nominais e primrios das estatais.
TC 005.335/2015-9
Execuo do Programa de Dispndios Globais (PDG) Setor Produtivo

Receitas: R$ 636.307 milhes
Grupo Petrobras (GP)
Grupo Eletrobras
(GE)
0%
12%
Demais Empresas (DE)
4%
11% 0%
7%
3% 1% 6%
6%
1%
4%
77%
84%
84%
R$ milhes
Receitas
GP
Operacional
GE
DE
449.211
45.608
38.937
22.760
3.796
3.273
Retorno de Aplicaes Financeiras de Longo Prazo
-2.867
2.189
1.295
Recursos de Emprstimos e Financiamentos - Longo Prazo
59.001
7.305
353
2.587
221
2.638
530.692
59.119
46.496
No Operacional
Aumento do Patrimnio Lquido e Demais Recursos de Longo

Prazo
Subtotais
Despesas de Capital: R$ 133.083 milhes
Grupo Petrobras
(GP)
9% 7%
Grupo Eletrobras
(GE)
0%
19%
6%
Demais Empresas
(DE)
10%
37%
29%
55%
44%
77%
6%
R$ milh
es
Dispndios de Capital
Amortizaes de Operaes de Crdito de Longo Prazo
Investimentos no Ativo Imobilizado
GP
GE
DE
7.770
2.787
1.373
81.403
6.264
3.870
6.392
5.244
791
Outros Dispndios de Capital
9.630
52
7.507
105.195
14.347
13.541
Subtotais
TC 005.335/2015-9
Despesas Correntes: R$ 490.525 milhes
Grupo Petrobras
(GP)
6%
13%
Grupo Eletrobras
8% 11% (GE)
4%
Demais 7%
Empresas (DE)
2%
4%
9%
10%
42%
27%
2%
0%
6%
45%
32%
0%
8%
3%
62%
R$ milhes
Dispndios Correntes
GP
GE
DE
25.014
5.020
15.031
Materiais e Produtos
173.303
28.900
911
Servios de Terceiros
31.272
2.744
10.486
Utilidades e Servios
886
114
615
Tributos e Encargos Parafiscais
109.317
4.533
3.040
Encargos Financeiros e Outros
16.137
1.936
807
Outros Dispndios Correntes
54.515
3.710
2.232
410.445
46.958
33.122
Subtotais
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).
Destacam-se, entre as rubricas do PDG, as despesas com Investimentos no Ativo

Imobilizado, de R$ 91,5 bilhes, valor que corresponde ao executado no OI pelo setor produtivo.
No obstante represente 68,7% das despesas de capital, responde por apenas 14,7% do total das
despesas.
No objeto de anlise, neste relatrio, o desempenho financeiro e operacional estatal
agregado ou em conjunto, razo pela qual no se far anlise detalhada de todas as depesas, em
especial as correntes, que respondem por 78,7% do total gasto em 2014. O enfoque recai sobre o
OI, cujos resultados sero abordados a seguir.
Execuo do Oramento de Investimento
Segundo os arts. 5 e 6 da Lei 12.952/2014 (LOA 2014), aprovaram-se para o OI, no
exerccio, R$ 105,7 bilhes como fonte de recursos para financiamento das despesas fixadas,
conforme especificado, respectivamente, nos Anexos III e IV da LOA. A programao detalhada
desses investimentos consta do Volume VI da referida lei.
Em razo da diversidade das atividades empresariais, utilizou-se, para fins de macroavaliao,
a agregao realizada pelo Dest, que classifica as empresas estatais em dois grandes setores: o setor
produtivo estatal (SPE), que engloba empresas regidas pela Lei Societria; e as instituies
financeiras federais, que compem o setor financeiro (SF), subordinadas Lei 4.595/1964.
As empresas estatais no dependentes integrantes do SPE pertencem a um dos trs grupos:
Grupo Petrobras (GP), composto por 22 empresas; Grupo Eletrobras (GE), com vinte; ou Demais
Empresas do SPE (DE), com 25. Alm desses, o SF integrado por sete empresas.
TC 005.335/2015-9
Execuo por Fonte de Financiamento

Apresentam-se, a seguir, grficos e um quadro que agregam os valores executados de acordo
com os grupos acima mencionados, segundo a fonte de financiamento. Destaca-se a capacidade das
empresas do SF e do GP de se financiarem com recursos de gerao prpria, respectivamente, 100%
e 99%. No obstante seja significativo o financiamento do GE com seus prprios recursos (57%) e
no haja aumento de capital direto do Tesouro nas empresas do grupo, observa-se que o montante
de Outros Recursos de Longo Prazo que financiaram essas empresas deriva de suas controladoras.
Assim, somado aos Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido, tambm oriundo de empresas
controladoras, o financiamento dos proprietrios alcanou 8% para o referido grupo, uma reduo
de 12% em relao ao exerccio anterior.
O conjunto das DE foi o nico que recebeu recursos diretamente do Tesouro para aumento do
Patrimnio Lquido (PL), no montante expressivo de R$ 1,8 bilho, valor 17% superior ao
verificado no exerccio anterior. O quadro a seguir demonstra a execuo dos agrupamentos de
fontes de financiamento por cada grupo.
Execuo dos grupos empresariais por fonte de financiamento
Grupo 6%
Eletrobras (GE)
0% 1%
35%
57%
99%
2%
Demais Empresas
do Setor Produtivo (DE)
Setor Financeiro (SF)
6%
33%
100%
61%
R$ milhes
Fontes de Financiamento
Recursos Prprios
GP
80.455
GE
DE
SF
3.590
1.270
3.968
Realizado
89.283
Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido
199
99
2.360
2.658
Operaes de Crdito de Longo Prazo
749
2.182
240
3.172
393
393
Realizado
81.403
6.265
3.870
3.968
95.506
Dotao
90.515
8.894
6.108
5.665
111.182
Outros Recursos de Longo Prazo
TC 005.335/2015-9
O quadro seguinte apresenta as empresas que deixaram de ter crdito oramentrio no
perodo, uma dotao inicial total de R$ 5,3 bilhes, bem como a razo pela qual tiveram seus
crditos cancelados ou remanejados durante o exerccio.
Estatais que finalizaram o exerccio de 2014 sem crdito oramentrio

R$
Empresa
Setor/Grupo
Fonte de
Dotao
Dotao
Financiamento
Inicial
Final
Motivo
IRB Brasil Resseguros S.A.
Financeiro
Gerao prpria
29.005.155
Dotao
cancelada
desestatizao em 22/11/2013
Fronape International Company

- FIC
Petrobras
Gerao prpria
39.500.000
Dotao remanejada - empresa

incorporada
Transpetro
International B.V. - TI B.V.
SFE Sociedade Fluminense

de Energia Ltda
Petrobras
Gerao prpria
1.400.000
Dotao remanejada empresa

incorporada Petrleo Brasileiro
S.A em 30/9/2013.
Refinaria Abreu e Lima S.A.

- RNEST
Petrobras
Controladora
4.814.646.000
Dotao remanejada - empresa

incorporada Petrleo Brasileiro
S.A. em 16/12/2013.
Rio Branco Transmissora de

Energia S.A. - RBTE
Eletrobras
Gerao Prpria
200.000
Dotao remanejada empresa

incorporada Eletronorte S.A
em 30/12/2013.
Amazonas Gerao e Transmisso

Eletrobras
de Energia S.A. AmGT
Gerao Prpria
Controladora
90.258.036
298.879.248
0
0
Dotao remanejada cindida

Amazonas Distribuidora de
Energia S.A. - AmE
Execuo superior ao limite da fonte de financiamento

O quadro a seguir traz as empresas que executaram irregularmente acima do limite autorizado
para a fonte de financiamento.
Estatais que executaram acima do limite de crdito da fonte de financiamento
R$ milhes
Fonte de Financiamento / Empresa
Dotao Final
Realizado
(DF)
(R)
R-DF
Recursos Prprios Gerao Prpria

Amazonas Distribuidora de Energia S.A. AmE
298
314
16
Araucria Nitrogenados S.A.
201
215
14
20
11
Boa Vista Energia S.A. BVENERGIA

Energtica Camaari Muricy I S.A. ECM 1
Petrobras Netherlands B.V. PNBV
21
16
8.724
8.784
61
284
316
32
305
319
14
26
26
9.826
10.016
190
Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido - Controladora

Telecomunicaes Brasileiras S.A. TELEBRS
Operaes de Crdito de Longo Prazo Internas
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. TSLE
Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas
FURNAS Centrais Eltricas S.A.
Total
Semelhante desconformidade foi apontada nos relatrios sobre as Contas do Governo de

2010, 2011, 2012 e 2013. Naquelas ocasies, esclareceu-se que as empresas estatais no dependem
TC 005.335/2015-9
de prvia solicitao de gastos, via sistema eletrnico como ocorre via Siafi para os OFSS , para
que executem seu oramento. Uma vez que o sistema exige apenas que se informe a realizao da
despesa, nada impede que elas excedam o valor do crdito aprovado.
Em todo caso, a irregularidade deve ser apontada nas presentes Contas, com fundamento nos
2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014).
Execuo superior ao limite global de dotao
Trs empresas, das oito que executaram valores superiores em alguma fonte de financiamento,
tambm ultrapassaram o limite global de dotao, correspondente soma de todas as fontes de
financiamento.
Estatais que executaram acima do limite global de dotao
R$ milhes
Empresa
Dotao Final
Realizado
(DF)
(R)
R-DF
201
215
14
21
16
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. TSLE
407
421
14
Total
614
657
44
Energtica Camaari Muricy I S.A. ECM 1
Da mesma forma, tal irregularidade deve ser apontada nas presentes Contas, com fundamento
nos 2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014).
Aes sem Cobertura Oramentria
O inciso II do art. 167 da Constituio Federal veda a realizao de despesas que excedam os
crditos oramentrios. Constatou-se, entretanto, conforme quadro a seguir, que nove empresas
apresentaram programaes, no nvel de subttulo, com realizao superior dotao aprovada,
desconformidade tambm observada nos relatrios sobre as Contas do Governo de 2003 a 2013.
Execuo de aes sem cobertura oramentria
R$
Cdigo do
Localizador
Ao-Localizador
Dotao Final
(DF)
Realizado (R)
R-DF

65950041
Manuteno da Infraestrutura Operacional das Fbricas de

Fertilizantes Nitrogenados - no Estado do Paran
195.453.000
214.630.096
19.177.096
Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre)

14L10012
Ampliao do Sistema de Distribuio de Energia Eltrica PPA 2012-2015 (AC) - no Estado do Acre
13.075.988
14.789.912
1.713.924
20P20012
Adequao do Sistema de Comercializao e Distribuio

de Energia Eltrica - Reduo de Perdas Comerciais (AC) no Estado do Acre
7.458.400
15.271.809
7.813.409
153M3908
Incorporao ao Patrimnio da CODESP de Obras

Realizadas na Margem Direita do Porto de Santos- Alamoa
- no Municpio de Santos (SP)
162.130.207
19.586.083
Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)

142.544.124
Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron)
TC 005.335/2015-9

Cdigo do
Localizador
Ao-Localizador
14RN0033
Implantao de Laboratrio de Anlise Qumica da

Estabilidade de Plvoras e Explosivos - no Estado do Rio
de Janeiro
65560029
Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas

Termeltricas - no Estado da Bahia
Dotao Final
(DF)
Realizado (R)
1.000.000
R-DF
1.030.389
30.389
21.463.802
15.716.802
Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM 1)

5.747.000
Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)

151G0010
Ampliao da Gerao de Energia Eltrica - na Regio

Norte
1.740.000
1.786.713
46.713
20OQ0030
Manuteno da Produo de Petrleo e Gs Natural nas

Bacias de Campos e do Esprito Santo na Regio Sudeste
4.496.710.000
4.557.509.013
60.799.013
2D010020
Desenvolvimento dos Sistemas de Produo de leo e Gs

das Bacias da Regio Nordeste na Regio Nordeste
131.180.000
176.899.005
45.719.005
41090001
Manuteno da Infraestrutura de Explorao e Produo de

leo e Gs Natural nacional
3.312.006.000
3.349.730.236
37.724.236
48610001
Manuteno da Infraestrutura de Transporte Dutovirio de

Gs Natural nacional
6.838.000
10.730.023
3.892.023
65560040

Termeltricas - na Regio Sul
455.000
1.367.941
912.941
65560050

Termeltricas - na Regio Centro-Oeste
46.406.000
46.629.083
223.083
65970020
Manuteno dos Sistemas de Controle Ambiental, de

Segurana Industrial e de Sade Ocupacional nas Fbricas
de Fertilizantes Nitrogenados - na Regio Nordeste
7.617.000
8.530.643
913.643
611.000
629.837
18.837
420.920.569
13.832.965
9.130.415
640.415
Stratura Asfaltos S.A.

41030001
Manuteno e Adequao de Ativos de Informtica,

Informao e Teleprocessamento - nacional
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE)

14XD0040
Ampliao do Sistema de Transmisso de Energia e

Implantao de Subestaes na Regio Sul - na Regio Sul
80200001
Disponibilizao de Estaes de Entrega e de Medio do

Gasoduto Bolvia-Brasil - nacional
407.087.604
Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG)

8.490.000
Dessa feita, recomenda-se aos respectivos ministrios supervisores das empresas apresentadas
acima que adotem medidas no sentido de garantir que suas estatais supervisionadas observem a
vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal, sem prejuzo da apurao de
responsabilidades quando da anlise das prestaes de contas de 2014 dos respectivos dirigentes,
haja vista a realizao de despesa sem a devida autorizao legislativa.
Resultados das empresas por grau de execuo
Nos grficos e quadro a seguir, apresentam-se os resultados de cada grupo empresarial
segundo o grau de execuo oramentria, correspondente a cada uma das classes de execuo.
TC 005.335/2015-9
Resultado dos grupos empresariais por classe de execuo

11%
Grupo Eletrobras
(GE)
11%
28%
5%
22%
16%
39%
68%
Demais Empresas do Setor Produtivo

(DE) Financeiro (SF)
Sistema
16%
17%
17%
40%
40%
67%
4%
Quantidade de Empresas2
Classe de Execuo (%)1
Quantidade (%)
GP
GE
DE
SF
< 25
10
14 (20,6)
25 e < 50
7 (10,3)
50 e < 75
10
24 (35,3)
75
13
23 (33,8)
19
18
25
68 (100)
MS3
90,5
60,7
43,8
60,7
62,8
MPO4
89,9
70,4
63,4
70
85,9
Subtotal

Notas:
(1) Classe de Execuo: (realizado/dotao final)*100 do total das fontes de financiamento da empresa.
(2) Empresas que ao final do exerccio possuam dotao final diferente de zero.
(3) MS: Mdia simples das execues oramentrias.
(4) MPO: Mdia das execues oramentrias ponderada pela dotao final ou razo (realizado do grupo/dotao final
do grupo).
Em cada grupo, o valor superior da MPO em relao MS indica que o conjunto das
empresas com os maiores valores de dotao obtiveram melhor desempenho na execuo que as
demais. Como no ano anterior, o GP demonstrou o melhor desempenho, uma vez que 68,4% das
empresas tiveram execuo acima de 75%. Destaca-se a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras),
responsvel pela realizao de R$ 65,6 bilhes: 80,5% da execuo do grupo. De forma conjunta,
ela e as empresas Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) (10,8%) e Petrobras International Braspetro
B.V. (PIB BV) (4,4%) realizaram 95,8% dos investimentos do grupo.
O GE mostrou desempenho mais uniforme entre empresas com diferentes valores
oramentrios. Ressalta-se que apenas 27,8% das estatais executaram acima de 75%, uma reduo
TC 005.335/2015-9
em relao ao exerccio de 2013, no qual esse percentual atingiu 59%. Seis estatais realizaram
abaixo de 50%, sendo que a Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica (CGTEE) (19,6%)
e a Uirapuru Transmissora de Energia S.A (19,9%) sequer atingiram 25% de execuo. Em um
grupo constitudo em 2014 por dezoito estatais, as empresas Eletrobras Termonuclear S.A.
(Eletronuclear), Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf) e Furnas - Centrais Eltricas
S.A. responderam por 70% dos investimentos do setor.
Em relao ao SF, cinco das seis empresas obtiveram desempenho superior a 50%, sendo que
apenas o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) executou abaixo dessa linha (33,1%). Cabe
destacar a Caixa Econmica Federal (Caixa), nica empresa do grupo a figurar na classe superior de
execuo (81,9%).
O conjunto das DE constitudo por empresas que exercem atividades bastante diferenciadas,
conforme ilustrado no quadro seguinte, por meio do qual so tambm apresentados os resultados de
cada uma delas.
Execuo oramentria das Demais Estatais do Setor Produtivo
R$
Dotao
Empresa
Final
(DF)
Realizado
R/DF
(R)
(%)
Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. (ABGF)
2.449.140
485.522
ATIVOS S.A. - Securitizadora de Crditos Financeiros
1.280.000
294.731
23
BBTUR - Viagens e Turismo Ltda. (BB Turismo)
1.000.000
28.567
2,9
Casa da Moeda do Brasil (CMB)
37.628.296
31.379.571
83,4
CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo
34.758.879
17.830.745
51,3
5.173.716
416.985
8,1
Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. (Ceasaminas)

COBRA Tecnologia S.A.
19,8
18.892.877
14.844.296
78,6
174.733.990
24.811.108
14,2
957.925
677.616
70,7
Companhia Docas do Cear (CDC)
132.660.960
70.593.380
53,2
Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa)
199.127.673
48.477.926
24,3
Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)
545.942.910
292.400.109
53,6
40.000
101.354.883
23.016.642
22,7
Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ)
151.119.113
14.104.548
9,3
Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern)
126.213.423
34.812.268
27,6
Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba)

Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais (CASEMG)
Companhia Docas do Maranho (Codomar)

Companhia Docas do Par (CDP)
5.522.000
378.400
6,9
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)
800.040.642
551.112.644
68,9
Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs)
271.330.242
168.643.252
62,2
1.903.110.569 1.424.511.018
74,9
Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A. - Pr-sal Petrleo S.A. (PPSA)
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero)

Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev)
200.000.000
168.881.156
84,4
Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron)
5.730.000
4.022.918
70,2
Empresa Gestora de Ativos (Emgea)
1.261.388
686.708
54,4
Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro)
400.000.000
205.461.692
51,4
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs)
987.745.812
772.018.783
78,2
6.108.074.438 3.869.890.585
63,4
Total
No conjunto das DE, 44% das empresas executaram abaixo de 50%. Ainda constata-se que,
TC 005.335/2015-9
das oito Companhias Docas, seis executaram abaixo desse percentual, sendo que apenas duas delas
- Companhia Docas do Cear (CDC) e Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)
executaram em limite pouco superior a essa faixa: 53,2% e 53,6%, respectivamente.
Esse comportamento verificado em relao s Companhias Docas no exclusivo do

exerccio financeiro de 2014, conforme pode ser constatado no grfico seguinte, por meio do qual
se apresenta a evoluo da rubrica investimentos realizados no ativo imobilizado do PDG para o
perodo 2005-2014. A execuo mdia do perodo de apenas 25,5%.
Percentual mdio anual da execuo dos investimentos das Companhias Docas
100.0
80.0
60.0
40.0 30.5 28.2
20.0
22.3 21.7
27.6 26.1 25.8 28.7 25.0 23.8
0.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Os baixos resultados de execuo dos investimentos das empresas do setor porturio, aliados
ao fato de que ao longo do mesmo perodo o Tesouro fez sistematicamente inverses financeiras
para aumento do capital social, foram, entre outros temas, abordados em auditoria no mbito do
TC 016.336/2010-0, sobre o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de
Investimentos e do Programa de Dispndios Globais, resultando nas deliberaes do
Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio.
O grfico seguinte apresenta, para cada exerccio do perodo 2005-2014, a diferena entre o
valor do ingresso de recursos para Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e o valor dos
Investimentos (INV) pelo subgrupo das Companhias Docas, acompanhado do valor acumulado ano
a ano, todos a valores correntes e sob o regime de caixa.
Evoluo da diferena entre o Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e os Investimentos
realizados (INV)
R$ mil
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
-200,000
2013
2014
TC 005.335/2015-9
Observa-se, nos exerccios de 2013 e 2014, tendncia diferenciada em relao aos exerccios
anteriores, ou seja, o conjunto das Docas investiu um valor maior que o total de recursos recebidos
por meio de aumento de capital. Apesar disso, percebe-se que o montante acumulado ao longo dos
anos est em R$ 786,682 milhes, bastante expressivo para o grupo, resultado que merece contnua
observao por parte do TCU.
Alm dos descasamentos apurados, os permanentes aportes financeiros esto ligados a outro
aspecto, qual seja, a existncia de empresas do subgrupo com reiterados dficits operacionais. A
constatao pode indicar dependncia do Tesouro, a despeito de as empresas serem consideradas
pela Unio como estatais no dependentes, por fora de interpretao, possivelmente imprpria, da
aplicao do inciso III do art. 2 da Lei Complementar 101/2000 (LRF). Acerca desse aspecto, no
voto em que o Ministro Aroldo Cedraz props o dispositivo abrigado no Acrdo 3.145/2011-TCUPlenrio, apontou-se a necessidade do estabelecimento de critrios objetivos com o fim de se apurar
a dependncia das empresas estatais em relao ao ente controlador.
Finalmente, considerando a recorrncia de desconformidades semelhantes s relatadas neste
tpico, destaca-se que o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de
Investimentos e do Programa de Dispndios Globais j foi objeto de trabalho especfico deste
Tribunal, o qual resultou no mencionado Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio. Por ocasio de seu
monitoramento, realizado no processo TC-019.682/2012-7 e que culminou no Acrdo 3.561/2014TCU-Plenrio, uma determinao (17%) foi considerada no aplicvel e as cinco demais (83%) em
cumprimento ou atendimento. Alm disso, novas determinaes e recomendaes foram expedidas
ao Dest, Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Ressalta-se que um novo monitoramento ser realizado no
exerccio de 2015.
Irregularidades
i) extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para a
fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao Prpria, pelas empresas Amazonas
Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados S.A., Boa Vista Energia S.A.
(BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e Petrobras Netherlands B.V. (PNBV);
para a fonte Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido Controladora, pela empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs); para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo
Internas, pela empresa Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE); e para a fonte
Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas, pela empresa FURNAS Centrais Eltricas
S.A.;
ii) execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas
empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), em desacordo com o disposto no inciso II do
art. 167 da Constituio Federal.
Recomendaes
i) s empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia,
para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para
as respectivas programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da
TC 005.335/2015-9
Constituio Federal; bem assim ao Ministrio de Minas e Energia, no sentido de garantir a

efetivao de tal cumprimento, com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades;
ii) s empresas Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados
S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I), Petrobras
Netherlands B.V. (PNBV), Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE) e FURNAS
Centrais Eltricas S.A, todas vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia; e empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs), vinculada ao Ministrio das Comunicaes, para
que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as
respectivas fontes de financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores
de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias; bem assim ao Ministrio de Minas e
Energia e ao Ministrio das Comunicaes para que orientem suas supervisionadas no sentido de
garantir a efetivao de tal cumprimento;
iii) ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), para que,
no exerccio de sua competncia de acompanhar a execuo oramentria do Oramento de
Investimento das empresas estatais no dependentes, acompanhe a obedincia, por parte das
empresas integrantes do OI, vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal
e ao limite aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei oramentria, e tome as
providncias necessrias para a correo de eventuais impropriedades junto s respectivas
empresas durante o exerccio.
3.4 Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios

3.4.1 Anlise Geral dos Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios
As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 302,3 bilhes em
2014, assim classificados: R$ 195,3 bilhes de benefcios tributrios, R$ 58,6 bilhes de benefcios
tributrios-previdencirios e R$ 48,4 bilhes de benefcios financeiros e creditcios.
Cabe mencionar que em 2014 foram institudas desoneraes tributrias cuja estimativa de
impacto na arrecadao, conforme clculo da Secretaria da Receita Federal do Brasil, alcanou o
montante de R$ 2,6 bilhes. Para os exerccios seguintes, a estimativa a seguinte: R$ 39,8 bilhes,
em 2015, e R$ 43,9 bilhes, em 2016.
O prximo grfico demonstra como os valores relativos s renncias de receitas superaram as
despesas realizadas em algumas funes do oramento da Unio, como Sade, Educao e
Assistncia Social. Para esse clculo, classificou-se como renncia de receita o conjunto dos
benefcios tributrios, previdencirios e financeiros e creditcios.
TC 005.335/2015-9
Comparativo das renncias de receitas com a despesa liquidada por funes 2014
R$ bilhes
Benefcios Estimados em 2014
Renncia T ributria e Previdenciria
Renncia T otal
Educao
Sade, educao e assistncia social
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda
(SPE), Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Siafi.
Alm da materialidade dos valores envolvidos, a relevncia das renncias de receitas decorre
de sua utilizao como meio de financiamento de polticas pblicas em alternativa alocao direta
de recursos via oramento pblico, com o intuito de alcanar objetivos econmicos, sociais ou de
desenvolvimento regional.
O art. 165, 6, da Constituio Federal expressa a aplicao do princpio da transparncia
oramentria ao dispor que o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses,
subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.
Esse dispositivo demonstra a preocupao do constituinte em garantir a transparncia da
aplicao das renncias de receitas nas diversas atividades econmicas e sociais, inclusive sobre
seus efeitos nas regies brasileiras, uma vez que so instrumentos tambm expressamente previstos
na Carta Magna para reduo das desigualdades regionais, conforme disposto no art. 43, 2.
Assim, quanto regionalizao das renncias de receitas federais no exerccio, dados obtidos
revelam que a distribuio seguiu o mesmo padro de anos anteriores. Na tabela a seguir, verifica-se
maior participao da regio Sudeste, com 50% do total das renncias em 2014, enquanto a regio
Centro-Oeste teve a menor participao no total dos benefcios, com 8,2%.
Renncias de receitas federais regionalizao 2014
R$ milhes
Benefcios
Tributrios e Previdencirios
Financeiros e Creditcios
Total
Participao
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Total
31.326
29.045
18.344
134.573
40.614
253.902
4.514
13.462
6.369
16.696
7.381
48.422
35.840
42.507
24.713
151.269
47.995
302.324
11,8%
14,0%
8,2%
50,0%
15,9%
100,0%
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).
Com o objetivo de tornar mais acurada a anlise da regionalizao das renncias de receitas,
preciso considerar tambm as disparidades entre os quantitativos populacionais das regies
brasileiras, de forma a permitir a aferio dos benefcios regionalizados per capita.
No grfico seguinte, evidencia-se que a regio Norte apresenta o maior valor per capita, ou
seja, R$ 2.080,00 por habitante, alcanando um valor 39,5% superior mdia do pas. O extremo
inferior ocupado pela regio Nordeste, com R$ 756,50 por habitante, o que representa apenas
50,7% da mdia nacional (R$ 1.491,00 por habitante).
TC 005.335/2015-9
Comparativo das renncias per capita regionalizao 2014

R$ 2,500.00
R$ 2,000.00
R$ 1,500.00
R$ 1,000.00
R$ 500.00
R$ 0.00
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Tributrios e Previdencirios
Sudeste
Sul
Brasil
Financeiros e Creditcios
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE) e
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Uma anlise que contemple somente os gastos tributrios e os previdencirios de natureza

social, por exemplo, apresenta resultados diferentes. Ao se considerarem exclusivamente os
benefcios tributrios e previdencirios associados s funes Assistncia Social, Sade, Trabalho,
Educao, Cultura, Direitos da Cidadania, Habitao e Desporto e Lazer, observa-se a seguinte
distribuio per capita, em 2014: Norte, R$ 137; Nordeste, R$ 194; Sul, R$ 523; Centro-Oeste,
R$ 538; e Sudeste, R$ 823. Ou seja, verifica-se uma forte concentrao desses gastos indiretos no
Sudeste em detrimento ao Norte e Nordeste, uma vez que essas regies ficam abaixo da mdia do
pas, de R$ 526 per capita, considerando-se as referidas funes da rea social.
Portanto, a distribuio per capita dos benefcios fiscais de carter social no promove a
reduo das disparidades regionais. Isso se deve, essencialmente, ao mecanismo de gerao das
renncias tributrias, em regra, associadas presena de produo e renda (maiores nas regies
mais desenvolvidas), sem relao direta com as diferentes necessidades dos territrios do pas, no
atendendo, assim, ao propsito de desenvolvimento regional mais equnime estabelecido na Carta
Magna.
Benefcios Tributrios
Consideram-se institutos constitutivos de renncia de receita tributria aqueles relacionados
pelo art. 14, 1, da Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): anistia,
remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno, em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou
contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Excees ao clculo
da renncia tributria so fornecidas pelo referido diploma legal, em seu art. 14, 3, que estabelece
carter distinto s alteraes de alquotas dos seguintes impostos: Importao, Exportao, IPI e
IOF.
Os benefcios tributrios projetados para 2014 apresentaram crescimento expressivo, de cerca
de 87%, no perodo de 2010 a 2014. Com relao ao exerccio de 2013, esses recursos so
superiores em 13%, conforme demonstrado na prxima tabela, que evidencia a evoluo dos
valores da renncia por tributo nos ltimos cinco anos. As renncias que apresentaram maiores
variaes foram aquelas incidentes sobre os seguintes tributos: Contribuio para a Previdncia
Social (227%), Pis/Pasep (99%), Cofins (95%) e Imposto de Renda Retido na Fonte (93%).
TC 005.335/2015-9
Renncias tributrias e previdencirias 2010 a 2014

R$ milhes
20132014
2010(1)
2011(1)
2012(1)
2013(1)
2014(2)
2010-2014
2.846
2.680
2.906
3.500
3.647
28,1%
4,2%
Imposto sobre a Renda e

Proventos de qualquer natureza
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Retido na Fonte
52.991
22.216
27.035
3.740
58.059
25.134
28.332
4.593
64.750
27.882
32.172
4.696
71.681
31.301
35.832
5.548
80.532
34.430
38.891
7.211
52%
55%
44%
93%
12%
10%
9%
30%
Imposto sobre Produtos

Industrializados
Operaes Internas
Vinculado Importao
17.380
15.388
1.992
19.136
16.929
2.206
20.634
17.954
2.680
24.181
20.854
3.327
24.675
21.356
3.319
42%
39%
67%
2%
2%
0%
Imposto sobre Operaes

Financeiras
1.259
2.696
2.063
2.125
2.263
80%
6%
Tributo
Imposto sobre Importao
Imposto s/ Propriedade
Territorial Rural
27
29
30
32
34
27%
6%
Contribuio Social para o PISPASEP
6.067
6.817
8.535
11.288
12.092
99%
7%
Contribuio Social sobre o

Lucro Lquido
6.137
6.687
8.186
9.046
9.704
58%
7%
Contribuio Financiamento da
Seguridade Social
31.218
34.909
43.491
56.679
60.752
95%
7%
Contrib. de Interv. no Domnio

Econmico CIDE
0%
na
956
1.150
1.475
1.570
6%
Adicional ao Frete para a

Renovao da Marinha Mercante
- AFRMM
Contribuio para a Previdncia
Social
TOTAL
17.938
20.438
30.664
44.769
58.633
227%
31%
135.861
152.406
182.410
225.630
253.902
87%
13%
Fonte: RFB.
(1) Valores estimados, com base no processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas
do exerccio.
(2) Valores projetados.
na = tributo no administrado pela RFB no perodo.
Registre-se que os valores de 2014 so projetados, porque h defasagem superior a um ano

entre o fim do exerccio e a obteno da integralidade dos dados, em razo do prazo para
processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas, segundo informa
a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
A seguir, demonstra-se a evoluo da carga tributria federal e da renncia tributria e
previdenciria federal, aferidas em relao ao PIB do respectivo exerccio. Observa-se uma
trajetria ascendente da renncia tributria em percentual do PIB no perodo de 2011 a 2014,
enquanto que a carga tributria federal apresenta um declnio no perodo, exceo do ano de 2013.
TC 005.335/2015-9
Carga tributria federal e renncias tributrias e previdencirias, em percentual do PIB

25.00%
(1)
5.0%
24.50%
4.60%
24.00%
4.5%
4.37%
23.50%
22.81%
23.00%
22.55%
22.26%
Renncia Tributria3.87%
e previdenciria
22.50%
Carga Tributria Federal
4.0%
22.09%
22.00%
21.50%3.48%
3.5%
21.00%
20.50%
20.00%
2011
2012
3.0%
2014(2)
2013
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT).
(1) J considerada a reviso do PIB relativo aos anos de 2011, 2012, 2013 e 2014, realizada com base em nova
metodologia adotada pelo IBGE.
(2) Valor projetado.
Os valores acumulados, por funo oramentria, das renncias tributrias e previdencirias e

das despesas executadas no OFSS incluindo a despesa liquidada de 2014 e os restos a pagar
liquidados no exerccio esto apresentados na tabela a seguir. A importncia da comparao se
justifica pela possibilidade de avaliar, de forma integrada, diferentes instrumentos de financiamento
de polticas pblicas. As renncias de receitas tributrias e previdencirias, embora no representem
gastos diretos realizados por meio do oramento, decorrem de tratamento diferenciado concedido a
determinados setores da sociedade, sendo crucial sua transparncia, acompanhamento e avaliao.
Despesas executadas e renncias tributrias e previdencirias por funo oramentria
2014
R$ milhes
Funo
Despesa
Liquidada
Renncias Tributrias e
Previdencirias
Total
Renncia/
Total
Habitao
164
9.569
9.733
98%
Indstria
2.549
29.682
32.231
92%
Comrcio e Servios
7.292
69.034
76.326
90%
Cincia e Tecnologia
7.868
14.900
22.768
65%
Agricultura
14.168
23.395
37.563
62%
Cultura
1.548
1.554
3.102
50%
1.437
1.180
2.617
45%
Trabalho
71.304
43.401
114.705
38%
Desporto e Lazer
1.890
957
2.847
34%
Comunicaes
2.872
1.136
4.008
28%
Assistncia Social
69.712
19.370
89.082
22%
Sade
93.529
22.368
115.897
19%
Transporte
24.375
3.874
28.249
14%
TC 005.335/2015-9

Funo
Despesa
Renncias Tributrias e
Liquidada
Previdencirias
Renncia/
Total
Total
Educao
92.395
8.325
100.720
8%
Energia
88.618
4.879
93.497
5%
Administrao
21.622
244
21.866
1%
Organizao Agrria
7.103
34
7.137
0%
508.446
253.902
762.348
33%
Total
Fonte: Siafi e Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

Verifica-se que o valor total das renncias tributrias e previdencirias representa 33% dos
gastos totais nas funes elencadas e que, em algumas dessas funes, a participao da renncia
especialmente elevada, como em Habitao (98%), Indstria (92%) e Comrcio e Servios (90%).
Alm disso, nas funes Cincia e Tecnologia e Agricultura, os valores renunciados superam 50%
dos montantes dos gastos totais. Isso significa que as anlises sobre a atuao governamental nesses
setores devem, necessariamente, incluir as renncias de receitas como fonte de financiamento
pblico.
A tabela a seguir apresenta as principais renncias tributrias e previdencirias, por ordem de
materialidade, e os respectivos valores projetados para 2014. Destaca-se o Simples Nacional
(regime de tributao diferenciado para microempresas e empresas de pequeno porte, institudo pela
Lei Complementar 123/2006) como o maior gasto tributrio, cujo montante alcanou cerca de
26,5% do total dessas renncias.
Ranking renncias tributrias e previdencirias projees 2014
R$ milhes
Classificao
Gasto Tributrio
Valor
Participao
no total (%)
Simples Nacional
67.203
26,47%
Zona Franca de Manaus e reas de Livre Comrcio
23.410
9,22%
Desonerao da Folha de Salrios
22.168
8,73%
Agricultura e Agroindstria Desonerao Cesta Bsica
21.010
8,28%
Entidades Sem Fins Lucrativos Imunes/Isentas
20.136
7,93%
Rendimentos Isentos e No Tributveis IRPF
19.541
7,70%
Dedues do Rendimento Tributvel IRPF
14.195
5,59%
Benefcios do Trabalhador
9.585
3,78%
Poupana e Letra Imobiliria Garantida
6.448
2,54%
10
Programa de Incluso Digital
6.205
2,44%
11
Desenvolvimento Regional
6.099
2,40%
12
Informtica e Automao
4.958
1,95%
13
Medicamentos, Produtos Farmacuticos e Intermedirios de Sntese
4.227
1,66%
14
Pesquisas Cientficas e Inovao Tecnolgica
3.000
1,18%
15
Setor Automotivo
2.452
0,97%
16
Reid
2.360
0,93%
17
Embarcaes e Aeronaves
1.668
0,66%
18
Financiamentos Habitacionais
1.639
1,65%
19
Transporte Coletivo
1.414
0,56%
20
Petroqumica
1.382
0,54%
21
lcool
1.370
0,54%
TC 005.335/2015-9

Classificao
Gasto Tributrio
Participao
Valor
no total (%)
22
Cultura e Audiovisual
1.361
0,54%
23
Prouni
1.125
0,44%
24
Repnbl-Redes
1.018
0,40%
25
Microempreendedor Individual (MEI)
991
0,39%
26
Construo Civil Prorrogao da Cumulatividade
885
0,35%
27
Horrio Eleitoral Gratuito
817
0,32%
28
Gs Natural Liquefeito
723
0,28%
29
Incentivo Formalizao do Emprego Domstico
578
0,23%
30
Minha Casa, Minha Vida
31
Outros (39 gastos tributrios com valores menores do que R$ 500 milhes)
Total
576
0,23%
5.356
0,24%
253.902
100%
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
Especificamente com relao aos benefcios previdencirios, cabe destacar a elevao

significativa do montante total em cerca de 227% entre 2010 e 2014, conforme evidencia a tabela
seguinte. Destacam-se os itens Simples Nacional e Desonerao da folha de salrios como os
principais responsveis pela elevao das renncias previdencirias. Em comparao ao exerccio
anterior, no ano de 2014 houve incremento de 31% no total da renncia previdenciria.
Renncias previdencirias valores estimados e projetados 2010 a 2014
R$ milhes
Var. 2014-
2010(1)
2011(1)
2012(1)
2013(1)
2014(2)
Copa do Mundo
0,4
1,5
7,0
Desonerao da Folha de Salrios
3.615,7
12.284,3
22.168,4
Dona de Casa
5,5
125,1
203,4
224,7
Entidades Filantrpicas
6.368,3
7.109,1
8.098,9
8.720,0
9.888,7
55%
Exportao da Produo Rural
2.685,2
3.286,7
3.882,1
4.483,9
4.638,5
73%
MEI - Microempreendedor Individual
199,8
500,5
786,4
990,9
Olimpada
22,6
14,3
8.809,5
9.737,4
14.441,2
18.266,5
20.700,7
135%
74,7
100,0
17.937,6
20.438,4
30.664,0
44.768,6
58.633,3
227%
Modalidade
Simples Nacional
Tecnologia de Informao e Tecnologia da
Informao e da Comunicao (TI e TIC)
Total
2010 (%)
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

(1) Valores estimados.
Cumpre alertar, ainda, que as renncias de receitas decorrentes dos benefcios previdencirios
podem afetar, alm do oramento da seguridade social, o oramento fiscal. Caso a arrecadao de
contribuies sociais seja insuficiente para custear as despesas da seguridade, maior ser a
necessidade de gastos oramentrios para financiar as reas de assistncia social, sade e
previdncia social, sobretudo com a desonerao da folha de pagamento concedida a alguns setores
da economia. Em 2014, esse item correspondeu expressiva parcela de 38% do total das renncias
previdencirias.
TC 005.335/2015-9
Aes de controle externo

Em 2009, o TCU realizou Levantamento de Auditoria de Conformidade (TC 015.052/20097), com o objetivo de examinar os procedimentos de controle de concesses e ampliaes de
benefcios tributrios, conforme o disposto no art. 14 da Lei de Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal). Como resultado do trabalho, esta Corte de Contas, por meio do Acrdo
747/2010-TCU-Plenrio, prolatou diversas determinaes e recomendaes com vistas ao
aperfeioamento do processo de concesso desses benefcios.
No processo de monitoramento (TC 012.606/2012-0) do referido acrdo, em 2014, o TCU
determinou ao Ministrio da Fazenda (Acrdo 809/2014-TCU-Plenrio) que, quando da
proposies de ato normativo que conceda renncias de receitas tributrias de sua iniciativa ou
submetida sua apreciao, observe o teor do art. 14 da LRF, de modo a fazer constar da exposio
de motivos: (i) estimativa de impacto oramentrio-financeiro dessas medidas no exerccio em que
devam iniciar sua vigncia e nos dois seguintes; (ii) demonstrao de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria e de que no afetar as metas de resultados fiscais
previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oraamentrias ou, alternativamente, indicao da
adoo de uma das medidas de compensao constantes do inciso II do art. 14 da Lei da
Responsabilidade Fiscal.
Benefcios Financeiros e Creditcios
O montante destinado aos benefcios financeiros e creditcios explcitos ou diretos e
implcitos ou indiretos estimado pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da
Fazenda. De modo genrico, esses recursos so destinados ao financiamento de atividades
produtivas voltadas ao incremento do desenvolvimento regional e social, bem como para apoio a
diversos setores da economia.
Conforme definio e metodologia constantes na Portaria 379/2006 do Ministrio da Fazenda,
alterada pela Portaria MF 57/2013, os benefcios financeiros so desembolsos realizados por meio
de equalizaes de juros e preos, bem como assuno de dvidas decorrentes de saldos de
obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do oramento da
Unio.
Segundo o mesmo normativo, os benefcios creditcios decorrem de dispndios originados de
programas oficiais de crdito, cuja operacionalizao se d por meio de fundos ou programas, a taxa
de juros inferior ao custo de captao ou de oportunidade do governo federal.
A metodologia de clculo dos subsdios implcitos da Unio faz com que o patrimnio lquido
(PL) estimado do ano seja calculado mensalmente a partir da estimativa do PL do ms anterior.
Assim, a curva do PL estimado segue uma trajetria definida somente pelo PL inicial, pelas taxas de
juros correspondentes ao custo de oportunidade do Tesouro Nacional em cada ms e pelos eventos
que afetam o PL que no decorrem das taxas de juros das operaes. A propsito, o custo de
oportunidade do Tesouro refere-se ao custo mdio das emisses em oferta pblica da dvida pblica
mobiliria federal interna verificado nos ltimos doze meses.
A monta referente aos subsdios financeiros e creditcios apurados para o binio 2013 e 2014,
apresentados pela SPE por meio da Nota Tcnica 10005/SPE-MF, de 25/3/2015, so analisados a
seguir.
Ressalta-se que, alternativamente metodologia utilizada pela SPE, somente os fundos e
programas com resultados positivos so considerados no clculo dos subsdios financeiros e
creditcios que integram a presente anlise. Quanto aos resultados negativos, considera-se que
TC 005.335/2015-9
referidos fundos no foram contemplados como renncia de receita, e, portanto, referidos valores
no so considerados na anlise por apresentarem taxas de juros superiores ao custo de
oportunidade ou de captao do tesouro.
Benefcios financeiros e creditcios 2013 e 2014

R$ milhes
Regio
2013
2014
Sudeste
27.618
16.696
Nordeste
17.801
13.462
Sul
7.243
7.381
Norte
6.375
4.514
Centro Oeste
4.401
6.369
63.440
48.422
Total
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).

(1) No so considerados valores negativos para os subsdios.
A visualizao da tabela anterior, referente ao ano de 2014, permite-nos afirmar que naquele
ano houve substancial reduo dos benefcios financeiros e creditcios, da ordem de 23% em
relao ao ano anterior. No tocante regionalizao, o Sudeste continuou tendo destaque no
usufruto dos referidos subsdios e, embora no tenha apresentado aumento em relao a 2013,
responde por 34% das renncias concedidas no ano de 2014. Entre todas as regies, a Regio
Sudeste foi a que teve a participao mais reduzida, com percentual negativo de 40%.
Apresenta-se, a seguir, a evoluo dos montantes dos benefcios identificados por fundo ou
programa.
Demonstrativo dos Benefcios Financeiros e Creditcios 2013 e 2014
R$ milhes
Item
2013(1)
2014(1)
Var.
2014/2013
37
454
1.127%
152
450
196%
AGROPECURIOS
AGF e Estoques Estratgicos
Garantia e Sustentao de Preos
Garantia e Sustentao de Preos da Agricultura Familiar
Custeio Agropecurio
126
641
409%
Operaes de Investimento Rural e Agroindustrial
332
71
-79%
86
-91%
1.715
457
-73%
209
247
18%
Emprstimos do Governo Federal (EGF)

Pronaf/PGPAF
Equalizao
Financiamento
Programa de Revitalizao de Cooperativas (Recoop)
Equalizao
Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa)
Financiamento
540
579
7%
Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural Lei 10.823/2003
558
400
-28%
68
104
53%
138
96
-30%
Equalizao
Financiamento
50%
Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf)

Equalizao
Financiamento
Programa de Recuperao da Lavoura Cacaueira Baiana
TC 005.335/2015-9
2013(1)
2014(1)
Var.
2014/2013
Fundos Constitucionais de Financiamento FNE, FNO e FCO
8.241
9.927
20%
Fundo da Marinha Mercante (FMM)
3.592
2.036
-43%
17.373
599
-97%
22
Item
SETOR PRODUTIVO
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional

(Proer)
Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade (FGPC)
Fundo de Garantia Exportao (FGE)
Medidas de Fortalecimento da Indstria (Revitaliza)
-57%
Equalizao
516
820
59%
Financiamento
136
207
52%
Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE)
1.649
629
-62%
Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA)
345
Programa de Financiamento s Exportaes (Proex)
Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO)

Fundo Nacional de Desenv. Cientfico e Tecnolgico (FNDCT)
Emprstimos da Unio ao BNDES
Programa de Sustentao do Investimento (PSI)
15
998
10.629
21.267
100%
122
111
-9%
34
1.034%
12.512
4.719
-62%
PROGRAMAS SOCIAIS
Fundo para o Desenv. Reg. com Rec. da Desestatizao (FRD)
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS)
13
Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra
267
20
-93%
Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies)
591
1.840
211%
1.999
2.278
14%
Subveno Econmica ao Preo do leo Diesel Consumido por Embarcaes

Pesqueiras Lei 9.445/1997
0%
Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia - Viver sem limite
(PCD)
477
367
-23%
63.440
48.422
-23%
Subveno a Consumidores de Energia Eltrica da Subclasse de Baixa Renda

Lei 10.604/2002
Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado - Programa Crescer

Total

(1) No foram considerados os resultados negativos para cmputo dos subsdios. Os benefcios ou programas que
apresentaram resultados negativos, segundo a metodologia da SPE, foram o Fundo de Garantia para Promoo da
Competitividade FGPC (2013), o Fundo de Garantia Exportao FGE (2013 e 2014), Fundo de Desenvolvimento da
Amaznia FDA e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT (2014).
Verificou-se que o total da concesso de benefcios financeiros e creditcios em 2014 foi de

R$ 48,4 bilhes, evidenciando um decrscimo de 23% em relao a 2013, com variaes
percentuais negativas acentuadas em itens especficos.
Necessrio se faz destacar que o valor total dos subsdios creditcios e financeiros do ano de
2013 na tabela anterior difere daquele informado no Relatrio sobre as Contas do Governo da
Repblica referentes a 2013. Essa alterao origina-se de ajustes de valores informados pela SPE e,
sobretudo, em decorrncia de correes nos valores anteriormente informados relativos ao
Financiamento do Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf).
Quanto aos fundos e programas que tiveram, entre 2013 e 2014, variaes positivas ou
negativas superiores a R$ 500 milhes de valor concedido de subsdio, destacam-se: Emprstimos
da Unio ao BNDES, Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO), Fundo de
Financiamento do Ensino Superior (FIES) e Custeio Agropecurio, com variaes positivas. Em
relao s variaes negativas, tem-se: Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema
TC 005.335/2015-9
Financeiro Nacional (PROER), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), Fundo da Marinha Mercante (FMM)
Equalizao do Pronaf/FGPAF, Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FNDE) e Fundo de
Desenvolvimento da Amaznia (FDA).
Relativamente aos emprstimos da Unio ao BNDES, o total de subsdio estimado para 2014
foi de R$ 21,27 bilhes, enquanto o total para 2013 foi de R$ 10,63 bilhes. Houve, com isso, a
elevao, na comparao do subsdio de 2014 com o de 2013, de R$ 10,64 bilhes no perodo.
Respeitante anlise dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO),
registrou-se uma elevao de R$ 1,68 bilho no subsdio estimado em 2014, se comparado ao ano
anterior. Em 2014, o subsdio desses fundos foi de R$ 9,93 bilhes, enquanto para 2013, o resultado
foi de R$ 8,24 bilhes. Contribuiu para essa elevao do montante estimado, a variao no custo de
oportunidade, em razo de seu acrscimo de cerca de 1,6 ponto percentual mdio no perodo.
Acrescente-se a isso que, historicamente, a evoluo do patrimnio total dos fundos no acompanha
a mesma magnitude do volume recebido por transferncias do Tesouro Nacional, a cada ano. Entre
os fatores essenciais que contriburam para que o PL efetivo dos fundos no evolusse em maior
grau destacam-se os resultados negativos no exerccio de 2014 no mbito do FCO e do FNE, alm
do reconhecimento contbil de prejuzos de exerccios anteriores, no caso do FNE.
Quanto ao Fies, o total de subsdio apurado foi de R$ 1,84 bilho, em 2014, e de R$ 591
milhes, em 2013, resultando em elevao do subsdio de R$ 1,25 bilho no perodo.
Resultou da anlise do Custeio Agropecurio, uma elevao de R$ 515 milhes no subsdio
calculado em 2014, se comparado ao total de 2013. No decorrer de 2014, foram executados
oramentariamente R$ 641 milhes, ao passo que, em 2013, o volume executado foi de
aproximadamente R$ 126 milhes.
Diz respeito ao Proer a maior variao absoluta verificada na comparao entre 2014 e 2013,
da ordem de R$ 16,77 bilhes. Essa reduo acentuada, segundo a SPE, decorreu da especificidade
do montante apurado de subsdio em 2013, o qual foi influenciado pelo reconhecimento de
descontos em dvidas de instituies no valor de R$ 10,4 bilhes e pelo estorno de atualizao no
valor de R$ 5,7 bilhes em junho de 2013.
Tratando-se do FAT, o subsdio, em 2014, foi R$ 7,79 bilhes inferior ao que se verificou em
2013. Constatou-se que a evoluo do patrimnio total do fundo, no decorrer do ano de 2014, foi
superior ocorrida no ano anterior. Destaca-se que a evoluo do patrimnio do fundo composta
pelo saldo de aplicaes financeiras, das quais 12,5% esto aplicadas em ttulos pblicos do Fundo
BB-Extramercado.
O Fundo da Marinha Mercante, no ano de 2014, apresentou uma reduo de R$ 1,56 bilhes,
em relao ao ano anterior. Com efeito, a evoluo do PL efetivo do fundo no ltimo ano (14,5%)
foi maior do que a ocorrida em 2013 (5,3%), sendo a diferena entre o PL estimado e o PL efetivo
R$ 2,03 bilhes, em 2014 o valor do subsdio estimado.
Para o total de subsdios com a equalizao do Pronaf/PGPAF, identificou-se uma reduo de
R$ 1,26 bilho em 2014, em comparao ao ano anterior. Em 2014, foram executados R$ 457
milhes com a equalizao do programa, em comparao a R$ 1,72 bilho executado no ano de
2013.
No que se refere ao FDNE, o subsdio, em 2014, foi R$ 1,02 bilho inferior ao estimado para
2013. Em 2014, o subsdio a esse fundo foi de R$ 629 milhes e, em 2013, de R$ 1,65 bilho. Tal
diferena foi em decorrncia, sobretudo, do reconhecimento contbil, em 2013, de R$ 1,26 bilho,
TC 005.335/2015-9
concernente baixa de recursos financeiros a receber pelo fundo, ao passo que, em 2014, a baixa de
recursos dessa natureza foi de R$ 2,98 milhes.

Em relao s operaes de crdito entre a Unio e o BNDES, por intermdio do
Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, itens 9.1.5 e 9.1.6, o TCU determinou que a Secretaria de
Poltica Econmica (SPE) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) elaborassem anualmente
projees que permitissem conhecer o montante total dos benefcios financeiros e creditcios
concedidos pela Unio, alm das despesas financeiras relativas aos juros e demais encargos
decorrentes da captao de recursos pelo Tesouro.
No relatrio que deu origem ao citado acrdo (processo TC 022.684/2010-7), foi identificada
a necessidade de que esses rgos promovessem a apurao precisa dos possveis custos alcanados
com as operaes subsidiadas, de forma a tornar mais acuradas as projees sobre as vantagens a
serem auferidas. Entendeu-se que o cmputo dos resultados financeiros das operaes, bem como a
avaliao dos impactos gerados para a sociedade, so importantes, com vistas aferio da relao
custo-benefcio ou custo-efetividade dos programas e benefcios correspondentes.
A SPE, por meio do Ofcio 8/2014/Gabin/SPE/MF-DF, ressaltou que a apurao dos subsdios
creditcios dos emprstimos da Unio ao BNDES vem sendo feita pela STN, detentora dos dados
dos contratos e responsvel pela apurao do custo mdio de emisso (utilizado como proxy do
custo de oportunidade do governo). No entanto, poderia contribuir, apresentando a metodologia
atualmente empregada em apurao de carter semelhante, no caso do PAC e da Copa, para que a
STN pudesse avaliar a aplicao no atendimento da demanda dos referidos itens do Acrdo
3.071/2012-TCU-Plenrio.
A Secretaria aduziu ainda que, com respeito metodologia adotada, conforme exposto no
Ofcio 100.005/SPE-MF, de 6/3/2015, as estimativas, tanto de benefcios como de despesas
financeiras, abrangendo todo o perodo de durao dos emprstimos, so calculadas a valor
presente, dado que envolvem custos e despesas (ainda que implcitos) de operaes de crdito de
longo prazo. Acrescentou tambm que, dado que a estimativa de subsdio creditcio funo da
diferena entre uma taxa de juros ativa e uma taxa de juros passiva que incidem sobre o estoque de
emprstimos da Unio ao BNDES, entendeu-se a despesa financeira como o resultado apenas da
incidncia da taxa passiva sobre o referido estoque.
Com base nessa metodologia, a SPE, por meio do Ofcio 4/Gabin/STN/SPE/MF, de
31/3/2015, apresentou as informaes alusivas aos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acrdo 3.71/2012-TCUPlenrio, assim como o atendimento Recomendao XII do Relatrio e Parecer Prvio sobre as
Contas do Governo da Repblica do exerccio de 2013.
A Secretaria apresentou projees anuais at 2018 para os benefcios estimados nas operaes
de crdito concedidas pela Unio ao BNDES, conforme quadro a seguir:
Subsdio Nominal Projetado 2015-2018
R$ milhes
Subsdio(1)
Ano
Saldo Inicial BNDES
31/12/2015
448.739,45
25.459,01
31/12/2016
471.148,15
25.702,18
31/12/2017
492.858,34
23.242,51
31/12/2018
513.472,22
23.123,84

(1) Subsdio projetado em maro de 2015.
TC 005.335/2015-9
De acordo com a SPE, o valor presente do subsdio para todo o perodo de durao dos
emprstimos de R$ 184,3 bilhes, e para o recorte de 2015 a 2018 alcana a cifra de R$ 73,9
bilhes.
No que tange s despesas financeiras, aquela secretaria informou que o valor presente das
despesas financeiras para todo o perodo de durao dos emprstimos de R$ 530,8 bilhes,
enquanto o montante para o perodo de 2015 a 2018 alcana o valor de R$ R$ 171,5 bilhes.
Com referncia ao subitem 9.3.4 do Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, que trata da
informao dos impactos sobre as dvidas pblicas bruta e lquida da Unio decorrentes das
operaes de crdito ao BNDES realizadas a partir de 2008, a SPE informou que os impactos sobre
a Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG) e Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) foram,
respectivamente, de R$ 93,2 bilhes e R$ 21,2 bilhes, conforme o grfico seguinte:
Impactos Subsdios Unio/BNDES nas Dvidas Bruta e Lquida
140,000
120,000
100,000
80,000
R$ bilhes
60,000
40,000
20,000
0
2008
2009
Impacto na DBGG
2010
2011
2012
2013
2014
Impacto na DLSP
Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).
A SPE esclareceu que o impacto dos benefcios creditcios na DLSP ocorre anualmente pelo
diferencial entre o Custo Mdio de Emisso da dvida (CME) e o retorno do estoque de contratos
acumulados no perodo. No caso do impacto na dvida bruta, por no considerar os ativos
financeiros, ele engloba o efeito dos montantes nominais de juros pagos, emisso/amortizaes da
dvida no perodo, mais o que se convencionou chamar despesas financeiras incidentes sobre o
estoque de operaes de crdito.
Aquela secretaria informou tambm que os benefcios creditcios (subsdios implcitos)
decorrentes dos emprstimos da Unio ao BNDES, em 2014, foram estimados em R$ 21,2 bilhes,
conforme o Demonstrativo de Benefcios Financeiros e Creditcios, em cumprimento ao Acrdo
1718/2005-TCU-Plenrio, e corresponde ao valor do impacto na DLSP.
Relativamente aos itens 9.3.5 e 9.3.6, que versam sobre os subsdios financeiros e creditcios,
decorrentes das operaes de crdito da Unio ao BNDES e de subvenes econmicas concedidas
pela Unio por intermdio daquela instituio financeira, a SPE noticiou que em 2014 os benefcios
creditcios (subsdios implcitos) foram estimados em R$ 21,2 bilhes, conforme destacado no
pargrafo anterior, e as despesas financeiras foram calculadas em R$ 39,9 bilhes. Os subsdios
financeiros (subsdios explcitos), por sua vez, referentes s subvenes econmicas associadas a
TC 005.335/2015-9
essas operaes, primordialmente, os pagamentos efetuados no mbito do Programa de Sustentao
de Investimento, totalizaram R$ 110,8 milhes.
Avaliao de benefcio financeiro e creditcio Programa Crescer

No Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio, foi determinado SPE que adotasse medidas para
avaliar periodicamente os programas que envolvem benefcios financeiros e creditcios, o que
especialmente relevante em face da materialidade dos valores envolvidos e da relevncia dos
objetivos fomentados por meio de tais benefcios. No mesmo sentido, e, considerando as
dificuldades operacionais para realizar avaliao peridica de todos os programas, o
Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio consignou determinao SPE para que informe, at 31 de
outubro de cada ano, o programa a ser avaliado no exerccio seguinte (item 9.1.8). Em consonncia
com as deliberaes, em 2014, aquela secretaria avaliou o programa Crescer.
O referido programa, cuja coordenao e acompanhamento de seus resultados esto a cargo
da Secretaria-Adjunta da Poltica Agrcola e Meio Ambiente da Secretaria de Poltica Econmica do
Ministrio da Fazenda, foi institudo com a finalidade de estimular o empreendedorismo no pas,
dar oportunidade a novos negcios e atender s necessidades financeiras de empreendedores de
atividades produtivas de pequeno porte.
Atualmente as instituies financeiras que operam o programa so: Banco do Nordeste do
Brasil, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Banco da Amaznia, Banco do Estado do
Esprito Santo, Banco do Estado do Rio Grande do Sul e Agncia de Fomento do Estado do Paran.
O ponto central da avaliao da SPE foi averiguar o cumprimento dos objetivos e impactos da
poltica pblica, utilizando dados de instituies financeiras operadoras do Crescer, do Banco
Central do Brasil, alm de informaes do Cadastro nico (Cadnico) do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome.
A SPE registrou que a maior quantidade e valor das operaes se concentram no Nordeste, em
funo da atuao do BNB com o Programa Crediamigo, criado em 1998, com vistas a promover o
desenvolvimento econmico nos estados daquela regio. Ocorre que muitas operaes do
Crediamigo tambm fazem parte do Programa Crescer, por conta da estratgia de estimular a
incluso produtiva da populao extremamente pobre do Plano Brasil Sem Misria. O Crediamigo
possui mais de 1,6 milhes de clientes ativos e uma rede de 426 pontos de atendimento.
A SPE destaca os resultados do programa, com a expanso do acesso de micros e pequenos
negcios ao crdito orientado, alm do crescimento significativo na quantidade de operaes e
montantes contratados em 2012 e 2013, sendo que, neste ltimo ano, verificaram-se os melhores
resultados: 2,98 milhes de clientes e R$ 3,56 bilhes de saldos na carteira ativa.
Quanto ao custo da Unio com a subveno incorrida com o Crescer, foi destacada que do
valor contratado com o programa em 2014, 13,2% foi custeado pelo Governo Federal, sob a forma
de equalizao e, a cada operao contratada, R$ 225 foram incorridos, em mdia, com a
subveno. Alm disso, a partir de 2013, constatou-se um aumento significativo no valor
subvencionado por operao, em razo da diminuio da taxa de juros cobrada dos tomadores de
crdito e da elevao nos valores de equalizao devida por operao contratada, definidos por
regulamentaes especficas.
Em sua anlise, a secretaria coletou dados que indicam que o programa est focalizado no
pblico de baixa renda. Em primeiro lugar, identificou-se que o valor mdio das operaes
contratadas pelas pessoas fsicas de R$ 1.323. Alm disso, foi observado que os nveis mdios de
renda mensal dos muturios de R$ 147 de renda da pessoa e R$ 91 de renda familiar per capita.
TC 005.335/2015-9
Em termos de caractersticas dos clientes, verificou-se que, em mdia, 96% das operaes
foram contratadas por pessoas fsicas e 3,6% por pessoas jurdicas. Ademais, foi constatada a baixa
formalizao desses clientes, uma vez que 93,8% das contrataes foram realizadas com
empreendimentos informais.
Destacou-se, ainda que, mediante cruzamento de dados do Crescer com o Cadnico, foi
possvel estimar, utilizando mtodos economtricos, para uma subpopulao dos muturios,
impacto considervel do programa sobre a renda, ou seja, uma elevao mdia de 7,6% na renda do
muturio e um aumento, entre 8,6% e 9,9%, na renda familiar per capita.
Portanto, segundo a SPE, os resultados encontrados permitem concluir que o programa tem
obtido xito nos seus objetivos, promovendo a massificao do crdito populao comumente
excluda desse mercado e gerando melhoria econmica para os mais necessitados.
3.4.2 Benefcios Tributrios e Creditcios referentes ao evento Copa 2014

A realizao do evento Copa do Mundo Fifa 2014 no Brasil exigiu a assuno de
compromisso pelos governos federal, estaduais e municipais perante a Fdration Internationale de
Football Association (Fifa), com vistas construo de estdios de futebol e melhoria da
mobilidade urbana, dos aeroportos, das telecomunicaes, da infraestrutura do turismo e da
segurana pblica.
Para a consecuo desses objetivos, o governo federal estabeleceu, alm dos financiamentos
concedidos pelos bancos federais (BNDES, Caixa, BNB, BB e Basa), outros instrumentos de
incentivo, quais sejam, os subsdios ou benefcios creditcios e tributrios.
Os subsdios creditcios consistem em gastos decorrentes de programas oficiais de crdito
operacionalizados por fundos ou programas, taxa de juros inferior ao custo de captao do
governo federal, conforme detalhado no tpico 3.4.1 deste relatrio. J os benefcios de natureza
tributria correspodem a medidas de desoneraes tributrias relacionadas aos eventos da Copa das
Confederaes Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, institudas pela Lei 12.350/2010.
A projeo dos benefcios creditcios para os mencionados eventos corresponde, em 2014, por
valores desembolsados, ao valor de R$ 302 milhes, sendo R$ 127 milhes referentes ao programa
Procopa Turismo, R$ 114 milhes para as arenas de futebol e R$ 61 milhes destinados
mobilidade urbana. Os valores projetados para os benefcios tributrios, por sua vez, totalizam
R$ 412 milhes para subsidiar a organizao das Copas Fifa. Somando os benefcios tributrios aos
creditcios relacionados aos referidos eventos, tem-se o montante de R$ 714 milhes em 2014,
conforme detalhamento nas sees a seguir.
Cabe registrar que o Poder Executivo dever publicar e encaminhar ao Congresso Nacional,
at 1/8/2016, de acordo com o art. 29 da Lei 12.350/2010, prestao de contas relativas Copa das
Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, contendo, entre outras informaes, a
renncia fiscal total referente ao evento.
Benefcios creditcios
Os benefcios ou subsdios creditcios referentes Copa do Mundo so calculados pela
Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF), em atendimento ao
Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio e do continuidade ao acompanhamento efetuado nas Contas do
Governo de 2013.
A metodologia utilizada pela SPE para estimativa desses subsdios considera o valor do
TC 005.335/2015-9
financiamento um ativo do setor pblico, cujo retorno dado pela diferena entre a taxa de juros do
emprstimo e o custo de oportunidade estipulado para uso do recurso. Desse modo, h subsdio
quando o retorno do passivo maior que o do ativo, ou seja, quando o custo de oportunidade do
governo federal maior que a taxa de juros dos emprstimos (Nota Tcnica 10.008/2015/SPE-MF,
de 25/3/2015).
Cabe registrar que as operaes cujas fontes de recursos so do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS) no geram subsdios creditcios, porque so recursos privados, pertencentes aos
trabalhadores detentores de depsitos naquele fundo.
A Resoluo do Conselho Monetrio Nacional 3.801/2009, por sua vez, estabeleceu linha de
financiamento do BNDES para contratao de operaes de crdito, limitadas a R$ 400 milhes por
estdio de futebol, destinadas construo e reforma das arenas da Copa e de seu entorno. Alm
disso, limitou o valor de cada operao a 75% do custo total de cada estdio e definiu as condies
de financiamento.
Os clculos dos valores financiados pelas instituies financeiras federais e dos benefcios
creditcios foram elaborados pela SPE, com base em informaes requeridas s instituies
financeiras, pelo TCU, e enviadas pelos bancos SPE, com cpia para o Tribunal. Vale ressaltar
que, nas Contas de Governo de 2013, foram feitas ressalva e recomendao SPE por no estimar
os valores para os anos seguintes como determinava o subitem 9.2 do Acrdo 3.249/2012-TCUPlenrio. No entanto, essa determinao foi considerada cumprida no subitem 9.2 do Acrdo
Em relao aos valores desembolsados das operaes de crdito, conforme se observa na
tabela a seguir, no perodo de 2010 a 2014, o montante atingiu cerca de R$ 6,96 bilhes.
Acrescenta-se que os valores apresentaram uma trajetria de crescimento at 2013 e caram em
2014. Assim, em 2014, os R$ 1,4 bilho de recursos desembolsados foram inferiores em 42,7% aos
R$ 2,4 bilhes desembolsados em 2013.
Valores das operaes de crdito, por desembolso 2010 a 2014
R$ mil
Banco
2010
Basa
3.095
2011
2012
24.412
2013
2.645
10.914
2014
Total
-
41.066
BB
87.115
87.115
BNB
101.945
277.804
171.632
323.278
874.659
BNDES
966.048
1.730.900
2.179.709
1.079.582
5.956.239
1.092.405
2.011.349
2.449.370
1.402.860
6.959.079
Total
3.095
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).

(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.
Com relao s instituies financeiras, o BNDES continua sendo o principal financiador do

evento, com 77% dos recursos desembolsados em 2014, e 85,6%, considerando os montantes totais
dos cinco exerccios da srie histrica.
Quanto aos valores dos subsdios creditcios dos projetos da Copa, a SPE estimou em R$ -390
mil, tomando por base os valores contratados em 2014. Segundo a SPE, algumas operaes de
crdito tiveram alterao nos seus valores originalmente contratados, e, como em 2014 o total dos
contratos repactuados para valores menores superou o total de novas operaes contratadas, houve
resultado negativo no exerccio, ou seja, no se caracterizou subsdio nesse exerccio.
Considerando os valores desembolsados, o montante dos subsdios estimados em 2014 atingiu
R$ 302 milhes, significando uma elevao de 13,8% em relao ao ano anterior, conforme
TC 005.335/2015-9
apresentado na tabela seguinte. Evidentemente, como os subsdios so decorrentes dos valores
desembolsados, a maior parte dos benefcios tambm foi concedida pelo BNDES, por ser a
principal instituio financiadora da Copa.
Valores estimados dos subsdios creditcios, por desembolso 2010 a 2014
R$ mil
Banco
2010
2011
2012
2013
2014
Total
(936)
(10.117)
(1.135)
296
BB
4.283
4.283
BNB
(4.803)
(15.665)
13.935
95.096
88.563
BNDES
114.160
205.560
246.792
206.918
773.430
265.306
302.014
854.384
Basa
Total
(936)
99.240
188.760
(11.892)

(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.
Os valores negativos apresentados na tabela significam, segundo metodologia utilizada pela

SPE, que a taxa de juros dos emprstimos foi maior que o custo de oportunidade do governo, ou
seja, o retorno do ativo foi positivo. No entanto, entende-se que somente h renncia de receita
quando o retorno do ativo negativo. Assim, pode-se dizer que os valores estimados dos subsdios
creditcios alcanaram R$ 854,4 milhes no perodo considerado.
Quanto distribuio geogrfica dos subsdios creditcios em 2014, o Sudeste se destacou
com 58,9% em termos de valores desembolsados, sendo que, entre os projetos, o ProCopa Turismo
foi o mais beneficiado (42%).
Distribuio regional dos subsdios da Copa, por desembolso 2014
R$ mil
Programa
ProCopa Turismo
ProCopa Arenas
Mobilidade
Urbana
Total
CentroOeste
8.668
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Total
9.392
95.909
3.272
28.655
88.132
2.329
4.571
126.893
114.035
61.085
61.085
99.181
177.872
6.900
302.013
8.668
9.392
Benefcios tributrios
Os benefcios tributrios referentes realizao da Copa 2014 e da Copa das
Confederaes 2013, institudos pela Lei 12.350/2010, compreendem: i) desoneraes de tributos,
na forma de iseno s importaes, isenes a pessoas jurdicas, isenes a pessoas fsicas e
desoneraes de tributos indiretos nas aquisies realizadas no mercado interno pela Fifa, por
subsidiria e pela emissora fonte da federao internacional, alm do regime diferenciado de
apurao de contribuies por subsidirias da Fifa (arts. 3 a 16); e ii) Regime Especial de
Tributao para Construo, Ampliao, Reforma ou Modernizao de Estdios de Futebol
(Recopa), conforme arts. 17 a 21, que preveem a desonerao tributria incidente sobre a
contribuio para o PIS/Pasep, a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Importao (II).
As desoneraes tributrias previstas nos arts. 3 a 16 da citada lei vigem de 1/1/2011 a
31/12/2015 e esto condicionadas habilitao pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)
das pessoas fsicas e jurdicas nominadas pela Fifa e subsidirias da federao.
TC 005.335/2015-9
A tabela seguinte apresenta os valores dos benefcios estimados (2011 a 2013) e projetados
(2014 a 2015) pela RFB. Observa-se que, em todo o perodo, o montante alcana R$ 489,23
milhes, sendo que, em 2011, no houve fruio do benefcio. Em 2014, o valor das desoneraes
previstas alcanou R$ 405,85 milhes, o que representa 83% dos R$ 489,23 milhes
estimados/previstos para o perodo de 2011 a 2015.
Renncias tributrias da Copa do Mundo 2014

(arts. 3 a 16 da Lei 12.350/2010) 2011 a 2015
R$ milhes
Tributo
Imposto de Importao
IPI-Vinculado
IPI Interno
PIS
COFINS
IRPJ
CSLL
IRRF
C. Previdncia
Total
2011
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2012
0,00
0,00
0,00
0,39
1,81
0,48
0,26
0,00
0,40
3,35
2013
2,21
0,43
0,00
3,23
14,97
0,60
0,23
0,00
1,50
23,16
2014
8,64
6,62
7,68
9,30
42,83
178,29
64,18
81,29
7,03
405,85
2015
1,23
0,95
1,10
1,33
6,12
25,47
9,17
10,52
0,99
56,87
Total
12,08
8,00
8,78
14,25
65,73
204,84
73,84
91,81
9,91
489,23
Fonte: RFB/Nota Cetad/Copan 056, de 30/3/2015.

Obs: Os valores de 2011 a 2013 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos
habilitados. Os valores de 2014 a 2015 so previses realizadas com base no volume de operaes esperado para a
Copa do Mundo.
O Recopa prev a suspenso de exegibilidade de vrios tributos e contribuies para venda no

mercado interno ou para importao de mquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos novos,
alm de materiais de construo, para utilizao ou incorporao em estdios de futebol
construdos, reformados ou ampliados para os eventos Copa das Confederaes 2013 e Copa do
Mundo 2014. Caso haja utilizao ou incorporao do bem ou material de construo ao estdio, a
suspenso se converter em alquota zero. Do contrrio, a pessoa jurdica beneficiria do regime
especial fica obrigada a recolher os tributos e contribuies devidos.
Em relao s desoneraes referentes ao Recopa, a vigncia da renncia se estendeu de
21/12/2010 at 30/6/2014, sendo que os beneficirios somente puderam usufruir do regime especial
de tributao aps sua regular habilitao junto RFB, sem a possibilidade de suspenso dos
tributos com efeitos retroativos.
Conforme tabela a seguir, o montante projetado das renncias tributrias do Recopa alcana
R$ 225,10 milhes durante o perodo de fruio. Considerando que a aprovao do primeiro projeto
de construo, ampliao, reforma ou modernizao de estdios de futebol, o do estdio do
Maracan, ocorreu com a edio da Portaria 239, de 21/12/2011, do Ministrio do Esporte, e a
respectiva pessoa jurdica titular do projeto foi habilitada pela RFB em 17/1/2012, no houve
fruio do benefcio em 2010 e 2011.
Renncias tributrias referentes ao Recopa
(arts. 17 a 21 da Lei 12.350/2010) - 2010 a 2014
R$ milhes
Tributo
Imposto de Importao
IPI-Vinculado
2010
0,00
0,00
2011
0,00
0,00
2012
1,96
2,96
2013
13,81
6,97
2014
0,67
0,67
Total
16,44
10,61
Tributo
IPI Interno
PIS
COFINS
Total
2010
0,00
0,00
0,00
0,00
2011
0,00
0,00
0,00
0,00
2012
1,04
8,83
40,69
55,49
TC 005.335/2015-9
2013
2014
Total
6,46
1,58
9,08
24,05
3,03
35,92
111,71
0,66
153,06
163,00
6,62
225,10
Fonte: RFB/Nota Cetad/Copan n 056, de 30/3/2015.

Obs: Os valores de 2010 a 2013 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos
habilitados. Os valores de 2014 so previses ajustadas de acordo com o custo final dos estdios, a data de habilitao
dos projetos e o cronograma de execuo das obras.
No perodo de 2012 a 2013, foram aprovados doze projetos pelo Ministrio do Esporte,
correspondentes s arenas da Copa, e habilitadas/coabilitadas, pela RFB, 25 pessoas jurdicas para
operar no Recopa no mbito de dez estdios de futebol.
Entre 2011 e 2012, o TCU realizou levantamento de auditoria (TC 034.303/2011-1), com o
objetivo de conhecer o rol de renncias tributrias, financeiras e creditcias concedidas pelo governo
federal para viabilizar o evento Copa do Mundo Fifa 2014, alm de investigar os controles internos
afetos s respectivas renncias de receitas. Como resultado do trabalho, esta Corte de Contas
determinou ao Ministrio do Esporte que tomasse providncias para incluir na matriz de
responsabilidades os gastos respectivos s renncias tributrias, financeiras e creditcias oferecidas,
tanto pela Unio, como pelos estados e municpios responsveis pelos gastos com a Copa
(Acrdo 3.249/2012-TCU-Plenrio).
Em monitoramento do acrdo resultante da fiscalizao (TC 012.248/2013-0), o TCU
acolheu providncia alada pelo ministrio no sentido de publicar as informaes requeridas em
captulo especfico do Balano das Aes do Governo Brasileiro para a Copa (Acrdo 1.651/2013TCU-Plenrio). Ao analisar o balano de setembro de 2013, constatou-se a incluso desses dados,
exceo dos estaduais e municipais, que segundo alegou o ministrio, no haviam sido informados
at a data daquele balano.
Alm disso, em representao formulada pelo Ministrio Pblico Federal (TC 003.464/20130), o Tribunal analisou questionamento acerca dos procedimentos adotados pelo governo federal
para habilitao de beneficirios do Recopa, bem como o dimensionamento do impacto nos
contratos de execuo das obras dos estdios para a Copa do Mundo de 2014. Por meio do
Acrdo 2.292/2013-TCU-Plenrio, foi proferida uma srie de determinaes e recomendaes, que
tinham como objetivo reforar os mecanismos de controle j previstos na legislao do Recopa, que
prev atuao prvia, concomitante e posterior fruio dos benefcios por parte dos rgos
federais. Nesse sentido, determinou-se ao Ministrio do Esporte que tome as medidas necessrias
para aferir os valores dos projetos contratados e respectivos aditivos contratuais, considerando-se a
desonerao tributria decorrente do Recopa; bem como se recomendou RFB que elabore plano
de ao para a fiscalizao a ser feita no programa.
Ademais, foi realizado monitoramento (TC 012.468/2014-2) do Acrdo 3.249/2012-TCUPlenrio, que determinava Semag, no subitem 9.2, o acompanhamento do desenrolar das
renncias tributrias, financeiras e creditcias oferecidas pela Unio relacionadas Copa do Mundo
de 2014. Em decorrncia desse trabalho, o Tribunal, por meio do Acrdo 2.446/2014-TCUPlenrio, considerou cumprida a determinao contida no subitem 9.2 acima referido.
Os problemas identificados na gesto do Recopa no se desviam de diagnsticos feitos em
outras fiscalizaes sobre renncias de receitas, a exemplo dos Acrdos: 747/2010-TCU-Plenrio,
3.437/2012-TCU-Plenrio, 2.766/2012-TCU-Plenrio, 3.137/2011-TCU-Plenrio e 73/2013-TCU-
TC 005.335/2015-9
Plenrio. A clara ausncia de planejamento para a instituio de benefcios fiscais, sem a devida
atribuio de responsabilidades e anlise da capacidade para seu acompanhamento, ou mesmo
definio de mecanismos de controle e governana, uma caracterstica repetidamente observada
nas polticas pblicas financiadas por renncias de receitas, assim como ocorre no Recopa. A
atuao do TCU no Recopa vai ao encontro da diretriz de assegurar que o evento Copa do Mundo
2014 fosse realizado dentro dos pressupostos fundamentais da administrao pblica. Para alm
disso, sob uma viso sistmica do controle sobre as renncias de receitas, a atuao desta Corte est
voltada para a promoo do aprimoramento e do fortalecimento da gesto e das estruturas de
governana desses relevantes instrumentos de financiamento de polticas pblicas.
3.4.3 Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura

O 3 do art. 20 da Lei 8.313/1991, conhecida como Lei Rouanet, atribuiu ao Tribunal de
Contas da Unio a anlise, no mbito do Relatrio das Contas de Governo, das aes de
financiamento da cultura com recursos provenientes de renncias de receita.
A Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual) estipula, no art. 4, 5, que no h bice utilizao
dos benefcios da referida lei conjuntamente com recursos previstos na Lei Rouanet, desde que o
total dos incentivos para o projeto no ultrapasse 95% do total do oramento aprovado pela Ancine.
Outro gasto tributrio no setor foi criado por meio da Medida Provisria 2.228-1/2001, que
instituiu a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional
(Condecine), cujo fato gerador a veiculao, a produo, o licenciamento e a distribuio de obras
cinematogrficas e videofonogrficas com fins comerciais. O produto da arrecadao destinado ao
Fundo Setorial do Audiovisual, que integra o Fundo Nacional da Cultura (FNC). Essa MP, alm de
estabelecer alguns casos de iseno da Condecine, possibilita a deduo das quantias aplicadas na
aquisio de cotas dos Fundos de Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Funcines)
no imposto de renda de pessoas fsicas e jurdicas.
No entanto, nem todo o valor captado pelos projetos culturais converte-se em renncia fiscal,
pois o valor da doao ou patrocnio pode ultrapassar os limites de deduo.
A renncia efetiva informada com uma defasagem temporal devido forma de apurao do
IR. Nesse sentido, os valores dos gastos tributrios, divulgados pela Receita Federal no
Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT), podem diferir dos valores da captao de recursos
obtidos pelos produtores culturais.
Alm disso, o Ministrio da Cultura (MinC) registra em seu sistema de informao a captao
dos recursos medida que os produtores culturais apresentam os devidos recibos (Comunicado de
Mecenato), o que pode ultrapassar o ano fiscal. Assim, os valores totais da captao por exerccio
no so fechados em 31 de dezembro, fazendo com que ocorra diferena entre eles e os gastos
tributrios divulgados pela Receita Federal.
Nesse contexto, em 2014, a captao total de recursos com base nas leis de incentivo (posio
de 31/12/2014) foi de R$ 1,46 bilho, sendo 87% desse valor referentes a benefcios concedidos
com base na Lei Rouanet, 10% na Lei do Audiovisual e 3% restantes na MP 2.228-1/2001.
Captao de recursos por segmento cultural Lei 8.313/1991 Lei Rouanet
O art. 18 da Lei Rouanet possibilita ao contribuinte, pessoa fsica ou pessoa jurdica, o
abatimento integral, no imposto de renda, do incentivo realizado em segmentos culturais
determinados. A alocao dos recursos captados com base nesse artigo pode ser visualizada, por
segmento cultural, na tabela a seguir. Na categoria Outras foram agrupados os segmentos de
TC 005.335/2015-9
participao total no significativa.

Recursos renunciados por segmento cultural art. 18 da Lei Rouanet
R$ milhares
Principais categorias
Segmento cultural1
2013
Captao
2014
2
Captao
%2
Teatro
319.781,6
27,6
327.364,2
28,3
Exposio de Artes
162.385,2
14,0
210.554,6
18,2
Msica Instrumental
115.443,8
9,9
125.429,7
10,8
Msica Erudita
108.501,1
9,3
96.495,1
8,3
Dana
56.415,4
4,9
65.378,0
5,6
Difuso de Acervo Audiovisual
59.383,7
5,1
51.497,3
4,4
Livros de Valor Artstico
20.549,0
1,8
27.986,2
2,4
Preservao de Acervos Museolgicos

Outras3
Total
18.578,6
1,6
26.310,6
2,3
299.230,8
25,8
226.526,9
19,7
1.160.269,1
100
1.157.542,4
100
Fonte: MinC.
1
Conforme 3 do art. 18 da Lei 8.313/1991 e Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011.
Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).
Em 'Outras' esto includas 62 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 2,3% do
total da captao no exerccio de 2014.
O art. 18, 3, da Lei 8.313/1991 estabelece apenas oito categorias de segmentos culturais
que devem ser contempladas pelos projetos que visem obter o benefcio fiscal. Todavia, aps
recomendao no Relatrio das Contas do Governo de 2009 e determinao exarada por meio do
Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, de 25/5/2011, o MinC publicou a Portaria 116/2011/MinC, de
29/11/2011, que regulamentou o dispositivo. Em seu art.1, elenca os segmentos culturais das reas
de representao da Comisso Nacional de Incentivo Cultura, para os efeitos do 3 do art. 18 e
do art. 25 da Lei 8.313/1991. Diante disso, ao apreciar o relatrio de monitoramento das
determinaes e recomendaes exaradas pelo citado acrdo, este Tribunal, por meio do Acrdo
2.766/2012-TCU-Plenrio, de 10/10/2012, considerou integralmente cumprida tal determinao.
O total captado com base no art. 18 da Lei 8.313/1991, no exerccio de 2014, considerando-se
os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 710 mil), apresentou pequeno decrscimo em relao
ao ano anterior, alcanando R$ 1.158,3 milhes, e representou 91,8% dos recursos totais
provenientes da Lei Rouanet (R$ 1.261,8 milhes). Os segmentos de maior participao foram:
Teatro, Exposio de Artes e Msica Instrumental, que captaram, respectivamente, R$ 327
milhes, R$ 210 milhes e R$ 125 milhes, valores que, somados, correspondem a 57,3% da
captao total em 2014.
O art. 26 da Lei Rouanet autoriza, sem restrio em relao aos segmentos culturais
beneficiados, apenas a deduo parcial do imposto devido. No caso das pessoas jurdicas (IRPJ),
pode ser deduzido 30% do patrocnio ou 40% da doao realizada e, para pessoas fsicas, esses
percentuais so duplicados. O total captado com fundamento nesse artigo alcanou em 2014 o
montante de R$ 103,6 milhes, considerando-se os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 412
mil), o que representou um acrscimo de 5,5% em relao ao exerccio anterior.
Os principais segmentos culturais beneficiados em 2014 foram Msica Popular e
Manuteno de equipamentos culturais em geral, que obtiveram, juntos, 84,8% dos recursos
totais. Os demais valores relacionados a esse artigo da lei esto detalhados na tabela a seguir.
TC 005.335/2015-9
Recursos renunciados por segmento cultural art. 26 da Lei Rouanet

R$ milhares
Principais categorias
Segmento cultural1
2013
2014
Captao
%2
Captao
%2
Msica Popular
49.080,4
50
68.451,62
66,2
Manuteno de equipamentos culturais em geral
21.092,0
21,5
19.201,00
18,6
Rdios e TVs Educativas no comerciais
3.992,7
4.157,41
Projeto educativo de artes visuais
2.407,6
2,5
3.363,53
3,3
Outras
Total
21.597,0
22
8.031,80
98.169,7
100
103.205,36
7,9
100,0
Fonte: MinC.
1
2
Conforme art. 26 da Lei 8.313/1991 e Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011.

Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).
Em 'Outras' esto includas 43 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 3,3% do
total da captao no exerccio de 2014.
Destaque-se que o MinC autorizou, por meio do art. 26 da Lei 8.313/1991, a captao, no
exerccio de 2013, de quarenta e quatro segmentos culturais e, em 2014, de quarenta e sete,
ampliando a diversificao de segmentos contemplados pelo dispositivo.
Esse fato vai ao encontro da determinao feita por meio do item 9.4 do Acrdo 1.385/2011TCU-Plenrio para que fosse observado o princpio da no concentrao por segmentos e por
beneficirio previsto no art. 19, 8, da Lei 8.313/1991. Na ocasio do monitoramento das
deliberaes do citado acrdo (TC 015.511/2012-0), tal determinao foi considerada parcialmente
cumprida, haja vista ter o MinC detalhado os critrios para aferio anual do cumprimento do
princpio, por meio dos art. 13 a 15, da IN-MinC 1/2012.
Regionalizao da captao de recursos via leis de incentivo
O art. 1, II, da Lei 8.313/1991 estabelece que o Programa Nacional de Apoio Cultura
(Pronac) tem a finalidade de captar e canalizar recursos para o setor cultural, de modo a promover
e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com valorizao de recursos
humanos e contedos locais. Dessa forma, cabe ao Pronac estimular a desconcentrao da
produo cultural e promover a distribuio regional equitativa dos recursos, em consonncia,
inclusive, com um dos objetivos fundamentais da Repblica, que o de reduzir as desigualdades
sociais e regionais, conforme o art. 3, III, da Constituio Federal.
No entanto, segundo informaes disponibilizadas pelo MinC, verifica-se alta concentrao
de recursos aplicados na regio Sudeste, a exemplo de exerccios anteriores. Em 2014, o montante
captado por essa regio alcanou 75% dos recursos totais relativos Lei Rouanet.
Destaque-se que a preocupao com o estmulo regionalizao da execuo das atividades
culturais tem sido questo de presena constante na execuo da poltica cultural. Nesse sentido,
merece destaque o dispositivo da Lei 12.485, de 12/9/2011, que dispe sobre a comunicao
audiovisual de acesso condicionado. O normativo, com o intuito de desconcentrar os locais de
produo de obras audiovisuais, estabelece, em seu art. 27, nova redao para o art. 4 da Lei
11.437/2006, que passou a ter a seguinte redao:
Art. 4 Os recursos a que se refere o art. 2 desta Lei apoiaro o desenvolvimento dos
seguintes programas, nos termos do art. 47 da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de
setembro de 2001:
(...)
3 As receitas de que trata o inciso III do caput do art. 33 da Medida Provisria n
TC 005.335/2015-9
2.228-1, de 6 de setembro de 2001, devero ser utilizadas nas seguintes condies:
I - no mnimo, 30% (trinta por cento) devero ser destinadas a produtoras brasileiras
estabelecidas nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos critrios e condies
estabelecidos pela Agncia Nacional do Cinema - Ancine, que devero incluir, entre
outros, o local da produo da obra audiovisual, a residncia de artistas e tcnicos
envolvidos na produo e a contratao, na regio, de servios tcnicos a ela vinculados.
Prestao de Contas e Tomadas de Contas Especiais

A tabela seguinte apresenta informaes sobre a situao das prestaes de contas (PC) dos
recursos captados com amparo da Lei Rouanet, da Lei do Audiovisual e da Medida Provisria
2.228-1/2001, considerando a Ancine.
Prestao de Contas dos Recursos Renunciados
R$ milhares
Situao
PC no apresentadas
Acumulado at 31/12/2013
Quant.
Valor Captado
Acumulado at 31/12/2014
Quant.
Valor Captado
891
295.605,7
1.130
396.578,9
15.865
6.838.901,2
17.035
7.613.943,4
PC em anlise
2.220
1.763.815,3
2.606
2.129.798,8
PC no aprovadas
1.229
356.868,1
1.378
427.963,3
PC aprovadas
4.826
1.389.602,8
5.363
1.550.364,1
25.031
10.644.793,0
27.512
12.118.648,5
PC aguardando anlise
Total
Fonte: MinC.
Comparando-se 2013 e 2014, nota-se que houve, neste ltimo ano, aumento de 9% na
quantidade de processos de prestao de contas em estoque no MinC, ou, mais especificamente, nas
situaes aguardando anlise e em anlise.
Para tratar do passivo de prestaes de contas do MinC, foram empossados, em 2013, 114
servidores temporrios, com atribuio de executar atividades relacionadas com o recebimento, a
anlise, a aprovao, a execuo, o acompanhamento, a fiscalizao e a prestao de contas de
projetos apoiados pelo MinC.
Alm disso, para viabilizar uma apreciao mais gil de processos com prestaes de contas
em aberto, o MinC editou a Portaria 86, em 27/8/2014, que estabelece procedimentos para anlise
de prestao de contas de projetos culturais pendentes de concluso at 31/12/2011, relativos ao
Pronac.
Quanto s Tomadas de Contas Especiais (TCE) instauradas, segundo informaes atualizadas
tanto pelas secretarias do MinC, quanto pela Ancine, observa-se, na prxima tabela, que no houve
grandes variaes no nmero de TCE instauradas e concludas em 2014. J o nmero de TCE em
fase de instaurao apresentou decrscimo de 15%.
Ao se comparar os valores totais envolvidos nos processos de TCE de cada exerccio, nota-se
que o nmero de TCE em 2014 7% menor que o nmero do ano anterior. Contudo, os valores
envolvidos no ano de 2014 representam acrscimo de 33% em comparao ao ano anterior.
Tomadas de Contas Especiais
R$ milhares
Situao
Em 2013
Quant.
Valor do dbito
Em 2014
Quant.
Valor do dbito
TC 005.335/2015-9

Em fase de instaurao
70
25.626,7
60
46.173,6
Instauradas
30
44.904,1
27
25.060,5
Concludas
27
22.004,9
31
51.540,3
Total
127
92.535,7
118
122.774,4
Fonte: MinC
3.5 Gesto Fiscal

A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
define a gesto fiscal responsvel como o resultado da ao planejada e transparente, com vistas a
prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a
LRF determina o cumprimento de metas de receitas e despesas, bem como a obedincia a limites e
condies no que se refere renncia de receita, gerao de despesas com pessoal e outras de
carter obrigatrio e continuado, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, mesmo por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.
Com esse referencial normativo, procedeu-se anlise da gesto fiscal, em relao s receitas
e despesas primrias, programao oramentria e financeira e ao contingenciamento, s
disponibilidades de caixa e inscrio em restos a pagar e ao cumprimento das metas fiscais.
3.5.1 Receitas Primrias

3.5.1.1 Previso e Arrecadao de Receita
Critrio Fiscal
As receitas primrias compreendem aquelas auferidas pela atividade tributria e pela
prestao de servios por parte do Estado. Ou seja, correspondem ao total da receita oramentria
deduzidas as operaes de crdito, as receitas provenientes de rendimentos de aplicaes
financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), os recebimentos de recursos
oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizao e aquelas relativas a supervits
financeiros.
Este Tribunal realizou o acompanhamento das receitas primrias, despesas primrias
impactantes, renncias tributrias, metas e do resultado primrio no tocante ao cumprimento das
disposies da LOA 2014, da LDO 2014 e da LRF, tendo como referncia os dados relativos ao
primeiro semestre de 2014 (TC 015.080/2014-5).
Tendo em vista o disposto nos arts. 8, caput, 9 e 13 da LRF, bem como no art. 50 da LDO
2014, o Poder Executivo Federal editou o Decreto 8.197/2014, que disps sobre a programao
oramentria e financeira e estabeleceu o cronograma mensal de desembolso daquele Poder para o
exerccio de 2014, trazendo, ainda, o desdobramento das receitas primrias em metas bimestrais de
arrecadao. As alteraes do referido cronograma, bem como das metas de arrecadao, foram
promovidas por meio de sucessivos decretos editados bimestralmente ao longo de 2014.
A LOA 2014 previu que a receita primria atingiria o montante de R$ 1.331,6 bilhes, dos
quais R$ 357,8 bilhes referentes receita do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), R$ 797
bilhes referentes s demais receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil
(RFB) e R$ 176,8 bilhes referentes s receitas no administradas pela RFB. Por sua vez, o Decreto
8.197/2014 projetou receita primria de R$ 1.302,7 bilhes, ou seja, 2,17% menor que a previso
oramentria original, devido reduo das receitas administradas pela RFB e da arrecadao
lquida do RGPS.
TC 005.335/2015-9
Primordialmente, observa-se que, de acordo com as projees do Poder Executivo
compatibilizadas com os dados de arrecadao do primeiro semestre, a receita primria total da
Unio no exerccio de 2014 deveria ter atingido a cifra de R$ 1.306,3 bilhes, valor superior ao
previsto no Anexo de Metas Fiscais da LDO 2014, que era de R$ 1.289 bilhes.
Na quinta avaliao bimestral contida no Decreto 8.367/2014, procedeu-se reavaliao das

receitas e despesas primrias do governo federal e fez-se reviso das estimativas de receita primria
total, com reduo de R$ 48,3 bilhes em relao quarta avaliao bimestral. Observou-se
reduo tanto nas receitas administradas pela RFB, exceto RGPS, de R$ 17,7 bilhes, quanto nas
receitas no administradas, de R$ 30,2 bilhes, e na arrecadao lquida para o RGPS, de R$ 500
milhes.
Destaca-se que a arrecadao das receitas primrias da Unio no perodo de janeiro a
dezembro 2014, conforme dados encaminhados pela Secretaria de Oramento Federal (SOF),
atingiu o montante de R$ 1.221,5 bilhes, o que corresponde a 91,73% do valor da receita primria
prevista pela LOA 2014 e a 22,12% do PIB de R$ 5.521,2 bilhes estimado pelo IBGE para o ano
de 2014, revisto segundo a metodologia SCN 2010.
Receitas Primrias da Unio 2014
R$ milhes
Discriminao
Receita Primria Total (2)
1. Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS
1.1. Imposto de Importao
1.2. IPI
1.3. Imposto sobre a Renda
1.4. IOF
1.5. Cofins
1.6. PIS/Pasep
1.7. CSLL
1.8. CPMF
1.9. Cide - Combustveis
1.10. Outras Administradas pela RFB (3)
2. Incentivos Fiscais
3. Arrecadao Lquida para o RGPS
3.1. Projeo Normal
3.2. Ressarcimento de desoneraes previdencirias
4. Outras Receitas
4.1. Concesses e Permisses
4.2. Complemento do FGTS
4.3. Cont. Plano de Seg. do Servidor
4.4. Contribuio do Salrio-Educao
4.5. Cota-Parte de Compensaes Financeiras
4.6. Dividendos e Participaes
4.7. Operaes com Ativos
4.8. Receita Prpria (fontes 50 & 81) (4)
4.9. Demais Receitas
LOA
2014 (A)
1.331.612,7
797.155,3
41.033,2
57.918,1
312.511,8
35.514,8
210.811,3
57.133,3
69.062,4
0,0
0,0
13.170,3
-146,6
357.839,4
340.839,4
17.000,0
176.764,6
13.450,9
3.780,6
11.396,5
18.726,4
47.976,1
23.933,2
3.247,8
12.918,8
41.334,1
PIB (acumulado jan-dez/2014)
Realizado 2014
(B)
% de Realizao
(B/A)
1.221.465,6
739.178,0
36.563,3
50.146,2
285.684,3
29.892,9
198.742,4
52.543,5
64.808,1
0,0
30,3
20.767,0
-6,3
337.503,1
319.451,1
18.052,0
144.790,8
7.921,1
4.037,5
10.917,1
18.300,7
39.372,8
18.939,6
0,0
12.449,9
32.852,2
91,73
92,73
89,11
86,58
91,42
84,17
94,28
91,97
93,84
0,00
0,00
157,68
4,30
94,32
93,72
106,19
81,91
58,89
106,79
95,79
97,73
82,07
79,14
0,00
96,37
79,48
% PIB (1)
22,12
13,39
0,66
0,91
5,17
0,54
3,60
0,95
1,17
0,00
0,00
0,38
0,00
6,11
5,79
0,33
2,62
0,14
0,07
0,20
0,33
0,71
0,34
0,00
0,23
0,60
5.521.256,1
Fonte: SOF
(1) PIB calculado pelo IBGE, segundo a metodologia SCN 2010.
(2) No considera o montante R$ 2.566,5 milhes referentes transferncia ao Banco Central do Brasil.
(3) O item 1.10. Outras Administradas pela RFB composto por Imposto de Exportao (IE), Imposto Territorial Rural
(ITR), Contribuio ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeioamento das Atividades de Fiscalizao (Fundaf)
e Demais Contribuies.
(4) Considera o valor de R$ 685,8 milhes de receitas prprias do Banco Central do Brasil.
O relatrio Resultado do Tesouro Nacional Dezembro/2014, publicado pela Secretaria do

Tesouro Nacional, evidenciou que as receitas do Governo Central (Tesouro, INSS e Bacen) tiveram
crescimento de R$ 42,9 bilhes ou 3,6% decorrentes da comparao dos valores arrecadados entre
os exerccios de 2013 e 2014. Dessa variao, destaca-se o crescimento da receita de impostos, R$
20,9 bilhes, e das receitas previdencirias, R$ 30,4 bilhes.
TC 005.335/2015-9
Todavia, a taxa de crescimento do PIB, a preos correntes (7,05%), foi maior do que a
evoluo da receita primria total da Unio, no perodo de 2013 para 2014, da ordem de 3,60%. O
resultado dessa comparao demonstra que houve queda da participao das receitas primrias em
relao ao PIB, de 0,74 p.p, passando de um percentual de 22,86% em 2013 para 22,12% no
exerccio de 2014, conforme apresentado no seguinte grfico.
Evoluo Nominal da Receita Primria e do PIB 2013/2014

R$ bilhes
6,000,000.0
5,521,256.1
5,157,569.0
5,000,000.0
4,000,000.0
3,000,000.0
2,000,000.0
1,179,060.7
1,221,465.6
2013
2014
1,000,000.0
0.0
RECEITA PRIMRIA TOTAL

Linear (RECEITA PRIMRIA TOTAL)
Linear (RECEITA PRIMRIA TOTAL)
PIB
Linear (PIB)
Fontes: SOF, Bacen e IBGE.
A variao da receita primria prevista tanto na LDO 2014 como na LOA 2014 com respeito
ltima estimativa contida no Decreto 8.367/2014 indica, respectivamente, redues em R$ 43,8
bilhes e R$ 86,3 bilhes, passando de um percentual em relao ao PIB, respectivamente, de
23,9% para 24,0% e de 25,2% para 24,0%. Essas comparaes revelam, respectivamente, aumento
de 0,1 p.p. e reduo de 1,2 p.p., conforme se demostra na tabela sobre a evoluo das metas fiscais
de 2014.
Demonstrativos de Metas Fiscais do Governo Federal 2014
R$ bilhes
Discriminao
I. Receita Primria
II. Despesa Primria
III. Resultado Primrio
do Governo Central
(I-II)
IV. Resultado Primrio
das Empresas Estatais
Federais
V. Resultado Primrio
para fins da LDO 2014
(III+IV)
VI. PIB Nominal
R$
1.289,1
%
23,9
R$
1.331,6
%
25,2
Decreto
8.216/2014
R$
%
1.306,6 25,1
1.173,0
21,7
1.215,5
23,0
1.190,5
22,8
116,1
2,2
116,1
2,2
116,0
2,2
116,1
2,2
116,1
2,2
116,1
2,2
116,1
2,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
116,1
2,1
116,1
2,2
116,0
2,2
116,1
2,2
116,1
2,2
116,1
2,2
116,1
2,2
LDO 2014
5.398,7
LOA 2014
5.280,4
5.211,2
Decreto
8.261/2014
R$
%
1.307,9 24,7
Decreto
8.290/2014
R$
%
1.306,3 24,8
Decreto
8.320/2014
R$
%
1.293,7 24,9
Decreto
8.367/2014
R$
%
1.245,3 24,0
1.191,8 22,5
1.190,2 22,6
1.177,6 22,6
1.129,2
21,8
5.291,2
5.258,8
5.206,0
5.185,2
Fontes: LDO 2014, STN e SOF.
3.5.1.2 Receita Corrente Lquida

A Receita Corrente Lquida (RCL), definida no art. 2 da LRF, representa o total das receitas
correntes arrecadadas em um perodo de doze meses, deduzidas algumas parcelas que variam de
acordo com a esfera de governo, conforme regras definidas no referido artigo.
TC 005.335/2015-9
Nos termos delineados na LRF, a RCL constitui um dos principais parmetros que norteiam
uma gesto fiscal responsvel. A partir dela, so calculados os limites da despesa total com pessoal,
das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e das respectivas amortizaes, das
concesses de garantia e contragarantia, bem como o montante da reserva de contingncia que deve
ser consignado na lei oramentria anual. A RCL apurada para os exerccios de 2009 a 2014 est
demonstrada na tabela a seguir.
Receita Corrente Lquida 2009 a 2014

R$ milhes
Especificao
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Receita Corrente (I)
775.406,76
890.137,03
1.029.613,46
1.134.717,30
1.219.645,81
1.243.280,13
Receita Tributria
240.598,29
281.814,92
338.648,83
347.752,00
376.042,40
400.546,60
400.470,72
475.432,04
545.486,60
590.425,21
642.688,58
670.990,42
58.700,43
65.241,01
65.708,55
81.046,66
85.183,29
82.394,77
20,88
20,32
21,01
24,73
26,49
26,90
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Receitas Correntes a Classificar
574,27
603,61
562,50
756,04
925,16
582,05
34.929,65
40.445,80
47.975,85
47.919,70
49.545,00
41.620,66
142,14
269,19
450,68
844,44
732,97
774,30
0,10
39.970,38
26.310,14
30.759,44
65.948,52
64.501,82
46.344,43
Dedues (II)
338.206,42
390.270,41
470.907,08
517.783,98
563.551,59
601.701,93
Transf. Constitucionais e Legais
129.050,12
144.906,34
172.776,01
184.414,02
202.275,79
217.281,05
Contrib. Emp. e Trab. p/ Seg. Social
168.885,50
194.548,88
245.227,99
274.088,48
297.743,75
319.236,19
Contrib. Plano Seg. Social do Servidor
7.558,56
8.573,62
9.291,95
9.489,91
10.170,04
10.915,50
Compensao Financeira RGPS/RPPS
0,73
0,72
1,64
12,97
3,84
6,16
1.681,26
1.869,02
2.025,44
2.001,21
2.170,71
2.343,24
31.030,25
40.371,83
41.584,05
47.777,39
51.187,46
51.919,79
25.909,68
30.497,81
34.643,34
39.038,06
42.311,77
42.224,13
5.120,57
9.874,03
6.940,71
8.739,33
8.875,69
9.695,66
437.200,34
499.866,62
558.706,38
616.933,32
656.094,22
641.578,20
Contr. p/ Custeio Penses Militares

Contribuio p/ PIS/Pasep
PIS
Pasep
Receita Corrente Lquida (III) = (I - II)
Nota: por fora do disposto no art. 1 do art. 50 da LRF, no foram considerados os saldos de receitas
intraoramentrias.
Fonte: Siafi.
Da anlise da tabela anterior, constata-se que, em relao aos valores apurados em 2013, a
receita corrente bruta em 2014 apresentou crescimento de R$ 23,6 bilhes, correspondente a 1,94%,
e as dedues aumentaram cerca de R$ 38,1 bilhes, ou 6,8%. Como o aumento das receitas
correntes em 2014 foi inferior ao aumento das dedues no mesmo perodo, houve decrscimo de
2,21% na RCL, que alcanou o montante de R$ 641,6 bilhes.
A receita tributria fechou 2014 com um acrscimo nominal de R$ 24,5 bilhes em relao a
2013, ou seja, 6,5%. A receita de contribuies cresceu R$ 28,3 bilhes, ou 4,4%. A anlise
circunstanciada das variaes dessas receitas apresentada no subitem 3.3.2 deste Relatrio.
No tocante s dedues necessrias apurao da RCL, percebe-se que as transferncias
constitucionais e legais aumentaram R$ 15 bilhes (7,4%). J as contribuies do empregador e do
trabalhador para a seguridade social (Regime Geral de Previdncia Social) tiveram um crescimento
de cerca de R$ 21,5 bilhes (7,2%).
No grfico a seguir, possvel visualizar a evoluo da RCL desde 2009 at 2014, destacando
a referida inflexo da trajetria de crescimento no ltimo exerccio.
TC 005.335/2015-9

Evoluo da RCL 2009 a 2014
R$ bilhes
700,000
600,000
616,933
656,094
641,578
2013
2014
558,706
500,000
499,867
400,000
437,184
300,000
200,000
100,000
0
2009
2010
2011
2012
Fonte: Siafi.
3.5.1.3
Recuperao de Crditos
Como parte do conjunto de medidas adotadas para incremento das receitas tributrias e de
contribuies, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial devem ser
destacadas nas prestaes de contas dos Chefes dos Poderes, em observncia ao art. 58 da Lei de
O parcelamento de crditos tributrios e previdencirios, bem como a inscrio e posterior
cobrana de crditos da dvida ativa constituem importantes instrumentos de que a Unio dispe
para a recuperao de suas receitas. No obstante, a exigibilidade dos valores cobrados pode ser
suspensa em decorrncia de contestao administrativa ou judicial por parte dos contribuintes.
Nesse contexto, o presente tpico aborda aspectos dos parcelamentos de crditos tributrios e
previdencirios, dos crditos com exigibilidade suspensa e dos crditos inscritos em dvida ativa. A
anlise leva em conta o montante em estoque varivel indicativa do potencial de arrecadao , o
percentual de realizao da receita e a variao dos valores em relao ao ano anterior.
Em termos gerais, observa-se que, ao final de 2014, o montante dos crditos ainda no
recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55 trilhes, composto por R$ 110,1
bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de
crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de crditos inscritos em dvida ativa.
Registre-se que os demonstrativos da dvida ativa apresentados pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional tm como base de dados os sistemas prprios da dvida ativa, e esses valores
obtidos em sistemas prprios no evidenciam a contabilizao dos atos e fatos pertinentes dvida
ativa da Unio, efetivada no Siafi. Nesse sentido, a anlise da confiabilidade desses nmeros feita
no Captulo 5 deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2014.
No obstante, em relao ao PIB de 2014 (R$ 5,52 trilhes), o montante de R$ 2,55 trilhes
de crditos a recuperar equivale a nada menos que 46,2%, proporo considervel se comparada a
outros relevantes agregados econmicos analisados no Captulo 2 deste Relatrio, tais como a
Dvida Bruta do Governo Geral (R$ 3,25 trilhes, ou 58,9% do PIB), a Dvida Lquida do Setor
Pblico (R$ 1,88 trilho, ou 34,1% do PIB) e a Carga Tributria Bruta (R$ 1,84 trilho, ou 33,4%
do PIB), ressalvando-se que essa ltima medida de fluxo, e no de estoque como as demais.
TC 005.335/2015-9
A par disso, a perspectiva histrica apresentada nas anlises subsequentes demonstra que tanto
a expectativa de arrecadao dos crditos a recuperar quanto a efetiva realizao de suas receitas
so bem inferiores magnitude de seu correspondente estoque. Nesse sentido, em 2014, as
provises da dvida ativa e dos crditos tributrios em geral foram atualizadas. No total, os saldos
provisionados a ttulo de perdas provveis atingiram R$ 1,21 trilho em 31/12/2014, o que
corresponde a cerca de 47% dos crditos em estoque ou 22% do PIB.
Assim, o grfico seguinte evidencia, para o final de 2014, o montante bruto de crditos a
recuperar, suas provises para perdas e seu montante lquido, em percentual do PIB,
comparativamente a outros agregados relevantes da economia brasileira. Ressalte-se que os crditos
a recuperar em anlise referem-se apenas esfera federal, ao passo que os demais agregados
DBGG, DLSP e CTB abrangem todos os nveis da Federao.
Crditos a Recuperar Comparao com Agregados Econmicos 2014
% do PIB
58.9
46.2
1
Crditos (bruto)
22.0
24.2
Provises
Crditos (lquido)
DBGG
34.1
33.4
DLSP
CTB
Fontes: Siafi, Bacen, STN e IBGE.
Outra comparao envolve a receita de multas e juros da dvida ativa da Unio e a despesa
com juros e encargos da dvida pblica federal. Em 2014, as multas e juros da dvida ativa geraram
arrecadao de R$ 4,04 bilhes, enquanto os juros e encargos da dvida pblica demandaram
empenho de R$ 170,55 bilhes montante 42 vezes maior , conforme detalhado a seguir.
Multas e Juros da Dvida Ativa X Juros e Encargos da Dvida Pblica 2014
R$ milhes
Multas e Juros de Mora da
Dvida Ativa da Unio
Tributos
Contribuies
Outras receitas
Total
Arrecadao Lquida
2014
1.568
1.936
536
4.040

Pblica Federal
Juros dvida mobiliria
Juros dvida contratual
Encargos dvida mobiliria
Encargos dvida contratual
Total
Valores Empenhados
2014
165.969
4.478
35
70
170.552
Fonte: PCPR 2014.
Parcelamentos
Como instrumento de cobrana amigvel dos crditos tributrios e previdencirios, os
parcelamentos podem ser classificados de acordo com a sua abrangncia. O parcelamento
convencional alcana tanto pessoas fsicas como jurdicas. Por outro lado, os chamados
parcelamentos especiais distinguem-se da modalidade convencional por estabelecerem critrios de
TC 005.335/2015-9
incluso mais restritos, seja em relao aos sujeitos passivos, seja em relao data limite de
vencimento dos crditos.
Alm da distino quanto abrangncia, os parcelamentos diferenciam-se pela natureza dos

crditos que os compem, podendo ser tributrios, previdencirios ou mistos. Inicialmente sero
abordados os crditos parcelados no inscritos em dvida ativa sob administrao da Secretaria da
Receita Federal do Brasil (RFB).
A anlise dos parcelamentos inscritos em dvida ativa, os quais se encontram sob a gesto da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), da Procuradoria-Geral Federal (PGF) e da
Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBCB), ser feita mais adiante, juntamente com
os demais crditos inscritos em dvida ativa.
Assim, o exame subsequente leva em conta a natureza dos crditos parcelados e a modalidade
de parcelamento. Nesse sentido, a tabela a seguir apresenta os dados de arrecadao e estoque de
acordo com a natureza dos parcelamentos.
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados administrados pela RFB
R$ milhes
2013
Parcelamen Arrecada
tos
o
A
Estoque
B
110.678,0
0
2014
(A/B Arrecada
)
o
%
C
Fazendrios
24.268,13
21,93 31.065,93
Previdencir
ios
10.173,34
46.023,62
22,10 11.489,53
Total
34.441,47
156.701,6
2
21,98 42.555,46
Estoque
D
68.204,0
3
41.890,9
0
110.094,
93
Variao
(C/D) (C/A)
(D/B)
%
(38,3
8)
45,55
28,01
27,43
12,94 (8,98)
38,65
23,56
(29,7
4)
Fontes: PCPR 2014.

Obs.: na PCPR 2014, a RFB informa que foram includos novos cdigos na apurao da arrecadao desta tabela, no
exerccio de 2013. Como essa alterao ocorreu aps a publicao da PCPR 2013, o saldo daquele documento est
diferente deste apresentado para 2013.
Observa-se que o estoque consolidado de crditos parcelados de 2014 atingiu o montante

aproximado de R$ 110,1 bilhes, refletindo uma diminuio de 29,74% em relao ao exerccio
anterior. Em paralelo, a arrecadao total no mesmo exerccio, de cerca de R$ 42,6 bilhes, foi
23,56% superior registrada em 2013. Como resultado, o percentual de realizao da receita subiu
de 21,98%, em 2013, para 38,65%, em 2014.
Parcelamentos Fazendrios
Na tabela a seguir, esto demonstrados os valores arrecadados e a arrecadar (estoque), nos
exerccios de 2013 e 2014, relativamente aos crditos de natureza tributria, destacando-se o
montante abrangido em cada modalidade de parcelamento.
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Fazendrios administrados pela RFB
R$ milhes
Parcelamentos
Convencional
2013
Arrecada Estoque
o
A
B
7.638,61
17.006,8
7
2014
Variao
(A/B) Arrecada Estoque (C/D (C/A) (D/B)
o
)
-1
-1
%
C
D
%
%
%
44,91 7.035,59 14.928, 47,1 (7,89) (12,22
85
3
)
Parcelamentos
Refis (1)
Paex
Paes
Timemania
Simples Nacional
Lei 11.941/2009
(2)
Lei 12.865/2013
2013
Arrecada Estoque
o
A
B
227,52
15.390,8
4
235,47
533,94
(A/B) Arrecada
o
%
C
1,48
205,52
44,10
210,84
611,51
4.411,38
13,86
337,71
48,62
429,85
11,31
51,97
148,55
343,81
43,21
126,66
10.439,1
6
4.853,37
72.554,8
0
-
14,39 10.056,08
0,00
65,33
6,51
24.268,1
3
110.678,
00
- 8.525,83
1.003,
28,45
53
21,93 31.065,93
4.487,28
TC 005.335/2015-9
2014
Variao
Estoque (C/D (C/A) (D/B)
)
-1
-1
D
%
%
%
11.428, 1,80 (9,67) (25,75
32
)
248,33 84,9 (10,46 (53,49
0
)
)
2.122,6 15,9 (44,77 (51,88
5
1
)
)
337,24 15,4
6,89 (21,54
1
)
206,88 61,2 (14,74 (39,83
2
)
)
38.927, 25,8 (3,67) (46,35
36
3
)
- (7,54)
-
(3)
Lei 12.996/2014
Outros (4)
Total
4,38
68.204,
01
- (56,45
)
45,5 28,01 (38,38
5
)
Fontes: PCPR 2014.

(1) Os crditos dos parcelamentos do Refis so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como
fazendrios;
(2) Os crditos dos parcelamentos da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados
como fazendrios;
(3) Inclui a reabertura do parcelamento da Lei 11.914/2009;
(4) MP 449/2008, MP 470/2009, Instituies de Ensino Superior e Simples Federal.
Obs.: na PCPR 2014, a RFB informa que foram includos novos cdigos na apurao da arrecadao desta tabela, no
exerccio de 2013. Como essa alterao ocorreu aps a publicao da PCPR 2013, o saldo daquele documento est
diferente deste apresentado para 2013.
A evoluo dos parcelamentos de crditos fazendrios de 2013 para 2014 revela decrscimo
de 38,4% no volume em estoque. J a arrecadao teve aumento de 28%. Ao atentar para a
materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em 2014, o percentual de realizao
da receita correspondeu a 45,6%, frente a 21,9% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento convencional,
com recursos arrecadados da ordem de R$ 7 bilhes em 2014, o que resultou em um percentual de
realizao da receita de 47,1%. Todavia, houve reduo do estoque de 12,2% do parcelamento
convencional, que diminuiu de R$ 17 bilhes em 2013 para R$ 14,9 bilhes em 2014. O Programa
de Recuperao Fiscal (Refis), institudo pela Lei 9.964/2000, apresentou em 2014 uma proporo
de apenas 1,8% entre a arrecadao e o estoque, sendo a mais baixa entre as modalidades de
parcelamento fazendrio. Por sua vez, o parcelamento autorizado pela Lei 11.941/2009,
denominado Refis da Crise, apresentou os maiores valores nominais de arrecadao (R$ 10 bilhes)
e estoque em 2014 (R$ 38,9 bilhes), e seu percentual de realizao da receita foi de 25,8%.
Em paralelo, fez-se diligncia RFB solicitando os valores dos crditos tributrios inscritos
em parcelamentos referentes a 2013 e 2014, pertencentes a estados, Distrito Federal e municpios.
Aps alegar que as informaes contidas nos seus sistemas so protegidas por sigilo fiscal e
funcional, a RFB informou que, no que se refere ao crdito tributrio fazendrio, em 2013 o valor
da dvida original dos estados e municpios foi de R$ 994,7 milhes, e em 2014 atingiu R$ 2.991,8
TC 005.335/2015-9
milhes, ressaltando que esses valores so contabilizados no parcelamento convencional (Lei
10.522/2002).
Foram solicitadas, ainda, informaes referentes aos valores dos parcelamentos especiais
tributrios arrecadados ocorridos nos exerccios de 2010 a 2014, segregando os dados para os cinco
maiores contribuintes de cada exerccio e a consolidao dos valores dos parcelamentos. Contudo, a
anlise pretendida restou prejudicada nesta oportunidade em razo das seguintes limitaes
operacionais relatadas pela RFB:
(...) os sistemas de parcelamentos da RFB no esto preparados para consultas nos
moldes solicitados, pois os sistemas esto disponveis para consultas pontuais. Isto , de
posse do nmero de inscrio no CNPJ/CPF pode-se consultar os dados de cada
parcelamento especial do contribuinte. Ou seja, a consulta deve partir do Nmero de
Identificao (NI) para apurao de valor, parcelas, saldo, etc. Desta forma, no
possvel consultar valor para apurar NI.
Parcelamentos Previdencirios
A tabela seguinte mostra a arrecadao e o estoque relativos aos parcelamentos de crditos de
natureza previdenciria. Os valores esto dispostos por modalidade de parcelamento e referem-se
aos exerccios de 2013 e 2014.
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Previdencirios administrados pela RFB
R$ milhes
2013
Parcelamentos
Convencional
Refis (1)
Paex
Paes
Timemania
rgos do Poder
Pblico
Lei 11.941/2009 (2)
Lei 11.960/2009
Lei 12.865/2013 (3)
2014
Arrecada
(A/B Arrecada
(C/D
Estoque
Estoque
o
)
o
)
A
B
%
C
D
%
16.819, 19,5
13.699, 23,3
3.285,81
3.204,37
01
4
38
9
114,69
105,95
35,5
40,1
121,88
343,07
81,85
204,06
3
1
1.948,2 13,6
1.457,1
266,61
133,68
9,17
4
8
8
30,63
516,39 5,93
37,25
387,44
9,61
795,72
6.346,6 12,5
4
4
330,82
4.508,8
6
7,34
3.498,97
3.117,44
1.973,01
19.992,
9,87
08
1.028,78
21.590,
22
4,77
83,07
593,77
Lei 12.996/2014
0,00
2.852,38
Outros (4)
2,96
58,19 5,09
3,24
43,76
7,40
10.173,3
4
46.023, 22,1
62
0
11.489,5
3
41.890,
91
27,4
3
Total
Variao
(C/A)- (D/B)
1
-1
%
%
(18,55
(2,48)
)
(7,62)
(32,84 (40,52
)
)
(49,86 (25,21
)
)
(24,97
21,61
)
(58,43 (28,96
)
)
(10,90
)
(47,86
7,99
)
614,7
8
(24,80
9,46
)
(8,98
12,94
)
Fonte: PCPR 2014.

(1) Os crditos dos parcelamentos do Refis so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como
fazendrios;
TC 005.335/2015-9
(2) Os crditos dos parcelamentos da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados
como fazendrios;
(3) Inclui a reabertura do parcelamento da Lei 11.914/2009;
(4) Times de Futebol, Simples Nacional e Instituies de Ensino Superior.
Os valores totais demonstram que nesse perodo houve aumento na arrecadao de 12,9% e
reduo de 9% do estoque dos crditos previdencirios administrados pela RFB. A arrecadao em
2014 alcanou R$ 11,5 bilhes e o estoque, R$ 41,9 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de
realizao da receita, que passou de 22,1% em 2013 para 27,4% em 2014. Registre-se, ademais, a
elevao, em 8%, do estoque de crditos previdencirios do parcelamento da Lei 11.960/2009.
Dentre as modalidades, destacam-se o Parcelamento Excepcional (Paex), pelo maior ndice de
realizao da receita em 2014 (40,1%), assim como os parcelamentos da Lei 11.960/2009,
convencional e o denominado rgos do Poder Pblico, pelos expressivos volumes em estoque,
esse ltimo composto por dvidas de estados e municpios oriundas de contribuies sociais e de
outras importncias devidas ao INSS.
Crditos com exigibilidade suspensa
Os crditos com exigibilidade suspensa diferenciam-se dos parcelamentos de crditos e dos
crditos inscritos em dvida ativa em virtude de que, enquanto discutidos, no constituem direito
lquido e certo da Unio contra o devedor. Com efeito, tal condio decorrente dos princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, que asseguram ao contribuinte o direito de
promover contestao administrativa ou judicial dos crditos contra ele lanados.
A RFB contabiliza como ativos de longo prazo os crditos de tributos e contribuies em
situao de suspenso de exigibilidade. A tabela seguinte evidencia os montantes de crditos
tributrios e de contribuies sociais com exigibilidade suspensa, em 2013 e 2014, reconhecidos
pela RFB, com a discriminao das respectivas contas contbeis que identificam esses ativos.
Crditos Tributrios e Previdencirios com Exigibilidade Suspensa
R$ bilhes
Conta Contbil
1.2.2.1.8.03.00
1.2.2.1.8.04.00
Total
Descrio
Crditos tributrios com exigibilidade suspensa
Crditos de contribuies com exigibilidade
suspensa
Saldo em
31/12/2013
438,41
447,59
Saldo em
31/12/2014
495,00
500,27
886,00
995,27
Fonte: Siafi.
De acordo com esses registros, os valores contestados totalizaram cerca de R$ 995,3 bilhes
ao final de 2014. Tal montante aproximadamente 12,3% maior do que o saldo de R$ 886 bilhes
existente em 31/12/2013.
Dvida Ativa
O registro da dvida ativa tem por funo evidenciar a arrecadao e o estoque de crditos no
tributrios, tributrios e previdencirios da Unio que se tornaram exigveis aps vencido o prazo de
pagamento. Tais crditos, depois de apurados como lquidos e certos, so inscritos na Dvida Ativa
da Unio (DAU), sob administrao da PGFN, na Dvida Ativa das autarquias e fundaes, a cargo
da PGF, ou ainda na Dvida Ativa do Banco Central do Brasil, sob a gesto da PGBCB.
No perodo de 2009 a 2014, o estoque da dvida ativa da Unio cresceu 73,6% e alcanou o
montante de R$ 1,4 trilho, enquanto a arrecadao teve acrscimo de 32% e atingiu R$ 9,6 bilhes.
TC 005.335/2015-9
Evoluo do Estoque e da Arrecadao da Dvida Ativa da Unio 2009 a 2014

R$ bilhes
1600.00
1400.00
1200.00
1000.00
800.00
600.00
400.00
200.00
0.00
2009
2010
2011
2012
Arrecadao
2013
2014
Estoque
Fonte: Siafi.
A situao dos crditos inscritos em dvida ativa, conforme o rgo gestor, apresentada no
grfico a seguir. Destaque-se que a PGFN administra aproximadamente R$ 1,4 trilho, o que
corresponde a 96% do estoque total da Dvida Ativa da Unio.
Dvida Ativa por rgo Gestor 2014
R$ milhes
1,350,000.00
1,200,000.00
1,050,000.00
900,000.00
750,000.00
600,000.00
450,000.00
300,000.00
150,000.00
0.00
PGF N
PGF
Arrecadao
Fonte: PCPR 2014.
Estoque
PGBC B
TC 005.335/2015-9
Dvida Ativa administrada pela PGFN

Primeiramente, com relao Dvida Ativa da Unio sob gesto da PGFN, observou-se, com
base em informaes gerenciais constantes da PCPR 2014, um decrscimo de arrecadao de 18,5%
em relao a 2013, atingindo R$ 19,15 bilhes. Tal diminuio deve-se principalmente ao pico de
arrecadao de pouco mais de R$ 9 bilhes no fim de 2013, decorrente de pagamentos vista com
benefcios fiscais previstos nos arts. 39 e 40 da Lei 12.865/2013.
No que concerne ao estoque, tambm com referncia em informaes gerenciais da
PCPR 2014, verificou-se decrscimo na dvida parcelada de 38,1% (de R$ 150,2 bilhes para
R$ 92,9 bilhes) e um aumento na dvida no parcelada de 15,7% (de R$ 1.121 bilhes para
R$ 1.296 bilhes). J a variao do estoque total de 2014 com relao a 2013 teve crescimento de
9,3% (de R$ 1.271 bilhes para R$ 1.389 bilhes). Nota-se, ainda, aumento de 26,4% do estoque da
dvida no parcelada e no ajuizada, que alcanou R$ 95,3 bilhes, o que corresponde a 6,86% do
estoque da dvida ativa em 2014, frente ao percentual de 6,74% registrado no ano anterior.
Dvida Ativa da Unio sob administrao da PGFN
R$ milhes
Exerccio
Situao dos Crditos
Ajuizados
Parcelados
No
Ajuizados
Natureza dos Crditos

No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (A)
No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (B)
Subtotal (C) = (A+B)

2013
Ajuizados
No
Parcelados
No
Ajuizados
Parcelamentos Especiais
(F)
Subtotal (G) = (D+E+F)
Total (H) = (C+G)
2014
Parcelados
Ajuizados
No
No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (D)
No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (E)
Tributrios no
Previdencirios
No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (I)
No Tributrios
Arrecada
o
153
Estoque
3.710
1.693
88.184
161
2.007
91
0
91.894
633
812
13.865
135
1.038
3.045
464
43.769
58.267
150.161
75.356
2.943
751.195
548
3.956
128
218.807
1.045.358
7.171
365
57.764
191
684
10.494
75.429
15.817
20.456
23.501
148
1.120.787
1.270.948
2.511
1.151
54.395
151
1.450
110
0
56.905
522
Exerccio
Situao dos Crditos

Ajuizados
Subtotal (K) = (I+J)
Ajuizados
No
Parcelados
No
Ajuizados
Parcelamentos Especiais
(N)
Subtotal (O) = (L+M+N)
Total (P) = (K+O)
TC 005.335/2015-9
Arrecada
Natureza dos Crditos
Estoque
o
Tributrios no
934
7.178
Previdencirios
Previdencirios
137
28.319
Subtotal (J)
1.181
36.019
2.631
92.925
No Tributrios
404
80.754
Tributrios no
1.424
851.096
Previdencirios
Previdencirios
705
269.059
Subtotal (L)
2.534
1.200.909
No Tributrios
226
9.276
Tributrios no
586
75.699
Previdencirios
Previdencirios
137
10.330
Subtotal (M)
950
95.305
Tributrios no
13.036
Previdencirios
16.518
1.296.214
19.151
1.389.138
Fonte: PCPR 2014.
Parcelamentos da Dvida Ativa Fazendria

A anlise dos crditos parcelados sob administrao da PGFN leva em conta a natureza do
crdito e a modalidade de parcelamento. Ressalte-se que apenas 6,7% do estoque da dvida ativa
administrada pela PGFN esto parcelados. A tabela seguinte apresenta os crditos parcelados de
natureza fazendria (tributria e no tributria).
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Fazendrios administrados pela PGFN
R$ milhes
Parcelamentos
Convencional
Refis
Paex
Paes
Timemania
Simples Nacional
Lei 11.941/2009
Reab. da Lei
11.941/2009
Lei 12.865/2013
Insts. de Ensino
Superior
2013
2014
Arrecada
Arrecada
(C/D
Estoque (A/B)
Estoque
o
o
)
A
B
%
C
D
%
50,3
2.748,29 8.162,32 33,67 2.342,63 4.651,60
6
35,35 4.294,09 0,82
29,93 2.938,49 1,02
13,7
106,56
840,48 12,68
91,03
664,30
0
101,86 1.711,76 5,95
70,57 1.255,97 5,62
30,11
568,94 5,29
33,08
598,53 5,53
17,9
29,26
315,36 9,28
25,77
143,89
1
87.229,6
50.867,0 10,4
5.596,42
6,42 5.306,24
6
3
3
749,33
1.995,97
9.155,26
929,17
0,08
176,83
0,05
4,62
Variao
(C/A)- (D/B)1
1
%
%
(14,76) (43,01)
(15,33) (31,57)
(14,57) (20,96)
(30,72) (26,63)
9,86
5,20
(11,93) (54,37)
(5,19) (41,69)
166,37
- (89,85)
5.675,0
431,24 1,07
143,87
0
TC 005.335/2015-9
2013
2014
Variao
Arrecada
(C/D (C/A)- (D/B)Estoque (A/B)
Estoque
o
)
1
1
B
%
C
D
%
%
%
4.549,25
0,32
- (97,41)
3.092,50 0,00
0,00 3.054,17 0,00
- (1,24)
106.391,
64.605,2 23,8
17,45 15.378,58
(17,16) (39,28)
94
2
0
Parcelamentos
Lei 12.996/2014
MP 470/2009
Outros
Total
Arrecada
o
A
0.00
12,35
0,00
18.564,8
7
Fonte: PCPR 2014.

Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela,
diferem daqueles apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de
equvoco ocorrido na obteno dos dados e em sua compilao.
A evoluo dos parcelamentos da dvida ativa fazendria de 2013 para 2014 revela
diminuio de 39,3% no estoque. J a arrecadao teve um decrscimo de 17,2%, justificado em
grande parte pela queda de 89,9% na arrecadao decorrente da Lei 12.865/2013, mencionada
anteriormente. Ao atentar para a materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em
2014, o percentual de realizao da receita correspondeu a 23,8%, frente a 17,5% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento da
Lei 11.941/2009, com recursos arrecadados de R$ 5,3 bilhes em 2014, o que resultou em um
percentual de realizao da receita de 10,4%. Alm disso, ressalte-se a expressiva arrecadao do
parcelamento referente Lei 12.996/2014, no valor de R$ 4,5 bilhes. J o estoque do parcelamento
da Lei 11.941/2009 reduziu 41,7%, passando de R$ 87,2 bilhes, em 2013, para R$ 50,9 bilhes em
2014. O Refis apresentou em 2014 uma proporo de apenas 1% entre a arrecadao e o estoque,
sendo a mais baixa entre as modalidades de parcelamento fazendrio.
Parcelamentos da Dvida Ativa Previdenciria
A tabela adiante mostra a arrecadao e o estoque dos parcelamentos de natureza
previdenciria da dvida ativa administrada pela PGFN. Os valores esto dispostos por modalidade
de parcelamento e referem-se aos exerccios de 2013 e 2014.
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Previdencirios administrados pela PGFN
R$ milhes
Parcelamentos
Convencional
Refis
Paex
Paes
Simples Nacional
Times de Futebol
Orgos do Poder
Pblico
2013
2014
Variao
Arrecada
(A/B Arrecada Estoqu (C/D (C/A)- (D/B)Estoque
o
)
o
e
)
1
1
A
B
%
C
D
%
%
%
19,0
3.685,7
2667,6
25,34
133,17
36,42
0,99 43,73
3
3
9
2.065,6
2.031,4
(62,3
2,34
0,11
0,88
0,04
(1,65)
3
8
9)
32,8
47,6
(34,67
21,81
66,40
20,69
43,38
(5,14)
5
9
)
10,2 (17,8 (26,62
58,07
632,50 9,18
47,68
464,11
7
9)
)
(40,11
0,00
7,38
0,00
4,42 0,00
)
0,05
9,39 0,53
0,05
9,60 0,52 0,00
2,24
1.344,1 13,5
1.049,0 16,7
(21,95
181,81
176,04
(3,17)
0
3
3
8
)
TC 005.335/2015-9
2013
2014
Variao
Arrecada
(A/B Arrecada Estoqu (C/D (C/A)- (D/B)Estoque
o
)
o
e
)
1
1
A
B
%
C
D
%
%
%
38.831,
20.421,
(47,41
0,00
0,00
0,00
08
61
)
Parcelamentos
Lei 11.941/2009
Parc. Previdncirios
no consolidados
Instit. de Ensino
Superior
Outros
Total
0,00
670,39
0,00
0,00
8,83
0,00
43.768,
0,68
88
6,78
6,65
296,07
288,54
609,33 0,00
0,00
- 1,95
28.318,
1,02 (2,54)
69
(9,11)
(100,0
0)
(35,30
)
Fonte: PCPR 2014.

Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela,
diferem daqueles apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de
equvoco ocorrido na obteno dos dados e em sua compilao.
Os valores totais demonstram que nesse perodo houve diminuies de 35,3% no estoque e de
2,5% na arrecadao de crditos parcelados. A arrecadao em 2014 alcanou R$ 288,5 milhes e o
estoque, R$ 28,3 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de realizao da receita nesse perodo,
que passou de 0,68% em 2013 para 1,02% em 2014.
Dentre as modalidades, destacam-se o Paex, pelo maior ndice de realizao da receita em
2014 (47,7%), assim como os parcelamentos da Lei 11.941/2009 e o convencional, pelos
expressivos volumes em estoque.
Vale observar que o estoque total inscrito em Dvida Ativa da Unio aumentou de R$ 1.270,9
bilhes em 2013 para R$ 1.389,1 bilhes em 2014, o que corresponde a uma variao positiva de
9,3%. A esse respeito, a PCPR 2014 destaca que:
Inicialmente, a evoluo do estoque entre os anos de 2013 e 2014 deve ser inserida em um
contexto de alta da taxa bsica Selic, verificada durante o ano de 2014. Isso porque o citado ndice
responsvel pela atualizao dos valores inscritos em Dvida Ativa da Unio. Dessa forma, quanto
maior a taxa Selic, maior ser a tendncia de evoluo do estoque da DAU.
Nesse sentido, enquanto o ano de 2013 transcorreu com uma taxa Selic que variou de 7,25% a
10% ao ano, o ano de 2014 caminhou com uma variao de 10% a 11,75% ao ano. Como se v,
houve um substancial incremento do ndice de reajuste dos dbitos inscritos em Dvida Ativa, a
justificar a evoluo do estoque em 9,30% verificada entre os anos de 2013 e 2014.
Dvida Ativa administrada pela PGF
A dvida ativa sob administrao da PGF compreende os crditos de qualquer natureza
pertencentes s fundaes e s autarquias federais, exceto o Banco Central do Brasil, cuja dvida
ativa de responsabilidade de sua prpria Procuradoria-Geral.
Verifica-se na tabela seguinte, elaborada a partir de informaes gerenciais constantes da
PCPR 2014, o acrscimo da arrecadao e do estoque de 2013 para 2014, respectivamente em
16,1% e 215,9%. A arrecadao avanou de R$ 3,0 bilhes para quase R$ 3,2 bilhes, ao passo que
o estoque foi ampliado de R$ 5,5 bilhes para R$ 18,7 bilhes. Com isso, a proporo entre
arrecadao e estoque passou de 50,9% em 2013 para 18,7% em 2014.
TC 005.335/2015-9
Arrecadao e estoque da dvida ativa sob administrao da PGF

R$ milhes
Exerccio
Situao dos Crditos

Ajuizados
Parcelados
No ajuizados
Subtotal (A)
2013
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (B)
Total (C) = (A+B)
Ajuizado
Parcelados
No ajuizado
Subtotal (D)
2014
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (E)
Total (F) = (D+E)
Arrecadao
15,28
77,32
92,60
36,83
2.879,71
2.916,54
3.009,14
183,98
124,30
308,28
130,58
3.053,90
3.184,48
3.492,76
Estoque
336,41
42,83
379,24
4.546,31
992,11
5.538,42
5.917,66
3.566,14
1.154,67
4.720,81
10.930,93
3.039,77
13.970,70
18.691,51
Fonte: PCPR 2014.
Dvida Ativa administrada pela PGBCB

A dvida ativa do Banco Central do Brasil compreende os crditos inscritos pela prpria
autarquia, sob administrao de sua Procuradoria-Geral (PGBCB).
A tabela a seguir foi elaborada com base nas informaes gerenciais prestadas pelo Banco
Central na PCPR 2014.
Arrecadao e estoque da dvida ativa sob administrao da PGBCB
R$ milhes
Exerccio
2013
2014
Situao dos Crditos

Ajuizados
Parcelados
No ajuizados
Subtotal (A)
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (B)
Total (C) = (A+B)
Ajuizados
Parcelados
No ajuizados
Subtotal (D)
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (E)
Total (F) = (D+E)
Arrecadao
499,80
0,27
500,07
3,94
0,00
3,94
504,01
840,12
0,21
840,33
28,69
0,03
28,72
869,05
Estoque
12.092,62
92,77
12.185,39
27.531,89
96,87
27.628,76
39.814,15
11.232,69
94,53
11.327,22
29.122,42
51,96
29.174,38
40.501,60
Fonte: PCPR 2014.
Com relao arrecadao da dvida ativa do Bacen, tambm houve elevao considervel de
2013 para 2014, alcanando o montante de R$ 869 milhes. J o estoque da dvida ativa nesse
perodo aumentou 1,7% e atingiu R$ 40,5 bilhes. Esses valores informados englobam tanto o
Banco Central (rgo Siafi 25201), que integra os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
(OFSS), quanto a Autoridade Monetria (rgo Siafi 25280), que no integra os OFSS.
TC 005.335/2015-9
Com respeito dvida ativa do Banco Central do Brasil rgo 25201, cumpre mencionar
que a arrecadao e o estoque esto registrados no Siafi, conforme apresentado na tabela seguinte.
Ressalte-se que o valor do estoque foi contabilizado no Siafi a partir de 2014, em atendimento
recomendao expedida nas Contas do Governo de 2013.
Arrecadao e estoque da dvida ativa do Bacen no OFSS

R$
rgo
Conta
Contbil
Saldo em
31/12/2013
(A)
7.162.342
Descrio
25201 (OFSS) 4.1.9.3.2.99.01 Receita de Dvida Ativa no Tributria

25201 (OFSS) 1.2.2.1.1.02.01 Crditos Inscritos em Dvida Ativa no tributria
Saldo em
31/12/2014
(B/A) -1 %
(B)
25.870.668
261,2
29.359.924.658
-
(*)
Fonte: Siafi.
(*)
Em 31/12/2013 o estoque da dvida ativa do Bacen no estava registrado no Siafi.
Cabe ressaltar, contudo, que a total ausncia de expectativa quanto ao recebimento desses
crditos, manifestada reiteradamente pelo Bacen a esta Corte de Contas, est refletida no montante
da proviso para perdas (conta retificadora 1.2.2.1.1.90.00), equivalente a 100% do saldo em
carteira (R$ 29,4 bilhes, posio em 31/12/2014). Com efeito, tal proviso tem amparo nas
Normas e no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (NBCASPs e MCASP), bem
como no Manual Siafi (macrofuno 021112 Dvida Ativa da Unio).
Dvida Ativa: anlise consolidada
Com relao arrecadao da dvida ativa da Unio em todas as gestes em 2014, como
mostra a tabela seguinte, o valor da receita realizada, obtido por consulta s informaes contbeis
do Siafi Gerencial, foi de R$ 13,54 bilhes, o que compatvel com os valores de recebimento do
principal e dos juros e multas da dvida ativa (R$ 13,53 bilhes) e as dedues de receita antecipada
de R$ 7,6 milhes, segundo consta na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2014.
Vale destacar que a diferena refere-se ao recebimento evidenciado na conta 4.2.5.6.0.00.00
Receita da Dvida Ativa - Alienao de Estoques de Caf, no valor de R$ 996.847,77.
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa por rgo
R$
2013
rgo
Justica Federal
2014
Arrecadao
Estoque
Arrecadao
(A)
(B)
(C)
(A/B)
(C/D)
(C/A)-1
(D/B)-1
Estoque
(D)
12.377,16
12.377,16
0,00
3.047.435,95
36.098.771,30
3.583.470,62
43.618.320,99
8,44
8,22
17,59
20,83
13.072,08
1.197.937,31
19.797,80
1.363.577,07
1,09
1,45
51,45
13,83
Mapa
649.919,74
1.027.719,51
58,13
MCT
46.514,67
615.512,50
1.223,27
21.334.636.859,27
1.391.891.191.696,33
9.086.132.948,14
1.432.538.023.081,56
1,53
0,63
(57,41)
2,92
MPOG
MF
MEC
MDIC
MJ
MME
MPS
MS
165.188,77
966.706.550,36
146.892,22
981.485.768,70
0,02
0,01
(11,08)
1,53
44.162.152,10
284.500.163,99
37.144.701,71
293.472.924,57
15,52
12,66
(15,89)
3,15
1.462.870,81
7.396.082,01
3.828.388,89
7.416.324,69
19,78
51,62
161,70
0,27
36,49
41.751.489,47
667.340.246,97
127.165.457,00
910.852.513,56
6,26
13,96
204,58
3.989.610.198,31
5.168.156.962,02
4.281.115.188,35
5.271.082.309,03
77,20
81,22
7,31
1,99
589.487,94
1.248.229.071,60
1.027.886,74
1.934.410.171,57
0,05
0,05
74,37
54,97
169,57
MT
54.911,11
32.083.349,31
46.547,03
86.486.470,60
0,17
0,05
(15,23)
MC
4.218.176,14
2.617.380.374,27
33.547,35
2.617.380.374,27
0,16
0,01
(91,44)
0,00
650.535,60
8.173.911,14
361.160,31
19.468.733,25
7,96
0,36
(89,35)
138,18
MMA
3.569,23
3.819.341.186,26
69.302,90
4.749.994.810,23
0,00
0,00
1.841,68
24,37
MDA
87.934,26
40.421.267,44
119.283,95
40.446.076,69
0,22
0,29
35,65
0,06
MinC
TC 005.335/2015-9

2013
rgo
MD
MI
MCidades
2014
Arrecadao
Estoque
Arrecadao
Estoque
(A)
(B)
(C)
(D)
(A/B)
(C/D)
(C/A)-1
(D/B)-1
24.934,47
23.907,27
(4,12)
5.845.522,74
7.476.385,03
27,90
3.068,29
2.389,04
(22,14)
AGU
28.114,57
Total
25.421.178.318,21
1.406.794.075.470,21
13.542.492.215,90
1.449.502.990.218,97
1,81
0,93
(46,73)
3,04
Fonte: Siafi.
Em relao a 2013, a arrecadao lquida da dvida ativa da Unio de 2014 teve uma variao
negativa de 46,7%. J a razo entre arrecadao e estoque diminuiu de 1,81% para 0,93%, o que
reflete uma diminuio da capacidade de arrecadao da dvida ativa.
Todavia, conforme a tabela seguinte, verifica-se que, em 2013 e 2014, os totais de
arrecadao e estoque registrados no Siafi diferem da soma dos valores contidos nos sistemas
prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal
e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil. Destaque-se que as informaes sobre a dvida
ativa do Banco Central do Brasil contidas na PCPR 2014 englobam os rgos 25201 (OFSS) e
25280 (Autoridade Monetria).
Dvida Ativa da Unio Siafi X Sistemas Prprios PGFN/PGF/PGBCB 2013 e 2014
R$ milhes
Exerccio
Sistemas
Siafi (A)
PGFN
2013
Sistemas Prprios
PGF
Bacen
Total (B)
Diferena (C) = A-B

Siafi (D)
PGFN
2014
Sistemas Prprios
PGF
Bacen
Total (E)
Diferena (F) = D-E
Arrecadao
Estoque
25.421,18 1.406.794,0
8
23.501,23 1.270.948,5
8
3.009,14
5.917,66
504,01
39.814,15
27.014,38 1.316.680,3
9
(1.593,20)
90.113,69
13.542,49 1.449.502,9
9
19.151,20 1.389.137,6
4
3.492,76
18.691,51
869,05
40.501,60
23.513,01 1.448.330,7
5
(9.970,52)
1.172,24
Fontes: PCPRs 2013 e 2014 e Siafi.
Percebe-se que o valor da arrecadao da dvida ativa no Siafi, em 2013, foi de R$ 25,4
bilhes, enquanto a arrecadao registrada nos sistemas prprios somou R$ 27 bilhes, produzindo
diferena de R$ 1,6 bilho a menos no valor registrado no Siafi. J em 2014, o valor de arrecadao
consignado no Siafi correspondeu a R$ 13,5 bilhes, ao passo que a soma da arrecadao dos
sistemas prprios equivaleu a R$ 23,5 bilhes, o que resulta em diferena de R$ 9,97 bilhes a
menos na arrecadao registrada no Siafi.
Por sua vez, o estoque de dvida ativa constante do Siafi em 31/12/2013 foi de R$ 1.406,8
TC 005.335/2015-9
bilhes, enquanto a soma do estoque de dvida ativa inscrita nos sistemas prprios correspondeu a
R$ 1.316,7 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 90,1 bilhes. Ao final de 2014, a dvida
ativa registrada no Siafi foi de R$ 1.449,5 bilhes e o estoque da dvida ativa consignado nos
sistemas prprios somou R$ 1.448,3 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 1,2 bilho a
mais no estoque de dvida ativa registrado no Siafi.
A ausncia de conciliao entre os valores de arrecadao e estoque da dvida ativa constantes

do Siafi e dos sistemas de informao da PGFN, da PGF e da PGBCB gerou ressalva e
recomendao no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2012. Deixa-se de
propor ressalva e recomendao a respeito dessas divergncias no exerccio de 2014 porque a PCPR
2014, a exemplo da PCPR 2013, apresenta explicaes sobre as diferenas entre os registros de
dvida ativa desses sistemas, as quais devero ser acompanhadas em futuros trabalhos.
Isso posto, a tabela seguinte, elaborada a partir de informaes do Siafi, apresenta a
composio do estoque da dvida ativa da Unio por rgo superior e gesto. A variao do estoque
de dvida ativa entre 2013 e 2014 foi de 3,04%, alcanando o montante final de R$ 1.449,5 bilhes.
Estoque da Dvida Ativa por rgo Superior e Gesto 2013 e 2014
R$
rgo Superior
Justia Federal
Justia Federal - Tesouro Nacional
Instituto de Pesquisa Economica Aplicada
Agncia Nacional de Aviao Civil
MPOG
Fundao Instituto Bras. Geografia e Estatstica
MF - Tesouro Nacional
Comisso de Valores Mobilirios
Superintendncia de Seguros Privados
Banco Central do Brasil
Ministrio da Educao
Universidade Federal do Cear
Universidade Federal Fluminense
Universidade Federal do Par
Universidade Federal do Paran
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Universidade FederalVales Jequitinhonha e
Mucuri
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaco
Fund .Coord. de Aperf. de Pessoal Nvel Superior
Instituro Nacional de Est. e Pesquisas Educaconais
Inst. Federal de Educao, Cienc. e Tec. do Cear
Inst. Fed. de Educao, Cienc. e Tec. do Maranho
Inst. Fed. de Ed., Cienc. e Tec. Mato Grosso do
Sul
Inst. Fed. de Educao, Cienc. e Tec. de So Paulo
Fundao Joaquim Nabuco
Min. do Desenv, Ind. e Com. Exterior
Instituto Nac. de Metr. Norm. e Qual. Industrial
Instituto Nacional de Propriedade Industrial
Superintendncia da Zona Franca de Manaus
Ministrio da Justia
MJ - Tesouro Nacional
Fundao Nacional do ndio
MME -Tesouro Nacional
Agncia Nacional do Petrleo
Superintendncia.Nac. de Previd. Complementar
Instituto Nacional do Seguro Social
Cdigo Gesto
12000
00001
20000
11302
20214
20113
11301
25000
00001
17202
17203
17804
26000
15224
15227
15230
15232
15234
15235
Estoque 2013
Estoque 2014
Var %
12.377,16
12.377,16
0,00
1.515.166,50
34.583.604,80
1.628.295,76
41.990.025,23
7,47
21,42
1.197.937,31
1.363.577,07
13,83
1.389.559.031.950,82
1.182.045.022,86
1.150.114.722,65
-
1.400.269.520.905,59
1.644.077.758,44
1.264.499.759,87
29.359.924.657,66
0,77
39,09
9,95
-
2.475.628,18
2.361.157,51
412.955,44
1.056.601,61
152.464,41
3.753.008,30
3.071.067,21
2.431.414,47
412.955,44
1.056.601,61
152.464,41
4.317.615,09
24,05
2,98
0,00
0,00
0,00
15,04
15243
30.440,26
30.440,26
0,00
15253
15279
26290
26405
26408
854.819.384,53
7.554.490,07
89.604.292,84
254.100,65
1.607.701,22
858.195.872,38
7.554.490,07
99.375.212,42
530.020,45
1.607.701,22
0,39
0,00
10,90
108,59
0,00
26415
3.188,16
26439
34202
2.540.567,50
83.757,84
2.655.146,28
91.579,23
4,51
9,34
18205
18801
19205
237.824.107,12
46.676.056,87
237.824.107,12
9.054,34
55.639.763,11
0,00
19,20
00001
19208
1.881,40
7.394.200,61
1.881,40
7.414.443,29
0,00
0,27
00001
32205
2.420,86
667.337.826,11
2.420,86
910.850.092,70
0,00
36,49
33206
57202
4.611.607,59
5.163.545.354,43
5.540.969,40
5.265.541.339,63
20,15
1,98
28000
30000
32000
33000

rgo Superior
Cdigo Gesto
Ministrio da Sade
36000
Fundao Oswaldo Cruz
25201
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
36212
Agncia Nacional de Sade Suplementar
36213
39000
Agncia Nacional de Transportes Terrestres
39250
Depto. Nacional de Infraestrutura de Transportes
39252
41000
Fundo de Univers. dos Serv. de Telecomunicaes
14902
Agncia Nacional de Telecomunicaes
41231
42000
Agncia Nacional do Cinema
20203
Fundao Cultural Palmares
34208
44000
Ibama
19211
Instituto Chico Mendes de Cons. da
44207
Biodiversidade
49000
Instit. Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
37201
53000
Departamento Nacional de Obras contra as Secas
11203
Total
TC 005.335/2015-9
Estoque 2013
Estoque 2014
Var %
2.035.137,04
40.669.443,59
1.205.524.490,97
2.247.472,78
81.033.705,80
1.851.128.992,99
10,43
99,25
53,55
31.528.922,74
554.426,57
85.471.644,71
1.014.825,89
171,09
83,04
62.803.858,99
2.554.576.515,28
62.803.858,99
2.554.576.515,28
0,00
0,00
7.098.104,70
1.075.806,44
18.392.926,81
1.075.806,44
159,12
0,00
3.819.341.186,24
4.749.994.810,21
24,37
0,02
0,02
0,00
40.421.267,44
40.446.076,69
0,06
5.845.522,74
1.406.794.075.470,21
7.476.385,03
1.449.502.990.218,97
27,90
3,04
Fonte: Siafi.
Ressalte-se o montante do estoque da dvida ativa do Ministrio da Fazenda na gesto

Tesouro, no valor de R$ 1.400 bilhes, o que corresponde a 96,6% do total da dvida ativa em 2014.
Em seguida, destacam-se o Bacen (R$ 29,4 bilhes), o INSS (R$ 5,3 bilhes), o Ibama (R$ 4,7
bilhes), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (R$ 2,6 bilhes) e a Agncia Nacional de Sade
Suplementar (R$ 1,9 bilho).
Assinalem-se, tambm, as taxas expressivas de crescimento do estoque da dvida ativa nos
seguintes rgos: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (171%), Agncia Nacional do Cinema
(159%), Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Cear (108%), Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (99%) e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (83%).
3.5.2 Execuo das Despesas Primrias

3.5.2.1 Despesas Obrigatrias e Discricionrias
As despesas primrias obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico no possui
discricionariedade quanto determinao do seu montante, bem como ao momento de sua
realizao, por determinao legal ou constitucional. Por possurem tais caractersticas, essas
despesas so consideradas de execuo obrigatria e tm prioridade em relao s demais despesas,
tanto no momento de elaborao do oramento, quanto na sua execuo.
As despesas primrias discricionrias so aquelas em que o gestor pblico pode avaliar a
convenincia e oportunidade para sua realizao, bem como o montante a ser executado dentro dos
limites estabelecidos. Por essa discricionariedade, podem ser objeto de contingenciamento. Essas
despesas, conforme estabelecido pela LDO 2014, subdividem-se em trs categorias: discricionria e
no abrangida pelo PAC; discricionria e abrangida pelo PAC; discricionria e decorrente de
emendas individuais, categoria criada em 2014. A primeira categoria ser tratada por
discricionria; a segunda, por sem impacto fiscal, uma vez que as despesas do PAC podem ser
deduzidas do resultado primrio; e a terceira, por emenda individual.
O total de despesas primrias empenhadas apresentado a seguir para os anos de 2008 a
2014.
TC 005.335/2015-9
Despesas Primrias Empenhadas 2008 a 2014

R$ milhes
Indicador de Resultado EOF
2008
2009
Discricionrias
70.919
73.446 86.842 80.598
Discricionrias decorrente de emenda individual
2012
2013
90.522
2014
96.365
95.601
6.141
53.891
63.142
53.604
Obrigatrias
565.630 630.336 704.758 796.523
880.055
983.539
1.098.737
Total Despesas Primrias
649.952 730.890 821.328 912.494 1.024.468 1.143.046
1.254.083
13.403
2011
27.108 29.728 35.373
Discricionrias sem impacto fiscal
2010
Conforme se verifica na tabela anterior, houve uma reduo no montante das despesas
primrias sem impacto fiscal empenhadas em 2014 em relao a 2013. Essas despesas, que vinham
aumentando sua participao no conjunto de despesas primrias ao longo do perodo de 2008 a
2013, de 2,1% em 2008 para 5,5% em 2013, passaram a representar 4,3% das despesas primrias
empenhadas de 2014. Observa-se que as referidas despesas tiveram um decrscimo de 15,1% entre
2013 e 2014.
As despesas discricionrias tiveram um crescimento de 5,6% de 2013 para 2014,
considerando inclusive as decorrentes de emendas individuais.
A participao das despesas obrigatrias no conjunto das despesas primrias, de 2013 para
2014, passou de 86,0% para 87,6%, tendo os seus montantes aumentados em 11,7%, taxa superior
ao crescimento total das despesas primrias no perodo, que foi de 9,7%.
Se for analisado o perodo de 2008 a 2014, constata-se que o crescimento das despesas
primrias discricionrias, incluindo as decorrentes de emendas em 2014, foi menor do que o das
demais despesas primrias. No perodo, as despesas discricionrias cresceram 43,4%, enquanto que
as despesas obrigatrias aumentaram 94,2% e as despesas sem impacto fiscal, relacionadas ao PAC,
elevaram-se em 300,0%. No conjunto, as despesas primrias cresceram 93,0%. Assim, a proporo
das despesas primrias discricionrias, em relao s despesas primrias sem impacto fiscal, tem se
reduzido ao longo dos anos.
A tabela a seguir detalha a execuo oramentria e financeira das despesas primrias
obrigatrias, por grupo de despesa, em 2014.
Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Obrigatrias em 2014
R$ milhes
Grupo de Despesa
Dotao Inicial
Dotao
Atualizada
Despesas
Empenhadas
Despesas
Liquidadas
Despesa Executada
por Inscrio em
Restos a Pagar no
processados
Valores Pagos
Pessoal e Encargos Pessoais
224.398
223.647
222.993
222.055
221.263
939
859.628
895.127
874.268
832.656
808.717
41.612
1.362
1.076
1.037
668
655
369
580
439
439
287
287
152
Reserva de Contingncia
250
1.086.218
1.120.289
1.098.737
1.055.666
1.030.922
43.072
Investimentos
Total
As despesas obrigatrias foram fixadas na LOA 2014 em R$ 1.086,2 bilhes, sendo

atualizadas para R$ 1.120,3 bilhes. No que tange a execuo oramentria e financeira, 98,0% da
dotao atualizada foram empenhados, 94,2% foram liquidados, 92,0% foram pagos e 3,8%,
inscritos em restos a pagar no processados.
Dos itens apresentados, o grupo Outras Despesas Correntes engloba as despesas relacionadas
TC 005.335/2015-9
a transferncias a estados e municpios, aposentadorias e penses do RGPS, seguro desemprego,
abonos PIS-Pasep, materiais de consumo, servios terceirizados, subvenes econmicas, dentre
outras, e representa 79,6% do total das despesas empenhadas. Os restos a pagar de Outras Despesas
Correntes representam 3,8% das despesas empenhadas, mostrando que h pouca margem para
postergao desses pagamentos.
Uma parcela pequena de investimentos considerada obrigatria (cerca de R$ 1 bilho),

sendo a maior parte executada como despesa discricionria, enquanto que as despesas de pessoal
representam 20,3% do total das despesas obrigatrias empenhadas.
As despesas discricionrias (discricionria, decorrente de emenda individual e sem impacto
fiscal) empenhadas representaram, em 2014, 12,4% do total das despesas primrias empenhadas. A
tabela a seguir detalha a execuo oramentria e financeira das despesas discricionrias, por grupo
de despesa, em 2014:
Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Discricionrias em 2014
R$ milhes
Grupo de Despesa
Dotao Inicial
Dotao
Atualizada
Despesas
Empenhadas
Despesa Executada
por Inscrio em
Valores Pagos
Restos a Pagar no
processados
Despesas
Liquidadas
88.281
95.941
81.702
65.282
63.341
16.420
Investimentos
80.044
81.260
54.975
20.975
18.404
34.032
16.634
20.201
18.670
12.716
12.668
5.954
40
40
184.998
197.442
155.346
98.940
94.414
56.406
Total
Fonte: SIAFI Gerencial
Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Discricionrias de Investimentos em 2014

R$ milhes
Investimentos Discricionrios
Dotao
Inicial
Discricionrias
Dotao
Atualizada
Despesas
Empenhadas
Despesas
Liquidadas
Despesa Executada por

Valores Pagos Inscrio em Restos a
Pagar no processados
29.579
32.252
15.465
5.558
5.126
9.907
7.471
7.581
5.547
164
122
5.383
Discricionrias sem impacto fiscal
42.993
41.426
33.963
15.221
13.156
18.742
Total
80.044
81.259
54.975
20.943
18.404
34.032
Discricionrias decorrente de emenda

individual
As despesas discricionrias de investimentos, cuja dotao atualizada foi de R$ 81,3 bilhes,

incluam R$ 41,4 bilhes a serem executados como despesas discricionrias sem impacto fiscal,
relacionadas ao Programa de Acelerao do Crescimento. Do valor empenhado sem impacto fiscal,
R$ 34 bilhes, apenas R$ 15,2 bilhes foram liquidados e R$ 18,8 bilhes, inscritos em restos a
pagar.
No caso das demais despesas primrias discricionrias de investimentos, isto , aquelas no
relacionadas ao PAC, que totalizaram R$ 39,8 bilhes (dotao atualizada), foram empenhados
apenas R$ 21 bilhes (cerca de 53% da dotao atualizada), com pagamento de R$ 5,2 bilhes e
inscrio em restos a pagar de R$ 15,3 bilhes.
3.5.2.2 Despesas com Pessoal
A seguir, so apresentados os valores consolidados da execuo da despesa com pessoal da
TC 005.335/2015-9
Unio em 2013 e 2014, bem como os percentuais dos limites de gastos com pessoal previstos na
LRF, comparando-se as informaes divulgadas nos Relatrios de Gesto Fiscal entre os dois
exerccios.
Despesa Total com Pessoal da Unio 2013 e 2014

R$ milhes
Despesa
Empenhada 2013
Discriminao
Despesa Bruta com Pessoal (I)
222.367
Pessoal Ativo
129.218
Pessoal Inativo e Pensionistas
92.763
Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao (LRF, art. 18, 1)
2014
/2013
Despesa
Empenhada 2014
239.801
7,84%
137.997
6,79%
101.423
9,33%
385
381
(1,04)%
(32.694)
(36.710)
(12,28%)
(391)
(421)
(7,67)%
(-) Decorrentes de Deciso Judicial
(5.744)
(5.169)
10,01%
(-) Despesas de Exerccios Anteriores
(1.865)
(1.539)
17,48%
(-) Inativos com Recursos Vinculados
(24.694)
(29.580)
(19,78%)
Despesas no Computadas (art. 19, 1, da LRF) (II)

(-) Indenizaes por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria
(-) Convocao Extraordinria (inciso II do 6 do art. 57 da CF)
Total da Despesa Lquida com Pessoal (III) = (I - II)
189.673
203.091
7,07%
Receita Corrente Lquida RCL (IV)
656.094
641.578
(2,21%)
% do Total da Despesa Lquida com Pessoal sobre a RCL (V) = [(III) / (IV)] x 100%
28,91%
31,65%
Limite Mximo (inciso I, art. 20 da LRF)
50,00%
328.047
320.789
(2,21%)
Limite Prudencial (pargrafo nico, art. 22 da LRF) - 95% do Limite Legal
47,50%
311.645
304.750
(2,21%)
Fonte: Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado - Exerccios 2013 e 2014.
Dos valores contidos na tabela anterior, verifica-se que em 2014 os Poderes Executivo,
Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada,
respeitaram os limites de despesa com pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF, quais
sejam: limites mximo (50% da RCL) e prudencial (95% do limite mximo ou 47,5% da RCL),
respectivamente.
A despesa lquida com pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou
elevao de R$ 13,4 bilhes em relao aos gastos em 2013, ou 7,07%. No que se refere s despesas
no computadas, conforme disposto no art. 19, 1, da LRF, percebe-se em 2014 uma elevao de
12,28% em relao a 2013.
A tabela seguinte apresenta o total da despesa com pessoal, bem como os respectivos limites,
segregados pelos Poderes e rgos federais mencionados no art. 20 da LRF.
Despesas com Pessoal por Poder e rgo Federal 2014
% da RCL
Poder / rgo
Poder Executivo
Despesa
Lquida com
Pessoal1
(DLP)
DLP/RC
L
Limite
Mximo
Limite
Prudencial2
Limite
Alerta
TCU3
Realizado
/ Limite
Mximo
Realizado/
Limite
Prudencial
Realizado/
Limite
Alerta
TCU
(A)
(B)
(95% x B)
(90% x B)
(A/B)
(A/C)
(A/D)
173.391
27,02%
40,90%
38,86%
36,81%
66,08%
69,56%
73,42%
Poder Legislativo
6.957
1,08%
2,50%
2,38%
2,25%
43,37%
45,66%
48,19%
Poder Judicirio
19.994
3,12%
6,00%
5,70%
5,40%
51,94%
54,67%
57,71%
2.749
0,43%
0,60%
0,57%
0,54%
71,42%
75,17%
79,35%
203.091
31,65%
50,00%
47,50%
45,00%
63,31%
66,64%
70,34%
Ministrio
Pblico
Total da Unio
Fonte: RGFs do 3 quadrimestre de 2014.

(1)
Art. 20 da LRF.
(2)
Pargrafo nico do art. 22 da LRF.
TC 005.335/2015-9

(3)
Art. 59, inciso II, 1, da LRF.
O nvel de comprometimento dos limites dos Poderes e rgos (coluna Realizado/Limite

Mximo), que vinha caindo desde 2010, subiu em 2014, ou seja, no conjunto da Unio, a relao
Despesa Lquida de Pessoal sobre a Receita Corrente Lquida de 2014 foi superior quela de 2010.
Destaca-se o expressivo aumento do comprometimento do Ministrio Pblico, que passou de
65,5%, em 2010, para 71,4%, em 2014. O nvel de comprometimento do limite de despesa de
pessoal do Executivo saiu de 63,6% em 2010 para 66,1% em 2014. O Poder Judicirio, por sua vez,
saiu de 52,9% em 2010 para 51,9% em 2014. O Poder Legislativo, na mesma linha que o Poder
Judicirio, saiu de 44,0% da RCL em 2010 para 43,4% em 2014. Essas informaes esto
evidenciadas no grfico a seguir.
Evoluo do Comprometimento dos Limites de Despesa com Pessoal (*)
% da RCL
80%
70%
60%
50%
40%
30%
2010
2011
Executivo
2012
Legislativo
2013
Judicirio
2014
MPU
Fonte: RGFs dos 3 quadrimestres de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.

*Os limites de despesa com pessoal so estabelecidos individualmente por Poder e rgo autnomo, conforme o
art. 20 da LRF. Portanto, a apresentao por Poder meramente ilustrativa.
Na Unio como um todo, percebe-se que a despesa lquida com pessoal cresce desde 2010,
quando alcanou R$ 154 bilhes, at 2014, quando chegou a 203 bilhes, a uma mdia de 5,7% ao
ano, valor inferior variao mdia do IPCA no perodo, que foi de 6,1%. No entanto, em 2014, o
crescimento das despesas com pessoal foi de 7,1% em relao ao exerccio de 2013, acima,
portanto, da mdia do IPCA nos ltimos cinco anos e do prprio IPCA de 2014, que foi de 6,4%.
TC 005.335/2015-9
Despesas com Pessoal da Unio 2010 a 2014

R$ bilhes
Fonte: Anexo II dos RGFs dos 3 quadrimestres de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.
3.5.3 Programao Oramentria e Financeira e Contingenciamento

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina, em seu art. 4, que as leis de diretrizes
oramentrias devero conter um anexo de metas fiscais. Com o objetivo de garantir os
instrumentos necessrios ao alcance das metas de resultado primrio ou nominal especificadas nas
respectivas LDOs, a mesma LRF estabelece, em seu art. 9, que, caso a realizao de receita no
seja compatvel com a meta fiscal, deve ser realizada limitao de empenho e de movimentao
financeira, tambm conhecida como contingenciamento oramentrio. De acordo com o 2 do
sobredito artigo, tal limitao no pode atingir as dotaes destinadas ao pagamento do servio da
dvida, as despesas constitucionais e legais e as despesas ressalvadas pela LDO, denominadas
despesas obrigatrias.
Os critrios e a forma da limitao de empenho para o exerccio de 2014 foram estabelecidos
nos trs artigos da Seo VIII da LDO 2014, denominada Da Limitao Oramentria e
Financeira. O art. 50, em consonncia com o art. 8 da LRF, determina o estabelecimento da
programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso em at trinta dias aps
a publicao da LOA.
Por sua vez, o art. 51 da LDO 2014 dispe que:
Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de que
trata o art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o montante
necessrio e informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio,
do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, at o vigsimo
segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no 4.
O 4 do art. 51 da LDO 2014 define o contedo dos relatrios bimestrais de avaliao das
receitas e despesas primrias, contemplando informaes referentes necessidade de
contingenciamento e o seu montante. Por fim, o art. 52 regulamenta a execuo oramentria das
emendas parlamentares individuais.
A tabela seguinte apresenta as diversas programaes que vigoraram no decorrer do exerccio
de 2014 buscando-se atingir a meta de supervit primrio de R$ 116 bilhes. Na tabela so
apresentadas as estimativas de atingimento consignadas na Lei Oramentria Anual, no Decreto
TC 005.335/2015-9
Inicial de Programao Financeira, nas avaliaes bimestrais e respectivos decretos, bem como a
meta realizada em 2014.
Resultado Fiscal de 2014 Estimativas da LOA, dos Decretos de Programao Financeira e

Valor Realizado
752
663
0
89
-30
0
58
0
742
621
0
121
-40
0
81
0
746
625
0
121
-40
0
81
0
58
81
81
81
58
116
35
116
35
116
35
116
Novo Contingenciamento
Valor Contingenciado/Descontingenciado
Estimativa de PIB - Governo Federal
Estimativa de PIB - Pesquisa Focus
3,8%
2,0%
Poder
Executivo
-30,5
2,5%
1,8%
Demais
Poderes
-0,3
2,5%
1,7%
747
626
0
121
-40
0
81
0
No
2,5%
1,6%
748
627
0
121
-40
0
81
0
Realizado 2014
28/nov
Decreto 8.367 5
Avaliao
AvaliaoDecreto 8.320 4
1. Receita Lquida
2. Despesa
3. Fundo Soberano do Brasil
4. Resultado do Tesouro (1-2+3)
5. Resultado da Previdncia
6. Discrepncia Estatstica
7. Resultado Primrio dos OFSS (4+5+6)
8. Resultado Primrio das Estatais
9. Resultado Primrio do Governo Federal
(7+8)
10. Desoneraes de Tributos e PAC
11. Resultado Primrio - Meta LDO (9+10)
30/ju
30/set
l
Decreto 8.216 1
Avaliao
28/mar
30/ma
i
Decreto 8.197
Programao
Financeira
Normativo
20/fev
LOA 2014
R$ bilhes
20/ja
n
737
619
3,5
121
-41
0
84
0
699
643
3,5
59
-49
0
10
0
81
81
10
-22
35
116
35
116
106
116
Reverso
Parcial
No
Todos
Poderes
10,1
0,9%
0,5%
0,3%
0,2%
162
140
No
1,8%
0,9%
685
646
0
39
-57
-3
-20
-2
0,1%
Fontes: LOA 2014, Decretos de Programao Financeira e Relatrio de Avaliao do Cumprimento de Metas Fiscais,
Relatrios de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (primeiro ao quinto bimestres), Bacen e IBGE.
A primeira coluna da tabela apresenta as estimativas da LOA 2014, elaboradas a partir de uma
projeo de crescimento do PIB de 3,8%. As estimativas de receita lquida e despesas do Tesouro
so as maiores do exerccio, inclusive superiores aos valores realizados. A estimativa de dficit da
previdncia de R$ 30 bilhes, a menor das estimativas, frente ao dficit realizado de R$ 57
bilhes. Alm disso, para o atingimento da meta primria de R$ 116 bilhes, prevista uma
deduo de despesas do PAC e de desoneraes de tributos de R$ 58 bilhes (o limite mximo de
deduo ento permitido pela LDO era de R$ 67 bilhes).
A segunda coluna contm as projees do Decreto Inicial de Programao Financeira do
Poder Executivo (Decreto 8.197/2014), elaborado conforme estabelecido no art. 50 da LDO. As
estimativas desse decreto partem de projees menos otimistas de crescimento do PIB (2,5%),
reduzem as receitas do Tesouro em R$ 10 bilhes, e as despesas, em R$ 42 bilhes. O dficit
previsto para a previdncia aumenta em R$ 10 bilhes. A deduo a ttulo de PAC e desoneraes
reduzida em R$ 23 bilhes, passando para R$ 35 bilhes, e assim permanece at o decreto referente
quarta avaliao bimestral.
Em consequncia dessas estimativas, o Decreto Inicial estabeleceu um contingenciamento das
despesas discricionrias do Poder Executivo no valor de R$ 30,5 bilhes, em consonncia com o
5 do art. 51 da LDO. Esse pargrafo disps que se aplicaria somente ao Poder Executivo o
contingenciamento cuja necessidade fosse identificada fora da avaliao bimestral.
Em 20/3/2014, o Poder Executivo publicou o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas
Primrias referente ao primeiro bimestre. Nesse relatrio, com as mesmas projees de crescimento
TC 005.335/2015-9
do PIB do Decreto Inicial, previu-se um aumento das receitas de R$ 4,2 bilhes e, das despesas, de
R$ 4,4 bilhes. Estabeleceu-se, ento, um contingenciamento total de R$ 30,8 bilhes (R$ 30,5
bilhes referentes ao Poder Executivo, j contingenciados inicialmente, e R$ 261,8 milhes de
responsabilidade dos demais Poderes e rgos autnomos).
importante ressaltar que esses foram os nicos contingenciamentos ocorridos em 2014. Nas
trs avaliaes subsequentes, as alteraes previstas nas receitas (includa, no terceiro bimestre, a
previso de utilizao de R$ 3,5 bilhes de recursos do Fundo Soberano) foram totalmente
compensadas pelas variaes nas estimativas de gastos obrigatrios. Uma vez que o
contingenciamento das despesas discricionrias e obrigatrias sujeitas programao financeira
decorrncia das estimativas de variao das receitas primrias e das despesas obrigatrias que, no
caso, se compensaram nos respectivos relatrios, o governo federal avaliou que as sucessivas
projees indicavam a possibilidade de manuteno dos limites de empenho e pagamento fixados
no Decreto 8.216/2014, elaborado de acordo com as estimativas do relatrio de avaliao do
primeiro bimestre.
A tabela seguinte detalha as variaes nas estimativas compensatrias das receitas primrias e
das despesas obrigatrias, previstas nos relatrios de avaliao do segundo, terceiro e quarto
bimestres.
Resultado Fiscal de 2014 Variao das Estimativas em Relao ao Decreto Anterior
R$ milhes
Normativo
30/mai
30/jul
30/set
Decreto 8.261
2 Avaliao
Decreto 8.290
3 Avaliao
Decreto 8.320
4 Avaliao
1. Receita Primria Total

Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS
Arrecadao do RGPS
Receitas No Administradas pela RFB
2. Transferncias Constitucionais e Legais a Entes Subnacionais
1.201
999
0
202
0
(1.474,0)
(3.645)
0
2.171
(2.188)
(12.640)
(14.744)
0
2.103
(2.099)
3. Receita Lquida
1.201
714,5
(10.541)
4. Saque Fundo Soberano

5. Despesas Obrigatrias
Complemento do FGTS
Crditos Extraordinrios
Despesas Custeadas com Doaes e Convnios
Discricionrias conta de rec. prprios dos Outros Poderes
Benefcios da Previdncia
Pessoal e Encargos
Auxlio CDE
Subsdios Subvenes e Proagro
Demais variaes
6. Despesas Discricionrias (3+4-5)
0
1.201
0
1.109
92
0
3.500
714,5
200
495,5
0
19
(7.041)
200
476
525
(2.218)
(4.000)
(3.061)
1.037
0
Fonte: Relatrios de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (segundo ao quarto bimestres).
Em relao s receitas administradas pela RFB, exceto a arrecadao do RGPS, importante

considerar que a arrecadao do Imposto sobre a Renda responde por 40% desse conjunto, e nas
avaliaes referentes ao segundo, terceiro e quarto bimestres havia estimativas de reduo do valor
a ser arrecadado (redues de R$ 4 bilhes, R$ 2 bilhes e R$ 2 bilhes, respectivamente). Por
outro lado, o subitem Outras Receitas Arrecadadas pela RFB (composto por receitas de loterias,
Cide Remessas ao Exterior e Demais Receitas), que correspondeu a 4% do conjunto, teve
majoraes de R$ 8 bilhes na avaliao do segundo bimestre e de R$ 5 bilhes na do terceiro, e
TC 005.335/2015-9
uma reduo de R$ 5 bilhes na quarta avaliao bimestral.

A quinta avaliao bimestral e seu respectivo decreto apresentam caractersticas peculiares,
pois no foram elaborados em funo da meta de resultado primrio ento vigente supervit de R$
116 bilhes, com permisso de abatimento de at R$ 67 bilhes de despesas do PAC e de
desoneraes tributrias. Sob a justificativa de que fora encaminhado ao Congresso Nacional um
projeto de lei propondo a excluso da totalidade das despesas do PAC e das desoneraes tributrias
para fins de apurao da meta fiscal, o Decreto 8.367/2014 projetou uma deduo de R$ 106 bilhes
a esse ttulo. Nos termos do respectivo Relatrio de Avaliao:
12. Nesse contexto, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, por intermdio
da Mensagem n 365, de 10 de Novembro de 2014, Projeto de Lei que altera a LDO
2014 (PLN n 36/2014) no sentido de ampliar a possibilidade de reduo da meta de
resultado primrio no montante dos gastos relativos s desoneraes de tributos e ao
PAC. Ou seja, em caso de aprovao do referido projeto, o valor que for apurado, ao
final do exerccio, relativo a desoneraes e a despesas com o PAC, poder ser utilizado
para abatimento da meta fiscal. O presente relatrio j considera o projeto de lei em
questo, indicando aumento de R$ 70,7 bilhes na projeo do abatimento da meta
fiscal. Isso posto, o abatimento previsto, neste Relatrio, de R$ 106,0 bilhes, o que
compatvel com a obteno de um resultado primrio de R$ 10,1 bilhes.
Nesse relatrio de avaliao, os rgos centrais de oramento e finanas do governo federal
adotaram uma previso de crescimento do PIB de 0,5% em 2014, aumentaram o valor de
abatimento da meta em R$ 71 bilhes, previram uma reduo na receita lquida de R$ 38 bilhes,
um aumento nas despesas obrigatrias de R$ 22 bilhes e ainda indicaram uma reduo de R$ 10,1
bilhes no contingenciamento efetuado aps a primeira avaliao bimestral. Entre as receitas
administradas pela RFB, o item projetado que sofreu o maior decrscimo em relao ao valor
estimado no decreto anterior foi o Imposto sobre a Renda, com reduo de R$ 9,4 bilhes. Por sua
vez, as despesas obrigatrias que apresentaram maiores aumentos nas estimativas foram o Abono
Salarial e Seguro Desemprego (R$ 9 bilhes) e Benefcios da Previdncia (R$ 8 bilhes). Nessa
ampliao de R$ 10,1 bilhes dos limites de empenho e movimentao financeira, a cota de
aumento do Poder Executivo foi de R$ 10,0 bilhes (includa ampliao de R$ 445 milhes nas
emendas parlamentares individuais) e a cota dos Poderes Legislativo e Judicirio e MPU foi de
R$ 104 milhes.
A meta de supervit primrio para a Unio, conforme a LDO 2014, foi fixada em R$ 116,1
bilhes. Contudo, para fins de apurao da meta, o art. 3 da LDO 2014 previu, originalmente, a
possibilidade de reduo dessa meta em at R$ 67,0 bilhes, referentes aos investimentos do PAC e
s desoneraes tributrias. Por sua vez, a LOA 2014 considerou a meta de supervit primrio da
Unio de R$ 116,1 bilhes e o abatimento de R$ 58,0 bilhes, dentro, portanto, do limite permitido
pelo art. 3 da LDO 2014.
Conforme j relatado, em cumprimento ao 5 do art. 51 da LDO 2014, foi publicada pela
Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramento Federal, em 20/2/2012, uma
avaliao das receitas e despesas primrias. Segundo a citada avaliao, considerando-se a
reavaliao da projeo das receitas e despesas, decidiu-se, preventivamente, reduzir os limites de
empenho e movimentao financeira em relao ao previsto na LOA 2014 at que se fizesse a
avaliao bimestral de que trata o art. 9 da LRF.
Nessa esteira, foi editado pelo Poder Executivo o Decreto Inicial de Programao
Oramentria e Financeira, Decreto 8.197, de 20/2/2014, que efetivou a limitao de empenho e
movimentao das despesas discricionrias em R$ 30,5 bilhes no mbito do Poder Executivo. A
TC 005.335/2015-9
par disso, o decreto estabeleceu metas quadrimestrais para o resultado primrio e metas bimestrais
de realizao de receitas primrias. Segundo o Anexo X do mencionado decreto, as metas
quadrimestrais do exerccio de 2014 para o resultado primrio do governo federal, abrangendo os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e das Empresas Estatais Federais, foram de R$ 27,7
bilhes, R$ 39,2 bilhes e R$ 80,7 bilhes, respectivamente no primeiro, segundo e terceiro
quadrimestres.
Conforme ressaltado no Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2

Quadrimestre de 2014, publicado em setembro de 2014, verificou-se que, aps o encerramento de
agosto, ou seja, ao final do 2 quadrimestre e do 4 bimestre de 2014, o governo federal havia
realizado supervit primrio de R$ 356,8 milhes, valor 99,02% inferior meta de R$ 39,2 bilhes
prevista no citado decreto de programao oramentria e financeira e reiterada na terceira avaliao
bimestral, que culminou na edio do Decreto 8.290/2014, conforme a tabela seguinte.
Avaliao do Cumprimento da Meta Fiscal da Unio Janeiro a Agosto de 2014
R$ milhes
Esfera
Governo Federal
Governo Central
Empresas Estatais Federais
PAC
Aes art. 3 da
LDO 20141
Desoneraes
Meta
Decreto
8.290/2014
63.215,2
63.000,0
215,2
Meta
Ajustada1
Resultado
Realizado2
[A]
[B]
24.000,0
24.000,0
39.215,2
39.000,0
215,2
356,8
1.524,2
-1.167,3
42.292,1
67.199,0
Desvio
[C]=[B]-[A]
-38.858,4
-37.475,8
-1.382,5
[D]=[C]/[A]
-99,09%
-96,09%
-642,39%
Fontes: Bacen, SOF e STN.

(1) O art. 3 da LDO 2014, em sua redao original, definia a possibilidade de reduo da meta em at R$ 67,0
bilhes (realizao do PAC e de desoneraes de tributos). Para essa avaliao foi utilizado o abatimento de
R$ 24,0 bilhes, conforme estabelecido pelo Decreto 8.290/2014;
(2) Resultado pelo critrio "abaixo-da-linha", divulgado pelo Bacen.
No obstante tal descompasso entre o resultado primrio alcanado at o 2 quadrimestre e a

meta prevista, o Relatrio de Avaliao do quarto bimestre, emitido em 22/9/2014, considerou que
seria possvel a manuteno dos limites de empenho e movimentao financeira. Segundo o referido
relatrio, a reviso das estimativas de receita, apontando decrscimo de R$ 10,5 bilhes, seria
parcialmente atenuada por previso de saque do Fundo Soberano do Brasil (FSB) de R$ 3,5 bilhes,
resultando em diminuio de ingressos de R$ 7 bilhes, com projeo de reduo de despesas
primrias de execuo obrigatria em montante equivalente.
Desde o momento da verificao da ocorrncia de desvio do resultado primrio no segundo
quadrimestre (quarto bimestre) em relao meta fiscal quadrimestral estabelecida no art. 9 e no
Anexo X do Decreto 8.197/2014 (R$ 38,8 bilhes ou 99,09% em termos percentuais), impunha-se
ao Poder Executivo Federal a obrigao de apurar o montante necessrio de contingenciamento e
informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da
Unio (MPU) e da Defensoria Pblica da Unio (DPU) at o 22 dia aps o encerramento do
bimestre, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no
comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio
e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias.
Art. 51. Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de
que trata o art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o
TC 005.335/2015-9
montante necessrio e informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e
Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, at o
vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no 4.
A tabela seguinte apresenta as variaes nas projees de despesa e receita do Relatrio de

Avaliao do quinto bimestre (Decreto 8.367/2014) em relao ao Decreto 8.320/2014 (quarto
bimestre) e a estimativa da necessidade de limitao de empenho, por fora do disposto no art. 9 da
LRF.
Resultado Fiscal de 2014 Variao das Estimativas do Decreto 8.367/2014 (5 avaliao) em
relao quelas do Decreto 8.320/2014 (4 avaliao)
R$ bilhes
28/nov
Normativo
Decreto 8.367
5 Avaliao
1. Receita Lquida
2. Despesas Obrigatrias
3. Abatimento de Meta
4. Despesas Discricionrias (1-2+3)
-38,37
22,16
70,67
10,14
Estimativas da necessidade de
contingenciamento de acordo
com as metas da LDO em
vigor na poca
-38,37
22,16
32(1)
-28,54
Fonte: Relatrio de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (5 bimestre).

(1) Considerando que o limite mximo fixado na LDO era de R$ 67 bilhes e o que o Decreto 8320/2014 previa uma
deduo de R$ 35 bilhes, estaria de acordo com a legislao em vigor aumentar em at R$ 32 bilhes a projeo de
abatimento da meta.
De fato, conforme demonstrado, ao final do quinto bimestre de 2014, em face da reduo da

receita lquida de R$ 38,37 bilhes e do aumento das despesas obrigatrias de R$ 22,16 bilhes,
seria necessrio reduzir o limite para execuo das despesas discricionrias em R$ 28,54 bilhes.
Isso seria factvel por conta do aumento de R$ 32 bilhes no montante passvel de abatimento da
meta, at alcanar R$ 67 bilhes, valor mximo permitido na LDO 2014 ento vigente, a fim de se
atingir a meta de resultado primrio de R$ 116 bilhes.
Impende enfatizar que o montante de contingenciamento de R$ 28,5 bilhes seria suficiente
desde que as projees de receitas e despesas primrias contidas nos relatrios de avaliao
bimestrais fossem aderentes realidade do cenrio macroeconmico. Relevante assinalar, no
entanto, a discrepncia das informaes fiscais divulgadas pelo Poder Executivo referentes ao
quarto bimestre de 2014, pois, enquanto o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas
Fiscais do 2 Quadrimestre apontava que o resultado primrio realizado at agosto de 2014 fora de
R$ 356 milhes, o Decreto 8.320, de 30/9/2014, editado com base no Relatrio de Avaliao de
Receitas e Despesas Primrias do 4 bimestre, indicava ainda a manuteno de um resultado
primrio previsto de R$ 80,1 bilhes para os trs quadrimestres do exerccio.
No obstante, conforme destacado no Relatrio de Avaliao do 5 bimestre, de 21/11/2014,
cujo excerto transcrito a seguir, a STN e a SOF alegaram que seria possvel ampliar o limite de
empenho e movimentao financeira das despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, considerandose para isso, no o limite mximo de abatimento da meta em vigor (R$ 67 bilhes), mas sim o limite
de R$ 106 bilhes referente meta fiscal proposta no Projeto de Lei (PLN) 36/2014, submetido
apreciao do Congresso Nacional por meio da Mensagem Presidencial 365, de 10/11/2014.
4. Importa ressaltar que as estimativas constantes deste relatrio j consideram os
efeitos da proposta encaminhada pelo Poder Executivo (PLN n 36/2014) ao Congresso
Nacional, de alterao da Lei n 12.919, de 24 de dezembro de 2013, que Dispe sobre
as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2014 no sentido de
ampliar a possibilidade de reduo da meta de resultado primrio no montante dos
gastos relativos s desoneraes de tributos e ao Programa de Acelerao do
TC 005.335/2015-9
Crescimento PAC.
Em face da deteriorao da situao fiscal com relao ao cenrio apontado no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 e, considerando a
diminuio das receitas e o aumento das despesas primrias ressaltada no Relatrio de Avaliao
Oramentria do 5 bimestre, mais uma vez impunha-se ao Poder Executivo apurar o montante
necessrio de contingenciamento e informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo
e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre, por fora do
disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
Como relatado anteriormente, a STN e a SOF, ao avaliarem as receitas e despesas primrias
ao final do quinto bimestre de 2014, no indicaram a necessidade de contingenciamento. Ao
contrrio, alegaram que seria possvel a ampliao do limite oramentrio e financeiro para custear
despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, com amparo no projeto de lei de alterao da meta fiscal
encaminhado ao Congresso Nacional. Diante disso, no se deve cogitar em responsabilidade dos
demais Poderes e do Ministrio Pblico, porquanto cabia ao Poder Executivo Federal a atribuio
de indicar aos demais Poderes a necessidade de conteno de despesas.
Cabe ainda ressaltar que o Decreto 8.367/2014, de 28/11/2014, editado com base no
Relatrio de Avaliao do 5 bimestre, condicionou a expanso das despesas discricionrias
proposta no referido relatrio aprovao do projeto de lei que alterava os montantes de deduo
das metas de resultado primrio:
Art. 4 A distribuio e a utilizao do valor da ampliao a que se referem os arts. 1 e
2 deste Decreto ficam condicionadas publicao da lei resultante da aprovao do
PLN n 36, de 2014 - CN, em tramitao no Congresso Nacional. (grifou-se)
notrio que o citado projeto de lei de alterao da meta fiscal estabelecida pela LDO 2014
no teve o condo de suspender a eficcia das normas prescritas no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da
LDO 2014. Uma vez demonstrada a necessidade de contingenciamento, dado que a realizao da
receita no era compatvel com o cumprimento da meta fiscal estabelecida na LDO, o Poder
Executivo deveria ter apurado o montante necessrio e informado a cada rgo oramentrio dos
Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre.
No se alegue que a superveniente publicao da Lei 13.053/2014, que alterou a meta fiscal
da LDO 2014, em 15/12/2014, elidiu a exigncia de se limitar a execuo oramentria e financeira.
Isso porque a situao indicativa de no cumprimento da meta fiscal ressaltada no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 impunha, desde ento, a
adoo de tal medida, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
de se ver que, no somente no interregno compreendido entre a edio do Decreto
8.367/2014, em 28/11/2014, e a vigncia da Lei 13.053/2014, a partir de 15/12/2014, mas tambm
desde o momento da verificao da ocorrncia de desvio do resultado primrio no 2 quadrimestre
em relao meta, ao final do ms de setembro, o Poder Executivo, consoante as competncias
prescritas no art. 51 da LDO 2014 e nos arts. 8 e art. 9, 3, da Lei Complementar 101/2000,
incorreu em omisso, pois deixou de indicar e promover o devido contingenciamento do oramento
federal. Caso o Executivo tivesse adotado tempestivamente as providncias cabveis, a restrio
oramentria e financeira poderia ter-se revertido em momento posterior, quando da publicao da
Lei 13.053/2014.
Tal fato caracteriza situao omissiva, apoiada em estimativas que j incorporavam os efeitos
do projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional, projeto esse, at ento, desprovido de
qualquer fora legal. Essa situao conferiu flagrante desrespeito ao princpio constitucional da
TC 005.335/2015-9
legalidade inscrito no art. 37, caput, da Constituio Federal, s normas oramentrias vigentes,
bem como aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel com
vistas preveno de riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
nos termos do art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000.
luz dos fatos apontados, v-se que o Poder Executivo deixou de indicar e promover a
limitao de empenho e movimentao financeira, a despeito da constatao de que a realizao da
receita verificada ao final do segundo quadrimestre de 2014 no comportaria o atingimento da meta
fiscal. Tal omisso prevista como infrao administrativa no art. 5, inciso III, da Lei 10.028/2000
(Lei de Crimes Fiscais):
Art. 5 Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
(...)
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao
financeira, nos casos e condies estabelecidos em lei;
Assim, tem-se que a irregularidade em foco, consistente em omisso no dever de limitao de
empenho e movimentao financeira (falta contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio), no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, por ocasio da edio do Decreto 8.367/2014,
de responsabilidade direta da Presidente da Repblica, no exerccio do Poder Regulamentar, haja
vista o disposto no art. 84, inciso V, da Constituio Federal, segundo o qual compete
privativamente Presidente da Repblica expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo da
lei.
A par da gravidade da ocorrncia no mbito da esfera administrativa, h que se apontar nas
presentes Contas, o descumprimento das normas prescritas nos arts. 37, caput, da Constituio
Federal, 51 da Lei 12.919/2013 LDO 2014, bem como nos 1 e 9 da Lei Complementar
101/2000, em face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias no montante de
pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto 8.367/2014, em prejuzo ao
planejada e transparente e gesto fiscal responsvel em prol do equilbrio das contas pblicas da
Unio no exerccio de 2014.
Nesse sentido, deve ser emitido alerta o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1,
inciso V, da Lei de Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da
Unio durante o exerccio de 2014, em face da no limitao de empenho e movimentao
financeira no montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio
vigente na data de edio do Decreto 8.367/2014.
Por fim, resgata-se o teor do disposto no art. 4 do Decreto 8.367/2014, que condicionou a
distribuio e utilizao dos valores de ampliao dos limites de movimentao e empenho e de
pagamento publicao da lei resultante da aprovao do PLN 36/2014. Com efeito, o art. 118 da
LDO 2014 contempla comando extremamente claro no sentido de que:
Art. 118. A execuo da Lei Oramentria de 2014 e dos crditos adicionais obedecer
aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia na administrao pblica federal, no podendo ser utilizada para influir na
TC 005.335/2015-9
apreciao de proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional. (grifouse)
Ao oferecer a liberao de limites oramentrios e financeiros como contrapartida alterao

legislativa que autorizaria a reduo da meta fiscal pela totalidade das despesas do PAC e das
desoneraes tributrias, o Poder Executivo utilizou-se da execuo oramentria, condicionando-a
apreciao da proposio que se encontrava em tramitao no Congresso Nacional. Tal uso
ocorreu, inclusive, mediante a adoo de clusula resolutiva, nos termos do pargrafo nico do art.
4 do Decreto 8.367/2014: no aprovado o PLN de que trata o caput, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto e o Ministrio da Fazenda elaboraro novo relatrio de receitas
e despesas e encaminharo nova proposta de decreto.
Considerando que a aprovao do PLN 36/2014 foi consumada na forma da Lei 13.053/2014,
a condicionante oramentria imposta pelo Poder Executivo no Decreto 8.367/2014 surtiu o efeito
desejado pelo governo federal, qual seja, a alterao promovida na redao do caput do art. 3 da
LDO 2014, que extinguiu o valor de referncia de R$ 67 bilhes como limite para deduo da meta
de resultado primrio da Unio. Contudo, tal mudana deu-se custa da infringncia, pelo governo,
dos princpios constitucionais da legalidade e da moralidade, dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel, bem como do art. 118 da mesma LDO 2014, o que
enseja a emisso de alerta nestas Contas.
IRREGULARIDADES

Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 9 da Lei Complementar 101/2000 e 51 da
Lei 12.919/2013, em face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto
8.367/2014;
Inobservncia dos princpios da legalidade e da moralidade (art. 37, caput, da Constituio

Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel
(art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 118 da Lei 12.919/2013, em
face do condicionamento da execuo oramentria de 2014 apreciao legislativa do
Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.
ALERTA
o exerccio de 2014, em face da no limitao de empenho e movimentao financeira no
montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na
data de edio do Decreto 8.367/2014, bem como da condicionante imposta liberao e
utilizao dos limites oramentrios e financeiros definidos no Decreto 8.367/2014, que
contrariou o disposto no art. 118 da Lei 12.919/2013.
Nos itens seguintes apresentada a distribuio do contingenciamento ocorrido em 2014 entre

os Poderes e rgos que participam dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social.
TC 005.335/2015-9
3.5.3.1 Contingenciamento no Poder Executivo

A tabela a seguir indica, por rgo/unidade oramentria do Poder Executivo, os limites de
movimentao e de empenho finais fixados sobre a base submetida programao financeira, no
exerccio de 2014.
Evoluo dos limites de empenho do Poder Executivo 2014

R$ milhares
Decreto 8.197, de 20/2/2014*
rgo
Presidncia
Mapa
MCTI
MF
MEC
MDIC
MJ
MME
MPS
MRE
MS
MTE
MT
MC
MinC
MMA
MPOG
MDA
ME
MD
MIN
MTur
MDS
MCidades
Min. da Pesca
Vice-Presidncia
SAE
SAC
AGU
SDH
SPM
CGU
SPPIR
SEP
SMPE
EFU
Transferncias
OOC
Emendas (*)
Reserva (**)
Lei
997.036
2.876.840
7.036.472
4.791.874
44.293.764
1.322.361
4.602.194
927.833
2.293.379
1.071.776
88.959.551
1.088.349
17.287.840
826.561
1.675.790
1.270.884
1.225.829
3.389.983
2.250.431
20.510.191
8.104.150
1.398.415
31.835.196
25.395.150
393.786
5.146
67.949
2.962.468
380.598
283.384
207.278
94.757
49.520
1.208.570
68.519
1.638.162
172.388
127.200
283.091.574
Limite
941.706
1.883.347
6.869.469
3.218.874
42.298.830
1.015.761
3.495.692
604.296
1.883.289
871.476
82.594.081
890.053
5.942.190
718.127
919.031
955.577
704.146
2.387.964
1.101.899
12.940.046
2.512.533
350.198
31.703.733
17.616.316
207.323
5.146
57.949
1.207.639
300.598
176.674
92.113
94.757
28.287
455.743
56.533
1.038.162
172.288
127.200
6.462.614
17.690.540
252.592.203
Corte
55.330
993.492
167.003
1.573.000
1.994.934
306.600
1.106.502
323.537
410.090
200.300
6.365.470
198.296
11.345.649
108.434
756.759
315.306
521.683
1.002.019
1.148.533
7.570.145
5.591.617
1.048.216
131.463
7.778.834
186.463
10.000
1.754.829
80.000
106.710
115.165
21.233
752.827
11.986
600.000
100
(6.462.614)
(17.690.540)
30.499.372
Portaria-MP 1, de 6/1/2015
% Corte
5,5%
34,5%
2,4%
32,8%
4,5%
23,2%
24,0%
34,9%
17,9%
18,7%
7,2%
18,2%
65,6%
13,1%
45,2%
24,8%
42,6%
29,6%
51,0%
36,9%
69,0%
75,0%
0,4%
30,6%
47,4%
0,0%
14,7%
59,2%
21,0%
37,7%
55,6%
0,0%
42,9%
62,3%
17,5%
36,6%
0,1%
0,0%
-
Lei + Crditos
1.065.993
3.275.934
7.507.166
5.125.886
48.429.872
1.329.930
4.756.606
951.569
2.361.576
1.227.806
90.971.892
1.082.833
17.736.915
931.126
1.677.335
1.326.221
1.547.472
3.387.890
3.166.430
21.139.630
7.856.925
1.414.948
32.749.049
25.363.726
394.606
5.146
70.864
3.399.732
422.776
284.892
207.298
106.014
49.047
1.416.740
72.227
1.895.385
104.062
127.200
294.940.720
Limite***
909.564
2.299.985
6.218.740
4.019.074
40.905.025
1.120.030
3.653.694
685.776
2.174.642
1.205.906
85.489.648
873.799
13.818.587
723.970
1.082.823
965.219
1.202.986
2.568.879
2.418.550
18.705.164
5.439.908
739.462
32.251.673
21.589.078
211.099
4.446
65.711
2.396.409
342.776
227.008
125.676
105.528
25.956
945.712
51.775
1.170.110
103.562
120.000
32.884
5.634.063
262.624.900
Corte
156.428
975.949
1.288.426
1.106.812
7.524.847
209.900
1.102.912
265.793
186.934
21.900
5.482.244
209.034
3.918.328
207.155
594.512
361.002
344.486
819.012
747.880
2.434.465
2.417.017
675.486
497.376
3.774.647
183.507
700
5.153
1.003.323
80.000
57.884
81.622
486
23.091
471.028
20.452
725.274
500
7.200
(32.884)
(5.634.063)
32.315.820
% Corte
14,7%
29,8%
17,2%
21,6%
15,5%
15,8%
23,2%
27,9%
7,9%
1,8%
6,0%
19,3%
22,1%
22,2%
35,4%
27,2%
22,3%
24,2%
23,6%
11,5%
30,8%
47,7%
1,5%
14,9%
46,5%
13,6%
7,3%
29,5%
18,9%
20,3%
39,4%
0,5%
47,1%
33,2%
28,3%
38,3%
0,5%
5,7%
11,0%
Fonte: SOF.
(*) No houve distribuio de limites para emendas no decreto inicial. A distribuio inicial de emendas foi promovida
pela Portaria-SOF 33, de 8/5/2014;
(**) A reserva inicial incluiu apenas o Programa de Acelerao do Crescimento, vide Portaria-MPOG 58, de 21/2/2014;
(***) Valores finais de movimentao e empenho, conforme a Portaria MP n 1, de 6/1/2015.
No Decreto 8.197/2014, o limite de empenho do Poder Executivo foi fixado, inicialmente, em

R$ 283,0 bilhes, dos quais R$ 107,6 bilhes foram destinados ao atendimento das despesas
obrigatrias sujeitas programao financeira e R$ 175,3 bilhes ao atendimento das despesas
discricionrias.
Conforme demonstrado, ao final do exerccio de 2014, considerando-se a lei oramentria
TC 005.335/2015-9
mais os crditos adicionais abertos no exerccio, a base sujeita a programao financeira alcanou o
montante de R$ 294,9 bilhes, com uma restrio oramentria final de R$ 32,3 bilhes. Ou seja,
foram disponibilizados ao longo do exerccio R$ 262,6 bilhes para execuo.
Assim, em 2014, os rgos do Poder Executivo que sofreram maior contingenciamento de

recursos em relao base sujeita a programao financeira foram: Ministrio do Turismo (MTur),
com 47,7%; Secretaria de Polticas de Promoo Igualdade Racial (SPPIR), com 47,1%;
Ministrio da Pesca e Aquicultura, com 46,5%; Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM),
com 39,4%; Ministrio da Cultura (MinC), com 35,4% e Secretaria dos Portos (SEP), com 33,2%.
J os rgos com menor restrio oramentria foram: Controladoria-Geral da Unio (CGU), com
0,5%; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), com 1,5% e Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), com 1,8%. Em termos absolutos, por sua vez, verificou-se que o
Ministrio da Educao (MEC), o Ministrio da Sade (MS), o Ministrio dos Transportes (MT) e o
Ministrio das Cidades (MCidades) foram os rgos com maior volume de recursos
contingenciados: R$ 7,5 bilhes, R$ 5,5 bilhes, R$ 3,9 bilhes e R$ 3,8 bilhes, respectivamente.
Constata-se tambm que no existem critrios legais que norteiem a poltica de
contingenciamento oramentrio em nvel de rgo, apenas por Poderes e, excepcionalmente, para o
Ministrio Pblico da Unio (MPU) e para o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP).
Alm da fixao de limites de movimentao e empenho, no mbito do Poder Executivo, os
decretos concernentes programao financeira e ao contingenciamento estabelecem limites de
pagamento. Tal limite o montante at o qual se permite efetuar o pagamento de despesas conta
do oramento vigente ou conta de oramentos de exerccios anteriores (restos a pagar). No
Decreto 8.197/2014, o limite de pagamento foi fixado, inicialmente, em R$ 244,7 bilhes, de modo
que, considerando-se apenas a dotao autorizada pelo referido decreto, da ordem de R$ 252,5
bilhes, chegou-se a uma limitao de pagamento de R$ 7,8 bilhes. De acordo com o inciso I do
art. 8 do referido decreto, os Ministros do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda
poderiam, em ato conjunto, ampliar os limites de pagamento dentro dessa margem.
Observa-se que o estabelecimento de limite de empenho igual ou superior ao de pagamento
resulta em elevado volume de inscrio de despesas em restos a pagar. Isso porque parte das
despesas empenhadas no tem como efetivamente ser paga no decorrer do exerccio, pois o limite
de pagamento destina-se cobertura das despesas oramentrias do exerccio corrente e aos restos a
pagar inscritos em exerccios anteriores.
Diante do crescimento do volume de restos a pagar inscritos ao final do ano, mais
detalhadamente analisado no item 3.3.3.6 deste Relatrio, h que se destacar sua relao com o
resultado primrio. De fato, no clculo do resultado primrio, seguindo o regime de caixa, as
receitas so contabilizadas quando do seu ingresso na Conta nica do Tesouro Nacional, e as
despesas, quando de seu efetivo pagamento. Assim, os restos a pagar inscritos no afetam o clculo
do resultado no ano de sua inscrio, pois, nesse estgio, as despesas encontram-se somente
empenhadas e, no mximo, liquidadas (restos a pagar processados), estando, ainda, pendentes de
pagamento. O efeito potencial da inscrio de restos a pagar sobre o resultado primrio, em 2014,
detalhado no item 3.5.5.1 deste Relatrio.
3.5.3.2 Contingenciamento nos demais Poderes
O art. 9 da LRF tambm determina que, se verificado ao final de um bimestre que a
realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado fiscal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes, o MPU e o CNMP promovero, por ato
prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e
TC 005.335/2015-9
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela LDO.

A LDO 2014, a exemplo das anteriores, determinou, em seu art. 51, que o Poder Executivo
apuraria o montante da limitao de empenho e informaria, at o vigsimo dia aps o encerramento
do bimestre, o montante que caberia a cada um dos Poderes, de forma proporcional ao montante da
base contingencivel.
Outrossim, a LDO 2014 estabeleceu, no mesmo artigo, que a base contingencivel
corresponderia ao total das despesas discricionrias primrias, excludas, entre outras, as atividades
dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU, constantes da proposta
oramentria e custeadas com recursos de doaes e convnios. No entanto, caso a estimativa de
receita indicada pelo Poder Executivo fosse menor que a constante da proposta oramentria, as
dotaes das atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU
deveriam ser contingenciadas proporcionalmente frustrao da receita estimada na proposta
oramentria.
Assim, houve limitao de empenho na primeira avaliao bimestral, no valor de
R$ 261,8 milhes, proporcionalmente participao de cada Poder na base contingencivel,
definida no 1 do art. 51 da LDO 2014. Desse modo, o Poder Executivo informou a reduo nos
limites de empenho e movimentao financeira dos demais Poderes e outros rgos no valor total
de R$ 261,8 milhes, cabendo R$ 43,0 milhes ao Poder Legislativo, R$ 169,8 milhes ao Poder
Judicirio, R$ 48,6 milhes ao MPU e R$ 0,4 milho ao CNMP.
No quinto Relatrio de Avaliao Bimestral, a reviso das estimativas das receitas primrias,
das despesas obrigatrias e do abatimento da meta fiscal indicou a possibilidade de
ampliao dos limites de empenho e de movimentao financeira em R$ 10,1 bilhes, em relao
aos limites constantes na avaliao do quarto bimestre.
De acordo com 1 do art. 51 da LDO 2014, a ampliao nos limites que coube aos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio e ao MPU/CNMP foram, respectivamente, de R$ 10.032,7
milhes, R$ 17,4 milhes, R$ 67,9 milhes e R$ 18,4 milhes, conforme a tabela seguinte:
Distribuio da Ampliao dos Limites de Empenho entre Poderes e rgos 2014
R$ milhares
Poderes, MPU e rgos
Poder Executivo
Poderes Legislativo, Judicirio e
MPU
Cmara dos Deputados
Senado Federal
Justia Federal
Justia Militar da Unio
Justia Eleitoral
Varia
o do
Base
Participa Limite
Contingenci
o %
de
vel
Empenh
o
10.032.6
166.831.563
98,98%
97
1.723.749
1,02%
103.661
191.686
30.734
66.533
16.397
14.660
333.720
13.033
302.767
0,11%
0,02%
0,04%
0,01%
0,01%
0,20%
0,01%
0,18%
11.527
1.848
4.001
986
882
20.069
784
18.207
Justia do Trabalho
Justia do Distrito Federal e dos
Territrios
Conselho Nacional do Ministrio
Pblico
Total
TC 005.335/2015-9
350.330
0,21%
21.068
12.867
0,01%
774
85.693
301.356
0,05%
0,00%
0,18%
5.153
18.123
3.973
0,00%
239
168.555.312
100,00%
10.136.3
58
Fonte: SOF.
3.5.4 Disponibilidades de Caixa e Inscrio em Restos a Pagar

O Demonstrativo das Disponibilidades de Caixa (Anexo V do Relatrio de Gesto Fiscal) visa
dar transparncia ao montante disponvel para fins de inscrio em restos a pagar de despesas no
liquidadas, cujo limite a disponibilidade de caixa lquida. A apurao dessa disponibilidade deve
ser realizada pelo ponto de vista estritamente fiscal, demonstrando se o rgo possui liquidez para
arcar com todas as obrigaes financeiras.
Conceitualmente, a disponibilidade de caixa bruta deve ser composta por ativos de alta
liquidez, para os quais no existam restries ao uso imediato. Por outro lado, as obrigaes
financeiras representam os compromissos assumidos com os fornecedores e prestadores de servios,
includos os depsitos de diversas origens, os restos a pagar processados e os restos a pagar no
processados de exerccios anteriores.
A apurao da disponibilidade de caixa lquida, a partir da avaliao do grau de liquidez dos
ativos e de exigibilidade dos passivos, deve ser norteada pelo princpio da prudncia, de forma a
prevenir riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Nesse contexto, deve-se evitar, no
exerccio dos julgamentos necessrios s estimativas em algumas condies de incerteza, que ativos
e receitas sejam superestimados e que passivos e despesas sejam subestimados, atribuindo-se maior
confiabilidade ao processo de mensurao e apresentao dos componentes patrimoniais.
Com a finalidade de subsidiar a verificao da existncia de disponibilidades suficientes para
inscrio de despesas em restos a pagar no processados, foram apuradas, por esta Corte de Contas,
as disponibilidades financeiras, em 31/12/2014, dos Poderes e rgos federais previstos no art. 20
da LRF, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Disponibilidades de Caixa em 31/12/2014 (*)
R$ milhes
Poderes e rgos
Disponibilidade de
Caixa Bruta
(1)
Poder Executivo
Poder Legislativo
1. Cmara dos Deputados
2. Senado Federal
3. Tribunal de Contas da Unio
Poder Judicirio
1. Conselho Nacional de Justia
2. Supremo Tribunal Federal
3. Superior Tribunal de Justia
4. Justia Federal
652.167
2.465
1.554
650
262
7.411
139
190
174
3.871
Obrigaes
Financeiras
(2)
153.704
817
517
240
60
1.883
71
56
35
616
Disponibilidade
de Caixa
Lquida
Inscrio em
Restos a
Pagar no
Processados
(3) = (1) - (2)

498.463
1.648
1.037
410
202
5.528
68
134
139
3.255
(4)
106.252
370
201
100
69
3.690
50
32
80
2.334
Suficincia de
Caixa aps a
Inscrio
(5) = (3) - (4)

392.211
1.278
836
309
132
1.838
19
102
59
921
TC 005.335/2015-9
Poderes e rgos
Disponibilidade de
Caixa Bruta
Obrigaes
Financeiras
(1)
(2)
36
1.101
1.707
193
659
662.702
5. Superior Tribunal Militar

6. Justia Eleitoral
7. Justia do Trabalho
8. Tribunal de Justia do DF e Territrios
Total
Disponibilidade
de Caixa
Lquida
12
348
708
37
221
156.625
Inscrio em
Restos a
Pagar no
Processados
(3) = (1) - (2)

24
753
998
156
438
506.077
(4)
16
488
621
68
382
110.694
Suficincia de
Caixa aps a
Inscrio
(5) = (3) - (4)

8
265
378
88
56
395.383
Fonte: Colunas 1 a 5 demonstrativos dos rgos.

1) Os valores das colunas (1) a (2) so oriundos dos demonstrativos de disponibilidade de caixa, e os valores da coluna
(4) so oriundos do demonstrativo de restos a pagar, dos rgos.
2) Os valores dos demonstrativos dos rgos foram calculados de acordo com a orientao tcnica da STN
estabelecida pela macrofuno 021301 do Manual Siafi.
3) A suficincia de caixa aps a inscrio de restos a pagar no processados do exerccio, quando calculada a partir do
balano patrimonial, a diferena entre o ativo financeiro e o passivo financeiro.
(*) No representam valores consolidados. No ativo disponvel dos rgos no integrantes do Poder Executivo, so
contabilizados crditos a receber do referido Poder. Tais valores so computados como obrigaes no RGF do Poder
Executivo. Portanto, pode haver diferenas entre os valores divulgados neste relatrio e no Relatrio de Gesto Fiscal
Consolidado.
A tabela de disponibilidades foi montada a partir das informaes dos rgos e apresenta a
disponibilidade bruta e as obrigaes de todos os rgos relacionados no art. 20 da LRF, chegandose ao saldo lquido das disponibilidades de caixa, nos termos do pargrafo nico do art. 42 da LRF.
De acordo com essas informaes, no conjunto dos rgos, a disponibilidade lquida antes da
inscrio dos restos a pagar no processados do exerccio era da ordem de R$ 506,1 bilhes, tendo
sido inscritos R$ 110,7 bilhes, restando, portanto, uma suficincia de caixa de R$ 395,4 bilhes.
A tabela a seguir demonstra os valores relativos inscrio de empenhos em restos a pagar
processados e no processados, no exerccio de 2014, os estoques de empenhos de exerccios
anteriores que no foram executados durante o exerccio analisado e a disponibilidade de caixa
lquida para cobertura da inscrio de restos a pagar no processados dos Poderes e rgos federais
relacionados no art. 20 da LRF.
Restos a Pagar Inscritos por Poder e rgo Exerccio de 2014 (*)
R$ milhes
Poderes/rgos
Restos a Pagar Inscritos

Processados
No Processados
Exerccios
Exerccios
Do Exerccio
Do Exerccio
Anteriores
Anteriores
(1)
(2)
(3)
(4)
1. Poder Executivo
2. Poder Legislativo
2.1. Cmara dos Deputados
2.2. Senado Federal
2.3. Tribunal de Contas da Unio
3. Poder Judicirio
3.1 Conselho Nacional de Justia
3.2. Supremo Tribunal Federal
3.3. Superior Tribunal de Justia
3.4. Justia Federal
3.5. Superior Tribunal Militar
3.6. Justia Eleitoral
3.7. Justia Trabalhista
3.8. Tribunal de Justia do DF e Territrios
4. Ministrio Pblico da Unio
Total
8.377
6
6
0
0
49
0
0
2
9
0
5
33
0
2
8.434
29.945
7
5
2
0
63
1
0
1
17
0
15
29
0
4
30.018
76.513
388
316
13
60
604
4
2
5
150
6
97
311
31
163
77.668
106.252
370
201
100
69
3.690
50
32
80
2.334
16
488
621
68
382
110.694
Disponibilidade de
Caixa Lquida
(antes da inscrio
em restos a pagar)
(5)
498.463
1.648
1.037
410
202
5.528
68
134
139
3.255
24
753
998
156
438
506.077
Fonte: Siafi.
(*) No representa valores consolidados.
A tabela acima foi montada a partir das informaes do Demonstrativo de Restos a Pagar
TC 005.335/2015-9
(Anexo VI do Relatrio de Gesto Fiscal, do terceiro quadrimestre de 2014) de todos os rgos
relacionados no art. 20 da LRF. Como resultado, para o conjunto dos rgos, verificou-se que, em
2014, o processo de inscrio de restos a pagar no processados obedeceu ao disposto no art. 42 da
LRF, uma vez que havia suficincia de caixa para suportar a referida inscrio.
A tabela seguinte demonstra os montantes inscritos em restos a pagar ao final do exerccio, o

estoque de restos a pagar referentes a empenhos de exerccios anteriores e que no foram
executados no exerccio em foco e o total das despesas oramentrias nos exerccios de 2014 e de
2013.
Variao dos Restos a Pagar Inscritos no Exerccio de 2014

R$ milhes
Exerccio
2014
2013
Variao
Total das
Despesas
Empenhadas
(exceto
refinanciamento
da dvida)
1.691.517
1.471.370
15%
Restos a Pagar Inscritos no Exerccio

Processados
30.018
25.716
17%
No Processados
110.694
121.947
-9%
Total
140.712
147.663
-5%
Estoque de Restos a
Pagar de Exerccios
Anteriores Processados e No
Processados
Total de Restos
a Pagar Processados e
No
Processados
86.102
71.054
21%
226.814
218.717
4%
Fontes: STN e Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria da Unio e de Gesto Fiscal dos exerccios de 2014 e
2013.
Observa-se que o crescimento da inscrio de restos a pagar no acompanhou o crescimento

das despesas oramentrias. As despesas oramentrias, excludas as despesas de refinanciamento
da dvida, apresentaram crescimento anual nominal de 15%; j os valores inscritos em restos a
pagar processados e no processados no final do exerccio de 2014 apresentaram decrscimo
nominal de 5% (ou 7 bilhes) em relao ao volume inscrito no final de 2013.
Os restos a pagar processados, isto , aqueles referentes a despesas j liquidadas, ou seja, cuja
obrigao foi cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e verificada pela Administrao, mas
ainda no pagas, aumentaram R$ 4 bilhes, com variao anual de 17%, crescimento superior ao do
conjunto das despesas oramentrias, que foi de 15%. J a inscrio de restos a pagar no
processados se reduziu em R$ 11 bilhes, correspondendo a uma variao anual negativa de 9%.
Apesar dessa reduo no valor dos restos a pagar inscritos no final de 2014, o valor total
passvel de ser executado no exerccio de 2015 aumentou 4% (R$ 8 bilhes) em relao ao
disponvel para ser executado em 2014. Isso ocorreu porque o estoque de restos a pagar, isto ,
aqueles restos a pagar referentes a empenhos realizados em anos anteriores ao ano em foco e que
no foram executados no ano em foco, aumentou 21%, correspondendo a uma variao nominal de
R$ 15 bilhes.
3.5.4.1 Inscrio irregular de restos a pagar Programa Minha Casa Minha Vida
Segundo evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro Jos
Mcio Monteiro, que deu origem ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, o pagamento de subsdios
relativos ao Programa Minha Casa Minha Vida tem sido financiado desde 2010 por meio de
operao de crdito interno junto ao FGTS, gerando uma obrigao da Unio para com esse fundo.
De acordo com a Lei Oramentria de 2014, os recursos relativos ao PMCMV deveriam ser
executados no mbito do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, por meio das aes 00CW
TC 005.335/2015-9
Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas urbanas,
00CX Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas
rurais e 0E64 Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em
cidades com menos de 50.000 habitantes. Todas essas aes esto sob a responsabilidade do
Ministrio das Cidades.
No entanto, conforme concluses constantes do TC 021.643/2014-8, comprovadas por meio

de informaes prestadas pelo MTE, apensadas ao citado processo, as despesas com pagamento dos
subsdios relativos ao PMCMV tiveram como fontes recursos provenientes de operao de crdito
interna realizada pelo Tesouro Nacional junto ao FGTS, conforme previamente autorizado pelo art.
82-A da Lei 11.977/2009. Pode-se depreender, por meio dessas informaes, que os recursos para
pagamento dos subsdios relativos ao PMCMV foram repassados aos beneficirios do programa,
no restando obrigao de pagamento da Unio junto ao PMCMV, mas sim uma obrigao perante
o FGTS, resultante da operao de crdito realizada junto a tal fundo.
A par disso, a execuo oramentria das aes 00CW, 00CX e 0E64 no exerccio de 2014
apresentada a seguir:
Despesas Executadas no Programa Minha Casa Minha Vida 2014
R$ milhes
Ao
00CW - Subveno econmica destinada
a implementao de projetos de interesse
social em reas urbanas
00CX - Subveno econmica destinada
a implementao de projetos de interesse
social em reas rurais
0E64 - Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse
social em cidades com menos de 50.000
habitantes
Total
Dotao
Atualizada
Despesas
Empenhadas
Despesas
Liquidadas
Inscrio em Restos
a Pagar no
Processados
Valores
Pagos
612
612
612
1.175
1.175
670
670
505
393
393
143
143
250
2.180
2.180
813
813
1.367
Os dados demonstram que, na ao 00CW, as despesas foram integralmente inscritas em

restos a pagar no processados ao final de 2014, enquanto que, nas aes 00CX e 0E64, os
percentuais de inscrio foram de 43% e 64% dos valores empenhados, respectivamente. No total,
foram inscritos R$ 1,367 bilho em restos a pagar no processados.
Tal inscrio causa estranheza, visto que as despesas correspondentes aos referidos empenhos
j foram pagas, ainda no exerccio de 2014, com recursos provenientes do crdito concedido pelo
FGTS Unio. Conclui-se, pois, que a efetivao do pagamento dispensaria a respectiva inscrio
da despesa em restos a pagar, haja vista que, nos termos dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964 e 67,
caput, do Decreto 93.872/1986, consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas mas no
pagas at 31 de dezembro.
Assim, pode-se afirmar que os valores referentes s despesas do PMCMV relativas aos
empenhos realizados no exerccio de 2014 foram indevidamente inscritos em restos a pagar no
processados, pois, na realidade, esses valores j foram efetivamente pagos com recursos obtidos por
meio de operaes de crdito da Unio junto ao FGTS, ainda que tais operaes de crdito e a
prpria execuo oramentria das despesas em comento tenham sido realizadas sem a observncia
das normas atinentes matria, conforme discorrido nos itens 2.3.6 e 3.3.3.7 deste Relatrio. Como
resultado, tem-se uma obrigao financeira da Unio para com o FGTS, e no mais junto ao
PMCMV.
TC 005.335/2015-9
A gravidade da ocorrncia decorre do fato de que a inscrio de despesas em restos a pagar
constitui procedimento de exceo, justificvel somente nos casos previstos no art. 35 do Decreto
93.872/1986, quais sejam:
I.
II.
III.
IV.
vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor, nele estabelecida;
vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidao da despesa, ou seja de interesse
da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor;
se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas;
corresponder a compromissos assumidos no exterior.
Os empenhos relativos ao PMCMV no atendiam a nenhuma dessas condies em

31/12/2014, posto que o credor (FGTS) utilizou disponibilidades prprias para cumprir uma
obrigao em nome da Unio, qual seja, o pagamento das subvenes econmicas aos beneficirios
do programa. Portanto, no h que se falar em liquidao da despesa em curso ou interesse da
Administrao em exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor, mas sim em direito
do FGTS ao ressarcimento das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic,
nos termos do art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Obviamente que tal ressarcimento no deve correr conta de restos a pagar no processados
de subvenes econmicas, pois se trata, em essncia, de amortizao de dvida anteriormente
contrada, sujeita, entre outras disposies, disciplina do art. 22 do Decreto 93.872/1986.
Consoante o referido comando, os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio
correspondente, podero ser pagos conta de dotao destinada a atender despesas de exerccios
anteriores, respeitada a categoria econmica prpria.
Conforme demonstrado, houve a inscrio indevida em restos a pagar de R$ 1,367 bilho
referentes a despesas que no mais subsistiam em 31/12/2014. Trata-se de irregularidade grave na
temtica da despesa pblica, constatada de maneira inequvoca por este Tribunal, e que denota o
descumprimento, por parte do governo federal, de dispositivos legais afetos gesto oramentria
durante o exerccio de 2014 (arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964 e 67, caput, do Decreto
93.872/1986), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como aos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar
101/2000), o que enseja a emisso de alerta nas presentes Contas.
IRREGULARIDADE

Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67,
caput, do Decreto 93.872/1986, em face da inscrio irregular em restos a pagar de R$ 1,367
bilho referentes a despesas do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014.
ALERTA
TC 005.335/2015-9
o exerccio de 2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a
despesas do Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36,
caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.
3.5.5 Cumprimento das Metas Fiscais

A Lei de Responsabilidade Fiscal estatui, no 1 do seu art. 4, que o projeto de lei de
diretrizes oramentrias conter anexo no qual sero estabelecidas metas de resultado primrio e
nominal e de montante da dvida pblica para o exerccio a que se referir e para os dois seguintes.
Sob esse comando, o Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014
(Lei 12.919/2013, com redao dada pela Lei 13.053/2014) fixou a meta de supervit primrio em
R$ 167,4 bilhes para todo o setor pblico no financeiro. Nesse contexto, a participao da Unio
foi fixada em R$ 116,1 bilhes, integralmente atribudos ao governo central (Oramentos Fiscal e
da Seguridade Social), vez que foi nula a meta determinada para as empresas estatais no
dependentes (Programa de Dispndios Globais). Especificamente para o exerccio de 2014, o anexo
estipulou, ainda, no mbito da Unio, a meta de resultado nominal deficitrio em R$ 25,7 bilhes e
de montante da dvida lquida em R$ 1.088,7 bilhes.
No que tange ao Programa de Dispndios Globais, vale frisar que, para 2014, da mesma
forma como ocorreu em 2013, as empresas dos grupos Petrobras e Eletrobras ficaram dispensadas
de obter metas de resultado fiscal, sob o argumento, entre outros, de que tais empresas esto
plenamente orientadas para o mercado, de maneira que a necessidade de obteno de metas
provocaria limitaes quanto s possibilidades de investimentos em projetos economicamente
viveis, comprometendo, sobremaneira, sua capacidade competitiva nos respectivos setores de
atuao.
Metas Fiscais da Unio para 2014
Discriminao
R$ milhes
% PIB
I. Receita Primria
1.289.030,7
23,88
II. Despesa Primria
1.172.958,7
21,73
116.072,0
2,15
0,00
III. Resultado Primrio Governo Central (I II)

IV. Resultado Primrio Empresas Estatais Federais
VI. Resultado Nominal Governo Federal
VII. Dvida Lquida Governo Federal
-25.682,0
-0,48
1.088.718,0
20,20
Fonte: Lei 12.919/2013 (LDO para 2014).
No que se refere avaliao do cumprimento das referidas metas fiscais, a mensagem

presidencial que encaminhou o projeto de lei oramentria da Unio para o exerccio de 2014
indicou, com fundamento no inciso IV do art. 11 da LDO 2014, o Banco Central do Brasil como o
rgo encarregado da apurao e divulgao dos resultados primrio e nominal oficiais, aplicada a
metodologia conhecida como abaixo da linha.
A quinze dias do encerramento do exerccio de 2014 e aps cinco relatrios de avaliao
bimestral do cumprimento das metas fiscais, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei
13.053/2014, oriunda de projeto de lei de iniciativa exclusiva da Presidente da Repblica, que
propunha modificao substantiva na meta de resultado primrio at ento em vigor. A alterao se
deu no art. 3 da LDO 2014, permitindo que o limite original de abatimento da meta, no montante
de R$ 67 bilhes, fosse aumentado at a totalidade do valor das despesas relacionadas ao Programa
TC 005.335/2015-9
de Acelerao do Crescimento e das desoneraes tributrias.

Ocorre que, ao assim proceder, referida modificao promoveu uma inverso na lgica de
controle estabelecida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que, a uma, retirou do
cumprimento das metas fiscais o carter de parmetro norteador da ao planejada e transparente,
positivado em seu art. 1, 1. E, a duas, deixou de consider-lo como condio necessria para
que, entre outros aspectos, sejam concedidas renncias de receitas e aumentos de despesas
obrigatrias de carter continuado.
Desse modo, com a alterao efetuada pela Lei 13.053/2014, as desoneraes tributrias, em
vez de estarem condicionadas ao cumprimento das metas fiscais, passaram a ser a varivel que
permitiu reduzir o montante da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio.
Ressalta-se, ainda, as concluses da fiscalizao conduzida no mbito do TC 021.643/2014-8,
que culminou no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, que apontaram para a omisso, nas estatsticas
fiscais, de despesas primrias incorridas pela Unio durante o exerccio de 2014, conforme ser
demonstrado mais frente.
Feitas essas observaes iniciais, que indicam a fragilidade ftica da mensurao dos
resultados fiscais e das metas apresentadas pelo governo federal, a tabela adiante mostra os valores
alcanados em 2013, ao lado das metas fixadas pela LDO 2014 e dos valores realizados em 2014
informados oficialmente pelo Banco Central do Brasil. Frise-se que os valores da tabela ainda no
compreendem as alteraes determinadas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio. Ademais, as
informaes so apresentadas sob a tica das necessidades de financiamento, segundo a qual
valores negativos representam supervit e valores positivos, dficit.
Dvida Lquida e Resultados Primrio e Nominal da Unio
Itens da Anlise
Dvida Lquida
Ajustes patrimoniais e metodolgicos
Resultado Nominal
Governo Central
Governo Federal
Bacen
Juros Nominais
Governo Central
Governo Federal
Bacen
Resultado Primrio
Governo Central
Governo Federal
Bacen
Ajuste do PAC e Desoneraes de Tributos1
PIB
Realizado 2013
Metas 2014
R$ milhes
% PIB R$ milhes
% PIB
1.019.461
19,77
1.088.718
20,17
-87.374
-1,69
110.753
2,15
25.682
0,48
110.555
2,14
141.257
2,74
-30.702
-0,60
198
0,00
185.499
3,60
185.846
3,60
217.866
4,22
-32.020
-0,62
-346
-0,01
-74.747
-1,45
-116.072
-2,15
-75.291
-1,46
-116.072
-2,15
-76.609
-1,49
1.318
0,03
544
0,01
0
0
35.054
0,68
67.000
1,24
5.157.569
5.398.698
Realizado 2014
R$ milhes % PIB
1.196.603
21,67
-96.220
-1,74
273.322
4,95
271.542
4,92
294.216
5,33
-22.675
-0,41
1.780
0,03
250.842
4,54
251.070
4,55
273.860
4,96
-22.789
-0,41
-228
0,00
22.479
0,41
20.472
0,37
20.357
0,37
115
0,00
2.008
0,04
161.741
2,93
5.521.256
Fontes: Bacen e Lei 12.919/2013 (LDO 2014).

(1) O art. 3 da LDO 2014 (Lei 12.708/2012, alterado pela Lei 13.053/2014), permitiu reduzir a meta at o montante
dos gastos relativos ao PAC e s desoneraes de tributos, o que resultou em R$ 161,7 bilhes ao final do perodo;
Observao: considerando a apurao dos resultados fiscais sob a tica das necessidades de financiamento, a partir da
metodologia abaixo da linha, adotada pelo Banco Central, valores negativos representam supervit e valores
positivos, dficit.
Conforme a tabela em anlise, a Unio apresentou, em 2014, dficit primrio de R$ 22,5

bilhes ou 0,41% do PIB, valor inferior em R$ 138,6 bilhes meta de supervit primrio
inicialmente fixada de R$ 116,1 bilhes, mas aderente ao permitido pela alterao do art. 3 da
LDO 2014, que estabeleceu que a meta poder ser reduzida at o montante das desoneraes de
TC 005.335/2015-9
tributos e dos gastos relacionados ao Programa de Acelerao do Crescimento (...).
De acordo com o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais referente ao

exerccio de 2014, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramento
Federal, o montante das despesas executadas no mbito do PAC em 2014 foi de R$ 57,7 bilhes e
das desoneraes foi de R$ 104,0 bilhes. Esse montante de R$ 161,7 bilhes fez reduzir a meta de
supervit primrio inicial de R$ 116,1 bilhes para um dficit primrio de R$ 45,7 bilhes.
Portanto, a alterao da lgica dos incisos I e II do art. 14 da LRF, proporcionada pela alterao do
art. 3 da LDO original, permite evidenciar, nesse genuno arcabouo, o cumprimento da meta com
folga de R$ 23,2 bilhes.
No que tange ao resultado nominal, o dficit de R$ 273,3 bilhes apurado em 2014 foi bem
superior meta de resultado deficitrio, de R$ 25,7 bilhes, estabelecida pela LDO. No entanto,
vale observar que esta Corte de Contas j se manifestou no sentido de que a meta de resultado
nominal tem carter meramente indicativo, posto que no pode ser controlada apenas pela atuao
do Poder Executivo, estando sujeita a efeitos oriundos da execuo de outras polticas (controle
inflacionrio, por exemplo), bem como de crises internacionais (Acrdo 1.788/2006-TCUPlenrio).
A dvida lquida do governo federal (governo central mais empresas estatais federais), por seu
turno, encerrou 2014 com saldo de R$ 1.196,6 bilhes, acima, portanto, do montante de R$ 1.088,7
bilhes, estabelecido como limite mximo pela LDO. Eis, portanto, a situao atpica resultante da
alterao da LDO que, ao tempo em que parece cumprir a meta de resultado primrio, no atende a
meta referente dvida lquida. Ora, se o objetivo de se conceber o resultado primrio a
manuteno de uma trajetria sustentvel da dvida, no faz sentido o alcance de uma meta que
resulta em aumento continuado da dvida. Veja-se que, para uma meta de dvida lquida de R$
1.088,7 bilhes, encerrou-se o exerccio com um resultado de R$ 1.196,6 bilhes, com diferena de
R$ 107,9 bilhes.
No que se refere dvida, embora as razes do desempenho do endividamento tenham sido
analisadas em maior profundidade no item 2.3 deste Relatrio, que trata especificamente dessa
matria, convm ressaltar que os ajustes patrimoniais e metodolgicos contriburam para uma
reduo de R$ 96,2 bilhes (ou 1,74% do PIB) no saldo da dvida lquida da Unio. Tais ajustes
decorreram, sobretudo, da variao, em reais, da dvida externa lquida, ou seja, da dvida externa
bruta descontada das reservas internacionais, de tal sorte que foram considerados os efeitos da
depreciao da moeda nacional sobre ativos e passivos.
Cabe destacar que o montante dos juros nominais apropriados aos estoques da dvida lquida
do governo federal em 2014 foi superior quele observado para o exerccio anterior. Em 2014, os
juros nominais foram responsveis pela elevao do endividamento em cerca de R$ 250,8 bilhes
ou 4,54% do PIB, ante um aumento de R$ 185,5 bilhes ou 3,60% do PIB em 2013.
Contudo, conforme registrado no item 2.3.2 deste Relatrio, que trata da dvida lquida do
setor pblico, despesas de juros e encargos nominais em conjuno com dficits primrios resultam
em expanso continuada da dvida lquida tanto em valores nominais quanto em percentual do PIB,
o que chama a ateno para o carter expansionista da poltica fiscal em 2014, cuja imediata
consequncia o aumento dos juros pagos na renovao dos ttulos pblicos federais.
3.5.5.1 O resultado primrio da Unio em 2014

Conforme exposto anteriormente, o esforo fiscal oficial do governo federal ao longo de 2014
foi suficiente para cumprir a meta de resultado primrio fixada na lei de diretrizes oramentrias,
TC 005.335/2015-9
em vista da alterao do art. 3, que resulta numa situao genuna de cumprimento de meta oficial
de resultado primrio e descumprimento de meta da dvida lquida do governo federal. O dficit
primrio oficial no perodo foi de R$ 22,5 bilhes, inferior, portanto, meta de supervit primrio
de R$ 116,1 bilhes, estabelecida inicialmente no instrumento oramentrio.
Como tambm j ressaltado, a alterao do art. 3 da LDO 2014 possibilitou que, da meta de
resultado primrio fixada, fossem deduzidas despesas oramentrias referentes ao PAC e s
desoneraes tributrias. Em decorrncia, dos R$ 116,1 bilhes inicialmente previstos, foram
descontados R$ 161,7 bilhes, reduzindo a meta de supervit para um dficit primrio de at
R$ 45,7 bilhes. Somente aps essa reduo que se pde considerar atingida a meta fiscal, com
um excedente de R$ 23,2 bilhes.
Isso posto, o presente tpico tem por objetivo evidenciar algumas medidas adotadas pelo
governo federal no decorrer do exerccio financeiro de 2014 que contriburam de maneira
significativa para a obteno do resultado primrio apresentado.
Desoneraes
Os incisos I e II do art. 14 da LRF estabelecem que as desoneraes tributrias devem
ser condicionadas ao cumprimento das metas fiscais. Com a alterao feita no art. 3 da LDO
original feita pela Lei 13.053/2014, publicada na ltima quinzena do exerccio de 2014, ocorreu
uma inverso da lgica da LRF, o que aponta para a necessidade de desconsiderar, no clculo do
resultado primrio ajustado, o desconto permitido de R$ 104,0 bilhes.
Contingenciamento
Cabe destacar, em segundo lugar, o contingenciamento oramentrio efetuado ao longo de
2014. Sem adentrar nos pormenores da matria, que tratada no item 3.5.3 deste Relatrio,
verificou-se que a Unio promoveu alteraes nos limites de empenho e movimentao financeira
que resultaram em um contingenciamento lquido de apenas R$ 20,7 bilhes em dotaes
destinadas execuo de despesas primrias. Isso foi possvel em vista das desoneraes de R$
104,0 bilhes e das despesas do PAC de R$ 57,7 bilhes, ambas utilizadas para abatimento da meta
fiscal.
Parcelamentos
No exerccio de 2014, com amparo no art. 93 da Lei 12.973/2014, no art. 2 da Lei
12.996/2014 e no art. 34 da Lei 13.043/2014, o governo federal reabriu o prazo de parcelamentos de
dvidas tributrias e previdencirias no mbito da Lei 11.941/2009 ( 12 do art. 1 e art. 7), da
Lei 12.249/2010 ( 18 do art. 65) e da Lei 12.865/2013 (art. 17). Essa reabertura permitiu
recolhimentos extraordinrios no montante de R$ 19,9 bilhes entre agosto e dezembro de 2014,
conforme dados divulgados pela RFB.
Nesse contexto, importa ressaltar o tratamento diferenciado dado s pessoas jurdicas que
fizeram opo pela litigncia tributria e posteriormente aderiram s reaberturas de prazo dos
programas de parcelamentos de tributos contestados e/ou atrasados. Essas empresas foram
beneficiadas pela diminuio de cobrana dos encargos e puderam alongar os prazos de pagamento.
Por outro lado, os contribuintes que fizeram o pagamento no vencimento e sem questionamento no
foram alcanados pela diminuio de encargos.
Com efeito, a anlise do desempenho dos parcelamentos como instrumentos de recuperao
de crditos tributrios e previdencirios da Unio consta do item 3.5.1.3 deste Relatrio.
TC 005.335/2015-9
Concesses
Assim como a arrecadao proveniente dos parcelamentos, tambm pode ser considerada
atpica a Receita de Concesses e Permisses relativo outorga de servios de telecomunicaes
(4G), com realizao de R$ 5,1 bilhes em dezembro de 2014.
Dividendos
Conforme dados divulgados pelo Tesouro Nacional, a Unio recebeu aproximadamente R$ 9
bilhes de dividendos do BNDES em 2014, cujo valor tambm excludo das receitas recorrentes
em vista das razes que se seguem. Em primeiro lugar, porque excede 0,1% do PIB e em segundo
lugar porque no resulta de esforo fiscal genuno, uma vez que, nos ltimos sete exerccios, o
Tesouro Nacional tem transferido sucessivamente ttulos quela instituio financeira.
Em contrapartida aos ttulos transferidos, que somente em 2014 alcanaram o montante de R$
60 bilhes (Lei 13.000/14 e MP 661/14), a Unio recebe contratos com clusula de remunerao
inferior taxa de captao do Tesouro Nacional. De forma que essas transferncias aumentam o
resultado com ttulos e valores mobilirios do BNDES, s expensas de subsdio do Tesouro,
inflando o lucro da instituio financeira que pode assim recolher receitas primrias (dividendos),
fato que, sem as transferncias, no seria possvel.
Adicionalmente, o relatrio dos auditores independentes sobre as demonstraes financeiras
do exerccio de 2014 do BNDES apresenta uma base para opinio com ressalva. Nela ressaltada a
existncia de R$ 2,6 bilhes de perdas permanentes em instrumentos financeiros classificados como
disponveis para venda, dos quais R$ 1,6 bilho de ativos com empresa que no publicou suas
demonstraes, foi mantido no Patrimnio Lquido, sem impacto no resultado. Ou seja, o resultado
da instituio est aumentado, em oposio s normas contbeis, nesse montante. No menos
importante, os auditores independentes informaram que as perdas permanentes de R$ 2,6 bilhes
no puderam ser cotejadas com as demonstraes do emissor, pois ainda no haviam sido
divulgadas.
Portanto, contabilmente, essas transaes se processaram via aumentos de dvida do Tesouro
Nacional e de concesses de emprstimos ao BNDES, operaes aparentemente neutras em relao
ao resultado primrio, haja vista se tratar de permutas meramente financeiras, nas quais uma sada
de ttulos do Tesouro Nacional d origem a um ativo para o governo federal de igual valor. Ocorre
que, ato contnuo a essas operaes, a Unio recebeu contrapartidas com efeito primrio, na forma
de dividendos (embora sejam uma forma de remunerao tpica do acionista, os dividendos tambm
podem se revelar receitas atpicas, a depender das circunstncias em que so pagos).
Float de Restos a Pagar
Por fim, como ltima medida que merece destaque, no encerramento do exerccio houve a
inscrio de R$ 135,2 bilhes de despesas primrias em restos a pagar, nos termos do art. 36 da Lei
4.320/1964, c/c o art. 68 do Decreto 93.872/1986. Conforme demonstrado no item 3.3.3.6 deste
Relatrio, o montante de despesas inscritas em restos a pagar tem aumentado considervel e
recorrentemente nos ltimos anos, ainda que com menor fora no ltimo perodo.
Sob a tica fiscal intertemporal, esse fato deve ser visto com ateno, pois, embora essas
despesas no tenham impacto direto no resultado primrio apurado no exerccio de sua inscrio,
porquanto no envolvem sada imediata de recursos, elas indicam um potencial desembolso futuro,
ou seja, podem onerar o resultado de exerccios vindouros quando de seus pagamentos.
Com vistas a evidenciar o esforo fiscal genuno do governo em um exerccio, mitigando o
TC 005.335/2015-9
efeito dos crescentes montantes inscritos em restos a pagar, tem-se avaliado o resultado primrio
obtido descontado do denominado float. O float corresponde ao montante das despesas primrias
inscritas em restos a pagar deduzido do valor correspondente aos restos a pagar pagos ao longo do
exerccio, assim como daqueles que forem cancelados no perodo. Em termos econmicos,
representa o volume de recursos que, embora permanea no Tesouro Nacional, dever ser
transferido a credores do governo, em momento futuro, em funo de obrigaes assumidas no
exerccio analisado.
Nesse sentido, a anlise do float de restos a pagar referente ao exerccio de 2014 evidencia
que um desembolso primrio potencial de at R$ 38,3 bilhes foi adiado para exerccios seguintes.
Ou seja, caso os estgios da despesa tivessem sido cumpridos integralmente ao longo de 2014, ao
menos parte das despesas primrias inscritas em restos a pagar poderiam ter sido pagas no
exerccio, impactando negativamente o resultado primrio.
Efeitos das Medidas Adotadas sobre o Resultado Primrio
A despeito dos seus efeitos sobre a gesto das finanas pblicas, o contingenciamento
oramentrio e a inscrio de restos a pagar so instrumentos de uso consagrado no mbito da
poltica fiscal brasileira, previstos inclusive na legislao, conforme j salientado. Em paralelo, as
receitas extraordinrias, atpicas, no usuais ou no recorrentes, por sua prpria adjetivao,
decorrem, como regra geral, de operaes fiscais ou extrafiscais no rotineiras ou, ao menos, pouco
comuns do ponto de vista das caractersticas predominantes das receitas primrias.
Assim, diferentemente da arrecadao de tributos e das receitas decorrentes da prestao de
servios e da explorao econmica de bens e direitos, que seguem um fluxo contnuo e regular de
realizao, as receitas extraordinrias, em geral, resultam de transaes especficas, cuja frequncia
incerta ou imprevisvel, e costumam envolver valores materialmente relevantes. Inclusive, em
razo dessa caracterstica, tais receitas so deduzidas para fins de elaborao das estimativas
oramentrias de arrecadao, e seu efeito deve ser demonstrado em informao complementar ao
projeto de lei oramentria anual, conforme disposio reiterada nas sucessivas leis de diretrizes
oramentrias da Unio, inclusive na de 2014:
Lei 12.919/2013 LDO 2014 Anexo III Relao das Informaes Complementares
ao Projeto de Lei Oramentria de 2013 Inciso XI - demonstrativo da receita
oramentria nos termos do art. 12 da LRF, incluindo o efeito da deduo de receitas
extraordinrias ou atpicas arrecadadas no perodo que servir de base para as projees,
que constaro do demonstrativo pelos seus valores nominais absolutos (...) (grifou-se)
Ademais, a depender de sua complexidade, transaes que do origem a receitas
extraordinrias podem vir a demandar aperfeioamentos normativos especficos, visando enquadrar
seus procedimentos preparatrios ao arcabouo jurdico que rege a administrao pblica. Esses
foram os casos das leis instituidoras dos parcelamentos e das leis autorizadoras das concesses de
crdito aos bancos oficiais.
Todos esses elementos esto presentes nas operaes descritas anteriormente, as quais, alm
de terem garantido o resgate antecipado de ttulos da dvida pblica mobiliria federal, resultaram
em receitas primrias adicionais de R$ 34 bilhes para a Unio. Tais receitas foram, portanto,
fundamentais para que a Unio pudesse divulgar o alcance, com alguma folga, da meta reduzida de
dficit primrio em 2014.
TC 005.335/2015-9
Consideraes sobre as condies em que se deu o cumprimento da meta de resultado

primrio da Unio em 2014
Planejamento, transparncia, preveno de riscos e correo de desvios esto entre os
pressupostos da gesto fiscal responsvel, nos termos do art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Tais pressupostos visam preservar o equilbrio das contas pblicas, de forma a controlar o
endividamento pblico.
Para tanto, so previamente definidas e amplamente divulgadas, por meio da lei de diretrizes
oramentrias, as metas de resultado entre receitas e despesas primrias, entendidas como aquelas
que efetivamente afetam o nvel de endividamento pblico. Em razo de sua relevncia como
instrumento de planejamento, transparncia e controle fiscal, a possibilidade de cumprimento dessas
metas deve ser verificada bimestralmente ao longo do exerccio, de modo que providncias
corretivas possam ser tempestivamente tomadas, em especial a limitao de empenho e
movimentao financeira, prevista no art. 9 da LRF e disciplinada a cada ano tambm pela LDO.
Como medida da capacidade do governo de arcar com os juros de sua dvida sem ter de
recorrer ao crdito, o resultado primrio, a despeito de suas eventuais limitaes conceituais e
metodolgicas, ainda um indicador oficial bsico da situao econmico-financeira do governo.
Por princpio, esse resultado deve depender essencialmente dos nveis de arrecadao e gastos
pblicos. Em face disso, o exerccio pleno da capacidade tributria, inclusive com aes de combate
sonegao, e o controle das despesas e das renncias de receitas so instrumentos-chave no
modelo de gesto fiscal preconizado pela LRF.
Obviamente que os efeitos da conjuntura econmica no podem ser desprezados ao se analisar
esse indicador, razo pela qual o cumprimento da meta de resultado primrio somente far sentido
econmico, em qualquer tempo e lugar, se de fato decorrer do efetivo esforo fiscal do governo.
Medidas atpicas, com impactos primrios significativos, quase sempre so percebidas e
mensuradas pelo mercado. Significa dizer que, no mbito das finanas pblicas, o realismo deve
sempre prevalecer sobre o formalismo, para no comprometer a credibilidade do governo, em
especial de sua poltica fiscal, afetando negativamente a confiana e as expectativas dos demais
agentes econmicos.
Ainda com relao s metas fiscais, fato que a LRF, em seu art. 65, inciso II, somente
dispensa seu cumprimento em caso de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional.
Todavia, esse dispositivo no deve ser visto como um fim em si mesmo, de maneira que, esgotadas
as alternativas de conteno de despesas discricionrias de custeio e de capital, assim como as
possibilidades de ampliao de receitas tributrias e de contribuies, a alterao da meta de
resultado primrio ou a justificativa de seu no alcance revelam-se como opes legitimamente
vlidas e prudentes, tomando-se como base o pressuposto da transparncia que deve nortear a
gesto fiscal.
Nesse sentido, em detrimento das transaes que resultaram em receitas primrias atpicas da
ordem de R$ 34 bilhes, afigurar-se-ia mais consentnea com o planejamento, a transparncia e o
equilbrio das contas pblicas, por exemplo, a adoo de medidas com vistas a aumentar a
eficincia na arrecadao de receitas, assim como a racionalizar os gastos pblicos ou, ainda, a
aprimorar a cobrana de crditos a recuperar. No caso dessas alternativas no serem factveis, uma
deciso prudente seria ajustar tempestivamente a meta real capacidade de consecuo.
Percebe-se, portanto, vista da materialidade dos valores envolvidos, que uma calibragem
mais ajustada do contingenciamento de dotaes e das renncias de receitas, em conjunto com uma
estratgia integrada de cobrana dos crditos a recuperar mecanismos genuinamente fiscais ,
TC 005.335/2015-9
poderia se traduzir em uma combinao fiscal tima que levasse ao cumprimento da meta de
supervit primrio da Unio, de forma planejada, equilibrada e transparente.
Mesmo em caso de insucesso fiscal dessas medidas, restaria a alternativa de reduo da meta
de supervit primrio por meio de mudana da Lei de Diretrizes Oramentrias. Registre-se que tal
medida j foi adotada pela Unio em 2009, quando buscou atenuar os efeitos internos da crise
financeira global, no havendo impedimento para que retificao semelhante ocorresse em 2013,
ainda que por motivao diversa. Em 2014, a escolha foi pelo aumento dos montantes passveis de
desconto da meta relacionados ao PAC e s desoneraes tributrias, alm da reabertura de
parcelamentos de dvidas de empresas com a Unio e de resgate de valores do Fundo Soberano.
Consideraes sobre a ausncia de metodologia oficial de apurao do resultado primrio da
Unio e a no instituio do Conselho de Gesto Fiscal
Como visto, a credibilidade da poltica fiscal depende no apenas da declarao do
compromisso do governo com as metas estabelecidas, mas tambm da transparncia e da qualidade
dos resultados apresentados. Da mesma forma que se busca evitar o processo de deteriorao das
contas pblicas, duramente enfrentado pelo pas entre as dcadas de 1980 e 1990 e que somente
arrefeceu aps o ajuste fiscal promovido entre meados das dcadas de 1990 e 2000, deve-se primar
e perseverar pela higidez do indicador que, na essncia, representa o esforo fiscal realizado pelo
governo durante o ano, qual seja, o resultado primrio.
Contudo, a relevncia, fidedignidade, verificabilidade e compreensibilidade desse indicador
(entre outras caractersticas qualitativas da informao de resultado primrio da Unio) so afetadas
sobremaneira pela incompletude do arcabouo normativo aplicvel s finanas pblicas federais.
Com efeito, passados quinze anos desde a edio da LRF, ainda no h metodologia oficial de
apurao do resultado primrio da Unio, tampouco limites ao endividamento federal.
Nos incisos I e II e no 1, inciso IV, do art. 30 da LRF, foi estabelecido que, no prazo de
noventa dias aps a publicao da referida lei complementar, o presidente da Repblica submeteria,
respectivamente, ao Senado Federal e ao Congresso Nacional propostas de limites globais: i) para o
montante da dvida consolidada da Unio, estados e municpios; e ii) para o montante da dvida
mobiliria federal. Essas propostas deveriam contemplar, entre outras disposies, a metodologia de
apurao dos resultados primrio e nominal.
Encaminhadas as propostas de limites globais para as trs esferas de governo e para a dvida
mobiliria federal (mensagens 154 e 1.070, ambas de 2000, respectivamente), houve apartamento,
na Mensagem 154/2000, do texto que menciona a Unio e que contm a metodologia de apurao
do resultado fiscal, sendo aprovados to somente os controles de endividamento para estados, DF e
municpios, nos termos das resolues do Senado Federal 40 (dvidas consolidada e mobiliria) e 43
(operaes de crdito), ambas de 2001. J a proposta de limite para a dvida mobiliria federal
tramita no Senado como o Projeto de Lei iniciado na Cmara (PLC) 54/2009.
Destaca-se que essa lacuna normativa foi abordada em duas oportunidades recentes nesta
Corte de Contas. No voto condutor do Acrdo 1.776/2012-TCU-Plenrio, o eminente ministro
relator Walton Alencar Rodrigues ressaltou que (...) no h qualquer conceito definido com base na
LRF para o controle do endividamento da Unio (...). J por intermdio do Acrdo 7.469/2012TCU-1 Cmara, relatado pelo nobre ministro Augusto Nardes, o TCU recomendou ao Senado
Federal que:
(...) na qualidade de responsvel pela edio de normas e parmetros de apurao do
resultado fiscal da Unio, conforme estabelecido no art. 52, incisos VI e VII, da
TC 005.335/2015-9
Constituio Federal c/c o art. 30, incisos I e II, 1, inciso IV, da Lei Complementar n
101/2000, adote providncias visando suprir tal omisso, propiciando condies para
que o Tribunal de Contas da Unio possa exercer com plenitude as atribuies previstas
no art. 59 da LRF.
As limitaes metodolgicas da sistemtica atual de apurao do resultado primrio

Ainda nessa linha, nos autos do TC 033.747/2012-1, que tratou das diretrizes para elaborao
do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2012, o TCU realizou
inspeo com o objetivo de identificar e segregar receitas e despesas primrias, recorrentes e no
recorrentes, e os normativos que orientam o reconhecimento, mensurao e evidenciao do
resultado primrio da Unio. O trabalho abrangeu os exerccios financeiros de 2010 a 2012. O
levantamento das receitas e despesas primrias recorrentes e no recorrentes foi feito para o
exerccio de 2013 no mbito do TC 005.968/2014-3, que culminou no Acrdo 3.084/2014-TCUPlenrio.
Em 2014 foi repetida a evidenciao das receitas atpicas e do float de restos a pagar, vez que
a Secretaria do Tesouro Nacional no explicitou esses itens, conforme a recomendao feita no
Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013. Para 2014, as receitas
atpicas alcanaram um montante de R$ 34 bilhes e o float de restos a pagar foi de R$ 38,3
bilhes, somando R$ 72,3 bilhes.
Em sntese, verificou-se que alguns fatores concorrem para possveis inconsistncias no
clculo do resultado primrio da Unio, em especial: i) o no desconto de receitas atpicas; ii) a
apurao acima da linha pelo regime de caixa; e iii) o no reconhecimento dos restos a pagar
como dvida, no clculo dos resultados fiscais tanto acima da linha como abaixo da linha.
Ademais, os dispndios das instituies financeiras estatais no dependentes tambm no tm
afetado o resultado fiscal, uma vez que, por praticarem mera intermediao financeira, suas
atividades no impactam a dvida lquida do setor pblico. Mencione-se tambm que o resultado
primrio das empresas estatais federais considera o impacto do oramento da empresa Itaipu
Binacional, devido corresponsabilidade da Unio na liquidao de suas dvidas, embora seus
dispndios no sejam fixados pelos rgos de coordenao e controle brasileiros.
preciso lembrar, ainda, que, ao calcular o resultado primrio pela metodologia abaixo da
linha, o Bacen, embora compute integralmente as disponibilidades financeiras do ente, considera,
para fins de dvida, apenas emprstimos e financiamentos feitos junto ao sistema bancrio, deixando
de fora os restos a pagar inscritos no passivo financeiro. Em outras palavras, o Bacen reconhece e
mensura o ativo de curto prazo, mas no reconhece e nem mensura o passivo no intermediado pelo
sistema financeiro, de forma que o tamanho da dvida subdimensionado em face dessa assimetria.
Diante dessas limitaes, buscou-se estimar o resultado primrio da Unio ajustado pela
excluso de receitas atpicas e do float mantido nas disponibilidades financeiras em decorrncia da
inscrio de restos a pagar referentes a despesas primrias. Como concluso, verificou-se que, na
ausncia desses fatores, o resultado primrio da Unio poderia ter sido ainda menor em 2014,
atingindo dficit de R$ 94,8 bilhes, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Resultado Primrio da Unio Oficial e Ajustado 2014
R$ bilhes
Resultado Primrio Oficial (a)

(-) Receitas Atpicas (b)
Parcelamentos Tributrios
(22,5)
(34,0)
(19,9)
Concesses Telecomunicaes 4G
Dividendos BNDES
(-) Float de Restos a Pagar (c)
(=) Resultado Primrio Ajustado (a - b - c)
TC 005.335/2015-9
(5,1)
(9,0)
(38,3)
(94,8)
Fontes: RFB, Siafi, STN e BNDES.
Consideraes sobre o Pedido de Reexame do Acrdo 3.084/2014-TCU-Plenrio (TC

005.968/2014-3)
A assertiva da Secretaria do Tesouro Nacional de que as estatsticas fiscais no Pas acima
e abaixo da linha seguem metodologia definida no Manual de Estatsticas Fiscais (A Manual on
Government Finance Statistics 1986) publicado em 1986 pelo Fundo Monetrio Internacional
no impede a discricionariedade exercida pelos rgos encarregados dessa aferio na escolha de
que operaes registrar, conforme extensamente evidenciado em fiscalizao executada pelo
Tribunal de Contas da Unio.
De fato, no Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8), houve por bem o plenrio
do TCU determinar a regularizao da contabilidade fiscal no que tange especialmente ao clculo
dos resultados primrios e a regularizao dos saldos devedores do Governo Federal junto aos
bancos oficiais. Isso em face de ter sido constatada a existncia de dvidas do Tesouro devidamente
registradas nas demonstraes financeiras dos bancos oficiais, mas no registradas pelo Bacen e,
portanto, no computadas entre as obrigaes do setor pblico que impactam o resultado primrio.
importante lembrar que a aferio do resultado primrio pela Secretaria do Tesouro
Nacional e pelo Banco Central apresenta nmeros diferentes, que so explicados pela discrepncia
estatstica entre os dois levantamentos. Entretanto, a maioria das operaes registradas para a
mensurao do resultado fiscal pelo Banco Central do Brasil tambm so capturadas pelo critrio de
efetivo pagamento usado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Dessa forma, a existncia de
operaes de crdito no registradas, assim como o sub-registro de passivos, permite evidenciar
resultados fiscais que no so reais, a despeito de no haver sada de caixa do Tesouro.
O item 13 do Pedido de Reexame argumenta que o impacto do gasto pblico sobre a
demanda agregada e sobre o endividamento pblico ocorre no momento em que os recursos
financeiros transitam da Unio para o setor privado da economia (...). Ressalte-se que a escolha do
conceito de caixa para a aferio do resultado primrio apresenta a vantagem da facilidade e rapidez
no levantamento da variao de ativos e passivos, mas no a nica possibilidade de mensurao
de receitas e despesas. E esse o entendimento do mesmo Manual mencionado pela STN, mas
revisado e publicado pelo FMI em 2001.
De acordo com a segunda edio do Manual de Estatsticas Fiscais (Government Finance
Statistics Manual 2001), que trata da base de registro dos eventos econmicos, no sistema
revisado das GFS, fluxos so registrados com base na competncia, o que significa que fluxos so
registrados no momento em que o valor econmico criado, transformado, trocado, transferido ou
extinguido. No Manual GFS 1986, as transaes so registradas quando caixa recebido ou pago
(traduo livre):
1.23 In the revised GFS system, flows are recorded on an accrual basis, which means
that flows are recorded at the time economic value is created, transformed, exchanged,
transferred, or extinguished. In the 1986 GFS Manual, transactions are recorded when
cash is received or paid. (Government Finance Statistics Manual 2001, p. 4).
H, portanto, alguma discricionariedade do critrio de mensurao a escolher, seja caixa ou
competncia. importante pontuar que, quando bens e servios so liquidados pelos fornecedores
TC 005.335/2015-9
mas no pagos pela Unio, os recursos necessrios para a gerao desses bens e servios j foram
despendidos pelos fornecedores, restando ao Tesouro o pagamento, que no pode deixar de ser feito.
E em atendimento ao princpio da confrontao de receitas e despesas, para o agente que forneceu
os bens e servios, j ocorreu o impacto sobre a demanda agregada.
Portanto, a maior parte do impacto da transao sobre a demanda agregada j ocorreu a partir
do momento da liquidao, restando empresa apenas a parcela no recebida do Tesouro referente
margem de ganho do fornecedor. E importante dizer que o motor da operao foi a solicitao do
bem ou servio pelo Estado, a quem cabe, aps confirmao da liquidao, efetuar o respectivo
pagamento. De forma que atrasar o pagamento, ou fazer outrem assumi-lo, diminui apenas
parcialmente o impacto sobre a demanda agregada ocasionado pela liquidao de solicitao de
bem ou servio feita pela Administrao.
Com a mensurao do resultado primrio ajustado, em que se usou metodologia de aferio
premiada pelo concurso de monografias do Tesouro Nacional, pretendeu-se expurgar dos
resultados primrios convencionais aqueles itens que no representavam esforo fiscal genuno. Os
ajustes, feitos indubitavelmente com algum critrio de discricionariedade, se referem ao float de
restos a pagar, aos dividendos, s concesses e aos parcelamentos de dvidas tributrias e
previdencirias.
O float dos restos a pagar liquidados no pagos busca capturar a assimetria da manuteno
dos recursos financeiros no pagos como item dos ativos e a excluso dos restos a pagar dos
passivos, o que parece razovel do ponto de vista da aferio do esforo fiscal. Quanto excluso
dos dividendos resultantes de mecanismos de repasse entre o Tesouro e o BNDES, tem por
propsito consolidar as transferncias de ttulos do Tesouro para a instituio financeira, que podem
gerar resultado positivo em funo do diferencial de taxas, mesmo que os papis sejam mantidos em
carteira pelo BNDES.
A gerao de resultados positivos no perodo, concomitantemente transferncia de
dividendos sob a forma de receita primria, ocorreu em paralelo com a diminuio do patrimnio
lquido do banco, conforme indicado pelas demonstraes financeiras da instituio. De forma que,
salvo melhor juzo, uma melhor aferio do resultado primrio deve desconsiderar essas operaes
heterodoxas.
Na mesma linha de retirar esforo fiscal no genuno, as receitas extraordinrias com o
parcelamento de tributos no podem ser geradas indefinidamente, sob pena de prejudicar o sistema
de incentivos no sistema tributrio, essencial para a adimplncia do contribuinte no usurio dessa
modalidade de regularizao. Tambm as concesses, como o caso da excluso referente ao campo
de Libra, em 2013, e a receita relativa outorga de servios de telecomunicaes (4G), em 2014,
no parecem refletir esforo fiscal genuno e recorrente.
Assim, a evidenciao do resultado primrio ajustado nos ltimos trs exerccios tinha a
pretenso de diminuir a assimetria de informao induzida por operaes heterodoxas e normativos
estabelecidos intempestivamente, inclusive no ltimo dia do exerccio (como em 2013), com o
propsito de apresentar o cumprimento das metas fiscais estabelecidas pela legislao federal,
mesmo custa de dificultar a obteno do resultado fiscal pelas outras esferas de governo.
Por ltimo, evidente que a defesa da poltica econmica feita pelo Pedido de Reexame nos
itens 19, 20 e 26 no resiste a uma exposio simples dos resultados de crescimento econmico e de
variao de preos que se observa no perodo. Os efeitos do excesso de intervencionismo, que se
estendeu alm do razoavelmente justificado, so crescimento econmico abaixo do potencial para a
economia brasileira e variao do IPCA mantida prxima banda superior de 6,5% a.a., mas
TC 005.335/2015-9
elevando-se para acima de 8,0% a.a. logo aps o perodo eleitoral.

A necessidade de ampliao da transparncia dos resultados fiscais
Em decorrncia da constatao de pouca transparncia e credibilidade dos resultados fiscais
oficiais, um aspecto que merece ser ressaltado refere-se ao papel cumprido pelas metas fiscais. Com
efeito, a estabilidade macroeconmica um bem pblico, conquistado custa de um forte ajuste
fiscal suportado por toda a sociedade brasileira em um passado recente. Nesse sentido, a
preservao da percepo de solvncia do setor pblico crucial para minimizar eventuais
expectativas negativas por parte dos agentes econmicos quanto ao controle do endividamento
pblico.
Assim, conforme se depreende da leitura do Anexo de Metas Fiscais da LDO 2014, as metas
fiscais, e em especial a meta de resultado primrio, servem para dar confiana sociedade de que o
governo garantir as condies econmicas necessrias manuteno do crescimento sustentado, o
que inclui a sustentabilidade intertemporal da dvida pblica, em prol da estabilidade
macroeconmica. As metas fiscais consistem, na prtica, em mecanismo restritivo expanso
desmesurada da despesa pblica e, consequentemente, da dvida pblica.
Ocorre que o acompanhamento e o controle do resultado primrio pretendido e realizado pela
Unio tm-se configurado verdadeiros desafios sociedade como um todo e a este rgo de
controle externo em particular. Isso porque, ao longo dos ltimos anos, mudanas metodolgicas e
transaes atpicas vm contribuindo para reduzir a transparncia e dificultar o entendimento sobre
que supervit primrio o governo federal de fato tem alcanado.
Ainda que a metodologia de apurao do resultado primrio adotada pelo Bacen tenha
respaldo em procedimentos internacionalmente aceitos, alguns dispositivos das sucessivas LDOs
tm sido objeto de alterao recente. Citem-se como exemplos:
a
e)
f)
a prerrogativa de reduo da meta de supervit primrio pelo abatimento das despesas do PAC e do Plano
Brasil sem Misria, previstos respectivamente, a partir da LDO 2009 e da LDO 2012, sendo as despesas do
PAC em substituio s despesas do Projeto-Piloto de Investimentos (PPI). Tais prerrogativas foram
efetivamente exercidas em 2009, 2010, 2012, 2013 e 2014. De acordo com o Relatrio de Avaliao do
Cumprimento das Metas Fiscais de 2014, o montante abatido do resultado primrio a ttulo de PAC foi de R$
57,7 bilhes;
a fixao de metas em valores nominais, a partir da LDO 2011, em substituio sistemtica anterior de metas
fixadas em percentual do PIB. Na prtica, tal mudana se configura em potencial alvio fiscal para o governo
federal, uma vez que a variao nominal, mesmo com menor crescimento real do PIB, auxilia o cumprimento
da meta;
a prerrogativa de reduo da meta de supervit primrio pela realizao de investimentos prioritrios e de
desoneraes de tributos, prevista na LDO 2013 e na LDO 2014. A despeito da dificuldade de aferio
apontada na Nota Tcnica 6/113, do Ncleo de Assuntos Econmico-Fiscais da Consultoria de Oramento e
Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, o relatrio de Anlise da Arrecadao das Receitas Federais
de dezembro de 2014, da RFB, estimou para 2014 as desoneraes tributrias em R$ 104,0 bilhes. Mencionese ainda, conforme comentado no subitem 3.4.1 deste Relatrio, que trata dos benefcios tributrios, a falta de
transparncia acerca da metodologia de clculo das previses de renncias tributrias.
Todos esses fatores corroboram a necessidade premente de que a metodologia oficial de

apurao do resultado primrio da Unio seja estabelecida pelo Senado Federal, nos termos do que
dispem a Constituio Federal e a LRF.
Paralelamente, outro comando da Lei Complementar 101/2000 que, quando regulamentado,
certamente contribuir para mitigar os riscos de obscuridade na gesto fiscal o art. 67. Referido
dispositivo prev a criao do Conselho de Gesto Fiscal, ao qual atribui a competncia de
acompanhar e avaliar, de forma permanente, a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal, com
vistas a disseminar prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto
TC 005.335/2015-9
pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto
fiscal, entre outros objetivos. Em que pese o 2 do art. 67 da LRF dispor que a composio e a
forma de funcionamento do referido conselho sero definidas em lei, passados quinze anos desde a
edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, tal colegiado ainda no foi institudo.
A esse respeito, cumpre mencionar a existncia do Projeto de Lei 3.744, de 2000, de iniciativa
da Presidncia da Repblica, que tramita em regime de prioridade na Cmara dos Deputados, bem
como dos Projetos de Lei do Senado 424, de 2013 e 37, de 2014, em tramitao no Senado Federal.
Tais projetos visam dar efetivo cumprimento ao disposto no art. 67 da LRF, estruturando o
Conselho de Gesto Fiscal. Com efeito, espera-se que do processo legislativo resulte uma instncia
legtima, representativa e independente, que seja capaz de induzir melhorias no mbito da gesto
fiscal brasileira em prol da sustentabilidade das finanas pblicas.
Por outro lado, em documento encaminhado para compor a Prestao de Contas 2014, sobre o
atendimento da recomendao feita nas Contas do Governo de 2013, acerca da explicitao dos
efeitos fiscais decorrentes de receitas extraordinrias, a Secretaria do Tesouro Nacional afirmou
que:
O Tesouro Nacional manifesta o compromisso com a excelncia na qualidade de suas
divulgaes. O boletim Resultado do Tesouro Nacional faz parte desse esforo, dando
transparncia s estatsticas fiscais apuradas de acordo com padres internacionais
claramente definidos e difundidos nos termos do Manual de Estatsticas de Finanas
Pblicas de 1986 *GFSM 1986), do FMI, desde 1997.
De fato, h diversos relatrios publicados pela Unio que permitem verificar o
comportamento de receitas e despesas, tais como o boletim mensal da Secretaria da Receita Federal
do Brasil denominado Anlise da Arrecadao das Receitas Federais; o Relatrio de Avaliao
de Receitas e Despesa Primrias, elaborado pela Secretaria de Oramento Federal em conjunto
com a prpria STN; e, o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais, tambm
publicado conjuntamente por SOF e STN.
Ademais, buscando atender recomendao, a STN fez divulgar na Prestao de Contas da
Presidente da Repblica (PCPR) de 2014 a compilao de receitas extraordinrias arrecadadas pelo
Tesouro Nacional em 2014. Para considerar uma receita como extraordinria, a STN utilizou alguns
critrios, a saber: ser superior a 0,1% do PIB e ter efeito limitado no tempo. H que se considerar
que a divulgao das informaes na PCPR 2014 j representa um passo importante para a
transparncia da questo, apesar de no cumprir exatamente os termos da recomendao.
De toda sorte, em vista dos procedimentos heterodoxos, e pouco transparentes, levados a cabo
pela Secretaria do Tesouro Nacional, particularmente no perodo 2010-2014, conforme
extensamente documentado nos autos dos processos TC 033.747/2012-1, TC 005.968/2014-3 e TC
021.643/2014-8, a divulgao do resultado primrio ajustado, no mbito deste e dos prximos
Relatrio sobre as Contas do Governo, constitui mecanismo de proteo consecuo de resultados
primrios genunos que venham a sinalizar uma disciplina fiscal fidedigna. Ademais, as
determinaes contidas no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8), que sero
monitoradas a partir da deciso definitiva da matria, justificam que se deixe de recomendar
Secretaria do Tesouro Nacional a evidenciao do resultado primrio ajustado.
3.5.5.2 Omisso de registro de transaes primrias deficitrias da Unio

Conforme evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro
Jos Mcio Monteiro, que deu origem ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, o Bacen no computou,
no clculo do resultado fiscal, transaes primrias deficitrias da Unio incorridas em operaes de
TC 005.335/2015-9
crdito junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS. Segundo consta do voto do ministro
relator:
(...) o Banco Central do Brasil, na condio de responsvel pela apurao dos resultados
fiscais para fins de cumprimento das metas fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias,
ao deixar margem de suas estatsticas passivos da Unio que, de acordo com os seus
prprios critrios, deveriam compor a Dvida Lquida do Setor Pblico - DLSP, faltou
com a diligncia e transparncia esperada no desempenho de suas atribuies.
Com efeito, o fato de o Bacen no registrar um passivo da Unio nas estatsticas fiscais faz
com que o dficit primrio associado a tal passivo seja postergado para o momento em que a Unio
efetua o pagamento do respectivo passivo e no para o momento em que o dficit foi incorrido. Os
embargos de declarao da Unio e do Bacen que questionaram as determinaes corretivas nas
estatsticas fiscais impostas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio no foram aceitos por esta Corte,
conforme Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio. Entre outras providncias, por meio da deciso
originria, determinou-se ao Bacen que:
9.1.3. em relao aos exerccios financeiros de 2013 e 2014, refaa o clculo do
resultado primrio decorrente:
9.1.3.1. dos dispndios ocorridos no mbito do Bolsa Famlia, do Abono Salarial e do
Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento
lquido;
9.1.3.2. dos dispndios ocorridos no mbito da equalizao de taxa de juros a que se
refere a Lei 8.427/1992, e a Portaria do Ministrio da Fazenda 315/2014, utilizando,
para tanto, os saldos corretos de endividamento lquido;
9.1.3.3. dos dispndios ocorridos no mbito da legislao abrangida pelo ativo Ttulo e
Crditos a Receber Tesouro Nacional, do Banco do Brasil, utilizando, para tanto, os
saldos corretos de endividamento lquido;
9.1.3.4. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao BNDES no mbito do
Programa de Sustentao do Investimento (PSI) de que trata a Lei 12.096/2009,
utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento lquido;
9.1.3.5. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativas aos
adiantamentos concedidos no mbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009,
utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento;
9.1.3.6. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativa aos recursos
no repassados pelo Tesouro e que, em razo do disposto pelo art. 3, 1, da Lei
Complementar 110/2001, esto registrados como direitos de referido Fundo junto
Unio;
9.1.3.7. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativa aos recursos
no repassados pelo Tesouro para cobertura dos encargos resultantes da Lei n
6.024/1974, da Medida Provisria n 2.196/2001 e da Resoluo CCFGTS n 574/2008;
A omisso do registro das transaes primrias deficitrias da Unio decorrentes de atrasos
nos repasses de recursos federais contriburam, nos dizeres do procurador do Ministrio Pblico
junto ao TCU Jlio Marcelo de Oliveira, para maquiar as contas do resultado primrio em cerca
de R$ 7,11 bilhes no exerccio de 2014, conforme a tabela seguinte, elaborada com base em dados
extrados do relatrio exarado no mbito do processo TC 021.643/2014-8.
TC 005.335/2015-9
Despesas Primrias da Unio no captadas pelo Bacen Fluxos em 2014

R$ bilhes
BB Equalizao da Safra Agrcola

BB Ttulos e Crditos a Receber do Tesouro Nacional
PSI - BNDES
PMCMV - FGTS
FGTS Lei Complementar 110/2001
Total
1,34
0,39
2,78
1,05
1,55
7,11
Fonte: processo TC 021.643/2014-8.
Em face de tal omisso, os responsveis do Bacen foram chamados em audincia e devero

apresentar suas razes de justificativa. No obstante, na viso do Ministrio Pblico junto ao TCU,
corroborada pelo plenrio desta Corte:
Considerando-se a magnitude dessas dvidas, de fundamental importncia que o
Bacen, caso ainda no o tenha feito, passe a registr-las no rol de passivos da Unio na
Dvida Lquida do Setor Pblico e refaa os clculos mensais do resultado primrio
referentes ao exerccio de 2014, a fim de que se possa verificar o cumprimento das
metas fiscais estabelecidas na LDO (art. 59, inciso I, da Lei Complementar 101/2000).
Entre outras disposies, o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio demanda avaliao posterior,
pelo Tribunal, acerca dos efeitos desses fluxos deficitrios sobre os resultados fiscais de 2014. Vse, portanto, que, por parte do governo federal, restou minada a ao planejada e, sobretudo,
transparente propugnada na LRF, uma vez que no foram prevenidos os riscos, tampouco
corrigidos os desvios que ocasionaram o desequilbrio das contas pblicas da Unio em cerca de
R$ 7,11 bilhes no exerccio de 2014, tendo sido geradas e omitidas despesas primrias em
desobedincia s condies impostas pela mesma LRF, desrespeitando-se, pois, o princpio
constitucional da legalidade, bem como os pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica do resultado fiscal,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento de princpios e
responsvel) e na prpria Constituio Federal (legalidade), o que enseja meno nas presentes
Contas, sem prejuzo das demais medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.
IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem como
dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1,
1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de registro de transaes primrias
deficitrias da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014.
TC 005.335/2015-9
3.6 Concluso
Nos termos do art. 228 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, o Relatrio
sobre as Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
Ademais, a prestao de contas do chefe do Poder Executivo e o respectivo parecer prvio,
juntamente com outros documentos, foram eleitos pelo legislador complementar como instrumentos
de transparncia da gesto fiscal, nos termos do art. 48 da LRF, cabendo ao TCU a verificao do
cumprimento das normas da referida lei complementar, conforme previsto em seu art. 59.
A transparncia e o planejamento so pressupostos basilares da gesto fiscal responsvel. Tais
pressupostos devem orientar a ao governamental para que seja capaz de prevenir riscos e corrigir
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a norma complementar impe
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a
renncia de receita, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive aquelas
realizadas por antecipao de receita, dentre outras.
Conforme demonstrado nos itens 2.3.5, 2.3.6, 3.3.3.7, 3.5.5.2, 3.5.3 e 3.5.4.1 deste Relatrio,
irregularidades graves envolvendo o endividamento pblico, os resultados fiscais, a execuo
oramentria da despesa, a limitao de empenho e movimentao financeira e a inscrio de
despesas em restos a pagar no exerccio de 2014 , foram constatadas por este Tribunal no mbito
do Acrdo 825/2015, reiterado pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio. Tais constataes
denotam o descumprimento de normas, princpios e pressupostos essenciais preconizados na LRF
(planejamento, transparncia e gesto fiscal responsvel), na Lei 4.320/1964 (universalidade
oramentria) e na Constituio Federal (legalidade e moralidade), o que enseja a emisso de alertas
nas presentes Contas.
No tocante ao achado abordado no item 3.5.3, relativo omisso no dever de limitao de
empenho e movimentao financeira (falta contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio), no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, por ocasio da edio do Decreto 8.367/2014,
importante registrar que se trata de irregularidade de responsabilidade direta da Presidente da
Repblica, no exerccio do Poder Regulamentar, em vista do disposto no art. 84, inciso V, da
Constituio Federal, segundo o qual compete privativamente Presidente da Repblica expedir
decretos e regulamentos para a fiel execuo da lei.
Antes de se resumirem as principais irregularidades deste captulo, consigna-se que o Acrdo
825/2015, mantido pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio, foi objeto de interposio de
pedidos de reexame pela Unio e pelo Banco Central do Brasil. Assim, o processo TC
021.643/2014-8 encontra-se, no momento, no gabinete do relator ad quem, Ministro Vital do Rego,
aps manifestao propositiva da Secretaria de Recursos quanto ao juzo de admissibilidade dos
recursos.
Irregularidades em operaes de crdito
As condies legais relacionadas a operaes de crdito encontram-se na Seo IV da LRF.
Segundo o art. 32, 1, inciso I, uma das condies para contratao de operao de crdito a
existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto da lei oramentria, em
crditos adicionais ou lei especfica. Uma outra condio, estabelecida no inciso II do mesmo
TC 005.335/2015-9
dispositivo, exige a incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da
operao, exceto quando se tratar de operaes por antecipao de receita. Nesse sentido, tambm a
Lei 4.320/1964 exige, no art. 3, que a lei de oramentos compreenda todas as receitas, inclusive as
de operaes de crdito autorizadas em lei. J o art. 36 da LRF probe a realizao de operao de
crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de
beneficirio do emprstimo.
Por sua vez, as operaes por antecipao de receita oramentria, denominadas ARO, devem
obedecer s regras gerais de contratao (art. 32 da LRF), bem como s regras especficas do art.
38. Ressalte-se, nesse contexto, o disposto no inciso IV, alnea b, que probe a realizao de tais
operaes no ltimo ano de mandato do presidente, governador ou prefeito municipal.
Quanto aos dispositivos legais mencionados, constataram-se irregularidades graves nas
seguintes operaes de crdito realizadas pelo governo federal em 2014:
a) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000),
bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38, inciso IV, alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em
face de adiantamentos concedidos pela Caixa Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no
mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial;
b) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos pressupostos do
bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos
pelo FGTS Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida;
c) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos pressupostos do
bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da Lei Complementar 101/2000, em face de
adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa de
Sustentao do Investimento.
Omisses de registro de passivos e de transaes primrias deficitrias da Unio

O princpio constitucional da legalidade e os pressupostos do planejamento, da transparncia e
da gesto fiscal responsvel no foram observados pelo governo federal nas seguintes situaes
(itens 2.3.5 e 3.5.5.2 deste Relatrio):
a) o Bacen deixou de computar no clculo da Dvida Lquida do Setor Pblico os passivos da Unio contrados
junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS;
b) o Bacen deixou de computar no clculo do resultado primrio, despesas primrias oriundas de operaes da
Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS.
Execuo de despesa sem autorizao oramentria

Segundo o Manual Tcnico de Oramento de 2014, a fonte de recursos o instrumento criado
para assegurar que receitas vinculadas por lei a finalidade especfica sejam exclusivamente
aplicadas em programas e aes que visem a consecuo de despesas ou polticas pblicas
associadas a esse objetivo legal, as fontes/destinaes de recursos agrupam determinadas naturezas
de receita conforme haja necessidade de mapeamento dessas aplicaes de recursos no oramento
pblico. Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o cdigo de fonte/destinao de
recursos exerce duplo papel no processo oramentrio: na receita, indica o destino de recursos para
o financiamento de determinadas despesas; na despesa, identifica a origem dos recursos que esto
sendo utilizados. Depreende-se, pois, que a correta classificao da fonte de recursos na lei
oramentria essencial para a transparncia e o controle do oramento pblico.
Segundo descrito no item 3.3.3.7 deste Relatrio, o oramento federal de 2014 previu o
financiamento das despesas com subvenes no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida por
meio da fonte 00 Recursos Ordinrios, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios
TC 005.335/2015-9
arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro. No entanto,
considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV, as dotaes
oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete
adequadamente a origem dos recursos utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as
disponibilidades do FGTS, adiantadas, em carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei
11.977/2009.
Omisso no dever de limitao de empenho e movimentao financeira (ausncia de

contingenciamento de despesas discricionrias)
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina, em seu art. 4, que as leis de diretrizes
oramentrias devero conter anexo de metas fiscais. Como j mencionado no item 3.5.5 deste
Relatrio, as metas fiscais consistem em mecanismo restritivo expanso descontrolada da despesa
pblica e, consequentemente, da dvida pblica. Com o objetivo de garantir os instrumentos
necessrios ao alcance das metas de resultado primrio ou nominal especificadas nas respectivas
LDOs, o art. 9 da LRF estabelece que:
Art. 9. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no
oramentrias.
Conforme evidenciado no item 3.5.3 deste Relatrio, as estimativas dos decretos de
programao financeira de 2014, em relao receita, foram todas superestimadas em comparao
os valores efetivamente realizados. Ao contrrio, as estimativas da despesa e do dficit
previdencirio foram todas subestimadas quando comparadas aos valores efetivamente executados.
O Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias referente ao quinto bimestre de
2014, apesar de ter contemplado diminuio nas estimativas da receita e aumento nas estimativas da
despesa e do dficit previdencirio, indicou ao governo federal a possibilidade de reverso parcial
do limite de empenho e movimentao financeira das despesas discricionrias em R$ 10,1 bilhes,
fato consumado por meio do Decreto 8.367/2014. Ocorre que os rgos centrais de oramento e
administrao financeira, ao estimarem o cumprimento da meta de resultado primrio, consideraram
valores para abatimento da meta que ainda no estavam autorizados pelo Poder Legislativo. Caso
tivessem levado em conta a legislao em vigor poca, ao invs de proporem reverso da
limitao em R$ 10,1 bilhes, deveriam ter indicado uma limitao adicional de pelo menos R$
28,5 bilhes.
Assim, alm de atuar de forma temerria ao cumprimento da meta, descontingenciando o
oramento federal em R$ 10,1 bilhes quando deveria t-lo restringido em R$ 28,5 bilhes,
baseando sua deciso em um projeto de lei ainda pendente poca de aprovao pelo Congresso
Nacional, o Poder Executivo Federal agiu com violao ao disposto no art. 9 da LRF, pois a
realizao da receita poca no comportaria o cumprimento das metas estabelecidas na LDO
2014.
Adicionalmente, o Poder Executivo Federal condicionou a liberao dos limites
oramentrios e financeiros em R$ 10,1 bilhes aprovao do Projeto de Lei PLN 36/2014,
contrariando o art. 118 da LDO 2014, que trata da execuo oramentria.
TC 005.335/2015-9
Inscrio irregular de despesas em restos a pagar

Conforme disposto no art. 36, da Lei 4.320/1964, consideram-se restos a pagar as despesas
empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no
processadas. Os restos a pagar, juntamente com o servio da dvida, depsitos e dbitos de
tesouraria compem a dvida flutuante (art. 92), que por sua vez, integra o Passivo Financeiro que
usado no clculo do supervit financeiro, fonte para abertura de crditos suplementares e especiais.
Por bvio, se determinada despesa for paga, a mesma no deve ser inscrita em restos a pagar.
Assim, reveste-se de suma importncia a correta inscrio de valores em restos a pagar, de
modo que um valor indevidamente inscrito, ou indevidamente no inscrito, no venha a impactar o
supervit financeiro. Alm disso, a correta inscrio tambm fundamental para garantir a
confiabilidade dessas informaes nas demonstraes contbeis de um ente da Federao.
Conforme descrito no item 3.5.4.1 deste Relatrio, os valores referentes a despesas do
Programa Minha Casa Minha Vida, relativos a empenhos do oramento de 2014, foram
indevidamente inscritos em restos a pagar, pois as respectivas despesas foram efetivamente pagas,
ainda que com recursos do FGTS. Por consequncia, tais empenhos no poderiam ter sido inscritos
em restos a pagar, j que a despesa a que se referia a Lei Oramentria Anual de 2014, qual seja, a
subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social, decorrentes da Lei
11.977/2009, foi devidamente quitada. Restou, assim, uma dvida do Tesouro Nacional junto ao
FGTS, e no mais para com o Programa Minha Casa Minha Vida.
8 AO SETORIAL DO GOVERNO
A anlise da ao setorial do governo representa o esforo do TCU no sentido de evidenciar
os resultados da atuao do governo federal em 2014. Em destaque, apresenta-se a evoluo do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) no exerccio e a avaliao acerca da qualidade das
informaes de desempenho divulgadas pela Prestao de Contas da Presidente da Repblica
(PCPR). Referidos temas indicam, tambm, a forma como est estruturado o presente captulo.
No que diz respeito ao PAC, registra-se que o programa alcanou aproximadamente 48 mil
aes em dezembro de 2014. A exemplo dos trabalhos efetuados nos anos anteriores, explicita-se a
viso geral do programa, incorporando-se anlise crtica acerca de sua execuo oramentria, que
englobou empenhos no montante de R$ 53,6 bilhes do oramento do exerccio, alm da execuo
de R$ 29,9 bilhes em restos a pagar no processados.
Adicionalmente, abordam-se informaes sobre a renncia fiscal decorrente do PAC em 2014.
As desoneraes tributrias associadas ao programa atingiram R$ 76,8 bilhes, enquanto os
benefcios financeiros e creditcios foram estimados, a partir dos valores desembolsados pelos
bancos, em R$ 2,6 bilhes.
Outrossim, discorre-se, mais detidamente, acerca de realizaes, problemas e outros aspectos
concernentes a cada um dos seis eixos que compem o programa: Transporte, Energia, Habitao,
gua e Luz para Todos, Cidade Melhor e Comunidade Cidad.
Nas sees seguintes, procede-se avaliao da qualidade das informaes de desempenho
contidas na PCPR. Essa abordagem, utilizada desde o Relatrio da Contas do Governo da Repblica
de 2013, nasceu da compreenso pelo Tribunal de que sua atuao, no escopo do processo de
controle externo voltado ao julgamento das contas do Presidente da Repblica, deve abranger uma
opinio acerca das informaes de desempenho que evidenciam os resultados das principais
polticas pblicas empreendidas pelo governo federal na sua esfera de atribuies.
TC 005.335/2015-9
Dotadas de inquestionvel relevncia, as informaes concernentes performance
governamental devem oferecer sociedade um quadro objetivo e abrangente que consolide os
nmeros do progresso do Estado rumo aos objetivos pretendidos. Tais informaes, portanto, so
potenciais instrumentos que, a um s tempo, servem-se transparncia da atividade pblica e
melhoria da gesto estatal: de um lado, ajudam o cidado a perceber e entender os efeitos das
atividades governamentais em sua realidade e permitem o cotejamento entre os compromissos
firmados e o que foi efetivamente entregue pelo governo; de outro, possibilitam o monitoramento e
a avaliao intensiva das polticas pblicas, com vistas a seu desenvolvimento contnuo.
Ciente dessas potencialidades, o Tribunal direcionou o exame da ao do governo para este

exerccio ao seguinte objetivo: aferir se os instrumentos de medio de desempenho definidos no
Plano Plurianual (PPA) e cujos valores atualizados foram informados na PCPR 2014 poderiam ser
considerados evidncias aptas a sustentar a opinio do controle externo. Foram perquiridas a
relevncia, a suficincia e a validade dos indicadores, relacionando-se tais atributos com as
qualidades desejveis em um bom indicador, consoante os padres reclamados pelas Normas de
Auditoria do Tribunal. A anlise das metas, por sua vez, centrou-se na confiabilidade da informao
relacionada ao resultado alcanado, conforme divulgado pela PCPR. Por fim, a anlise da cesta de
indicadores buscou aferir sua utilidade e completude, ou seja, se no conjunto de indicadores do
programa esto includos itens capazes de refletir os resultados da interveno governamental.
Para este exerccio, selecionaram-se 33 programas temticos do PPA 2012-2015. Desses,
quatorze foram analisados quanto aos indicadores, s metas relacionadas a determinados objetivos
componentes dos programas e utilidade da cesta de indicadores vinculada a esses programas. Os
demais dezenove programas foram analisados apenas em relao cesta de indicadores, pois
tiveram seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao
exerccio de 2013. A relevncia do programa temtico e respectivo(s) objetivo(s), na tica deste
Tribunal de Contas da Unio, bem como a materialidade envolvida, consistiram nos principais
critrios que balizaram a escolha de tais objetos de anlise.
Com a nova perspectiva adotada, ao verificar a solidez das informaes de desempenho
divulgadas pelo Poder Executivo, o TCU auxilia na construo de um sistema de medio adequado
s demandas sociais e, por conseguinte, impulsiona o processo de melhoria da governana do setor
pblico.
8.1 Programa de Acelerao do Crescimento

8.1.1 Anlise Geral
Desde 2007, ano de sua criao, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) tem sido
considerado pelo Governo Federal como um dos principais instrumentos de interveno estatal para
o incentivo ao crescimento econmico do pas, bem como para a melhoria das condies sociais do
Brasil. O Programa composto por um conjunto de largo espectro de aes voltadas ao estmulo ao
investimento privado, ampliao dos investimentos pblicos em infraestrutura econmica e social
(como unidades de pronto atendimento, unidades bsicas de sade, aes voltadas para melhorias
das condies de saneamento nas diversas regies do pas), melhoria da qualidade do gasto
pblico e ao controle da expanso dos gastos correntes no mbito da administrao pblica federal.
Assim como ocorreu em anos anteriores, tambm para 2014 a Lei de Diretrizes Oramentrias
considerou as aes do PAC como integrantes do ncleo de aes prioritrias, apresentando,
portanto, precedncia na alocao dos recursos oramentrios do ano. Alm disso, os valores a
serem utilizados para o atendimento de despesas no mbito do PAC (valores pagos do oramento do
TC 005.335/2015-9
ano e de restos a pagar de exerccios anteriores) so passveis de excluso do clculo da meta de
resultado primrio do governo central, conforme disposio que se repete nas ltimas leis de
diretrizes oramentrias, sendo tais valores tambm preservados de eventuais contingenciamentos
oramentrios.
As atividades de acompanhamento das aes do PAC esto sob a alada do Ministrio do

Planejamento, no mbito da Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac), que
exerce as atividades de Secretaria-Executiva do Grupo Executivo do Programa de Acelerao do
Crescimento (Gepac). Alm de elaborar os balanos quadrimestrais do PAC, a Sepac consolida
aes, estabelece metas e acompanha os resultados de implementao e execuo do Programa.
O ano de 2014 foi o oitavo de vigncia do Programa, o qual pode ser separado entre PAC 1,
no quadrinio 2007 a 2010, e PAC 2, entre 2011 e 2014. As aes do PAC so divididas em eixos, o
maior grau de agregao, subdividindo-se a seguir em tipos e subtipos. O PAC 2 se divide em seis
eixos: gua e Luz para Todos, Cidade Melhor, Comunidade Cidad, Energia, Minha Casa Minha
Vida e Transportes.
De maneira a fornecer ao leitor uma viso global do Programa, foi inserido, no Apndice
Tabelas do PAC do Relatrio das Contas de Governo de 2014, o qual pode ser acessado no portal do
Tribunal de Contas da Unio (www.tcu.gov.br/contasdogoverno), um conjunto de tabelas com
informaes acerca de previso de investimentos das obras com concluso prevista at dezembro de
2014, por fonte de recursos (Quadro 1) e execuo financeira das aes concludas, at dezembro de
2014, para cada um dos eixos do Programa, subdivididos em tipos e subtipos (Quadros 3 a 8). Alm
dessas tabelas, as anlises ora apresentadas baseiam-se em informaes individuais por ao do
PAC oriundas do 11 Balano Quadrimestral, que contabiliza as aes at dezembro de 2014.
Embora seja um programa pblico federal, os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
(OFSS) no so sua maior fonte de recursos. Dos recursos utilizados nas aes do PAC concludas
at dezembro de 2014, apenas 15,4% so dos OFSS, enquanto 21,2% so oriundos do Oramento
de Investimento das estatais federais. O percentual relativo aos OFSS, entretanto, no foi uniforme
entre os vrios eixos. Na tabela a seguir, so apresentados, por eixo, os valores despendidos nas
aes do PAC 2 concludas at dezembro de 2014 (no Quadro 2 do Apndice, os dados so
segmentados pelos tipos de cada eixo).
Fontes de recursos dos projetos do PAC 2
(aes concludas at dezembro de 2014)
R$ bilhes
Eixos
Energia
Minha
Casa
Minha
Vida
Transporte
s
Cidade
Melhor
gua e
Luz para
Financiame Contraparti
nto ao setor
da de
Total
privado
estados e
municpios
23,5
253,3
Estatai
s
Financiamen
to ao setor
pblico
Setor
privado
0,7
163,8
65,3
70,2
0,2
379,1
0,2
449,7
40,1
0,6
26,1
66,8
OGUOFSS
2,5
5,3
0,6
2,3
10,7
3,8
4,7
0,5
0,6
0,7
10,3
Eixos
Todos
Comunida
de Cidad
Total
OGUOFSS
5,5
122,8
TC 005.335/2015-9
Financiame Contraparti
nto ao setor
da de
Total
privado
estados e
municpios
Estatai
s
Financiamen
to ao setor
pblico
Setor
privado
169,1
6,0
92,6
402,6
3,2
5,5
796,3
Fonte: Sepac.
A participao dos OFSS nas aes do PAC foi varivel, dependendo do setor beneficiado. No
eixo Transportes, no tipo Rodovia, 74% dos valores previstos foram oriundos dos OFSS, enquanto o
tipo Aeroporto apresentou, aproximadamente, 84% do investimento previsto tendo como fonte o
setor privado. No Eixo Energia, a quase totalidade dos recursos proveio de empresas estatais e
privadas. O eixo gua e Luz para Todos obteve recursos, principalmente, do Oramento Geral da
Unio (OGU) e de empresas estatais, enquanto o eixo Cidade Melhor foi lastreado em sua maior
parte por financiamento ao setor pblico e recursos do OGU. O eixo Minha Casa Minha Vida
obteve a maioria dos recursos de financiamento ao setor privado, enquanto o eixo Comunidade
Cidad apresentou a totalidade de seus recursos provenientes do OGU.
Deve-se ressaltar que, entre o PAC 1 e o PAC 2, houve uma alterao no enfoque do
Programa, que passou a contar com um forte incremento no nmero de aes ligadas s reas
sociais, majoritariamente inseridas nos eixos Comunidade Cidad, Cidade Melhor e gua e Luz
para Todos. Embora essas aes ligadas rea social no correspondam maior parcela dos
recursos associados ao PAC, representam parte majoritria no nmero de aes do Programa.
Alm de contar com recursos financeiros das fontes apresentadas na tabela anterior, a serem
aplicados em suas aes, o PAC conta com um conjunto de medidas de desoneraes tributrias e
benefcios financeiros e creditcios, mormente utilizados para a viabilizao de medidas
institucionais e econmicas voltadas para o estmulo ao crescimento econmico do pas. Em 2014,
as desoneraes tributrias associadas ao Programa atingiram R$ 76,83 bilhes, enquanto os
benefcios financeiros e creditcios foram estimados, a partir dos valores desembolsados pelos
bancos, em R$ 2,6 bilhes. Ressalte-se que o clculo utilizado para se chegar a esses montantes
contabiliza valores desembolsados no exerccio e distribudos por toda a durao dos
financiamentos.
A anlise das desoneraes tributrias a serem apresentadas foi baseada nos dados levantados
pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF), enquanto os clculos dos subsdios
financeiros e creditcios apresentados neste item foram elaborados pela Secretaria de Poltica
Econmica (SPE/MF), em atendimento ao Acrdo 1.690/2007-TCU-Plenrio.
Os dados foram encaminhados SPE pelas instituies oficiais que financiam operaes
integrantes do PAC BNDES, Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (Caixa), Banco da
Amaznia (Basa) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB), com cpia ao Tribunal.
No grfico seguinte, demonstra-se a evoluo das desoneraes tributrias decorrentes do
PAC, de 2010 at o final do exerccio de 2014. Desde o lanamento do Programa, em 2007, a
estimativa que as desoneraes tributrias associadas ao PAC tenham atingido o montante de
R$ 346,8 bilhes, apresentando uma trajetria de crescimento ininterrupto; de 2010 a 2014, essas
desoneraes alcanaram R$ 286,4 bilhes.
TC 005.335/2015-9
Evoluo anual das desoneraes tributrias do PAC 2010-2014

R$ bilhes
Fonte: RFB.
As desoneraes tributrias contempladas no PAC, em 2014, so discriminadas na tabela a

seguir, com a identificao do setor econmico associado a cada item, conforme informaes da
RFB.
Setores econmicos contemplados com desoneraes tributrias no mbito do PAC em 2014
R$ milhes
Comrcio e Servio
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional
51.972,7
Indstria
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional
15.229,8
Incluso Digital
Cincia e Tecnologia
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores Padis

Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para TV Digital
PATVD
6.205,3
137,0
1,1
Habitao
Cumulatividade PIS Cofins Construo Civil
Energia
Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi
2.051,2
Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi
309,1
Transporte
Total
Investimentos em Infraestrutura
885,0
43,3
76.834,5
Fonte: RFB.
O maior montante de desoneraes tributrias est associado ao Simples, voltado para

pequenas e microempresas, totalizando R$ 67,2 bilhes. Das funes de governo entre as quais as
desoneraes esto segmentadas, Comrcio e Servio e Indstria apresentam a maior participao,
R$ 52 bilhes e R$ 15 bilhes, respectivamente.
Com relao aos subsdios financeiros e creditcios, j objeto de anlise no item Renncia de
Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios deste Relatrio, esses so classificados
como renncias fiscais, em virtude da reduo potencial de receitas que poderiam ser obtidas pelo
Estado, considerando as taxas de juros usualmente praticadas pelo mercado.
Ressalte-se que a presente anlise se atm, exclusivamente, aos financiamentos realizados
com recursos pblicos federais (fundos pblicos e/ou recursos do Oramento Geral da Unio), de
forma que a apurao dos subsdios considera, essencialmente, o diferencial entre as taxas de juros
cobradas nos emprstimos concedidos e o custo de oportunidade incorrido pelo Tesouro Nacional.
TC 005.335/2015-9
Para 2014, a medida de custo de oportunidade adotada foi a curva de desconto de custo mdio de
emisses em oferta pblica da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi), em
conformidade ao estabelecido na Nota Tcnica Conjunta 4 Codip/Codiv/Cogep/STN, de 27/3/2013.
Cumpre esclarecer que so apresentados valores relacionados a desembolsos ocorridos em

2014, que vinculam-se a contratos realizados nesse ano ou em anos anteriores. Os valores
relacionados a recursos contratados em 2014, de outra forma, podem ter sido desembolsados
integralmente ou no, dadas as caractersticas de cada contrato.
Cabe destacar, ainda, a informao encaminhada pela SPE, por meio da Nota Tcnica
10.006/2015, de 25/3/2015, de que algumas operaes de crdito contratadas e desembolsadas
enviadas pelo BNDES no se enquadraram na determinao do Ofcio 0043/2015-TCU/Semag. Em
razo disso, tais operaes foram desconsideradas do clculo dos subsdios implcitos feitos pela
SPE e, portanto, no compem os resultados apresentados nos grficos adiante. Os valores
contratados, em 21 operaes nessa situao, atingiram R$ 1,75 bilho, e os desembolsados, em 112
operaes, atingiram R$ 1,08 bilho, conforme o Anexo III da referida Nota Tcnica da SPE. Notase que a desconsiderao desses montantes no cmputo dos subsdios implcitos no ensejar
recomendao ao BNDES, devendo, contudo, ser objeto de acompanhamento ao longo do exerccio
de 2015, conforme j manifestado na Nota Conjunta BNDES SUP AP 4/2015 e Sepac, de 3/3/2015.
Desse modo, espera-se uma identificao mais adequada codificao da Sepac por parte do
BNDES quando do prximo Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica.
A seguir, apresentam-se os montantes de desembolsos e de contrataes relativas aos
financiamentos concedidos por BNDES, BB, Caixa, Basa e BNB para os projetos pertencentes ao
PAC, com o emprego de fontes de recursos de natureza pblica. Os recursos esto classificados de
acordo com as grandes regies do Brasil, tendo sido desembolsados, no exerccio de 2014, R$ 16,57
bilhes, e contratadas operaes no montante de R$ 3,4 bilhes.
No grfico a seguir, os valores contratados e desembolsados so segmentados por instituio
financeira intermediadora, evidenciando o papel preponderante do BNDES como financiador das
aes do Programa. A atuao do banco foi responsvel por 80,3% do montante desembolsado em
2014. Em relao aos recursos contratados, porm, ficou atrs do BB e do BNB. Como maior banco
de fomento do pas, a participao do BNDES no financiamento do PAC sempre foi relevante.
Montantes de valores contratados e desembolsados por instituio financeira 2014 - PAC
R$ bilhes
14000000
12000000
10000000
8000000
6000000
4000000
2000000
0
B AS A
BB
Valores c ontratados
B NB
B NDES
C AIXA
Valores desembolsados
Fonte: SPE.
A distribuio desses valores por regies do pas pode ser vista no grfico a seguir,
TC 005.335/2015-9
verificando-se que a regio Norte foi a que teve mais recursos desembolsados, seguida pelas regies
Nordeste e Sudeste. As contrataes em 2014, no entanto, ocorreram, na maioria dos valores, na
regio Nordeste.
Montantes de valores contratados e desembolsados por grande regio 2014 - PAC

R$ bilhes
7000000
6000000
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
Centro-Oeste
Nordeste
Valores contratados
Norte
S udeste
S ul
Valores desembolsados
Fonte: SPE.
No que tange aos montantes de subsdios associados aos valores desembolsados em 2014, a
SPE estimou-os em R$ 2,6 bilhes. Tomando por base os valores contratados em 2014, os subsdios
estimados alcanaram R$ 550,4 milhes.
A distribuio desses subsdios por regio do Brasil pode ser vista no grfico a seguir,
demonstrando que a maior parte dos subsdios associados aos desembolsos ocorre nas regies Norte
e Nordeste, sendo que os relacionados a contratos de 2014 se concentraram na regio Norte.
Montantes de subsdios associados aos valores contratados
e desembolsados por grande regio 2014
R$ bilhes
1000000
900000
800000
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
C entro-Oeste
Nordeste
S ubsdios em valores c ontratados
Norte
S udeste
S ul
S ubsdios em valores desembolsados
Fonte: SPE.
O PAC um programa de abrangncia nacional, sendo composto por um conjunto de aes

distribudas por todas as unidades da Federao. Uma viso consolidada desse conjunto de aes
apresentada na tabela a seguir, segmentada por unidade da Federao, sendo composta por dois
conjuntos de aes: o conjunto total e o conjunto para o qual j esto disponveis os valores de
TC 005.335/2015-9
investimentos previstos para cada ao. Essa distino ocorre porque, a partir do momento em que a
ao elegvel para ser licitada pelo Regime Diferenciado de Contratao (RDC), o seu oramento
pode ser mantido sigiloso at o encerramento da licitao. Assim, as aes que ainda no tiveram
sua licitao realizada (esto no estgio de ao preparatria ou em licitao) no tiveram seu valor
computado para apresentao na tabela.
Outro ponto que deve ser observado que, como h aes que abarcam mais de uma unidade
da Federao, o valor associado a essa ao foi dividido igualmente pelo nmero de unidades da
Federao beneficiadas para fins de cmputo de valor. Assim, uma hipottica ao que abarcasse
Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo, no valor de R$ 3 milhes, seria contabilizada na tabela
trs vezes, no valor de R$ 1 milho cada, em cada uma das unidades beneficiadas (razo pela qual o
total de aes na tabela a seguir superior ao total de aes do PAC 47.266).
H, ainda, um conjunto de aes classificadas como de mbito nacional, sendo trs os
critrios adotados pela Sepac para que elas assim sejam consideradas. O primeiro ocorre quando as
aes so desenvolvidas em vrias unidades da Federao e as metas so nacionais (no eixo Minha
Casa Minha Vida, pode ser citado o financiamento habitacional pelo Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo SBPE). O segundo critrio quando as aes so destinadas Unio
como um todo, e no a unidades especficas (como a primeira fase do Plano Nacional de Logstica
Porturia). Por ltimo, aes em que a efetiva localizao seria definida posteriormente, por
desmembramento (como Marinha Mercante, em que uma das aes relativa ao saldo de recursos
disponibilizados e no liberados, ainda, para financiamento de embarcaes ou estaleiros; a cada
financiamento aprovado constituda nova ao em que se identifica a meta fsica e a UF onde se
realizar o empreendimento).
Aes do PAC 2 por Unidade da Federao e Grandes Regies 2014
(inclui as aes com previso de trmino aps 2014)
Brasil e Grandes
Regies
Nacional
Norte
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do
Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Sudeste
Nmero total de
aes
Nmero de aes
iniciadas
97
5.928
544
350
1042
219
2.902
222
649
19.937
2.858
2.082
3.095
83
4.411
397
288
717
166
2.145
176
522
15.544
2206
1.756
2.515
1.255
979
1.746
2.801
1.012
644
4.444
10.588
1.359
1890
803
473
3.563
7.181
Valor total das aes

iniciadas
(R$ milhes)
615.253.441
107.759.439
29.505.247
1.532.969
23.026.129
1.131.189
45.420.152
3.847.408
3.296.345
353.049.743
44.787.883
4.561.221
34.505.446
34.928.999
5.464.052
71.640.806
52.785.064
31.004.155
73.372.117
773.707.329
Participa
o em valor
(%)
29,21
5,11
1,40
0,07
1,09
0,05
2,16
0,18
0,16
16,77
2,13
0,22
1,64
1,66
0,26
3,40
2,51
1,47
3,48
36,74
Brasil e Grandes
Regies
Nmero total de
aes
Nmero de aes
iniciadas
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Centro-Oeste
Mato Grosso do
Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
Total
4.535
565
1.594
3.894
6.876
2.679
1.628
2.569
4.397
2.859
431
1141
2.750
5.147
2.106
1.248
1.793
3.223
892
742
1.189
2.062
254
47.823
921
1418
142
35.589
TC 005.335/2015-9
Valor total das aes
Participa
iniciadas
o em valor
(R$ milhes)
(%)
33.442.798
1,59
87.785.713
4,17
490.593.553
23,29
161.885.265
7,69
206.114.098
9,79
67.941.121
3,23
87.078.061
4,13
51.094.916
2,43
50.341.839
2,39
9.492.715
16.969.420
16.319.196
7.560.508
2.106.225.888
0,45
0,81
0,77
0,36
100,00
Fonte: Sepac.
Obs: as aes apresentadas representam a totalidade das aes do PAC 2, incluindo aquelas que possuem prazo de
concluso aps dezembro de 2014.
As aes do Programa possuem uma multiplicidade de executores, de acordo com as

caractersticas do empreendimento a ser implementado. Assim, por exemplo, as aes
eminentemente locais so majoritariamente executadas por municpios; as de rodovias,
principalmente pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit); as de petrleo
e gs, pela Petrobras; e as aes de saneamento em municpios com menos de cinquenta mil
habitantes, pelas unidades regionais da Fundao Nacional de Sade (Funasa). Na tabela a seguir
apresentada a relao de alguns dos principais executores das aes do PAC 2, pelo nmero de
aes.
Aes do PAC 2 Executores
Executores
Municpio
Estado
Funasa
Unio
Dnit
Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar)
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
(Sabesp)
Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan)
Petrobras
Companhia de Abastecimento de Minas Gerais (Copasa)
Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan)
Codevasf
Infraero
Hermasa Navegao da Amaznia S.A.
Outros
Total
Fonte: Sepac.
Nmero de Aes
36.961
4.973
1.658
262
270
220
171
165
123
113
98
92
88
71
2.001
47.266
TC 005.335/2015-9
4.1.2 O PAC em 2014

A quantidade de aes pertencentes ao PAC 2 continua sua trajetria crescente,
comportamento j visto em todos os exerccios anteriores, tendo saltado de 18.683 aes em
dezembro de 2011 para mais de 47.000 aes em dezembro de 2014, conforme pode ser visto na
tabela a seguir.
Aes do PAC 2 Nmero de aes por eixo
Eixos
Comunidade Cidad
gua e Luz para Todos
Cidade Melhor
Minha Casa Minha Vida
Transportes
Energia
Total
dez/2011
5.102
3.375
5.299
3.635
494
778
18.683
dez/2012
15.518
3.292
6.212
3.361
563
958
29.904
dez/2013
28.613
3.413
7.114
3.128
763
1.067
44.098
dez/2014
31.468
3.471
7.466
3.002
683
1.176
47.266
Fonte: Sepac.
Nem todas essas aes so exclusivas do PAC 2, mas sim provenientes do PAC 1 e
transferidas para o PAC 2, uma vez que no haviam sido concludas at 2010, seja por terem
realmente sua data de concluso posterior a 2010, seja por terem incorrido, em alguns casos, em
sucessivos atrasos. Na tabela a seguir so apresentados os estgios em que as aes se encontravam
em dezembro de 2014.
Aes do PAC 2 Estgio de Execuo dezembro de 2013 e 2014
Estgio
Ao preparatria
Em licitao
Em contratao
Em execuo
Em obra
Em operao
Concluda
Total
2013
Nmero de aes
16.902
4.010
6
2.091
14.970
35
6.084
44.098
(%)
38,33
9,09
0,01
4,74
33,95
0,08
13,80
100,00
2014
Nmero de aes
8.163
3.895
1
2.154
22.259
59
10.735
47.266
(%)
17,27
8,24
0,01
4,56
47,09
0,12
22,71
100,00
Fonte: Sepac.
Assim, em 2014 foram concludas 4.651 aes. De acordo com o 11 Balano do PAC 2,
haviam sido concludas, at dezembro de 2014, aes no valor de R$ 796,4 bilhes, o que
corresponde a 99,7% das aes previstas para o perodo 2011-2014. Ressalte-se, contudo, que em
alguns casos, como Marinha Mercante e Habitao, as aes so consideradas concludas quando da
assinatura dos contratos de financiamento, e no quando da efetiva entrega do produto.
Existem, ainda, aes associadas ao setor habitacional que, embora sejam em pequeno
nmero, apenas duas, so bastante substantivas, tanto em valor, como na quantidade de produtos
entregues. Assim, o financiamento habitacional a condies de mercado, pelo SBPE, ocasionou o
financiamento de 1,9 milho de habitaes, com valor de financiamento de R$ 360,1 bilhes. J o
programa Minha Casa Minha Vida foi o responsvel pela contratao de 2,7 milhes de habitaes,
com subsdios associados no valor de R$ 88,8 bilhes.
Em 2014 no se pode observar a manuteno da contnua elevao da dotao atualizada das
aes do PAC. Enquanto em 2013 a dotao oramentria foi de R$ 67 bilhes, em 2014 se reduziu
TC 005.335/2015-9
a R$ 62,1 bilhes. Entretanto, a execuo oramentria em 2014 continuou bastante aqum da que
seria necessria para executar o oramento do ano, tendo sido liquidados R$ 28,1 bilhes, 44,5% do
total empenhado no exerccio (R$ 53,6 bilhes). Os demais R$ 25,5 bilhes foram inscritos em
restos a pagar no processados.
Cabe Sepac monitorar as aes pertencentes ao Programa, as quais so classificadas com

carimbo indicativo de seu andamento. O carimbo azul escuro indica ao concluda, o carimbo
verde indica que a ao est sendo executada dentro do ritmo considerado adequado, o carimbo
amarelo indica ateno, e o vermelho, situao preocupante. O eixo Energia, por suas
especificidades, apresenta outro carimbo, azul claro, relativo a aes que, embora j estejam em
operao, ainda no tiveram a totalidade do investimento previsto efetivado (como uma usina
hidreltrica com previso para dez turbinas, mas em que apenas cinco j tenham sido instaladas).
De acordo com o 11 Balano do PAC, entre as aes dos eixos Transportes, Energia e gua e
Luz para Todos (considerando nesse ltimo somente os tipos Luz para Todos e Recursos Hdricos),
55% das aes estavam concludas ao final de 2014, 37% se encontravam em ritmo considerado
adequado, 5% exigiam ateno e 3% estavam em estado preocupante.
4.1.3 Transportes
No eixo Transportes foi alterada a previso existente em 2013 de aplicar, at o final de 2014,
prazo de vigncia do PAC 2, o montante de R$ 107,5 bilhes. Conforme dados encaminhados pela
Sepac, a previso existente em 2014 para a concluso das aes foi alterada em 25,3%, ou seja, para
R$ 134,7 bilhes. Desse valor, at dezembro de 2014 foram concludas aes no montante de R$
66,9 bilhes, 49,6% do valor previsto e 52,7% superior aos R$ 43,8 bilhes em aes concludas at
dezembro do exerccio anterior. A tabela a seguir sintetiza as metas para 2014 e o valor aplicado nas
aes do eixo concludas at dezembro de 2014.
Execuo das aes de transporte PAC 2
R$ bilhes
Tipo
Rodovias
Ferrovia
Aeroporto
Porto
Hidrovia
Equipamentos - Estradas
Vicinais
Equipamentos Defesa
Portaria Defesa
Total Transportes
Valor associado s
aes concludas
(A)
38,7
2,5
18,2
0,8
0,2
Valor previsto at
2014
(B)
53,9
47,4
21,6
5,0
1,5
Execuo (%)
(A/B)
71,8
5,3
84,3
16,0
13,3
4,1
3,0
136,7
1,3
1,0
66,8
1,3
1,0
134,7
100,0
100,0
49,6
Fonte: Sepac.
Muitas aes tm trmino previsto para alm de 2014. Algumas vo at as dcadas de 2020 e
2030. Dos sete tipos que compem o eixo, o tipo Rodovia o que apresenta maior valor associado,
o que guarda correlao com a importncia que tem sido dada ao modal rodovirio no pas ao longo
das ltimas dcadas. Dentro desse tipo, ressaltam-se as atividades de manuteno. A previso
constante do primeiro balano do PAC 2 era de que, ao final de 2014, fosse realizada manuteno
em 55 mil quilmetros de rodovias, entretanto, ao final de 2014 havia sido concluda manuteno
em 50,7 mil quilmetros, 92,2% da meta originalmente prevista.
TC 005.335/2015-9
De acordo com a mais recente pesquisa de qualidade das rodovias federais, realizada
anualmente pela Confederao Nacional de Transportes (CNT), em 2014, 48,5% da extenso das
rodovias federais apresentavam pavimentao considerada tima e 9,2% boa, enquanto 9,3% da
pavimentao foram considerados ruins ou pssimos. Essa nova pesquisa difere um pouco da
anterior, em 2013, que classificava 53,6% da pavimentao das rodovias federais como tima e
9,5% como ruim ou pssima. Os resultados para ambos os anos so muito superiores aos obtidos em
2006, ano anterior ao do lanamento do PAC.
No tipo Aeroporto, esto previstas 111 aes, quatro a mais do que as existentes ao final de
2013. No histograma a seguir apresentada a situao em termos de execuo fsica das aes no
tipo em dezembro de 2014, evidenciando o grande nmero de aes ainda por iniciar a execuo.
Histograma do grau de execuo das aes no tipo Aeroporto 2014
Fonte: Sepac.
O 11 Balano do PAC 2 contabiliza conjunto de aes ligadas ao tipo Estradas Vicinais, cujo
executor o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), e que voltado para aquisio, e
posterior repasse para os municpios de menor porte, de motoniveladoras, caminhes-caamba e
retroescavadeiras. De acordo com informaes da Sepac, do conjunto de equipamentos previstos
para distribuio, j foi alcanada toda a meta prevista no PAC 2, sendo os municpios
contemplados com 5.060 motoniveladoras, 5.060 caminhes-caamba e 5.071 retroescavadeiras.
A ao voltada para aquisio de 161 balanas para o controle de peso de veculos nas
rodovias federais ainda no foi executada, apesar da previso para seu trmino ter sido dezembro de
2014.
As aes do PAC ligadas melhoria da capacidade porturia do pas somam 84 aes,
voltadas para a construo de acessos terrestres, dragagem e derrocamento at a construo de
terminais de passageiros. A previso existente era que at o final de 2014 fossem concludas aes
no valor de R$ 5,0 bilhes. Desse total, at dezembro de 2014, as obras concludas somaram R$ 800
milhes, aproximadamente 16% do total previsto.
Com relao ao modal ferrovirio, verifica-se, conforme tabela anterior, que somente 5,3%
dos valores previstos foram aplicados. No histograma a seguir apresentada a distribuio do grau
de execuo das aes em ferrovias, evidenciando-se que existem muitas aes ainda no iniciadas,
TC 005.335/2015-9
ou com grau bastante reduzido de execuo.

Histograma do grau de execuo das aes no subtipo Ferrovias 2014
Fonte: Sepac.
Com relao ao modal hidrovirio, a previso era de que at o final da vigncia do Programa
fossem concludas aes totalizando R$ 1,5 bilho, entretanto, at o final de dezembro de 2014,
foram concludas obras no valor de R$ 0,2 bilho. A distribuio do grau de execuo fsica das
aes em hidrovias pode ser vista no grfico a seguir. H muitas aes que ainda no foram
iniciadas ou que apresentam grau bastante reduzido de execuo.
Histograma do grau de execuo das aes no subtipo Hidrovias 2014
Fonte: Sepac.
4.1.4 Energia
O eixo Energia apresenta um conjunto de 1.176 aes, 109 a mais do que as 1.067 aes
existentes ao final de 2013. O Quadro 4 do Apndice traz um panorama dos investimentos previstos
TC 005.335/2015-9
no eixo, com as metas originais at 2014, as metas repactuadas, bem como o alcance das metas
fsicas das aes concludas at dezembro de 2014. At o final de 2014, foram concludas aes no
valor de R$ 253,3 bilhes, equivalentes a 75,8% do total previsto para ser investido at 2014, que
foi de R$ 334,3 bilhes, representando um acrscimo de 28,7% em relao situao ao final de
2013.
Dos seis tipos que compem o eixo, o que apresenta maior valor representativo o tipo
Petrleo e Gs Natural, que tinha previso de investimento em aes, para o final de 2014, de R$
188,6 bilhes. Desse total, foram investidos R$ 162,6 bilhes, ou seja 82,6% do total previsto.
Embora ainda haja certa quantidade de aes em seus estgios iniciais, o eixo apresenta
grande nmero de aes j finalizadas, conforme pode ser visto no histograma a seguir, com a
distribuio do grau de execuo fsica das aes em energia.
Histograma do grau de execuo das aes no eixo Energia 2014
Fonte: Sepac.
Nota-se, conforme tabela a seguir, que o montante apresentado na ltima coluna bastante
superior aos R$ 334,3 bilhes de investimentos previstos pelo PAC 2 at 2014, evidenciando que
boa parte das aes tem previso de trmino superior ao prazo de vigncia do PAC 2.
Aes do PAC 2 Energia
Tipo
Petrleo e Gs Natural
Gerao de Energia Eltrica
Transmisso de Energia Eltrica
Marinha Mercante
Combustveis Renovveis
Geologia e Minerao - CPRM
Total
Nmero total
de aes
148
347
178
484
7
12
1.176
Nmero de
aes
iniciadas*
132
294
145
484
6
12
1.073
Valor total das aes iniciadas
(R$ bilhes)
1.181,60
114,00
26,06
27,41
6,68
0,63
1.356,38
Fonte: Sepac.
* Foram consideradas apenas as aes com valor previsto diferente de zero.
O PAC 2 aumentou a capacidade do parque gerador brasileiro em 15.908 MW, sendo 5.708
TC 005.335/2015-9
MW em 2014. Houve, tambm, uma pequena elevao no total de energia a ser gerada, de 53,42
GW para 53,56 GW, apesar de o nmero de aes em energia em 2014 ter se mantido em 323, como
em 2013, conforme pode ser visto na tabela a seguir.
Nmero de empreendimentos de gerao de energia eltrica por tipo de gerao
Nmero de
empreendimentos
42
218
34
7
3
1
5
13
323
Tipos de gerao
Usina Hidreltrica
Usina Elica
Usina Termeltrica a Biomassa
Usina Termeltrica a Gs Natural
Usina Termeltrica a Carvo
Usina Termonuclear
Usina Termeltrica a leo
Pequena Central Hidreltrica
Total
Meta p/ potncia instalada

(MW)
39.486
5.701
2.090
2.094
1.445
1.405
1.094
250
53.565
Fonte: Sepac.
Uma vez gerada a energia, necessrio faz-la chegar aos mercados consumidores, o que
realizado por intermdio de linhas de transmisso e subestaes. No mbito do PAC 2, h cerca de
68 subestaes e 110 linhas de transmisso, totalizando 49,61 mil quilmetros de novas linhas. Na
tabela a seguir apresentada a situao das aes do tipo, por estgio de concluso. Quando se faz o
cotejo entre a situao existente em dezembro de 2013 e a atual, verifica-se que houve evoluo nas
aes, pois em 2013 apenas 31 aes de implantao de linhas de transmisso e 32 de construo de
subestaes estavam concludas, frente a 44 e 46 aes concludas ao final de 2014,
respectivamente.
Estgio das aes de transmisso de energia eltrica 2014
Linhas de transmisso
Estgio
Nmero de aes
Quilmetros
3
27
36
44
110
15.550
13.562
6.681
13.818
49.611
Ao preparatria
Em licitao de obra
Em obra
Concluda
Total
Subestaes
Nmero de
MVA1
aes
1
150
21
9.338
46
25.609
68
35.097
Fonte: Sepac.
(1) MVA: Megavolt-Ampre, unidade de medida de potncia aparente.
4.1.5 Minha Casa Minha Vida

O eixo Minha Casa Minha Vida contempla trs tipos: o programa Minha Casa Minha Vida, o
financiamento aquisio de moradias por intermdio do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo e a urbanizao de assentamentos precrios. A previso de investimentos nos tipos e
subtipos vinculados ao eixo at 2014, bem como o percentual de alcance das metas fsicas das aes
concludas quando do 11 Balano, em dezembro de 2014, apresentada no Quadro 5 do Apndice.
A previso original de dispndios em aes concludas, at 2014, no mbito do eixo era de
R$ 255,7 bilhes, previso que foi superada, uma vez que at o final de 2014 foram despendidos,
em aes concludas do eixo, cerca de R$ 449,7 bilhes.
A meta originalmente existente de contratar dois milhes de unidades habitacionais do
TC 005.335/2015-9
programa Minha Casa Minha Vida II foi ampliada, passando para 2,75 milhes ao final de 2014.
Desse total, foram contratadas 2,72 milhes de unidades, uma consecuo de 98,9% da nova meta
prevista, com subsdios associados no valor de R$ 88,84 bilhes. Assim como j visto em outros
conjuntos de aes do PAC, a ao considerada como concluda com a assinatura do contrato, e
no com a efetiva entrega do imvel ao muturio. Entretanto, de acordo com a Sepac, das 3,7
milhes de moradia previstas no PAC 1 e no PAC 2, j foram concludas fisicamente 1,87 milho.
O financiamento aquisio de imveis a ser realizado no mbito do SBPE

operacionalizado pelos bancos que possuem carteira de emprstimo imobilirio, destinada
aquisio, reforma ou construo de novas moradias. A meta original era a concesso de
emprstimos no montante de R$ 176 bilhes at 2014, a qual tambm foi superada ao final de 2014,
com emprstimos concedidos no valor de R$ 360,15 bilhes, relativos a 1,92 milho de contratos.
O tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios composto por 2,99 mil aes, distribudas
segundo a tabela a seguir. Houve manuteno do valor previsto originalmente para dispndios em
aes concludas at 2014, de R$ 7,08 bilhes. Desse total, at o final do exerccio de 2014, foram
despendidos 712 milhes, 10,06% da meta.
Aes do PAC 2 Tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios
Subtipo
Urbanizao
Proviso Habitacional
Planos Locais de Habitao de
Interesse Social
Assistncia Tcnica
Urbanizao - Estudos e projetos
Desenvolvimento Institucional
Lotes Urbanizados
Requalificao de Imveis
Total
Nmero
total de
aes
798
612
Nmero de
aes iniciadas
759
604
Valor associado s
aes iniciadas (R$
milhes)
19.561,75
1.604,73
1.270
1.253
82,75
180
115
4
13
7
2.999
160
63
4
13
5
2.861
27,59
47,37
12,69
15,77
2,81
21.355,45
Fonte: Sepac.
A tabela a seguir apresenta a evoluo das aes do tipo, por estgio de concluso, entre
dezembro de 2012 e dezembro de 2014.
Evoluo das aes do tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios
Estgio
Ao preparatria
Em licitao
Em obra
Em execuo
Concluda
Total
Nmero de aes Nmero de aes Nmero de aes

(dez/2012)
(dez/2013)
(dez/2014)
318
203
87
350
94
51
990
952
906
672
462
363
1.028
1.415
1.592
3.358
3.126
2.999
Fonte: Sepac.
4.1.6 gua e Luz para Todos

O eixo gua e Luz para Todos abarca seis tipos, conforme tabela a seguir, com previso de
que fossem despendidos R$ 32,2 bilhes em aes concludas at 2014. Desse total, at o trmino
TC 005.335/2015-9
de 2014 foram despendidos em aes concludas R$ 10,3 bilhes, 32% do total previsto. O Quadro
6 do Apndice apresenta as metas previstas para o eixo, bem como o alcance das aes efetivamente
concludas at o final de 2014.
Aes do PAC 2 Eixo gua e Luz para Todos
Tipo
gua em reas urbanas
Recursos Hdricos
Luz para Todos
Portaria MDS
Portaria Integrao
Nacional
Equipamentos
Integrao
Total
Nmero de aes
Nmero de aes
iniciadas
Valor previsto das aes

iniciadas
(R$ milhes)
13.462,14
18.240,53
8.129,54
1.253,75
3.014
405
45
4
2.560
245
45
4
1.554,60
179,30
3.471
2.857
42.819,86
Fonte: Sepac.
O eixo contabiliza, portanto, 3.471 aes, em diferentes estgios de execuo, conforme pode
ser visto no histograma a seguir.
Histograma do grau de execuo das aes no eixo gua e Luz para Todos 2014
Fonte: Sepac.
O programa Luz para Todos coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia, sendo
operacionalizado pela Eletrobras, mas suas aes so executadas pelas empresas concessionrias de
energia eltrica, pblicas e privadas, bem como por cooperativas de eletrificao rural. O objetivo
do programa disponibilizar o acesso energia eltrica populao rural em cujas localidades esse
servio ainda no esteja disponvel. Nota-se que, embora atualmente integre o PAC, o Luz para
Todos foi criado em 2003, bem antes do lanamento do Programa, portanto. A meta original era
efetuar 813 mil novas ligaes at 2014, posteriormente reduzida para 715,9 mil. At o final de
2014, foram feitas 538,5 mil ligaes, correspondendo consecuo de 75,2% da meta atualizada.
TC 005.335/2015-9
O tipo Equipamentos Integrao compreende a aquisio de 51 perfuratrizes, em um valor
total previsto de R$ 179,3 milhes, a serem utilizadas na perfurao de poos de gua para o
combate seca na regio do Semirido e em estados da regio Sul do pas. A definio das
especificaes dos equipamentos, do quantitativo a ser adquirido, bem como dos critrios a serem
utilizados, coube ao Servio Geolgico do Brasil Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
(CPRM). At o final de 2014, a ao estava com percentual nulo de execuo fsica.
O tipo Recursos Hdricos o que possui o maior montante de recursos a serem despendidos,
R$ 18,24 bilhes em aes j iniciadas. Seus objetivos so a ampliao do abastecimento de gua, a
revitalizao de bacias hidrogrficas, envolvendo construo de adutoras, barragens, sistemas de
captao e tratamento de gua, a elaborao de projetos, implantao/ampliao/melhoria de
sistemas pblicos de coleta, tratamento e destinao final de resduos slidos, a implantao de
poos e permetros de irrigao, entre outras atividades.
O nmero de aes previstas nesse tipo cresceu de 155 ao final de 2011 para 405 ao final de
2014. A previso existente era de que at o final de 2014 fossem concludas aes no valor de
R$ 17,7 bilhes, entretanto, ao trmino do mencionado ano, encontravam-se concludas aes no
valor de R$ 1,65 bilho, 9,32% do previsto originalmente.
O tipo com maior nmero de aes previstas do eixo o gua em reas Urbanas, que
apresenta os seguintes objetivos: aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais, indgenas e quilombolas, bem como a instalao de
sistema de abastecimento de gua em escolas. At dezembro de 2014, a meta era que fossem
concludas aes no valor de R$ 3,2 bilhes, meta que se manteve a mesma desde o lanamento do
Programa. Ao final de 2014 haviam sido concludas aes no montante de R$ 1,12 bilho, 35% da
meta.
4.1.7 Cidade Melhor

O eixo Cidade Melhor abarca projetos de saneamento, preveno de reas de risco, aes de
mobilidade urbana, aquisio de equipamentos metrovirios, entre outras. O Quadro 7 do Apndice
fornece os valores associados a esse eixo, segmentado por seus tipos constituintes. A previso de
dispndios em aes a serem concludas at 2014 foi de R$ 22,3 bilhes, entretanto ao final do
mencionado exerccio haviam sido concludas aes no valor de R$ 10,7 bilhes, 48% do total
previsto. Na tabela a seguir so apresentados os tipos associados ao eixo, com o nmero total de
aes, quantidade de aes iniciadas e os montantes financeiros associados.
Aes do PAC 2 Eixo Cidade Melhor
Tipo
Saneamento
Nmero de aes
iniciadas
Nmero de aes
Valor previsto das aes iniciadas

(R$ milhes)
5.583
4.897
33.817,20
Preveno em reas de risco
580
466
11.321,27
Cidades Histricas
424
30
206,60
Cidades Digitais
262
0,00
Mobilidade Urbana
375
90
30.855,73
Pavimentao
241
241
3.060,73
12,33
7.466
5.725
79.273,86
Portaria - Cincia e Tecnologia

Total
Fonte: Sepac.
No histograma a seguir, v-se a distribuio dos percentuais de execuo fsica das aes.
TC 005.335/2015-9
Histograma do grau de execuo das aes no eixo Cidade Melhor 2014
Fonte: Sepac.
As aes ligadas ao tipo Saneamento contemplam o apoio a projetos de coleta e reciclagem de

materiais (apoio a catadores), drenagem, esgotamento sanitrio, implantao de estaes de
tratamento de esgoto, melhorias das condies habitacionais em reas sujeitas doena de Chagas,
aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em
comunidades rurais. Do total de investimentos previstos at 2014 para essa rea, R$ 7,6 bilhes,
foram concludas aes no valor de R$ 2,7 bilhes, o que representa 35,5% do total previsto.
Em 2013 foi inserido um novo tipo ao eixo, o tipo Cidade Digital, que tem por objetivo, de
acordo com o 9 Balano do PAC 2, modernizar a gesto e o acesso aos servios pblicos no
municpio, por intermdio de construo de rede de fibra ptica e promoo de capacitao para
operao da rede. So 262 aes, operacionalizadas por intermdio de acordos de cooperao entre
Unio e municpios, as quais, conforme tabela acima, ainda no foram iniciadas. Todas as aes tm
previso de trmino em dezembro de 2015, ou seja, aps a vigncia prevista do PAC 2.
O tipo Cidades Histricas, tambm no existente at 2012, tem por objetivo a execuo de
aes voltadas para a preservao do patrimnio histrico e artstico, sendo composto por 424
aes, das quais apenas trinta foram iniciadas.
As aes do tipo Mobilidade Urbana tm como objetivo o fortalecimento da capacidade dos
centros urbanos de prover condies adequadas de transporte coletivo e de massa. So 375 aes
englobando a construo de vias urbanas, implantao de veculos leves sobre trilhos (VLTs), trens
urbanos, sistemas de monitoramento, metrs, monotrilhos, corredores de nibus, aeromveis e Bus
Rapid Transits (BRTs). Do total de investimentos previstos at 2014 para essa rea, R$ 7,9 bilhes,
foram concludas aes no valor de R$ 6,9 bilhes, o que representa 87,3% do total previsto.
As aes do tipo Preveno em reas de Risco esto voltadas para o manejo de guas
pluviais, elaborao de estudos e projetos, bem como obras de conteno de encostas e de cheias.
Todas as aes so executadas por intermdio de contratos de financiamento ou termos de
compromisso, no havendo aes executadas diretamente pela Unio. At dezembro de 2014 foram
executadas, em aes concludas, obras no valor de R$ 0,9 bilho. Considerando que a meta para
2014 era executar obras no valor de R$ 3,1 bilhes, foram executados em aes concludas 29% da
previso existente.
Quanto ao tipo Pavimentao, esto abarcadas obras de pavimentao, caladas, sinalizao e
drenagem, tendo como objetivo a melhoria da acessibilidade dos municpios por intermdio de
TC 005.335/2015-9
pavimentao e qualificao de vias urbanas existentes. At dezembro de 2014 foram executadas,
em aes concludas, obras no valor de R$ 0,2 bilho. Considerando que a meta para 2014 era
executar obras no valor de R$ 3,5 bilhes, foram executados em aes concludas 5,7% da previso
existente.
4.1.8 Comunidade Cidad

O eixo Comunidade Cidad composto por aes de carter social e apresentava, ao final de
2014, 31,19 mil empreendimentos, divididos em onze tipos, conforme tabela apresentada a seguir.
Houve uma evoluo de mais de 500% no nmero de empreendimentos do eixo, desde o 3
Balano, em dezembro de 2011, primeiro ano do PAC 2, ao ltimo balano, ao final do quarto ano.
Em 2011, eram 5,1 mil aes.
Estgio de execuo das aes do eixo Comunidade Cidad dezembro/2014
Tipo
Unidade Bsica de Sade (UBS)
Quadras Esportivas nas Escolas
Creches e Pr Escolas
Unidade de Pronto Atendimento (UPA)
Centro de Artes e Esportes Unificados
Infraestrutura Turstica
Equipamentos de Esporte de Alto
Rendimento
Equipamentos - Sade
Equipamentos - Justia
Portaria - Cultura
Equipamentos - Educao
Total
14.448
9.817
6.016
484
342
47
12.328
4.826
4.254
322
342
2
Valor previsto das

aes iniciadas (R$
milhes)
3.010,10
1.995,03
5.280,06
620,52
755,15
214,50
34
23
2.411,68
6
2
2
1
31.199
6
2
2
1
22.108
330,49
22,30
40,83
525,00
15.205,66
Nmero de
aes
Nmero de
aes iniciadas
Fonte: Sepac.
At o final de 2014 foram concludas aes no valor de R$ 5,5 bilhes, correspondendo a

27,8% do total previsto a ser despendido em aes no mencionado ano, de R$ 19,8 bilhes. O
Quadro 8 do Apndice apresenta as metas para o eixo at 2014 e o que foi efetivamente concludo.
Considerando que as aes do eixo so de carter nitidamente local, a maioria das aes so
executadas por municpios, entretanto, os recursos do eixo so basicamente federais. A seleo das
aes feita em comum acordo entre Unio e municpios e o aporte dos recursos feito mediante
transferncias que so realizadas por intermdio de termos de compromisso ou transferncias fundo
a fundo, no caso de dispndios ligados sade e educao. A maior parte das aes tinha previso
de trmino at dezembro de 2014, embora algumas se estendam at maio de 2015.
As aes do eixo se encontram em diferentes estgios de execuo. At dezembro de 2014, de
acordo com o 11 Balano do PAC, 5.277 aes j haviam sido concludas. No histograma a seguir
apresenta-se a distribuio dos graus de execuo fsica das aes do eixo.
TC 005.335/2015-9
Estgio de execuo das aes do eixo Comunidade Cidad 2014
Fonte: Sepac.
4.1.9 Execuo Oramentria do PAC

Como mencionado na introduo deste tpico, os recursos voltados para as aes do
Programa possuem variadas fontes entre essas, os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da
Unio, que sero explorados a seguir, abarcando os oito anos de vigncia do PAC, de 2007 a 2014,
evidenciando, em especial, a evoluo da dotao oramentria prevista e a sua execuo, tanto no
exerccio, como por intermdio da liquidao dos restos a pagar.
O critrio adotado para a mensurao da execuo foi a soma dos valores liquidados da
dotao do exerccio ao longo do ano com os montantes liquidados referentes a restos a pagar no
processados de exerccios anteriores. Conforme referido na introduo, as aes oramentrias do
PAC tm sido consideradas prioritrias desde o incio do Programa, no sendo objeto de
contingenciamento. Alm disso, ao final de cada exerccio, todo o montante de crditos
empenhados, at ento no liquidados ordinariamente, inscrito em restos a pagar no processados
para ser executado em anos posteriores.
No grfico a seguir apresentada a evoluo dos valores de dotao e execuo oramentrias
das aes do PAC para o perodo em estudo, segregados em OFSS e restos a pagar no processados
de exerccios anteriores. Como se pode observar, a trajetria do volume de recursos oramentrios
alocados ao Programa (dotao atualizada) no manteve o contnuo crescimento registrado no
perodo 2007/2013, tendo decrescido para R$ 62,1 bilhes em 2014, frente a um valor de dotao
de R$ 67 bilhes em 2013. Entretanto, o valor de restos a pagar no processados inscritos de
exerccios anteriores continua a subir, atingindo R$ 65,5 bilhes, 105,5% do valor da dotao de
2014.

TC 005.335/2015-9
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC
(Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
R$ bilhes
160.0
140.0
120.0
100.0
38.9
80.0
65.5
51.4
RP No P rocessados
OFSS
60.0
29.6
24.3
40.0
29.9
16.9
25.7
20.7
12.1
20.0
3.8
9.3
2.8
18.9
13.1
40.4
62.1
17.4
18.2
8.0
9.6
0.0
Fonte: Siafi.
Assim como nos exerccios anteriores, em 2014 no se logrou executar integralmente a

dotao oramentria das aes do Programa. Destarte, da dotao de R$ 62,1 bilhes, foram
empenhados R$ 53,6 bilhes, havendo liquidao de R$ 28,1 bilhes, o que equivale a 52,4% do
total empenhado.
A tabela a seguir apresenta a evoluo dos valores, para cada exerccio, de crditos
empenhados e liquidados, bem como a execuo por inscrio em restos a pagar no processados
(RPNP). Em termos absolutos, 2013 foi o ano em que ocorreu a maior execuo por inscrio em
restos a pagar no processados. Em termos relativos, o ano em que ocorreu o maior percentual de
execuo por inscrio em RPNP foi 2008, com 77%. Ante as dificuldades para se executar o
oramento anual, o estoque de RPNP tem crescido ao longo dos anos. Em janeiro de 2014 havia um
estoque de R$ 65,5 bilhes de RPNP a pagar, 27% a mais que os R$ 51,4 bilhes de RPNP a pagar
existentes no incio de 2013. Desse total de 2014, foram liquidados R$ 29,9 bilhes e pagos
R$ 28,5 bilhes.
Execuo do Oramento Anual do PAC
(%)
Execuo
Oramento anual
- Inscrio RPNP
(R$ bilhes)
(%)
Total
Exerccio
Empenho
Oramento anual
Liquidao
Oramento
anual
(R$ bilhes)
2007
16,0
4,9
30,6
11,1
69,4
100,0
2008
17,0
3,9
23,0
13,1
77,0
100,0
TC 005.335/2015-9
(%)
Execuo
Oramento anual
- Inscrio RPNP
(R$ bilhes)
(%)
Total
Exerccio
Empenho
Oramento anual
Liquidao
Oramento
anual
(R$ bilhes)
2009
27,1
9,6
35,5
17,5
64,5
100,0
2010
29,7
10,5
35,0
19,2
65,0
100,0
2011
35,4
9,6
27,1
25,8
72,9
100,0
2012
53,9
18,2
33,8
35,7
66,2
100,0
2013
63,1
21,9
34,7
41,2
65,3
100,0
2014
53,6
28,1
52,4
25,5
47,6
100,0
Fonte: Siafi.
As razes dessa contnua ascenso da liquidao por restos a pagar no processados podem
ser vistas nos grficos a seguir. Em todos os exerccios de vigncia do PAC, a maior parte das aes
oramentrias teve execuo da dotao anual inferior a 25% dos crditos da dotao liquidados.
Em 2014, o percentual de aes com execuo menor que 25% foi da ordem de 69%.
Grau de execuo das aes oramentrias do PAC
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
73%
79%
78%
73%
69%
69%
63%
30%
55%
20%
10%
0%
2007 (386)
2008 (539)
2009 (549)
Muito Fraca (< 25%)
2010 (564)
Fraca (> 25% e < 50%)
2011 (398)
Razovel (>50% e < 84%)
2012 (573)
2013(411)
2014(403)
Alta (> 84%)
Fonte: Siafi.
A participao das aes do PAC no total de recursos executados em investimentos continuou

a aumentar em 2014. Em 2013, dos R$ 50,93 bilhes liquidados em investimentos (Grupo de
Despesa 4), R$ 29,76 bilhes, ou seja, 58,4% do total, foram relativos a aes do PAC. O exerccio
de 2012 foi o primeiro em que os valores executados (crditos anuais liquidados somados a RPNP
liquidados) em aes do PAC em investimentos foram superiores aos valores executados em aes
de investimento no pertencentes ao Programa. Em 2013 e 2014 essa situao se manteve. Em 2014
foram executados no Grupo de Despesa 4 recursos no montante de R$ 58,36 bilhes, dos quais
R$ 37,22 bilhes, 63,8%, foram relativos a aes do PAC. No grfico a seguir pode-se ver a
TC 005.335/2015-9
evoluo da participao das aes do PAC no total despendido com investimentos pelo governo
federal.
Execuo dos Investimentos PAC x Demais

R$ bilhes
Fonte: Siafi.
Quando se faz a segmentao dos valores executados pelo PAC em seus oito anos de vigncia,
por Modalidade de Aplicao, verifica-se que as aplicaes diretas, aquelas que so realizadas pelos
prprios rgos do governo federal, representam a maior parte do que j foi executado, atingindo
pouco mais de 80% do total. O restante foi executado por intermdio de transferncias aos entes
subnacionais: estados, municpios e Distrito Federal. No grfico a seguir apresenta-se a evoluo da
participao de cada modalidade de aplicao na execuo das aes do PAC, por ano.
TC 005.335/2015-9
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007/2014 Modalidade

de Aplicao (%)
Fonte: Siafi.
A distribuio da execuo das aes do PAC por funo oramentria consolidada para todo
o perodo de vigncia do Programa apresentada no grfico a seguir. A funo Transporte, eixo
Transportes, foi a mais representativa nos seis anos. Ressalta-se que a funo Encargos Especiais
engloba as transferncias ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que financia o programa
Minha Casa Minha Vida, bem como o programa Operaes Especiais Outros Encargos Especiais,
cujas aes esto direcionadas para a integralizao da participao da Unio no capital de diversas
empresas voltadas para aes especficas.
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007/2014 por Funo
Oramentria (%)
Habitao; 1.15
Agricultura; 1.32 Assistncia Social; 0.72 Indstria; 0.31

Defesa Nacional; 6.74
Educao; 4.15
T ransporte; 37.17
Sade; 3.60
Saneamento; 4.67
Urbanismo; 4.36
Gesto Ambiental; 7.10

Encargos Especiais; 24.71
Energia; 0.29 Demais; 3.71
TC 005.335/2015-9

Fonte: Siafi.
So 21 os rgos superiores que executaram as aes do PAC, dos quais trs Ministrio dos
Transportes, Ministrio das Cidades e Ministrio da Integrao Nacional abrangeram 76,48% do
total executado ao longo do perodo, R$ 178,63 bilhes em valores liquidados do oramento e de
RPNP. A distribuio dos valores executados por rgo superior pode ser vista na tabela a seguir.
Execuo Oramentria do PAC por rgo Superior 2007/2014
R$ milhes
rgo
Superior
%
Tota
l
Execuo (OFSS + Restos a Pagar no Processados Liquidados)

2007
2008
2009
Min. dos
Transportes
2010
2011
2012
2013
4.704,20
5.789,90
Min. das Cidades
2014
Total
9.025,53
13.567,97
12.125,40
10.622,83
12.152,20
14.256,48
82.244,51
35,21
1.142,18
3.551,49
6.051,80
4.590,19
10.255,42
13.654,99
16.609,20
20.528,79
76.384,06
32,70
Min. da
Integrao
Nacional
654,99
1.316,05
2.322,53
3.157,70
1.816,12
2.575,13
3.882,80
4.277,51
20.002,83
8,56
Min. da Sade
139,96
899,58
670,01
1.164,89
951,06
1.158,81
1.541,42
1.883,97
8.409,70
3,60
307,13
244,72
673,16
843,38
944,81
939,62
2.412,47
2.575,69
8.940,98
3,83
0,00
0,00
0,00
0,00
427,39
4.311,72
2.423,17
2.521,28
9.683,56
4,15
565,11
78,00
0,00
0,00
0,00
3.742,95
4.780,20
5.300,57
14.466,83
6,19
Min. do Desenv.
Agrrio
0,00
0,00
0,00
0,00
18,47
192,97
1.318,13
3.398,76
4.928,33
2,11
Min. do
Planejamento
0,00
0,00
0,00
1,48
0,21
0,92
1.233,70
459,43
1.695,74
0,73
Min. de Minas e
Energia
48,42
60,70
167,87
230,83
183,92
167,23
263,85
290,15
1.412,97
0,60
Min. do
Desenvolviment
o Social e
Combate Fome
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
612,80
365,75
714,50
1.693,05
0,72
Min. da Fazenda
0,00
0,00
0,00
0,00
200,00
550,00
160,00
0,00
910,00
0,39
Comando da
Aeronutica
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
251,20
156,96
60,66
468,82
0,20
Min. da Cultura
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
119,61
236,19
267,30
623,10
0,27
Min. do Turismo
50,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
7,71
93,68
151,39
0,06
Min. da Cincia
e Tecnologia
4,47
5,81
0,00
0,00
0,00
20,56
20,93
0,00
51,77
0,02
Min. do Meio
Ambiente
40,10
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
40,10
0,02
Ministrio da
Justia
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
22,27
0,00
22,27
0,01
Ministrio do
Esporte
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
15,52
882,14
897,66
0,38
Ministrio das
Comunicaes
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
17,48
27,53
45,01
0,02
Ministrio da
Agricultura
Pecuria e
abastecimento
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
37,74
449,16
486,90
0,21
7.656,56
11.946,25
18.910,90
23.556,44
26.922,80
38.921,33
47.657,69
57.987,60
233.559,58
100,00
Presidncia da
Repblica
Min. da
Educao
Min. da Defesa
Total
Fonte: Siafi.
Quanto aos tipos de aes, nota-se que o Ministrio dos Transportes concentra dispndios em
diferentes modais; o Ministrio das Cidades engloba aes de gesto de riscos e resposta a
TC 005.335/2015-9
desastres, mobilidade urbana, moradia, planejamento urbano e saneamento bsico; e o Ministrio da
Integrao Nacional possui aes voltadas para irrigao, conservao e gesto de recursos hdricos,
desenvolvimento regional, oferta de gua e saneamento, dentre outras.
4.2. Anlise Setorial: Programas Temticos do PPA 2012-2015

Este tpico d continuidade a duas inovaes relevantes, no que tange abordagem utilizada
pelo Tribunal ao avaliar a ao setorial do governo federal, no mbito da Prestao de Contas do
Presidente da Repblica (PCPR). A primeira delas, de carter formal, marca a evoluo de uma
anlise compartimentada por funes de governo conforme classificao trazida pela
Portaria MP 42/1999 para uma abordagem centrada nos programas temticos inaugurados pelo
Plano Plurianual 2012-2015 (Lei 12.593/2012). Com isso, busca-se valorizar o PPA como
ferramenta de planejamento governamental e facilitar o processo de comunicao, sociedade, dos
resultados produzidos pela atuao do governo e fiscalizados pelo TCU.
A segunda modificao relaciona-se ao enfoque dado pelo Tribunal no cumprimento de sua
misso de subsidiar o julgamento das Contas do Presidente da Repblica, levado a efeito pelo
Congresso Nacional, no que se refere aos resultados da interveno governamental e seus efeitos na
realidade dos brasileiros. No exerccio de 2013, iniciou-se uma mudana de perspectiva que, no
futuro, dever produzir uma opinio consistente acerca das informaes de desempenho que
evidenciam os resultados das principais polticas pblicas empreendidas pelo governo federal na sua
esfera de atribuies.
Referida mudana de perspectiva sublinha a atribuio do TCU no escopo do processo de
controle externo voltado ao julgamento das Contas do Presidente da Repblica: oferecer, mediante
parecer prvio, subsdios tcnicos para informar a competente deciso do Congresso Nacional
(inciso I do art. 71 da Constituio Federal). Para tanto, o Tribunal deve empreender fiscalizaes
sobre o conjunto de informaes financeiras e no financeiras providas pela PCPR, entendida como
o principal instrumento da Presidncia da Repblica a servio das necessrias transparncia e
prestao de contas sociedade brasileira.
Cumpre ressaltar que as inovaes em comento esto em sintonia com as concluses e
recomendaes oriundas do estudo comparativo demandado pelo prprio TCU e realizado pela
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) sobre o Parecer Prvio e o
Relatrio das Contas do Governo da Repblica.
Em relao focalizao das anlises sobre o PPA, buscou-se enfatizar os componentes
indicativos do desempenho governamental definidos pela atual estrutura do plano. O modelo do
PPA 2012-2015 organiza a atuao de governo nas dimenses estratgica e ttica, restringindo aos
oramentos anuais a dimenso operacional. A dimenso estratgica do plano procura evidenciar o
alcance da viso de futuro do pas e a realizao dos macrodesafios que orientaro as polticas
pblicas federais. J a dimenso ttica do PPA enfatiza os resultados dos programas temticos,
evidenciando a contribuio das polticas pblicas que integram a agenda de governo para o alcance
dos macrodesafios. Por fim, o oramento responde pela organizao das aes na dimenso
operacional, com nfase na eficincia no emprego dos recursos pblicos.
Dessa forma, de acordo com a Lei 12.593/2012, que aprovou o novo modelo, a partir de 2012
o PPA deixou de detalhar os programas em aes, que se desdobravam em metas fsicas e em
valores. Nesse novo modelo, o binmio programa-ao, que estruturava tanto os planos plurianuais
como os oramentos, deu lugar a programas temticos, objetivos e iniciativas.
O programa temtico retrata a agenda de governo organizada pelos temas das polticas
pblicas e representa a dimenso ttica do plano. Sua abrangncia deve ser a necessria para
TC 005.335/2015-9
representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a avaliao, as transversalidades, as
multissetorialidades e a territorialidade. Apresenta como principais componentes: indicadores,
objetivos, metas e iniciativas.
O indicador um instrumento que permite identificar e aferir aspectos relacionados a um

programa temtico. Apurado periodicamente, deve auxiliar o monitoramento da evoluo de uma
determinada realidade, gerando subsdios para a avaliao. Contudo, no atual modelo do PPA, no
so obrigatrios ndices anuais e ndices a serem alcanados ao final da vigncia do plano, como
nos planos plurianuais anteriores.
O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no territrio. Para cada objetivo
esto associadas metas, que podem ser qualitativas ou quantitativas. As metas so indicaes que
fornecem parmetros para a realizao esperada para o perodo do plano. No so desdobradas em
metas anuais, como nos planos anteriores.
A iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da coordenao de
aes oramentrias e outras aes institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes
federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas. Elas estabelecem a relao
formal do plano com o oramento.
No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2013, o Tribunal apontou
distores materiais que afastavam a confiabilidade de parcela significativa das informaes
relacionadas consecuo das metas previstas no Plano Plurianual 2012-2015. Assim, recomendouse Controladoria-Geral da Unio (CGU) que estabelecesse procedimentos para certificar, na maior
extenso possvel, a exatido das informaes de desempenho constantes da PCPR, previamente ao
encaminhamento desta ao Congresso Nacional.
Nesse sentido, a CGU realizou trabalho de anlise sobre amostra de indicadores e metas do
PPA 2012-2015. O relatrio da CGU apontou que h informaes sobre indicadores e metas
(conceitos implcitos, metodologia de clculo, forma de apurao dos dados) que no esto
sistematizados em um instrumento formal com padronizao mnima, bem como no esto
disponveis para o pblico externo interessado, fato que prejudica a utilizao dos indicadores e
metas como instrumentos de controle social.
A avaliao da CGU registrou problemas em 46% dos indicadores examinados, e em 19% das
metas selecionadas para anlise, bem como recomendou SPI/MP que institusse ficha dos
indicadores e das metas para o prximo PPA, com informaes pblicas, tais como: definio de
conceitos implcitos, memria de clculo detalhada de cada apurao ocorrida, forma da coleta de
dados e testes de consistncia dos dados primrios realizados.
Metodologia Aplicada
As anlises realizadas objetivaram aferir a relevncia e a suficincia, a validade e a
confiabilidade dos indicadores e das metas constantes no PPA, bem como a utilidade da cesta de
indicadores dos programas temticos selecionados para anlise. A escolha apoia-se no fato de que
tais indicadores e metas podem ser tomados como proxy dos resultados da ao de governo
explicitada pelo PPA. Assim, o trabalho busca concluir, nesse momento, acerca da solidez de tais
instrumentos enquanto evidncias capazes de sustentar a opinio do controle externo.
A opinio do TCU adota como parmetros dois marcos principais: as Normas de Auditoria do
Tribunal (NAT), constantes da Portaria TCU 280/2010, em especial quanto aos atributos das
evidncias; e a Portaria Segecex 33/2010, que aprova a Tcnica de Indicadores de Desempenho
TC 005.335/2015-9
para Auditorias.
Nesse sentido, construram-se vnculos entre os atributos das evidncias e as qualidades
desejadas dos indicadores, de modo a orientar a anlise a ser executada, conforme relao exposta
na tabela a seguir.
Atributos das evidncias e qualidades dos indicadores
Atributo (NAT)
Qualidade (Portaria Segecex 33/2010)

representatividade e praticidade
independncia
Relevncia e suficincia
economicidade
objetividade e compreenso
acessibilidade e tempestividade
credibilidade
Validade e confiabilidade
estabilidade e homogeneidade
comparabilidade
Na anlise dos indicadores, buscou-se avaliar, em um primeiro momento, o atendimento

a qualidades consideradas essenciais: representatividade e credibilidade. Isso significa que os
indicadores que no preencheram algum desses requisitos foram considerados rejeitados; caso
contrrio, buscou-se proceder verificao dos demais atributos, conforme relacionados na
tabela acima, para uma aferio acerca do mrito do indicador para os fins de orientao da
gesto e prestao de contas sociedade sobre os resultados, em funo dos objetivos
delineados para os programas.
Com relao s metas, ressalta-se que a anlise diferiu do mtodo utilizado para os
indicadores, pois, para os atributos relevncia e suficincia, as qualidades esperadas foram
definidas em: especificidade, mensurabilidade, adequao, realismo e limitao temporal,
conforme a seguinte tabela:
Atributos das evidncias e qualidades das metas
Atributo (NAT)
Qualidade (Portaria Segecex 33/2010)

especificidade
mensurabilidade
Relevncia e suficincia
adequao
realismo
limitao temporal
credibilidade
Validade e confiabilidade
estabilidade e homogeneidade
comparabilidade
A anlise da cesta de indicadores dos programas temticos buscou aferir sua utilidade e
completude, ou seja, se nela esto includos itens capazes de refletir os resultados da interveno
governamental, em termos imediatos (produtos) e mediatos (efeitos), em todas as reas relevantes
da poltica pblica explicitada pelo programa temtico. Para esta anlise, foram definidos critrios
referenciais; em sntese, considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior extenso
possvel, as seguintes caractersticas: foco, equilbrio, adequao e economicidade.
O foco avalia se a cesta de indicadores est alinhada aos objetivos definidos no programa
temtico, nos rgos envolvidos ou na legislao, bem como se as reas-chave esto representadas
nos indicadores.
TC 005.335/2015-9
O equilbrio analisa se a cesta oferece uma viso abrangente do desempenho, contemplando
vrios aspectos da ao pblica, tais como eficincia, eficcia, economicidade, efetividade, de modo
a fornecer informaes qualitativas e quantitativas. Eficincia diz respeito s relaes entre
quantidade de produto e custo dos insumos ou caractersticas do processo, como o tempo de
produo; eficcia trata de quantidade de produto, alcance de metas de entrega de bens e servios;
economicidade refere-se ao custo dos insumos e aos recursos alocados para a atividade; e
efetividade aborda o alcance dos objetivos finalsticos, traduzidos em soluo ou reduo de
problemas na sociedade.
O critrio adequao observa se as informaes apresentadas pela cesta de indicadores

contemplam as expectativas dos atores internos e externos, tais como gestores e sociedade,
permitindo que a cesta seja usada para aperfeioamento da gesto do programa, e ainda como
ferramenta de transparncia.
J o critrio economicidade considera o custo envolvido para a produo do dado, cotejando-o
com os benefcios gerados. O uso de fontes de informaes j existentes ou a utilizao de
pesquisas de amplo escopo, que atendem s necessidades de vrios rgos, contribuem para a
diluio do custo total.
Quanto apresentao das anlises neste relatrio, cada tpico acerca dos programas
temticos estruturado da seguinte forma: contextualizao do programa, com uma sinttica
descrio das suas diretrizes e objetivos, no contexto da agenda governamental; descrio da anlise
realizada sobre os indicadores selecionados do programa, finalizada com a opinio sobre sua
relevncia e suficincia, validade e confiabilidade; descrio da anlise sobre as informaes
relacionadas consecuo das metas selecionadas, finalizada com a opinio sobre sua relevncia e
suficincia, validade e confiabilidade; descrio da anlise sobre a cesta de indicadores do
programa, finalizada com a opinio sobre sua utilidade, de acordo com os critrios de foco,
equilbrio, adequao e economicidade, e, conforme o caso, outras informaes relevantes, como as
decorrentes de trabalhos de fiscalizao realizados pelo Tribunal em objetos pertinentes ao
programa em anlise.
Para este exerccio, selecionaram-se 33 programas temticos do PPA, relacionados a seguir.
Desses, quatorze sero analisados quanto a indicadores, metas e cesta de indicadores, na forma
acima referida. Os demais dezenove programas sero analisados apenas em relao cesta de
indicadores, pois tiveram seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as Contas do
Governo relativas ao exerccio de 2013.
Programas temticos selecionados
Programas Sociais
2012 - Agricultura Familiar
2015 - Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)
2019 - Bolsa Famlia
2027 - Cultura: Preservao, Promoo e Acesso
2030 - Educao Bsica
2031 - Educao Profissional e Tecnolgica
2032 - Educao Superior - Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso
2035 - Esporte e Grandes Eventos Esportivos
2037 - Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
2062 - Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes
2069 - Segurana Alimentar e Nutricional
TC 005.335/2015-9
2070 - Segurana Pblica com Cidadania

2071 - Trabalho, Emprego e Renda
Programas de Infraestrutura
2022 - Combustveis
2025 - Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia
2033 - Energia Eltrica
2048 - Mobilidade Urbana e Trnsito
2049 - Moradia Digna
2051 - Oferta de gua
2053 - Petrleo e Gs
2072 - Transporte Ferrovirio
2075 - Transporte Rodovirio
Programas de Desenvolvimento Produtivo e Ambiental
2013 - Agricultura Irrigada
2014 - Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e Comercializao
2018 - Biodiversidade
2021 - Cincia, Tecnologia e Inovao
2042 - Inovaes para a Agropecuria
2050 - Mudanas Climticas
2066 - Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria
2076 - Turismo
Programas de Soberania, Territrio e Gesto
2038 - Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica
2057 - Poltica Externa
2058 - Poltica Nacional de Defesa
1
Anlise de indicadores, metas e cesta de indicadores
Anlise apenas da cesta de indicadores
Os principais critrios que balizaram a escolha consideraram a relevncia do programa

temtico e a materialidade envolvida: a despesa empenhada em 2014, nos citados programas, perfez
cerca de R$ 331 bilhes, aproximadamente 44% do total executado pela Unio na categoria de
programas temticos. Desse modo, o exame compreendeu tambm metas relacionadas a objetivos e
programas temticos que, embora possam representar reduzida materialidade comparativamente
execuo total da despesa oramentria, traduzem reas essenciais da interveno governamental, a
exemplo do Programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes.
I. Programas Sociais
4.2.1 Programa Temtico 2012 Agricultura Familiar
O Programa Agricultura Familiar, sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), visa qualificar os instrumentos de financiamento, fomento, proteo da produo,
garantia de preos e da renda como estratgia de incluso produtiva e ampliao da renda da
agricultura familiar, com a gerao de alimentos, energia, produtos e servios.
Em 2014 esse programa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais)
de R$ 6,2 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 1,2 bilho, o que representa 19,6% da dotao
atualizada.
Destacam-se no programa o Crdito Rural, por meio do Pronaf, as Aes de Contribuio ao
Fundo Garantia-Safra, Assistncia Tcnica e Extenso Rural para Agricultores Familiares e seus
TC 005.335/2015-9
Empreendimentos, Assistncia Tcnica e Extenso Rural para Reforma Agrria, Assistncia Tcnica
Especializada para Mulheres Rurais e Organizao Produtiva de Trabalhadoras Rurais.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela a seguir apresenta os indicadores do programa:
Indicadores do Programa 2012
Indicador
rea total utilizada para a
produo da agricultura familiar
Unidade
de
Medida
ha
Disponibilizao de recursos pelo

Plano Safra da Agricultura
Familiar
R$ bilho
Razo da produtividade da
agricultura familiar em relao
no familiar
R$/ha
Fonte de
Informao
Valor de Referncia
PPA
Data
Censo
31/12/2006
Agropecurio
Plano Safra
2011/2012
30/6/2011
Censo
31/12/2006
Agropecurio
Rendimento mdio mensal

domiciliar per capita da agricultura
familiar
R$
IBGE/PNAD
Valor bruto da produo da

agricultura familiar
R$
Censo
31/12/2006
Agropecurio
1/9/2009
ndice (a)
80.250.453
16
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (b)
Variao
% (c) =
(b/a )-1
31/12/2006 80.250.453
0,00
30/6/2014
24,1
50,62
1,89 31/12/2006
1,89
0,00
30/9/2014
512,19
51,95
54.367.701 31/12/2006
54.367.701
0,00
337,07
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
Dos cinco indicadores de desempenho do programa, trs tm periodicidade de apurao

decenal, tendo como data de referncia 31/12/2006, quando da realizao do censo agropecurio:
rea total utilizada para a produo da agricultura familiar; razo da produtividade da agricultura
familiar em relao no familiar; e valor bruto da produo da agricultura familiar. Assim tais
indicadores no atendem periodicidade mnima do planejamento plurianual, o que inviabiliza sua
utilizao para fins gerenciais e de controle da evoluo ao longo do PPA.
Em relao ao foco, os indicadores rea total utilizada para a produo da agricultura
familiar e razo da produtividade da agricultura familiar em relao no familiar no esto
diretamente relacionados a nenhum dos objetivos do programa.
Por sua vez, h objetivos importantes que no so contemplados com indicadores que
permitam aferir a atuao governamental, como, por exemplo, os objetivos 0759 e 0760.
Em relao ao equilbrio e adequao, a cesta de indicadores no contempla os aspectos de
eficincia e eficcia da ao pblica. Tampouco os indicadores permitem aferir a qualidade e a
tempestividade dos produtos/servios entregues.
Por fim, em relao economicidade, os indicadores da cesta utilizam basicamente dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e do oramento anual. Ademais, os custos
para a produo dos indicadores so relativamente baixos.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico 2012 Agricultura Familiar, quanto aos atributos foco,
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
TC 005.335/2015-9
4.2.2 Programa Temtico 2015 Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)

O programa em tela o principal programa temtico associado funo governamental Sade
no PPA 2012-2015. O Ministrio da Sade (MS), apoiado pelas entidades da administrao indireta
a ele vinculadas, o rgo responsvel pela execuo desse programa, que possui 28 indicadores,
13 objetivos e 94 iniciativas. Entre os indicadores, citam-se: cobertura das equipes de sade da
famlia, cobertura vacinal contra gripe, esperana de vida ao nascer e taxa de mortalidade infantil.
Em 2014, a dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) desse programa foi
de R$ 86 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 74,3 bilhes, o que representa 86,4% da dotao
atualizada.
Os objetivos do programa temtico so os seguintes:
Objetiv
o
Descrio do Objetivo
0713
Garantir acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das
necessidades de sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e a ateno especializada
0714
Reduzir os riscos e agravos sade da populao, por meio das aes de promoo e vigilncia em sade
0715
Promover ateno integral sade da mulher e da criana e implementar a Rede Cegonha, com especial ateno s reas
e populaes de maior vulnerabilidade
0717
Aprimorar a rede de urgncia e emergncia, com expanso e adequao de Unidades de Pronto Atendimento (UPAs),
Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU), Pronto-Socorros (PS) e centrais de regulao, articulando-a com
as outras redes de ateno
0718
Fortalecer a rede de sade mental, com nfase no enfrentamento da dependncia de crack e outras drogas
0719
Garantir a ateno integral sade da pessoa idosa e dos portadores de doenas crnicas, estimulando o envelhecimento
ativo e saudvel e fortalecendo as aes de promoo e preveno
0721
Contribuir para a adequada formao, alocao, qualificao, valorizao e democratizao das relaes do trabalho dos
profissionais de sade
0724
Implementar novo modelo de gesto e instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do acesso,
gesto participativa com foco em resultados, participao social e financiamento estvel
0725
Qualificar instrumentos de execuo direta, gerando ganhos de produtividade e eficincia para o SUS
0726
Garantir assistncia farmacutica no mbito do SUS
0727
Fortalecer o complexo industrial e de cincia, tecnologia e inovao em sade como vetor estruturante da agenda
nacional de desenvolvimento econmico, social e sustentvel, reduzindo a vulnerabilidade do acesso sade
0728
Aprimorar a regulao e a fiscalizao da sade suplementar articulando a relao pblico-privado, gerando maior
racionalidade e qualidade no setor sade
0729
Promover internacionalmente os interesses brasileiros no campo da sade, bem como compartilhar as experincias e
saberes do SUS com outros pases, em conformidade com as diretrizes da Poltica Externa Brasileira
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).
Alm da anlise da cesta de indicadores do programa temtico 2015, foi realizada a avaliao
de indicadores selecionados, bem como a anlise das metas do objetivo 0717.
Anlise de indicadores
Para a seleo dos indicadores a serem analisados, foram levados em considerao os
indicadores j analisados no ltimo Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica e o fato de
os indicadores presentes no programa temtico 2015 se encontrarem consolidados na rea da sade.
Assim, considerando a importncia de ser priorizada a anlise de novos indicadores e de
indicadores relacionados a objetivos com maior relevncia, escolheram-se para a anlise os
indicadores que pudessem ser associados aos objetivos 0714, 0717 e 0724, apresentados na tabela
abaixo:
TC 005.335/2015-9
Indicadores Selecionados para Anlise

Unidade
de Medida
Fonte de Informao
percentual
Coeficiente de prevalncia
de hansenase
Indicador
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Variao
% (c) =
(b/a )-1
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
Sistema de Informao do
Programa Nacional de
Imunizaes (SI-PNI)
1/1/2010
82,77
4/12/2014
86,02
3,93%
1/10.000
Sistema de Informao de
Agravos de Notificao
(Sinan)
21/12/2011
1,54
31/12/2013
1,30
-15,58%
ndice parasitrio anual

(IPA) da malria
1/1.000
Vigilncia Epidemiolgica
Sivep-Malria; Sinan;
IBGE
1/1/2008
18,7
31/12/2013
6,28
-66,42%
Nmero de academias da
sade implantadas
unidade
Fundo Nacional de Sade
1/1/2010
31/12/2013
305
Cobertura vacinal contra

gripe
Taxa de incidncia de
Aids
1/100.000
Sinan e IBGE
31/12/2009
20,6
31/12/2012
20,20
-1,94%
tuberculose
1/100.000
Sinan
31/12/2009
38,07
31/12/2013
35
-8,06%
dengue
1/100.000
Sinan
1/1/2009
293,35
31/12/2013
741,3
152,70%
unidade
Sinan
31/12/2009
5.093
31/12/2013
13.705
169,09%
31/12/2013
63%
Incidncia de sfilis
congnita
ndice de municpios
desenvolvendo aes de
vigilncia da qualidade da
gua para consumo
humano
percentual
Vigilncia da Qualidade da
31/12/2010
gua para Consumo
Humano (Sisagua)
ndice de estruturao de
redes de urgncia e
emergncia
percentual
SAS; Departamento de
Ateno Especializada e
Temtica (DAET); IBGE
1/1/2010
44
31/12/2014
91,67%
108,34%
percentual
Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa
(SGEP) e Comisso
Intergestores Tripartite
(CIT)
1/1/2010
31/12/2013
5,5%
Regies de sade com

Contratos Organizativos
de Ao Pblica (COAP)
assinado
A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise dos indicadores
mencionados a fim de avaliar o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade caractersticas esperadas de um bom indicador. Para essa anlise, foram utilizados,
alm dos dados presentes na Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR): dados
extrados do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), informaes apresentadas
pelo Ministrio da Sade (MS), publicaes do MS e da Organizao Pan-Americana da Sade
(Opas), legislao e consultas ao stio eletrnico do MS.
Aps a avaliao dos indicadores listados, concluiu-se que esto ausentes nos indicadores
Nmero de academias de sade implantadas e ndice de estruturao de redes de urgncia e
emergncia atributos esperados em um indicador.
O indicador Nmero de academias de sade implantadas no atende ao atributo da
suficincia, especialmente em relao completude, objetividade e compreenso. Nesse sentido,
conforme informaes extradas do Siop, a frmula de clculo desse indicador o somatrio do
nmero de academias da sade implantadas e sua fonte, a Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS)
do MS. A denominao do indicador e a mtrica apresentada no permitem um entendimento direto
TC 005.335/2015-9
a respeito da definio dele, bem como sobre qual resultado se pretende aferir. Corrobora esse fato a
necessidade de os dados do monitoramento do indicador no Siop, bem como as informaes
apresentadas pelo MS, detalharem a frmula de clculo nmero de academias da sade que
recebem recursos para o seu funcionamento e apresentarem uma nova fonte de informao
Fundo Nacional de Sade (FNS). Observa-se, assim, que a expresso academias de sade
implantadas suscita dvidas, podendo-se interpretar, tambm, que a expresso se refere a
academias de sade construdas, uma vez que, alm do incentivo financeiro do custeio dessas
unidades, h incentivo para a sua construo.
Alm disso, considerando os esclarecimentos a respeito da frmula de clculo desse

indicador, constata-se que ele apenas informa a quantidade de academias de sade que recebem o
incentivo financeiro federal. Assim, ele no informa sobre possveis relaes desse dado com outros
fatores atinentes compreenso da situao que se pretende elucidar, como, por exemplo, a
necessidade total de academias de sade, especificando melhor o resultado da interveno
governamental.
Em relao ao indicador ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia, as
anlises executadas demonstraram que ele no atende aos atributos de relevncia e suficincia,
assim como de validade e confiabilidade.
Consoante dados do Siop, esse indicador possui como forma de clculo: nmero de redes de
urgncia e emergncia estruturadas por (dividido) nmero pretendido de redes de urgncia e
emergncia para o perodo, multiplicado por 100. Novamente, a denominao do indicador e a
mtrica apresentada no permitem um entendimento direto a respeito da definio do indicador,
uma vez que no possvel concluir sobre o significado de uma rede de urgncia e emergncia
estruturada. Conforme informaes apresentadas pelo MS e o relatrio de monitoramento do Siop,
considerou-se como uma rede de urgncia e emergncia estruturada aquela rede que possusse um
Plano de Ao Regional publicado.
Nesse sentido, cabe ressalvar que, consoante a Poltica Nacional de Ateno s Urgncias
(Portaria GM/MS 1.600, de 7 de julho de 2011), a operacionalizao da Rede de Ateno s
Urgncias dar-se- pela execuo de cinco fases adeso e diagnstico, desenho regional da rede,
contratualizao dos pontos de ateno, qualificao dos componentes e certificao sendo a
elaborao e aprovao do Plano de Ao Regional etapas da fase de desenho regional da rede.
Desse modo, observa-se que a operacionalizao da rede no se encerra com a publicao do Plano
de Ao Regional, sendo necessrio, ainda, cumprir mais outras trs etapas.
Consoante a Poltica Nacional de Ateno s Urgncia, o Plano de Ao Regional deve
possuir detalhamento tcnico de cada componente da rede, contemplando o desenho da rede, as
metas a serem cumpridas, o cronograma de implantao, os mecanismos de regulao,
monitoramento e avaliao, o estabelecimento de responsabilidades e o aporte de recursos. Dessa
maneira, esse plano no estrutura de fato a rede, mas apresenta o desenho dessa estruturao, assim,
inadequado concluir que uma rede de urgncia e emergncia est estruturada a partir da
publicao desse documento, como considerado no clculo do indicador ndice de estruturao
de redes de urgncia e emergncia.
Ainda sobre esse indicador, cabe destacar que os valores apurados para os anos de 2012, 2013
e 2014 apresentados pelo Ministrio da Sade so diferentes dos valores presentes no Siop.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2015, de acordo com as Normas
TC 005.335/2015-9
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010,
exceo dos seguintes: nmero de academias de sade implantadas, quanto ao atributo da
suficincia, e ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia, quanto aos atributos da
relevncia e suficincia e da validade e confiabilidade.
Anlise das metas

Para a anlise das metas, foi escolhido o objetivo 0717 (aprimorar a rede de urgncia e
emergncia, com expanso e adequao de UPAs, Samu, PS e centrais de regulao, articulando-a
com as outras redes de ateno), considerando os objetivos j analisados no ano anterior e a
relevncia desse objetivo dentro do programa temtico 2015. Assim, so apresentadas, na tabela
abaixo, as metas selecionadas para anlise:
Metas Selecionadas para Anlise
Descrio da Meta
Unidade
de
Medida
Meta
Prevista
2012-2015
(f)
Meta realizada
PCPR (acumulada)
2012
2013
2014
(g)
% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)
Fonte de Informao
Adquirir 2.160 ambulncias at 2015
unidade
2.160
2.180
2.180
2.351
108,84%
Departamento de
Ateno Hospitalar
(DAHU) da Secretaria
de Ateno Sade
(SAS)
Estruturar 231 unidades de ateno

especializada dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015
unidade
231
127
220
278
120,35%
DAHU/SAS
Implantar 2.163 leitos hospitalares

(leitos de UTI, UCI, UTI neonatal,
leitos clnicos de retaguarda, leitos
de reabilitao) dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015
unidade
2.163
1.146
2.515
3.477
160,75 %
DAHU/SAS
Implantar 500 unidades de pronto

atendimento, passando de 596 em
2011 para 1.096 at 2015
unidade
500
273
296
391
78,20%
DAHU/SAS
Implantar ou expandir 64 novas

centrais de regulao do SAMU, at
2015
unidade
64
16
19
24
37,50%
DAHU/SAS
Restruturao fsica e tecnolgica

completa de 40 unidades de urgncia
e emergncia
unidade
40
22
28
70%
DAHU/SAS
A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise das metas
mencionadas com a finalidade de avaliar o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia,
assim como de validade e confiabilidade. Para tanto, foram utilizados, alm da PCPR, dados
extrados do Siop, informaes apresentadas pelo MS, publicaes do MS, legislao e consultas ao
stio eletrnico do MS.
Aps essa avaliao, concluiu-se que os atributos esperados esto ausentes nas metas
Estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at
2015, Implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI,
leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at
2015 e Restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e emergncia.
A meta Estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro das Redes de Urgncia e
Emergncia at 2015 no atende ao atributo da relevncia e suficincia, especialmente em relao
TC 005.335/2015-9
especificidade. Inicialmente, a denominao da meta no oferece descrio clara a respeito do que
deve ser alcanado, uma vez que no possvel identificar de maneira objetiva o que se entende por
estruturar, bem como por unidades de ateno especializada. Porm, aps a verificao do
detalhamento da evoluo da meta disponvel na PCPR e nos documentos apresentados pelo
Ministrio da Sade, pode-se concluir que se trata da qualificao de portas de entrada hospitalares
de urgncia instaladas em unidades hospitalares estratgicas objeto da Portaria GM/MS
2.395/2011.
Em relao meta Implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado
intermedirio/UCI, leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015, no h o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia
(especificidade) e validade e confiabilidade (estabilidade e homogeneidade), uma vez que, alm da
modificao no conceito de um dado primrio para aferio da meta tipos de leitos hospitalares a
serem considerados , no houve atualizao da descrio da meta, de forma a evidenciar o novo
dado primrio que passou a ser considerado para a aferio dela. Antes, todos os tipos de leitos
descritos na meta eram contabilizados (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI, leitos
clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) e, atualmente, apenas os leitos de UTI. Esse fato
prejudica o entendimento a respeito do produto a ser alcanado, bem como a comparabilidade dos
resultados ao longo dos anos.
A meta Restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e
emergncia no atende ao atributo da validade e confiabilidade, tendo em vista a divergncia entre
o que a meta descreve (restruturao fsica e tecnolgica completa) e o que foi aferido. Conforme a
PCPR, para aferio da meta em 2014 (28 unidades) foram contabilizados: recebimento de recursos
financeiros para aquisio de equipamentos (28 unidades), recebimento de equipamentos (23
unidades), incio de reforma fsica (5 unidades) e adequao fsica concluda (2 unidades). Ainda
conforme a PCPR, as 28 unidades integravam o programa, possuindo termos de compromisso
assinados. Desse modo, observa-se que no houve de fato uma restruturao fsica e tecnolgica
completa de 28 unidades de urgncia e emergncia, consoante exposto na PCPR e informado pelo
Ministrio da Sade, uma vez que, entre essas, h unidades em que no houve uma restruturao
fsica ou onde ocorreu apenas o incio dessa restruturao. Nesse sentido, o Ministrio da Sade
informou que a meta alcanada quando o equipamento adquirido ou a reforma fsica concluda.
Assim, entende-se que a frmula de clculo utilizada leva a apresentao de um resultado
distanciado da realidade.
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0717, componente do Programa Temtico 2015, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria Segecex 33/2010, exceo das seguintes: estruturar 231 unidades de ateno
especializada dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at 2015, quanto ao atributo da
relevncia e suficincia; implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado
intermedirio/UCI, leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015, quanto aos atributos da relevncia e suficincia e da validade e
confiabilidade; e restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e
emergncia, quanto ao atributo da validade e confiabilidade.
Anlise da cesta de indicadores
Foi realizada a anlise da cesta de indicadores do Programa Temtico 2015
TC 005.335/2015-9
Aperfeioamento do SUS (composta por 28 indicadores), a fim de aferir sua utilidade e completude.
Como critrio, considerou-se que uma cesta de indicadores til possui, na maior extenso possvel,
caractersticas de foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Aps a anlise conforme mtodo aplicado, entendeu-se que a cesta de indicadores do referido
programa possui caractersticas de foco, adequao e economicidade, porm, est ausente o
equilbrio. Os indicadores esto alinhados com metas e objetivos do programa (foco), consideram
interesses e necessidades dos vrios atores relevantes (adequao) e ponderam o custo para a
produo do dado, cotejando-o com os benefcios gerados (economicidade). No entanto, a cesta de
indicadores no contempla os vrios aspectos da ao pblica, ou seja, eficincia, eficcia,
economicidade e efetividade, o que impede uma viso abrangente do desempenho governamental e
prejudica o equilbrio dos indicadores da cesta.
Na cesta de indicadores do programa so encontrados indicadores capazes de mensurar as
dimenses do desempenho: eficcia e efetividade. Cobertura das equipes de sade da famlia, ndice
de implantao de Centros de Ateno Psicossocial (Caps), ndice de realizao de transplantes so
exemplos de indicadores de eficcia encontrados na cesta. A cesta possui tambm uma variedade de
indicadores de efetividade, como, por exemplo, esperana de vida ao nascer, razo de mortalidade
materna e taxa de mortalidade por doenas do aparelho circulatrio. Contudo, no esto presentes
indicadores capazes de mensurar a eficincia e a economicidade do programa temtico, o que
impede uma viso sobre o custo dos recursos utilizados, bem como sobre a relao entre os
produtos gerados e os custos dos insumos empregados.
indicadores analisada do Programa Temtico 2015, quanto ao atributo equilbrio, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.
4.2.3 Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia

O Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia, sob gesto da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (Senarc) do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), tem o
propsito de promover transferncia direta de renda a famlias em situao de pobreza e de extrema
pobreza em todo o pas, baseado em trs eixos principais: transferncia de renda para o alvio
imediato da pobreza; condicionalidades que reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas
de educao, sade e assistncia social; e aes e programas complementares, que objetivam o
desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios consigam superar a situao de
vulnerabilidade.
O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 26,7 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 26,5 bilhes, o que representa 99,2% da dotao
atualizada.
O PPA 2012-2015 elenca para o programa Bolsa Famlia (PBF) quatro objetivos, cinco
indicadores, dezenove metas e cinco iniciativas. Os indicadores e dados selecionados para anlise
so os apresentados conforme a tabela abaixo:
TC 005.335/2015-9
Indicadores do Programa 2019 Bolsa Famlia

Unidad
e de
Medida
Fonte de
Informao
Grau de Focalizao do
Cadastro nico
Taxa de
acompanhamento das
condicionalidades de
educao
Indicador
Valor de Referncia PPA
Valor Informado PCPR

2014
Variao %
(c) = (b/a )-1
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Senarc
31/12/2010
94,00
31/12/2014
96,41
2,56
Senarc
31/12/2010
88,55
31/12/2014
91,67
3,52
Taxa de
acompanhamento das
sade das crianas
Senarc
31/1/2011
69,82
31/12/2014
74,02
6,02
Taxa de
acompanhamento das
sade das gestantes
Senarc
31/1/2011
34,50
31/12/2014
45,04
30,55
Taxa de atendimento s
famlias pobres
Senarc/IBGE
31/12/2010
98,33
31/12/2014
101,93
3,66
Vale ressaltar que na anlise dos indicadores Grau de Focalizao do Cadastro nico e
Taxa de atendimento s famlias pobres realizada nas Contas de Governo de 2013, foi avaliada a
adequao desses indicadores com base em qualidades consideradas essenciais: acessibilidade,
representatividade e confiabilidade. Em caso de atendimento a esses requisitos, outras qualidades
eram verificadas, tais como: independncia, economicidade, comparabilidade, completude, dentre
outros, aferindo-se o mrito do indicador para fins de orientao da gesto e prestao de contas
sociedade sobre os resultados produzidos pela atuao governamental. Com base nesse trabalho,
no foram encontradas evidncias que refutassem a relevncia, a suficincia ou a validade dos dois
indicadores analisados.
Importante destacar que, em 2013, o resultado apurado para o indicador Taxa de atendimento
s famlias pobres foi 102,1%, o que sinalizaria que o PBF atingiu mais pessoas do que aquelas
consideradas pobres pela metodologia utilizada. Em face da complexidade e das particularidades do
desenho do indicador, entretanto, devem ser consideradas as limitaes para se alcanar com
exatido 100% do nmero estimado de famlias elegveis, o que leva o resultado aferido a situar-se
em torno desse percentual. Em 2014 o percentual atingiu 101,93%, conforme demonstrado na tabela
acima. Essas variaes so reflexos das imprecises inerentes ao mtodo de clculo, uma vez que
fatores como o percentual considerado para o coeficiente de volatilidade da renda, as divergncias
entre o municpio de moradia do beneficirio e o do seu cadastramento, a diviso de municpios e os
critrios de renda para a concesso do benefcio impactam a apurao da quantidade de famlias
pobres no Brasil.
Na presente anlise, a avaliao da cesta de indicadores baseou-se nas seguintes caratersticas:
alinhamento com objetivos e metas institucionais (foco); balanceamento dos indicadores com os
vrios aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios
atores relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados (economicidade).
Inicialmente, pode-se inferir que a cesta apoia os objetivos e metas estabelecidos para o
programa temtico em tela e so condizentes com a finalidade e competncias institucionais da
Senarc, demonstrando foco acerca dos resultados perquiridos pelo rgo no ciclo de gesto 20122015. Ademais a cesta guarda uma relao prxima de causalidade entre as atividades do programa
e os resultados mensurados pelos indicadores.
TC 005.335/2015-9
O programa Bolsa Famlia possui um modelo de gesto descentralizado e compartilhado entre
Unio, estados, DF e municpios, em que os entes dividem responsabilidades pela formulao,
implementao e controle do programa. Alm disso, para que o programa atinja os resultados
esperados, o MDS conta com a cooperao de outros rgos governamentais, como os Ministrios
da Sade e da Educao. Portanto, h uma distribuio dos custos entre os atores para a produo e
controle dos dados em relao aos benefcios gerados pelas informaes extradas.
A cesta apresenta indicadores de eficcia e efetividade apenas, demonstrando uma avaliao

da interveno governamental desequilibrada. No h indicadores que faam avaliao sobre os
custos ou sobre a qualidade efetiva das atividades e produtos entregues pelo programa. A mescla
entre indicadores que avaliem essas diferentes dimenses de vital importncia especialmente no
contexto do PPA, considerando o perodo de vigncia do plano.
O TCU realizou, recentemente, um trabalho de levantamento (TC 011.248/2014-9 FISC
Assistncia) com o objetivo de oferecer ao Congresso Nacional, s suas comisses e Casas
Legislativas e sociedade brasileira um panorama sobre o tema Assistncia Social e a atuao do
TCU acerca do assunto.
Naquele trabalho, o Tribunal concluiu que o indicador Grau de Focalizao do Cadastro
nico no demonstra com clareza o que se prope a medir, devendo ser aprimorado para melhor
comunicar sociedade o seu real objetivo, qual seja, identificar em que medida o Cadastro nico
constitudo por famlias com renda de at meio salrio mnimo per capita, consoante o Decreto
6.135, de 26 de junho de 2007.
Por seu turno, o indicador Taxa de Atendimento s Famlias Pobres, que identifica a partir de
estimativa de famlias pobres no pas o percentual de famlias pobres atendidas pelo PBF, foi
considerado vlido pelo Tribunal, apesar de ao longo do perodo do PPA carecer da necessria
atualizao de forma a refletir melhor a realidade.
O trabalho destacou, por fim, a ausncia de indicadores no PPA relacionados ao Objetivo
0375, que trata da gesto, operacionalizao e fiscalizao do programa, os quais auxiliariam na
avaliao de sua governana.
Com relao aos indicadores relacionados s taxas de acompanhamento das condicionalidades
de educao e sade, vale destacar que o MDS conta com uma importante ferramenta para o
gerenciamento das condicionalidades do Bolsa Famlia, o Sicon Sistema de Condicionalidades.
Esse sistema de apoio gesto interministerial e monitoramento das famlias beneficirias do
PBF permite a gestores e tcnicos responsveis pelo acompanhamento das condicionalidades nos
estados e municpios executar aes como: consultar famlias com descumprimentos das
condicionalidades; registrar e alterar recurso para o descumprimento quando ocorrerem erros, falhas
ou problemas que ocasionem repercusso indevida; deferir ou indeferir um recurso cadastrado;
registrar informaes sobre o acompanhamento das famlias que tiveram descumprimento de
condicionalidades.
Portanto, conclui-se que, apesar das impropriedades apontadas, a cesta mostra-se adequada,
pois traz informaes importantes que consideram interesses e necessidades diversas de atores
relevantes tanto internos como externos.
indicadores do Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia apenas quanto ao atributo equilbrio, de
TC 005.335/2015-9
Portaria Segecex 33/2010.
4.2.4 Programa Temtico 2027 Cultura: Preservao, Promoo e Acesso

A cultura direito social constitucionalmente assegurado, cabendo ao Estado garantir a todos
o acesso s fontes de cultura e o apoio valorizao e difuso das manifestaes culturais. Desse
modo, o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 contm indicadores, objetivos, metas e iniciativas que
tm como finalidade preservar e promover a cultura e possibilitar o acesso aos bens culturais. Os
elementos relacionados cultura previstos no PPA 2012-2015 tm como responsvel o Ministrio
da Cultura (MinC).
O programa em comento obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 2,3 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 288,9 milhes, o que representa 12,6%
da dotao atualizada.
O PPA 2012-2015 elegeu seis objetivos para o mencionado programa temtico:
0779 Formular e desenvolver poltica pblica de cultura;

0783 Preservar, identificar, proteger e promover a memria e o patrimnio cultural brasileiro, fortalecendo
identidades e criando condies para sua sustentabilidade;
0785 Regular, fiscalizar e fomentar a indstria audiovisual, visando ao seu desenvolvimento, ao
fortalecimento das empresas nacionais, ampliao da produo, inovao e difuso das obras e dos servios
audiovisuais brasileiros, assim como garantia de acesso populao;
0786 Fomentar a criao, produo, difuso, intercmbio, distribuio, fruio e consumo de bens,
servios e expresses culturais no Brasil e no Exterior;
0787 Implantar, ampliar, modernizar, recuperar, manter, gerir e articular a gesto e o uso de espaos e
ambientes destinados a atividades artsticas, culturais, esportivas e de lazer;
0788 Produzir, fomentar e difundir pesquisas e conhecimento constitutivo da cultura brasileira .
Preliminarmente, cabe destacar que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) desenvolveu
trabalhos recentes em que foram realizadas anlises sobre metas e indicadores constantes de
instrumentos de planejamento da Funo Cultura, a exemplo do PPA 2012-2015, do Plano Nacional
de Cultura (PNC) e do Plano Nacional Setorial de Museus. Entre os trabalhos mencionados,
destacam-se o Parecer Prvio s Contas de Governo relativo ao exerccio de 2013 e o Relatrio
Sistmico da Funo Cultura (FiscCultura) referente ao exerccio de 2013.
O programa apresenta trs indicadores, relacionados a seguir:
Indicadores do Programa Temtico 2027
Indicador
Unidade
de
Medida
Fonte de Informao
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice
(a)
Data
ndic
e (b)
Variao
% (c) =
(b/a)-1
Livros lidos
por
habitante/ano
unidade
Pesquisa Retratos da Leitura no

Brasil, conduzida pelo Instituto
Pr-Livro
31/12/2008
4,7
3/7/2011
-14,9%
Oferta de
equipamento
s culturais
ndice
numrico
Tabela 84 do Perfil de Municpios

Brasileiros 2009, elaborado pelo
IBGE
31/12/2009
3,19
31/12/2012
3,39
6,27%
Proporo
dos gastos
em cultura no
gasto total
percentua
l
Tabela 1.1.11 da Pesquisa de

oramentos familiares POF
2008/2009, realizada pelo IBGE
31/12/2009
31/12/2009
0%
TC 005.335/2015-9
Ao analisar os indicadores, verifica-se que os ndices no refletem a maioria dos objetivos e
das metas propostas para o Programa 2027 - Cultura: Preservao, Promoo e Acesso.
Alm disso, com exceo do indicador sobre a oferta de equipamentos culturais, os

indicadores do programa temtico so dificilmente correlacionveis interveno governamental,
inadequados, portanto, para avaliar o alcance dos objetivos do programa.
No que tange ao indicador Livros lidos por habitante/ano, ao se considerar que a cultura da
leitura, objeto de estudo do indicador, representa uma realidade complexa, dependente de fatores
externos s polticas culturais traadas pelo programa e sensvel a outras aes pblicas como, por
exemplo, polticas educacionais voltadas para a educao bsica (Programa 2030), educao
profissional e tecnolgica (Programa 2031) e educao superior (Programa 2032), existe a
possibilidade de o ndice apresentar evoluo ou retrocesso, sem que, de fato, essa variao retrate
os resultados alcanados especificamente pelas polticas culturais do Programa 2027. Dessa forma,
o ndice pode mostrar-se pouco sensvel eficcia da poltica cultural, quando considerada
isoladamente.
O indicador Proporo dos gastos em cultura no gasto total tambm pode estar relacionado
a diversos fatores extrnsecos cultura. Segundo o MinC, o ndice permite construir inferncias
sobre a propenso a consumir produtos culturais da populao brasileira, fornecendo elementos para
orientar a seleo e o direcionamento das polticas pblicas na rea.
Todavia, entende-se que a variao nesse indicador est correlacionada mais fortemente a
outros fatores que no aqueles diretamente relacionados especificamente s polticas culturais do
programa. O ndice em questo trata do valor dos gastos das pessoas em recreao e cultura. Assim,
conclui-se que, a priori, seu resultado depende primordialmente da condio de renda das pessoas.
Dos indicadores do programa, o indicador Oferta de equipamentos culturais o que mais se
destaca no sentido de permitir que se estabelea relao com as aes decorrentes da interveno
governamental, podendo-se atribuir eventuais mudanas na realidade s medidas adotadas na
poltica pblica como, por exemplo, incentivo construo de salas de cinema, museus, praas de
esporte, entre outros.
Tais concluses j foram relatadas em trabalhos recentes realizados pelo TCU, conforme
mencionado anteriormente. Todas essas caractersticas prejudicam o atendimento ao atributo
foco, desejvel ao conjunto dos indicadores, ainda que se reconhea a pertinncia do indicador
Oferta de equipamentos culturais.
O atributo equilbrio, que deve ser atendido pela cesta de indicadores, tambm resta
prejudicado. O conjunto de indicadores no oferece uma viso abrangente do desempenho da
atuao governamental.
A insuficincia de indicadores pode ser evidenciada pela inviabilidade de monitoramento e
avaliao das polticas pblicas voltadas: economia criativa e ao desenvolvimento econmico e
sociocultural regional; preservao do patrimnio cultural brasileiro e ao reconhecimento de bens
culturais de natureza material e imaterial; ao acervo museolgico, bibliogrficos, documentais e
arquivsticos brasileiros; e indstria do audiovisual brasileiro.
Os indicadores do programa no permitem a avaliao e o monitoramento regionalizado das
polticas pblicas culturais, apesar de alguns objetivos traarem de forma regionalizada o alcance
das metas. Ademais, a quantidade de indicadores insuficiente para monitorar todas as dimenses
dos resultados a serem alcanados a partir da implementao das polticas culturais.
Os ndices no permitem observar os produtos efetivamente entregues em decorrncia da
TC 005.335/2015-9
atuao governamental. Esses pontos tambm j foram tratados em trabalhos anteriores realizados
pelo TCU.
No que se refere ao atributo adequao, o conjunto de ndices tambm no atende s

qualidades desejadas. A cesta de indicadores no contm informaes sobre aspectos mais
importantes para atores internos (como, por exemplo, custo e eficcia) nem para atores externos
(como, por exemplo, efetividade e tempestividade).
Os ndices no possibilitam obter dados referentes ao custo de implementao das polticas
culturais, tampouco refletem o grau de alcance de metas programadas em um determinado perodo
de tempo, o que corresponderia eficcia.
Devido dificuldade de se correlacionar os indicadores interveno governamental, resta
prejudicada a aferio da efetividade, que seria a avaliao do alcance dos resultados pretendidos
pelo programa. Alm disso, o MinC no pode assegurar a tempestividade das informaes
constantes dos indicadores, tendo em vista que os ndices so produzidos por fontes externas.
Por fim, cabe destacar que a cesta de indicadores atende ao atributo economicidade, pois os
trs ndices so fornecidos por fontes externas. Os dados para construo do indicador Livros lidos
por habitante/ano so extrados da pesquisa Retratos da Leitura no Brasil, realizada pelo Instituto
Pr-Livro (IPL). As informaes para medir o indicador Oferta de equipamentos culturais so
provenientes da pesquisa Perfil de Municpios Brasileiros (Munic), realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). E o indicador Proporo dos gastos em cultura no
gasto total tem como fonte de informao a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), tambm
realizada pelo IBGE e direcionada para mensurar as estruturas de consumo das famlias. A pesquisa
possibilita traar um perfil das condies de vida da populao a partir da anlise de seus
oramentos domsticos. Dessa forma, no h custos envolvidos para o MinC na construo e
operao da cesta de indicadores.
indicadores analisada no Programa 2027, considerando os atributos de foco, equilbrio e adequao,
de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Por fim, cabe destacar que o Relatrio Sistmico da Funo Cultura referente ao exerccio de
2013, apreciado por meio do Acrdo 3.235/2013-TCU-Plenrio, contm informaes adicionais
sobre indicadores e metas do programa em tela. Convm ressaltar, ainda, que no mbito da
elaborao do Relatrio Sistmico da Funo Cultura referente ao exerccio de 2014, o MinC
reconheceu que os apontamentos deste Tribunal sobre os indicadores constantes do PPA 2012-215
coincidem em vrios aspectos com a avaliao de sua equipe e que h dificuldades na identificao
de instrumentos para aferir os resultados dos objetivos do Programa 2027.
4.2.5 Programa Temtico 2030 Educao Bsica

A Educao Bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio, tem
por finalidade desenvolver o educando, assegurar-lhe a formao comum indispensvel ao exerccio
da cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores. A
Constituio Federal estabelece, em seu artigo 211, que os municpios atuaro prioritariamente no
ensino fundamental e na educao infantil, os estados e o Distrito Federal priorizaro o ensino
fundamental e mdio e a Unio exercer funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir
equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante
TC 005.335/2015-9
assistncia tcnica e financeira aos demais entes federados.

O Plano Plurianual 2012-2015 estabelece quatro objetivos para a Educao Bsica, cuja
descrio dada a seguir:
0596 Elevar o atendimento escolar, por meio da promoo do acesso e da permanncia, e a concluso na
educao bsica, nas suas etapas e modalidades de ensino, em colaborao com os entes federados, tambm
por meio da ampliao e qualificao da rede fsica;
0597 Promover, em articulao com os sistemas de ensino estaduais e municipais, a valorizao dos
profissionais da educao, apoiando e estimulando a formao inicial e continuada, a estruturao de planos
de carreira e remunerao, a ateno sade e integridade e as relaes democrticas de trabalho;
0598 Apoiar o educando, a escola e os entes federados com aes direcionadas ao desenvolvimento da
educao bsica, ampliao da oferta de educao integral e alfabetizao e educao de jovens e adultos
segundo os princpios da equidade, da valorizao da pluralidade, dos direitos humanos, do enfrentamento da
violncia, intolerncia e discriminao, da gesto democrtica do ensino pblico, da garantia de padro de
qualidade, da igualdade de condies para acesso e permanncia do educando na escola, da garantia de sua
integridade fsica, psquica e emocional, e da acessibilidade, observado o regime de colaborao com os entes
federados;
0599 Fortalecer a gesto e o controle social, a cooperao federativa e intersetorial e as formas de
colaborao entre os sistemas de ensino e produzir informaes estatsticas, indicadores, estudos,
diagnsticos, pesquisas, exames, provas e avaliaes.
atualizada. O montante empenhado foi cerca de R$ 29,9 bilhes no programa temtico em comento,
dos quais R$ 27,1 bilhes (90,5%) tiveram o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE) como unidade oramentria responsvel. As principais aes financiadas pelo FNDE
foram: a Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno da Educao Bsica e Valorizao
dos Profissionais de Educao (Fundeb) (R$ 10,9 bilhes), Apoio Alimentao Escolar na
Educao Bsica (Pnae) (R$ 3,7 bilhes), Implantao de Escolas para Educao Infantil (R$ 2,7
bilhes), Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) (R$ 2,6 bilhes), Produo, Aquisio e
Distribuio de Livros e Materiais Didticos para a Educao Bsica (R$ 1,9 bilhes),
Infraestrutura para a Educao Bsica (R$ 1,7 bilho) e Concesso de Bolsas de Apoio Educao
Bsica, (R$ 1 bilho). Cabe destacar, ainda, o empenho de R$ 734,9 milhes pelo Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), destinados realizao de exames e
avaliaes em educao bsica, e o empenho de R$ 373,9 milhes destinados concesso de bolsas
de estudos a professores, por inmeras unidades oramentrias da rea educacional.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do programa temtico constantes do PPA 2012-2015,
seus valores de referncia e os valores apurados no exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Bsica (2030)
Unidade
de
Medida
Fonte de
Informao
Taxa de frequncia escola/creche populao

de 0 a 3 anos
Taxa de frequncia escola - populao de 4 e

5 anos
Taxa de frequncia escola - populao de 6 a
14 anos
Indicador
Valor de
Referncia
PPA
Valor
Informado
PCPR 2014
Variao
% (c) =
(b/a)-1
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
Pnad
2009
18,4
2013
23,2
26,09
Pnad
2009
74,8
2013
81,4
8,82
Pnad
2009
97,6
2013
98,4
0,82
TC 005.335/2015-9

Unidade
de
Medida
Fonte de
Informao
Taxa de escolarizao lquida no ensino

fundamental de 9 anos (6 a 14 anos)
Taxa de frequncia escola - populao de 15 a

17 anos
Indicador
Valor de
Referncia
PPA
Valor
Informado
PCPR 2014
Variao
% (c) =
(b/a)-1
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
Pnad
2009
52,7
2013
89,4
69,64
Pnad
2009
85,2
2013
84,2
-1,17
Taxa de escolarizao lquida no ensino mdio

(15 a 17 anos)
Pnad
2009
50,9
2013
55,1
8,25
Taxa de analfabetismo da populao de 15

anos ou mais
Pnad
2009
9,7
2013
8,5
-12,37
Taxa de analfabetismo funcional da populao

de 15 anos ou mais de idade
Pnad
2009
20,4
2013
18,1
-11,27
Taxa de incluso de alunos de 4 a 17 anos

pblico-alvo da educao especial nas classes
comuns do ensino regular
Censo da
Educao
Bsica
2010
77
2013
85,3
10,78
Percentual da populao com 15 anos que

concluiu o ensino fundamental
Pnad
2009
42
2013
48,3
15,00

Pnad
2009
79,3
2013
82,4
3,91

Pnad
2009
77,1
2013
83,3
8,04
Percentual de pessoas com 19 anos que

concluiu o ensino mdio
Pnad
2009
50,2
2013
51,3
2,19
Percentual de pessoas com 24 anos que

concluiu o ensino mdio
Pnad
2009
58,2
2013
64,6
11,00
Escolaridade mdia da populao de 18 a 24

anos
Ano
Pnad
2009
9,4
2013
9,8
4,26

anos da regio de menor escolaridade do pas
Ano
Pnad
2009
8,3
2013
9,1
9,64

anos entre os 25% mais pobres
Ano
Pnad
2009
7,3
2013
8,1
10,96
Escolaridade mdia da populao do campo de

18 a 24 anos
Ano
Pnad
2009
7,4
2013
8,3
12,16
Escolaridade mdia da populao indgena de

18 a 24 anos
Ano
Pnad
2009
8,7
2013
7,8
-10,34
Escolaridade mdia da populao negra de 18 a

24 anos
Ano
Pnad
2009
8,6
2013
9,2
6,98
IDEB dos anos iniciais do ensino fundamental
Unidade
Pnad
2009
4,6
2013
5,2
13,04
IDEB dos anos finais do ensino fundamental
Unidade
Pnad
2009
2013
4,2
5,00
IDEB do ensino mdio
Unidade
Pnad
2009
3,6
2013
3,7
2,78
Siop
2011
6,1
2013
6,6
8,2
Percentual de investimento pblico total em

educao em relao ao PIB
Fonte: Relatrio de Monitoramento do PPA, 2 semestre de 2014 (Siop)
A cesta de indicadores de desempenho do programa evidencia algumas melhorias ocorridas

nos ltimos anos, em termos de incluso da populao brasileira no sistema educacional, alm de
demonstrar o incremento da permanncia e da concluso de etapas. H informaes estratificadas
por etapa de ensino e idade da regio mais pobre e das populaes negra e indgena, alm de
apresentar um indicador de qualidade (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica Ideb) para
os anos iniciais e finais do ensino fundamental e do ensino mdio. Pode ser medido, ainda, o
esforo de alocao de recursos oramentrios dos entes federados no financiamento da educao
em relao ao Produto Interno Bruto do pas.
TC 005.335/2015-9
Contudo, por se tratarem de indicadores que refletem os resultados almejados no Plano
Nacional de Educao (Lei 13.005/2014) e que evidenciam os resultados alcanados a partir do
esforo conjunto das trs esferas de governo e das escolas particulares, a cesta de indicadores
apresenta lacunas que impedem um melhor monitoramento do alcance dos resultados decorrentes
do papel redistributivo e supletivo exercido pela Unio.
Inicialmente, no h qualquer indicador de desempenho que procure medir o grau de

valorizao dos profissionais de educao (Objetivo 0597), em que pese a ao oramentria de
maior materialidade do mencionado programa temtico ser aquela destinada Complementao da
Unio ao Fundeb (R$ 10,9 bilhes), que representa 36,3% dos recursos empenhados no programa
temtico em 2014. Alm disso, no existem indicadores com o objetivo de mensurar o
fortalecimento da gesto e do controle social (Objetivo 0599).
Dos 24 indicadores listados na tabela acima, os primeiros dezenove esto relacionados apenas
ao objetivo 0596, pois procuram medir o grau de atendimento escolar, de permanncia e de
concluso na educao bsica. Contudo, por se tratar de indicadores de efetividade da poltica
educacional, que medem o acesso, a permanncia e a concluso de etapas de ensino em escolas
pblicas (primordialmente estaduais e municipais) e privadas, no so suficientes para mensurar de
forma razovel a relao de causalidade entre as aes financiadas pelo Governo Federal e os
resultados mensurados pelos indicadores.
O Ideb, por sua vez, ao retratar graus de aprovao dos alunos e resultados obtidos por estes
em provas de avaliao de conhecimento, pode ser utilizado como um dos indicadores do alcance
parcial do Objetivo 0598, segundo o qual cabe ao Governo Federal apoiar o educando, as escolas e
os entes federados com aes direcionadas ao desenvolvimento da educao, com garantia de
padro de qualidade. Contudo, no possvel correlacionar os incrementos ou decrscimos
observados nesse indicador com as aes adotadas pelo Governo Federal.
Por fim, o indicador relativo ao percentual de investimento pblico total em educao em
relao ao PIB no demonstra, de forma isolada, a participao do Governo Federal no
cofinanciamento da educao brasileira, uma vez que composto tambm pelo conjunto dos gastos
incorridos pelos estados, municpios e pela Unio.
Assim, a cesta de indicadores do Programa Temtico Educao Bsica apresenta bons
indicadores para avaliar a efetividade do Plano Nacional de Educao 2014-2024, contudo no so
teis para avaliar os resultados das aes governamentais a cargo da Unio. O Governo Federal no
o principal responsvel pelos produtos finais dos servios educacionais (matrculas, seleo e
formao de professores, transporte escolar, merenda escolar, fornecimento de materiais, etc), mas
possui uma srie de programas destinados a apoiar aes nesse sentido, que no esto sendo
captadas pelos indicadores de desempenho declarados.
Corroborando essa constatao, a PCPR apresenta informaes das realizaes do Governo
Federal, tais como a aprovao de 1.606 construes de escolas em 2014, sendo 949 no campo, 59
indgenas, 56 destinadas s reas remanescentes de quilombo e 542 em reas urbanas, beneficiando
mais de 860 municpios, com investimentos de R$ 1,9 bilho. Alm disso, noticia a aprovao da
ampliao e a reforma de treze escolas no campo e 69 escolas em reas urbanas, atendendo cerca de
65 municpios, com recursos de R$ 28,9 milhes. Por fim, trata do apoio construo de creches,
bem como da construo e cobertura de quadras esportivas.
A cesta de indicadores s mede o alcance de dois dos quatros objetivos do programa temtico.
Alm disso, no h relao de causalidade direta entre as atividades relevantes do programa e os
resultados mensurados por tais indicadores. Contudo, os resultados mensurados so consistentes
TC 005.335/2015-9
com o referencial estratgico das entidades envolvidas e os indicadores focam em resultados
relevantes para o programa. Assim, pode-se concluir que a cesta de indicadores do Programa
Temtico Educao Bsica atende parcialmente ao atributo de foco, definido na metodologia de
anlise do presente processo de controle.
Com relao ao atributo de adequao, a cesta apresenta inmeros indicadores com

informao sobre aspectos importantes para atores externos (efetividade), carecendo de informaes
sobre aspectos mais importantes para atores internos, tais como custo e eficcia da ao
governamental. Por isso, conclui-se que a cesta de indicadores possui parcialmente esse atributo.
Com relao ao atributo economicidade, tendo em vista que dezenove dos vinte e quatro
indicadores so coletados a partir da Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad), realizada
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), adotou-se para fins de anlise desse
trabalho que no h custo adicional para os rgos da rea educacional. J para os demais
indicadores (Ideb e Investimento em Educao/PIB), considera-se atendido o atributo
economicidade, tendo em vista que o custo para a produo dos dados condizente com a sua
utilidade para o gerenciamento da poltica.
Por fim, quanto ao atributo equilbrio, segundo o qual a cesta de indicadores deve
contemplar ndices que reflitam a economicidade, eficincia, eficcia e efetividade da interveno
governamental, ressaltou-se que a cesta apresenta uma srie de indicadores de efetividade, que
refletem o resultado do esforo conjunto de municpios, estados e da Unio, alm da convergncia
de outros fatores econmicos e sociais que impactam a educao brasileira, mas no so suficientes
para refletir o sucesso da interveno federal na consecuo dos objetivos pretendidos para a
educao bsica. Como no h indicadores que contemplem todos esses aspectos, principalmente
quanto eficcia na entrega dos produtos das aes governamentais a cargo do Governo Federal,
considera-se que os indicadores no atendem a esse atributo.
indicadores analisada do Programa Temtico Educao Bsica, quanto aos atributos foco, equilbrio
e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.
4.2.6 Programa Temtico 2031 Educao Profissional e Tecnolgica

O programa 2031 Educao Profissional e Tecnolgica obteve em 2014 dotao atualizada
(dotao inicial mais crditos adicionais) de R$ 8,1 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 5,5
bilhes, o que representa 67,6% da dotao atualizada.
De acordo com a Lei 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional) a
educao profissional e tecnolgica abranger os cursos de formao inicial e continuada ou
qualificao profissional, de nvel mdio (incluindo a Educao de Jovens e Adultos), de graduao
e de ps-graduao. A oferta de vagas de educao profissional e tecnolgica disponibilizada nas
esferas federal, estadual e municipal de governo, assim como por instituies privadas e pelas
instituies de interesse de categorias profissionais, tais como Servio Social do Comrcio (Sesc),
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e Servio Social da Indstria (Sesi).
A Lei 12.513/2011, que institui o Programa de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(Pronatec), a ser executado pela Unio, definiu como aes prioritrias: a ampliao de vagas e
expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica; o fomento ampliao de vagas e
expanso das redes estaduais de educao profissional; o incentivo ampliao de vagas e
TC 005.335/2015-9
expanso da rede fsica de atendimento dos servios nacionais de aprendizagem; a oferta de bolsaformao; o financiamento da educao profissional e tecnolgica; o fomento expanso da oferta
de educao profissional tcnica de nvel mdio na modalidade de educao a distncia; o apoio
tcnico voltado execuo das aes desenvolvidas no mbito do programa; o estmulo expanso
de oferta de vagas para as pessoas com deficincia, inclusive com a articulao dos Institutos
Pblicos Federais, Estaduais e Municipais de Educao; e a articulao com o Sistema Nacional de
Emprego.
O Plano Plurianual declarou dois objetivos para o Programa Temtico Educao Profissional e
Tecnolgica para quadrinio 2012/2015:
0582 Expandir, interiorizar, democratizar e qualificar a oferta de cursos de educao profissional e

tecnolgica, considerando os arranjos produtivos, sociais, culturais, locais e regionais, a necessidade de
ampliao das oportunidades educacionais dos trabalhadores e os interesses e necessidades das populaes
do campo, indgenas, quilombolas, afrodescendentes, das mulheres de baixa renda e das pessoas com
deficincia; e
0588 Ofertar vagas de educao profissional para jovens e adultos articuladas com a elevao de
escolaridade e realizar processos de reconhecimento de saberes e certificao profissional.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do Programa Temtico Educao Profissional e
Tecnolgica constantes do PPA 2012-2015, seus valores de referncia e os valores apurados no
exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Profissional e Tecnolgica (2031)
Indicador
Unidade de
Medida
Valor de
Referncia
PPA
Fonte de
Informao
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
Variao
% (c) =
(b/a)-1
Nmero de matrculas em cursos de

educao profissional tcnica de nvel
mdio
Milhar
Censo da
Educao
Bsica
2010
1.140,4
2013
1.482,3
29,9

educao profissional tecnolgica de
graduao
Milhar
Censo da
Educao
Superior
2011
870,5
2013
995,7
14,4

formao inicial e continuada ou
qualificao profissional
Milhar
Sistec/MEC
2012
1.298,8
2013
2.087,6
60,7
Nmero de matrculas na rede federal de

educao profissional e tecnolgica
Milhar
Censos da
Educao
Bsica e
Superior
2009
250,9
2013
303,2
20,8
Nmero de unidades da Rede Federal de

Educao Profissional e Tecnolgica
Unidade
Setec/MEC
2010
354
2013
562
58,8
Percentual de matrculas de educao de

jovens e adultos na forma articulada
educao profissional
Censo da
Educao
Bsica
2010
1,3
2013
1,8
42,3
Percentual de investimento pblico total

em educao em relao ao PIB
Siop
2011
6,1
2013
6,6
8,2
Os indicadores de eficcia que medem o nmero de unidades da rede federal e o nmero de

matrculas nessas instituies, alm daquele que mede o nmero de matrculas em cursos de
formao inicial e continuada ou de qualificao profissional, apresentam relao direta entre a
TC 005.335/2015-9
atuao do Governo Federal e os objetivos do Programa Temtico Educao Profissional e
Tecnolgica. J os demais indicadores captam o nmero de matrculas em cursos de nvel mdio e
superior ofertados em conjunto por instituies federais, estaduais, municipais e privadas. Por isso,
no refletem o resultado direto da atuao do Governo Federal.
Alm disso, os indicadores no medem todas as dimenses constantes de seus objetivos

declarados no PPA, tais como a interiorizao, a democratizao e a qualidade dos cursos ofertados.
H que se ressaltar a necessidade de desenvolvimento de uma sistemtica de medio da qualidade
dos cursos profissionais e tecnolgicos ofertados em todo o territrio, seja por instituies pblicas
ou privadas. Em razo disso, conclui-se que os indicadores do programa temtico em anlise
atendem parcialmente ao atributo de foco.
Quanto ao equilbrio dos aspectos avaliados, a cesta de indicadores restringe-se eficcia
do programa em termos de nmero de matrculas, carecendo de indicadores que revelem os
resultados alcanados com a atuao governamental (efetividade), bem como de medidas
relevadoras dos custos e da qualidade dos produtos e servios ofertados. Assim, a cesta de
indicadores no apresenta o equilbrio desejado. Ademais, a cesta de indicadores no atende ao
atributo de adequao, tendo em vista no cobrir os fatores de interesse dos atores externos, mas
somente dos atores internos.
Por fim, considera-se atendido o atributo economicidade. A maioria dos indicadores
obtida por meio do Censo da Educao Bsica e/ou do Censo da Educao Superior. Em que pese
haver custos para os rgos do sistema educacional na obteno dos dados necessrios ao clculo
dos indicadores, no h elementos que indiquem que esse custo seja elevado, dado os benefcios da
existncia de dados necessrios ao monitoramento da poltica pblica.
indicadores analisada do Programa Temtico Educao Profissional e Tecnolgica, quanto aos
atributos equilbrio e adequao (dada a prevalncia de indicadores de eficcia, carecendo de
informaes de efetividade e qualidade da interveno governamental), de acordo com as Normas
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
4.2.7 Programa Temtico 2032 Educao Superior

adicionais) de R$ 16,4 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 10,9 bilhes, o que representa 66,2%
So finalidades da Educao Superior, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional: estimular a criao cultural e o desenvolvimento do esprito cientfico e do pensamento
reflexivo; formar diplomados nas diferentes reas de conhecimento; incentivar o trabalho de
pesquisa e investigao cientfica; promover a divulgao de conhecimentos culturais, cientficos e
tcnicos; suscitar o desejo permanente de aperfeioamento cultural e profissional e possibilitar a
correspondente concretizao; estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente, em
particular os nacionais e regionais; prestar servios especializados comunidade e estabelecer com
esta uma relao de reciprocidade. A educao superior abranger os cursos sequenciais por campo
de saber, de diferentes nveis de abrangncia, de graduao, de ps-graduao e de extenso.
O PPA 2012-2015 elegeu trs objetivos para o mencionado programa temtico:
0593 Produzir e tornar disponveis subsdios para orientar a formulao, a implementao e a avaliao
das polticas pblicas, por meio de informaes estatsticas, indicadores, estudos, diagnsticos, pesquisas,
exames, provas e avaliao da educao superior;
TC 005.335/2015-9
0803 Apoiar a formao de pessoal qualificado em nvel superior para fortalecer o sistema nacional de
educao, contribuindo para a melhoria da educao bsica e para o fortalecimento e o crescimento da
cincia, da tecnologia e da inovao, visando ao desenvolvimento sustentvel do Brasil;
0841 Ampliar o acesso educao superior com condies de permanncia e equidade por meio, em
especial, da expanso da rede federal de educao superior, da concesso de bolsas de estudos em instituies
privadas para alunos de baixa renda e do financiamento estudantil, promovendo o apoio s instituies de
educao superior, a elevao da qualidade acadmica e a qualificao de recursos humanos.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do programa constantes do PPA 2012-2015, seus
valores de referncia e os valores apurados no exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Superior
Indicador
Unidade
de Medida
ndice de doutores titulados no pas

por 100 mil habitantes
Unidade
ndice de mestres titulados no pas por

100 mil habitantes
Unidade
Fonte de
Informao
Coleta Capes e
Pnad
Valor de
Referncia PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Variao
% (c) =
(b/a)-1
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
2009
5,94
2013
7,6
27,9%
2009
20,26
2013
24,5
20,9%
2009
26,4
2013
32,8
24,2%
2009
36,2
2013
39,8
9,9%
Taxa de docentes em exerccio com

doutorado
Taxa de docentes em exerccio com

mestrado
Taxa bruta de matrcula na educao

superior
2009
26,7
2013
30,3
13,5%

superior entre os 25% mais pobres
2009
3,7
2013
7,3
97,3%

superior na regio de menor
escolaridade do pas
2009
18,4
2013
24,5
33,2%
Taxa bruta de matrculas na educao

superior para a populao negra
2009
17,7
2013
22,1
24,9%
Taxa lquida de matrcula na educao

superior
2009
14,4
2013
16,3
13,2%
Taxa lquida de matrcula na educao

superior, ajustada
2009
17,3
2013
20,2
16,8%
Percentual de investimento pblico

total em educao em relao ao PIB
2011
6,1
2013
6,6
8,2%
Censo da
Educao
Superior
Pnad
Siop
A cesta de indicadores permite calcular o incremento do nmero de mestres e doutores

titulados anualmente e o percentual daqueles que esto inseridos nos cursos de nvel superior. Alm
disso, refletem o aumento do acesso da populao a esta etapa do ensino. Sabe-se que o incremento
do nmero de matrculas na educao superior deve-se, em parte, a uma srie de medidas adotadas
no mbito do Governo Federal, tais como o crescimento do nmero de universidade pblicas
federais, do nmero de cursos e vagas ofertadas por essas instituies, pela concesso de bolsas e
financiamento estudantil a alunos da rede privada de educao superior, dentre outras, o que denota
uma razovel relao de causalidade entre as atividades do programa e os resultados alcanados.
Alm disso, ao permitir o acompanhamento dos objetivos declarados no PPA (em especial dos
objetivos 0803 e 0841, acima transcritos), tem-se por atendido o atributo de foco.
A cesta apresenta primordialmente indicadores de efetividade, que demonstram o alcance de
TC 005.335/2015-9
objetivos do programa temtico. Contudo, no permite mensurar a participao efetiva da Unio no
alcance desses resultados. No h indicadores que calculem a oferta de produtos sociedade, tais
como nmero de matrculas em universidades pblicas federais, quantidades de bolsas e contratos
de financiamento estudantil, etc. Alm disso, a educao superior carece da adoo de indicadores
que permitam medir a qualidade dos cursos ofertados. Por isso, tem-se que a cesta de indicadores
no atende ao atributo de equilbrio, descrito na metodologia.
Da mesma forma, ao no apresentar indicadores que contenham informaes sobre aspectos

importantes para os atores internos, tais como custo dos produtos e eficcia do alcance das metas,
considera-se que a cesta de indicadores no atende ao atributo de adequao.
Por fim, o atributo economicidade foi considerado atendido. Primeiro, porque a maioria
dos indicadores obtida por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad),
realizada anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no implicando em
custos para os rgos da rea educacional. J o clculo do nmero de mestres e doutores anualmente
titulados obtido por meio de um sistema gerido pela Fundao Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (Capes), que tem por objetivo monitorar a situao da ps-graduao
stricto sensu no Brasil. Alm disso, o Censo da Educao Superior, gerido pelo Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), tem por objetivo monitorar a Educao
Superior no pas. Nos dois ltimos casos, em que pese haver custos para os rgos do sistema
educacional, no h elementos que indiquem custo elevado para a obteno das informaes
necessrias ao clculo dos indicadores.
Por todo o exposto, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que
tratou do mtodo aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na
utilidade da cesta de indicadores analisada do Programa Temtico Educao Superior, com relao
aos atributos equilbrio e adequao (dada a prevalncia de indicadores de efetividade), de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.
4.2.8 Programa Temtico 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos

O esporte direito social constitucionalmente assegurado, cabendo ao Estado fomentar
prticas desportivas formais e no-formais, como direito de cada um. O Ministrio do Esporte (ME)
tem como misso construir uma Poltica Nacional de Esporte. Alm de desenvolver o esporte de
alto rendimento, o Ministrio trabalha com aes de incluso social por meio do esporte, garantindo
populao brasileira o acesso gratuito prtica esportiva, qualidade de vida e desenvolvimento
humano.
O programa 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos obteve em 2014 dotao atualizada
milhes, o que representa 23,5% da dotao atualizada.
O ME tem como objetivo principal formular e implementar polticas pblicas inclusivas e de
afirmao do esporte e do lazer como direitos sociais dos cidados, colaborando para o
desenvolvimento nacional e humano. Dessa forma, o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 contm o
Programa 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos, que contempla as aes oramentrias
que contribuem para concretizar a misso institucional do ME.
O programa composto por quatro objetivos, transcritos a seguir, aos quais esto associadas
metas e iniciativas:
0669 Ampliar e qualificar o acesso da populao ao esporte e ao lazer, por meio de articulaes
intersetoriais, promovendo a cidadania, a incluso social e a qualidade de vida;
TC 005.335/2015-9
0676 - Elevar o Brasil condio de potncia esportiva mundialmente reconhecida, com apoio preparao
de atletas, equipes e profissionais, da base a excelncia esportiva, com estmulo pesquisa e inovao
tecnolgica, qualificao da gesto, melhoria e articulao das estruturas, com segurana e conforto nos
espetculos, fomentando a dimenso econmica;
0686 Coordenar, monitorar e fomentar os esforos governamentais de preparao e realizao da Copa do
Mundo FIFA 2014 e eventos a ela relacionados;
0687 Coordenar e integrar a atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos Jogos
Olmpicos e Paraolmpicos Rio 2016, considerando a gerao e ampliao do legado esportivo, social e
urbano, bem como implantar a infraestrutura esportiva necessria.
O programa apresenta seis indicadores, que sero analisados a seguir.
Unidade
de
Medida
Fonte de Informao
Proporo de Municpios
com aes, projetos e/ou
programas executados pela
Prefeitura isoladamente ou
em convnio e/ou parceria
com outras entidades na
rea de esporte
percentual
com calendrio de eventos
esportivos
com Conselho Municipal
de Esporte
Indicador
Valor de
Referncia PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Variao
% (c) =
(b/a)-1
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
Tabelas 95 e 96 da Pesquisa
de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) 2009,
elaborada pelo IBGE
31/12/2009
89,45
31/12/2009
89,45
0%
percentual
de Informaes Bsicas
elaborada pelo IBGE
31/12/2009
65,91
31/12/2009
65,91
0%
percentual
de Informaes Bsicas
elaborada pelo IBGE
31/12/2009
11,2
31/12/2009
11,2
0%
com Poltica de Esporte
contemplada na Lei
Orgnica ou outro
instrumento legal
percentual
de Informaes Bsicas
elaborada pelo IBGE
31/12/2009
83,22
31/12/2009
83,22
0%
Taxa de acesso ao esporte

nas escolas pblicas da
Educao Bsica que
participam do Mais
Educao/
MEC
percentual
Ministrio do
Esporte/Ministrio da
Educao
31/12/2010
11,49
31/12/2014
45,76
298,26%
Volume de Recursos
captados pela Lei de
Incentivo ao Esporte LIE
R$ milho
SLIE/Ministrio do Esporte
31/12/2010
193,22
31/12/2014
246,48
27,56%
A anlise buscou verificar o atendimento aos atributos da relevncia, suficincia, validade e

confiabilidade, considerando qualidades como representatividade, independncia, economicidade,
objetividade, tempestividade e credibilidade, entre outras caractersticas relacionadas a esses
indicadores.
Inicialmente, deve-se destacar que as informaes fornecidas pelos indicadores do programa
esto vinculadas, ainda que indiretamente, ao Objetivo 0669. Isso porque esse objetivo possui
descrio genrica e, com isso, engloba diversas aes e atividades que podem ser enquadradas no
seu escopo.
TC 005.335/2015-9
Indicadores fornecidos pelo IBGE

Verifica-se que os quatro primeiros possuem construes semelhantes: so calculados pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), por meio da da Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais (Munic); tm como data de referncia 31/12/2009; e representam um percentual
da quantidade de municpios que apresentam uma determinada caracterstica em relao totalidade
dos municpios brasileiros. Dessa forma, esses indicadores sero analisados de forma conjunta.
No que tange territorialidade, verifica-se que os dados referentes a esses indicadores podem
ser fornecidos tambm de forma desagregada, de acordo com a pesquisa feita pelo IBGE.
Esses indicadores podem mostrar-se pouco sensveis eficcia das polticas de esporte
constantes do programa, ou seja, no se pode estabelecer uma exata relao de causa e efeito entre a
execuo dessas polticas e eventuais variaes nesses indicadores. Assim, esses ndices
dificilmente sero teis tomada de deciso pelos gestores.
No que se refere economicidade, o ME no possui custos para obteno dos dados que
compem esses indicadores, tendo em vista que so calculados e fornecidos pelo IBGE. Quanto
objetividade e compreenso, os ndices esto claramente definidos, sendo que a descrio dos
indicadores possibilita um entendimento direto acerca do que se pretende expor.
A acessibilidade a esses indicadores simples, pois o ME replica informaes produzidas
pelo IBGE. Contudo, os indicadores no esto sendo divulgados em periodicidade que atenda s
necessidades do ME, no que se refere ao perodo abrangido pelo PPA. Os ndices tm como
referncia a pesquisa Munic realizada em 2009, sendo que esses indicadores no foram
calculados nas pesquisas posteriores feitas nos anos de 2011, 2012 e 2013. Dessa forma, no foi
possvel atualizar as informaes referentes aos ndices, prejudicando, assim, a tempestividade, uma
vez que a periodicidade da coleta dos dados no condiz com a necessidade de medio.
Assim, fica prejudicado o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia, no que se
refere aos quatro primeiros indicadores listados acima.
Os indicadores possuem credibilidade, pois so calculados pelo IBGE. Alm disso, as
mtricas desses ndices rejeitam possvel manipulao, tendo em vista que as frmulas aplicadas so
simples, representando a razo entre o total de municpios com determinadas caractersticas e o total
de municpios brasileiros. Ademais, confrontando os dados apresentados pelo ME com os dados
constantes da pesquisa Munic realizada em 2009, verifica-se que no h erros de transcrio.
Por outro lado, no h como afirmar que os dados coletados mantm-se conceitualmente
estveis ao longo do tempo, nem que o mtodo de coleta de dados conserva-se inalterado, nem que
a mtrica do indicador mantm-se invarivel no decorrer do tempo. No se pode afirmar tambm
que os indicadores so permanentes de modo a possibilitar o desenho de uma srie histrica. Tudo
isso porque, como dito anteriormente, o indicador no foi calculado nas pesquisas realizadas aps o
ano de 2009. Dessa forma, conclui-se que os indicadores no atendem aos atributos de validade e
confiabilidade.
Por fim, cabe destacar que, segundo o ME, foram iniciadas tratativas com o IBGE a fim de
negociar a insero de questes relacionadas ao esporte na pesquisa Munic e tambm na Pesquisa
de Informaes Bsicas Estaduais (Estadic), cuja coleta ser realizada em 2016. O ME pretende
utilizar essas pesquisas para atualizao peridica dos dados, com perspectiva quadrienal.
TC 005.335/2015-9
Indicador Taxa de acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao Bsica que participam do
Mais Educao/MEC
O ndice de referncia para a taxa de acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao
Bsica que participam do Mais Educao/MEC tem como fonte o Ministrio do Esporte e o
Ministrio da Educao (MEC). O indicador pode ser potencialmente til tomada de decises que
envolvam a estruturao do Programa Mais Educao e, segundo o ME, o ndice capaz de
fornecer informaes de forma desagregada.
Alm disso, o indicador possui sensvel correlao com a interveno governamental, tendo
em vista que est diretamente relacionado ao Programa Mais Educao. No que se refere
economicidade, os dados que compem o ndice so repassados pelo MEC. Assim, no h custos
para o ME obter essas informaes.
Quanto objetividade e compreenso, o indicador no est claramente definido. A mtrica
do ndice a relao entre as escolas pblicas da educao bsica que participam do Mais
Educao/MEC e que oferecem o Programa Segundo Tempo como atividade. Contudo, o Programa
Segundo Tempo apenas uma das vertentes do Mais Educao, e o enunciado do indicador no
deixa claro que o objeto a ser avaliado inclui o Programa Segundo Tempo. Alm disso, o acesso ao
esporte nas escolas pblicas que participam do Programa Segundo Tempo pode-se dar de outras
formas, no necessariamente vinculadas a esse programa. Assim, o indicador no comunica com
facilidade o resultado aferido.
Segundo o ME, o indicador calculado anualmente, periodicidade que atende s necessidades
de medio ao possibilitar a anlise do desempenho do ndice a cada exerccio.
Ainda de acordo com o ME, os dados que compem o indicador so fornecidos pelos sistemas
PDDE Interativo e Sistema Integrado de Monitoramento, Execuo e Controle (Simec) e
consideram a adeso das escolas da rede pblica de ensino fundamental ao Programa Mais
Educao. Assim, a aferio da exatido da informao prestada pelo indicador depende de uma
avaliao dos dados prestados pelo MEC. Ocorre que, ainda que os dados fornecidos pelo MEC
estejam isentos de erro, o indicador no possibilita a informao completa a respeito do que se
pretende medir, pois a participao no Programa Mais Educao no a nica forma de acesso ao
esporte nas escolas. Assim, fica prejudicado o atendimento aos atributos de relevncia e
suficincia do indicador ora analisado.
No que se refere credibilidade e estabilidade dos dados, o ME recebe as informaes do
MEC. Tendo em vista que, no mbito dessa avaliao, no foi possvel apurar a confiabilidade dos
sistemas que fornecem os dados para formulao do indicador mediante testes de auditoria,
considera-se que no h evidncias de que suas informaes no sejam confiveis.
Quanto comparabilidade dos dados, o ME afirma que o mtodo de coleta de dados
permanente de modo a possibilitar o desenho de uma srie histrica e a medio ocorre anualmente.
Dessa forma, no foram encontradas evidncias que refutem a validade e a confiabilidade do
indicador em questo.
Indicador Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE
O indicador Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE
corresponde ao montante de recursos captados anualmente para aplicao no esporte por meio de
renncia fiscal.
Esse indicador pode ser potencialmente til tomada de decises que envolvam a
TC 005.335/2015-9
regulamentao das condies para se ter acesso captao de recursos decorrentes de renncia
fiscal por meio da LIE. Alm disso, possui correlao com a interveno governamental e traduz
adequadamente o fenmeno monitorado.
Segundo o ME, os dados referentes ao volume de recursos captados via Lei de Incentivo ao
Esporte so obtidos por meio do somatrio dos valores correspondentes aos recibos aprovados, aps
conferncia do extrato bancrio das contas bloqueadas relativas a cada projeto apto captao.
Ainda de acordo com o ME, no existem custos diretos relacionados instituio responsvel
pelos depsitos financeiros (Banco do Brasil). Quanto ao sistema do ministrio que processa esses
dados, existem apenas os custos de manuteno.
Com relao objetividade e compreenso, o indicador est claramente definido e comunica
com facilidade o resultado aferido. O indicador calculado anualmente, periodicidade que atende s
necessidades de medio ao possibilitar a anlise do desempenho do ndice a cada exerccio.
O ministrio afirma, tambm, que o mtodo de coleta dos dados foi otimizado no ltimo ano,
considerando que o procedimento anterior previa o lanamento do recibo via sistema pela prpria
entidade proponente e a validao do recibo pelo ME por conferncia manual dos valores
depositados em cada conta. Diante dessas consideraes, no foram encontradas evidncias que
refutem a relevncia e a suficincia do indicador em questo.
No que se refere credibilidade e estabilidade dos dados, considera-se que no h
evidncias de que suas informaes no sejam confiveis. Com relao comparabilidade dos
dados, apesar da alterao no mtodo de coleta de dados mencionado pelo ME, entende-se que os
ndices fornecidos anualmente possibilitam o desenho de uma srie histrica, sendo que a mudana
na forma de coleta trata-se de um aprimoramento natural do processo administrativo referente ao
indicador. Dessa forma, no foram encontradas evidncias que refutem a validade e a
confiabilidade do indicador em questo.
aplicado, foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
exceo dos seguintes: Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE no
que se refere aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade; e Taxa de
acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao Bsica que participam do Mais
Educao/MEC no que se refere aos atributos validade e confiabilidade.
Anlise das metas
Para anlise da confiabilidade das informaes relacionadas consecuo das metas foram
selecionados dois objetivos, 0676 e 0687, de acordo com o critrio de relevncia.
Descrio da Meta
Apoiar 100% das

modalidades esportivas dos
Programas Olmpico e
Paraolmpico, visando preparao
para Rio 2016.
Unidade
de
Medida
Meta
Prevista
2012-2015
100
Meta realizada PCPR

2012
2013
2014
69
84
97
% da meta
total 2012-2015
realizada
97,0%
Fonte das
Informaes
SNEA
R/ME
TC 005.335/2015-9
Descrio da Meta
Atuar na promoo da defesa dos

direitos do torcedor em todos os
seus aspectos, especialmente por
meio do mapeamento das condies
de segurana e conforto dos
estdios, do estmulo ao
cadastramento de 475 torcidas
organizadas, visando a integrao
com projetos de incluso social.
Contemplar 100% dos

atletas de modalidades dos
Programas Olmpico e Paraolmpico
e dos programas Pan e Parapanamericanos que preencherem os
requisitos e se candidatarem ao
Bolsa-Atleta, em todas as suas
categorias.
Estimular a
profissionalizao da gesto das
Entidades Nacionais de
Administrao do Esporte, com
nfase nas entidades dos programas
Olmpicos e Paraolmpicos.
Estmulo criao e consolidao
de competies regionais,
racionalizao do calendrio do
futebol profissional e contribuio
para o desenvolvimento do futebol
feminino.
Implantar e modernizar a
infraestrutura esportiva necessria
realizao dos Jogos Rio 2016 e
identificar, fomentar e desenvolver
aes e medidas que contribuam
para a gerao e ampliao de
legado esportivo.
Unidade
de
Medida
Meta
Prevista
2012-2015
Torcidas
cadastradas
Meta realizada PCPR
% da meta
total 2012-2015
realizada
Fonte das
Informaes
2012
2013
2014
475
169
35,6%
Estdios
mapeados
166
154
92,8%
100
100
100
100
100%
SNEA
R/ME
100
71,42
71,42
71,42
71,42
SNEA
R/ME
Campeonat
os
regionaliza
dos
37
24,3%
%
de
execuo
100
16,8
53,9
53,9%
SNFDT/ME
SNFDT/ME
SNFDT/ME
SNEA
R/ME
No que se refere primeira e terceira metas listadas acima, verifica-se que esto alinhadas
aos objetivos do programa. Essas metas esto sob a responsabilidade da Secretaria Nacional de
Esporte de Alto Rendimento (SNEAR) do Ministrio do Esporte e tm como principais
beneficirios os atletas brasileiros das modalidades esportivas dos Programas Olmpico,
Paraolmpico, Pan e Parapan-americano. As metas propostas tm a finalidade de incentivar a
totalidade das modalidades e dos atletas que se enquadram nas condies elencadas.
A primeira meta no especifica claramente os produtos que podem ser considerados na
mensurao dos resultados. A expresso apoiar modalidades esportivas d margem a vrias
interpretaes do que poderia ser considerado como apoio (apoio tcnico, apoio financeiro etc.).
Quanto mensurabilidade da primeira meta, segundo o ME, a medio dos resultados se d
por meio de extraes de informaes no Sistema Integrado de Administrao Financeira do
Governo Federal (Siafi), tanto Operacional quanto Gerencial, e no sistema Tesouro Gerencial,
implantado em 2015. So utilizados tambm o Sistema de Gesto de Convnios (Siconv) e consulta
a processos fsicos, quando necessrio.
Ao se considerar esses sistemas como fontes de informao das metas, pode-se concluir pela
TC 005.335/2015-9
sua credibilidade. Registra-se que no foram encontradas evidncias de que os procedimentos
referentes coleta dos dados no sejam confiveis. Segundo o ME, em 2015 foi implantando o
sistema Tesouro Gerencial, com o objetivo de melhorar a extrao das informaes que mensuram
os resultados da primeira meta.
O ministrio informou que o patamar pretendido para a primeira meta no considera o

histrico de realizao nem as limitaes existentes. O ME destacou que houve mudana no nmero
de modalidades consideradas, passando de 58 em 2013 para 61 em 2014. Apesar dessa variao, de
acordo com os dados apresentados, possvel realizar o desenho de uma srie histrica.
No que tange mensurabilidade da terceira meta, o ME informou que a medio dos
resultados se d por meio do sistema Bolsa Atleta. No foram encontradas evidncias de que os
procedimentos referentes coleta dos dados no sejam confiveis. As informaes referentes
terceira meta tambm possibilitam a formao de uma srie histrica.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a primeira e a terceira metas atendem ao
atributo relevncia e suficincia e, ainda, que no foram encontradas evidncias de no
atendimento aos atributos de validade e confiabilidade dessas metas.
Acerca da segunda meta, verifica-se que a descrio especifica somente parte do produto a ser
alcanado. A meta estipula o resultado a ser perseguido para cadastramento de torcidas organizadas,
mas no estipula patamar para mapeamento dos estdios. Contudo, uma das unidades de medida
justamente a quantidade de estdios mapeados.
A meta est diretamente alinhada aos objetivos do programa e os produtos esperados so
relevantes. Quanto mensurabilidade da meta, o ME no detalhou como se d a medio do alcance
dos resultados propostos. Ainda assim, pelas demais caractersticas observadas na meta, entende-se
que ela atende ao atributo relevncia e suficincia.
No que se refere credibilidade das informaes, o ME no detalhou as fontes das
informaes utilizadas nem o mtodo de coleta de dados utilizado para aferir os resultados. Assim,
no possvel afirmar que os dados esto isentos de erros de medio e que se mantm firmes ao
longo do tempo. Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a segunda meta no atende ao
atributo de validade e confiabilidade.
A quarta meta no atende especificidade, pois no identifica o responsvel pela ao, o
patamar que se deseja alcanar nem o produto que deve ser entregue. A descrio genrica no
permite a identificao do que pode ser considerado como resultado. A meta no comunica
claramente o que pode ser considerado como estmulo da profissionalizao dessa gesto.
Segundo o ME, a SNEAR criou um Sistema de Avaliao de Modalidades Esportivas para
mensurar os resultados dessa meta por meio de um questionrio que abrange diversas variveis
relacionadas a cada esporte. Esse questionrio aplicado bianualmente e sua medida feita por
meio da pontuao adquirida pela entidade nas suas respostas. A partir da pontuao obtida, feito
o clculo do nvel de gesto de cada entidade em relao situao ideal e obtm-se a mdia dos
resultados encontrados, chegando ao percentual mdio do nvel de gesto das modalidades
esportivas.
A meta no apresenta o patamar quantitativo ou qualitativo que serve como referncia para
aferio dos resultados e a consecuo desses resultados no est diretamente sob controle do ME.
Tendo em vista a ausncia de patamar pretendido, resta prejudicado o histrico de sua realizao.
Assim, conclui-se que a quarta meta no atende ao atributo relevncia e suficincia.
Quanto credibilidade das informaes, verifica-se que o mtodo de medio do resultado
TC 005.335/2015-9
baseado em resposta a questionrio para se chegar a um percentual que representaria o nvel de
gesto de uma entidade.
A aplicao de questionrio mostra-se insuficiente para se determinar o nvel de gesto de

uma entidade esportiva. Alm disso, o ME no informou a verificao das informaes, que so
meramente declaratrias. Ademais, considerando os procedimentos adotados, no se pode afirmar
que os dados coletados encontram-se isentos de erros de medio/transcrio. Todos esses aspectos
prejudicam o atendimento credibilidade dos dados.
Alm disso, o Ministrio informou que ocorreram ajustes e atualizaes em algumas
perguntas do questionrio e ajustes em alguns pesos de questes, considerando a atualizao de
respectivas situaes pontuais. Diante dessas consideraes, conclui-se que a quarta meta no
atende ao atributo de validade e confiabilidade.
A quinta meta no atende especificidade, pois no identifica o responsvel pela ao, o
patamar que se deseja alcanar nem detalha os produtos que deve ser entregue. A descrio genrica
tambm no permite a identificao do que pode ser considerado como estmulo a esses produtos.
De pronto, j se identifica o envolvimento de vrios assuntos numa mesma meta, o que prejudica a
clareza da informao. Alm disso, para aferir os resultados alcanados, o ME considera como
unidade de medida os campeonatos regionais realizados, que, na verdade, representa apenas uma
parte da meta fixada.
Alm disso, a meta trata de questes que no esto diretamente sob o controle do ME, como,
por exemplo, a racionalizao do calendrio do futebol profissional. No caso dessa meta, tambm
no apresentado o patamar quantitativo ou qualitativo que serve como referncia para aferio dos
resultados, o que prejudica o histrico de realizao. Assim, conclui-se que a quinta meta no
atende ao atributo relevncia e suficincia.
No que se refere credibilidade das informaes, verifica-se que a medio do resultado
baseada em apenas um aspecto relacionado descrio da meta. As outras vertentes da meta no
so mensuradas. O ME informou que, at o presente momento, a Secretaria Nacional de Futebol e
Defesa dos Direitos do Torcedor (SNFDT) atua somente no apoio aos campeonatos de futebol
feminino.
Alm disso, devido ausncia de mtricas para medir todos os aspectos da meta proposta, no
possvel afirmar que os dados esto isentos de erros de medio e que se mantm firmes ao longo
do tempo. Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a quinta meta no atende ao atributo
de validade e confiabilidade.
A sexta meta listada no quadro no atende especificidade, tendo em vista que no define
claramente quais produtos devem ser entregues nem o patamar quantitativo ou qualitativo que se
deseja alcanar.
Frise-se que, segundo o ME, para diversas obras previsto prazo de concluso que excede o
horizonte temporal do PPA 2012-2015, constando intervenes com previso de concluso para
2016 e 2017.
A mensurabilidade da meta tambm resta prejudicada. Segundo o ME, para o clculo da meta
realizada, foram divididos os valores realizados/executados/liquidados pelo total da dotao atual.
Para a medio de algumas aes, utilizou-se como critrio para mensurar a implantao da
infraestrutura os valores liquidados nos exerccios de 2012 a 2014. O prprio ministrio reconhece
que a liquidao no espelha fielmente a real implementao das obras, mas entende que a medio
fsica do andamento das obras (critrio mais prximo da execuo real) comporta diversas nuances
TC 005.335/2015-9
que tambm poderiam produzir distores sobre a realidade pelo fato de o cronograma das obras
no coincidir com o horizonte do PPA vigente.
De acordo com as informaes do ME, o monitoramento feito a partir dos valores

liquidados nas aes relacionadas meta. Contudo, a meta refere-se a produtos fsicos a serem
entregues (como, por exemplo, implantao e modernizao da infraestrutura esportiva). Assim, no
possvel garantir que a execuo fsica das obras no esteja descolada da execuo financeira.
Destarte, pode-se concluir que a meta no atende aos atributos relevncia e suficincia e
validade e confiabilidade.
O Programa 2035 traz tambm algumas metas qualitativas, a saber:
Interligar e alinhar Centros de Treinamento nacionais, regionais e municipais Rede Nacional de

Treinamento;
Estimular a formao de atletas e rbitros em parceria com os clubes esportivos e entidades representativas
de rbitros;
Garantir a eficiente atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos Jogos Olmpicos e
Parolmpicos Rio 2016;
Elevar os indicadores mdios de estrutura de gesto e estrutura de governana dos clubes de futebol
profissional das sries A, B, C e D.
De modo geral, as metas qualitativas carecem de especificidade, uma vez que no expressam
claramente o que deve ser alcanado e como podem ser mensurados os resultados, o que permitiria
aferir o quanto se caminhou em direo ao parmetro final pretendido. Desse modo, assemelham-se
a objetivos genricos e, em alguns casos, aparentam ser de fcil atingimento, tendo em vista que
diferentes critrios, em qualquer nmero, responderiam pelo atendimento da meta.
Algumas metas consideradas qualitativas, na realidade, no refletem aspectos de qualidade do
servio ou produto em questo, mas sim o incremento quantitativo de acordo com o objetivo
almejado. Por exemplo, a meta Elevar os indicadores mdios de estrutura de gesto e estrutura de
governana dos clubes de futebol profissional das sries A, B, C e D seria passvel de
quantificao, mas o ME no estipula qual aumento de indicadores de estrutura de gesto e
governana desejado. Contudo, o Ministrio afirmou que, por questes de ordem tcnica, a meta
no foi apurada at o momento.
A meta Estimular a formao de atletas e rbitros em parceria com os clubes esportivos e
entidades representativas de rbitros tambm poderia ter algum critrio quantitativo que permitisse
a mensurao dos resultados. Segundo o ME, as aes referentes a essa meta so dispersas e o
ministrio no tem o controle total de sua execuo.
A meta Garantir a eficiente atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos
Jogos Olmpicos e Parolmpicos Rio 2016, por exemplo, no passvel de mensurao. Ainda que
sejam tomadas as medidas para eficiente atuao governamental, no se pode garantir que os
resultados esperados sero alcanados.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que as metas qualitativas elencadas no
atendem aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
confiabilidade, das metas analisadas dos Objetivos 0676 e 0687, componentes do Programa
Temtico 2035, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo das seguintes: Apoiar 100% das modalidades
esportivas dos Programas Olmpico e Paraolmpico, visando preparao para Rio 2016 e
Contemplar 100% dos atletas de modalidades dos Programas Olmpico e Paraolmpico e dos
programas Pan e Parapan-americanos que preencherem os requisitos e se candidatarem ao Bolsa-
TC 005.335/2015-9
Atleta, em todas as suas categorias no que se refere aos atributos relevncia e suficincia e
validade e confiabilidade; e Atuar na promoo da defesa dos direitos do torcedor em todos os
seus aspectos, especialmente por meio do mapeamento das condies de segurana e conforto dos
estdios, do estmulo ao cadastramento de 475 torcidas organizadas, visando a integrao com
projetos de incluso social no que se refere aos atributos relevncia e suficincia.

O programa 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos apresenta seis indicadores,
conforme mencionado anteriormente. Ao analisar o conjunto dos indicadores, especialmente no que
se refere sua utilidade, verifica-se que os ndices no refletem a maioria dos objetivos e das metas
propostas para o referido programa. Os ndices no dizem respeito, por exemplo, ao esporte de alto
rendimento, que est, inclusive, mencionado na misso do Ministrio do Esporte (ME).
Os indicadores no apoiam claramente os objetivos e metas do programa. Conforme
mencionado anteriormente, pode-se considerar que os ndices so correlacionveis ao Objetivo
0669 devido abrangncia da descrio desse objetivo, que permite abarcar as mais variadas aes
na rea.
Nota-se que os indicadores do programa 2035 no so suficientes para avaliar os resultados
das polticas pblicas de esporte. O programa composto por quatro objetivos, dois deles
vinculados aos grandes eventos esportivos (0686 - preparao e realizao da Copa do Mundo FIFA
2014 e 0687 - promoo e realizao dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos Rio 2016), um destinado
ao desenvolvimento do esporte de alto rendimento (0676) e outro com a finalidade de impulsionar o
esporte educacional, recreativo e de lazer, promovendo a incluso social por meio da ampliao e
qualificao do acesso ao esporte (0669).
Ao avaliar a cesta de indicadores, verifica-se que nenhum dos ndices relacionvel aos
objetivos que tratam dos grandes eventos esportivos nem ao desenvolvimento do esporte de alto
rendimento. Ou seja, trs dos quatro objetivos do programa no possuem indicadores que possam
ser relacionados a eles. Ressalte-se a relevncia dos temas desses objetivos que no possuem
indicadores relacionveis (grandes eventos esportivos e esporte de alto rendimento).
Os ndices que medem a proporo de municpios brasileiros com aes ou projetos na rea
de esporte, com calendrio de eventos esportivos, com Conselho Municipal de Esporte e com
poltica de esporte contemplada em instrumentos legais no mensuram produtos finalsticos
resultantes das polticas pblicas de esporte.
Esses instrumentos contemplados pelos indicadores so, na verdade, meios que podem
possibilitar a ampliao e qualificao do acesso da populao ao esporte e lazer, promovendo a
cidadania, a incluso social e a qualidade de vida, atendendo, assim, ao enunciado do Objetivo
0669. Mas no representam produtos finalsticos decorrentes das polticas de esporte.
Assim, no possvel estabelecer uma razovel relao de causalidade entre as atividades do
programa e os resultados mensurados pelos indicadores. Alm disso, os ndices no focam em
resultados relevantes que a organizao busca alcanar. Todas essas caractersticas prejudicam o
atendimento ao atributo foco, desejvel ao conjunto dos indicadores.
O atributo equilbrio, que deve ser atendido pela cesta de indicadores, tambm resta
prejudicado. O conjunto de indicadores no oferece uma viso abrangente do desempenho da
atuao governamental. No existem indicadores de efetividade, eficincia, eficcia e equidade para
diversas reas do esporte, como, por exemplo, grandes eventos esportivos, esporte de alto
rendimento, futebol e direitos do torcedor.
TC 005.335/2015-9
A insuficincia de indicadores pode ser evidenciada tambm pela inviabilidade de
monitoramento e avaliao dos produtos finalsticos das polticas pblicas voltadas ao esporte
educacional, recreativo e de lazer, tendo em vista que os indicadores correlacionveis a essas reas
tratam, na verdade, de meios que podem possibilitar a ampliao e qualificao do acesso da
populao ao esporte e lazer, conforme mencionado anteriormente. Alm disso, a quantidade de
indicadores insuficiente para monitorar todas as dimenses dos resultados a serem alcanados a
partir da implementao das polticas de esporte.
No que tange ao atributo adequao, o conjunto de ndices tambm no atende s qualidades

desejadas. A cesta de indicadores no contm informaes sobre aspectos mais importantes para
atores internos (como, por exemplo, custo e eficcia) nem para atores externos (como, por exemplo,
efetividade e tempestividade).
Os ndices no possibilitam obter dados referentes ao custo de implementao das polticas de
esporte, tampouco refletem o grau de alcance de metas programadas em um determinado perodo de
tempo, o que corresponderia eficcia.
Devido dificuldade de se correlacionar os indicadores interveno governamental, resta
prejudicada a aferio da efetividade, que seria a avaliao do alcance dos objetivos do programa.
Alm disso, o ME no pode assegurar a tempestividade das informaes constantes da maior parte
dos indicadores, tendo em vista que os ndices so produzidos por fontes externas. Os indicadores
so inapropriados, portanto, para avaliar o alcance dos objetivos do programa.
Por fim, cabe destacar que a cesta de indicadores atende ao atributo economicidade. Dos
seis ndices, quatro so fornecidos por fonte externa (Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
Munic realizada pelo IBGE). Um dos indicadores fornecido pelo MEC e o outro restante
produzido pelo ME, mas no demandam custos elevados.
indicadores analisada no Programa 2035, quanto aos atributos de foco, equilbrio e adequao, de
4.2.9 Programa Temtico 2037 Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social

(SUAS)
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), implantado gradativamente a partir de 2005,
viabiliza a realizao da Poltica Nacional de Assistncia Social, e tem como uma de suas diretrizes
principais a descentralizao poltico-administrativa, cabendo ao governo federal a coordenao, a
regulamentao e o cofinaciamento das aes. O SUAS responsvel por ofertar servios,
programas, projetos e benefcios socioassistenciais por meio de unidades pblicas estatais e, em
carter complementar, por entidades e organizaes que compem a rede socioassistencial.
O Programa Temtico 2037 Fortalecimento do SUAS, sob a gesto do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), busca o alcance dos objetivos do sistema, em
especial, por meio da expanso da rede e da qualificao dos servios, no que se refere ao
enfrentamento da pobreza, da vulnerabilidade e dos riscos sociais.
O PPA 2012-2015 elenca para esse programa temtico cinco objetivos, que esto relacionados
principalmente concesso do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC)
(Objetivo 0371), ao funcionamento da rede de Proteo Social Bsica (Objetivo 0282) e Especial
(Objetivo 0370), s atividades de coordenao do SUAS e de Vigilncia Social (Objetivo 0372) e ao
TC 005.335/2015-9
fortalecimento do controle social (Objetivo 0373).

Associados a esses objetivos, existem 41 metas e nove iniciativas. Para que o programa atinja
os resultados esperados h a cooperao de outros rgos governamentais, como o Ministrio da
Sade e o Ministrio da Educao.
Em 2014, esse programa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais)
de R$ 40,4 bilhes, dos quais foram empenhados R$ 40,3 bilhes, (99,7%), sendo que mais de 93%
destes recursos esto relacionados com o Objetivo 0371, ou seja, com as transferncias de renda
realizadas a idosos e pessoas com deficincia por meio do BPC, operacionalizado pelo Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS). O montante de recursos do BPC supera o volume de recursos
executados em outro relevante programa de transferncia de renda, o Bolsa Famlia, e poderia, a
exemplo deste, constituir programao oramentria distinta.
A subseo seguinte cuidar especificamente do exame da cesta composta pelos indicadores
do programa, e seu contedo atendeu aos parmetros apresentados na seo que trata do mtodo
aplicado com relao ao escopo, aos objetivos e s limitaes da anlise efetuada pelo Tribunal,
ressaltando-se que este programa j teve alguns de seus indicadores e metas avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013. Assim, conforme destacado na introduo desta
seo, no presente relatrio o programa em tela foi analisado apenas sob a tica da utilidade da
cesta de indicadores.
O principal objetivo da avaliao da cesta de indicadores aferir, de forma geral, a sua
utilidade. Esta anlise levou em considerao principalmente as seguintes caractersticas da cesta:
alinhamento com objetivos e metas institucionais prioritrios (foco); balanceamento dos indicadores
com os vrios aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos
vrios atores relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados
(economicidade).
Dos doze indicadores constantes do Programa 2037, possvel correlacionar mais da metade,
em nmero de sete, com os servios de Promoo Social Especial (PSE). A tabela a seguir apresenta
estes indicadores.
Indicadores relacionados PSE
Indicador
Percentual de CREAS com

atendimento a adolescentes em
cumprimento de medidas
socioeducativas (MSE)
Unidade
de
Medida
Fonte de
Informao
Valor de Referncia
PPA
Data
ndice
(a)
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice
(b)
Variao
% (c) =
(b/a )-1
MDS/SNAS
(Censo SUAS)
31/12/2010
31
31/12/2013
73,27
136,35
Percentual de CREAS com

atendimento para mulheres em situao %
de violncia
MDS/SNAS
(Censo SUAS)
31/12/2010
77
31/12/2013
73,85
-4,09
Percentual de CREAS com oferta de

servio especializado em Abordagem
Social
MDS/SNAS
(Censo SUAS)
31/12/2010
63
31/12/2013
51,84
-17,71
Percentual de municpios (com 100 mil

habitantes ou mais) com servios de
%
Proteo Social Especial para pessoas
em situao de rua
MDS/SNAS
31/12/2010
35
31/12/2013
80,56
130,17
Percentual de municpios (com 50 mil

habitantes ou mais) com Servios de
Acolhimento
MDS/SNAS
31/12/2010
62
31/12/2013
75
20,97
TC 005.335/2015-9
Indicador
Unidade
de
Medida
Fonte de
Informao
Valor de Referncia
PPA
Data
ndice
(a)
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice
(b)
Variao
% (c) =
(b/a )-1
Percentual de Municpios com CREAS
MDS/SNAS
(Censo SUAS)
31/12/2010
26
31/12/2013
43
65,38
Taxa de trabalho infantil
PNAD/IBGE
31/12/2009
5,63
30/9/2013
3,7327
-33,70

1. Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social.
Verifica-se que so indicadores simples, relacionados principalmente expanso da rede

especializada nos muncipios brasileiros, bem como expanso da oferta de alguns servios,
especialmente pelos Centros de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas),
excetuando-se apenas o indicador geral referente taxa de trabalho infantil. No h, no entanto,
indicadores que avaliem a eficincia ou a qualidade dos servios de PSE.
Os outros cinco indicadores esto relacionados com a Promoo Social Bsica (PSB). Trs
deles, no entanto, referem-se to somente variao quantitativa dos benefcios do BPC concedidos
a pessoas idosas ou com deficincia, e no externam, portanto, as demais iniciativas e metas
relacionadas ao BPC, em que pese o mesmo seja responsvel pela quase totalidade dos gastos do
programa.
Quanto aos demais indicadores da PSB, um deles se refere ao ndice de desenvolvimento dos
Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e o outro rotatividade de profissionais de nvel
superior nestas unidades. De acordo com a anlise do ano anterior, aquele ndice, que busca induzir
uma melhoria no funcionamento dos Cras, necessitaria ser aprimorado, especialmente, quanto a
uma melhor definio dos estgios de desenvolvimento.
Neste contexto, considera-se necessrio aprimorar o foco dos indicadores do programa,
levando-se em considerao, inclusive, a quantidade insuficiente de indicadores, em especial, em
relao Promoo Social Bsica. Faz-se necessrio traduzir melhor, nos indicadores, os objetivos
e metas do programa.
Quanto ao equilbrio, a cesta apresenta principalmente indicadores de eficcia, tais como os
indicadores da PSE, e, em pequena escala, de efetividade, a exemplo do ndice de desenvolvimento
dos Cras, demonstrando de forma desequilibrada a interveno governamental.
Em relao economicidade da cesta, verifica-se que a maior parte das informaes
originria do Censo SUAS, sendo obtidas tambm em sistemas externos (INSS) e em pesquisa de
carter geral (PNAD), portanto, mostrando-se uma cesta econmica. Registre-se ainda que, de
forma geral, os dados do Censo SUAS so declaratrios, podendo, deste modo, conter alguma
inexatido.
indicadores analisada do Programa Temtico 2037 Fortalecimento do Sistema nico de
Assistncia Social, quanto aos atributos foco e equilbrio, de acordo com as Normas de Auditoria do
Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
4.2.10 Programa Temtico 2062 Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes

adicionais) de R$ 165,6 milhes, dos quais foram liquidados R$ 22,3 milhes, o que representa
13,5% da dotao atualizada.
TC 005.335/2015-9
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu o dever das famlias, da sociedade e do Estado
assegurarem, com absoluta prioridade, diversos direitos a crianas e adolescentes, e, no mesmo
contexto, houve a ratificao da conveno internacional sobre os direitos da criana, aprovada pela
Assembleia Geral das Naes Unidas, em 1989, e a aprovao do Estatuto da Criana e do
Adolescente (ECA) Lei 8.069/1990.
Este programa no abrange diretamente vrios dos direitos a serem garantidos a crianas e
adolescentes, a exemplo de sade e educao, dentre outros, e sim iniciativas especficas a cargo
principalmente da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR.
Dentre estas iniciativas ressaltam-se aes destinadas ao fortalecimento dos Conselhos
Tutelares, reestruturao do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase),
implantao de sistemas de informao na rea da infncia e da adolescncia e implementao de
planos e polticas nas reas de enfrentamento violncia sexual contra crianas e adolescentes e
convivncia familiar e comunitria. A tabela a seguir apresenta os cinco objetivos do programa.
Objetivos do Programa 2062
Objetivo
Descrio
0259
Coordenar a organizao de servios de atendimento a crianas e adolescentes com direitos violados, ameaados ou
restritos, formulando parmetros de qualidade dos programas e co-financiando sua infraestrutura e funcionamento
0260
Estruturar os conselhos tutelares, fomentando condies adequadas de funcionamento e infraestrutura, com foco em
reas de maior vulnerabilidade
0435
Induzir o desenvolvimento de polticas de direitos humanos de crianas e adolescentes, com nfase no fortalecimento dos
conselhos de direitos
0575
Promover os direitos de crianas e adolescentes garantindo o seu desenvolvimento integral, de forma no

discriminatria, assegurando o seu direito de opinio e participao
0829
Ampliar, qualificar e articular programas, aes e servios para a proteo e defesa dos direitos de crianas e
adolescentes identificados em situao de trabalho
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento.
Relacionados aos objetivos, existem 35 metas e 38 iniciativas. As subsees seguintes

cuidaro do exame de alguns indicadores e metas selecionados, da cesta composta pelos indicadores
do programa e se seu contedo atendeu aos parmetros apresentados na seo que trata do mtodo
aplicado neste trabalho, com relao ao escopo, aos objetivos e s limitaes da anlise efetuada
pelo Tribunal.
O programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes possui onze indicadores,
relacionados essencialmente a educao, medidas socioeducativas, trabalho infantil e violncia.
Tendo em vista que, para a anlise de metas, foi escolhido o Objetivo 0829, que trata de trabalho
infantil, para esta anlise foram selecionados trs indicadores que guardam relao com o mesmo
objetivo.
Para cada indicador selecionado, foram analisados os atributos de relevncia, suficincia,
validade e confiabilidade, considerando diversas qualidades tais como representatividade,
praticidade, independncia, economicidade, objetividade, credibilidade, dentre outras. A tabela a
seguir apresenta informaes sobre estes indicadores.
TC 005.335/2015-9

Unidade
de
Medida
Fonte de
Informao
Crianas e adolescentes afastados da

situao de trabalho
unidade
Crianas e adolescentes de 5 a 15 anos de

idade ocupados
Percentual de crianas e adolescentes de
famlias com benefcios de transferncia
de renda devido ao trabalho infantil, com
frequncia suficiente aos servios do
PETI
Indicador
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Variao
% (c) =
(b/a )-1
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
Sistema SITI
(MTE)
31/12/2010
5.611
31/12/2014
5.522
-1,59
unidade
MDS, com
dados da
PNAD/IBGE
31/12/2009 2.060.503
30/9/2013
1.312.989
-36,28
SISPETI e
SIBEC
(MDS)
31/12/2010
31/12/2012
35,00
-39,07
57,45

1
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
Na anlise do segundo indicador da tabela, que trata essencialmente do quantitativo estimado

de crianas e adolescentes que trabalham, no foram encontrados elementos significativos para
refutar a relevncia e suficincia, ou validade e confiabilidade do mesmo. O indicador refere-se
estimativa obtida anualmente com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
de se destacar, apenas, o fato de que o quantitativo de crianas e adolescentes ocupados
significativamente crescente de acordo com a idade, e, portanto, a falta de maior diviso do
indicador em faixas etrias no demonstra a situao de quase erradicao do trabalho infantil de
crianas de 5 a 9 anos no pas. Alm disso, este indicador no possibilita a distino do trabalho
realizado na condio de aprendiz, permitido pela legislao brasileira a partir de 14 anos.
Quanto ao primeiro indicador da tabela, que trata do quantitativo anual de crianas e
adolescentes afastados da situao de trabalho, convm esclarecer que os afastamentos considerados
no indicador so exclusivamente os decorrentes de fiscalizaes realizadas pelo Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE).
Verifica-se, da anlise do indicador, no entanto, que eventual variao no quantitativo de
afastamentos, a exemplo do menor afastamento de crianas ocorrido em 2014, no permite concluir
pela piora da situao do trabalho infantil, ou at mesmo pela melhora da situao. Ademais, tal
quantitativo no leva em considerao alteraes no universo de crianas e adolescentes que
trabalham, ou mesmo no quantitativo total de crianas e adolescentes.
Em que pese a informao externada pelo indicador possa ter importncia para o MTE, e
poderia, inclusive, ser estabelecida enquanto meta, por meio da anlise empreendida no foram
consideradas atendidas qualidades como representatividade, independncia, completude,
objetividade e compreenso, refutou-se, portanto, a relevncia e suficincia da informao enquanto
indicador.
A anlise do terceiro indicador selecionado refutou diversos aspectos qualitativos de ambos
atributos analisados. Verifica-se, de todo modo, que a partir de 2013 no houve mais o clculo do
referido indicador, tendo em vista o redesenho do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil,
com a integrao ao Bolsa Famlia e ao Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos, bem
como com a substituio do Sistema de Controle e Acompanhamento de Frequncia no Servio
Socioeducativo do Peti (Sispeti), fonte das informaes.
TC 005.335/2015-9
Deste modo, com o fim da exigncia de frequncia ao Peti, item essencial na formulao do
ndice, o indicador se tornou obsoleto e, poderia, inclusive, ter sido excludo na reviso do PPA.
Deixa-se, portanto, de realizar consideraes mais detalhadas sobre a avaliao do mesmo.
exceo do indicador Crianas e adolescentes de 5 a 15 anos de idade ocupados.
Anlise das metas
Para anlise das metas, conforme j citado na anlise anterior, foi escolhido o Objetivo 0829.
Foram analisadas as duas metas quantitativas do referido objetivo e duas das quatro metas
qualitativas, conforme quadro a seguir.
Descrio da Meta
Meta
Unidade de Previst
Medida
a 20122015 (f)
Meta realizada PCPR

(acumulada)
2012
2013
2014 (g)
% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)
Fonte de
Informao
Realizar 25.000 fiscalizaes

especializadas para a erradicao do
trabalho infantil
Fiscalizao
25.000
7.370
15.731
25.530
102,12%
SIT/MTE
Reduzir progressivamente a incidncia

do trabalho infantil, visando sua
erradicao
% taxa de
ocupao na
faixa etria
(5 a 15
anos)
4,70
4,10
3,90
PNAD
(IBGE)
Elevar o nmero de crianas e

adolescentes identificadas em situao
de trabalho, pertencentes a famlias
que recebem transferncia de renda,
com frequncia suficiente s atividades
socioeducativas e de convivncia
Meta
Qualitativa
MDS
Elevar o percentual de famlias

beneficirias do PETI acompanhadas
pelos Creas e Cras, conforme
parmetros nacionais
Meta
Qualitativa
MDS

1
Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social;
Centro de Referncia de Assistncia Social.
A primeira meta quantitativa diz respeito realizao de 25 mil fiscalizaes com foco no
trabalho infantil pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, no perodo do PPA 2012-2015. Quanto
sua realizao, verifica-se que a meta quadrienal foi levemente superada, j em 2014.
Em primeiro lugar, importante considerar que a realizao das fiscalizaes est sob
controle do rgo, sendo limitada pelos seus recursos humanos e/ou materiais. No entanto, trata-se
de produto intermedirio de difcil aferio de qualidade, tendo em vista que o objeto fiscalizao
no um produto uniforme, e sim uma atividade com variaes em suas caractersticas. Neste
contexto, pequenas fiscalizaes, com poucos recursos (tempo, agentes, etc), diferem de grandes
fiscalizaes. Caso o atingimento desta meta seja relevante para o gestor, poder-se-ia incentivar a
realizao de um maior quantitativo de pequenas fiscalizaes e, at mesmo, a subdiviso de
algumas.
TC 005.335/2015-9
Cumpre notar ainda que o resultado da poltica pblica realmente esperado criana ou
adolescente afastado de situao irregular de trabalho. Analisando-se os dados da meta e do
primeiro indicador examinado anteriormente, foi possvel verificar que, em 2014, o quantitativo de
fiscalizaes aumentou em mais de 17%; no entanto, o percentual de crianas afastadas reduziu
quase 26%. Sendo assim, poderia ser averiguada a ocorrncia de uma reduo de eficincia de
quase 37%, o que por si s no representa insucesso da efetividade da atuao governamental, mas
demonstra que a realizao de mais fiscalizaes no resulta necessariamente em mais crianas e
adolescentes afastados da situao de trabalho.
Neste contexto, foram considerados no atendidas as qualidades especificidade e

credibilidade, refutando-se, portanto, os aspectos relevncia e suficincia, e validade e
confiabilidade desta meta.
Quanto segunda meta quantitativa, verifica-se que no foi estabelecida a meta a ser atingida,
bem como no foi explicitada sua unidade de medida. Trata-se essencialmente do clculo da taxa de
incidncia do trabalho infantil na faixa etria de 5 a 15 anos, calculada pelo MDS a partir de dados
da PNAD, cuja meta, de acordo com a descrio, seria a erradicao do trabalho infantil, ou seja,
stricto sensu, nenhuma incidncia.
Esta meta foi considerada inapropriada em relao sua especificidade e adequao,
comprometendo, portanto, o atributo relevncia e suficincia, tendo em vista, principalmente, o fato
de seu atingimento no estar diretamente sob o controle do MDS, do MTE ou de qualquer outro
rgo.
A informao da referida taxa poderia ser mais apropriada na condio de indicador,
intensificando-se, no entanto, a crtica realizada a indicador semelhante, da relevncia da maior
diviso em faixas etrias, tendo em vista a situao bastante distinta das mesmas, considerando, por
exemplo, que o trabalho infantil de crianas de 5 a 9 anos tem se aproximado da erradicao, ou
pelo menos, o trabalho domstico nesta faixa etria.
Em relao primeira meta qualitativa da tabela, verifica-se significativa identidade com o
terceiro indicador analisado anteriormente, e do mesmo modo foram refutados alguns de seus
atributos qualitativos. No entanto, tal anlise perde relevncia tendo em vista a descontinuidade da
meta devido s alteraes na poltica pblica, sendo que a mesma poderia ter sido excluda na
reviso do PPA. Ressalte-se apenas que a referida meta qualitativa, caso vigente, seria quantificvel,
a exemplo do indicador.
Quanto segunda meta qualitativa, que trata da quantidade de famlias beneficirias do Peti
que esto sendo acompanhadas, verifica-se que poderia constituir meta quantitativa e no apenas
qualitativa. Neste contexto, no foram consideradas atendidas as qualidades especificidade,
mensurabilidade e realismo, considerando-se refutado o aspecto relevncia e suficincia.
Ademais, depreende-se, das informaes de acompanhamento fornecidas pelos gestores no
Siop, a existncia de impropriedades quanto consistncia dos dados, o que afeta a credibilidade da
meta. Deste modo, refutou-se tambm o aspecto validade e confiabilidade.
aplicado, foram encontradas evidncias satisfatrias para refutar a relevncia e suficincia, ou a
validade e confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0829, componente do Programa
TC 005.335/2015-9

O principal objetivo da avaliao da cesta de indicadores aferir, de forma geral, a sua
utilidade. Esta anlise levou em considerao principalmente as seguintes caractersticas da cesta:
alinhamento com objetivos e metas institucionais prioritrios (foco); balanceamento dos indicadores
com os vrios aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos
vrios atores relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados
(economicidade).
Em que pese o programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes estar
principalmente sob a responsabilidade da Secretaria de Direitos Humanos, dos onze indicadores do
Programa, apenas quatro guardam relao direta com as iniciativas daquela Secretaria, sendo dois a
respeito da violncia contra crianas e adolescentes e outros dois sobre o cumprimento de medidas
socioeducativas por adolescentes.
Trs dos indicadores dizem respeito ao desdobramento em faixa etria da frequncia escolar
de crianas e adolescentes, restringindo-se apenas a crianas e adolescentes pertencentes a famlias
consideradas em situao de extrema pobreza. H tambm um indicador da rea de sade, a taxa de
mortalidade infantil, que tambm pode ser encontrado no programa Aperfeioamento do Sistema
nico de Sade (SUS).
At 2013, o Objetivo 0829, que trata do trabalho infantil e teve indicadores e metas analisados
nas subsees anteriores, era o principal objetivo do programa, em termos de execuo
oramentria, estando sob a responsabilidade do MDS.
Com o redesenho do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, ocorrido em 2014, a
execuo oramentria relacionada quele objetivo do PPA foi extremamente reduzida neste
programa. Conforme anlise anterior, um dos indicadores e uma das metas, inclusive, perderam
significado. Alm disso o indicador que trata do quantitativo de crianas e adolescentes de 5 a 15
anos que trabalham j se encontra no programa de Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), de modo mais analtico, tendo em vista que l os dados so apresentados em termos
relativos.
Neste contexto, considera-se necessrio aprimorar o foco dos indicadores desse programa,
levando-se em considerao, especialmente, a quantidade insuficiente de indicadores vinculados
diretamente aos objetivos e metas do programa.
Quanto ao equilbrio, a cesta apresenta principalmente indicadores de eficcia e, em pequena
escala, de efetividade, demonstrando uma avaliao da interveno governamental desequilibrada.
No h indicadores que faam avaliao sobre os custos ou sobre a qualidade efetiva das atividades
e produtos entregues pelo programa.
Em relao economicidade da cesta, considerando a composio atual dos indicadores,
verifica-se que parte considervel das informaes so oriundas de pesquisa de carter geral
(PNAD) ou de fontes externas SDH/PR, demonstrando, a princpio, a economicidade da cesta.
indicadores analisada do Programa Temtico 2062, quanto aos atributos de foco e equilbrio, de
TC 005.335/2015-9
4.2.11 Programa Temtico 2069 Segurana Alimentar e Nutricional

atualizada.
Compete Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan) a formulao e
implantao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), que promove e
coordena programas e aes de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), embasados nas metas e
objetivos do Programa de Segurana Alimentar e Nutricional, no mbito do PPA 2012-2015.
A sano da Lei 11.346, de 15 de setembro de 2006, que criou o Sistema Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), assim como a posterior incluso do direito
alimentao no artigo 6 da Constituio Federal, em 2010, so considerados os principais marcos
legais que inseriram a alimentao no rol dos direitos sociais, estabelecendo a alimentao
adequada como direito humano imprescindvel cidadania e obrigando o poder pblico a informar,
monitorar e avaliar sua efetivao.
O programa temtico visa promover alimentao adequada, fomentar o abastecimento
alimentar, estruturar a produo familiar, assegurar processos permanentes de educao alimentar e
nutricional e garantir o acesso gua para populaes rurais.
O programa envolve oito objetivos, conforme listados na tabela a seguir:
Objetiv
o
Descrio do Objetivo
0377
Institucionalizar no Territrio Nacional o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) e seus
mecanismos de gesto, a fim de possibilitar o seu financiamento e a estruturao da capacidade institucional de
planejamento, execuo e monitoramento da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, atravs do plano
nacional e dos planos estaduais e municipais de segurana alimentar e nutricional, incluindo a promoo do Direito
Humano Alimentao Adequada (DHAA) no mbito nacional e internacional.
0378
Consolidar a organizao de circuitos locais de produo, abastecimento e consumo, por meio da expanso e
estruturao da rede de equipamentos, aes e servios pblicos de comercializao, alimentao e nutrio sob a tica
do Direito Humano Alimentao Adequada.
0379
Assegurar processos permanentes de Educao Alimentar e Nutricional e de Promoo da Alimentao Adequada e

Saudvel, de modo a estimular a autonomia do sujeito para produo e prticas alimentares saudveis, por meio da
mobilizao social, articulao e trabalho em rede, valorizando e respeitando as especificidades culturais e regionais dos
diferentes grupos e etnias, na perspectiva da Segurana Alimentar e Nutricional e da garantia do Direito Humano
Alimentao Adequada.
0380
Promover o acesso alimentao adequada e fomentar a incluso socioeconmica de agricultores familiares, mulheres
rurais, povos e comunidades tradicionais e povos indgenas, por intermdio da ampliao da sua participao,
prioritariamente dos mais pobres, no abastecimento dos mercados institucionais, da rede socioassistencial e dos
equipamentos pblicos de alimentao e nutrio.
0613
Fomentar o abastecimento alimentar como forma de assegurar o acesso regular e permanente da populao brasileira a
alimentos, em quantidade suficiente, qualidade e diversidade, observadas as prticas alimentares promotoras da sade e
respeitados os aspectos culturais e ambientais.
0614
Garantir o acesso gua para populaes rurais de forma a promover qualidade e quantidade suficientes segurana
alimentar e nutricional.
0615
Fomentar e estruturar a produo familiar e a incluso produtiva, especialmente dos agricultores familiares, povos
indgenas e povos e comunidades tradicionais em situao de insegurana alimentar e nutricional, de forma a gerar
alimentos, excedentes de produo e renda.
0930
Controlar e prevenir os agravos e doenas consequentes da insegurana alimentar e nutricional com a promoo da
Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio, por meio do controle e regulao de alimentos e da estruturao da
ateno nutricional na rede de ateno sade.
Fonte: Sistema Integrado de Oramento e Planejamento (Siop).
Para a anlise em tela foi selecionado o Objetivo 0380. Com base na Lei Oramentria Anual
de 2014, dos cerca de R$ 4 bilhes destinados ao programa, aproximadamente 35% desses recursos
foram alocados nas aes que operacionalizaram o Objetivo 0380, sob responsabilidade do
TC 005.335/2015-9
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA). No PPA, a esse objetivo esto relacionadas nove metas e cinco
iniciativas. As subsees seguintes trataro especificamente do exame de indicadores e metas
relacionados ao objetivo em comento.
No Plano Plurianual 2012-2015 foram estabelecidos 44 indicadores de desempenho para o
Programa Temtico 2069 - Segurana Alimentar e Nutricional. Nenhum desses indicadores
possuem relao direta com o Objetivo 0380. Estabeleceu-se, portanto, como escopo a avaliao de
treze indicadores selecionados, relacionados ao SISAN e ao acesso alimentao adequada e
saudvel.
Unidade
de
Medida
Fonte de
Informao
Taxa de adeso das unidades da

federao ao SISAN
Taxa de adeso dos municpios ao

SISAN
Indicador
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Variao
% (c) =
(b/a)-1
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
CAISAN/CONSEA
30/6/2011
31/7/2014
100,00
CAISAN/CONSEA
30/6/2011
31/12/2014
1,60
Taxa de municpios com Plano

Municipal de Segurana Alimentar e
Nutricional institudo e em
implementao
CAISAN/ CONSEA
30/6/2011
31/12/2012
17,70
Taxa de unidades da federao com

Plano Estadual de Segurana Alimentar
e Nutricional institudo e em
implementao
CAISAN/CONSEA
30/6/2011
31/12/2014
29,60
Percentual de carboidratos no total de

calorias na alimentao domiciliar
IBGE/POF
31/12/2009
59,20
31/12/2009
59,20
0,00
Percentual de lipdios no total de

IBGE/POF
31/12/2009
28,70
31/12/2009
28,70
0,00
Percentual de protenas no total de

IBGE/POF
31/12/2009
12,10
31/12/2009
12,10
0,00
Percentual de frutas no total de calorias

na alimentao domiciliar
IBGE/POF
31/12/2009
2,00
31/12/2009
2,00
0,00
Percentual de verduras e legumes no

total de calorias na alimentao
domiciliar
IBGE/POF
31/12/2009
0,80
31/12/2009
0,80
0,00
Percentual de domiclios com

segurana alimentar
IBGE/PNAD
31/12/2009
69,80
30/9/2013
77,40
+10,89

insegurana alimentar leve
IBGE/PNAD
31/12/2009
18,70
30/9/2013
14,80
-20,86

insegurana alimentar moderada
IBGE/PNAD
31/12/2009
6,50
30/9/2013
4,60
-29,23

insegurana alimentar grave
IBGE/PNAD
31/12/2009
5,00
30/9/2013
3,20
-36,00

1
Cmara Interministerial de Segurana Alimentar do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Para cada indicador selecionado, foram analisados os atributos de relevncia, suficincia,

validade e confiabilidade, considerando diversas qualidades tais como representatividade,
praticidade, independncia, economicidade, objetividade, credibilidade, dentre outras. A anlise
baseou-se em trabalhos j realizados por este Tribunal, nas pginas eletrnicas oficiais do MDS, do
TC 005.335/2015-9
MDA e nos relatrios de gesto dos referidos rgos.

Dos quatro indicadores que guardam relao com o SISAN, todos atendem aos atributos
necessrios de relevncia, suficincia, validade e confiabilidade de maneira a no refut-los. So
indicadores de eficcia de simples mensurao que possuem o objetivo de aferir o grau de
implementao das polticas pblicas relacionadas Segurana Alimentar e Nutricional, com base
na evoluo do SISAN e dos planos de SAN nos estados, DF e municpios.
Os indicadores que se referem ao acesso alimentao adequada tratam do percentual de
macro nutrientes, frutas e hortalias no total de calorias na alimentao domiciliar, alm do
percentual de domiclios com insegurana alimentar no total de domiclios, com base no nvel de
insegurana alimentar.
Por serem indicadores apurados pelo IBGE a partir da Pesquisa de Oramentos Familiares
(POF) ou de suplemento da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ambos de
frequncia quinquenal, ainda no h como aferir a sua evoluo.
No que diz respeito tempestividade, importante destacar que o perodo de doze meses para
realizao da POF completa e a periodicidade quinquenal no invalidam o uso dos indicadores
extrados da referida fonte, contudo fragilizam a captao dos resultados das aes governamentais
em relao segurana alimentar nos domiclios brasileiros. J no tocante ao atributo
confiabilidade, no foram encontrados elementos que coloquem em risco a veracidade dos dados
coletados das bases da POF, embora se possa inferir que existam riscos de ocorrerem erros de
medio, uma vez que as informaes so autodeclaradas e obtidas em investigao subjetiva
acerca de um amplo conjunto de variveis sobre o perfil nutricional dos entrevistados.
Em concluso, com base na anlise desenvolvida, conforme descrito na seo que tratou do
mtodo aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a
validade e confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2069, de acordo com as
33/2010.
Anlise das metas
Foram selecionadas para anlise trs metas do programa temtico, listadas a seguir, que se
vinculam ao Objetivo 0380 sob comento.
Unidade de
Medida
Meta
Prevista
2012-2015
(f)
Implantao de sistemas informatizados

de acompanhamento e gesto do PAA,
que permitam a expanso qualificada do
programa, bem como a transparncia nas
operaes realizadas no seu mbito
Sistemas
implementados
Ampliar a participao de mulheres rurais

no PAA para, no mnimo, 35% do total
de agricultores familiares participantes
Ampliar a compra de alimentos
agroecolgicos e oriundos das cadeias de
sociobiodiversidade de modo a beneficiar
25.000 agricultores familiares, povos e
comunidades tradicionais e povos
Descrio da Meta
Meta realizada
PCPR (acumulada)
% da
meta
2012-2015
2014 (g) realizada
(h)=(g)/(f)
Fonte de
Informao
2012
2013
Meta no
quantificvel
No
informado
35
29
37
41
117,14
MDS/MDA
Agricultores
familiares,
povos,
comunidades
tradicionais e
25.000
5.860
6.83
0
9.222
36,89
MDS/MDA

indgenas
TC 005.335/2015-9
indgenas

1
Programa de Aquisio de Alimentos
Das metas elencadas, duas possuem a fixao de um patamar a ser alcanado ao final do prazo
de vigncia do PPA 2012-2015: ampliar a participao de mulheres rurais no Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) para, no mnimo, 35% do total de agricultores familiares
participantes; e ampliar a compra de alimentos agroecolgicos e oriundos das cadeias de
sociobiodiversidade de modo a beneficiar 25.000 agricultores familiares, povos e comunidades
tradicionais e povos indgenas.
A primeira das metas listadas, considerada como meta qualitativa, destina-se a promover a
implantao de sistemas informatizados no PAA para melhor gesto, transparncia e expanso
qualificada do programa. Contudo, entende-se que a meta possui possibilidade ampla de aferio
quantitativa, de maneira a no prejudicar a transparncia e a evoluo dos resultados alcanados
pela expanso dos sistemas ora implementados.
Esses mesmos sistemas informatizados do PAA (SISPAA) esto sendo utilizados para uma
melhor apurao da participao das mulheres no programa. A meta de 35% de mulheres rurais
participantes do PAA, em relao ao total de agricultores familiares, foi superada, atingindo o
percentual de 41%, segundo consta do quadro de evoluo das metas da PCPR de 2014.
J com relao terceira meta, correspondente ampliao de compras de alimentos
agroecolgicos, com o intuito de beneficiar agricultores familiares, povos e comunidades
tradicionais e indgenas, observou-se um acrscimo de cerca de 17% no nmero de agricultores
abrangidos pelas aes do Plano Nacional de Agroecologia, do ano de 2012 para o ano de 2013, e
de 35%, de 2013 para 2014 (dados referentes a setembro de 2014). Os dados indicam que as
atividades realizadas pela Sesan de formao e divulgao do PAA entre as organizaes da
agricultura familiar e tcnicos que trabalham com esse pblico esto produzindo efeitos, contudo a
Secretaria no conseguiu afirmar se a meta ser cumprida integralmente em 2015.
Pode-se concluir que as duas ltimas metas analisadas so especficas e mensurveis, tendo
em vista que identificam o produto a ser alcanado, bem como so passveis de aferio.
Portanto, com base na anlise desenvolvida, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
confiabilidade das metas analisadas do Programa Temtico 2069, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010,
exceo da seguinte: implantao de sistemas informatizados de acompanhamento e gesto do PAA,
que permitam a expanso qualificada do programa, bem como a transparncia nas operaes
realizadas no seu mbito, quanto aos quatro atributos supramencionados.
A avaliao da cesta de indicadores fundamentou-se nas seguintes caratersticas: alinhamento
com objetivos e metas institucionais (foco); balanceamento dos indicadores com os vrios aspectos
da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios atores relevantes
envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados ().
Os 44 indicadores que compem o programa abordam as seguintes dimenses de anlise:
disponibilidade de alimentos; renda/acesso e gasto com alimentos; acesso alimentao adequada;
sade, nutrio e acesso a servios de sade; e polticas pblicas, oramento e direitos humanos.
A cesta de indicadores de desempenho est alinhada misso da Secretaria e apoia os
TC 005.335/2015-9
objetivos e metas estabelecidos no PPA 2012-2015, ou seja, possui foco e indica os resultados que o
rgo pretende alcanar no referido ciclo de gesto.
No que tange economicidade, ressaltamos que a utilizao de pesquisas de amplo escopo

que produzem dados que alimentam esses indicadores, e que atendem s necessidades de diversos
rgos, como a POF e a PNAD, minimiza o custo da cesta, tornando-a econmica diante dos
benefcios gerados.
A cesta de indicadores mostra-se adequada, pois traz informaes que consideram interesses e
necessidades diversas de atores relevantes tanto internos como externos.
Todavia, quase em sua totalidade os indicadores vinculados ao programa sob comento
restringem a medio a apenas duas dimenses: eficcia e efetividade, caracterizando uma
mensurao desequilibrada da interveno governamental.
Dos indicadores propostos, 7% no trazem data de referncia, 11% apresentam ndice de
referncia em branco e 13% no demonstram capacidade de mensurar o grau de alcance dos
objetivos. Ademais, 53% deles tem sua evoluo mensurada em levantamentos realizados de cinco
em cinco anos, mostrando-se intempestivos e incuos para aquilo a que se propem.
indicadores do Programa Temtico 2069 - Segurana Alimentar e Nutricional, quanto ao atributo
equilbrio, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
4.2.12 Programa Temtico 2070 Segurana Pblica com Cidadania

O programa em tela obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 3 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 886,1 milhes, o que representa 29,7%
O programa temtico destina-se execuo da poltica de segurana pblica a cargo do
Estado, nos termos do art. 144 da Constituio Federal de 1988. Sua abordagem est voltada
promoo de uma cultura de paz, preveno violncia e represso ao crime. Possui oito
indicadores, conforme abaixo detalhado, oito objetivos e vinte iniciativas.
TC 005.335/2015-9

Indicador
Tipo
Frmula de Clculo
Objetivo
Dficit de vagas no Sistema

Penitencirio e Criminal
Efetividade
Populao carcerria - quantidade de vagas

no Sistema Penitencirio
0831
Nmero de vtimas de acidentes fatais

nas rodovias federais
Efetividade
Nmero de mortos em acidentes nas

rodovias federais
0833
Populao carcerria
Efetividade
Quantidade total de pessoas encarceradas
0831
Proporo da populao feminina que se

sente segura na cidade onde vive
Proporo da populao que se sente
segura na cidade onde vive
Taxa de homicdio
Taxa de homicdio de pessoas negras do
sexo masculino com idade de 15 a 29
anos
Taxa de homicdios de pessoas de 15 a

29 anos do sexo masculino
Equidade
Pessoas do sexo feminino com 10 anos ou

mais de idade que se sentiam seguras na
cidade onde viviam/ total de pessoas do sexo
feminino com 10 anos ou mais de idade
Efetividade
Total de pessoas que se sentem seguras/total

de pessoas*100
Efetividade
Nmero de pessoas vtimas de

homicdios/populao*100.000
0825 e 0834
Equidade
Nmero de pessoas pretas e pardas do sexo

masculino, com idade de 15 a 29 anos,
vtimas de bitos por causas externas agresso/Populao negra/parda do sexo
masculino com idade de 15 a 29 anos *
100.000
0825 e 0834
Equidade
Nmero de pessoas do sexo masculino, com

idade de 15 a 29 anos, vtimas de bitos por
causas externas - agresso/Populao do
sexo masculino com idade de 15 a 29 anos *
100.000
0825 e 0834
0825
0825
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2014 e do Plano
Plurianual (PPA) 2012 - 2015.
Da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica de 2013 (PCPR 2013), foram analisados

os oito indicadores desse programa, considerando os atributos de relevncia, suficincia e validade,
conforme disposto na Portaria Segecex 33/2010. Desse total, os dois relativos sensao de
segurana foram rejeitados no requisito de relevncia. Isso porque o dado utilizado como fonte de
informao referia-se ao exerccio de 2009, anterior ao ciclo do atual plano e, portanto,
incompatvel com a necessidade de medio requerida pelo planejamento governamental.
Analisou-se tambm, naquele exerccio, a confiabilidade da informao relacionada
consecuo das metas referentes ao Objetivo 0832 Implantar o Plano Nacional para a Segurana
em Grandes Eventos , no se detectando evidncias capazes de refutar a validade das metas
avaliadas, exceo daquela relativa capacitao e ao treinamento dos operadores de segurana
pblica com nfase segurana com cidadania para os grandes eventos, em razo de inconsistncia
entre os dados constantes da PCPR 2013 e os apurados pelo Tribunal de Contas da Unio.
Assim, para o presente relatrio o programa foi analisado apenas sob a tica da utilidade da
cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio sobre as Contas do
Indicador
Dficit de
Unidade de
Medida
unidade
Fonte de
Informao
Sistema
Valor de Referncia
PPA

2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
31/12/2010
197.976
31/12/2013
216.033
Variao %
(c)= (b/a)1*100
9,12
TC 005.335/2015-9

Indicador
Unidade de
Medida
vagas no
Sistema
Penitencirio e
Criminal
Nmero de
vtimas de
acidentes fatais
nas rodovias
federais
Populao
carcerria
Fonte de
Informao
Valor de Referncia
PPA

2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao %
(c)= (b/a)1*100
Integrado de
Informaes
Penitencirias InfoPen
unidade
Polcia
Rodoviria
Federal
31/12/2010
8.623
31/12/2014
8.227
-4,59
unidade
Sistema
Integrado de
Informaes
Penitencirias InfoPen
31/12/2010
496.251
31/12/2013
581.507
17,18
1/12/2009
50,50
31/12/2009
50,50
0,00
Proporo da
populao
feminina que se
sente segura na
cidade onde
vive
Pesquisa
Nacional por
Amostra de
Domiclios PNAD
Proporo da
populao que
se sente segura
na cidade onde
vive
Suplemento da
PNAD 2009
1/12/2009
52,80
31/12/2009
52,80
0,00
1/100.000
Sistema de
Informaes
sobre
Mortalidade e
Pesquisa
Nacional de
Amostra
Domiciliar IBGE
31/12/2009
26,90
31/12/2013
26,99
-0,33
1/100.000
Sistema de
Informaes
sobre
Mortalidade e
Pesquisa
Nacional de
Amostra
Domiciliar IBGE
31/12/2009
134,10
31/12/2013
139,36
3,92
31/12/2009
104,4
31/12/2013
110,38
5,73
Taxa de
Homicdio
Taxa de
homicdio de
pessoas negras
do sexo
masculino com
idade de 15 a
29 anos
Taxa de
homicdios de
pessoas de 15 a
29 anos do sexo
masculino
1/100.000
Sistema de
Informaes
sobre
Mortalidade e
Pesquisa
Nacional de
Amostra
Domiciliar IBGE
Fonte: PCPR 2014.
A avaliao da cesta de indicadores fundamentou-se nas seguintes caratersticas: alinhamento

com objetivos e metas (foco); balanceamento dos indicadores com os vrios aspectos da ao
pblica (equilbrio); aderncia a interesses e necessidades dos vrios atores relevantes (adequao);
e custo para a produo do dado (economicidade), conforme detalhado em seo especfica que
tratou do mtodo aplicado.
TC 005.335/2015-9
Por apoiar a quase totalidade dos objetivos e das metas do programa, considerou-se que a
cesta de indicadores possui foco. Dos oito objetivos estabelecidos, os destinados ao combate
criminalidade (0825) e formao e valorizao dos atores e profissionais de segurana (0828) no
possuem indicadores correlacionados.
O custo de produo dos dados dos indicadores da cesta mostrou-se reduzido, pois as
informaes utilizadas so oriundas de pesquisa de amplo escopo realizada pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), a exemplo da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad), e/ou de bases de dados acessveis a baixo custo, como o Sistema de Informao sobre
Mortalidade, gerado pelo Ministrio da Sade.
Com respeito ao atributo equilbrio, segundo o qual a cesta de indicadores deve contemplar
ndices que reflitam a economicidade, eficincia, eficcia e efetividade da interveno
governamental, a cesta do programa apresenta uma srie de indicadores de efetividade e equidade
que refletem o resultado do esforo conjunto de municpios, estados e da Unio, alm da
convergncia de outros fatores econmicos e sociais, que impactam a segurana, mas que no so
suficientes para refletir o sucesso da interveno federal na consecuo dos objetivos pretendidos
para o programa temtico. Como no h indicadores que contemplem todos esses aspectos,
principalmente quanto eficcia na entrega dos produtos das aes governamentais a cargo do
Governo Federal, considera-se que os indicadores no atendem ao atributo equilbrio.
Em sntese, aspectos relacionados ao atingimento de metas (eficcia), alocao de recursos
(economicidade) e uso otimizado de recursos (eficincia), de importncia acentuada para os
responsveis pela conduo da ao governamental, no so monitorados pela cesta de indicadores,
o que compromete o atendimento do quesito adequao.
indicadores do Programa Temtico 2070 - Segurana Pblica com Cidadania, quanto aos atributos
4.2.13. Programa Temtico 2071 Trabalho, Emprego e Renda
R$ 53 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 51 bilhes, o que representa 96,5% da dotao
atualizada.
O programa temtico est a cargo do Ministrio do Trabalho Emprego (MTE) e suas aes
encontram-se agrupadas em iniciativas vinculadas a trs objetivos: 0287 Consolidar o Sistema
Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) no territrio nacional, ampliando o alcance da
promoo de polticas pblicas que visem ao aumento da insero do trabalhador no mundo do
trabalho; 0289 Estimular a incluso produtiva e contribuir para a gerao de trabalho e renda; e
0869 Assegurar ao trabalhador o direito ao emprego e trabalho decente.
O objetivo 0287 rene aes relacionadas a (re)insero do trabalhador no mercado de
trabalho, tais como qualificao social e profissional (QSP), intermediao de mo de obra (IMO) e
concesso de benefcios aos trabalhadores, a exemplo do seguro-desemprego e do abono salarial. As
principais iniciativas para que este objetivo seja alcanado, previstas no PPA 2012-2015,
correspondem ao aprimoramento das aes de intermediao de mo de obra e de qualificao
social e profissional; otimizao da concesso dos benefcios do Seguro-Desemprego e do Abono
Salarial; consolidao do sistema MTE Mais Emprego como instrumento de execuo integrada
TC 005.335/2015-9
das aes do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda; ao aperfeioamento dos mecanismos
de identificao do trabalhador e de registro profissional e reestruturao da rede de atendimento
do SPETR.
J o objetivo 0289 trata de aes de promoo de vagas de trabalho, atuando pelo lado da
demanda da mo de obra. O PPA 2012-2015 contempla as iniciativas de aprimoramento dos
processos de estudos; monitoramento, controle e avaliao dos depsitos especiais do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT) do Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER); de
estmulo da universalizao do microcrdito produtivo orientado, por meio de aes de fomento ao
desenvolvimento institucional e do fomento concesso de financiamento de microcrdito
produtivo orientado e s atividades produtivas por meio da concesso de crdito (PROGER).
O objetivo 0869, por sua vez, relaciona-se garantia da qualidade do emprego, por meio,
principalmente, das fiscalizaes empreendidas pelo rgo. As iniciativas para atingir ao objetivo
em comento, previstas no PPA 2012-2015, compreendem aes que visam garantir direitos de
proteo no trabalho urbano, rural, porturio e aquavirio, inclusive o FGTS; fortalecer estudos,
aes, pesquisas e inovaes no campo da proteo ao trabalhador; aperfeioar a legislao
trabalhista e os regulamentos de proteo ao trabalhador; fortalecer a democratizao nas relaes
do trabalho, implementar a poltica nacional de sade e segurana no trabalho, e aperfeioar a
poltica laboral de imigrao e emigrao.
A tabela a seguir relaciona os indicadores aos respectivos objetivos do programa:
Indicadores do Programa 2071 Trabalho, Emprego e Renda
Objetiv
o
0287
Indicador
Aspecto
Taxa de cobertura do Seguro-Desemprego
Eficcia
Taxa de insero dos beneficirios de qualificao no mundo do trabalho
Efetividade
Taxa de cobertura do Abono Salarial
Eficcia
Taxa de cobertura do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda na (re)insero no mercado de

trabalho formal
Efetividade
0289
0869
Taxa de formalizao
Eficcia
Trabalhadores beneficiados pela concesso de crdito (PROGER)
Eficcia
Volume de crdito concedido para microcrdito produtivo orientado
Custo
Nmero de crianas e adolescentes afastados da situao de trabalho
Eficcia
Taxa de severidade de acidentes de trabalho: bitos e incapacidades permanentes
Eficcia
Nmero de normas elaboradas e/ou aperfeioadas
Eficcia
Taxa de participao da interveno fiscal na formalizao de vnculo de emprego
Eficcia
Processos de solicitao de Certificado de Aprovao - CA para EPI analisados em at 60 dias
Eficincia
Taxa de incidncia de acidentes de trabalho: tpicos e doena ocupacional
Eficcia
N de trabalhadores resgatados do trabalho anlogo ao de escravo
Eficcia
Taxa de insero de pessoas com deficincia no mercado de trabalho por interveno fiscal
Efetividade
Taxa de participao da interveno fiscal na insero de aprendizes no mercado de trabalho
Eficcia
Taxa de incidncia de acidentes de trabalho: bitos e incapacidades permanentes
Eficcia
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop)
Vale ressaltar que, no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas de Governo da Repblica,
referente ao exerccio de 2013, houve a anlise dos indicadores e metas do Programa 2071
Trabalho, Emprego e Renda, restando necessria a anlise da cesta dos indicadores. Em suma,
concluiu-se naquele relatrio que no foram encontradas evidncias que suportem a afirmao de
TC 005.335/2015-9
que os indicadores do programa so irrelevantes, insuficientes ou invlidos, exceo dos
indicadores: Taxa de Formalidade, considerado como invlido; Taxa de Cobertura do Abono
Salarial, como irrelevante; Taxa de Cobertura do Seguro-Desemprego, como insuficiente; e Taxa de
Insero dos Beneficirios de Qualificao no Mundo do Trabalho, como invlido.
Dessa forma, a seguir analisa-se especificamente a cesta de indicadores relacionados ao

programa temtico.
A anlise buscou aferir a utilidade e completude da cesta de indicadores, ou seja, se nela esto
includos itens capazes de refletir os resultados da interveno governamental, em termos imediatos
(produtos) e mediatos (efeitos), em todas as reas relevantes da poltica pblica explicitada pelo
programa temtico. Em sntese, considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior
extenso possvel, as seguintes caractersticas: foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Sob o ponto de vista do foco, em que se objetiva avaliar se a cesta de indicadores contempla
os objetivos e a estratgia previamente definidos, a grande maioria dos indicadores prevista na cesta
busca atingir os objetivos e iniciativas predeterminados.
Os indicadores de Taxa de Cobertura do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial visam
medir a relao entre os beneficirios que recebem os direitos e o total de pessoas que tem direito ao
benefcio. J os indicadores de Taxa de insero dos beneficirios de qualificao no mundo do
trabalho e Taxa de cobertura do SPETR na (re)insero no mercado de trabalho formal medem a
efetividade de outras duas polticas pblicas essenciais para o objetivo 0287, a qualificao social e
profissional e a intermediao de mo de obra.
Da mesma forma, os indicadores Trabalhadores beneficiados pela concesso de crdito
(Proger) e Volume de crdito concedido para microcrdito produtivo orientado esto em
consonncia com a misso que se pretende alcanar com o objetivo 0289.
J os indicadores Taxa de incidncia de acidentes de trabalho (para doenas ocupacionais,
bitos e incapacidades permanentes), Taxa de participao da interveno fiscal na insero de
aprendizes no mercado de trabalho e Taxa de insero de pessoas com deficincia no mercado de
trabalho por interveno fiscal associados ao nmero de normas elaboradas, de empresas
fiscalizadas e de processos de solicitao de certificado de aprovao analisados buscam assegurar
ao trabalhador o direito ao emprego e trabalho decente, estando, portanto, em consonncia com a
misso que se pretende alcanar com o Objetivo 0869.
Do ponto de vista dos resultados relevantes que o Ministrio do Trabalho e Emprego pretende
alcanar, os indicadores do programa, em sua essncia, focam nos produtos da atividade
governamental, quer pela razo da cobertura dos principais benefcios oferecidos populao, quais
sejam seguro-desemprego, abono-salarial, qualificao social e profissional e intermediao de
mo-de-obra, quer pelas aes de aperfeioamento dos mecanismos de monitoramento, superviso e
avaliao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda.
Dessa forma, v-se que a cesta de indicadores atende adequadamente primeira caracterstica
da anlise, o foco.
Com relao ao quesito equilbrio, em que a cesta deve permitir a aferio do custo, da
qualidade dos produtos/servios, da tempestividade das entregas e do melhor aproveitamento dos
insumos e da efetividade dos produtos, o conjunto de indicadores no contempla alguns aspectos, o
que torna a cesta desequilibrada, conforme se demonstra a seguir.
A cesta contm dezoito indicadores, sendo doze indicadores de eficcia, quatro de efetividade,
um de eficincia e um de custo. Como se v, h grande preocupao em atingimento das metas
TC 005.335/2015-9
previstas no PPA e, em menor escala, se os problemas esto sendo resolvidos adequadamente. No
entanto, a cesta no reflete se os custos da atuao do programa so adequados, tampouco h a
preocupao de refletir a melhor utilizao dos insumos para se atingir os objetivos do programa. A
ttulo ilustrativo, com relao ao objetivo 0287, que rene as principais polticas pblicas
executadas pelo MTE, trs indicadores esto relacionados s metas que se pretendem atingir e
outros dois medem a efetividade das aes.
Vale ressaltar que a cesta no contempla indicadores de equidade. Outros indicadores

poderiam ser criados para atender a esse critrio, como, por exemplo, desmembrar os indicadores de
taxa de cobertura do seguro-desemprego e do abono salarial em mais indicadores, a fim de atender a
fatores de representatividade regional ou ainda a separao por faixas salariais.
Assim, conclui-se que a cesta de indicadores apresenta-se de forma desequilibrada, pois no
contempla meios para aferio do custo e da tempestividade das entregas, bem como no permite
observar o melhor aproveitamento dos insumos.
Com relao caracterstica adequao, a cesta de indicadores do programa contempla a
maioria das informaes necessrias aos atores relevantes, como gestores e usurios do programa.
Como exemplo, pode-se citar a demanda de cursos de qualificao profissional, o que efetivou a
celebrao de Acordo de Cooperao Tcnica com o Ministrio da Educao, no final de 2013, com
a finalidade de ampliar a oferta de cursos por meio do Pronatec.
Outra iniciativa que contribui para a adequao da cesta a forma como se direciona as
polticas pblicas no mbito do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(Codefat). Como se trata de conselho formado por componentes da bancada dos trabalhadores, dos
empregadores e do governo, as decises colegiadas consideram interesses dos vrios atores internos
e externos relevantes concepo da poltica pblica. Dessa forma, considera-se que a cesta de
indicadores atende caracterstica da adequao.
Em se tratando do ltimo aspecto da anlise, a economicidade, verifica-se que a maioria dos
indicadores constantes da cesta do programa gerada por fontes de informaes j existentes no
Ministrio do Trabalho e Emprego, a exemplo do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
(Caged) e Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), utilizados para a confeco dos indicadores
Taxa de Cobertura do Abono Salarial e do Seguro-Desemprego e Taxa de Cobertura do SPETR na
(re)Insero no Mercado Formal de Trabalho.
Os indicadores do Objetivo 0869 utilizam sistemas internos do MTE, como o Sistema Federal
de Inspeo do Trabalho (SFIT), Relatrios de inspeo do MTE, Anurio Estatstico de Acidentes
do Trabalho, Anurio Estatstico da Previdncia Social e o Dirio Oficial da Unio.
Nesse sentido, o custo para a produo do dado minimizado, em comparao com os
benefcios gerados pela produo dos indicadores. Essas fontes de informaes atendem s
necessidades de vrios rgos, o que contribui para a diluio do custo total dos indicadores. Dessa
forma, a cesta de indicadores atende ao ltimo quesito de avaliao, a economicidade.
indicadores analisada do Programa Temtico 2071 Trabalho, Emprego e Renda, quanto ao atributo
equilbrio.
TC 005.335/2015-9
II. Programas de Infraestrutura

4.2.14 Programa Temtico 2022 Combustveis
O Programa 2022 Combustveis articula um conjunto de objetivos e iniciativas afetos a este
setor nas reas de refino de petrleo, produo de biocombustveis, abastecimento, logstica e
transporte de petrleo e combustveis, bem como aes de regulao respectivas.
O programa tambm se insere no contexto do esforo do Brasil para o desenvolvimento de
tecnologias que viabilizem o uso de fontes energticas alternativas, limpas e sustentveis. A
participao dos combustveis renovveis na matriz energtica brasileira tem sido alavancada,
dentre outros, pelos investimentos em veculos flex-fuel e pela obrigatoriedade de adio de etanol
anidro gasolina e de biodiesel ao leo diesel.
Relativamente aos biocombustveis, vale registrar que a cadeia produtiva do biodiesel tem
sido um dos instrumentos do Governo Federal para a promoo da incluso social e do
desenvolvimento regional. Esses so os princpios orientadores bsicos do Programa Nacional de
Produo e Uso do Biodiesel (PNPB). H mais de cem mil agricultores familiares includos no
programa, fornecendo matrias-primas s usinas produtoras de biodiesel. A meta ter, at 2015, 200
mil famlias participando da cadeia produtiva do biodiesel.
O programa abrange os esforos desenvolvidos pelo governo e pela indstria para o controle
da poluio atmosfrica de modo a promover a melhoria da qualidade ambiental. Para isso est
programada a reduo da proporo de enxofre no leo diesel e na gasolina.
Tambm esto inseridos no programa pontos importantes da Poltica Energtica Nacional,
como as questes relacionadas garantia do fornecimento de combustveis e proteo dos
interesses do consumidor quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos. Para tanto, destacam-se
as atividades de fiscalizao e de regulao do setor, com o intuito de assegurar a qualidade e a
melhoria do ndice de conformidade de combustveis.
O programa, como pea de orientao das aes da poltica do setor, tem como um de seus
focos o parque nacional de refino, com o fim de expandir a capacidade de produo de derivados de
petrleo, em padres adequados de qualidade, para atendimento do mercado interno. O programa
tambm visa promover a internacionalizao da produo e do uso sustentvel de bioenergia, a
partir da ampliao da produo sustentvel de biocombustveis, com a participao da agricultura
familiar na cadeia produtiva do biodiesel por meio dos instrumentos de proteo da incluso social
do Programa Nacional de Produo de Biocombustveis (PNPB), que dirigido pelo Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Para o quadrinio 2012-2015, o programa previu investimentos da ordem de R$ 138 bilhes,
distribudos no perodo da seguinte forma: R$ 40,9 bilhes em 2012; R$ 38,4 bilhes em 2013; R$
29,6 bilhes em 2014 e R$ 29,6 bilhes no ano 2015. Com relao parcela referente ao Oramento
de Investimento das Empresas Estatais, a dotao final de 2014 foi de R$ 22,4 bilhes, dos quais
foram realizados R$ 19,4 bilhes (86,5%).
Os rgos governamentais envolvidos na execuo do programa so o Ministrio de Minas e
Energia (MME) e a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP).
De acordo com o Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015, o programa possui vinte e seis
indicadores, listados na tabela a seguir.
TC 005.335/2015-9
Indicadores do Programa 2022 - Combustveis

Indicador
Unidade de Medida

Data
ndice (a)
Natureza do
indicador
Capacidade de armazenamento de derivados

bases de distribuio
m3
31/12/2010
2.906.999,00
Capacidade de armazenamento de Gs Liquefeito

de Petrleo GLP bases de distribuio
m3
31/12/2010
153.542,00
Capacidade de armazenamento de Gs Liquefeito

de Petrleo GLP - terminais
m3
31/12/2010
325.961,00
Capacidade de armazenamento de petrleo e

derivados - terminais
m3
31/12/2010
11.860.032,00
Capacidade de transporte martimo de derivados
tonelada de porte bruto
31/5/2011
544.835,00
Capacidade de transporte martimo de gases

liquefeitos
31/5/2011
40.171,00
Capacidade de transporte martimo de petrleo
31/5/2011
1.449.843,00
Eficcia
milho de barris de
petrleo por dia
31/12/2009
2,10
Eficcia
milho de m3 por ano
Capacidade nominal instalada de processamento

de petrleo
Consumo de biodiesel
Consumo de etanol hidratado
Eficcia
Eficcia
Eficcia
Eficcia
Eficcia
Eficcia
31/12/2010
2,40
Efetividade
31/12/2010
15,07
Efetividade
milho de m por ano
Consumo de Gs Liquefeito de Petrleo - GLP
milho de m por ano
31/12/2010
12,56
Efetividade
Consumo de gasolina C
milho de m3 por ano
31/12/2010
29,85
Efetividade
31/12/2010
49,24
Efetividade
31/12/2010
6,25
Efetividade
Consumo de leo diesel

Consumo de Querosene de Aviao - QAV
Exportao de biocombustveis
milho de m por ano

milho de m por ano
milho de m por ano
31/12/2010
1,76
Eficcia
Extenso de oleodutos: transferncia e transporte
km
11/7/2011
7.179,00
Eficcia
Frequncia de paridade etanol/gasolina favorvel
Importaes de Gs Liquefeito de Petrleo GLP
31/12/2010
87,50
Efetividade
31/12/2010
3,12
Eficcia
milho de m por ano
Importaes de leo diesel
milho de m por ano
31/12/2010
9,01
Eficcia
Importaes de Querosene de Aviao - QAV
milho de m3 por ano
31/12/2010
1,92
Eficcia
31/12/2010
97,64
Efetividade
famlias
31/12/2010
100.371,00
31/12/2010
21,40
Efetividade
31/12/2010
2,40
Eficcia
milho de m por ano
31/12/2010
27,96
Eficcia
31/12/2010
27,33
Efetividade
ndice de conformidade da qualidade dos

combustveis
Participao da agricultura familiar no Programa
Nacional de Produo e Uso do Biodiesel - PNPB
Participao de biocombustveis na matriz
brasileira de combustveis automotivos
Produo de biodiesel
Produo de etanol
Taxa de exportao de derivados em relao s
exportaes do setor de petrleo
milho de m3 por ano

3
Equidade
Fonte: Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015
A Tabela Indicadores do Programa 2022 - Combustveis demonstra que os indicadores desse

programa tm um ponto de referncia, mas, de acordo com a concepo do atual plano plurianual,
no possuem metas anuais, nem metas a serem atingidas ao final do PPA, ou seja, em 31/12/2015.
As metas so necessrias para o bom gerenciamento das aes. Por outro lado, destaca-se que, sem
o monitoramento destes dados de avaliao do desempenho, fica prejudicado o processo de
retroalimentao do processo decisrio dos programas.
TC 005.335/2015-9
Anlise de foco da cesta de indicadores

Os vinte e seis indicadores avaliados tambm possuem relao com os objetivos do programa,
conforme mostrado na tabela adiante.
Indicadores do Programa 2022 - Combustveis e objetivos relacionados
Indicador
Objetivo correspondente
Capacidade de armazenamento de derivados bases de

distribuio
Objetivo 0186 Otimizar a logstica referente a petrleo e

combustveis, de forma a reduzir e favorecer sua comercializao
e seu adequado fornecimento aos consumidores.
Capacidade de armazenamento de Gs Liquefeito de Petrleo

GLP bases de distribuio
Objetivo 0186
Capacidade de armazenamento de Gs Liquefeito de Petrleo

GLP - terminais
Objetivo 0186
Capacidade de armazenamento de petrleo e derivados terminais
Objetivo 0186
Capacidade de transporte martimo de derivados
Objetivo 0186
Capacidade de transporte martimo de gases liquefeitos
Objetivo 0186
Capacidade de transporte martimo de petrleo
Objetivo 0186
Capacidade nominal instalada de processamento de petrleo
Objetivo 0054 Expandir e modernizar o parque nacional de

refino e adequar a infraestrutura industrial no exterior, de modo a
buscar atender integralmente o mercado interno de combustveis
com padres de qualidade adequados e possibilitar seu comrcio
internacional.
Objetivo 0186
Consumo de biodiesel
Objetivo 0553 Promover aes da poltica nacional de

combustveis com nfase na garantia do suprimento e na proteo
dos interesses dos consumidores quanto a preo, qualidade e
oferta dos produtos;
Objetivo 0185 Ampliar a produo sustentvel de
biocombustveis contribuindo para a adequada participao na
matriz energtica;
Objetivo 0604 Estimular medidas de eficincia energtica no
uso de derivados do Petrleo, do Gs Natural e de
Biocombustveis que contribuam para o uso racional destes
insumos.
Consumo de etanol hidratado
Consumo de Gs Liquefeito de Petrleo - GLP
Objetivo 0553
Objetivo 0185
Objetivo 0604
Objetivo 0553
Objetivo 0185
Objetivo 0604
Consumo de gasolina C
Objetivo 0553
Objetivo 0185
Objetivo 0604
Consumo de leo diesel
Objetivo 0553
Objetivo 0185
Objetivo 0604
Consumo de Querosene de Aviao - QAV
Objetivo 0553
Objetivo 0604
Exportao de biocombustveis
Objetivo 0184
Objetivo 0185
Extenso de oleodutos: transferncia e transporte
Objetivo 0186
Frequncia de paridade etanol/gasolina favorvel
Objetivo 0185
Importaes de Gs Liquefeito de Petrleo GLP
Objetivo 0054
Importaes de leo diesel
Objetivo 0054
TC 005.335/2015-9

Indicador
Importaes de Querosene de Aviao - QAV
Objetivo 0054
ndice de conformidade da qualidade dos combustveis
Objetivo 0553
Participao da agricultura familiar no Programa Nacional de

Produo e Uso do Biodiesel - PNPB
Objetivo 0185
Objetivo 0187 Ampliar e qualificar a participao da
agricultura familiar na cadeia produtiva do biodiesel.
Participao de biocombustveis na matriz brasileira de

combustveis automotivos
Objetivo 0185
Objetivo 0604
Produo de biodiesel
Objetivo 0185
Produo de etanol
Objetivo 0185
Taxa de exportao de derivados em relao s exportaes

do setor de petrleo
Objetivo 0054
Os indicadores do programa esto em sintonia com os princpios e objetivos da Poltica

Energtica Nacional, listados no artigo 1 da Lei 9.478/1997, bem como com os assuntos que
constituem a rea de competncia do MME, nas alneas a e d do art. 6 da Lei 8.422/1992.
A partir dos objetivos relacionados com os indicadores pode-se inferir a relao entre os
resultados dos indicadores e a ao dos rgos e entidades pblicos do setor de petrleo, gs natural
e biocombustveis, de acordo com a Tabela Indicadores do Programa 2022 - Combustveis e
objetivos relacionados.
Conforme se observa da Tabela Indicadores do Programa 2022 - Combustveis, no h
indicadores na dimenso de economicidade e eficincia. A montagem de uma cesta que no
contemple aspectos de economicidade e de eficincia rene dados que levam a inferir que os
indicadores medem apenas os produtos ofertados coletividade, mas no medem os custos dos
resultados da ao governamental. A cesta deve viabilizar um monitoramento gerencial que permita
medir o custo dos insumos e os recursos alocados para as aes do programa.
Examine-se a meta Evitar o consumo de 650 milhes de litros de leo diesel por meio de
aes de eficincia energtica relativa ao Objetivo 0604. Sem um referencial de medio de
custo pode-se alcanar a meta de reduo de consumo de 650 milhes de litros de leo diesel sem
que tenha decorrido necessariamente de aes de eficincia energtica e sim de um perodo de
recesso econmica, por exemplo.
Assim, o conjunto de indicadores do Programa 2022 - Combustveis tambm no se mostrou
equilibrado, pois a despeito de exprimir informaes quantitativas e qualitativas, no oferece uma
viso abrangente do desempenho do programa, no que concerne aferio do custo das aes
(economicidade), e em relao ao melhor aproveitamento dos insumos utilizados dos produtos
oferecidos sociedade (eficincia).
Anlise da adequao dos indicadores
A ausncia de indicadores de economicidade e de eficincia tambm leva a inferir a
inadequao da cesta, pois no dota os gerentes de informaes essenciais tomada de deciso a
respeito da adoo de alternativas mais econmicas na consecuo das polticas pblicas.
Anlise da economicidade (custo de produo) dos indicadores
A cesta atende ao critrio da economicidade, visto que todos os indicadores so resultantes de
medies e totalizaes realizadas por rgos e agncias governamentais, no havendo dispndio
especfico para a medio desses indicadores.
TC 005.335/2015-9
Concluso
indicadores analisada do Programa Temtico 2022 Combustveis, quanto aos atributos de
equilbrio e adequao de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
Outras informaes relevantes
Em alinhamento com o indicador - ndice de conformidade da qualidade dos combustveis,
que est relacionado com o objetivo 0553 do programa (promover aes da poltica nacional de
combustveis com nfase na garantia do suprimento e na proteo dos interesses dos consumidores
quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos), o Tribunal de Contas da Unio realizou em 2014,
auditoria operacional na Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) para
conhecer e avaliar a forma de controle da qualidade dos combustveis lquidos automotivos em todo
o territrio nacional (Acrdo 615/2015-TCU-Plenrio).
O objetivo da fiscalizao foi verificar como a ANP atua no controle da qualidade dos
combustveis lquidos automotivos nos revendedores e distribuidores, analisando se os
procedimentos empregados pela Agncia so suficientes para garantir que os combustveis vendidos
aos consumidores atendem aos padres de qualidade estabelecidos.
O escopo da auditoria compreendeu todos os procedimentos necessrios ao controle da
qualidade da gasolina tipo C, do etanol (lcool hidratado) e do leo diesel com adio de biodiesel
na proporo estabelecida na legislao. O foco da auditoria, portanto, restringiu-se aos
consumidores automotivos na ponta da cadeia, aqueles que abastecem regularmente seus carros em
postos de combustveis (segmento de revenda) em todo o pas.
Segundo dados da Superintendncia de Abastecimento da ANP (SAB), atualmente no Pas,
existem mais de quarenta mil agentes econmicos atuantes na revenda varejista de combustveis
lquidos automotivos, e que esto sujeitos fiscalizao da Agncia.
No Brasil, a especificao dos combustveis estabelecida pela ANP, conforme a Lei
9.478/1997, determinando valores-limites para tais caractersticas, de modo a assegurar o
desempenho adequado. Tais especificaes esto contidas em portarias e resolues.
Alm de especificar os parmetros de cada combustvel, a Agncia tambm tem a
incumbncia de fiscalizar a qualidade dos combustveis de maneira geral, objetivando a proteo
dos interesses dos consumidores, ou seja, a adequao de tais produtos s especificaes
anteriormente estipuladas pela prpria Agncia. Ressalte-se que a no conformidade com os
parmetros fixados no caracteriza necessariamente a adulterao, considerando que esta, como o
nome sugere, pressupe a ocorrncia de dolo por parte do agente econmico.
Definio e informao dos principais combustveis lquidos automotivos comercializados no
Pas
Combustvel
Definio e Informao
Gasolina A
Derivado do petrleo, abrange a gasolina produzida no Pas, a importada ou a formulada pelos

agentes econmicos autorizados pela ANP, isenta de componentes oxigenados e que atenda ao
regulamento tcnico da ANP Referncia Resoluo-ANP 57/2011 (comercializada ao consumidor
final na forma de gasolina premium).
Gasolina C
Constituda de gasolina A e lcool anidro combustvel, nas propores e especificaes definidas

pela legislao em vigor e que atenda ao regulamento tcnico da ANP. Referncia Resoluo-ANP
57/2011.
TC 005.335/2015-9
Combustvel
Definio e Informao
Etanol anidro
lcool etlico anidro combustvel, destinado mistura com a gasolina A para formulao de
gasolina C, sem prejuzo para os motores a gasolina, deve atender ao regulamento tcnico ANP
3/2011, institudo pela Resoluo ANP 7/2011 (no comercializado ao consumidor final).
Etanol hidratado
lcool etlico hidratado combustvel, consumido em motores desenvolvidos para este fim ou em
motores com tecnologia flexfuel, deve atender ao regulamento
leo diesel A
Combustvel produzido nas refinarias, nas centrais de matrias-primas petroqumicas e nos

formuladores, ou autorizados, sem adio de biodiesel, deve atender ao regulamento tcnico da
ANP 4/2013, institudo pela Resoluo ANP 50/2013 (no comercializado ao consumidor
rodovirio, pois se exige a adio de biodiesel).
leo diesel A S- 10
leo diesel A com teor de enxofre de 10 miligramas para cada 1.000.000 de miligramas do
produto, diz-se dez partes por milho (no comercializado ao consumidor rodovirio, pois se exige
a adio de biodiesel).
Diesel B6 S-10
leo diesel com teor de enxofre de dez partes por milho, com adio de biodiesel na proporo:
94% leo diesel e 6% biodiesel, conforme Medida Provisria 647/2014, que estabelece em 6% a
adio obrigatria de biodiesel ao leo diesel comercializado ao consumidor final a partir de
1/7/2014, e 7% a partir de 1/11/2014.
Fonte: elaborao prpria
O Programa de Monitoramento da Qualidade de Combustveis (PMQC) um programa de

monitoramento destinado ao levantamento de dados da qualidade dos principais combustveis
lquidos comercializados no Pas. Teve incio em 1998 e, com o tempo, foi se expandindo tanto
territorialmente quanto no escopo de produtos monitorados e quantidade de anlises realizadas. A
partir de 2005, passou a cobrir todo o Pas. Hoje regulamentado pela Resoluo ANP 8/2011,
estando sob a responsabilidade da Superintendncia de Biocombustveis e de Qualidade de Produtos
(SBQ).
O PMQC tem como principal objetivo construir uma base de dados, obtida por um sistema
de monitoramento de anlises das amostras coletadas em laboratrios prprios ou contratados, de
modo a se saber se os combustveis comercializados no Pas esto seguindo as especificaes de
qualidade.
As fiscalizaes executadas pela Superintendncia de Fiscalizao do Abastecimento (SFI)
buscam identificar a ocorrncia de adulteraes dos combustveis, podendo ser citadas, como exemplo,
a adio de solvente gasolina tipo C, a adio excessiva de etanol hidratado gasolina tipo C, a adio
de gua ao etanol e a comercializao de diesel com teor de enxofre proibido para a regio.
A associao do PMQC com a fiscalizao da SFI vem contribuindo para a reduo dos
ndices de no conformidades. Do incio do programa (1998), quando as mdias superavam 10%,
passou-se, na atualidade, para valores inferiores a 2%.
A ao fiscalizatria da ANP em todo o territrio nacional contribui sensivelmente para a
expectativa de controle dos agentes econmicos do mercado sujeitos ao objeto do programa
(revendedores e distribuidores) e vai ao encontro das premissas da poltica energtica insculpida na
Lei 9.847/1999, no que tange defesa dos interesses dos consumidores, principalmente aqueles que
esto no varejo, quanto qualidade dos combustveis.
Em complementao s aes da SFI, a ANP tambm executa aes especiais de
fiscalizaes, em conjunto com outros rgos e instituies, denominadas de foras tarefa.
Tratam-se de parcerias estabelecidas pela ANP com diversos entes da administrao pblica, tais
como: Polcia Civil, Secretarias de Estado da Fazenda, Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade
e Tecnologia (Inmetro), Instituto de Pesos e Medidas (IPEM), Departamento de Polcia Rodoviria
Federal (DPRF), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Ministrios Pblicos dos
Estados e Autarquia de Proteo e Defesa do Consumidor (Procon), Corporaes de Bombeiros,
entre outros.
TC 005.335/2015-9
As foras tarefa so aes pontuais realizadas em localidades e datas especficas conforme
planejamento prvio entre a ANP e demais entes participantes. Tem carter estratgico e efeito de
fiscalizao ostensiva nos agentes econmicos.
A concluso da auditoria consignou como ponto de fraqueza identificado a ausncia da

realizao de inspees de fiscalizao durante os finais de semana, situao de incentivo para
agentes mal intencionados, na medida em que se tem a certeza de que no haver visita de fiscal da
ANP ou de agente conveniado nesse perodo.
Tambm registrou-se a presena de mecanismos de adulterao metrolgica e outras formas
de burla da fiscalizao que j so de conhecimento dos rgos fiscalizadores, principalmente do
Inmetro, em razo de sua atribuio no controle da acurcia dos equipamentos de medio nos
postos de combustveis, os quais esto atentos quanto a evoluo de tais prticas de concorrncia
desleal, que tambm causam prejuzo ao consumidor final.
No que respeita realizao das foras tarefa, estas tm contribudo para o aumento da
expectativa de controle entre os agentes revendedores, pelo impacto que proporciona a partir da
salutar parceria entre os rgos e instituies, federais e locais, enriquecendo as informaes de
suporte aos trabalhos de fiscalizao da ANP. A evoluo do planejamento desses trabalhos tambm
poder impactar positivamente os resultados das aes das foras tarefa.
O PMQC mostrou-se um programa bem sucedido podendo ter o seu aproveitamento
aperfeioado na medida em que se integre melhor com a rea de fiscalizao. A inteligncia
aplicada fiscalizao pode subsidiar o aperfeioamento da amostragem realizada no mbito do
PMQC, utilizando-se critrios que considerem riscos de no conformidades e melhorem a sincronia
da coleta de amostras com a atuao do setor de fiscalizao.
O panorama geral constatado foi de que o controle sobre a qualidade dos combustveis
avanou consideravelmente nos ltimos quinze anos, propiciando indicadores de no conformidade
relativamente baixos, e de que as aes de fiscalizao da ANP em conjunto com o PMQC
contribuem para o estabelecimento da expectativa de controle frente aos agentes econmicos
atuantes ao final da cadeia de valor do petrleo.
4.2.15 Programa Temtico 2025 Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e

a Democracia
O programa em tela est associado funo governamental Comunicaes no PPA 20122015. Suas aes esto a cargo do Ministrio das Comunicaes (MC), da Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel), da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) e das
Telecomunicaes Brasileiras S/A. (Telebras).
Em 2014, a dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) do programa foi de
R$ 856,3 milhes, dos quais foram liquidados R$ 425,9 milhes, o que representa 49,7% da dotao
atualizada.
Esse programa abrange cinco objetivos, os quais esto relacionados na tabela a seguir:
N
Descrio do Objetivo
0751
Expandir a infraestrutura e os servios de comunicao social eletrnica, telecomunicaes e servios postais,

promovendo o acesso pela populao e buscando as melhores condies de preo, cobertura e qualidade
0752
Promover o uso de bens e servios de comunicaes, com nfase nas aplicaes, servios e contedos digitais
criativos para potencializar o desenvolvimento econmico do Pas
0753
Estimular a diversidade, a pluralidade e a competio entre meios e agentes da rea das comunicaes por meio da
reviso do arcabouo regulatrio e de aes que busquem oferecer o maior nmero possvel de fontes de informao
aos brasileiros
TC 005.335/2015-9

0754
Promover o desenvolvimento da cadeia produtiva brasileira das comunicaes e sua insero internacional a partir do
fomento pesquisa, ao desenvolvimento e inovao e do estmulo ao uso de bens e servios com tecnologia nacional
0964
Ampliar e fortalecer o Sistema Pblico de Comunicao e Radiodifuso, buscando universalizar o acesso da

populao programao complementar e diversificada de natureza educativa, artstica, cultural, informativa,
cientfica e promotora da cidadania
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).
Desses objetivos, foram selecionados os de nmeros 0751 e 0753 para anlise, devido a sua
relevncia para a rea de Comunicaes.
O Objetivo 0751 est relacionado, essencialmente, expanso da infraestrutura e dos servios
de internet banda larga (tanto fixa quanto mvel), de telefonia mvel (pessoal e especializada), de
radiodifuso (rdio e televiso), de televiso por assinatura, bem como dos servios postais. Para o
exerccio de 2014, a execuo oramentria (valores liquidados) foi de R$ 134,8 milhes, conforme
Prestao de Contas da Presidncia da Repblica (PCPR/2014).
Por sua vez, o Objetivo 0753 est relacionado a execuo de aes no sentido de modernizar o
ambiente regulatrio e de planejar o processo de outorga dos servios de comunicao social
eletrnica (radiodifuso) com foco na sua massificao, visando a sua universalizao, e na
diversidade de meios e agentes. Para o exerccio de 2014, sua execuo oramentria (valores
liquidados) foi de R$ 119,1 milhes, conforme PCPR/2014.
Cada objetivo desdobrado em metas, as quais so alcanadas mediante a execuo de um
conjunto de iniciativas, que so aes governamentais de entrega de obras, bens e servios pblicos
sociedade.
As subsees seguintes cuidaro especificamente do exame de indicadores, metas e cesta de
indicadores relacionados ao programa temtico em comento.
Anlise dos Indicadores
O PPA 2012-2015 definiu uma cesta de 25 indicadores de desempenho para fins de
monitoramento e avaliao da gesto do Programa Temtico 2025. Para anlise desse tpico,
buscou-se selecionar os indicadores mais relevantes e que tivessem relao com os Objetivos 0751
e 0753.
Assim, foram escolhidos dez indicadores, os quais esto relacionados na tabela seguir:
Indicador
Unidade
Medida
Fonte de
Informao
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao %
= [(b/a)-1]
x100
Satisfao com os
servios postais
ECT
31/07/10
95,5
31/12/14
93,20
(2,40)
Taxa de distritos
com populao
igual ou superior
a 500 habitantes
com atendimento
postal bsico
ECT
31/12/10
75,48
31/12/14
86,25
14,26
unidade
Cetic.br
31/12/09
67.900.000
05/08/14
103.501.373,7
52,43
Nmero de
usurios de
internet com
acesso banda
larga e discado
TC 005.335/2015-9
Indicador
Unidade
Medida
Fonte de
Informao
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao %
= [(b/a)-1]
x100
Percentual da
populao com
acesso
radiodifuso
pblica terrestre
EBC
30/6/11
25
31/12/14
85,52
242,08
Percentual da
populao com
cobertura de
telefonia mvel
Nic.br e
Cetic.br
31/7/10
75
26/06/2014
82
9,33
Percentual de
domiclios com
acesso internet
Cetic.br
30/11/10
27
26/06/2014
43
59,25
Percentual de
domiclios do pas
com acesso fixo
internet banda
larga rea rural
Cetic.br
31/12/08
26/06/2014
15
400
Percentual de
domiclios do pas
com acesso fixo
internet banda
larga rea
urbana
Cetic.br
31/12/08
23,4
26/06/2014
48
105,12
Percentual de
escolas pblicas
com internet
banda larga
MEC
30/4/11
37,24
31/12/2014
42,86
15,09
Preo mensal
mdio do acesso
internet em
relao renda
mdia no Pas
IBGE/PNAD
31/3/11
31/03/2011
0,00
Fonte: Prestao de Contas da Presidncia da Repblica 2014
Realizou-se anlise qualitativa dos indicadores de desempenho supramencionados, constantes

da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica (PCPR/2014), com o propsito de verificar, de
Portaria Segecex 33/2010, o atendimento s dimenses de relevncia, suficincia, validade e
confiabilidade. Do exame, diversos registros foram apontados, como se observa a seguir.
O indicador Taxa de distritos com populao igual ou superior a 500 habitantes, com
atendimento postal bsico alcanou o percentual de 86,25 em 2014. A ECT informou que os dados
coletados para elaborao do indicador no estavam isentos de erros de medio e transcrio, no
sendo garantida a completa exatido, porque a coleta de dados realizada mediante processos
manuais, todavia consignou que o acompanhamento do indicador feito por auditagens peridicas e
por crticas da sociedade.
Verifica-se que a coleta de dados, especialmente as etapas de medio e transcrio das
informaes, por ser a base daquilo que est se propondo medir e/ou informar, uma das principais
fases do processo de utilizao de um indicador, a qual merece ateno especial pelos seus
executores.
Assim, entende-se que as informaes consignadas pelo referido indicador no atende aos
atributos de relevncia e suficincia (acessibilidade) e validade e confiabilidade (credibilidade).
TC 005.335/2015-9
O indicador Preo mensal mdio de acesso internet em relao renda mdia no Pas
registra o percentual de 5% em 2014. Esse mesmo percentual foi consignado para os exerccios de
2011 e 2013. Para 2012, o ndice foi de 6,1%.
Verifica-se que esses percentuais no refletem a realidade atual porque foram apurados em
31/3/2011 e repetidos nos exerccios seguintes. A partir desta data, a renda mdia do brasileiro
aumentou e o preo mensal de acesso internet reduziu-se devido a maior competio de agentes
no mercado e elevao do nmero de usurios, entre outros fatores.
Por isso, entende-se que as informaes fornecidas pelo referido indicador no atendem aos
atributos relevncia e suficincia (acessibilidade e tempestividade).
O indicador Percentual de domiclios com acesso internet apresentou percentuais de 27%,
38% e 40% nos exerccios de 2012 a 2014, respectivamente, entretanto, estes dados no condizem
com a realidade, dado que, na pesquisa que resultou nos referidos percentuais, no foram
computados os acessos internet realizados via celular e tablet, mas somente de domiclios que
continham computadores de mesa (desktop) ou portteis (laptop e notebook).
Dessa forma, considerando que o indicador, ao no refletir sua descrio, subestima as
informaes prestadas, entende-se que ele no atende aos atributos de relevncia e suficincia
(representatividade e objetividade).
aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia ou a validade e
conformidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2025 - Comunicaes para o
Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e
com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo dos seguintes:
Preo mensal mdio de acesso internet em relao renda mdia no Pas (relevncia e
suficincia); Percentual de domiclios com acesso internet (relevncia e suficincia); e Taxa de
distritos com populao igual ou superior a 500 habitantes, com atendimento postal bsico
(relevncia e suficincia e validade e confiabilidade).
Anlise das Metas
O PPA 2012-2015, visando a implementar o Programa Temtico 2025, estabeleceu dezessete
metas para o Objetivo 0751 e nove para o Objetivo 0753, de modo a fomentar, desenvolver e
consolidar as comunicaes no pas em 2014.
Com vistas anlise desse tpico, selecionou-se as metas mais relevantes, conforme tabela a
seguir:
Descrio da Meta
Unidade de
Medida
Meta
Prevista
2012-2015
(f)
Meta realizada PCPR

(acumulada)
2012
2013
2014 (g)
% da meta
2012-2015
Fonte de
realizada Informao
(h)=(g)/(f)
Objetivo 0751
Atender 100% dos distritos com
populao igual ou superior a 500
habitantes, com atendimento postal
100
69,33
80,10
86,25
86,25
ECT
Alcanar 100% de satisfao com

os servios
100
90,00
90,00
93,20
93,20
ECT
Atender todas as escolas pblicas

rurais com internet banda larga
100
0,00
0,00
11,00
11,00
STE
TC 005.335/2015-9
Meta
Meta realizada PCPR
Prevista
(acumulada)
2012-2015
2012
2013
2014 (g)
(f)
Objetivo 0751
% da meta
Fonte de
2012-2015
realizada Informao
(h)=(g)/(f)
Descrio da Meta
Unidade de
Medida
Chegar a 42 milhes de domiclios

com internet banda larga de
qualidade por meio do Programa
Nacional de Banda Larga (PNBL)
Milhes de
Domiclios
42
16,13
25,33
27,62
Cobrir 91,5% da populao

brasileira com o servio de
telefonia mvel
91,50
90,00
80,00
82,00
Pelo menos 2% dos habitantes com

acesso internet banda larga em
95% dos municpios
95,00
84,00
90,27
91,02
95,81%
STE*
65,76
89,62
STE
STE
Objetivo 0753
100% de entidades radiodifusoras
fiscalizadas em um intervalo de 4
anos
100
17,00
56,00
77,70
77,70
SCE*
48% dos municpios com pelo

menos uma emissora de
radiodifuso sonora outorgada,
exceto aquelas com fins
exclusivamente educativos ou
comunitrios
48
40,18
40,43
40,41
84,19
SCE
65% dos municpios com pelo

menos uma emissora de televiso
outorgada (geradora ou
retransmissora)
65
57,14
57,27
58,98
90,74%
SCE
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014. (*) STE - Secretaria de
Telecomunicaes e SCE - Secretaria de Servios de Comunicao Eletrnica (SCE), ambas do MC.
Realizou-se anlise qualitativa das metas supramencionadas, constantes na Prestao de

Contas da Presidncia da Repblica (PCPR/2014), com o propsito de verificar, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade previstos na Portaria Segecex
33/2010, o atendimento s dimenses de relevncia, suficincia, validade e confiabilidade. Do
exame, apontam-se diversos registros, a seguir comentados.
Objetivo 0751
A Meta Atender todas as escolas pblicas rurais com Internet Banda Larga alcanou o
resultado de 11% em 31/12/2014. Sobre cumprimento de metas, informaes foram solicitadas ao
MC e Anatel, tendo esta ltima informado que o MC responderia todos os questionamentos
levantados pelo TCU, em razo de as requisies terem sido idnticas.
O MC, ao comentar acerca da realizao desta meta, informou que a Anatel, mediante art. 19,
incisos IX, X e XI, da Lei 9.472/1996, seria a entidade com competncia legal para monitor-la, ou
seja, fornecer os dados pleiteados por esta Corte de Contas. Apesar disso, forneceu todas as
informaes que estavam ao seu alcance.
Registrou que existem obstculos para o cumprimento desta meta, uma vez que muitas
escolas rurais no tm energia eltrica e nem recursos de tecnologia da informao (TI), condies
bsicas para que as escolas tenham acesso internet.
O MC informou, ainda, que o banco de dados da Anatel apontava, em 31/12/2014, a
existncia de 5.733 escolas rurais conectadas internet, no entanto, verificou que, na PCPR, o
quantitativo era de 7.231 (posio de15/7/2014), ou seja, 26% mais.
Levando-se em conta que o dado da Anatel, entidade responsvel pelo monitoramento, seja o
TC 005.335/2015-9
correto, o percentual de realizao da meta em anlise seria de 8,7% e no 11%, conforme constou
das contas, uma vez que existe um universo aproximado 65.736 escolas rurais a serem beneficiadas.
Diante dessa inconsistncia, observa-se que a metodologia de clculo de realizao da meta

necessita de ajustes e aperfeioamento, pois no reflete o momento atual.
Por conseguinte, entende-se que o resultado da meta em anlise no atende aos atributos de
relevncia e suficincia (mensurabilidade) e validade e confiabilidade (credibilidade).
A Meta Chegar a 42 milhes de domiclios com Internet Banda Larga de qualidade, por meio
do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), atingiu percentual de realizao de 27,62% em
31/12/2014, no entanto esse ndice apresenta limitaes, uma vez que, na PCPR/2014, parte relativa
Anlise Situacional da Meta, constam informaes de que, no resultado atingido, no se levou
em considerao os acessos internet via celular ou tablet, o que fragiliza a informao prestada,
dado que o percentual est subestimado.
A referida limitao tambm foi mencionada pelo MC, o qual informou que o percentual de
realizao da meta no mede precisamente a penetrao domiciliar da banda larga porque ignora
acessos em banda larga realizados por meio de smartphones, tablets e outros equipamentos
eletrnicos.
Embora gestes estejam sendo empreendidas entre o Ministrio das Comunicaes e o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), fonte da pesquisa, no sentido de sanar a
inconsistncia a partir de 2015, o percentual de execuo da meta no representa a realidade at o
momento.
Por conseguinte, entende-se que o resultado da meta em anlise no atende aos atributos de
relevncia e suficincia (adequao - alinhamentos aos objetivos) e validade e confiabilidade
(credibilidade).
A Meta Atingir, pelo menos, 2% dos habitantes com acesso internet banda larga em 95%
dos municpios atingiu o percentual de realizao de 82% das cidades em 31/12/2014, todavia, a
pesquisa que deu origem ao resultado, conforme comentrios na PCPR/2014, parte relativa
Anlise Situacional da Meta, levou em considerao o nmero de domiclios particulares que
acessa a internet pela banda larga e no o nmero de habitantes, conforme define a meta, o que
torna o resultado inadequado.
Verificou-se, ainda, na PCPR/2014, que a pesquisa realizada considerou somente os
habitantes que possuam banda larga fixa por microcomputador e notebook, deixando os que tinham
acesso internet via banda mvel (celulares e tablets e outros instrumentos) de fora, o que invalidou
totalmente o resultado alcanado.
Dessa forma, considerando que o percentual de realizao da meta no reflete a realidade, no
sendo til tomada de deciso pelo governo, entende-se que o resultado encontrado no atende aos
atributos de relevncia e suficincia (especificidade e adequao) e validade e confiabilidade
(credibilidade).
Objetivo 0753
A Meta que prev atingir 65% dos municpios com pelo menos uma emissora de televiso
outorgada (geradora ou retransmissora) alcanou o percentual de 58,98% (3.282) no exerccio de
2014, contudo, de acordo com a prpria PCPR/2014, parte relativa Anlise Situacional da Meta,
a pesquisa que gerou o resultado somente computou as emissoras de televiso analgicas, excluindo
as emissoras exclusivamente digitais, o que distorce o ndice obtido, visto que, em 31/12/2014,
TC 005.335/2015-9
29,54% (1.644) dos municpios j possuam, ao menos, uma emissora de TV Digital outorgada.
Cabe ressaltar que, de acordo com o Decreto 8.061/2013, foi estabelecido que, a partir de
31/8/2013, no seria mais possvel a outorga de canais analgicos. Nesse sentido, o Ministrio das
Comunicaes expediu as Portarias/MC 477, de 20/6/2014, e 481, de 9/7/2014, que estabeleceram
cronograma de desligamento do sinal analgico de televiso.
Assim, por no refletir a descrio da meta, entende-se que o resultado encontrado no atende
aos atributos de relevncia e suficincia (adequao) e validade e confiabilidade (credibilidade).
aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0751 e 0753, componentes do Programa
constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo das seguintes: Atender todas as escolas
pblicas rurais com Internet Banda Larga (relevncia e suficincia e validade e confiabilidade);
Chegar a 42 milhes de domiclios com Internet Banda Larga de qualidade, por meio do Programa
Nacional de Banda Larga (relevncia e suficincia e validade e confiabilidade); Atingir, pelo
menos, 2% dos habitantes com acesso internet banda larga em 95% dos municpios (relevncia e
suficincia e validade e confiabilidade); e Atingir 65% dos municpios com, pelo menos, uma
emissora de televiso outorgada (relevncia e suficincia e validade e confiabilidade).
Cesta de Indicadores
A cesta de indicadores do Programa Temtico 2025 - Comunicaes para o Desenvolvimento,
a Incluso e a Democracia, composta por 25 indicadores, os quais esto alinhados com os
Objetivos e Metas do programa, bem como a viso, misso e valores estratgicos definidos pelos
MC, Anatel, Telebrs e ECT para o setor.
As informaes prestadas pelos indicadores esto voltadas indistintamente para os Servios de
Telefonia Fixa, Telefonia Celular, Banda Larga, TV por Assinatura, Rdio, TV, Incluso Digital e
Servios Postais.
A seguir, realiza-se anlise da cesta de indicadores com relao aos atributos foco, equilbrio
adequao e economicidade.
Foco (alinhamento dos indicadores com as metas e objetivos)
Observou-se concentrao dos indicadores no Objetivo 0751, que prev a expanso da
infraestrutura e dos servios de comunicao social eletrnica (TV e Rdio), de telecomunicaes
(telefonia fixa e mvel, internet, TV por assinatura etc) e dos servios postais.
Esse objetivo possui 20 dos 25 indicadores do programa e entre seus principais indicadores
esto: percentual da populao com cobertura de telefonia mvel, percentual de domiclios com
acesso internet, percentual de escolas pblicas com acesso internet, proporo de domiclios
com computador e satisfao com os servios postais.
No existe uma regra para definir o nmero de indicadores por objetivo ou meta porque ele
depende da complexidade do resultado a ser medido e da disponibilidade de recursos para o
monitoramento e avaliao. No entanto, uma concentrao de indicadores pode provocar trabalho
excessivo com relao aos benefcios por ele gerados, alm de aumentar a possibilidade de os
gestores no os utilizarem na tomada de decises. Em sentido inverso, os Objetivos 0752, 0753,
0754 e 0964 apresentam poucos indicadores (recomendvel pela legislao), o que torna mais fcil
TC 005.335/2015-9
o comprometimento do gestor para a melhoria do desempenho.

Assim, em que pese existir concentrao dos indicadores no Objetivo 0751, existe um
alinhamento dos indicadores com as metas e objetivos do Programa 2025.
Equilbrio (viso qualitativa dos indicadores e dimenses de desempenho)
A cesta de indicadores possui 20% (5) dos seus ndices direcionados aferio da qualidade
dos servios colocados disposio da populao, sendo um ligado rea postal (satisfao com os
servios postais) e quatro de telecomunicaes (nmero mdio de reclamaes por ms do Servio
de Comunicao Multimdia; nmero mdio de reclamaes por ms Servio Mvel Pessoal;
nmero mdio de reclamaes por ms Servio de Telefonia Fixa Comutada e nmero mdio de
reclamaes por ms Servio de TV por Assinatura).
No entanto, no foi evidenciado nenhum indicador ligado rea de radiodifuso (TV aberta,
TV Digital e Rdios comercial, comunitria, educativa, etc).
Verificou-se, tambm, que quase a totalidade dos indicadores est voltada para as dimenses
de desempenho relativas eficcia e efetividade, o que permite medir, respectivamente, se as
metas esto sendo atingidas em um determinado perodo de tempo e se os resultados de uma
interveno (programa) esto alcanando os impactos esperados.
Como exemplo desses indicadores, tem-se: percentual da populao com cobertura de
telefonia mvel, percentual de domiclios com acesso internet, proporo de domiclios com
computador, percentual de municpios com mais de uma emissora de radiodifuso outorgada, exceto
rdio comunitria, satisfao com os servios postais e nmero mdio de reclamaes por ms do
Servio Mvel Pessoal.
Todavia, no foi constatada a presena de indicadores de desempenho relacionados
dimenso economicidade, que permite aferir se os custos dos produtos (bens e servios) colocados
disposio da populao esto sendo adequados, bem como da dimenso eficincia, que mede a
relao entre os produtos gerados por uma atividade e os custos dos insumos nela empregados. A
exceo ocorreu em relao ao indicador (de eficincia) preo mensal mdio do acesso internet
em relao renda mdia no pas, que apresentou percentual de 5% em 2014.
Essa ausncia no permite o conhecimento do custo mdio, por exemplo, das ligaes
realizadas via telefone fixo e celular, de implantao de internet banda larga por regio, municpio,
domiclio (urbano e rural) e escola pblica do pas, de implantao de TV digital e de acesso
radiodifuso (TV e rdio) pblica, por municpio.
Assim, a no elaborao desses indicadores e dos de qualidade impedem que os rgos e
entidades que implementam o Programa Temtico 2025 verifiquem se as metas e objetivos
estabelecidos esto sendo atingidos de acordo com os custos e a qualidade aceitveis ou se
necessitam de correes.
Adequao (interesse do governo e sociedade nos indicadores)
As informaes prestadas pela cesta dos 25 indicadores do programa so teis ao governo,
especialmente aos rgos e entidades vinculados funo governamental Comunicaes, como
tambm a populao em geral.
No mbito do governo, os indicadores so importantes, em essncia, porque: contribuem para
a transparncia sobre como os recursos pblicos esto sendo usados e os resultados alcanados;
permitem o controle da evoluo de estratgias de desenvolvimento das Comunicaes e de sua
TC 005.335/2015-9
compatibilidade como os objetivos definidos; proporcionam informaes sobre a efetividade do
programa no alcance dos seus objetivos; proporcionam ao governo informaes sobre o sucesso,
falhas e tendncias futuras dos programas governamentais; e possibilitam a avaliao do impacto
das medidas governamentais e o ajuste de aes de gerenciamento.
Na esfera da sociedade, os indicadores so relevantes porque permitem a populao avaliar se

os objetivos e metas estabelecidos esto sendo alcanados. Alm disso, do transparncia as aes
desenvolvidas pelo governo, fortalecem e ampliam a noo de cidadania e incentivam o controle
social sobre os atos de gesto.
Economicidade (relao custo x benefcio dos indicadores)
Constatou-se que no h custo adicional de elaborao de treze indicadores para os rgos e
entidades do Programa 2025, porque so construdos por outros rgos ou instituies como o
caso do Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (ABINEE), Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE/Pnad), Centro Regional de Estudos para o Desenvolvimento da
Sociedade da Informao (Cetic.br), Empresa Brasil de Comunicao (EBC), Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) e Ministrio da Educao (MEC).
Para os indicadores elaborados pelo MC, Anatel e Correios, praticamente no h custo para
sua preparao, porque os dados so extrados, em sua maioria, dos respectivos bancos de dados j
disponveis.
Por conseguinte, observa-se que o custo de elaborao e operao desses indicadores
compatvel com a utilidade da informao obtida.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que trata do mtodo
indicadores analisada no Programa Temtico 2025 Comunicaes para o Desenvolvimento, a
Incluso e a Democracia, quanto ao atributo equilbrio, de acordo com as Normas de Auditoria do
4.2.16 Programa Temtico 2033 - Energia Eltrica

O programa Energia Eltrica orienta as aes governamentais que se destinam a desenvolver
bens e servios no setor eltrico, contemplando o planejamento e a implementao de obras e
equipamentos de gerao, de transmisso e de distribuio de energia eltrica, que venham a
contribuir para o equilbrio, a complementariedade e a diversificao da matriz eltrica brasileira.
Para o quadrinio 2012-2015, o programa prev investimentos da ordem de R$ 170 bilhes,
sendo R$ 49,5 bilhes no ano 2014. Da dotao prevista no oramento fiscal e da seguridade social
(R$ 1,1 milho), foram executados apenas R$ 216,2 mil (19,9%). Dos cerca de R$ 9 bilhes
previstos no oramento de investimentos das estatais, foram executados R$ 6,7 bilhes (74,7%).
De acordo com o Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015, o programa 2033 possui 18
indicadores, listados na tabela a seguir.
TC 005.335/2015-9
Indicadores do Programa 2033 - Energia Eltrica

Unidade de
Medida
Indicador

Data
ndice (a)
Natureza do
indicador
Capacidade Instalada de Gerao de Energia

Eltrica.
MW
25/5/2011
114.858,46
Eficcia
Capacidade instalada de gerao Hidrulica
MW
31/12/2011
82.458,03
Eficcia
Capacidade instalada de gerao Renovveis
MW
31/12/2011
10.300,93
Eficcia
Capacidade instalada de gerao Termeltricas
MW
31/12/2011
24.357,77
Eficcia
DEC - Durao Equivalente de Interrupo por

Unidade Consumidora
hora por ano
31/12/2010
18,35
Eficincia
FEC - Frequncia Equivalente de Interrupo por

Unidade Consumidora
unidade por
ano
31/12/2010
11,29
Eficincia
km
31/12/2011
105.768,00
Eficcia
MVA
31/12/2011
261.642,00
Eficcia
R$/MWh
30/4/2011
272,41
Efetividade
Taxa de Importao de Energia Eltrica
31/1/2011
7,80
Eficcia
Taxa de Participao das Fontes primrias na

Matriz Eltrica - Biomassa
31/1/2011
6,42
Eficcia

Matriz Eltrica - Carvo Mineral
31/1/2011
1,58
Eficcia

Matriz Eltrica - Elica
31/1/2011
0,75
Eficcia

Matriz Eltrica - Gs
31/1/2011
10,57
Eficcia

Matriz Eltrica - Hidrulica
31/1/2011
65,53
Eficcia

Matriz Eltrica - Petrleo
31/1/2011
5,71
Eficcia

Matriz Eltrica - Urnio
31/1/2011
1,63
Eficcia
Taxa de Universalizao do Acesso Energia

Eltrica
31/12/2009
98,91
Equidade
Rede Bsica do SIN - Linhas de Transmisso

Rede Bsica do SIN Transformao
Tarifa Mdia de Fornecimento de Energia
Eltrica
Conforme a concepo do plano plurianual vigente, os indicadores tm valor de referncia,

mas no possuem metas anuais, nem metas a serem atingidas ao final do PPA, ou seja, em
31/12/2015. Esses valores de referncia possibilitam o acompanhamento da evoluo dos
indicadores durante a vigncia do PPA. Entretanto, a ausncia de metas, previamente definidas,
prejudica a validade dos indicadores para o planejamento das aes do setor eltrico.
De acordo com anlise realizada pelo TCU, dos dezoito indicadores considerados, apenas dez
possuem relao com os objetivos do programa, conforme mostrado na tabela a seguir. Os outros
oito indicadores no possuem relao com os objetivos e as metas do programa temtico. Por no
estarem relacionados s metas de aes em execuo, tais indicadores sinalizam apenas aspectos
relacionados oferta de servios sociedade, mas no medem o resultado de ao governamental
no mbito do programa em anlise.
Indicadores do programa 2033 e objetivos relacionados

Indicador
Capacidade Instalada de Gerao de
Energia Eltrica
Objetivo: 0034 - Planejar o atendimento das demandas futuras de energia eltrica
para orientar o desenvolvimento do setor.

Indicador
TC 005.335/2015-9
Capacidade instalada de gerao

Hidrulica
Objetivo: 0019 - Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir da

fonte hdrica com modicidade tarifria.
Capacidade Instalada de Gerao

Renovveis
Objetivo: 0025 - Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir de

fontes alternativas e renovveis.
Capacidade Instalada de Gerao

Termeltricas
Objetivo: 0023 - Utilizar as fontes trmicas para gerao de energia eltrica,

contribuindo para o equilbrio, complementariedade e diversificao da matriz
eltrica.
DEC - Durao Equivalente de

Interrupo por Unidade Consumidora
FEC - Frequncia Equivalente de
Interrupo por Unidade Consumidora
Objetivo: 0437 - Promover a manuteno das instalaes de gerao e de

transmisso de energia eltrica, visando a confiabilidade e a segurana do sistema;
Objetivo: 0436 - Ampliar, reforar e manter os sistemas de distribuio de energia
eltrica, incluindo a gerao nos sistemas isolados;
Objetivo: 0029 - Monitorar, acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade
e a segurana do suprimento eletroenergtico, os processos de comercializao e a
implementao da poltica tarifria em todo o territrio nacional.
Rede Bsica do SIN - Linhas de

transmisso
Rede Bsica do SIN Transformao
Objetivo: 0036 - Expandir o Sistema Interligado Nacional (SIN), para o pleno

atendimento ao mercado, para a integrao dos novos empreendimentos de gerao
de energia eltrica e para a extenso a todas capitais brasileiras;
Objetivo: 0037 - Implementar os reforos e as melhorias necessrias s instalaes
de gerao e transmisso, adequando-as s necessidades de atendimento ao mercado,
conforme planejamento da expanso e da operao do sistema.
Tarifa Mdia de Fornecimento de Energia

Eltrica
Objetivo: 0047 - Aprimorar a qualidade do fornecimento e zelar pela modicidade

dos preos dos servios de energia eltrica para a sociedade;
Objetivo: 0048 - Estimular medidas de eficincia energtica, que contribuam para a
otimizao da transmisso, da distribuio e do consumo de energia eltrica.
Taxa de Importao de Energia Eltrica
No h objetivo relacionado a este indicador.
Taxa de Participao das Fontes Primrias

na Matriz Eltrica - Hidrulica

na Matriz Eltrica - Biomassa

na Matriz Eltrica - Carvo Mineral

na Matriz Eltrica - Elica

na Matriz Eltrica - Gs

na Matriz Eltrica - Petrleo

na Matriz Eltrica - Urnio
Taxa de Universalizao do Acesso

Energia Eltrica
Objetivo: 0045 - Universalizar o acesso energia eltrica.
Por outro lado, todos os indicadores do programa esto relacionados com os princpios e os
objetivos da Poltica Energtica Nacional, listados no art. 1 da Lei 9.478/1997, bem como com os
assuntos que constituem a rea de competncia do MME, nas alneas a e d do art. 6 da Lei
8.422/1992.
Anlise de equilbrio da cesta de indicadores
Conforme se observa da tabela Indicadores do Programa 2033 Energia Eltrica, dos dezoito
indicadores, h quatorze de eficcia, dois de eficincia, um de efetividade e um de equidade. No h
indicadores na dimenso economicidade.
A predominncia de indicadores de eficcia, aliada baixa representatividade das dimenses
efetividade, equidade e eficincia, e a ausncia de indicadores de economicidade, pode indicar a
ateno do rgo para quantificar resultados sem, contudo, demonstrar preocupao com o alcance
TC 005.335/2015-9
e com a justia social de suas aes, bem como com o aproveitamento racional dos insumos e com a
aferio e a comparao de custos.
Portanto, o conjunto de indicadores do Programa 2033 no equilibrado, pois, a despeito de

exprimir informaes quantitativas e qualitativas, d pouca nfase efetividade, equidade,
eficincia e no oferece uma viso do desempenho do programa, no que concerne aferio do
custo das aes (economicidade).
Entretanto, positiva a existncia de um indicador de equidade (Taxa de Universalizao do
Acesso Energia Eltrica) que visa a informar a respeito do alcance do atendimento da populao
brasileira pelo servio pblico essencial de distribuio de energia eltrica.
A ausncia de indicadores de economicidade tambm se reflete na anlise do critrio de
adequao da cesta, pois no dota os gerentes de informaes essenciais tomada de deciso a
respeito da adoo de alternativas mais econmicas na consecuo das polticas pblicas.
medies e totalizaes realizadas por rgos e agncias governamentais, no havendo dispndio
especfico para a medio desses indicadores.
Concluso
indicadores analisada do Programa Temtico 2033 Energia Eltrica, quanto aos atributos de
equilbrio e adequao de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
4.2.17 Programa Temtico 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito

adicionais) de R$ 2,5 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 602,6 milhes, o que representa 24%
Os objetivos do programa esto listados a seguir:
Objetivos do Programa 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito
Objetiv
o
0574
0577
0578
0580
0581
0584
Descrio do Objetivo
Requalificar, implantar e expandir sistemas de transportes pblicos coletivos, induzindo a promoo da integrao
modal, fsica e tarifria de forma sustentvel e amplamente acessvel
Dotar as cidades-sede da Copa do Mundo de Futebol 2014 de sistemas de mobilidade urbana que conectem os polos
geradores de viagens do evento, com nfase no legado e na integrao entre aeroportos, estdios, reas centrais e de
hotelaria
Pavimentar e qualificar vias urbanas de regies de baixa renda com adensamento populacional e infraestrutura
deficiente
Apoiar sistemas de transportes no motorizados integrados aos sistemas de transporte pblico coletivo e promover a
acessibilidade universal
Apoiar a implantao de medidas de moderao de trfego visando a qualificao do sistema virio urbano nos pontos
que apresentem conflitos entre os modais de transporte
Fomentar aes estruturantes para o fortalecimento institucional, promovendo a regulao do setor, a pesquisa, a
implantao de sistemas de informao, a elaborao de projetos e planos de Transporte, de Mobilidade Urbana e
TC 005.335/2015-9

Objetiv
o
0591
0592
Descrio do Objetivo
Trnsito e a capacitao institucional dos agentes pblicos e sociais para os sistemas de mobilidade urbana, de forma
integrada e sustentvel
Aprimorar o Sistema Nacional de Trnsito promovendo a melhoria do desempenho de seus rgos e entidades,
estimulando a educao e a preservao do ordenamento e da segurana do trnsito
Promover a educao, cidadania, princpios e atitudes favorveis vida e democratizao do trnsito
O PPA 2012-2015 apresenta, para esse programa, dezoito indicadores. Todos eles foram
avaliados acerca dos atributos relevncia e suficincia, validade e confiabilidade.
Inicialmente, constatou-se que vrios indicadores configuram parcelas de medio de um
mesmo fenmeno, a exemplo dos relativos ao tempo de viagem, cujos dados so apresentados de
forma estratificada em funo do tamanho das cidades. Assim, verificou-se a possibilidade e
convenincia de efetuar a anlise agrupada de alguns indicadores. A tabela a seguir mostra os
indicadores do programa, os grupos formados para fins de anlise e as fontes de informao
utilizadas pelo Ministrio das Cidades para seu monitoramento.
Indicadores do Programa 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito
Indicadores
Grupo de anlise
Fonte*
Distribuio modal de
transportes (em capitais
e no capitais)
Ipea
Distribuio percentual entre modais em capitais - transporte individual motorizado

Distribuio percentual entre modais em capitais - transporte no motorizado
Distribuio percentual entre modais em capitais - transporte pblico
Distribuio percentual entre modais em no capitais - transporte individual motorizado
Distribuio percentual entre modais em no capitais - transporte no motorizado
Distribuio percentual entre modais em no capitais - transporte pblico
ndice de mobilidade urbana
ndice de vtimas de acidentes de trnsito
ndice de vtimas fatais de acidentes de trnsito
Tempo mdio de viagem no sistema de transporte individual motorizado em cidades
maiores de 60 mil habitantes
Tempo mdio de viagem no sistema de transporte no motorizado em cidades maiores de
60 mil habitantes
Tempo mdio de viagem no sistema de transporte pblico coletivo em cidades maiores
de 60 mil habitantes
ndice de mob. urbana
ANTP
ndice de vtimas (totais

e fatais) de acidentes de
trnsito
Denatran
Tempo mdio de
viagem em cidades
maiores de 60 mil
habitantes, por modo
agregado de transporte
ANTP
Tempo mdio de
viagem nas cidades, por
classes populacionais**
ANTP
Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades entre 60 mil e 100 mil
habitantes
habitantes
habitantes
Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades entre 500 mil e 1 milho de
habitantes
Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades acima de 1 milho de
habitantes
Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades maiores de 60 mil habitantes
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014
* Ipea: Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada; ANTP: Associao Nacional de Transportes Pblicos; e Denatran:
Departamento Nacional de Trnsito.
** O termo por modo agregado no foi replicado no nome do grupo, porque os indicadores no apresentam os tempos
mdios por modo agregado de transporte (vide anlise do grupo item e a seguir).
TC 005.335/2015-9
Grupo de indicadores: distribuio modal de transportes (em capitais e no capitais)

Esse grupo de indicadores mostra a participao percentual de cada modo agregado de
transporte em capitais e em no capitais. Os modos de transporte foram agrupados em trs
categorias: transporte no motorizado, transporte individual motorizado e transporte pblico.
O prprio nome dos indicadores evidencia que o grupo fortemente relacionado ao Objetivo
0574 do programa, que, em linhas gerais, visa apoiar o transporte pblico coletivo. Pode-se inferir
que a implementao deste objetivo tende a alterar a matriz de distribuio modal de transportes de
forma a aumentar a participao do transporte pblico em detrimento do transporte individual
motorizado e, portanto, os parmetros mostram-se relevantes para avaliao da ao governamental.
Entretanto, constata-se que os indicadores foram extrados de um estudo pontual elaborado
pelo Ipea em 2010, e no se constituem parmetros de divulgao peridica do instituto. Trata-se do
Sistema de Indicadores de Percepo Social (Sips), que almeja verificar como a populao avalia os
servios de utilidade pblica e o grau de importncia deles para a sociedade.
O referido estudo, que em suas diferentes edies abordou temas como justia, segurana
pblica, educao, mobilidade urbana, entre outros, retrata a situao de diversos aspectos
relacionados ao tema naquele determinado momento. , portanto, uma fotografia da situao
naquele instante. Desta forma, em que pese a utilidade do estudo para se conhecer a situao da
mobilidade urbana naquele momento, os resultados da pesquisa no se constituem indicadores
capazes de avaliar a ao governamental acerca do tema ao longo do tempo. Naturalmente, devido
falta de periodicidade da pesquisa, os indicadores deste grupo no so passveis de monitoramento
pelo gestor do programa temtico.
Assim, por no atenderem aos critrios de tempestividade e de comparabilidade, entende-se
que esses indicadores no atendem adequadamente aos atributos relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade, conforme os requisitos de qualidade estabelecidos na Portaria Segecex 33/2010.
Indicador: ndice de mobilidade urbana
Este parmetro representa, em mdia, o nmero de viagens por habitante por dia no universo
pesquisado. Trata-se de um indicador divulgado pela ANTP (Associao Nacional de Transportes
Pblicos) nos relatrios do Simob (Sistema de Informaes da Mobilidade Urbana), que cuida da
coleta e tratamento de dados de transporte pblico e trfego urbano, lastreados em pesquisa
realizada por meio de questionrios enviados aos municpios com populao superior a 60 mil
habitantes.
Analisando-se a mtrica do ndice de mobilidade, entende-se que no h correlao direta
entre este indicador e os objetivos do programa temtico. No possvel definir, por exemplo, se o
sucesso na implementao do programa governamental produziria aumento ou diminuio no
ndice. Alm disso, trata-se de um parmetro mdio para os municpios do Brasil com mais de
60 mil habitantes, no sendo capaz de medir eventuais variaes locais relevantes. Conclui-se,
portanto, que o parmetro no til tomada de decises acerca do programa.
Ademais, importa registrar que o prprio Ministrio das Cidades, em seu monitoramento
registrado no Siop, informa que devido metodologia adotada, [o Simob] no retrata
satisfatoriamente a realidade da mobilidade.
Desta forma, entende-se que o indicador no atende a qualidades essenciais dos atributos
relevncia e suficincia.
TC 005.335/2015-9
Grupo de indicadores: ndice de vtimas (totais e fatais) de acidentes de trnsito

Os indicadores informam os nmeros de vtimas, totais e fatais, de acidentes de trnsito a cada
100 mil habitantes. A fonte de dados informada pelo Ministrio das Cidades o Denatran.
Em que pese o nmero de vtimas de acidentes de trnsito retratar a situao da mobilidade
sob um aspecto da maior relevncia, a segurana no trnsito, entende-se que esses indicadores, da
forma como apresentados, tambm no so capazes de avaliar a ao governamental no mbito do
programa temtico em questo.
Os objetivos do referido programa enfocam a mobilidade e o trnsito urbanos e o indicador
incorpora dados relacionados ao trnsito no urbano. Uma vez que no se conhece a incidncia do
nmero de vtimas de acidentes de trnsito urbano no universo considerado, entende-se que os
indicadores no se constituem parmetros representativos da realidade do trnsito urbano e,
portanto, a sua variao no se presta a avaliar a atuao governamental nesta rea temtica.
Assim, por incorporar dados de acidentes em rodovias, por exemplo, o indicador passvel de
interpretao e utilizao inadequada. Ao olhar menos atento, a diminuio do ndice poderia ser
entendida como fruto do programa temtico em questo, mas tal concluso no seria
necessariamente verdadeira, uma vez que, em tese, uma considervel reduo no nmero de vtimas
em acidentes em rodovias poderia acarretar diminuio no ndice, mesmo que o nmero de vtimas
em acidentes no trnsito urbano aumentasse.
Desta forma, os indicadores no retratam a realidade da mobilidade urbana e no so teis
tomada de decises sobre o programa temtico, motivo pelo qual no atendem aos atributos
relevncia e suficincia, conforme critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Ademais, o indicador nmero de vtimas de acidentes de trnsito no vem sendo monitorado
pelo Ministrio das Cidades o ltimo dado informado no monitoramento feito pelo ministrio data
de 2008. A justificativa apresentada, registrada no Siop, de que mudanas metodolgicas tem
dificultado a coleta e divulgao deste dado.
Grupo de indicadores: tempo mdio de viagem em cidades maiores de 60 mil habitantes, por modo
agregado de transporte
Os indicadores medem o tempo mdio de viagem, em minutos, nas cidades maiores de 60 mil
habitantes, para cada um dos seguintes modos agregados de transporte: individual motorizado, no
motorizado e pblico coletivo. Trata-se, mais uma vez, de parmetros extrados do Simob,
divulgados pela ANTP.
O tempo mdio de viagem fator relevante na avaliao da mobilidade urbana e,
consequentemente, as alteraes nestes ndices podem dar subsdios importantes ao monitoramento
da implementao do programa temtico, notadamente quanto aos Objetivos 0574 j descrito e
0580 apoiar sistemas de transportes no motorizados integrados aos sistemas de transporte
pblico coletivo e promover a acessibilidade universal.
Entretanto, os indicadores apresentam, de forma conjunta, os tempos mdios de viagem com
base em toda a amostra de municpios com populao superior a 60 mil habitantes, ou seja, no h
subdivises populacionais. Assim, da maneira como adotados, os indicadores no captam variaes
importantes nos tempos mdios em funo do tamanho das cidades.
Observa-se que a fonte dos dados (ANTP) apresenta, no mesmo relatrio em que divulga
esses indicadores, uma estratificao dos valores em funo do tamanho das cidades, de acordo com
as seguintes classes populacionais: entre 60 e 100 mil, entre 100 e 250 mil, entre 250 e 500 mil,
TC 005.335/2015-9
entre 500 mil e 1 milho, e mais que 1 milho de habitantes.

A falta de estratificao dos indicadores em funo do tamanho das cidades pode implicar
interpretaes equivocadas. Cita-se, como exemplo, o tempo mdio de viagem em transporte
individual motorizado. O valor mdio global (em todos os anos monitorados) de 15 minutos,
entretanto, a subdiviso por classes populacionais, conforme registra o prprio relatrio que serve
de fonte dos dados, mostra que os tempos mdios variam de 8 minutos (em cidades com populao
entre 60 e 100 mil habitantes) a 19 minutos (em cidades com populao superior a 1 milho de
habitantes), ou seja, h uma variao em torno da mdia global de, aproximadamente, 50% para
baixo e 27% para cima.
Alm disso, os indicadores no atendem tempestividade necessria ao adequado
monitoramento. Embora a periodicidade dos dados seja anual, os relatrios so divulgados, por
vezes, mais de um ano aps o perodo de referncia. Conforme site da ANTP, o relatrio de 2012,
por exemplo, foi divulgado em 1/8/2014. Alm disso, importa registrar que no h garantia de
continuidade da sua divulgao, haja vista tratar-se de pesquisa cuja iniciativa exclusiva da
entidade divulgadora.
Conclui-se, portanto, que este grupo de indicadores tambm no atende os atributos
relevncia e suficincia, validade e confiabilidade estabelecidos nas Normas de Auditoria do
Tribunal, conforme critrios de qualidade estabelecidos na Portaria Segecex 33/2010.
Grupo de indicadores: tempo mdio de viagem nas cidades, por classes populacionais
De incio, importa registrar que os nomes dos indicadores tempo mdio de viagem por
modo agregado no esto adequados.
Esses indicadores tambm so oriundos dos relatrios do Simob, divulgados pela ANTP. Nos
relatrios de origem, o grfico de onde os dados so extrados apresenta os tempos mdios de
viagem para cada modo agregado de transporte (coletivo, individual motorizado e no motorizado),
da a utilizao do termo por modo agregado no ttulo do referido grfico. Ocorre que, poca da
definio dos indicadores, o relatrio tambm apresentava o tempo mdio ponderado para todos os
modos de transporte, e estes ltimos dados, para cada classe populacional das cidades, foram os
indicadores adotados.
Portanto, os indicadores apresentam o tempo mdio de viagem nas cidades, agrupadas em
classes populacionais, sem qualquer subdiviso em funo dos modos de transporte, como o nome
faz pensar trata-se dos tempos mdios considerando todos os modos de transporte.
Assim, a nomenclatura dos indicadores baseada no ttulo do grfico de origem, sem a devida
adequao, configura equvoco que pode implicar dificuldades ao prprio entendimento do
fenmeno medido, bem como possibilitar sua interpretao e utilizao indevidas. A despeito disso,
passa-se a analisar o atendimento dos atributos requeridos dos indicadores.
Neste aspecto, em que pese a relevncia do fenmeno monitorado, nota-se que este grupo
padece das deficincias j apontadas para o grupo anterior. Trata-se de pesquisa realizada e
divulgada pela ANTP, que no conta com a tempestividade necessria ao bom monitoramento.
Tambm no h garantia de continuidade de sua publicao. Quanto a isso, verifica-se, inclusive,
que a preocupao j se materializou. Os ltimos relatrios do Simob divulgados no tm mais
apresentado o tempo mdio de viagem ponderado para todos os modos de transporte, mas apenas
para os trs modos agregados, separadamente. Esta forma de apresentao impossibilita o
monitoramento dos indicadores tanto que os ltimos dados registrados no acompanhamento feito
pelo Ministrio das Cidades referem-se a 2011.
TC 005.335/2015-9
Desta forma, conclui-se que este grupo de indicadores tambm no atende aos atributos
relevncia e suficincia, validade e confiabilidade definidos nas Normas de Auditoria do Tribunal,
conforme critrios de qualidade estabelecidos na Portaria Segecex 33/2010.
aplicado, foram encontradas evidncias satisfatrias para refutar a relevncia e suficincia, ou a
validade e confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2048 Mobilidade
Urbana e Trnsito, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
Com base na anlise registrada na seo anterior, verifica-se que a totalidade dos indicadores
adotados para o Programa Temtico 2048 no atende aos atributos relevncia e suficincia, ou
validade e confiabilidade. Nesta linha, a anlise conjunta faz concluir que a cesta de indicadores
tambm no atende aos critrios de foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Quanto ao foco, verifica-se que h indicadores que no possuem correlao direta com os
objetivos do programa; com relao ao equilbrio, a cesta no possui variedade de indicadores
capazes de oferecer uma viso abrangente do desempenho da ao governamental; da anlise do
atributo adequao, a cesta no contm informaes suficientes sobre aspectos relevantes do
programa, considerando os problemas de tempestividade e periodicidade da maioria dos indicadores
adotados; no que diz respeito economicidade, no existe estimativa dos custos envolvidos na
construo e operao da cesta.
Quanto aos indicadores cuja fonte o Ipea, verifica-se que foram obtidos de estudo pontual
realizado pelo instituto em 2010, sem repetio, fato que impossibilita a elaborao de srie histria
e, consequentemente, o monitoramento. Tais parmetros no se configuram, portanto, indicadores
de desempenho da atuao governamental.
Os indicadores oriundos dos relatrios da ANTP tambm apresentam inconsistncias. O
ndice de mobilidade no guarda correlao direta com os objetivos do programa e os indicadores
relativos a tempos mdios de viagem no so teis avaliao do programa ora por apresentarem
dados de forma indesejavelmente unificada (impossibilitando a visualizao de diferenas pontuais
relevantes), ora por replicarem indevidamente a nomenclatura adotada na fonte de dados
(implicando dificuldades de entendimento e possibilidade de interpretao e utilizao
inadequadas). Para todos estes indicadores, acrescenta-se a intempestividade da sua divulgao e a
imprevisibilidade sobre a sua continuidade para alguns deles, inclusive, j se verificou a
descontinuidade de divulgao.
Os indicadores obtidos junto ao Denatran, relativos a vtimas de acidentes de trnsito, tambm
no se mostram teis a avaliar a implementao do programa em questo. Uma vez que incorporam
dados de acidentes em rodovias, entende-se que eles no so capazes de avaliar a ao
governamental em mobilidade e trnsito urbanos.
Vale observar que, no mbito do TC 018.005/2010-1, o TCU emitiu posicionamento sobre a
necessidade de formulao de indicadores capazes de monitorar o bom andamento das aes
financiadas pelo Ministrio das Cidades em mobilidade urbana.
Na oportunidade, prolatou-se o Acrdo 1.373/2011-TCU-Plenrio que, dentre outras
deliberaes, fez a seguinte recomendao Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana:
9.1.2. defina e implemente, no processo de elaborao do Plano Plurianual 2012/2015, matriz de
TC 005.335/2015-9
indicadores gerenciais capazes de monitorar a execuo e o resultado das aes financiadas

pelos programas sob sua responsabilidade, com identificao e fixao de metas para os
principais produtos e entregas;
Conforme analisado neste tpico, entende-se que o Ministrio no implementou

adequadamente a medida recomendada pelo Tribunal, uma vez que os indicadores adotados no so
capazes de monitorar a execuo e os resultados das aes financiadas pelos programas sob sua
responsabilidade.
indicadores analisada do Programa Temtico 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito, quanto aos
atributos foco, equilbrio, adequao e economicidade, de acordo com as Normas de Auditoria do
Anlise das metas associadas ao Objetivo 0574 - Requalificar, implantar e expandir sistemas
de transportes pblicos coletivos, induzindo a promoo da integrao modal, fsica e tarifria
de forma sustentvel e amplamente acessvel
O PPA 2012-2015 apresenta trs metas vinculadas ao Objetivo 0574 do Programa
Temtico 2048. Uma delas refere-se demanda de passageiros transportada pelos sistemas
metroferrovirios sob gesto do governo federal e as outras duas definem valores a serem investidos
em sistemas de transporte pblico coletivo em municpios com populao superior a 700 mil
habitantes e entre 250 e 700 mil habitantes, respectivamente. A tabela seguinte, extrada da
Prestao de Contas da Presidncia da Repblica (PCPR), exerccio 2014, relaciona as metas e os
valores alcanados nos trs ltimos anos.
Metas vinculadas ao Objetivo 0574
Descrio da Meta 2012-2015
Aumentar a demanda transportada por
dia til nos sistemas metroferrovirios
sob a gesto do Governo Federal
Investir R$ 22,4 bilhes em
empreendimentos que visem dotar os
centros urbanos com populao superior
a 700 mil habitantes de sistemas de
transporte pblico coletivo de forma
sustentvel e amplamente acessvel
Investir R$ 7 bilhes em
empreendimentos que visem dotar os
centros urbanos com populao entre
250 a 700 mil habitantes de sistemas de
transporte pblico coletivo de forma
sustentvel e amplamente acessvel
Unidade de
Medida
Meta
prevista
2012-2015
2014
%
Acum.
2014
2012
2013
Fonte*
Pessoas
transportadas/
dia
1.457.236
974.467
744.488
787.604
54,05%
CBTU e
Trensurb
R$ (bilhes)
22,40
0,84
10,16
19,96
89,11%
SNTMU/
MCidades
R$ (bilhes)
1,40
6,17
88,14%
SNTMU/
MCidades
Quantidades acumuladas

* CBTU: Companhia Brasileira de Trens Urbanos; Trensurb: Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A;
SNTMU/MCidades: Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, vinculada ao Ministrio das Cidades.
Meta: aumentar a demanda transportada por dia til nos sistemas metroferrovirios sob a gesto
do Governo Federal
Esta primeira meta define o incremento de demanda transportada a ser alcanado nos sistemas
de transporte geridos pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e pela Empresa de
Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (Trensurb), ambas vinculadas ao Ministrio das Cidades.
TC 005.335/2015-9
A CBTU gere os sistemas de trens urbanos de Belo Horizonte, Joo Pessoa, Macei, Natal e
Recife poca da definio da meta, tambm eram de responsabilidade da CBTU os sistemas de
Fortaleza e Salvador, que atualmente esto sob gesto dos governos locais. A Trensurb a empresa
responsvel pelo sistema metropolitano de Porto Alegre, atendendo, alm da capital, os municpios
de Canoas, Esteio, Sapucaia do Sul, So Leopoldo e Novo Hamburgo.
O PPA definiu a meta de forma regionalizada, prevendo um determinado aumento no nmero

de passageiros para cada um dos sistemas de transporte geridos pelas instituies acima. A tabela
seguinte, cujos dados foram extrados da PCPR, exerccio 2014, mostra a meta e os valores
alcanados para cada localidade.
Regionalizao da meta, em pessoas transportadas/dia
Cidade
Meta
2012-2015
Quant. alcanada em 2014

Pessoas/dia
Belo Horizonte
230.000
216.527
94,14%
Fortaleza
190.000
Joo Pessoa
33.000
5.562
16,85%
Macei
40.000
9.550
23,88%
Natal
61.000
6.026
9,88%
Porto Alegre
283.236
191.251
67,52%
Recife
420.000
358.688
85,40%
Salvador
200.000
Totais
1.457.236
787.604
54,05%
Totais (exceto Fortaleza e Salvador)
1.067.236
787.604
73,80%
Com base na sua definio, bem como no monitoramento apresentado pelo Ministrio das
Cidades, entende-se que a meta em anlise, em linhas gerais, apresenta as qualidades desejveis
listadas na Portaria Segecex 33/2010.
Primeiramente, importa registrar que o apoio aos sistemas de transporte sobre trilhos
aderente aos objetivos do programa, bem como se alinha s diretrizes da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana (PNMU), instituda pela Lei 12.587/2012. Uma vez que os modos de transporte
sobre trilhos apresentam, em geral, grande capacidade, a melhoria dos sistemas em operao tende a
impactar positivamente na matriz de distribuio modal de transportes, em benefcio do transporte
pblico.
A meta tambm define os responsveis pela sua consecuo, a forma de medio, a fonte dos
dados, o pblico alvo e o prazo para sua realizao.
Alm disso, entende-se que as fontes dos dados so confiveis, uma vez que so as prprias
gestoras dos sistemas de transportes e que tais sistemas tm adequado controle do nmero de
viagens realizadas por dia.
Quanto aos valores obtidos no ltimo monitoramento, desconsiderando os sistemas que no
so mais geridos pelo governo federal (Fortaleza e Salvador), verifica-se o atingimento de 73,80%
da meta proposta. Assim, considerando restar um ano para o fim da vigncia do PPA, verifica-se o
realismo dos valores propostos e vislumbra-se a possibilidade de atingimento integral da meta.
Desta forma, entende-se que a meta em anlise apresenta os atributos relevncia e suficincia,
validade e confiabilidade estabelecidos nas Normas de Auditoria do TCU e especificados na
TC 005.335/2015-9
Metas: investir em empreendimentos que visem dotar os centros urbanos de sistemas de transporte
pblico coletivo de forma sustentvel e amplamente acessvel
Conforme especificado na tabela Metas vinculadas ao Objetivo 0574, so duas as metas com a
mesma tnica. Nas cidades com populao superior a 700 mil habitantes a meta investir
R$ 22,4 bilhes e nas cidades com populao entre 250 e 700 mil habitantes a meta investir
R$ 7 bilhes.
Em que pese os investimentos em sistemas de transportes pblicos coletivos serem aderentes
aos objetivos do programa, bem como s diretrizes e objetivos estabelecidos pela poltica nacional
de mobilidade urbana, entende-se que estas metas apresentam algumas deficincias.
Primeiramente, constata-se a dificuldade em se verificar quais tipos de
investimento/empreendimento devem ou podem ser contabilizados para efeito de cumprimento da
meta.
Na PCPR, exerccio 2014, o Ministrio das Cidades apresenta os seguintes dados acerca dos
investimentos em transporte pblico coletivo:
Investimentos em infraestrutura de transporte pblico coletivo urbano
R$ milhes
Emblema
Quantidade de
Empreendimentos
Total
OGU*
FIN
CP
PAC Copa
35
7.458
4.338
3.120
Extra Pauta
15
2.543
1.478
727
338
PAC Mobilidade Grandes Cidades
32
25.962
7.363
8.769
9.830
Legado
16
5.128
2.695
2.433
PAC Mobilidade Mdias Cidades
54
7.616
6.393
1.224
Pacto pela Mobilidade
209
48.927
20.805
16.694
11.427
Metr
10
3.525
2.751
441
333
PAC Equipamentos
721
721
101.880
33.118
40.056
28.705
Total
375
Fonte: Prestao de Contas da Presidncia da Repblica de 2014

* OGU: Oramento Geral da Unio; FIN: Financiamentos pblicos com juros subsidiados; e CP: Contrapartida
aportadas pelos entes federados.
Cumpre ressaltar que os valores contidos no quadro acima representam a carteira total do
Ministrio das Cidades em mobilidade urbana. Porm, os valores das metas vinculadas ao objetivo
0574 so oriundos de recortes na carteira poca da elaborao do PPA 2012-2015.
A mesma PCPR, exerccio 2014, informa que para os municpios com populao superior a
700 mil habitantes considerou-se as contrataes no mbito do PAC Mobilidade Grandes Cidades,
do Pacto pela Mobilidade e demais empreendimentos nessas localidades. J para a meta relativa aos
municpios menores, considerou-se as contrataes no mbito do PAC Mobilidade Mdias Cidades,
Pacto pela Mobilidade e demais empreendimentos nesses municpios.
Note-se que, considerando os recursos do OGU e de financiamento para os eixos PAC
Mobilidade Grandes Cidades, Pacto pela Mobilidade e PAC Mobilidade Mdias Cidades, indicados
na tabela anterior (desconsiderando-se, portanto, os demais empreendimentos nas cidades que se
enquadram na respectiva classe populacional), os valores alcanam a ordem de R$ 60 bilhes, o que
representa, aproximadamente, o dobro da somatria dos valores das duas metas.
Assim, diante da inexistncia de critrios objetivos que definam os
investimentos/empreendimentos aptos a comporem as metas, no possvel saber qual o recorte da
TC 005.335/2015-9
carteira total do Ministrio das Cidades que deve ser considerado para verificar o seu
cumprimento. possvel afirmar, portanto, que a indefinio destes critrios implica subjetividade
no acompanhamento das metas e, consequentemente, prejudica a credibilidade dos dados
apresentados.
Alm disso, entende-se que a subdiviso das aes governamentais em programas,

emblemas, eixos, sobretudo considerando a diversidade desta subdiviso, dificulta
sobremaneira a prpria definio de metas adequadas. No caso concreto, por exemplo, no
possvel inferir a razo pela qual as metas consideraram os recortes de R$ 22,4 bilhes e
R$ 7 bilhes, de acordo com a populao dos municpios, bem como porque no so computados
todos os eixos ou emblemas.
Outro fator de grande relevncia a forma de contabilizao dos valores considerados para
alcance das metas. De acordo com o Ministrio das Cidades, so contabilizados os valores dos
termos de compromisso e dos contratos de financiamentos assinados pelos entes federados. Assim,
antes da existncia de contratos de execuo e/ou fornecimento, ou mesmo antes da realizao das
licitaes pelos tomadores, os valores so contabilizados para efeitos de cumprimento das metas.
Neste aspecto, importa registrar que os valores compromissados distam consideravelmente
dos recursos efetivamente j aplicados em empreendimentos de mobilidade urbana. Em contraponto
aos R$ 26,13 bilhes compromissados e contabilizados para efeito de cumprimento das metas
(tabela metas vinculadas ao Objetivo 0574), que perfazem aproximadamente 90% das metas
previstas, o Ministrio das Cidades informa, na PCPR, que a execuo oramentria do Objetivo
0574, em 6/1/2015, em valores acumulados, era da ordem de R$ 1,18 bilho.
Desta forma, alm da inconsistncia na definio das metas fato que j as desqualifica como
indicadoras de sucesso na implementao deste objetivo do programa temtico , verifica-se que,
mesmo que elas tivessem sido adequadamente definidas, a forma de cmputo utilizada no seu
acompanhamento implica interpretao equivocada acerca da efetividade da aplicao dos recursos.
Enquanto a mtrica indica, aproximadamente, 90% de alcance das metas, os valores efetivamente
aplicados em benefcio da mobilidade urbana at o momento so da ordem de apenas 4%
(R$ 1,18 bilho, frente meta de R$ 29,4 bilhes).
Diante do exposto, entende-se que estas metas financeiras estipuladas para o Objetivo 0574
no contemplam os atributos relevncia e suficincia, validade e confiabilidade, de acordo com as
33/2010.
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0574, componente do Programa Temtico 2048
Mobilidade Urbana e Trnsito, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os
critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo da seguinte: aumentar a
demanda transportada por dia til nos sistemas metroferrovirios sob a gesto do Governo Federal.
4.2.18 Programa Temtico 2049 Moradia Digna

No ano de 2004, o Governo Federal envidou esforos para a elaborao da nova Poltica
Nacional de Habitao (PNH), cujo principal objetivo definido foi a retomada do processo de
planejamento do setor habitacional e a garantia de novas condies institucionais para promover o
acesso moradia digna a todos os segmentos da populao.
As orientaes da ao governamental que objetivam a implementao da PNH esto contidas
TC 005.335/2015-9
no Programa Temtico 2049 Moradia Digna, integrante do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015.
Esse programa, cujo responsvel o Ministrio das Cidades, tem como base os dois principais eixos
da ao governamental para implementao da PNH: o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) - Habitao e o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV).
Em 2014, o programa Moradia Digna obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
Na estruturao do PPA 2012-2015, o programa conta com seis objetivos, dezesseis metas e
catorze iniciativas. Os principais objetivos relacionam-se melhoria das condies de
habitabilidade de moradias existentes, ampliao do acesso moradia com foco na produo,
ampliao do crdito habitacional e melhoria da qualidade da construo e da insero urbana de
empreendimentos habitacionais. O programa conta ainda com oito indicadores, sendo seis
relacionados ao dficit habitacional (dficit absoluto, dficit rural, dficit urbano etc).
A anlise dos indicadores e das metas do programa foi realizada no mbito do
TC 005.956/2014-5, referente s Contas do Presidente da Repblica exerccio 2013. No que tange
aos indicadores, foram encontradas evidncias para refutar a relevncia, a suficincia e a validade
dos indicadores analisados do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, de acordo com as
33/2010.
Naquela oportunidade foram avaliadas as metas relacionadas ao objetivo 0383 Ampliar por
meio de produo, aquisio ou melhoria o acesso habitao, de forma subsidiada ou facilitada,
priorizando o atendimento populao de baixa renda, com auxlio de mecanismos de proviso
habitacional articulados entre diversos agentes e fontes de recursos, fortalecendo a implementao
do Programa Minha Casa, Minha Vida. A partir das anlises empreendidas, foram encontradas
evidncias para refutar a validade das metas avaliadas do referido objetivo, de acordo com as
33/2010.
Assim, neste Relatrio o programa em tela foi analisado apenas sob a tica da utilidade da
cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio sobre as Contas do
A atual cesta de indicadores do Programa Moradia Digna composta por oito indicadores a
seguir relacionados.
Indicadores do Programa 2049 Moradia Digna
Unidade de
Medida
Data
Assentamentos subnormais
unidade
31/12/2010
3.224.529
Dficit habitacional absoluto
unidade
30/09/2008
5.572.313,00
Dficit habitacional absoluto em reas rurais
unidade
30/09/2008
942.481,00
Dficit habitacional absoluto em reas urbanas
unidade
30/09/2008
4.629.832,00
Dficit habitacional qualitativo - adensamento excessivo
unidade
30/09/2007
1.500.709,00
Dficit habitacional qualitativo - cobertura inadequada
unidade
30/09/2007
543.066,00
Dficit habitacional qualitativo - inadequao habitacional
unidade
30/09/2007
10.454.974,00
Indicador
ndice
TC 005.335/2015-9

Indicador
Oferta de moradias
Unidade de
Medida
Data
31/12/2011
ndice
1,00
Nada obstante o fato de que, na anlise precedente realizada, haviam sido encontradas
evidncias para refutar a relevncia, a suficincia e a validade dos indicadores analisados do
programa, em comparao com o conjunto de indicadores ali analisados, verificou-se que no
houve alteraes visando corrigir as impropriedades ento detectadas, motivo pelo qual se mantm
as concluses quanto aos mencionados atributos (relevncia, suficincia e validade) dos
indicadores.
Feitas essas consideraes iniciais, passaremos anlise quanto utilidade e completude da
cesta de indicadores, considerando as caractersticas foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Em relao ao foco, verifica-se que no h uma vinculao clara e direta entre os objetivos e
metas do programa e seus indicadores. Vislumbra-se uma vinculao indireta, porm mais prxima,
entre os indicadores e trs objetivos do programa, quais sejam: 0382 - Melhorar a condio de vida
das famlias de baixa renda que vivem em assentamentos precrios (...); 0383 - Ampliar por meio de
produo, aquisio ou melhoria o acesso habitao, de forma subsidiada ou facilitada (...) e 0384
- Incentivar a expanso do crdito habitacional (...). Nesse caso, entende-se que os indicadores do
dficit habitacional, do nmero de assentamentos precrios e da oferta de moradias, caso
adequadamente apurados, permitiriam vislumbrar em que medida tais objetivos estariam sendo
alcanados.
Todavia, no se verifica o mesmo para os demais objetivos: 0385 - Fortalecer a capacidade
tcnica e institucional dos agentes do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (...) e 0755
- Elevar os patamares da qualidade da construo civil (...), tendo em vista que os indicadores
elencados no trazem qualquer contribuio para se aferir o seu alcance.
Quando se analisa a correlao entre as metas e os indicadores, fica ainda mais clara a
desvinculao. Enquanto os indicadores referem-se mensurao de impactos do programa, as
metas esto, em sua maioria, associadas a produtos, como, por exemplo, a disponibilizao de
moradias, a realizao de contrataes de financiamento e a certificao de empresas. No h, com
exceo do indicador oferta de moradias, qualquer indicador que se relacione diretamente com os
parmetros estabelecidos nas metas. Nesse caso, haveria duas alternativas para vinculao direta
entre metas e indicadores: a primeira seria estabelecer metas de reduo do dficit, ou do nmero de
assentamentos precrios; a segunda, estabelecer indicadores de produto como, por exemplo, o
nmero de operaes de crdito contratadas ou o nmero de habitaes disponibilizadas.
Cumpre registrar que o relatrio de monitoramento das metas, extrado do Siop, demonstra
que o Ministrio das Cidades utiliza indicadores complementares para o acompanhamento do
programa como, por exemplo: (i) nmero de unidades habitacionais disponibilizadas. (ii) nmero de
operaes de financiamento realizadas; (iii) montante de recursos contratados em operaes de
financiamento; (iv) percentual de municpios com adeso ao Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social (SNIS), entre outros. Todavia, tais indicadores no constam do PPA, que o objeto
da presente anlise.
Em relao ao equilbrio, a cesta de indicadores no permite a aferio de custo, qualidade de
produtos e servios ou de tempestividade das entregas, alm disso, no permite observar o melhor
aproveitamento dos insumos e a efetividade dos produtos. Seis dos oito indicadores do programa
constituem componentes de um nico tipo de indicador de resultado, que o dficit habitacional.
TC 005.335/2015-9
Esse indicador, embora retrate, em certa medida, a efetividade do programa, e permita balizar
diferentes iniciativas como a construo ou a reforma de unidades habitacionais, no fornece
informaes relevantes sobre seu desempenho em termos de economicidade, eficincia e eficcia.
Dessa forma, no possvel aferir em que medida o programa est trilhando o caminho mais
adequado para alcanar seus objetivos, pois essa aferio demandaria a utilizao complementar de
outros tipos de indicadores.
Mesmo que a presente anlise considerasse indicadores utilizados pelo Ministrio das Cidades
para a aferio das metas, e que no constam do PPA, permaneceria a cesta insuficiente para fins de
aferio da qualidade de produtos e servios e do melhor aproveitamento dos insumos. Os
indicadores utilizados no fornecem informaes, por exemplo, sobre o custo mdio dos produtos
fornecidos (financiamentos concedidos, moradias melhoradas etc), sobre seu prazo mdio de
entrega, ou sobre o grau de satisfao dos habitantes dessas moradias enquadradas no programa.
Tais informaes seriam teis para verificar a possibilidade de otimizar os recursos disponveis e
corrigir eventuais distores.
No que tange ao quesito adequao, que considera interesses e necessidades dos vrios atores
relevantes, a cesta de indicadores no capaz de exprimir adequadamente essas dimenses, pois
no contempla, por exemplo, informaes sobre aspectos de custo e eficcia, importantes para
atores internos. Em relao aos atores externos os indicadores atendem parcialmente a esse quesito,
uma vez que, se atualizados sistematicamente, podem fornecer informaes sobre efetividade do
programa, retratada pelo impacto no dficit habitacional, mas, de todo modo, no fornecem
informaes sobre a tempestividade, por exemplo.
Em relao ao quesito economicidade, a aferio dos indicadores que tratam do dficit
habitacional e dos assentamentos precrios se d por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios e do Censo Demogrfico, promovidos pelo IBGE. Pode-se considerar, em relao a esse
quesito, que o levantamento das informaes necessria aferio desses indicadores, por estar
includo em uma pesquisa de grande amplitude e que atende a diversas finalidades, alm da
demanda especfica do Ministrio das Cidades, apropriado, uma vez que o custo incremental
associado incluso de perguntas relacionadas ao dficit habitacional no excessivamente
elevado.
J o indicador referente oferta de moradias, de acordo com a anlise empreendida no mbito
do Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica, exerccio 2013, para a apurao da
quantidade de imveis disponveis no mercado, seriam utilizadas diversas fontes
concomitantemente, tais como: banco de dados da Caixa Econmica Federal e da Secretaria da
Receita Federal, IBGE, Pesquisa Anual da Indstria da Construo (PAIC), Relao Anual de
Informaes Sociais (RAIS) e Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do
Ministrio do Trabalho e Emprego. Tambm nesse caso, a despeito da complexidade na apurao do
indicador e dos riscos de impreciso na informao produzida, possvel concluir que a cesta
atende ao quesito economicidade, tendo em vista que a apurao resulta de dados disponveis em
diversas bases e no apresenta custos adicionais significativos.
indicadores analisada do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, quanto aos atributos foco,
TC 005.335/2015-9
4.2.19 Programa Temtico 2051 Oferta de gua

O programa em tela visa promover aes para o provimento da infraestrutura de oferta e uso
mltiplo de recursos hdricos, de forma integrada com as polticas regionais, sociais, econmicas e
ambientais, tendo como princpios assegurar a ampliao da oferta de gua de boa qualidade e a
reduo dos nveis de pobreza e melhorar a qualidade de vida das populaes locais.
R$ 4 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 1,4 bilho, o que representa 36,2% da dotao
atualizada.
Essa linha de ao complementada por atuao federal, como o caso do gua Para Todos,
presente no Programa Saneamento Bsico e no Programa Segurana Alimentar e Nutricional
(construo de poos, cisternas e sistemas simplificados de abastecimento de gua), focado no
alcance da populao de baixa renda residente em comunidades rurais esparsas. O foco para
realizao das obras so as regies de maior dficit hdrico do pas, dentre as quais se destaca, pela
gravidade da situao, o semirido.
O programa baseia-se em dois eixos para o incremento da oferta hdrica: i) execuo de obras
de captao, aduo e reservao nas regies com dficit hdrico; e ii) recuperao e manuteno de
estruturas hidrulicas.
Dentre os objetivos do programa, destaca-se o Objetivo 0479 Aumentar a oferta de gua
em sistemas integrados, com prioridade nas regies com dficit, e contribuir para a induo ao
desenvolvimento econmico e social, por meio de intervenes de infraestrutura hdrica, em que
iniciativas voltadas para a implantao e a ampliao de barragens, canais, sistemas adutores e
sistemas de abastecimento contribuem para seu alcance.
Outro objetivo relevante do referido programa o 0480 Revitalizar infraestruturas hdricas
existentes, de forma a preservar ou ampliar suas capacidades, sua segurana e sua vida til e reduzir
perdas decorrentes de questes estruturais. As atividades de revitalizao e manuteno das
infraestruturas hdricas visam contemplar minimamente a recuperao de estruturas danificadas, a
conservao de suas capacidades funcionais e a segurana de seus usurios.
No Plano Plurianual 2012-2015 foram estabelecidos dois indicadores de desempenho para o
programa temtico. Ambos foram selecionados para anlise, conforme tabela a seguir:
Indicadores selecionados para anlise
Indicador
Capacidade de
Reservao de
gua
Quilometragem de
Aduo de gua
Unidade
de Medida
Fonte de
Informao
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao %
(c) = [(b/a)1]x100
milho de
m
SIH/MI
28/05/2013
29.300
19/12/2014
29.820
1,77
km
SIH/MI
28/05/2013
2.039
19/12/2014
2.768,79
35,79

1
Secretaria de Infraestrutura Hdrica do Ministrio da Interao Nacional
Os dois indicadores que constavam inicialmente no programa eram Municpios com

ocorrncia de racionamento devido deficincia na produo (IBGE/PNSB) e Municpios com
ocorrncia de racionamento devido insuficincia de gua no manancial (IBGE/PNSB). Tais
TC 005.335/2015-9
indicadores tinham como fonte a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) de 2008 e por
no ser realizada com periodicidade definida e dada ausncia de previso de realizao de uma nova
edio, os valores dos indicadores permaneceriam imutveis at o final do perodo do PPA.
Por essa razo, no processo de reviso e atualizao do PPA para o exerccio de 2013, foram
propostos novos indicadores para o programa, ficando acordado entre a Secretaria de Infraestrutura
Hdrica do Ministrio da Interao Nacional (SIH/MI) e a Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos (SPI/MP) a alterao para os indicadores vigentes, diretamente
relacionados atuao do programa e restritos aos rgos partcipes do programa, quais sejam: MI e
entidades vinculadas (Dnocs e Codevasf). Esses indicadores permitem a apurao dos resultados
obtidos com a implementao das aes em fase de execuo.
Assim, como os indicadores analisados foram implantados somente em maio de 2013, s
houve apurao dos ndices para 2013 e 2014, com a data de referncia de 28/5/2013.
Tendo em vista que em grande parte as solues tcnicas para ampliao da oferta de gua nas
reas beneficiadas contemplam a construo de barragens para aumento do volume de reservao
e/ou a construo de sistemas adutores, tais indicadores so utilizados para verificao dos
resultados alcanados no caso, em termos de eficcia. Assim, embora no sejam suficientes para
evidenciar todos os aspectos relativos ao tema, os indicadores analisados so teis para revelar a
atuao governamental na rea, em funo dos objetivos aprovados no PPA.
Dessa forma, conclui-se que, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo
que tratou do mtodo aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e
suficincia, ou a validade e confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2051
Oferta de gua, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
Anlise das metas
Foram analisadas as duas metas referentes aos objetivos 0479 e 0480, conforme tabela a
seguir:
Metas selecionadas para anlise
Meta
Unidade de
Medida
Meta Prevista
2012-2015
Meta quantitativa do Objetivo 0479 - Programa 2051

Regularizar a oferta de
gua para os sistemas de
Municpio
abastecimento
Meta quantitativa do Objetivo 0480 - Programa 2051
Revitalizar infraestruturas
Unidade
hdricas
Meta realizada
PCPR 2014
% da meta
total 20122015
realizado
acumulado
Fonte das
Informaes
2012
2013
2014
297
25
33
43
14,48%
SIH/MI
18
17
94%
SIH/MI

1 Secretaria de Infraestrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional
A meta constante do Objetivo 0479 tem o escopo de atingir 297 municpios, tendo sido
alcanados apenas 43 at 31/12/2014. Existem obras em andamento que apresentaram avanos
representativos nos anos anteriores e que esto com concluso prevista para 2015. Tambm faz
parte desse objetivo o Projeto de Integrao do Rio So Francisco (Pisf), cuja previso inicial para a
concluso das obras era 2010 para o Eixo Leste e 2012 para o Eixo Norte. O empreendimento,
atualmente, apresenta 72,9% de execuo fsica, sendo que o Eixo Leste conta com 70,8% de
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execuo e o Eixo Norte com 74,4%.

Assim, tendo em vista que a meta estipulada contemplou a rea de influncia direta do Pisf,
bem como as obras complementares que devero levar a gua at localidades adjacentes (ramais e
adutoras) alm de outras obras de grande importncia (Canal do Serto Alagoano, Eixo das guas)
que sofreram atrasos significativos, foi considerado que, de forma geral, a meta especfica,
apropriada e realista.
O Objetivo 0480 prev a recuperao de estruturas danificadas ou com capacidade reduzida, a
sua modernizao e ampliao, bem como sua regularizao documental e ambiental. Por meio
desse Objetivo, busca-se no somente dar cumprimento Poltica Nacional de Segurana de
Barragens (PNSB), instituda pela Lei 12.334/2010, como tambm garantir a segurana do
abastecimento de gua da populao. Contribui para a sua meta a recuperao de reservatrios
estratgicos para a integrao do Rio So Francisco, empreendimento que faz parte do PAC. At
13/1/2014 foi contabilizado o alcance de 17 unidades das 18 previstas para o perodo compreendido
no PPA vigente, o que representa execuo de 94% da meta.
confiabilidade das metas analisadas do Programa Temtico 2051 Oferta de gua, de acordo com
as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.
H que se ressaltar a ausncia de indicadores necessrios medio de alguns objetivos
governamentais selecionados para anlise. Por exemplo, no h indicadores para medir o Objetivo
0549 Formular a Poltica Nacional de Infraestrutura Hdrica e elaborar seus principais
instrumentos, de forma a organizar o setor e a atuao do Estado.
Sobre esse assunto, a SIH/MI informou que para o PPA 2016-2019 esto sendo avaliados
conjuntamente com Ministrio do Planejamento (MP) e Agncia Nacional das guas (ANA) novos
indicadores que monitorem de forma mais efetiva as melhorias promovidas no mbito do programa.
O programa no possui uma cesta de indicadores capaz de refletir os resultados da
interveno governamental em todas as reas relevantes da poltica pblica explicitada pelo
programa temtico (foco), bem como o conjunto no atende ao atributo de equilbrio, ou seja, a
cesta no contempla indicadores que permitam a aferio do custo, da qualidade dos
produtos/servios e da tempestividade da execuo das metas.
Em sntese, essa cesta apenas contm informaes sobre a eficcia das aes do rgo, sendo
carente quanto a aferio de outros aspectos importantes para os gestores do programa e para a
sociedade, razo pela qual entende-se pelo no atendimento do critrio de adequao da respectiva
cesta de indicadores.
Ademais, os indicadores desse programa no so capazes de sinalizar a situao de oferta de
gua de forma ampla e precisa, pois no apontam riscos ou mensuram a crise hdrica que afeta boa
parte do pas, razo pela qual contribuem apenas parcialmente para a tomada de deciso com
relao s polticas pblicas a serem priorizadas no tocante a oferta de gua, permitindo um
diagnstico pouco significativo quanto ao adequado direcionamento dos investimentos.
Em relao economicidade, e considerando que o acompanhamento das aes geridas pelo
MI realizado por intermdio do Painel de Monitoramento desenvolvido pela Secretaria Executiva
TC 005.335/2015-9
desse Ministrio, e as informaes so atualizadas por representantes de cada rgo, no foi
detectada impropriedade quanto ao custo para obteno dos dados da respectiva cesta.
Em face do exposto, conclui-se que a cesta no apresenta um conjunto equilibrado de

indicadores de custo, tempo, quantidade e qualidade, que reflitam adequadamente as caractersticas
foco, equilbrio e adequao e que tambm possam representar as dificuldades de execuo do
programa.
indicadores analisada do Programa Temtico 2051 Oferta de gua, quanto aos atributos foco,
4.2.20 Programa Temtico 2053 Petrleo e Gs

O Programa Temtico 2053 Petrleo e Gs articula um conjunto de objetivos e iniciativas
afins e compreende, alm dos recursos minerais aproveitveis, elementos geradores de renda,
riqueza ou motores de uma indstria complexa, que envolve uma extensa cadeia industrial cujos
processos decisrios relacionam-se a projetos de longa maturao e com investimentos e riscos
elevados. Os projetos enquadrados neste programa compreendem a rea de pesquisa geolgica, com
o objetivo de ampliar as reservas desses energticos, explorao e produo de petrleo e gs, bem
como a regulao do setor.
O programa direciona aes governamentais que englobam bens e servios da cadeia de
produo do setor, dentre as quais, a oferta de reas para explorao e produo de petrleo e gs
natural segundo o que se planeja para o aproveitamento racional das reservas petrolferas, a poltica
de contedo local para o desenvolvimento e a manuteno sustentvel da indstria de petrleo, bem
como a expanso da infraestrutura de gs natural.
Referido programa contempla o planejamento para desenvolver e manter as atividades da
cadeia de produo de petrleo e gs natural com base no Zoneamento Nacional de Recursos de
leo e Gs, base de dados georreferenciada que mapeia zonas de importncia relativa ao
desenvolvimento econmico do setor de petrleo e gs no pas, instrumento utilizado para o
planejamento energtico.
Para o quadrinio 2012-2015, o programa previu investimentos da ordem de R$ 288 bilhes,
assim distribudos: 2012 - R$ 61,9 bilhes, 2013 - R$ 79,4 bilhes, 2014 - R$ 73,4 bilhes e 2015 R$ 73,4. Com relao parcela referente ao Grupo Petrobras, a dotao final de 2014 foi de R$
63,7 bilhes, dos quais foram realizados 58,2 bilhes (91,3%).
De acordo com o Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015, o Programa 2053 possui quatorze
indicadores, listados a seguir.
TC 005.335/2015-9
Indicadores do Programa 2053 Petrleo e Gs

Indicador
Unidade de Medida
Valor de Referncia
PPA
Data
ndice (a)
Natureza do
indicador
Consumo Interno de Gs Natural
milho de m3 por dia
31/12/2010
61,70
Efetividade
Empresas de Pequeno e Mdio Porte Produo

de Gs Natural
milhar de m3 por dia
31/12/2010
24,00
Eficcia
Empresas de Pequeno e Mdio Porte Produo

de Petrleo
mil barris por dia
31/12/2010
1,96
Eficcia
Extenso de Gasodutos
Km
31/12/2010
11.373,00
Eficcia
milho de m3 por dia
31/12/2010
34,65
Eficcia
R$ mil por ano
31/12/2009
80.200,00
Eficcia
Participaes Governamentais Participaes

Especiais (Unio, Estados e Municpios)
R$ bilho por ano
31/12/2010
11,67
Eficcia
Participaes Governamentais Royalties

(Unio, Estados e Municpios)
R$ bilho por ano
31/12/2010
9,93
Eficcia
Produo de Gs Natural (excluindo reinjeo,

queimas, perdas e consumo prprio na produo)
milho de m3 por dia
31/12/2010
34,53
Eficcia
Produo de Petrleo e LGN (inclui condensado)
mil barris por dia
31/12/2010
2.137,42
Eficcia
31/12/2010
423.003,02
Eficcia
milho de barris
31/12/2010
14.246,33
Eficcia
Volume de Exportao de Petrleo
milho de barris por ano
31/12/2010
230,49
Eficcia
Volume de Importao de Petrleo
milho de barris por ano
31/12/2010
123,65
Eficcia
Importao de Gs Natural
Participaes Governamentais Bnus de
Assinatura
Reservas de Gs Natural
Reservas Provadas de Petrleo
milho de m
Como se observa, de acordo com a concepo do atual plano plurianual, os indicadores do

Programa 2053 tm um ndice de referncia, mas no possuem metas anuais, nem metas a serem
atingidas ao final do PPA, ou seja, em 31/12/2015. O valor de referncia possibilita o
acompanhamento da evoluo dos indicadores durante a vigncia do PPA. Entretanto, a ausncia de
metas, previamente definidas, prejudica a validade dos indicadores para medir um aspecto do
desempenho de acordo com o planejamento das aes do setor.
As informaes para aferir desempenho devem possuir bases comparativas. Um conjunto de
dados isolados mostrando os resultados alcanados por uma instituio pouco ou nada diz a respeito
de seu desempenho, a no ser que seja confrontado com outras organizaes do mesmo ramo de
atividade, ou se realizada uma comparao com os resultados alcanados em perodos anteriores, a
partir de uma srie histrica.
Anlise de foco da cesta de indicadores
De acordo com a anlise do TCU, todos os indicadores possuem relao com os objetivos do
programa, conforme mostrado na Tabela Indicadores do Programa 2053 Petrleo e Gs e
objetivos relacionados.
TC 005.335/2015-9
Indicadores do Programa 2053 Petrleo e Gs e objetivos relacionados

Indicador
Consumo Interno de Gs Natural
Objetivo 0057 Implantar sistemas coordenados de explorao, produo e

processamento de petrleo e gs natural, em terra e mar, com contedo local, bem
como de transporte de gs natural, orientados ao desenvolvimento equilibrado do
territrio e para atender, agregando valor, aos mercados domstico e internacional;
Objetivo 0529 Planejar a expanso da infraestrutura de gs natural de forma a
atender e ampliar o abastecimento interno e contribuir para maior segurana
energtica do pas.
Empresas de Pequeno e Mdio Porte

Produo de Gs Natural
Objetivo 0057
Objetivo 0061 Ofertar reas para explorao e produo de petrleo e gs natural,
segundo o planejamento do aproveitamento racional das reservas petrolferas
brasileiras e de forma articulada com a poltica de contedo local;
Objetivo 0063 Incentivar o desenvolvimento sustentvel da indstria do petrleo e
gs natural, com aes voltadas capacitao e qualificao profissional, ao
desenvolvimento tecnolgico e ao contedo local.
Empresas de Pequeno e Mdio Porte

Produo de Petrleo
Objetivo 0057
Objetivo 0061
Objetivo 0063
Extenso de Gasodutos
Objetivo 0057
Objetivo 0061
Objetivo 0529
Importao de Gs Natural
Objetivo 0529
Participaes Governamentais
Bnus de Assinatura
Objetivo 0064 Aprimorar a gesto dos recursos de petrleo e gs natural por meio
de estudos, regulao e fiscalizao;
Objetivo 0065 Elaborar estudos sobre o melhor aproveitamento das riquezas
provenientes do petrleo e do gs natural, visando o benefcio das geraes presente
e futura.
Participaes Governamentais
Participaes Especiais
Objetivo 0064
Objetivo 0065
Participaes Governamentais Royalties

Objetivo 0064
Objetivo 0065
Produo de Gs Natural
(excluindo reinjeo, queimas, perdas e
consumo prprio na produo)
Objetivo 0057
Objetivo 0529
Produo de Petrleo e LGN

(inclui condensado)
Objetivo 0057
Objetivo 0061
Reservas de Gs Natural
Objetivo 0053 Planejar o desenvolvimento e a manuteno das atividades

exploratrias de petrleo e gs natural, tendo como ferramenta principal o
Zoneamento Nacional de Recursos de leo e Gs, de forma a possibilitar a escolha
pblica sobre o momento de sua explorao, a definio de reas estratgicas para o
desenvolvimento nacional e o aproveitamento racional das reservas.
Objetivo 0061
Reservas Provadas de Petrleo
Objetivo 0053
Objetivo 0061
Objetivo 0064
Objetivo 0065
Volume de Exportao de Petrleo
Objetivo 0057
Volume de Importao de Petrleo
Objetivo 0057
Todos os indicadores do programa esto em sintonia com os princpios e objetivos da Poltica

Energtica Nacional, listados no artigo 1 da Lei 9.478/1997, bem como com os assuntos que
constituem a rea de competncia do Ministrio de Minas e Energia, nas alneas a e d do inciso
I do art. 6 da Lei 8.422/1992.
TC 005.335/2015-9
Anlise de equilbrio da cesta de indicadores

Primeiramente, registre-se que classificar os indicadores j existentes para o Programa 2053 Petrleo e Gs uma questo razoavelmente complexa e no pode se dar com muita preciso
somente a partir dos dados constantes do Anexo I do PPA 2012-2015. O setor de petrleo e gs,
bem como o de combustveis, bastante amplo e suporta inmeras aes governamentais.
Na Tabela Indicadores do Programa 2053 Petrleo e Gs v-se que, entre os indicadores do
programa, no h indicadores que busquem medir eficincia e economicidade. A montagem de uma
cesta que no contemple tais aspectos pode indicar que a ateno do rgo est voltada para a
consecuo de seus planos para atender coletividade, entretanto, sem uma ateno gerencial que
permita observar o melhor aproveitamento dos insumos e a aferio de outros itens de custo.
Para exemplificar, tome-se a meta Possibilitar a atuao internacional para o acesso a
reservas de produo de petrleo e gs natural, de forma a contribuir para a sustentabilidade de sua
reposio e para o atendimento do mercado brasileiro relativa ao Objetivo 0057. No h
referencial comparativo dos custos de resultados dessa meta (economicidade). O seu atingimento
pode ser medido por um indicador de eficcia mas, do mesmo modo, no revela se o atingimento do
objetivo deu-se de maneira eficiente.
Desse modo, em princpio, o conjunto de indicadores do Programa 2053 - Petrleo e Gs no
traduz uma completude, pois a despeito de exprimir informaes quantitativas e qualitativas, no
oferece uma viso abrangente do desempenho do programa, no que concerne aferio do custo das
aes (economicidade), e em relao ao melhor aproveitamento dos insumos utilizados dos
produtos oferecidos sociedade (eficincia).
O fato de no haver indicador de outras dimenses (economicidade e eficincia, por exemplo)
leva a inferir que a cesta de indicadores para o programa no atende ao atributo adequao, pois no
dota os gerentes de informaes essenciais tomada de deciso a respeito da adoo de alternativas
mais econmicas na consecuo das polticas pblicas.
medies e totalizaes realizadas por rgo e agncia governamental (MME e ANP), no havendo
dispndios especficos adicionais para a medio desses indicadores para o PPA.
Concluso
indicadores analisada do Programa Temtico 2053 - Petrleo e Gs, quanto aos atributos equilbrio
A atividade de explorao e produo de petrleo acarreta aumento das atribuies e gastos
dos governos locais, principalmente com o fornecimento de bens e servios e com medidas de
mitigao de impactos ambientais. Dessa forma, a repartio das rendas petrolferas entre os estados
TC 005.335/2015-9
e municpios produtores teria como justificativa o aumento dos gastos desses entes, devendo ser
compensado pelo aumento da arrecadao.
A arrecadao advinda da indstria petrolfera oriunda das compensaes financeiras

contribui com parcela relevante das receitas oramentrias dos seus beneficirios. Essas
compensaes financeiras so conhecidas como participaes governamentais. No Brasil, a
repartio das rendas petrolferas se d entre as esferas de governo, e os pagamentos a serem
realizados pelos concessionrios de explorao e produo de petrleo ou gs natural esto
previstos na Lei 9.478/1997.
O Tribunal de Contas de Unio realizou auditoria operacional na Agncia Nacional do
Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) com o objetivo de conhecer e avaliar a forma como
a Agncia realiza o controle da medio, do clculo, do pagamento e da distribuio das
participaes governamentais devidas em funo da produo de petrleo e gs natural no Pas.
A execuo dessa auditoria se deu em um projeto de cooperao tcnica celebrado entre a
Organizao Latino-americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs) e a
GIZ, agncia de cooperao internacional da Alemanha. O ajuste foi firmado com o fim de
desenvolver novas competncias institucionais entre as entidades fiscalizadoras superiores (EFS)
pertencentes Olacefs, tendo os ingressos pblicos oriundos da explorao e produo de
hidrocarbonetos sido eleitos como uma das reas estratgicas de conhecimento.
Este trabalho est diretamente relacionado com trs indicadores de participaes
governamentais do Programa 2053 - Petrleo e Gs, os quais se alinham com os seus objetivos de
aprimorar a gesto dos recursos de petrleo e gs natural por meio de estudos, regulao e
fiscalizao e elaborar estudos sobre o melhor aproveitamento das riquezas provenientes do
petrleo e do gs natural, visando o benefcio das geraes presente e futura, objetivos 0064 e
0065 respectivamente.
A auditoria coordenada por este Tribunal, e executada juntamente com as EFS da Colmbia e
do Peru, incidiu sobre o controle exercido pela ANP sobre a medio, o clculo, o pagamento e a
distribuio de participaes governamentais devidas pelas empresas que produzem petrleo e gs
natural no Brasil, identificando riscos e fragilidades no processo de fiscalizao, bem como o grau
de transparncia conferido a esses procedimentos..
Os critrios para clculo e cobrana das participaes governamentais esto estabelecidos nas
Leis 9.478/1997 e 7.990/1989, regulamentadas, respectivamente, pelos
decretos 2.705/1998 e 1/1991.
No Brasil, as principais participaes governamentais relacionadas produo de
hidrocarbonetos, do ponto de vista material, so os royalties e as participaes especiais.
O royalty do petrleo e do gs natural uma compensao financeira devida ao Estado
Brasileiro pelas empresas que produzem petrleo e gs natural no territrio brasileiro. O seu
pagamento, com relao a cada campo, comea a partir do ms em que ocorrer a respectiva data de
incio de produo.
A participao especial constitui compensao financeira extraordinria devida pelos
concessionrios de explorao e produo de petrleo ou gs natural, nos casos de grande volume
de produo ou de grande rentabilidade e ser paga, com relao a cada campo de uma dada rea de
concesso, a partir do trimestre em que ocorrer a data de incio da respectiva produo.
Os royalties devidos pela produo de petrleo e gs natural so apurados mensalmente, pelos
concessionrios, e pagos at o ltimo dia til do ms subsequente. J as participaes especiais que
TC 005.335/2015-9
so apuradas em periodicidade trimestral e pagas at o ltimo dia til do ms subsequente a cada
trimestre do ano civil.
Em 2010, a Lei 12.351/2010 instituiu o regime de partilha de produo para a explorao e a

produo de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos em reas do pr-sal e outras
estratgicas. Nesse regime, os royalties correspondem a 15% do valor da produo, distribudos
segundo regras especficas, e no h pagamento de participao especial.
Por fim, a Lei 12.734/2012, modificando as leis anteriores, introduziu novas regras de rateio
das participaes governamentais entre as unidades federativas beneficirias. No entanto, medida
cautelar expedida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) suspendeu sua eficcia, motivo pelo qual
vigoram, atualmente, as regras de distribuio prescritas pela Lei 9.478/1997 e pela Lei
12.351/2010.
Os royalties e as participaes especiais derivados da explorao e produo de petrleo e gs
natural no Brasil so participaes governamentais com enorme impacto nas finanas dos estados e
municpios. Em 2014, o montante arrecadado somou aproximadamente R$ 36,1 bilhes. Adiante,
apresenta-se a evoluo da arrecadao das participaes governamentais no Brasil nos ltimos
quinze anos, representando cifras vultosas.
Principais Participaes governamentais Arrecadao (em bilhes de R$)
20
15
10
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Royalties
Participao especial
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados fornecidos pela ANP.
Da anlise dos procedimentos atinentes ao controle da medio, o clculo, o pagamento e a

distribuio de participaes governamentais devidas pelas concessionrias que produzem petrleo
e gs natural no Brasil, a equipe de auditoria concluiu que, de forma geral, o controle exercido pela
ANP sobre a medio da produo e sobre o clculo e distribuio das participaes
governamentais possui os pressupostos necessrios para garantir, de forma razovel, a fidedignidade
e a integridade dos valores aferidos, tanto com relao ao volume de hidrocarbonetos produzidos,
quanto ao montante das participaes governamentais apuradas.
4.2.21 Programa Temtico 2072 Transporte Ferrovirio

adicionais) de R$ 3,3 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 2 bilhes, o que representa 61,3% da
dotao atualizada.
No Relatrio das Contas do Governo do exerccio de 2013 foram analisados os indicadores e
TC 005.335/2015-9
as metas desse programa. Naquela oportunidade, no foram encontradas pelo TCU evidncias que
refutassem a relevncia, a suficincia ou a validade dos treze indicadores, com exceo dos
indicadores Malha ferroviria inoperante ou subutilizada e Total de carga geral transportada,
quanto ao atributo validade, tendo em vista que houve alterao nos itens que compem a mtrica
do indicador, o que gerou ruptura do histrico existente. Em relao s metas, no foram
encontradas evidncias que contestassem sua validade.
Neste exerccio, realizada anlise da cesta de indicadores para verificar sua utilidade e
completude, ou seja, se a cesta capaz de refletir os resultados da interveno governamental, em
termos imediatos (produtos) e mediatos (efeitos), ainda que, individualmente, os indicadores se
mostrem adequados. Considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior extenso
possvel, as caractersticas de foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Antes, porm, cabe destacar que o modal ferrovirio se caracteriza por ser um meio capaz de
transportar elevado volume de carga a um baixo custo, principalmente a mdia e a longa distncias,
o que uma caracterstica do transporte no Brasil, onde as regies produtoras, principalmente
agrcolas e minerais, nem sempre se encontram prximas s regies consumidoras ou aos portos de
exportao. Para se ter uma ideia da capacidade do transporte por meio da ferrovia, enquanto um
caminho graneleiro transporta at 28 toneladas, um vago graneleiro pode transportar at 100
toneladas, e seguir em composies superiores a 300 vages.
Outras caractersticas do transporte ferrovirio de carga no Brasil so: elevada eficincia
energtica; alto custo de implantao; baixo custo de manuteno; maior segurana em relao ao
modal rodovirio, visto que ocorrem poucos acidentes, furtos e roubos; transporte lento devido s
suas operaes de carga e descarga; baixa flexibilidade com pequena extenso da malha; baixa
integrao entre os estados; e trata-se de um transporte menos poluente que o rodovirio.
objetivo do governo federal alterar at 2025 a configurao da matriz de transportes
brasileira, elevando a participao do modal ferrovirio no transporte de cargas de 25% para 35%,
j que 58% do volume de movimentao nacional de cargas feito por rodovias.
Para isso foram definidos seis eixos estruturantes em sintonia com o Plano Nacional de
Logstica e Transportes (PNLT): Ferrovia Norte-Sul, Nova Transnordestina, Integrao Oeste-Leste
(FIOL), Integrao Centro-Oeste (FICO), Ferronorte e Ferrovia do Pantanal. O PNLT o
instrumento que representa a retomada do planejamento setorial estratgico do governo destinado a
orientar, com embasamento tcnico e cientfico, a implantao das aes pblicas e privadas no
setor de transportes como meio de atender as demandas polticas de integrao, desenvolvimento e
superao de desigualdades. Pode-se afirmar que o PNLT hoje o instrumento oficial de
planejamento para o setor de transportes.
Enquanto compete ao Ministrio dos Transportes a formulao de polticas em sua rea de
atuao, os principais atores governamentais na execuo da poltica pblica de transporte
ferrovirio so a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), o Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transporte (DNIT) e a Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.
A ANTT, autarquia especial federal, o rgo regulador da atividade de explorao da
infraestrutura ferroviria e rodoviria federal e da atividade de prestao de servios de transporte
terrestre. O DNIT o gestor e executor, sob a jurisdio do Ministrio dos Transportes, das vias
navegveis, ferrovias e rodovias federais, instalaes de vias de transbordo e de interface
intermodal e instalaes porturias fluviais e lacustres. A Valec, empresa de economicidade mista,
tem entre suas competncias: administrar os programas de operao da infraestrutura ferroviria,
nas ferrovias a ela outorgadas; coordenar, executar, controlar, revisar, fiscalizar e administrar obras
TC 005.335/2015-9
de infraestrutura ferroviria, que lhes forem outorgadas; desenvolver estudos e projetos de obras de
infraestrutura ferroviria; construir, operar e explorar estradas de ferro, sistemas acessrios de
armazenagem, transferncia e manuseio de produtos e bens a serem transportados e, ainda,
instalaes e sistemas de interligao de estradas de ferro com outras modalidades de transportes;
desenvolver estudos e projetos de obras de infraestrutura ferroviria.
A tabela abaixo traz os indicadores constantes do PPA 2012-2015 referentes ao Programa

2072 - Transporte Ferrovirio. Na ltima coluna so feitas referncias natureza do indicador.
Indicadores do Programa 2072 - Transporte Ferrovirio
Indicadores PPA 2012-2015
ndice de acidentes ferrovirios
Unidade de medida
Referncia
Data
ndice
Natureza do
indicador
acidentes/(milho.trens.km)
31/12/2010
15
Eficincia
Malha ferroviria
km
31/12/2010
29.785
Eficcia
Malha ferroviria inoperante ou subutilizada
km
31/12/2010
18.900
Eficcia
Quantidade
31/12/2010
951
Eficcia
31/12/2010
7,36
Eficcia
R$/mil TKU
31/12/2010
50
Eficcia
posio em listagem de
pases
31/12/2010
87
Efetividade
Total da produtividade ferroviria
bilhes de tku
31/12/2010
279
Eficcia
Total de carga geral transportada
milho de tu
31/12/2010
103,1
Eficcia
Total de movimentao de cargas por ferrovias
milho de tu
31/12/2010
497
Eficcia
Total de movimentao de passageiros por ferrovias
Quantidade
31/12/2010
2.484.930
Eficcia
tonelada por ano
31/12/2010
818.844
Eficcia
km/h
31/12/2010
25
Eficincia
Nmero de acidentes ferrovirios

Percentual de carga ferroviria movimentada pelo
trfego mtuo e direito de passagem
Produto mdio anual do transporte ferrovirio
Ranking de Qualidade das Ferrovias (GCI)
Transaes comerciais entre o Brasil e os demais

pases sulamericanos, via ferrovia
Velocidade mdia comercial dos trens

(1) Tonelada-Quilmetro til Unidade de medida equivalente ao transporte de uma tonelada til a distncia de um
quilmetro.
(2) ndice de Competitividade Global.
(3) Tonelada til Total de carga movimentada no transporte remunerado.
Da tabela acima se observa que muitos indicadores so simplesmente retratos, em termos

absolutos, das caractersticas da malha. So levantamentos numricos que demonstram
exclusivamente dimenses, como por exemplo, o total de malha ferroviria, o nmero de acidentes
ferrovirios, o total de movimentao de passageiros. Embora trate-se de dados relevantes, so
necessrios tambm indicadores que tenham, em suas mtricas, combinaes de dados e o resultado
consequente para produzir ndices que sinalizem, por exemplo, tendncias e realizaes.
Tome-se o indicador de desempenho Velocidade mdia comercial dos trens. Existem no
sistema ferrovirio brasileiro trs larguras de trilhos em sua maioria: bitola mtrica, bitola larga e
bitola mista. O aumento na velocidade mdia dos trens pode ser resultado de diversos fatores,
atribuveis aos objetivos do programa ou no. O que esse indicador revela, mesmo tomando outros
indicadores e analisando-os em conjunto, a velocidade mdia que os trens trafegaram, mas a causa
do aumento da velocidade, mesmo ao se verificar as aes do programa, que incluem o aumento dos
trilhos de bitola larga, por meio do qual os trens carregam mais e podem transitar em maiores
velocidades, no fica evidente. O aumento da velocidade mdia pode ser simplesmente fruto de
melhorias na malha ferroviria existente, e a diminuio, por seu turno, pode ser atribuda
deteriorao da malha, mesmo que haja aumento da malha ferroviria.
Com o objetivo de avaliar os aspectos que podem tornar a cesta de indicadores til e
TC 005.335/2015-9
completa, so verificados a seguir os fatores: foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Foco
A primeira caracterstica que a cesta de indicadores deve possuir foco, em que analisado se
os indicadores apoiam claramente os objetivos e as metas do programa temtico, se so consistentes
com o referencial estratgico da entidade, se h uma razovel relao de causalidade entre as
atividades relevantes do programa temtico e os resultados mensurados pelos indicadores, que
devem focar em resultados relevantes que a organizao busca alcanar em vez de apenas insumos
ou produtos imediatos gerados pela atividade organizacional.
Os treze indicadores do Programa 2072, com exceo do indicador Percentual de carga
ferroviria movimentada pelo trfego mtuo e direito de passagem, relacionam-se com os
objetivos do programa. Apesar disso, os indicadores tm uma data base, mas no possuem metas
anuais, nem metas a serem atingidas ao final do PPA em 2015, ainda que as metas dos objetivos
tenham referncias em termos de realizao, em conformidade ao modelo vigente do plano
plurianual federal. possvel acompanhar a evoluo dos indicadores durante a vigncia do PPA,
entretanto, a ausncia de metas previamente definidas prejudica a validade dos indicadores para o
planejamento das aes de transporte ferrovirio.
Ainda que os referenciais estratgicos da ANTT, do Dnit e da Valec, que so os principais
agentes responsveis pelo transporte ferrovirio, no estejam totalmente refletidos nas suas
respectivas misses e vises de futuro, possvel vincular os indicadores a cada entidade, mesmo
considerando que so levantados preponderantemente pela ANTT e por meio dos dados inseridos
pelos operadores ferrovirios, caracterstica que ser analisada mais adiante.
Equilbrio
A natureza do indicador responsvel pelo equilbrio da cesta e deve contemplar vrios
aspectos da ao pblica, como eficincia, eficcia, economicidade e efetividade. Deve possuir
informaes quantitativas e qualitativas, oferecendo uma viso abrangente do desempenho e
permitindo enxergar as reas mais significantes da atuao governamental.
Os indicadores do programa so em sua maioria indicadores de eficcia (10), o que prejudica
o equilbrio da cesta, pois no permite a aferio do custo, da qualidade dos produtos/servios e
nem permite observar o melhor aproveitamento dos insumos e a efetividade dos produtos e
servios. So dados quantitativos transpostos em indicadores de situao, como, por exemplo,
quantos quilmetros de ferrovia existem, quantos passageiros so transportados e assim por diante.
O nico indicador de efetividade levantado pelo Frum Econmico Mundial Ranking de
Qualidade das Ferrovias (GCI) , ainda assim, no indica diretamente o efeito da poltica pblica,
mas uma classificao entre vrios pases. Este indicador foi classificado como de efetividade
porque uma melhor posio no ranking se traduz em melhores condies da infraestrutura
ferroviria brasileira em termos comparativos, o que em alguma medida pode ser atribudo
execuo da poltica pblica.
Adequao
A construo dos indicadores deve levar em considerao no somente os atores internos,
mas, tambm, os atores externos da poltica pblica. adequada a cesta quando se considera os
interesses e as necessidades dos vrios atores relevantes, abrangendo aspectos como custo, eficcia,
efetividade e tempestividade. No caso do transporte ferrovirio, temos como atores, alm dos
TC 005.335/2015-9
agentes governamentais, entre outros, os operadores/concessionrios ferrovirios, a sociedade, os
clientes, os investidores e as empreiteiras/construtoras. Ao analisar a cesta de indicadores do
Programa Transporte Ferrovirio, possvel verificar que a cesta no atende aos interesses dos
diversos atores. Entre outros atributos falta-lhe, por exemplo, a indicao de custo e de
tempestividade.
Economicidade
O ltimo atributo tratado nesta avaliao da cesta de indicadores refere-se ao custo para a
produo do dado e aos benefcios consequentemente gerados. As informaes de desempenho
consomem recursos de toda ordem e, portanto, quanto maior o nmero e o uso, mais o sistema de
medio ir requerer para coletar, armazenar, monitorar, analisar e publicar os dados.
A forma de obteno dos indicadores foi levantada nas contas do exerccio de 2013. Nessa
oportunidade, constatou-se que a maioria dos indicadores so oriundos do Sistema de
Acompanhamento e Fiscalizao do Transporte Ferrovirio (SAFF), gerido pela ANTT, e servem
para compor o Relatrio Anual de Acompanhamento das Concesses Ferrovirias publicado pela
agncia. Dois so elaborados em conjunto com o DNIT, um obtido do Ministrio do
Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e um obtido de publicao de relatrio do
Frum Econmico Mundial.
A metodologia de alimentao do SAFF consiste basicamente na insero das informaes no
sistema pelos concessionrios, ou seja, um sistema predominantemente alimentado pelos
transportadores ferrovirios.
O indicador de qualidade da infraestrutura ferroviria constante no Relatrio de
Competitividade Global do Frum Econmico Mundial no tem custo de aquisio, pois os
relatrios esto disponveis gratuitamente no stio da entidade.
Pode-se concluir acerca desse atributo que, apesar dos valores gastos para a manuteno do
SAFF, no h custos relevantes para a obteno dos dados. Ressalte-se, contudo, que os indicadores
da cesta sofrem limitaes de confiabilidade, uma vez que a maioria fornecida pelas prprias
concessionrias.
Aumentar a eficincia no transporte de cargas, reduzindo os custos logsticos, perpassa pela
expanso da malha ferroviria e a pela integrao com os outros modais de transporte. Segundo a
Confederao Nacional de Transporte (CNT), os ganhos derivados da extenso e da frequncia do
servio do transporte ferrovirios traduzem-se em economias: de rede, de densidade e de escopo.
Os diferentes pontos de carga e descarga iro definir o padro de rentabilidade e dos retornos
de escala da atividade (rede); os custos unitrios do servio decrescem com o aumento da densidade
populacional, servios de transporte ferrovirio de passageiros em reas densamente populosas
apresentam custos unitrios inferiores (densidade); e, pode ser mais vantajoso para uma mesma
empresa operar e fornecer a infraestrutura de transporte ou uma mesma operadora atender diferentes
linhas ferrovirias (escopo).
Em 2014, no mbito do TC 031.086/2013-6, ao analisar a concesso do trecho ferrovirio
entre Lucas do Rio Verde/MT e Campinorte/GO, o TCU tambm analisou os aspectos do novo
modelo que o governo quer implementar no Brasil.
Esse novo modelo, mundialmente conhecido como Open Access, ou, simplesmente, modelo
TC 005.335/2015-9
de acesso aberto, visa segregar verticalmente a rede (vertical unbundling), ou seja, os operadores
independentes competem entre si sobre trilhos de uso comum, sempre buscando a modicidade
tarifria.
O novo modelo pressupe um concessionrio responsvel pela construo, implantao e

manuteno da infraestrutura, da sinalizao e do controle da circulao de trens; um comprador
para a totalidade da capacidade da ferrovia, remunerando a concessionria por uma tarifa de
disponibilidade de capacidade operacional, ficando esta tarefa a cargo da Valec; a subconcesso
pela Valec, a ttulo oneroso, dos direitos de uso; e, uma concessionria prestando servios de
operao diretamente aos usurios remunerando-a na medida de utilizao da ferrovia a ttulo de
tarifa de fruio.
Segundo a ANTT, o novo modelo de outorga visa afastar o risco de demanda do
concessionrio uma vez que a Valec se compromete a comprar toda a capacidade de transporte da
ferrovia, remunerando o operador por meio de tarifa de disponibilidade de capacidade operacional
, com o propsito de ampliar a participao de capital privado em projetos de infraestrutura
ferroviria; em contrapartida, o modelo elimina o risco de engenharia do governo ao delegar a
construo da ferrovia para o setor privado. Pode-se dizer, ainda, que o modelo busca evitar que
determinado operador privilegie certas cargas e empresas em detrimento de outras, bem como serve
para que a estatal atue como rgo regulador dos preos a serem praticados, apesar de o arcabouo
legal no estar claramente definido nesse sentido.
Tem-se noticiado, contudo, que devido crise econmica, o governo vem encontrando
dificuldades para implementar o novo modelo, tendo em vista os riscos associados e os vultosos
investimentos e subsdios para sua implantao. Assim, ainda que seja possvel verificar nos
objetivos e nas metas do Programa Transporte Ferrovirio aes diretamente relacionadas
implantao ou ao estudo do novo modelo, isso no confere credibilidade ao planejamento central,
haja vista que se poderia no incorrer nos gastos para sua aprovao e para os estudos, se a
concepo e os valores fossem discutidos previamente e ratificados pelos formuladores da poltica
pblica.
Concluso
indicadores analisada do Programa Temtico Transporte Ferrovirio (2072), quanto aos atributos de
4.2.22 Programa Temtico 2075 Transporte Rodovirio

R$ 12,2 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 4,3 bilhes, o que representa 35% da dotao
atualizada.
Esse programa est sob coordenao do Ministrio dos Transportes (MT). As entidades
encarregadas da execuo so o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e
a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
O programa possui onze objetivos e, tambm, onze indicadores listados no PPA 2012-2015.
Todavia, os indicadores: Participao do modal rodovirio na matriz de transporte de carga,
Participao do modal rodovirio no transporte interestadual de passageiros e Total de
movimentao de cargas por rodovias foram descontinuados. Assim, o monitoramento do
TC 005.335/2015-9
programa realizado com base em oito indicadores, de acordo com a tabela adiante:
Indicadores do Programa 2075 Transporte Rodovirio

Indicador
Unidade de
Medida

Data
ndice (a)
Dimenso do
Desempenho
Acidentes rodovirios com vtimas fatais em

estradas federais
unidade por ano
31/12/2009
7.376
Efetividade
Acidentes rodovirios em estradas federais
unidade por ano
31/12/2009
158.893
Efetividade
Malha classificada entre bom e timo estado

conservao
31/12/2010
57,00
Eficcia
Malha rodoviria federal pavimentada
km
29/10/2010
62.093
Eficcia
Participao do modal rodovirio na matriz de

transporte de carga
31/12/2010
47,00
Descontinuado
Participao do modal rodovirio no transporte

interestadual de passageiros
31/12/2010
48,00
Descontinuado
Percentual de pavimentao das rodovias federais

implantadas
29/10/2010
81,86
Eficcia
Preo mdio das tarifas rodovirias-concesses
R$/100km
25/02/2011
4,80
Efetividade
Ranking da Qualidade das Estradas (GCI)
posio em
listagem de
pases
31/12/2010
105,00
Eficcia
Total de movimentao de cargas por rodovias
milho de
toneladas por ano
31/12/2010
1.170,14
Descontinuado
Transaes comerciais com pases sul americanos

por rodovias
mil toneladas por

ano
31/12/2010
11.303,14
Efetividade
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop)
Conforme se observa, os indicadores tm valor de referncia, mas no possuem metas anuais,

tampouco metas a serem atingidas ao final do PPA, ou seja, em 31/12/2015. Isso decorre do prprio
modelo do PPA 2012-2015. Os valores de referncia possibilitam o acompanhamento da evoluo
dos indicadores durante a vigncia do PPA. Entretanto, a ausncia de metas previamente definidas
prejudica a utilidade dos indicadores para o planejamento das aes e programas atinentes poltica
nacional de transportes do modal rodovirio.
Assim, o objetivo da presente anlise aferir a utilidade e a completude da cesta de
indicadores, ou seja, se nela esto includos itens capazes de refletir os resultados da interveno
governamental, em termos imediatos (produtos) e mediatos (efeitos), em todas as reas relevantes
da poltica pblica explicitada pelo programa temtico. Conceitualmente, considera-se til a cesta
de indicadores que possui, na maior extenso possvel, as seguintes caractersticas: foco, equilbrio,
adequao e economia.
Entre os oito indicadores monitorados, sete priorizam os objetivos e as metas previamente
definidos e indicam com clareza o que se pretende alcanar. Observa-se razovel relao de
causalidade entre as atividades relevantes do programa temtico e os resultados mensurados pelos
indicadores.
TC 005.335/2015-9
Indicadores do Programa 2075 e objetivos relacionados

Indicador
Acidentes rodovirios com vtimas fatais
em estradas federais
Acidentes rodovirios em estradas
federais
Ranking da Qualidade das Estradas (GCI)
Malha classificada entre bom e timo

estado conservao
Malha rodoviria federal pavimentada

Percentual de pavimentao das rodovias
federais implantadas
OBJETIVO: 0129 - Assegurar condies permanentes de trafegabilidade,
segurana e conforto aos usurios das rodovias federais, por meio da manuteno
das vias e da adequao e recuperao da capacidade estrutural das pontes.
OBJETIVO: 0130 - Ampliar a oferta da prestao de servios aos usurios das
rodovias federais, propiciando mais segurana e qualidade no deslocamento, por
meio de contratos de concesso, desconcentrando a gesto da malha.
OBJETIVO: 0131 - Adequar a capacidade dos eixos rodovirios federais,
garantindo condies estveis de fluxo e segurana, com a finalidade de atender s
demandas de cargas e ao volume de trfego.
OBJETIVO: 0136 - Ordenar o trfego rodovirio de passagem nos trechos de
permetro urbano que possuam nvel de servio inadequado ou alto ndice de
acidentes, por meio de intervenes nas rodovias federais.
OBJETIVO: 0280 - Propiciar maior segurana ao usurio e a conservao da
infraestrutura rodoviria, por meio da fiscalizao e da utilizao de sistemas e
equipamentos de controle dos limites de velocidade e de pesagem contnua.
OBJETIVO: 0137 - Promover a expanso da malha rodoviria federal buscando a
integrao regional e interestadual e o atendimento aos fluxos de transporte de
grande relevncia econmica.
OBJETIVO: 0139 - Ampliar a malha rodoviria federal, de forma a promover a
ligao entre todos os estados brasileiros, rompendo com o isolamento regional.
Preo mdio das tarifas rodovirias

-concesses
Transaes comerciais com pases sul
americanos por rodovias
OBJETIVO: 0138 - Aumentar a interligao rodoviria com os pases da Amrica

do Sul, fortalecendo os eixos de integrao e desenvolvimento, criando correntes
logsticas na regio.
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Siop
Embora em quantidade insuficiente, os indicadores em uso enfocam produtos e efeitos

relevantes no contexto da Poltica Nacional de Transportes.
A tabela Indicadores do Programa 2075 Transporte Rodovirio evidencia que,
relativamente s quatro dimenses do desempenho consideradas economicidade, eficcia,
eficincia e efetividade , a cesta de indicadores apresenta-se desequilibrada. Dos oito indicadores
monitorados, quatro abrangem a dimenso da efetividade e quatro a dimenso da eficcia. Ou seja,
no h indicadores de economicidade e de eficincia.
A ausncia de indicadores de economicidade no possibilita a aferio do custo dos insumos e
dos recursos utilizados no mbito do programa temtico. No mesmo sentido, a falta de indicadores
de eficincia inviabiliza a comparao dos resultados da interveno governamental frente ao custo
dos insumos empregados, em um determinado perodo de tempo.
Alm disso, embora til, a cesta de indicadores no completa. Os indicadores no
contemplam a medio de diversos produtos e efeitos relacionados aos objetivos do programa. Por
exemplo: o Objetivo 0131 tem a finalidade de atender s demandas de cargas e ao volume de
trfego, porm, nenhum dos indicadores da cesta abrange a medio dos efeitos das intervenes
quanto ao atendimento s demandas de cargas ou adequao das rodovias aos volumes de trfego
existentes.
Outros aspectos que os indicadores ora monitorados no aferem so: o atendimento aos fluxos
de transporte de grande relevncia econmica (Objetivo 0137); a continuidade do trfego (Objetivo
0140); o isolamento regional (Objetivo 0130); a qualidade no deslocamento (Objetivo 0130); entre
outros. Tais omisses evidenciam a incompletude da cesta de indicadores analisada.
Em sntese, o conjunto de indicadores do programa no abarca vrios produtos e efeitos
TC 005.335/2015-9
previstos em seus onze objetivos. Alm disso, a cesta no equilibrada, pois, a despeito de exprimir
informaes quantitativas e qualitativas, no oferece uma viso abrangente do desempenho do
programa, no que concerne aferio do custo das aes (economicidade) e ao melhor
aproveitamento dos insumos utilizados (eficincia).
A ausncia de indicadores de eficincia e economicidade tambm se reflete na anlise do

critrio de adequao da cesta, pois no dota os gerentes de informaes essenciais tomada de
deciso a respeito da adoo de alternativas mais econmicas e eficientes na consecuo da poltica
pblica.
Cabe ainda observao, no que tange aos indicadores Acidentes rodovirios com vtimas
fatais em estradas federais, Acidentes rodovirios em estradas federais e Malha classificada
entre bom e timo estado de conservao, de que seria recomendvel adotar a segregao entre
rodovias federais e rodovias federais concedidas, obtendo-se, dessa forma, cenrio mais preciso da
situao das rodovias que passaram a ser administradas pela iniciativa privada (Objetivo 0130). A
atual forma de tratamento desses dados no suficiente para a adequada mensurao da atuao
governamental nesse sentido, possuindo limitada representatividade do resultado da poltica de
concesses rodovirias federais.
A par das observaes precedentes, avalia-se que a cesta de indicadores ora avaliada, embora
til, inadequada para a avaliao dos resultados do Programa Temtico 2075 - Transporte
Rodovirio.
A cesta atende ao critrio da economicidade, visto que os indicadores, exceto o Ranking da
Qualidade das Estradas (GCI), so resultantes de medies e totalizaes realizadas por rgos e
agncias governamentais, no havendo dispndio especfico para a mensurao desses indicadores.
O Ranking da Qualidade das Estradas (GCI) decorre de pesquisa de amplo espectro gratuitamente
disponibilizada por organismo internacional.
indicadores analisada do Programa Temtico 2075 Transporte Rodovirio, quanto aos atributos
III. Programas de Desenvolvimento Produtivo e Ambiental

4.2.23 Programa Temtico 2013 Agricultura irrigada
O Programa 2013 Agricultura Irrigada obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial
mais crditos adicionais) de R$ 499 milhes, dos quais foram liquidados R$ 185 milhes, o que
representa 37% da dotao atualizada.
Em 2012 foi lanado o Programa Mais Irrigao, poltica pblica que prev investimentos em
irrigao com aporte de recursos federais e de parcerias com a iniciativa privada, e tem o objetivo
de dinamizar o desenvolvimento regional por meio de projetos pblicos de irrigao. Neste
contexto, o Programa Temtico 2013 Agricultura Irrigada busca incentivar a ampliao da rea
irrigada em bases ambientalmente sustentveis, contribuindo para o aumento da oferta de alimentos,
para a competitividade da agricultura brasileira e para gerao de emprego e renda, por meio de
uma srie de iniciativas estruturais e no-estruturais.
Suas aes esto a cargo do Ministrio da Integrao Nacional (MI) junto com a Companhia
de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba (Codevasf), Departamento Nacional de
TC 005.335/2015-9
Obras contra as Secas (Dnocs) e os governos estaduais. O programa envolve os seguintes objetivos:

0128 Regulamentar o marco legal da Poltica Nacional de Irrigao, elaborar Planos de irrigao e reestruturar a gesto da
agricultura irrigada em articulao com as polticas pblicas afins.
0163 Aperfeioar as polticas creditcia e securitria voltadas irrigao com vistas a ampliar a rea irrigada, a aumentar a
produtividade e a qualidade dos produtos e a contribuir para a conteno do avano da fronteira agrcola.
0171 Promover e fortalecer a pesquisa, o desenvolvimento tecnolgico e inovao voltados para a agricultura irrigada e a sua
difuso visando o incremento dos ganhos em produtividade, com qualidade e reduo dos custos de produo.
0175 Concluir a implantao das etapas necessrias viabilizao da produo dos projetos pblicos de irrigao existentes,
revitalizar as infraestruturas de uso comum e promover a explorao das reas j implantadas em conformidade com a legislao
ambiental com vistas transferncia de gesto.
0176 - Promover a capacitao para a Agricultura Irrigada em parceria com instituies governamentais, no-governamentais e da
iniciativa privada.
0180 Promover a Assistncia Tcnica e Extenso Rural - ATER nas reas de agricultura irrigada, visando o uso racional do solo
e da gua e o manejo adequado das culturas.
0543 Viabilizar a administrao, operao, manuteno, revitalizao, regularizao e apoio produo dos permetros de
interesse social, visando garantir sua gesto operacional.
0544 Promover a implantao de novos projetos em reas com potencial de ampliao da agricultura irrigada para aumentar a
produo agrcola de maior valor agregado.
0545 Incentivar a ampliao da utilizao das reas potencialmente irrigveis para aumentar a oferta de alimentos,
bioenergticos e fibras de forma sustentvel.
Fonte: PPA 2012-2015 atualizado.
Para a presente anlise foi selecionado o Objetivo 0175: Concluir a implantao das etapas
necessrias viabilizao da produo dos projetos pblicos de irrigao existentes, revitalizar as
infraestruturas de uso comum e promover a explorao das reas j implantadas em conformidade
com a legislao ambiental com vista transferncia de gesto.
A irrigao se mostra fundamental para aumentar a produtividade de alimentos, diminuir a
sazonalidade de sua oferta no decorrer do ano e, principalmente, permitir a produo de alimentos
onde a falta de chuvas um fator limitante. Entre as metas previstas no Objetivo 0175, citam-se: a
concluso das infraestruturas para ampliar a rea irrigada em 148.920 ha; a construo de
infraestrutura de apoio produo em 44 permetros pblicos de irrigao; a regularizao fundiria
de 61 projetos pblicos de irrigao; a obteno da conformidade ambiental de 61 permetros em
fase de operao; a revitalizao de infraestruturas de uso comum que atendam a 117.234 ha; e a
transferncia da gesto de 18 permetros pblicos de irrigao.
As subsees seguintes cuidaro especificamente do exame de indicadores e metas
relacionados ao programa temtico em comento. Seu contedo atendeu aos parmetros apresentados
na seo que trata da metodologia aplicada com relao ao escopo, aos objetivos e s limitaes da
anlise efetuada pelo Tribunal.
No Plano Plurianual 2012-2015 foram estabelecidos quatro indicadores de desempenho para o
Programa Temtico 2013 Agricultura Irrigada. Todos eles esto associados ao objetivo
selecionado para anlise. Assim, foram analisados os quatro indicadores de desempenho, conforme
tabela a seguir:
TC 005.335/2015-9
Indicadores selecionados para anlise

Indicador
rea dotada de
infraestrutura para
uso em irrigao
rea irrigada total no
Brasil
Intensidade do uso da
infraestrutura de
agricultura irrigada
em projetos pblicos
de irrigao
Percentual da rea
colhida que aplica as
tcnicas de irrigao
e drenagem
Unidade de
Medida
Fonte de
Informao
ha
Valor de Referncia - PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (b)
Variao %
(c) = [(b/a)1]x100
Data
ndice (a)
Censo
Agropecurio
30/12/2006
4.163.527
milhes de
hectares
IBGE e ANA
31/12/2012
5,8
Ministrio da
Integrao
Nacional
30/12/2010
51
31/12/2014
61,61
20,78
Censo
Agropecurio
30/12/2006
7,7

* No houve apurao no perodo.
Dos quatro indicadores analisados, dois tm periodicidade de apurao decenal rea

dotada de infraestrutura para uso em irrigao e Percentual da rea colhida que aplica as tcnicas
de irrigao e drenagem, tendo como data de referncia 31/12/2006, quando da realizao do
ltimo Censo Agropecurio pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), de forma
que no atendem periodicidade do planejamento plurianual (4 anos), bem como no coincidem
com o incio e trmino do perodo de execuo desse plano. Assim, para fins de orientao gesto
no mbito do PPA, tais indicadores no possuem as qualidades de acessibilidade e tempestividade,
de modo que no cumprem a contento sua funo de aferir o desempenho da poltica pblica.
Da mesma forma, o indicador rea irrigada total no Brasil um parmetro consolidado
decenalmente pelo Censo Agropecurio, e estimado quadrienalmente pela Agncia Nacional de
guas (ANA) no "Relatrio Conjuntura dos Recursos Hdricos - 2013", que atualizado
anualmente por informes (2014, 2015 e 2016).
Alm disso, segundo dados do Ministrio da Integrao Nacional, da Codevasf e do Dnocs,
esses trs indicadores no refletem necessariamente as aes do poder pblico no setor, j que
grande parte dos objetivos do programa so compostos de metas e iniciativas cujo impacto principal
se d na rea de irrigao pblica. Essa rea representa apenas cerca de 10% do total da rea
irrigada do Brasil, considerando a rea irrigada total apurada pelo Censo Agropecurio de 2006
(4.163.527 ha) e a rea total dos projetos pblicos de irrigao (aproximadamente 450.000 ha).
Tais indicadores tambm no atendem qualidade de independncia, ou seja, eles recebem
influncia de fatores externos, de forma que no medem somente os resultados atribuveis ao
que se quer monitorar.
Quanto ao indicador Intensidade do uso da infraestrutura de agricultura irrigada em projetos
pblicos de irrigao, cuja mtrica rea em produo / rea com infraestrutura implantada x
100, em virtude de sua atualizao anual e de refletir o crescimento das reas irrigadas
efetivamente em produo dentro de projetos pblicos, sua utilizao permite avaliar a eficincia e
a efetividade da ao do rgo/entidade.
Entretanto, uma srie de questes dificulta a obteno dos dados que compem este indicador,
pois a apurao dos seus atributos ainda enfrenta dificuldades, tais como: funcionamento incipiente
do sistema de coleta de dados Sistema Nacional de Informaes sobre Agricultura Irrigada (Sinir),
alm da falta de informao quanto regionalizao dos investimentos.
TC 005.335/2015-9
No entanto, tendo sido aplicado, junto Secretaria Nacional de Irrigao, do Ministrio da
Integrao Nacional (Senir/MI), o questionrio que busca determinar se existem controles
adequados para cada informao de desempenho, por meio da identificao de eventuais
fragilidades relacionadas ao processo, no foram detectadas falhas capazes de contaminar o
processo de controle interno. Assim, em que pese o indicador no atender plenamente qualidade
da acessibilidade e tempestividade, ele permite uma avaliao razovel dos objetivos relacionados
ao aumento de rea irrigada pblica, no havendo razo suficiente para rejeit-lo.
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2013 Agricultura Irrigada, de
Portaria Segecex 33/2010, exceo do seguinte: Intensidade do uso da infraestrutura de
agricultura irrigada em projetos pblicos de irrigao considerado relevante e suficiente, vlido e
confivel.
Anlise das metas
Foram analisadas as seis metas do Objetivo 0175, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Metas selecionadas para anlise
Meta realizada
Meta
Concluir as infraestruturas
para ampliar a rea irrigada
em 148.920 ha
Construir infraestrutura de
apoio produo em 44
permetros pblicos de
irrigao
Implementar a
regularizao fundiria de
61 projetos pblicos de
irrigao
Obter a conformidade
ambiental de 61 permetros
em fase de operao
Revitalizar as
infraestruturas de uso
comum que atendam a
117.234 ha
Transferir a gesto de 18
permetros pblicos de
irrigao
Unidade de
Medida
Meta Prevista
2012-2015
Hectares
PCPR 2014
% da meta
total 20122015
realizado
acumulado
Fonte das
Informaes
2012
2013
2014
148.920
2.554
23.694
23.694
15,91%
Senir/MI
Permetros
pblicos de
irrigao
44
0%
Senir/MI
Projetos
pblicos de
irrigao
61
0%
Senir/MI
Permetros
61
16
20
32,79%
Senir/MI
Hectares
117.234
0%
Senir/MI
Permetros
pblicos de
irrigao
18
0%
Senir/MI
Importa ressaltar que, embora sejam apresentados baixos percentuais relativos ao

desenvolvimento de aes que contribuem para o cumprimento das metas do Objetivo 0175, estas
somente sero aferidas quando da concluso de todas as etapas em andamento que compem as
metas relacionadas aos permetros.
Ao realizar a comparao entre os valores para a meta Obter a conformidade ambiental de 61
permetros em fase de operao constante no Relatrio de Evoluo das Metas da PCPR 2014,
extrados via Siop, e os dados fornecidos pela Senir/MI, rgo responsvel pelo controle das metas,
foram encontradas discrepncias quanto aos dados informados, mais especificamente quanto aos
TC 005.335/2015-9
exerccios de 2012 e 2013. Para as demais metas quantitativas, no foram encontradas
discordncias.
Sobre a divergncia nos dados informados para a mencionada meta, a Senir/MI esclareceu
que inicialmente foi definido que a apurao dessa meta se daria na concluso dos processos de
conformidade ambiental. Assim, considerando que esse tipo de processo abrange todas as aes e
servios que devem ser realizados para que o permetro esteja regularizado (incluindo
condicionantes ambientais) e que essas aes so de natureza continuada, ou seja, sempre haver
uma atividade em execuo, em 2013, a Senir/MI levantou que havia 31 permetros onde estavam
ocorrendo aes para o alcance da conformidade ambiental.
Entretanto, no decorrer de 2014, com a realizao de reunies para alinhamento das atividades
do PPA para o Programa 2013, foi decidido pela equipe tcnica do MI, Codevasf, Dnocs e MP que a
melhor maneira para quantificao da meta seria a obteno e manuteno das licenas vigentes
(Licena de instalao, Licena de operao e etc.) no perodo do PPA. Com isso, chegou-se a um
novo quantitativo de vinte permetros que obtiveram e mantiveram suas licenas vigentes durante
esse perodo.
Dessa forma, considera-se que a meta Obter a conformidade ambiental de 61 permetros em
fase de operao atende ao atributo de credibilidade e, apesar de ter havido mudana na mtrica no
decorrer de 2014, os valores atribudos para 2012 e 2013 foram devidamente ajustados, de forma
que no se vislumbra comprometimento das qualidades de estabilidade e homogeneidade, bem
como comparabilidade, constantes do atributo validade e confiabilidade, conforme previsto na
Ainda sobre essa meta, a Senir/MI esclareceu que no h previso para seu alcance, pois
muitos empreendimentos operam com as licenas vencidas aguardando resposta do pedido de
renovao pelo rgo competente. Outros no possuem licena de operao, pois dependem de
cadastramento de reservas legais, que est sendo realizado. Desse modo, provavelmente nem todos
os permetros estaro ambientalmente regularizados durante o PPA vigente.
Sobre a meta Construir infraestrutura de apoio produo em 44 permetros pblicos de
irrigao, a Senir/MI esclareceu que j foi solicitada Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI/MP) a sua excluso, pois o seu produto se enquadra nos servios das demais
metas do programa. As construes de infraestruturas de apoio produo no so aes realizadas
separadamente das aes de infraestruturas de irrigao de uso comum. As aes de apoio
produo esto contempladas nas metas "Concluir as infraestruturas para ampliar a rea irrigada" ou
"Revitalizar as infraestruturas de uso comum", do mesmo objetivo. Com isso, considera-se que a
meta no atende qualidade adequao, apesar de no terem sido encontradas razes suficientes
para rejeit-la.
Sobre a meta Implementar a regularizao fundiria de 61 projetos pblicos de irrigao,
segundo a Senir/MI, nas reunies realizadas para o alinhamento do Programa 2013, foi estabelecido
que, para mensurao da meta, seriam considerados os permetros que obtivessem a execuo do
georreferenciamento (medio da rea e descrio das caractersticas, limites e confrontaes). No
entanto, observa-se que a meta em questo se refere regularizao fundiria, que, em termos
gerais, o processo que inclui medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais, que visam
regularizao de assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes.
Assim, em que pese o georreferenciamento ser uma etapa necessria implementao da
regularizao fundiria, no se vislumbra em que medida a sua mera execuo suficiente para
contabilizao da meta estabelecida. Dessa forma, a medio do alcance dessa meta no condiz com
TC 005.335/2015-9
o produto esperado, prejudicando a qualidade essencial de credibilidade prevista no atributo de
validade e confiabilidade, sendo razo suficiente para rejeit-la.
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0175, componente do Programa Temtico 2013, de
Portaria Segecex 33/2010, exceo da seguinte meta: Implementar a regularizao fundiria de
61 projetos pblicos de irrigao, que se revelou invlida e no confivel.
Os indicadores do Programa 2013 contribuem parcialmente para a tomada de deciso com
relao s polticas pblicas a serem priorizadas no tocante a agricultura irrigada, permitindo um
diagnstico pouco significativo quanto ao adequado direcionamento dos investimentos. Alm disso,
outros objetivos fundamentais contidos no PPA 2012-2015, a exemplo do relativo concluso do
processo de transferncia de gesto, que envolve uma srie de aes (regularizao fundiria,
conformidade ambiental, revitalizao de infraestruturas, delegao da gesto para os irrigantes,
etc.) no so demonstrados pelos indicadores atuais do plano plurianual.
Assim, o referido programa no possui uma cesta de indicadores capaz de refletir os
resultados da interveno governamental em todas as reas relevantes da poltica pblica explicitada
pelo programa temtico (foco), bem como o conjunto no atende ao atributo de equilbrio, ou seja, a
cesta no contempla indicadores que permitem a aferio do custo, da qualidade dos
produtos/servios e da tempestividade da execuo das metas.
Ainda, apesar de a cesta conter informaes sobre a eficcia e efetividade das aes do rgo,
carente quanto a aferio de outros aspectos importantes para os gestores do programa e para a
sociedade, tais como custo e tempestividade dessas aes, razo pela qual entende-se pelo no
atendimento do critrio de adequao da respectiva cesta de indicadores.
No entanto, considerando que trs dos quatro indicadores implementados so obtidos por
meio de consulta a fonte externa, qual seja o Censo Agropecurio do IBGE e dados da ANA, no foi
detectada impropriedade quanto ao custo para obteno dos dados da respectiva cesta.
Em face do exposto, conclui-se que a cesta no apresenta um conjunto equilibrado de
indicadores de custo, tempo, quantidade e qualidade, que reflitam adequadamente as caractersticas
foco, equilbrio e adequao e que tambm possam representar as dificuldades de execuo do
programa.
indicadores analisada do Programa Temtico 2013, quanto aos atributos foco, equilbrio e
adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
4.2.24 Programa Temtico 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e

Comercializao
TC 005.335/2015-9
O programa tem o objetivo de contribuir com o desenvolvimento e sustentabilidade da
atividade agropecuria mediante a implementao de instrumentos destinados a apoiar a produo,
a comercializao e o abastecimento, mediante a preservao do meio ambiente e evoluo dos
atores que compem o setor. Pretende-se, com isso, viabilizar o cumprimento das funes da
propriedade rural, quais sejam: funo econmica, na regularidade do abastecimento interno,
fortalecimento da participao do setor agropecurio no comrcio internacional, melhoria na renda
dos produtores rurais e estabilidade de preos; funo social, relativa segurana alimentar, gerao
de empregos diretos e indiretos, e desenvolvimento das regies rurais; e funo ambiental, que diz
respeito adoo de boas prticas agropecurias no intuito de estimular o desenvolvimento
sustentvel da atividade, com destaque para agricultura de baixo carbono.
A tabela a seguir apresenta os indicadores do programa:
Indicador
Unidade
de Medida
Fonte de
Informao
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao
% (c) =
(b/a )-1
rea de pastagens degradadas

recuperadas pelo programa ABC
ha
1/1/2011
31/12/2014
538.435
rea plantada com gros
ha
Conab
31/10/2010
47.415.700
31/12/2014
56.988.400
20,19
kcal/hab.di
a
Deagro/SP
A/Mapa
31/12/2010
3.148
31/12/2014
3.620
14,99
Evoluo da rea sob utilizao de

sistemas sustentveis de produo
(Agricultura Orgnica + Plantio
Direto)
Mapa**
1/1/2011
40
31/12/2014
44,03
10,07
Evoluo da produo de carnes
Conab
30/6/2010
2,83
31/12/2014
0,74
-73,85
Evoluo da produo nacional de

gros
Conab
31/12/2010
10,45
31/12/2014
3,49
-66,60
Participao das exportaes

agropecurias brasileiras no
comrcio internacional
Mapa/SRI
31/12/2009
5,04
31/12/2014
5,6
11,11
Percentual de rea coberta pelo

seguro rural subvencionado
Deger/SPA
/Mapa e
IBGE
31/10/2010
7,83
31/12/2014
6,59
-15,84
tonelada
Conab
31/10/2010
149.254.900
31/12/2014
193.386.000
29,57
milhes de
tep
EPE/MME
31/12/2009
79
31/12/2013
86
8,86
Taxa de desfrute de bovinos e

bubalinos
Mapa/SDA
/Cosalfa
31/12/2010
13,19
31/12/2014
12,98
-1,59
Taxa de produo apoiada pela

Poltica de Garantia de Preos
Mnimos (PGPM) e por mecanismos
de comercializao
Conab
31/12/2010
11,35
31/12/2014
4,05
-64,32
Taxa de variao anual da produo

de produtos no alimentares e no
energticos
IBGE
31/12/2010
3,67
31/12/2014
3,6
-1,91
Taxa de variao anual das

exportaes de produtos do setor
agropecurio
SRI/Mapa
31/12/2010
10
31/12/2014
4,62
-53,80
Disponibilidade de calorias per

capita provenientes de produtos
agropecurios brasileiros
Produo nacional de gros

Produo total de energia a partir de
biomassa agropecuria
TC 005.335/2015-9

Indicador
Taxa mdia dos juros reais de

financiamento da safra
Volume de gros exportados pelos
portos do Arco Norte
Unidade
de Medida
Fonte de
Informao
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao
% (c) =
(b/a )-1
Deagri/SP
A/Mapa
31/12/2010
3,37
31/12/2014
2,6
-22,85
milhes de
toneladas
MDIC/Sec
ex
31/12/2010
4,68
31/12/2014
8,87
89,53
* Entidades Pblicas, Privadas e Laboratrio Virtual Multinstitucional para as Aes de Monitoramento, Reporte e
Verificao-MRV.
** Cadastro Nacional da Produo Orgnica e Associao de Plantio Direto no Cerrado (APDC).
Considerando a totalidade dos aspectos intrnsecos ao programa, verifica-se distribuio

irregular do conjunto de indicadores do programa, sob ponto de vista temtico. Dos dezesseis
indicadores, somente dois se referem a questes ambientais: rea de pastagens degradadas
recuperadas pelo programa ABC e Evoluo da rea sob utilizao de sistemas sustentveis de
produo (Agricultura Orgnica + Plantio Direto) e nenhum se relaciona diretamente funo
social. Apesar dos indicadores Disponibilidade de calorias per capita provenientes de produtos
agropecurios brasileiros e Produo total de energia a partir de biomassa agropecuria
apresentarem indiretamente vis social, avalia-se estarem mais estreitamente ligados funo
econmica.
Da mesma forma, verifica-se ausncia de indicadores para alguns dos objetivos vinculados ao
programa. o caso do Objetivo 0600 (Ampliar a infraestrutura, disponibilizar on-line sries
histricas das informaes meteorolgicas e climticas e incentivar, por meio do desenvolvimento
de produtos e aplicaes especiais e da interao direta entre meteorologistas e usurios, a
utilizao desses dados nos processos de planejamento e de tomada de deciso dos setores pblico e
privado); do Objetivo 0747 (Fortalecer o associativismo e o cooperativismo rural e promover a
implantao e modernizao da infraestrutura de apoio produo agropecuria, incluindo medidas
estruturantes de aperfeioamento dos servios concernentes ao desenvolvimento agropecurio,
visando reduo de custos e perdas); e do Objetivo 0976 (Modernizar a gesto institucional do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, visando alcanar agilidade e qualidade na
formulao e execuo de polticas pblicas e no provimento de servios no setor agropecurio, em
benefcio da sociedade brasileira).
A maioria dos indicadores tratam de aspectos econmicos, notadamente aspectos produtivos e
ligados ao comrcio internacional, a saber: rea plantada com gros, Evoluo da produo de
carnes, Evoluo da produo nacional de gros, Participao das exportaes agropecurias
brasileiras no comrcio internacional, Produo nacional de gros, Taxa de desfrute de bovinos
e bubalinos, Taxa de variao anual da produo de produtos no alimentares e no energticos,
Taxa de variao anual das exportaes de produtos do setor agropecurio, Taxa mdia dos juros
reais de financiamento da safra, Volume de gros exportados pelos portos do Arco Norte,
Percentual de rea coberta pelo seguro rural subvencionado e Taxa de produo apoiada pela
Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) e por mecanismos de comercializao.
Dessa forma, verifica-se que os indicadores no apoiam diversos objetivos e metas do
programa, restando prejudicado o foco da cesta de indicadores.
Por outro lado, avalia-se razovel equilbrio de informaes quantitativas e qualitativas entre
os indicadores, apesar de maior tendncia s informaes quantitativas e menor nfase aos aspectos
de eficincia e economicidade das aes pblicas implementadas.
Tambm se constata equilbrio no atendimento tempestivo aos interesses de diversos atores
TC 005.335/2015-9
relevantes relacionados aos temas do programa como gestores, agricultores e sociedade em geral.
Quanto ao atributo economicidade, a maioria das informaes que alimentam a cesta de

indicadores so provenientes das instituies partcipes da implementao do programa,
minimizando assim os seus custos de obteno.
indicadores analisada do Programa Temtico 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e
Comercializao, quanto ao atributo foco, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e
com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
4.2.25 Programa Temtico 2018 Biodiversidade

O Programa Biodiversidade busca garantir a manuteno da diversidade biolgica,
fomentando a conservao e o uso sustentvel, alm de promover a repartio justa e equitativa dos
benefcios gerados.
Em 2014, o programa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 536,7 milhes, dos quais foram liquidados R$ 236,2 milhes, o que representa 44% da dotao
atualizada.
O programa conta com quatorze indicadores, sete objetivos, 61 metas e 45 iniciativas. Os
principais executores de suas aes so o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e o Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao (MTCI).
Apesar de a cesta de indicadores do programa contemplar aspectos importantes de seus
objetivos e metas, ela no possui o foco desejado, pois no reflete, de forma ampla, todas as reas
estratgicas do programa. Dos sete objetivos, observa-se que quatro no esto representados pelo
conjunto de indicadores (objetivos 0191, 0504, 0506 e 0509), o que demonstra um relevante
desequilbrio. Questes relativas gesto e utilizao sustentvel dos recursos naturais no esto
adequadamente retratadas por um indicador do programa.
Vale ressaltar que, apesar de o programa contar com quatorze indicadores, h, na realidade,
apenas quatro categorias diferentes, pois grande parte dos ndices mede o mesmo evento,
subdivididos por tipo de bioma. Essa a situao do indicador rea Coberta por Unidade de
Conservao do Sistema Nacional de Unidade de Conservao, que apresenta a informao para
sete biomas, e o indicador Cobertura Vegetal Nativa Remanescente, tambm subdividido em cinco
biomas. Portanto, apesar de a informao por bioma ser relevante para aferir o progresso das aes
governamentais de forma regionalizada, em suma, dispe-se de quatro dados de natureza diversa
para avaliar o desempenho do programa. A tabela a seguir demonstra essa situao.
Indicadores do Programa Biodiversidade, agrupados por natureza
Unidade
de Medida
Subdiviso
rea coberta por unidades de conservao do Sistema Nacional de Unidades de

Conservao
Biomas: Amaznia, Caatinga,

Cerrado, Marinho, Mata
Atlntica, Pampa, Pantanal
Cobertura vegetal remanescente
Indicador
Biomas: Caatinga, Cerrado,

Mata Atlntica, Pampa,
TC 005.335/2015-9
Pantanal
Nmero de contratos ou instrumentos equivalentes de utilizao do patrimnio

gentico e repartio de benefcios firmados
Taxa de conservao de espcie ameaada de extino, constantes das listas oficiais
com aes de manejo
Unidade
Considerando, assim, as quatro espcies de indicadores, observa-se que as informaes

prestadas trazem elementos sobre a eficcia e a efetividade relativos conservao da
biodiversidade. Por outro lado, no esto representados os aspectos ligados eficincia e
economicidade. Tal circunstncia tambm depe contra o equilbrio desejado da cesta, limitando a
abrangncia da avaliao da performance do programa.
Pelas questes expostas, conclui-se que a cesta no se mostra plenamente adequada, pois no
considera de forma satisfatria os interesses e necessidades dos vrios atores relevantes, dentro dos
objetivos almejados pelo programa. A ausncia das informaes anteriormente destacadas
demonstra uma lacuna de dados relevantes para atores internos e externos, como gestores e
sociedade.
Por fim, pode-se considerar que a cesta atende ao critrio economicidade, pois os indicadores
so utilizados no somente para a anlise de desempenho do programa no contexto do PPA, como
tambm para outros fins. Por exemplo, os indicadores tambm so adotados para embasar aes de
fiscalizao e combate ao desmatamento ilegal, subsidiar os informes peridicos do pas no mbito
da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), entre outros fins, o que contribui, assim, para a
diluio de seu custo de obteno.
indicadores analisada do Programa Temtico Biodiversidade, quanto aos atributos foco, equilbrio e
adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
4.2.26 Programa Temtico 2021 Cincia, Tecnologia e Inovao

O Programa 2021 Cincia, Tecnologia e Inovao obteve em 2014 dotao atualizada
bilhes, o que representa 61,7% da dotao atualizada.
As polticas de cincia, tecnologia e inovao implementadas por meio do Programa 2021
surgiram em consonncia com as tendncias observadas no cenrio internacional, em que o
incentivo inovao se tornou o eixo central das estratgias de retomada do crescimento de
diversos pases aps a crise de 2008.
O programa temtico tem sua execuo sob responsabilidade do Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI) e pode ser considerado como o principal da Funo Cincia,
Tecnologia e Inovao, pois engloba o maior volume de recursos e a maior quantidade de objetivos
e iniciativas tpicas da funo.
O PPA 2012-2015 (Plano Mais Brasil) estabelece que o desempenho do Programa 2021 ser
mensurado por meio de quatorze indicadores. As situaes a serem alteradas so representadas por
treze objetivos, cuja implementao est prevista para ocorrer por intermdio da execuo de 53
TC 005.335/2015-9
iniciativas.
Concesso de patentes a residentes no pas pelo Instituto Nacional da Propriedade
Industrial (INPI)
Dispndio empresarial em pesquisa e desenvolvimento (P&D) em relao ao produto
interno bruto (PIB)
Dispndio nacional em cincia e tecnologia (C&T) em relao ao PIB
Dispndio nacional em P&D em relao ao PIB
Investimentos privados anuais em P&D no setor industrial de tecnologia da informao
Nmero de artigos brasileiros publicados em peridicos cientficos indexados pela
Scopus
Nmero de cursos de doutorado
Indicadores
Nmero de cursos de mestrado

Nmero de empresas (exceto instituies governamentais de P&D) que realizam
atividades contnuas de P&D
Nmero de tcnicos e pesquisadores ocupados em atividades de P&D nas empresas
brasileiras
Participao do Brasil em relao ao total mundial em nmero de artigos publicados em
peridicos indexados pela Scopus
Participao do setor empresarial nos dispndios nacionais em P&D
Pedidos de patentes depositados no INPI por residentes no pas
Recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT)
investidos nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
Objetivo 0400 fomentar o processo de gerao e aplicao de novos conhecimentos,
dando especial ateno ao equilbrio entre as regies do pas a partir de uma forte
interao com o sistema produtivo e com a sociedade
Objetivo 0401 fortalecer as instituies cientficas e tecnolgicas da Amaznia para
desconcentrar a produo cientfica e tecnolgica do pas
Objetivo 0403 realizar pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico nas
unidades de pesquisa do MCTI e expandir e modernizar a infraestrutura cientfica,
tecnolgica e de inovao nas instituies cientficas e tecnolgicas, promovendo o
compartilhamento de seu uso
Objetivo 0485 consolidar o sistema brasileiro de tecnologia (Sibratec)
Objetivo 0486 promover a pesquisa, o desenvolvimento e a inovao em Tecnologias
da Informao e Comunicao (TIC) e Microeletrnica
Objetivo 0493 promover a pesquisa, o desenvolvimento tecnolgico e a inovao em
tecnologias estratgicas de carter transversal: biotecnologia, nanotecnologia e novos
materiais
Objetivos
Objetivo 0494 promover a pesquisa, o desenvolvimento tecnolgico e a inovao em

setores estratgicos, especialmente energia e biocombustveis, mineral, agropecuria,
complexo econmico-industrial da sade, transporte, petrleo e gs e aeroespacial
Objetivo 0495 estimular a ampliao da inovao e dos investimentos empresariais
em P&D, mediante a maior utilizao de instrumentos governamentais de apoio
inovao
Objetivo 0497 expandir a formao, capacitao e fixao de recursos humanos
qualificados para C,T&I e impulsionar o intercmbio e a atrao de recursos humanos
qualificados radicados no exterior por meio de concesso de bolsas
Objetivo 0498 promover a formao e capacitao de recursos humanos nas
engenharias e demais reas tecnolgicas, priorizando a concesso de bolsas nessas reas
Objetivo 0499 promover a popularizao da cincia, tecnologia e inovao e a
melhoria da educao cientfica
Objetivo 0500 promover a cincia, tecnologia e inovao para a incluso produtiva e o
desenvolvimento social
Objetivo 0501 fomentar o desenvolvimento de solues tecnolgicas inovadoras para
cidades sustentveis
TC 005.335/2015-9

A anlise da cesta de indicadores utilizou como critrio, com o objetivo de verificar sua
utilidade, a existncia de slido processo para seleo de indicadores de desempenho apropriados,
que sejam alinhados aos objetivos organizacionais.
Nesse sentido, avaliou-se, por meio da aplicao de questionrio, a presena das seguintes
caractersticas: foco (alinhamento com as metas e objetivos definidos); equilbrio (grau de
abrangncia dos aspectos eficincia, eficcia, economicidade e efetividade); adequao
(considerao de interesses e necessidades dos vrios atores relevantes); e economicidade
(considerao do custo para a produo do dado em cotejo com os benefcios gerados).
A cesta de indicadores utilizada para mensurar o desempenho do Programa Temtico 2021
(Cincia, Tecnologia e Inovao) apresenta a caracterstica foco, uma vez que os objetivos e a
estratgia previamente definidos so priorizados, de modo que os indicadores apoiam claramente as
metas do programa, so consistentes com o referencial estratgico do ministrio e demonstram
razovel relao de causalidade entre as atividades relevantes do programa e os resultados
alcanados.
Tambm, h a presena da caracterstica economicidade, a qual diz respeito relao entre o
custo para a produo do dado e os benefcios gerados. O ministrio utiliza diversos indicadores
produzidos por outras instituies, tais como o Instituto Nacional da Propriedade Intelectual (INPI),
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), dentre outras, o que implica a inexistncia de custos para o MCTI.
No entanto, a cesta de indicadores no apresenta a qualidade do equilbrio, pois se compe
somente de indicadores de eficcia e eficincia, no sendo abordadas as dimenses da
economicidade e efetividade. Dessa forma, no possvel aferir o custo do processo para se gerar os
produtos, bem como o impacto gerado na sociedade.
Tambm, a cesta no atende ao atributo adequao, uma vez que, ao no possuir indicadores
de economicidade e efetividade, no so apresentadas informaes sobre aspectos mais importantes
para atores internos (custo) e externos (soluo/reduo de problemas na sociedade).
indicadores analisada do Programa Temtico 2021 Cincia, Tecnologia e Inovao, quanto aos
atributos de equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os
critrios de qualidade constantes da Portaria-Segecex 33/2010.
4.2.27 Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria

O programa tem como propsito principal o desenvolvimento, a incorporao de
conhecimentos e inovaes tecnolgicas e organizacionais na agropecuria brasileira, a
disseminao da cultura e a ampliao do processo de inovao no setor agropecurio nacional para
aumentar a sua produtividade, competitividade e sustentabilidade nos mercados nacional e global,
contribuindo para a melhoria da qualidade de vida, a gerao de emprego e renda, e para a incluso
tecnolgica do pequeno e mdio produtor.
A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que tem como misso
TC 005.335/2015-9
institucional viabilizar solues de pesquisa, desenvolvimento e inovao para a sustentabilidade
da agricultura em benefcio da sociedade brasileira, tem um papel fundamental na conduo e
viabilizao deste programa.
A Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira do Ministrio da Agricultura, Pecuria

e Abastecimento (Ceplac/Mapa), na misso de contribuir para o desenvolvimento sustentvel junto
s comunidades regionais, tem procurado desenvolver tecnologias que agregam o conhecimento
cientfico ao saber popular, o que tem resultado em modelos de sistemas agroflorestais que se
constituem em prticas de explorao sustentveis.
A Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) outra organizao que atuar neste
programa, particularmente no que se refere ao uso da Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) para dar
maior consistncia s estimativas de safras e possibilitar a gesto de riscos agroclimticos para o
zoneamento agrcola e o seguro rural.
A Secretaria de Desenvolvimento Agropecurio e Cooperativismo (SDC/Mapa) atuar no
objetivo de carter estratgico contemplado pelo programa e em permanente interlocuo,
articulao e parceria com o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA/Embrapa),
Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI), Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
(MCTI), Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE), Ministrio da Integrao Nacional (MI), representaes do setor produtivo,
academia, sociedade civil organizada, sistema S, profissionais e agentes do agronegcio, dentre
outros, e contribuir com aes necessrias ao alcance da misso do Mapa, de promover o
desenvolvimento sustentvel e a competitividade do agronegcio brasileiro.
importante registrar que este programa gerenciado por meio de um conjunto de
indicadores, incluindo tanto medidas de acompanhamento do processo (projetos implantados e em
execuo neste PPA), como de resultados (tecnologias, servios e produtos gerados em PPAs
anteriores) e de impactos (retorno dos investimentos em P&D e gerao de empregos). A
metodologia para o clculo da avaliao de impactos ser a utilizada no balano social da Embrapa
(vila, A F.; Rodrigues, G.S.; Vedovoto, G.L. Avaliao de impactos de tecnologias geradas pela
Embrapa. Braslia DF. Embrapa Informao Tecnolgica, 2008).
No Plano Plurianual 2012-2015, foram estabelecidos onze indicadores de desempenho para o
programa temtico. Foram selecionados para anlise os sete indicadores listados na tabela a seguir,
abrangendo a verificao de quatro aspectos intrnsecos ao Objetivo 0842, a saber: transferncia de
tecnologia, aumento de produtividade, incluso social e sustentabilidade ambiental.
Indicador
Unidade
de Medida
Fonte de
Informao
Indicador de Desenvolvimento Cientfico e

Tecnolgico na Agropecuria (nmero de
projetos de P&D e de TT)
Unidade
ndice mdio de Impacto Social das

tecnologias geradas e avaliadas no ano
nmero
ndice
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Variao
% (c) =
(b/a )-1
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
Embrapa
31/5/2011
782
31/12/2014
1.354
73,15
Embrapa
30/4/2011
1,98
31/12/2014
2,39
20,71
TC 005.335/2015-9

Indicador
Unidade
de Medida
Fonte de
Informao
Nmero de empregos gerados pelas

tecnologias avaliadas no ano
Nmero de tecnologias, produtos e
servios desenvolvidos pela Embrapa no
ano
ndice de Conservao Ambiental - ICA

das propriedades rurais assistidas nas
regies cacaueiras
Produtividade agrcola dos gros
Volume de produo de cacau processada

por organizaes de produtores nas regies
cacaueiras
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Variao
% (c) =
(b/a )-1
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
Ceplac
31/12/2010
56
31/12/2014
62
10,71
unidade
Embrapa
30/4/2011
93.442
31/12/2013
70.539
-24,51
unidade
Embrapa
31/5/2011
1.703
31/12/2013
1.920
12,74
kg por ha
Conab e
Deagro/
SPA/
Mapa
31/12/2010 3.149,8 31/12/2014
3.394
7,75
Ceplac
31/12/2010
0,13
30
0,1
31/12/2014
Foi realizada anlise qualitativa dos indicadores de desempenho supramencionados, com o

propsito de verificar o atendimento s dimenses de relevncia, suficincia, validade e
confiabilidade.
Verificou-se que os indicadores Nmero de tecnologias, produtos e servios desenvolvidos
pela Embrapa no ano e Indicador de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico na
Agropecuria, que trata do nmero total de projetos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e de
Transferncia de tecnologias (TT) implantados e em execuo no perodo analisado, tm suas
utilidades prejudicadas, uma vez que se trata de indicadores de carter nacional, sem contemplar
desagregaes geogrficas e temticas necessrias tomada de deciso. Adicionalmente, houve
mudana na metodologia de aferio de resultados quanto a projetos executados com fontes de
recursos externos (como CNPq, Finep, Fundaes Estaduais de Apoio Pesquisa, e outros), que
passaram a compor a carteira de projetos do Sistema Embrapa de Gesto.
J o indicador ndice mdio de Impacto Social das tecnologias geradas e avaliadas no ano
apresenta metodologia complexa baseada no mtodo Ambitec-Social da Embrapa, no qual quatro
aspectos essenciais de avaliao so considerados: i) Emprego, ii) Renda, iii) Sade, e iv) Gesto e
Administrao. Os indicadores so construdos em matrizes de ponderao nas quais dados obtidos
em campo, de acordo com o conhecimento do produtor/administrador do estabelecimento, so
automaticamente transformados em ndices de impacto expressos graficamente. Desta forma, h
possvel comprometimento da credibilidade do indicador, principalmente porque os dados esto
sujeitos a erros de medio/transcrio e aceitam possvel manipulao. Alm disso, no possvel
aferir a exatido da informao prestada pelo indicador.
Quanto ao indicador Nmero de empregos gerados pelas tecnologias avaliadas no ano, que
calculado comparando-se a tecnologia Embrapa e a tecnologia anterior (substituda), descontando
os empregos gerados no ano anterior, no se mostrou til tomada de decises, principalmente pela
dependncia do indicador a aspectos alheios interveno governamental que se pretende medir,
sendo notadamente dependente de fatores econmicos e sociais de mbito nacional. Segundo as
fichas tcnicas dos prprios indicadores, os aumentos de empregos gerados ocorreriam com a
expanso das reas que adotam as tecnologias Embrapa, mas o que ocorreu, de fato, foi uma
reduo de empregos gerados.
TC 005.335/2015-9
Assim, os indicadores analisados oriundos da Embrapa no esto adequados aos objetivos que
se prope. o que tambm foi concludo na anlise das contas anual da empresa do exerccio de
2012 (TC 030.972/2013-2), na qual foi avaliado que, apesar de a Embrapa afirmar no Relatrio de
Gesto ter realizado 82,5% das atividades planejadas para o ano de 2012, no descreveu os
indicadores adotados nem sua relao com a estratgia da Empresa. Tal fato resultou no item 1.7.3
do Acrdo 5.008/2014-TCU-1 Cmara, que determinou Embrapa apresentar ao TCU proposta
de indicadores de desempenho para todos os objetivos estratgicos estabelecidos no V Plano Diretor
da Embrapa, incluindo, para cada indicador proposto: descrio, frmula de clculo e fonte de
dados para cada componente da frmula de clculo. A Embrapa j encaminhou ao TCU a resposta,
que se encontra em anlise. Todavia, em consulta ao material encaminhado, verificou-se que
persiste a impossibilidade de avaliao do desempenho da Embrapa a partir dos indicadores
apresentados.
Com relao ao indicador Produtividade agrcola dos gros, pela sua generalidade, de
pouca utilidade tomada de decises e no considera a dimenso de territorialidade.
Ressalte-se, ainda, fiscalizao de escopo amplo realizada junto ao Mapa (TC 025.221/2009),
que concluiu haver significativa diferena entre a definio dos objetivos do Plano Estratgico e os
programas definidos no PPA, avaliando que, operacionalmente, a grande dificuldade a criao de
indicadores de desempenho que auxiliem na aferio de resultados, elaborao de diagnsticos,
medio da evoluo e vinculao aos cenrios a serem transformados pelas polticas do ministrio.
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2042 Inovaes para a
Agropecuria, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo dos seguintes: ndice de Conservao
Ambiental - ICA das propriedades rurais assistidas nas regies cacaueiras e Volume de produo
de cacau processada por organizaes de produtores nas regies cacaueiras.
Anlise das metas
Foram analisadas todas as metas dos objetivos do programa, exceo das pertencentes ao
Objetivo 0846, que se relacionam infraestrutura institucional, por este no se vincular diretamente
aos aspectos relacionados transferncia de tecnologia, aumento de produtividade, incluso social e
sustentabilidade ambiental. Assim esto listadas a seguir as 15 metas analisadas referentes aos
objetivos 0842, 0845, 0968 e 0969.
Descrio da Meta
Unidade de
Medida
Desenvolver plataforma funcional de

validao de novos genes (Programa
ABC) (*)
Meta
Prevista
2012-2015
(f)
% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)
Fonte de
Informao
100,00
Embrapa
Meta realizada PCPR

(acumulada)
2012
2013
2014 (g)
Estabelecer 2 cenrios de referncia

nacionais para Recuperao de Pastagens
Degradadas e Integrao LavouraPecuria-Floresta
Cenrios
100,00
Embrapa
Executar uma carteira de P&D e TT

com, em mdia, 750 projetos ao ano (**)
Projetos
750
884
1.166
1.303
173,73
Embrapa
Toneladas
334.000
257.417
261.788
280.923
84,11
Ceplac e
Incrementar a produo nacional de
TC 005.335/2015-9
Descrio da Meta
Unidade de
Medida
Meta
Prevista
2012-2015
(f)
Meta realizada PCPR

(acumulada)
2012
2013
% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)
Fonte de
Informao
2014 (g)
cacau de 234 mil para 334 mil toneladas

nas regies cacaueiras
Incrementar a produtividade de cacau de
360 Kg/ha para 480 Kg/ha das regies
cacaueiras dos Biomas Mata Atlntica e
Amaznia
IBGE
Kg/ha
480,0
375,0
382,5
402,5
83,85
Ceplac
Ampliar de 5.300 para 7.000 o nmero

de produtores associados em
organizaes nas regies cacaueiras
Produtores
7.000
8.767
14.676
16.662
237,46
Ceplac/
Mapa
Ampliar de 53 mil para 70 mil o

nmero de produtores atendidos por
ATER nas regies cacaueiras
Produtores
70.000
48.763
50.912
62.337
89,05
Ceplac/
Mapa
Ampliar de 649,4 mil ha para 696,4 mil

ha a rea assistida de cacau, dend e
seringueira
Hectares
696.400
683.983
684.310
536.830
77,09
Ceplac/
Mapa
Ampliar de 1658 para 2400 o nmero de

cultivares protegidas
Cultivares
protegidas
2.400
2.069
2.340
2.542
105,92
SDC/Mapa
Ampliar de 65 para 150 o nmero de

cadeias produtivas organizadas para uso
de indicaes geogrficas e marcas
coletivas
Cadeias
produtivas
49,33
DEPTA/
SDC/
Mapa e
SFA
150
50
74
74
Aprovar o Plano de Aes Estratgicas

de Conservao e Uso Sustentvel de
Recursos Genticos para a Agricultura e
Alimentao RGAA (*)
Mapa/
SDC
Aumentar de 110 para 170 o nmero de

novas espcies no regime de proteo de
cultivares
Espcies
170
144
156
170
100,00
SDC/Mapa
Cadastrar 100 empresas prestadoras de

servios em Agricultura de Preciso
(AP)
Empresas
100
88
111
136
136,00
DEPTA/
SDC/Mapa
Capacitar 200 profissionais em gesto,

curadoria, pesquisa, fomento e
agregao de valor de Recursos
Genticos para Agricultura e
Alimentao (RGAA)
Profissiona
is
200
52
112
300
150,00
Mapa/
Embrapa
Implementar 12 projetos com foco em

inovao no agronegcio (Propriedade
Intelectual, Biotecnologia, Agricultura
de Preciso-AP, Recursos Genticos)
Projetos
12
16
22
183,33
SCD/Mapa
(*) Metas qualitativas.

(**) Meta anual, no acumulativa.
Com relao s trs metas selecionadas relativas ao Objetivo 0842, exceo da meta
Desenvolver plataforma funcional de validao de novos genes (Programa ABC), foram
constatadas fragilidades conforme anlise a seguir.
Sobre a meta Estabelecer 2 (dois) cenrios de referncia nacionais para Recuperao de
Pastagens Degradadas e Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta, verificou-se que no foram
atendidos os critrios de especificidade e mensurabilidade, porque no se comunica claramente o
produto entregue e a maneira de medio de seu alcance. Apesar da indicao de atingimento de
100% da meta, ou seja, de terem sido estabelecidos dois cenrios, o que de fato se realizou foi a
organizao e aprovao de um portflio de projetos dedicado ao tema e o estabelecimento de
TC 005.335/2015-9
unidades de referncia tecnolgica que fornecero os elementos necessrios para a construo dos
dois cenrios propostos.
Quanto meta Executar uma carteira de P&D e TT com, em mdia, 750 projetos ao ano,
constatou-se que o mtodo de coleta de dados foi alterado. Assim, o atingimento de 1.303 projetos
em 2014 deveu-se incluso de projetos executados com fontes de recursos externos, restando
comprometida a sua credibilidade.
Ressalte-se que anlise efetuada no processo de contas anuais da Embrapa do exerccio de
2012 (TC 030.972/2013-2) concluiu que os resultados alcanados quanto ao objetivo 0842 no
tiveram desempenho satisfatrio, destacando que a ausncia de indicadores e metas especficos para
os objetivos estratgicos e estratgias prioritrias impediram uma avaliao a respeito do grau ou
medida em que os objetivos estratgicos foram alcanados.
Quanto s metas Incrementar a produo nacional de cacau de 234 mil para 334 mil
toneladas nas regies cacaueiras e Incrementar a produtividade de cacau de 360 Kg/ha para 480
Kg/ha das regies cacaueiras dos Biomas Mata Atlntica e Amaznia, ambas do objetivo 0845,
registre-se que tanto as metas iniciais como as finais do PPA para os Biomas Floresta Amaznica,
Mata Atlntica e para o Brasil esto registradas equivocadamente no SIOP e incongruentes com os
dados do IBGE, o que impossibilitou as suas avaliaes.
Registre-se, ainda, inconsistncia no registro do SIOP, reproduzida na Prestao de Contas da
Presidncia da Repblica (PCPR), da meta alcanada Ampliar de 649,4 mil ha para 696,4 mil ha a
rea assistida de cacau, dend e seringueira, vinculada ao objetivo 0968. Foi registrada a rea
alcanada na regio nordeste, em detrimento da rea total alcanada de 735.840 ha.
A respeito da meta Aprovar o Plano de Aes Estratgicas de Conservao e Uso Sustentvel
de Recursos Genticos para a Agricultura e Alimentao RGAA, referente ao objetivo 0969, foi
informado que a normatizao do acesso agrobiodiversidade para a finalidade de agricultura e
alimentao, uma das aes do referido Plano, est sendo atendido no PL 7735 que j se encontra
no Congresso Nacional. Dessa forma, constata-se que o atingimento da meta no est, de fato, sob o
controle do rgo responsvel.
Por fim, nas demais metas analisadas no foram verificadas inconsistncias relevantes e no
houve identificao de divergncias entre os dados informados na PCPR e dados constantes do
Siop.
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0842, 0845, 0968 e 0969, componentes do
Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria, de acordo com as Normas de Auditoria
do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo das
seguintes: Estabelecer 2 (dois) cenrios de referncia nacionais para Recuperao de Pastagens
Degradadas e Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta; Executar uma carteira de P&D e TT com,
em mdia, 750 projetos ao ano; Incrementar a produo nacional de cacau de 234 mil para 334
mil toneladas nas regies cacaueiras; Incrementar a produtividade de cacau de 360 Kg/ha para
480 Kg/ha das regies cacaueiras dos Biomas Mata Atlntica e Amaznia; e Aprovar o Plano de
Aes Estratgicas de Conservao e Uso Sustentvel de Recursos Genticos para a Agricultura e
Alimentao RGAA.
O programa abrange desafios relacionados produtividade e competitividade do setor
TC 005.335/2015-9
agropecurio; segurana alimentar; sustentabilidade ambiental e da produo, com destaque para
a agricultura de baixa emisso de carbono e alternativas tecnolgicas sustentveis; e incluso
social dos agricultores de base familiar. Alm disso, trata da consolidao da estrutura de pesquisa
agropecuria brasileira, melhoria da pesquisa, desenvolvimento e inovao e da gesto da inovao
no Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria.
Em relao ao foco, os indicadores apoiam os objetivos e metas do programa. Verifica-se

estreita ligao com as diversas reas temticas que envolvem o programa em questo.
Os indicadores contemplam vrios aspectos qualitativos e quantitativos da ao pblica,
ressalvando-se nesse quesito que dos onze indicadores apenas um diz respeito a economicidade da
ao pblica: Valor do retorno dos Investimentos em Pesquisa na Embrapa para cada real (R$)
aplicado e nenhum trata explicitamente da efetividade dos resultados produzidos. Assim, o
equilbrio da cesta de indicadores restou comprometido.
De uma forma geral a cesta incorpora processo de consulta aos atores relevantes como
gestores e usurios, entretanto falha no carter informativo, especialmente para atores externos e
para a sociedade em geral.
Avalia-se que entre os indicadores relacionados produtividade e produo agropecuria,
apenas o indicador Volume de produo de cacau processada por organizaes de produtores nas
regies cacaueiras foi capaz de refletir os resultados da interveno governamental, enquanto o
indicador Produtividade agrcola dos gros mostrou-se genrico porque contempla diversos gros
e todo o territrio nacional.
Da mesma forma, do ponto de vista da sustentabilidade ambiental somente o ndice de
Conservao Ambiental das propriedades rurais assistidas nas regies cacaueiras atendeu aos
requisitos que conferem clareza ao indicador. O ndice mdio de Impacto Ambiental de
tecnologias geradas e avaliadas no ano, da Embrapa, teve seu carter informativo comprometido,
em face da sua complexidade.
Do ponto de vista social, o indicador ndice mdio de Impacto Social das tecnologias geradas
e avaliadas no ano mostrou-se inadequado por apresentar metodologia excessivamente complexa.
Nesse mesmo mbito, o indicador Nmero de empregos gerados pelas tecnologias avaliadas no
ano, no se relaciona aos resultados do programa em anlise, principalmente pela dependncia do
indicador a aspectos alheios interveno governamental que se pretende medir.
Alm disso, do ponto de vista econmico, a operacionalidade e complexidade de alguns
indicadores permitem inferir que h elevados custos envolvidos na construo e operao da cesta.
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h fragilidades na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria, quanto aos
atributos equilbrio, adequao e economicidade, de acordo com as Normas de Auditoria do
4.2.28 Programa Temtico 2050 Mudanas Climticas

O pas adotou diante da comunidade internacional metas voluntrias de reduo de suas
emisses, e tal compromisso est formalizado na Lei 12.187/2009, que instituiu a Poltica Nacional
sobre Mudana do Clima. A mitigao pretendida das emisses nacionais de gases de efeito estufa
(GEE) est entre 36,1% e 38,9% em relao s emisses projetadas at 2020.
O Decreto 7.390/2010, que regulamenta aquela lei, traduziu, em nmeros, os percentuais de
TC 005.335/2015-9
reduo pactuados. A projeo de emisses de gases de efeito estufa para 2020 foi estimada em
3.236 milhes tonCO2eq, sendo 43% advindas do setor mudana de uso da terra, 27% do setor
energia, 23% do setor de agropecuria e 7% do setor de processos industriais e tratamento de
resduos. Em decorrncia dessa estimativa, a respectiva reduo almejada est definida entre 1.168
milhes de tonCO2eq e 1.259 milhes de tonCO2eq para 2020. Diversas aes governamentais
foram empreendidas na busca da meta, e o Programa Mudanas Climticas contm uma parcela
desse esforo.
Outra importante vertente das mudanas climticas refere-se s aes de adaptao. Conforme
a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, essas compreendem as medidas adotadas para reduzir
a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos diante dos efeitos atuais e esperados da mudana
do clima.
O Programa 2050 busca lidar com os impactos das mudanas climticas no pas, a partir da
construo de modelos climticos e diagnsticos nacionais e da elaborao de polticas e adoo de
instrumentos para mitigao e adaptao aos efeitos da mudana do clima. Para tanto, foram
estabelecidos trs indicadores, seis objetivos, quatorze metas e dezenove iniciativas. Os principais
executores de suas aes so o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e o Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MTCI).
O PPA 2012-2015 apresentou trs indicadores para o Programa Mudanas Climticas,
referentes quantificao das emisses dos trs principais gases de efeito estufa dixido de
carbono, metano e xido nitroso. Os indicadores tratam de informaes muito semelhantes,
alterando apenas o GEE selecionado.
Indicador
Unidade
de
Medida
Fonte de Informao
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (a)
Data
Variao
% (c) =
(b/a)-1
ndice (b)
Emisses antrpicas de
Mil
dixido de carbono
toneladas
(CO2)
Estimativas anuais de
emisses de GEE no Brasil
2 Edio MCTI
31/12/2005
1.637.90
5
31/12/2012
667.237
-59,26
metano (CH4)
Mil
toneladas
2 Edio MCTI
31/12/2005
18.107
31/12/2012
16.653
-8,03
xido nitroso (NO2)
Mil
toneladas
2 Edio MCTI
31/12/2005
546
31/12/2012
577,4
5,75
Os indicadores atendem a grande parte das qualidades desejveis de relevncia e suficincia,

assim como de validade e confiabilidade. Contudo, nos quesitos representatividade, independncia e
tempestividade, h questes que, apesar de no inviabilizarem a utilidade dos indicadores, merecem
ser destacadas.
O programa tem como um de seus objetivos contribuir para a reduo das emisses de GEE,
portanto a anlise da variao das emisses nacionais ao longo do tempo indica se o pas tem
alcanado resultados positivos no combate ao aquecimento global. Porm, a informao prestada
TC 005.335/2015-9
pelos indicadores no capaz de traduzir, de forma isolada e independente, o resultado obtido
especificamente por este programa temtico.
Os indicadores retratam a totalidade do esforo nacional para mitigao das emisses, e as

iniciativas governamentais com impacto mais significativo na reduo das emisses de GEE
acontecem no mbito de outros programas de governo, pois decorrem das polticas pblicas
relativas a agropecuria, energia e combate ao desmatamento. Conforme o relatrio Estimativas
Anuais de Emisses de Gases de Efeito Estufa no Brasil (MCTI, 2014), esses setores responderam,
em 2012, por 89% das emisses nacionais de GEE (37%, 37% e 15%, respectivamente). Exemplos
de programas temticos que contribuem de forma mais contundente para a reduo das emisses
nacionais nos citados setores so: Programa 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e
Comercializao; e Programa 2036 Florestas, Preveno e Controle do Desmatamento e dos
Incndios.
Adicionalmente, importa destacar tambm questes relativas tempestividade das
informaes. Os valores de referncia datam de 2005, perodo muito anterior ao incio do presente
PPA, e os valores comparativos informados nas Contas de Governo para o ano de 2014 tm como
referncia o ano de 2012, no sendo adequados, portanto, para avaliar o desempenho do exerccio
em questo. Levando-se em conta que existe atualmente uma defasagem de dois anos entre o ano de
referncia e o de apurao das informaes, ao final da vigncia do atual PPA, os dados disponveis
das emisses nacionais podero trazer respostas sobre o desempenho do pas no combate ao
aquecimento global para metade do perodo abrangido pelo Plano Plurianual exerccios de 2012 e
2013. Porm, considerando que a quantificao das emisses de GEE uma metodologia
internacionalmente aceita e utilizada como padro informativo e comparativo, pode-se considerar
que o descompasso temporal no seria suficiente para inviabilizar sua utilidade.
Por fim, deve-se salientar que, apesar de a quantificao das emisses ser um mtodo
mundialmente difundido para acompanhar os resultados das aes de mitigao, verifica-se que a
escolha pela subdiviso por tipo de GEE, utilizada no PPA 2012-2015, difere da metodologia
estabelecida pelo Decreto 7.390/2010, que detalha o compromisso nacional de reduo de emisses.
O normativo optou pela subdiviso das emisses por setor e adotou como unidade de medida o
chamado equivalente de dixido de carbono (CO2eq). Esse mtodo mostra-se mais adequado, pois
permite a quantificao dos efeitos de todos os gases de efeito estufa direto em um nico ndice, e
no apenas dos principais gases, propiciando tambm sua comparabilidade, a partir de uma base
comum, j que os GEE possuem potenciais de aquecimento global diferentes.
Alm disso, as polticas pblicas de mitigao so, em grande medida, desenhadas
considerando-se o setor (energia, agropecuria, mudana no uso da terra e florestas, processos
industriais, tratamento de resduos) e no a natureza do gs de efeito estufa. Tendo em conta que as
polticas pblicas visam a atingir as redues pactuadas, mostrar-se-ia mais adequado utilizar a
mesma metodologia estabelecida pelos normativos. Assim, os resultados alcanados pelos
programas governamentais poderiam ser comparados, de forma direta, s metas pretendidas.
Ressalta-se que essas consideraes sugerem possibilidades de aperfeioamento do conjunto
de indicadores estabelecidos para o programa, conforme analisado adiante neste tpico, sem,
contudo, descartar sua utilidade para fins de gesto e transparncia.
aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e a
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico Mudanas Climticas, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.
TC 005.335/2015-9
Anlise das metas

O Programa Mudanas Climticas possui quatorze metas, sendo seis qualitativas e oito de
natureza quantificvel. A anlise foi realizada para a totalidade das metas, as quais esto destacadas
a seguir.
Descrio da Meta
Meta
Unidade Prevista
de Medida
20122015 (f)
Meta realizada
PCPR (acumulada)
2012
2013
2014
(g)
% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)
Fonte de
Informao
Desenvolver o Modelo Brasileiro do Sistema

Climtico Global para projees climticas de longo
prazo
100%
25%
70%
70%
MCTI
Criar uma plataforma integrada de dados de projetos

de pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico
sobre mudanas climticas
100%
50
50%
MCTI
Elaborar o Plano de Ao da Rede Brasileira de

Mudanas Climticas
100%
100
100%
MCTI
Aprovar marco legal do mecanismo de reduo de

emisses por desmatamento e degradao florestal
(REDD)
MMA
Atualizar o Plano Nacional sobre Mudana do Clima e

acompanhar a execuo dos Planos Setoriais (art. 6 e
11 da Lei 12.187/2009)
MMA
Fomentar a execuo de quarenta projetos e vinte

empreendimentos que promovam a adaptao e
mitigao s mudanas climticas
Projeto
apoiado
40
78
159
166
415%
Empreendimento
apoiado
20
20%
MMA
Implementar o Plano Nacional de Produo e

Consumo Sustentveis
MMA
Monitorar as emisses setoriais de gases de efeito

estufa
MMA
Atualizar o Plano de Ao Nacional de Combate

Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca
MMA
Elaborar o Programa Nacional de Adaptao s

Mudanas Climticas
MMA
Desenvolver e implementar sistema de observao das

manifestaes do clima nos sistemas naturais e nas
atividades econmicas brasileiras
100%
Regies
10
Atingir um ndice de acerto de 75% nas previses de

tempo para quatro a cinco dias
75
Aumentar em 50% o ndice de acerto das previses de

precipitao
50
Ampliar a resoluo espacial da previso climtica

sazonal para o Brasil de cinco para dez regies
40
40%
MCTI
10
10
100%
INPE
100
75
83
110,7%
INPE
70
15
20
40%
INPE
Verifica-se que as metas estabelecidas alinham-se aos respectivos objetivos e, em geral,

apresentam qualidades relativas a relevncia e suficincia, bem como a validade e confiabilidade.
Das quatorze metas, sete esto sob a responsabilidade do MCTI e Inpe, sendo todas de carter
quantitativo. As demais sete esto a cargo do MMA, das quais seis so de natureza qualitativa e
uma, quantitativa.
A anlise permitiu verificar que h metas qualitativas, sob responsabilidade do MMA, que
TC 005.335/2015-9
poderiam ser mais bem categorizadas como quantitativas, pois existe para essas um produto final
esperado e quantificvel. Nessa situao, encontram-se as seguintes metas: aprovar marco legal do
mecanismo de reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal (REDD); atualizar o
Plano Nacional sobre Mudana do Clima; atualizar o Plano de Ao Nacional de Combate
Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca; e elaborar o Programa Nacional de Adaptao s
Mudanas Climticas.
Tal afirmativa corroborada tambm pela comparao entre si das metas do programa,
quando possvel observar que metas de natureza muito semelhante receberam classificao
distinta. H metas sob a responsabilidade do MCTI que foram consideradas como quantitativas e
casos semelhantes, sob a responsabilidade do MMA, foram enquadradas como qualitativas. Como
exemplo, citamos a meta do MCTI de elaborar o Plano de Ao da Rede Brasileira de Mudanas
Climticas em contraponto meta do MMA de elaborar o Programa Nacional de Adaptao s
Mudanas Climticas. Apesar da estreita semelhana, a primeira possui natureza quantitativa e a
segunda, qualitativa.
A preferncia pela classificao quantitativa, quando possvel, privilegia o controle e a
transparncia quanto a seu acompanhamento e alcance. J a classificao da meta como qualitativa
tende a comprometer os atributos de especificidade e mensurabilidade.
Entretanto, vale destacar que o detalhamento da evoluo das metas, inclusive das
qualitativas, contm informao que permite verificar o alcance do compromisso estabelecido e os
avanos conquistados pelos rgos responsveis.
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0536, 0540, 0698, 0707, 0734 e 0990,
componentes do Programa Temtico Mudanas Climticas, de acordo com as Normas de Auditoria
do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
A cesta de indicadores do Programa Mudanas Climticas no est plenamente alinhada com
os principais objetivos e metas definidos, pois deixa de contemplar aspectos relevantes do escopo
do programa. Os indicadores existentes trazem informaes quanto ao resultado das aes de
mitigao das emisses de GEE, mas no refletem a dimenso da adaptao mudana do clima,
questo tambm significativa tanto para o programa como para a Poltica Nacional sobre Mudana
do Clima.
Alm disso, os atuais indicadores no oferecem uma viso abrangente do desempenho, pois
retratam apenas uma das vertentes relativas efetividade do programa, e com limitaes. Conforme
detalhado no item relativo anlise dos indicadores, questes de representatividade, independncia
e tempestividade prejudicam caracterizar uma relao de causalidade direta entre as atividades do
programa e os resultados mensurados pelos indicadores. Essas questes, apesar de no
inviabilizarem a utilizao dos atuais indicadores, afetam a avaliao dos resultados do programa.
Ademais, a inexistncia de indicadores que forneam informaes quanto a outros aspectos do
desempenho, como eficincia, eficcia, economicidade e tambm efetividade, compromete o
equilbrio necessrio cesta de indicadores e prejudica o adequado atendimento dos interesses e
necessidades dos atores internos e externos, como gestores e sociedade.
Por fim, vale salientar que a cesta atende ao critrio economicidade, pois adota ndices
amplamente utilizados por outros setores do governo, pela sociedade e pela comunidade
TC 005.335/2015-9
internacional.
indicadores analisada do Programa Temtico 2050 - Mudanas Climticas, quanto aos atributos
foco, equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios
de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
4.2.29 Programa Temtico 2066 Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura

Fundiria
R$ 2,5 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 707 milhes, o que representa 28,5% da dotao
atualizada.
Esse programa est sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
e visa aumentar a governana sobre a malha fundiria, gerenciar o ordenamento fundirio por meio
dos sistemas cadastrais e cartogrficos do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra), fiscalizar as informaes cadastrais da propriedade, controlar a aquisio de imveis por
estrangeiros, proceder certificao dos imveis rurais e combater a grilagem de terra pblica.
Possui como macrodesafio superar a pobreza extrema por meio da democratizao do acesso
terra.
O programa desenvolvido por quatro unidades administrativas do MDA: a Secretaria de
Reordenamento Agrrio, a Ouvidoria Agrria Nacional, a Secretaria Extraordinria de
Regularizao Fundiria na Amaznia Legal (Serfal) e o Incra.
O PPA 2012-2015 estabelece que o desempenho do mencionado programa ser mensurado
por meio de cinco indicadores. As pretendidas alteraes da realidade esto refletidas em sete
objetivos, cuja implementao est prevista para ocorrer por intermdio da execuo de 31
iniciativas.
Objetivos
Objetivo: 0418 - Aumentar a governana sobre a malha fundiria, gerenciar o ordenamento

fundirio por meio dos sistemas cadastrais e cartogrficos do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (INCRA), realizar a fiscalizao das informaes cadastrais da propriedade,
controlar a aquisio de imveis por estrangeiros, proceder a certificao dos imveis rurais e
combater a grilagem de terra pblica.
Objetivo: 0419 - Identificar, discriminar e arrecadar as terras devolutas, destinar as terras pblicas e
executar a regularizao fundiria nas terras federais e nas estaduais, em parceria com os
respectivos governos, para a democratizao do acesso terra, com condies simplificadas para
imveis rurais pequenos e mdios, bem como para a promoo dos direitos territoriais das
populaes quilombolas, povos indgenas e outras comunidades tradicionais, e contribuir para o
combate da pobreza no meio rural.
Objetivo: 0420 - Assentar famlias, pblico da reforma agrria, por meio da obteno de imveis
rurais, criar e implantar projetos de assentamento sustentveis com infraestrutura, crdito instalao
e licenciamento ambiental, proceder a superviso ocupacional dos lotes e contribuir com igualdade
de gnero e a reduo da pobreza rural.
Objetivo: 0421 - Qualificar e consolidar os projetos de assentamento sustentveis desenvolvendo-os
com gesto ambiental, financiamento produtivo, acesso aos mercados, agroindustrializao e
assistncia tcnica para a autonomia socioeconmica das famlias, promovendo a titulao conjunta,
a igualdade de gnero e a reduo da pobreza rural.
TC 005.335/2015-9
Objetivo: 0422 - Proporcionar o acesso capacitao profissional e educao formal em todos os
nveis, cultura, alimentao bsica, sade, esporte e lazer ao pblico da reforma agrria, povos
e comunidades tradicionais e agricultores familiares beneficirios da regularizao fundiria.
Objetivo: 0423 - Reduzir a violncia no campo com a mediao de conflitos agrrios, a preveno
de tenso social no campo e a promoo de assistncia s famlias acampadas de trabalhadores
rurais sem-terra, garantindo o efetivo acesso s polticas pblicas sociais, em especial o combate
fome e misria.
Objetivo: 0735 - Promover o acesso terra a trabalhadores e trabalhadoras rurais, por meio de
crdito fundirio para a aquisio de imveis rurais e investimento em infraestrutura produtiva e
social, visando democratizar o regime de propriedade e combater a pobreza rural.
Fonte: PPA 2012-2015
As subsees seguintes cuidaro especificamente do exame de indicadores, metas e cesta de

indicadores relacionados ao programa temtico em comento. Seu contedo atendeu aos parmetros
apresentados na seo que tratou do mtodo aplicado com relao ao escopo, aos objetivos e s
limitaes da anlise efetuada pelo Tribunal.
Foram analisados os cinco indicadores de desempenho do Programa Reforma Agrria e
Ordenamento da Estrutura Fundiria, conforme tabela a seguir:

Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Unidade
de
Medida
Fonte de
Informao
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao
% (c) =
(b/a)-1
ndice de Fiscalizao da Funo

Social da Propriedade.
SNCR,
DTO e
SR(T)
1/1/2010
0,5
30/1/2015
1,38
176,00
ndice de Ordenamento Fundirio

na regio da Amaznia Legal.
Sisterleg/
SIR
1/1/2010
7,26
31/12/2014
70,75
874,52
ndice de Projetos de
Assentamentos com licena
ambiental em vigor.
Sipra/
SIR
1/1/2010
24,16
5/2/2015
10,95
-54,68
ndice de Provimento de
Assistncia Tcnica aos
Assentamentos de Reforma
Agrria.
Sipra/
SIR
1/1/2010
32
5/2/2015
42,4
32,50
ndice de Regularizao Fundiria

(exceto regio da Amaznia
Legal).
Sisprot/
SIR
1/1/2010
77,36
31/12/2014
102,9
33,01
Indicador
Em relao ao indicador ndice de projetos de assentamentos com licena ambiental em

vigor, a Resoluo 458 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), publicada em 16 de
julho de 2013, simplificou o licenciamento ambiental em assentamentos da reforma agrria,
tornando-o obrigatrio no mais para o assentamento como um todo, na sua criao, mas apenas
para o desenvolvimento de atividades agrossilvopastoris e para empreendimentos de infraestrutura.
Segundo o Incra, j foi construdo um novo indicador no processo de planejamento para o
binio 2014-2015, incorporado aos indicadores de acompanhamento da gesto e que poder ser
inserido no prximo PPA.
TC 005.335/2015-9
O novo indicador leva em conta o quantitativo de assentamentos regularizados
ambientalmente (associado criao da obrigatoriedade do Cadastramento Ambiental Rural) em
relao ao total de assentamentos sob a responsabilidade de regularizao da Autarquia.
Dessa forma, o indicador em comento no possui as qualidades de representatividade e

comparabilidade e, portanto, no atende aos atributos de relevncia e suficincia e validade e
confiabilidade.
A anlise dos demais indicadores do programa demonstrou que eles possuem as qualidades
essenciais de representatividade, praticidade e credibilidade, considerando-se, assim, tais
instrumentos relevantes e vlidos.
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2066 Reforma Agrria e
Ordenamento da Estrutura Fundiria, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os
critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo do seguinte: ndice de
projetos de assentamentos com licena ambiental em vigor, que no atende aos atributos de
relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
Anlise das metas
Foram selecionadas para anlise nove metas do objetivo 0420 e cinco do objetivo 0421:
Meta realizada
PCPR (acumulada)
2014 (g)
% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)
Fonte de
Informao
52.930
85.207
42,60
Sipra/Incra
47.275
56.216
63.252
21,08
SNCCI/
Incra
50.000
5.935
7.913
14.960
29,92
SIR/Incra
Famlias
50.000
8.269
12.826
15.130
30,26
SNCCI/
Incra
Casas
120.000
18.969
29.118
35.551
29,63
SIR/Incra
Construir e/ou reformar 25 mil km

de estradas
Km
25.000
4.897
8.038
10.059
40,24
SIR/Incra
Criar 800 projetos de assentamento
Projetos
800
117
249
394
49,25
Sipra/Incra
Incorporar 1 milho de hectares

reforma agrria.
Hectares
1.000.000
107.464,65
423.038,56
854.176,79
85,42
Sipra/Incra
Projetos
3.200
630
867
908
28,38
SIR/Incra
60
29
29
Unidade
de
Medida
Meta
Prevista
2012-2015
(f)
2012
2013
Assentar 200 mil famlias.
Famlias
200.000
23.075
Atender 300 mil famlias dentro das

distintas modalidades de crdito
instalao, sendo 30 mil contratos na
modalidade Apoio Mulher.
Famlias
300.000
Beneficiar 50 mil famlias com

acesso gua
Famlias
Conceder Crdito Apoio Inicial e

Fomento a 50 mil famlias dos
assentamentos prioritrios do Plano
Brasil sem Misria.
Descrio da Meta
Objetivo 0420
Construir e/ou reformar 120 mil

casas
Protocolar licena ambiental para

3.200 Projetos de Assentamentos
Objetivo 0421
Apoiar o acesso ao Programa
Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF),
ampliando o nmero de contratos
para 60% das famlias assentadas
TC 005.335/2015-9

Atender 50 mil famlias em projetos
de agroindustrializao e
comercializao
Famlias
50.000
8.408
15.767
27.999
56,00
SIR/Incra
Atender 750 assentamentos com o

Programa Assentamentos Verdes.
Assentamentos
750
1.286
2.575
343,33
DTM
Conceder 50 mil ttulos a famlias

assentadas, garantindo a titulao
conjunta para mulheres e homens, e
a entidades pblicas ou privadas na
forma de doao, cesso ou
concesso de uso.
Ttulos
50.000
29.760
68.625
91.972
183,94
DDA-2/
Incra
Promover aes de gesto ambiental

em 1.000 projetos de assentamento
Projetos
de
Assentamento
1.000
26
393
850
85,00
SIR
Em relao meta protocolar licena ambiental para 3.200 projetos de assentamentos,

conforme mencionado no item referente anlise dos indicadores de desempenho, com a edio da
Resoluo Conama 458/2013, o licenciamento ambiental deixou de ser para os assentamentos em si
e passou a ser para as atividades a serem desenvolvidas no assentamento.
Em decorrncia disso, o Cadastro Ambiental Rural (CAR) passou a ser o requisito para a
regularidade ambiental nessas reas. Em 2014, foram requeridos pelo Incra que tem a
responsabilidade pelo cadastramento dos assentamentos da reforma agrria o CAR de 123
assentamentos e 10.256 lotes. Os requerimentos desse exerccio foram realizados no Sicar, o
sistema eletrnico federal no qual os proprietrios de terras e produtores rurais efetuam o cadastro,
ou nos sistemas estaduais, que permitem a migrao de dados para o sistema federal. Alm disso,
desde 2012 foram protocoladas 908 licenas ambientais, sendo 41 delas em 2014.
Assim, considerando a alterao introduzida pela mencionada resoluo, entende-se que a
meta em comento no possui as qualidades de especificidade, estabilidade e comparabilidade e,
portanto, no atende aos atributos de relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
No que diz respeito meta apoiar o acesso ao Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf), ampliando o nmero de contratos para 60% das famlias assentadas,
de acordo com o gestor, no foi possvel apurar seu resultado, visto que, conforme definido na Lei
4.829, de 5 de novembro de 1965, que institucionaliza o crdito rural, a competncia formal quanto
ao monitoramento, avaliao e fiscalizao dos contratos de crdito rural do Banco Central do
Brasil (BCB), e que o sistema utilizado pelo Banco no monitoramento no possibilita a
desagregao dos contratos para o pblico de assentados da reforma agrria.
Os dados apresentados em 2012 e 2013 tiveram como fonte as informaes encaminhadas
pelos agentes financeiros Secretaria da Agricultura Familiar (SAF). O gestor informou que foi
solicitado ao BCB, via Aviso Ministerial 107/2013 - MDA, que o sistema de operao do Pronaf
passasse a permitir essa desagregao. Dessa forma, considerando que a meta no possui a
qualidade de mensurabilidade, entende-se que no so atendidos os atributos de relevncia e
suficincia.
Em relao s demais metas analisadas, refeitos os clculos e verificada a confiabilidade das
fontes, que so originrias de setores especficos do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria Incra, conclui-se que as informaes apresentadas revestem-se dos requisitos mnimos
exigidos para a sua validade.
TC 005.335/2015-9
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0420 e 0421, componentes do Programa
Temtico 2066 Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria, de acordo com as
33/2010, exceo das seguintes: protocolar licena ambiental para 3.200 projetos de
assentamentos, que no no atende aos atributos de relevncia e suficincia e validade e
confiabilidade, e apoiar o acesso ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf), ampliando o nmero de contratos para 60% das famlias assentadas, que no atende aos
atributos de relevncia e suficincia.

Em relao ao foco, os cinco indicadores do programa temtico apoiam objetivos e metas do
programa e so consistentes com o referencial estratgico do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, que tem como misso promover a poltica de desenvolvimento do Brasil rural, a
democratizao do acesso terra, a gesto territorial da estrutura fundiria, a incluso produtiva, a
ampliao de renda da agricultura familiar e a paz no campo, contribuindo com a soberania
alimentar, o desenvolvimento econmico, social e ambiental do pas.
Entretanto, objetivos importantes do programa no so contemplados com indicadores que
possibilitem aferir o seu atingimento, a exemplo dos objetivos 0423 e 0735.
Em relao ao equilbrio e adequao, a cesta no contempla indicadores que permitam
aferir o custo, a qualidade e a tempestividade da entrega dos produtos/servios. Tampouco os
indicadores permitem observar o melhor aproveitamento dos insumos e a efetividade da atuao
governamental.
Por fim, em relao economicidade, os indicadores da cesta utilizam basicamente como
fonte de informao os sistemas informatizados do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e do
Incra. Assim, os custos para a produo dos indicadores so relativamente baixos.
indicadores analisada do Programa Temtico 2066 Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura
Fundiria, quanto aos atributos foco, equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria
do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
4.2.30 Programa Temtico 2076 Turismo

A atuao governamental na rea de turismo implementada por meio do Programa Temtico
Turismo, sendo o Ministrio do Turismo (MTur) o rgo responsvel por todos objetivos
relacionados ao Programa. No Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio (OFSS), o
turismo representado como uma subfuno tpica vinculada diretamente Funo Comrcio e
Servios.
O referido programa abrange principalmente as aes de capacitao e qualificao
profissional, de promoo nacional do turismo, de realizao de eventos temticos geradores de
turismo, de infraestrutura turstica e de promoo internacional do turismo (sendo esta ltima de
incumbncia prioritria do Instituto Brasileiro de Turismo Embratur).
O Programa Turismo (PPA 2012-2015) utiliza como instrumento de monitoramento e
avaliao cinco indicadores de desempenho. Ele estabelece, ainda, cinco objetivos e oito metas
relacionadas.
TC 005.335/2015-9
Os indicadores dispostos no Plano Plurianual (PPA 2012-2015) so um dos predicados dos
programas temticos, pois permitem identificar e aferir aspectos relacionados ao tema, viabilizando
o monitoramento e a avaliao. O quadro a seguir traz os cinco indicadores, utilizados no Programa
Turismo, selecionados para serem submetidos a anlise qualitativa:
Unidade
de
Medida
Fonte de Informao
Chegada de turistas
internacionais
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao
% (c) =
(b/a) -1
milho
Departamento de
Polcia Federal e
DPF/MTur
31/12/2010
5,16
31/12/2013
5,81331
12,66
Estoque de empregos
formais nas Atividades
Caractersticas do
Turismo (ACTs)
milho
Relao Anual de
Informaes Sociais
RAIS/MTE
31/12/2010
2,53
30/12/2014
3,1579
24,82
ndice de
Competividade do
Turismo Nacional
pontos
Fundao Getlio
Vargas
31/12/2010
56,00
31/12/2014
59,5
6,25
Receita cambial gerada

pelo turismo
US$
bilho
Banco Central
BACEN
31/12/2010
5,70
31/12/2014
6,914
21,30
Viagens realizadas no
mercado Domstico
milho
Fundao Instituto de
Pesquisas Econmicas
FIPE
31/12/2010
186,00
31/12/2013
201,761
8,47
Indicador

1
Valores de referncia de 2013.
Para avaliar o grau de atendimento dos requisitos de qualidade, para cada indicador, aplicouse questionamentos inerentes a cada requisito, conforme matriz de avaliao da qualidade
(checklist), baseada na Portaria Segecex 33/2010/TCU. A mdia obtida do conjunto de requisitos
resultou no conceito atribudo ao indicador.
Foram atribudos aos requisitos, relacionados aos atributos relevncia e suficincia, o seguinte
peso: um para as qualidades independncia, economicidade, objetividade e compreenso,
acessibilidade e tempestividade; e dois para representatividade e praticidade. Aos requisitos
relacionados aos atributos validade e confiabilidade foi atribudo peso: um s qualidades
estabilidade e homogeneidade e comparabilidade; e dois credibilidade. A atribuio de
peso maior (dois) para alguns dos requisitos de qualidade se justifica em razo de serem
considerados essenciais para a construo de um indicador.
Verificou-se na anlise que os indicadores renem todos os requisitos de qualidade, exceto o
de independncia. Esse requisito no foi atendido em trs dos cinco indicadores: Chegada de
Turistas Internacionais, Receita Cambial Gerada pelo Turismo e Viagens Realizadas no
Mercado Domstico. A desconformidade se explica pelo fato desses trs indicadores serem
complexos, no possurem sensvel relao com a interveno governamental e sofrerem forte
influncia de fatores exgenos, caracterizando o atendimento parcial dos atributos relevncia e
suficincia.
Apesar disso, a mdia da avaliao qualitativa dos indicadores foi satisfatria, o que
demonstra a boa qualidade geral desses indicadores, com o consequente atendimento dos atributos
de relevncia e suficincia, e de validade e confiabilidade.
TC 005.335/2015-9
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2076 Turismo, de acordo com as
33/2010.
Anlise das metas

O Programa Turismo, constante do PPA 2012-2015, estabelece cinco objetivos. Cada um
desses objetivos dispe de determinadas metas associadas a eles. O alcance dos objetivos, em tese,
deve ser aferido pelos indicadores. Durante os anos de 2012 a 2014, o Programa Turismo passou
por algumas alteraes no texto original, o que resultou, em 2014, nos objetivos e metas elencadas
na tabela a seguir, na qual esto previstas oito metas no Plano Plurianual.
Objetivos e Metas do Programa 2076 - Turismo
Objetivo - 0737
Promover a sustentabilidade e a qualidade de forma a aumentar a competividade do turismo brasileiro

Cadastrar 33.852 prestadores de servios turstico
Meta
Classificar 2.000 empreendimentos tursticos

Qualificar 186.750 gestores e profissionais da cadeia produtiva do turismo
Objetivo - 0738
Estruturar, qualificar e promover os destinos tursticos brasileiros para os megaeventos esportivos
Meta
Qualificar 162.000 profissionais da linha de frente do turismo, com foco nas cidades-sede da Copa do Mundo
FIFA de Futebol
Objetivo - 0739
Incentivar o brasileiro a viajar pelo Brasil
Meta
Realizar 16 campanhas promocionais voltadas para o mercado domstico
Objetivo - 0740
Divulgar no exterior a imagem do pas, seus produtos, destino e servios tursticos, bem como apoiar a
internacionalizao das empresas brasileiras do segmento
Meta
Aumentar de 9 milhes para 11,5 milhes o nmero de desembarques internacionais de passageiros em

aeroportos
Objetivo - 0741
Consolidar a gesto compartilhada do turismo no Brasil
Meta
Consolidar 154 instncias de governana estaduais, regionais e municipais
Meta
Fortalecer institucionalmente os 27 rgos oficiais de turismo dos estados
Fonte: Elaborao prpria a partir do PPA 2012-2015.
Para a presente anlise, foram selecionadas todas as metas, conforme o quadro seguinte:
Descrio da Meta
Unidade de
Medida
Meta
Prevista
2012-2015
(f)
Meta realizada PCPR (acumulada)

2012
2013
2014 (g)
% da
meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)
Fonte de
Informao
Cadastrar 33.852
Prestadores de
prestadores de servios
servios tursticos
tursticos
33.852
19.560
30.606
42.051
124,22%
Ministrio
do Turismo
Classificar 2.000
empreendimentos
tursticos
Empreendimentos
tursticos
2.000
21
49
58
2,90%
Ministrio
do Turismo
Qualificar 186.750
gestores e profissionais
da cadeia produtiva do
turismo
Gestores e
profissionais da
cadeia produtiva do
turismo
186.750
1.142
1.354
1.354
0,72%
Ministrio
do Turismo
Qualificar 162.000
profissionais da linha
de frente do turismo,
com foco nas cidadessede da Copa do
Mundo FIFA de
Profissionais
162.000
39.392
124.965
180.561
111,46%
Ministrio
do Turismo
TC 005.335/2015-9

Futebol
Realizar 16 campanhas
promocionais voltadas
Campanhas
para o mercado
domstico
Aumentar de 9 milhes
para 11,5 milhes o
nmero de
Desembarques
desembarques
internacionais
internacionais de
passageiros em
aeroportos
16
13
19
118,75%
Ministrio
do Turismo
11.500.000
6.582.121
13.762.934
119,68%
Instituto
Brasileiro
de Turismo
Embratur
Consolidar 154
instncias de
governana estaduais,
regionais e municipais
Instncias de
governana
154
145
01
0,00%
Ministrio
do Turismo
Fortalecer
institucionalmente os
27 rgos oficiais de
turismo dos estados
rgo oficiais de
turismo
27
20
25
92,59%
Ministrio
do Turismo

1
A partir de 2013 (Segundo o MTur, a contagem foi reiniciada em razo da reestruturao do Programa de
Regionalizao do Turismo PRT).
Foi considerado, para a anlise das metas consignadas no Programa Turismo, a

adequabilidade dessas na mensurao dos objetivos. Para tanto, utilizou-se a ferramenta SMART de
avaliao, prevista na Portaria Segecex 33/2010/TCU, que enumera as caractersticas desejveis que
as metas devem apresentar.
Na anlise qualitativa das oito metas, as seguintes atendem aos atributos de relevncia e
suficincia, e de validade e confiabilidade: cadastrar 33.852 prestadores de servios turstico,
classificar 2.000 empreendimentos tursticos, qualificar 186.750 gestores e profissionais da
cadeia produtiva do turismo, qualificar 162.000 profissionais da linha de frente do turismo, com
foco nas cidades-sede da Copa do Mundo Fifa de Futebol e realizar 16 campanhas promocionais
voltadas para o mercado domstico.
Entretanto, outras trs metas no atendem aos referidos atributos. Na apurao da meta
aumentar de 9 milhes para 11,5 milhes o nmero de desembarques internacionais de passageiros
em aeroportos, a qual se utiliza de dados fornecidos pela Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroporturia (Infraero), constatou-se que no atende aos critrios de qualidade mensurabilidade
e realismo, em razo da medio estar comprometida pela insuficincia dos dados, bem como no
considerar as limitaes surgidas e a participao de todos os responsveis pela entrega dos dados.
Alm disso a meta no atende ao critrio de qualidade credibilidade, pois no clculo da
meta no esto sendo computados os desembarques internacionais nos aeroportos de Braslia,
Campinas e Guarulhos. Esses trs centros aeroporturios tiveram suas gestes terceirizadas e no
fornecem, ainda, os dados necessrios para o clculo, o que compromete a apurao e a anlise da
meta. A mtrica utilizada no expurga do clculo o desembarque de passageiros que residem no
Brasil, o que, somado com a falta de informaes dos trs aeroportos, acarreta grave distoro no
nmero final apurado, no sendo possvel dizer, com preciso, se a meta foi alcanada. Portanto,
no atende ao atributo de validade e confiabilidade.
Quanto meta consolidar 154 instncias de governana estaduais, regionais e municipais,
alm de no atender ao critrio de qualidade realismo, por no ter um histrico de realizaes e de
no levar em conta a participao dos envolvidos na ao, a meta no supriu aos critrios de
qualidade estabilidade e homogeneidade e comparabilidade.
TC 005.335/2015-9
Em relao ao critrio de qualidade estabilidade e homogeneidade da aludida meta,
identificam-se as seguintes inconformidades: os dados coletados sofreram alteraes conceituais; a
mtrica, alm de variar, no clara; e o mtodo de coleta sofreu alteraes. J com o critrio de
qualidade comparabilidade, constata-se que a falta de estabilidade no permite a elaborao de
uma srie histrica. Por isso, a meta no atende ao atributo de validade e confiabilidade.
No que concerne meta fortalecer institucionalmente os 27 rgos oficiais de turismo dos

estados, verifica-se que, alm de no atender ao critrio de qualidade mensurabilidade, em razo
de ter um enunciado vago e no explicitar claramente a maneira como se mede o seu alcance, no
foram atendidos os critrios de qualidade credibilidade, estabilidade e homogeneidade e
comparabilidade.
Relativamente ao critrio essencial de qualidade credibilidade, percebe-se que, na referida
meta, no fica esclarecido objetivamente como se d o clculo do que se entende por fortalecimento
institucional, em razo da mtrica no ser clara e os dados no estarem isentos de erros de medio.
Assim, a meta em questo, tambm, no atende ao atributo de validade e confiabilidade.
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0737, 0738 e 0739 do Programa Temtico 2076
Turismo, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo das seguintes metas: aumentar de 9 milhes
para 11,5 milhes o nmero de desembarques internacionais de passageiros em aeroportos
(Objetivo 0740), consolidar 154 instncias de governana estaduais, regionais e municipais e
fortalecer institucionalmente os 27 rgos oficiais de turismo dos estados (Objetivo 0741), por
no atenderam aos atributos de validade e confiabilidade.
Com o objetivo de aferir a utilidade e completude dos indicadores, os cinco indicadores do
Programa 2076 Turismo foram submetidos a anlise da cesta. Estabeleceu-se, como critrio
referencial, para indicar a utilidade da cesta, os seguintes atributos: foco, equilbrio,
adequao e economicidade.
Em relao ao atributo foco, os objetivos e metas no possuem correlao direta com
qualquer dos indicadores, o que se traduz na dificuldade dos resultados serem mensurados, pois no
se pode definir com clareza a relao de causalidade entre as atividades executadas pelo rgo
governamental e os resultados dispostos nos indicadores. Estes focam somente no efeito do
Programa, ou seja, na efetividade, sem refletir os produtos produzidos. Desta forma, na construo
dos indicadores considerou-se parcialmente o atributo foco.
No que se refere ao atributo equilbrio, adotou-se, para a anlise, a classificao em
indicadores de avalio de desempenho, conforme a Portaria Segecex 33/2010. Essa classificao
tem como objetivo principal a avaliao dos recursos alocados e dos resultados alcanados.
As dimenses de desempenho analisadas foram economicidade, eficcia, eficincia e
efetividade, que tem como base a dimenso qual o indicador mais se aproxima.
Aps a anlise dos cinco indicadores existentes no Programa 2076, constata-se que a
distribuio dos indicadores de desempenho na cesta est desequilibrada, com enfoque apenas na
dimenso de efetividade.
Os indicadores utilizados pelo programa medem somente o alcance dos objetivos finalsticos
TC 005.335/2015-9
ou a misso dos rgos envolvidos. Referem-se ao resultado ou impacto e relacionam-se fortemente
com a dimenso de efetividade. Portanto, no mensuram as dimenses de desempenho de
economicidade, de eficincia e de eficcia, no sendo possvel afirmar com certeza a relao de
causa e efeito entre as aes executadas e os resultados medidos por esses indicadores. Isso
demonstra a insuficincia numrica de indicadores, tendo como consequncia a utilizao
desequilibrada deles. Assim, no foi considerado na concepo dos indicadores o atributo
equilbrio.
Em relao ao atributo adequao, verifica-se, conforme j mencionado, que os indicadores

analisados contemplam somente a dimenso da efetividade, portanto, no trabalham com
informaes e dados sobre os aspectos internos da execuo do programa, tais como custo (recursos
alocados), eficincia (relao entre quantidade de produto e custo dos insumos) e eficcia (entrega
de bens e servios). Dessa maneira, no foi considerado, tambm, o atributo adequao.
Quanto ao atributo economicidade, percebe-se, sobretudo pelo fato dos indicadores usarem
majoritariamente fontes e dados j existentes, bem como contemplarem somente uma dimenso de
desempenho, que a construo e a operao da cesta possuem baixo custo de manuteno. Por
conseguinte, pode-se dizer que, na construo dos indicadores, foi considerado o atributo
economicidade.
indicadores analisada do Programa Temtico 2076 Turismo, considerando os atributos de foco,
qualidades constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Cabe mencionar, por tratar-se de matria relacionada ao Programa Temtico 2076 Turismo,
que o Tribunal elaborou Relatrio Sistmico da Subfuno Turismo (Fisc Turismo), com base em
fiscalizao na modalidade levantamento realizada pela SecexDesenvolvimento, a fim de identificar
as fragilidades existentes no setor e colaborar, de maneira imparcial e qualificada, com a melhoria
da governana no setor pblico.
O Tribunal, ao deliberar sobre o Fisc Turismo, por meio do Acrdo 3.558/2014TCUPlenrio, de 9/12/2014, recomendou, em resumo, ao Ministrio do Turismo (MTur), que, no prazo
de 180 dias, alm dos indicadores de desempenho ligados dimenso da efetividade presentes no
Programa Turismo do Plano Plurianual (PPA 2012-2015), construa novos indicadores, para o
referido programa, relacionados s dimenses de eficincia, de eficcia e de economicidade, a fim
de cumprir a misso precpua do PPA de orientar o Estado e a sociedade no sentido de viabilizar os
objetivos fundamentais da Repblica, bem como obter informaes gerenciais que apoiem e
sustentem adequadamente a tomada de deciso por parte dos gestores do programa.
IV. Programas de Soberania, Territrio e Gesto

4.2.31 Programa Temtico 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica
O tema Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica contextualizado na Mensagem
Presidencial do PPA 2012-2015 no sentido de que o fortalecimento do Estado um dos pilares do
cenrio de desenvolvimento do pas e requer um papel de indutor e promotor das mudanas a partir
de polticas pblicas construdas por meio do dilogo social e do pacto federativo, sendo, para tanto,
fundamental qualificar o debate sobre a gesto pblica e conceb-la a partir da perspectiva que cria
TC 005.335/2015-9
condies objetivas e institucionais para a execuo de polticas pblicas (Mensagem Presidencial
PPA 2012-2015, p. 263).
De acordo com informao extrada do Siop (Sistema Integrado de Planejamento e

Oramento), em que se contextualiza o programa, a partir de instituies democrticas
consolidadas, faz-se necessrio direcionar a ao do Estado para resultados, buscando o efetivo
atendimento das demandas e expectativas da sociedade brasileira, o alcance de maior qualidade na
prestao dos servios e melhor ambiente de negcios, capazes de alavancar a competitividade do
pas e atrair investimentos.
O programa 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica obteve em 2014
dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de R$ 969 milhes, dos quais foram
liquidados R$ 464 milhes, o que representa 47,9% da dotao atualizada.
As aes do referido programa esto a cargo do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP), da Presidncia da Repblica (PR) e da Advocacia-Geral da Unio (AGU/PR). O
programa envolve sete objetivos:
Objetivo
Especificao
rgo responsvel
0579
Fortalecer a governana e ampliar a capacidade institucional da Administrao

Pblica, visando a melhor organizao e funcionamento do Estado.
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP)
0605
Ampliar a oferta de servios pblicos de excelncia ao cidado, s empresas e s

demais organizaes da sociedade, mediante a melhoria dos marcos legais, dos
processos de trabalho e da tecnologia da informao.
0606
Aperfeioar a gesto de pessoas na administrao pblica federal, orientada por

competncias e pela democratizao das relaes de trabalho, visando aumentar a
capacidade do governo na implementao de polticas pblicas.
0607
Aperfeioar o processo de alocao e de gesto dos recursos pblicos mediante o

fortalecimento e a integrao das funes de planejamento, oramento, execuo,
monitoramento, avaliao e controle de polticas pblicas.
0608
Fortalecer a relao federativa de forma a promover maior cooperao e ampliar

a capacidade tcnica, gerencial e financeira do Estado, visando otimizar os
resultados produzidos para a sociedade.
(PR)
0609
Ampliar o dilogo, a transparncia e a participao social no mbito da

Administrao Pblica, de forma a promover maior interao entre o Estado e a
sociedade.
(PR)
0871
Garantir base jurdica segura na formulao, implementao e defesa das

polticas pblicas, por meio da atuao jurdica consultiva e contenciosa, na
representao do Estado Brasileiro em benefcio da sociedade.
(AGU)
Foram selecionados para a presente anlise dois objetivos: 0579, de responsabilidade do MP;
e 0871, de responsabilidade da AGU/PR.
Com relao ao Objetivo 0579, o fortalecimento da governana e a ampliao da capacidade
institucional so pressupostos para a promoo do desenvolvimento do pas, erradicao da extrema
pobreza e empreendimento de aes estruturais e democrticas. O Planejamento Estratgico do MP
estabeleceu como misso do rgo planejar e coordenar as polticas de gesto da administrao
pblica federal, para fortalecer as capacidades do Estado para a promoo do desenvolvimento
sustentvel e do aprimoramento da entrega de resultados ao cidado.
Para o perodo de 2012-2015, com as atualizaes da Lei 12.953/2014, em relao ao referido
objetivo, foi prevista apenas a meta aprimorar a gesto do patrimnio imobilirio da Unio. As
demais metas a seguir mencionadas foram descontinuadas: a) proposio de Projeto de Lei sobre a
organizao e funcionamento da administrao pblica; b) aprovao de mecanismos para a
pactuao de resultados, com metodologias de gesto do desempenho, para a Administrao Pblica
Federal; c) fomentar inovaes de gesto no mbito da Administrao Pblica Federal; d) projetos
TC 005.335/2015-9
implementados voltados melhoria da capacidade institucional de rgos e entidades pblicos.
O Objetivo 0579 contempla seis iniciativas. O Volume II da LOA 2014, que traz a
consolidao dos programas de governo e oferece a correlao entre Programa Temtico, Objetivo,
Iniciativa e Ao Oramentria, com relao ao Objetivo 0579, traz apenas as Iniciativas 029L
Aprimoramento da gesto do patrimnio da Unio e 029O Universalizao do uso de informaes
estatsticas, geocientficas, econmicas e sociais ampliando a cobertura territorial e temtica dos
estudos e pesquisas que visem o conhecimento da realidade brasileira, para subsidiar a
implementao de polticas pblicas e o exerccio da cidadania.
A Iniciativa 029L liga-se s Aes a) 152W Adequao e Modernizao dos Imveis de Uso
Especial da Esplanada dos Ministrios (R$ 19,6 milhes); b) 20U4 Gesto do Patrimnio
Imobilirio da Unio (R$ 67,7 milhes); c) 8690 Fiscalizao, Controle e Avaliao de Imveis da
Unio (R$ 4,2 milhes). E a Iniciativa 029O liga-se s Aes a) 00M6 Concesso de Bolsas para
Pesquisa Econmica (R$ 16,4 milhes); b) 20U6 Pesquisas e Estudos Estatsticos (R$ 24
milhes); c) 20U7 Censos Demogrfico e Agropecurio (R$ 214,4 milhes); d) 20U8 Pesquisas,
Estudos e Levantamentos Geocientficos (R$ 4,8 milhes); e) 2230 Gesto da Documentao e
Disseminao de Informaes (R$ 5 milhes); f) 4727 Diagnsticos, Prospeces e Estratgias do
Desenvolvimento Brasileiro (R$ 37,9 milhes).
Observa-se, portanto, que o enfoque do Objetivo 0579 no exerccio de 2014 restringiu-se
gesto dos imveis da Unio, que, de acordo com informao extrada do monitoramento constante
do SIOP, se apresenta como recurso estratgico para o apoio s polticas pblicas, em especial,
quelas voltadas ao funcionamento e fortalecimento do Estado, incluso social, preservao
ambiental e ao desenvolvimento econmico sustentvel.
Com relao ao Objetivo 0871, de responsabilidade da AGU/PR, entre as iniciativas
vinculadas, identificam-se: a) 03KM fortalecimento da sustentabilidade jurdico constitucional de
todas as polticas pblicas nas etapas de formulao, implementao, monitoramento e avaliao; b)
0430 aprimoramento contnuo da defesa judicial de todas as polticas pblicas; c) 03KO
desenvolvimento de capacidades e recursos para atuao nas questes jurdicas internacionais de
interesse do Estado Brasileiro; d) 03KP melhoria dos processos de avaliao, controle, gesto e
qualificao dos servios jurdicos prestados pela Advocacia Pblica Federal.
O Volume II da LOA 2014 prev que a Iniciativa 03KM Fortalecimento da sustentabilidade
jurdico constitucional de todas as polticas nas etapas de formulao, implementao,
monitoramento e avaliao do Objetivo 0871 liga-se Ao 2674 Representao Judicial e
Extrajudicial da Unio e suas Autarquias e Fundaes Federais (R$ 305,6 milhes). Esse objetivo
baseia-se nas atividades da AGU de garantir segurana jurdica na formulao, implementao,
monitoramento e avaliao de polticas pblicas e de adequada e oportuna defesa judicial quando
questionadas em juzo, como suporte ao sucesso das polticas pblicas no Estado brasileiro.
No PPA 2012-2015, foram estabelecidos cinco indicadores de desempenho para o programa
temtico aqui analisado. De acordo com Anexo I Programas Temticos ao PPA 2012-2015,
atualizado pela Lei 12.953/2014, os indicadores abaixo listados. Mencione-se que os indicadores
expanso e consolidao dos espaos de participao da sociedade e qualidade dos servios
pblicos foram descontinuados aps a edio da Lei 12.953/2014. Foi empreendida anlise dos
cinco indicadores de desempenho do programa, conforme tabela abaixo:
TC 005.335/2015-9

Unidade
de
Medida
Fonte de
Informa
o
Aes concludas do PAC 2 previstas

para o perodo 2011-2014
% de empreendimentos com indcios de

irregularidade grave no PAC
% de servidores pblicos com curso

superior
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao
% (c) =
(b/a)-1
MP
31/10/2012
38,50
5/2/2015
92,00
138,96
MP
31/10/2012
2,43
5/2/2015
0,01
-99,59
SEGEP/MP 31/10/2012
66,00
30/11/2013
68,33
3,53
% despesa com Pessoal do Gov.

Federal/PIB
SEGEP/MP 01/10/2012
4,60
5/2/2015
4,60
0,00
Total de execuo (liquidado) do

oramento (exceto estatais) sob o total
autorizado (LOA + crditos)
77,00
5/2/2015
84,00
9,09
Indicador
MP
31/12/2012
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014 e de dados do Siop.
Foi realizada a anlise qualitativa dos indicadores de desempenho supramencionados, com o

propsito de verificar o atendimento aos atributos relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade. Para o atendimento desses atributos, foram consideradas como qualidades essenciais
a representatividade e praticidade e a credibilidade, respectivamente. Para anlise, foram
requisitadas informaes ao MP e realizadas pesquisas nos stios do Balano do PAC2 e SIOP.
Os dados dos indicadores analisados so disponibilizados: a) nas publicaes quadrimestrais
do balano do PAC2, cuja ltima publicao foi o 11 Balano do PAC2; b) nos relatrios do
Comit de Avaliao das Informaes sobre Obras e Servios com Indcios de Irregularidades
Graves (COI) da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do
Congresso Nacional, fundamentados nas informaes prestadas pelo TCU; c) Boletim Estatstico de
Pessoal (Segep/MP), de publicao mensal no stio do MP; e d) no acesso pblico do Siop.
No que se refere ao indicador aes concludas do PAC 2 previstas para o perodo 20112014, a anlise indicou que sua relevncia e suficincia satisfatria, entretanto, convm ressalvar
que, de per si, no demonstra a efetividade da concluso das aes do PAC2, no exprimindo de
forma precisa os reais resultados alcanados ao longo do exerccio de 2014, haja vista que um dos
objetivos do Programa 2038 direcionar as aes do Estado para resultados buscando o efetivo
atendimento das demandas e expectativas da sociedade brasileira.
Quanto ao Indicador % de empreendimentos com indcios de irregularidade grave no PAC,
de acordo com informao extrada do Siop, 58 empreendimentos apresentaram indcios de
irregularidades do total de empreendimentos do PAC 2 (32.905), conforme Relatrio 1/COI/CMO,
de 2014, do COI da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do
Congresso Nacional, com fundamento no Acrdo 2981/2014-TCU-Plenrio: Dentre os nove
apontamentos de maior gravidade (IGP e IGR), cinco obras fazem parte do PAC. Em relao s 49
(quarenta e nove) obras com indcios de IGC, h 21 empreendimentos do PAC. Do total de
empreendimentos do PAC fiscalizados pelo TCU, foram identificados indcios de irregularidade
grave com recomendao de paralisao (IGP) em 2,8% dos casos.
Conforme ficha sntese do Fiscobras 2014, foram realizadas 102 auditorias em obras pblicas,
sendo que das 58 obras com indcios de irregularidades graves, quatro eram correspondentes a
indcios de irregularidade grave com recomendao de paralisao (IG-P), cinco com indcios de
irregularidade grave com reteno parcial de valores (IG-R), e 49 obras com indcios de
irregularidade grave que no prejudica a continuidade da obra (IG-C). Das quatro obras com IG-P,
uma era do PAC. Das cinco obras com IG-R, quatro eram do PAC e das 49 obras com IG-C, 21
TC 005.335/2015-9
eram do PAC. O total, portanto, de obras com indcios de irregularidades graves no PAC 26.
De forma geral, no h elementos para refutar a relevncia e a suficincia desse indicador.

Entretanto, destaca-se uma impropriedade quanto clareza do indicador, que apenas registra o
percentual de obras com indcios de irregularidade grave com recomendao de paralisao (IG-P),
apesar de informao da SPI/MP ser no sentido de que a forma de clculo seria empreendimentos
do PAC com indcios de irregularidade grave sobre o total de empreendimentos do PAC, no
atendendo, portanto, s qualidades de objetividade e compreenso.
Quanto ao indicador total de execuo (liquidado) do oramento (exceto estatais) sob o total
autorizado (LOA + crditos), apesar de no ter havido prejuzo para o atendimento aos atributos de
relevncia e suficincia, ressalta-se que o indicador deve ser associado a outros ndices, com vistas
a auxiliar a medio dos resultados atribuveis s aes governamentais.
Os demais indicadores so relacionados gesto de pessoas, quais sejam, % de servidores
pblicos com curso superior e % despesa com pessoal do Gov. Federal/PIB. De acordo com
informao do Siop a forma de clculo do indicador % de servidores pblicos com curso superior
a razo entre a quantidade de servidores com curso superior ou de
aperfeioamento/especializao/ps-graduao concludos e o total da fora de trabalho. Embora a
anlise no tenha apontado evidncias capazes de rejeitar a relevncia e a suficincia desses
indicadores, registra-se que a data da ltima apurao foi 30/11/2013, no constando dados
referentes a 2014, apesar de informao disposta no Siop ser de que a periodicidade da coleta das
informaes anual.
Sobre o assunto, considerando os compromissos que constam no PPA 2012-2015 referentes
poltica de pessoal, no relatrio sistmico de fiscalizao de pessoal (Fiscpessoal), que culminou no
Acrdo 3.116/2014-TCU-Plenrio, analisou-se de forma no exaustiva se os indicadores existentes
eram adequados e suficientes para exprimir o alcance e os objetivos das polticas propostas.
O ndice apurado em 2013 do indicador percentual de servidores com curso superior foi de
68,3%, ante 66% em 2012. Identificou-se, no relatrio de auditoria, que no mbito do Poder
Executivo Federal, houve nos ltimos anos um crescimento de nvel de escolaridade superior,
acompanhada de uma relativa estabilidade dos cargos de nvel mdio ou tcnico.
No que se refere ao indicador despesa de pessoal em relao ao PIB, o relatrio destacou que
a despesa de pessoal da Unio em relao ao PIB representava em 2013 um percentual de 4,6%,
indicador que se manteve na faixa de 4% a 5% nos ltimos 15 anos, indicando que o aumento das
despesas com pessoal, em regra, tem sido acompanhado do crescimento relativo do PIB.
As concluses do trabalho foram no sentido de que os indicadores supracitados demonstraram
que, nos ltimos anos: a) a ampliao das despesas com pessoal tem sido acompanhada pelo
aumento do PIB; b) houve um crescimento do nvel de escolaridade dos servidores. Porm,
entendeu-se a necessidade de se considerar que discusses referentes implementao de polticas
de pessoal adequadas ao planejamento das carreiras pblicas e melhoria da governana poderiam
ser mais bem fundamentadas pela apurao anual de outros ndices, em relao aos quais j existem
levantamentos realizados, tais como: idade mdia dos servidores ativos; evoluo das despesas
mdia por situao funcional (ativos, aposentados e pensionistas); e evoluo do ndice de
rotatividade.
O Acrdo 3.116/2014-TCU-Plenrio recomendou ao MP que, ao realizar a reviso anual do
PPA 2012-2015, nos termos do art. 21 da Lei 12.593/2012 e art. 11 do Decreto 7.866/2012, bem
como no processo de elaborao do prximo PPA, avaliasse a convenincia e oportunidade de
revisar os indicadores e as metas estipulados para o Programa 2038, especificamente quanto aos
TC 005.335/2015-9
objetivos relacionados ao aperfeioamento da gesto de pessoas, estabelecendo, se for o caso,
outros ndices que permitam avaliar de forma mais consistente e integrada a implementao das
polticas de pessoal.
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Anlise das metas
No exerccio de 2014, conforme mencionado, foram selecionados para anlise dois objetivos
do Programa Temtico 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica: Objetivo 0579
Fortalecer a governana e ampliar a capacidade institucional da Administrao Pblica e Objetivo
0871 Garantir base jurdica segura na formulao, implementao e defesa das polticas pblicas,
por meio da atuao jurdica consultiva e contenciosa, na representao do Estado Brasileiro em
benefcio da sociedade.
Das sete metas relacionadas aos objetivos selecionados, seis foram objeto de anlise. Ainda,
com vistas a manter a representatividade de cada um dos demais objetivos do programa foram
selecionadas seis metas associadas a esses objetivos, totalizando doze metas analisadas.
Objetivo
0579
0605
0606
0607
0871
% da meta
2012-2015
Fonte de
realizada Informao
(h)=(g)/(f)
Meta
Prevista
2012-2015
(f)
2012
2013
2014 (g)
Aprimorar a gesto do
patrimnio imobilirio da
Unio
Qualitativa
SPU/MP
Implementar modelo de
acessibilidade de Governo
Eletrnico (e-MAG) nos stios
governamentais
Qualitativa
MP
Fortalecer a gesto por

resultados e a capacidade
institucional dos rgos e
entidades da Administrao
Pblica
Qualitativa
MP
Servios
60
19
5%
MP
100
100
100
MP
Aumentar a efetividade da
participao da sociedade civil
em espaos institucionalizados
de participao social
Qualitativa
SG/PR
Criar e aprimorar servios de

informao ao cidado em
todos os rgos e entidades do
Poder Executivo Federal
Qualitativa
SG/PR
Ampliar em 10%, anualmente,
10,00
100
110,71
127,41
AGU/PR
Descrio da Meta
Ampliar a quantidade de
servios atualmente utilizados
pelos rgos e entidades da
administrao pblica, atravs
da rede INFOVIA Braslia,
acrescentando sessenta
servios contratados at 2015
Modernizar o arcabouo
jurdico na rea de
planejamento, oramento e
execuo
0609
Meta realizada PCPR

(acumulada)
Unidade
de Medida
TC 005.335/2015-9

Objetivo
Descrio da Meta
Unidade
de Medida
Meta
Prevista
2012-2015
(f)
Qualitativa
Meta realizada PCPR

(acumulada)
% da meta
Fonte de
2012-2015
realizada Informao
(h)=(g)/(f)
2012
2013
2014 (g)
AGU/PR
100,00
100
0,8
0,08%
AGU/PR
Promover a manifestao
jurdica em todos os processos
administrativos relacionados
formulao de polticas
pblicas inclusas no PPA
Qualitativa
AGU/PR
Reduzir o quantitativo de
questionamento judiciais
acerca das polticas pblicas
Qualitativa
AGU/PR
o nmero de rgos
correicionados
Criar mecanismo de
identificao dos riscos de
conflitos judiciais relevantes
que impactam na execuo das
polticas pblicas, visando a
reviso das teses adotadas
Obter a adeso de 100% dos
rgos da AGU aos seus
sistemas de gesto da
informao at 2015
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014 e de dados do Siop.
A meta proposta para cada exerccio em relao ao ano anterior, de forma que o clculo da meta realizada proposto
no se aplica a este caso.
A anlise das metas foi realizada com base nas informaes constantes do Siop e solicitaes
aos rgos responsveis. Das seis metas quantitativas associadas ao Programa 2038, quatro foram
selecionadas para anlise. Com relao meta quantitativa associada ao Objetivo 0607, de
responsabilidade da SLTI/MP, Ampliar a quantidade de servios atualmente utilizados pelos rgos
e entidades da administrao pblica, atravs da rede INFOVIA Braslia, acrescentando sessenta
servios contratados at 2015, ainda que os atributos relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade no tenham sido refutados, registra-se a falta de transparncia referente ao alcance da
meta, uma vez que o preenchimento da evoluo da meta no Siop no demonstra a realizao
acumulada durante os anos.
Quanto s metas promover a manifestao jurdica em todos os processos administrativos
relacionados formulao de polticas pblicas inclusas no PPA (AGU), criar e aprimorar
servios de informao ao cidado de todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal
(SG/PR) e aprimorar a gesto do patrimnio imobilirio da Unio (SPU/MP), apesar de no terem
sido encontrados elementos para rejeitar a relevncia e a suficincia, ou a validade e confiabilidade
dessas metas, registra-se que, embora possam ser aferidas quantitativamente, so classificadas como
qualitativas no PPA e, por isso, no so do conhecimento pblico as frmulas de clculo, as fontes
de dados, a periodicidade de apurao, as datas de referncia e os ndices nessas datas, prejudicando
a transparncia dos resultados alcanados.
Com relao meta promover a manifestao jurdica em todos os processos administrativos
relacionados formulao de polticas pblicas inclusas no PPA (AGU), considerando que
obrigao legal que todos os processos administrativos relacionados formulao de polticas
pblicas sejam submetidos s Consultorias Jurdicas dos Ministrios, Autarquias ou Fundaes
Federais, possvel quantificar o nmero de manifestaes jurdicas realizadas em determinado
perodo de tempo para fins de expressar numericamente o desempenho esperado.
Com relao meta criar e aprimorar servios de informao ao cidado de todos os rgos
e entidades do Poder Executivo Federal (SG/PR), considerando que a Lei de Acesso Informao
TC 005.335/2015-9
(LAI) previu a criao de unidades fsicas, os Servios de Informaes ao Cidado (SIC), em todos
os rgos e entidades do Poder Pblico, possvel quantificar o nmero de SIC instalados. Ainda,
com a criao do Sistema Eletrnico do Servio de Informaes ao Cidado (e-SIC), desenvolvido
e mantido pela Controladoria-Geral da Unio (CGU), que centraliza todos os pedidos de informao
e seus respectivos recursos no mbito do Governo Federal, possvel elaborar uma srie histrica
sobre pedidos de acesso a informao para rgos e entidades do Poder Executivo Federal.
Quanto meta aprimorar a gesto do patrimnio imobilirio da Unio (SPU/MP), o mtodo

de apurao informado no Siop o a seguir transcrito, indicando a possibilidade de oferecer maior
transparncia quanto ao alcance da meta: Incremento em 3.600 imveis destinados ampliao da
capacidade institucional da administrao federal para a implementao de polticas pblicas;
incremento da arrecadao patrimonial (para 4% aa); acompanhar a regularidade cadastral (busca-se
ampliar em at 47000 imveis da Unio), a regularidade registral dos imveis da Unio (busca-se
ampliar em at 600 imveis da Unio), a regularizao fundiria nos imveis da Unio (busca-se
ampliar em at 61.000 imveis da Unio).
As demais metas qualitativas implementar modelo de acessibilidade de Governo Eletrnico
(e-MAG) nos stios governamentais (MP), aumentar a efetividade da participao da sociedade
civil em espaos institucionalizados de participao social (SG/PR), criar mecanismo de
identificao dos riscos de conflitos judiciais relevantes que impactam na execuo das polticas
pblicas, visando a reviso das teses adotadas (AGU) e reduzir o quantitativo de questionamentos
judiciais acerca das polticas pblicas (AGU), apesar de no serem mensurveis, foram
consideradas relevantes e suficientes, vlidas e confiveis, uma vez atendidas as demais qualidades
esperadas.
A meta fortalecer a gesto por resultados e a capacidade institucional dos rgos e entidades
da Administrao Pblica (MP), associada ao Objetivo 0606, apresentou no Siop o mtodo de
apurao avaliar a metodologia de gesto por desempenho em, pelo menos, 3 estudos de caso e
promover os aperfeioamentos. Entretanto, os resultados apresentados foram quanto melhoria da
capacidade institucional de rgos e entidades pblicos, por meio da publicao de 87 decretos
referentes reestruturao de rgos e entidades. No h clareza quanto ao que se deseja alcanar e
tampouco ao produto que ser entregue.
Sobre essa meta, cumpre registrar que o Acrdo 3.116/2014-TCU-Plenrio,
supramencionado, recomendou ao MP que, ao realizar a reviso anual do PPA 2012-2015, nos
termos do art. 21 da Lei 12.593/2012 e art. 11 do Decreto 7.866/2012, bem como no processo de
elaborao do prximo PPA, avaliasse a convenincia e oportunidade de revisar os indicadores e as
metas estipulados para o Programa 2038, especificamente quanto aos objetivos relacionados ao
aperfeioamento da gesto de pessoas, estabelecendo, se fosse o caso, outros ndices que
permitissem avaliar de forma mais consistente e integrada a implementao das polticas de pessoal.
Considerando que o Objetivo 0606 se refere ao aperfeioamento da gesto de pessoas, est
abrangido pelo acrdo mencionado.
Ante o exposto, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do
mtodo aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a
validade e confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0579, 0605, 0609, 0871, componentes
do Programa Temtico 2038, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios
de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo da seguinte meta analisada do
Objetivo 0606: Fortalecer a gesto por resultados e a capacidade institucional dos rgos e
entidades da Administrao Pblica pelo no atendimento aos atributos de relevncia e suficincia.
TC 005.335/2015-9

Os indicadores previstos no PPA 2012-2015 do Programa 2038, consoante mencionado
anteriormente, so: a) aes concludas do PAC2 previstas para o perodo 2011-2014; b) % de
empreendimentos com indcios de irregularidade grave; c) total de execuo (liquidado) do
oramento (exceto estatais) sobre o total autorizado (LOA + crditos); d) % de servidores pblicos
com curso superior; e) % de despesa com pessoal do Gov. Federal/PIB.
Conforme Planejamento Estratgico do MP 2012-2015 fundamental qualificar o debate
sobre os novos atributos do planejamento governamental e da gesto pblica e conceb-los a partir
da perspectiva que cria condies objetivas e institucionais para a execuo das polticas pblicas,
associando o conceito de resultado abertura de canais que permitam ampliar a escala de entregas
do governo. A misso do MP, conforme Planejamento Estratgico 2012-2015 planejar e
coordenar as polticas de gesto da administrao pblica federal, para fortalecer as capacidades do
Estado para a promoo do desenvolvimento sustentvel e do aprimoramento da entrega de
resultados ao cidado.
Ao analisar os indicadores aes concludas do PAC 2 previstas para o perodo 2011-2014,
% de empreendimentos com indcios de irregularidade grave no PAC e Total de execuo
(liquidado) do oramento (exceto estatais) sob o total autorizado (LOA + crditos) pde-se fazer
correlao com o Objetivo 0607 Aperfeioar o processo de alocao e de gesto dos recursos
pblicos mediante o fortalecimento e a integrao das funes planejamento, oramento, execuo,
monitoramento, avaliao e controle de polticas pblicas.
Com relao aos indicadores relacionados gesto de pessoas, quais sejam, % de servidores
pblicos com curso superior e % despesa com pessoal do Gov. Federal/PIB, entende-se vivel
fazer correlao com o Objetivo 0606 Aperfeioar a gesto de pessoas na administrao pblica
federal, orientada por competncias e pela democratizao das relaes de trabalho, visando
aumentar a capacidade do governo na implementao de polticas pblicas.
Entretanto, registra-se a ausncia de indicadores de desempenho no PPA 2012-2015 no mbito
do Programa 2038 relacionados aos objetivos 0579, 0605, 0608, 0609 e 0871.
Quanto ao atributo foco, verifica-se que o Programa 2038 se encaixa no contexto do previsto
no planejamento estratgico do MP, ao embasar-se na necessidade de direcionar a ao do estado
para resultados, buscando o efetivo atendimento das demandas e expectativas da sociedade
brasileira, alcanar maior qualidade na prestao dos servios e melhor ambiente de negcios, capaz
de propiciar a competitividade do pas e atrair investimentos. No obstante, a cesta de indicadores
de desempenho do programa no abarca todos os objetivos do programa e no foca em resultados
relevantes que a organizao busca alcanar. Portanto, a partir da anlise da cesta de indicadores,
no possvel chegar concluso sobre quais resultados esto sendo alcanados quanto ao
aperfeioamento da gesto pblica, fortalecimento do Estado, efetivo atendimento das demandas e
expectativas da sociedade brasileira e maior qualidade da prestao de servios pblicos aos
cidados. Ao no indicar, com clareza, o que se pretende alcanar, no atende ao atributo foco.
Com relao ao atributo equilbrio, os indicadores so predominantemente de eficcia, de
modo que ao representar apenas o alcance dos insumos ou produtos imediatos pela atividade
organizacional impossibilita a observncia da efetividade do programa. Ainda, a ausncia de
efetividade implica na inobservncia do atributo de adequao.
A cesta somente atende ao atributo da economicidade, uma vez que todos os indicadores so
retirados de sistemas j existentes, existe uma estimativa de custos envolvidos na construo e
operao da cesta de indicadores.
TC 005.335/2015-9
indicadores analisada do Programa Temtico 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto
Pblica, quanto aos atributos de foco, equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
4.2.32 Programa Temtico 2057 Poltica Externa

A poltica externa implementada por meio do Programa Temtico 2057 surgiu com o objetivo
de promover os interesses nacionais e os valores da sociedade brasileira. Para tanto, surgiu a
necessidade de estabelecer e manter relaes diplomticas e servios consulares, de participar de
negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras, de
conceber e implementar programas de cooperao internacional, dentre outras aes.
O programa temtico tem sua execuo sob responsabilidade do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE) e pode ser considerado como o principal da Funo Relaes Exteriores, pois
engloba o maior volume de recursos e a maior quantidade de objetivos e iniciativas tpicas da
funo.
Em 2014, o programa Poltica Externa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais
crditos adicionais) de R$ 1,3 bilho, dos quais foram liquidados R$ 1,1 bilho, o que representa
O Plano Plurianual 2012-2015 (Plano Mais Brasil) estabelece que o desempenho do
Programa 2057 ser mensurado por meio do indicador Monitor da Percepo Internacional do
Brasil (MPI-BR), especificamente pelo componente poltica, governo e instituies. As situaes a
serem alteradas so representadas por quinze objetivos, cuja implementao est prevista para
ocorrer por intermdio da execuo de 146 iniciativas.
Objetivos
Objetivo 0900 Aprofundar a agenda de relacionamento do Brasil com os pases com

os quais mantm relaes diplomticas, mediante o incremento do dilogo poltico e a
cooperao bilaterais
Objetivo 0901 Aprofundar a participao nos esforos de reforma da governana e a
agenda de relacionamento com os organismos polticos multilaterais dos quais o pas
membro e ampliar o dilogo com aqueles cujas atividades acompanha
Objetivo 0902 Promover e participar da discusso sobre os principais temas
pertinentes paz e segurana internacionais, com prioridade ao desarmamento e
no-proliferao, nos diferentes foros de negociao bilateral, regional e multilateral
Objetivo 0905 Intensificar a participao do Brasil nos organismos comerciais
multilaterais e na gesto dos mecanismos de governana econmico-financeira
internacionais com vistas a reforar as aes de poltica externa
Objetivo 0906 Negociar e ampliar os acordos de livre comrcio do Mercosul com
terceiros pases e regies
Objetivo 0907 Desenvolver a contribuio das atividades de promoo comercial da
poltica externa brasileira, com nfase em aes de inteligncia comercial e prospeco
de mercados, de divulgao de oportunidades de negcio ao investidor estrangeiro e de
apoio internacionalizao de empresas brasileiras
Objetivo 0908 Promover a participao brasileira em foros internacionais sobre
energia e minerao, com vistas a ampliar a importncia e a influncia do Brasil, no
contexto global
Objetivo 0909 Promover e fortalecer a cooperao com os demais pases em cincia,
tecnologia e inovao, TV digital, governana da internet e temas relacionados
Objetivo 0911 Aprimorar e expandir os servios consulares, o tratamento dos temas
migratrios e as atividades de apoio s comunidades brasileiras no exterior, nos termos
da poltica governamental estabelecida pelo Decreto 7.214, de 15 de junho de 2010
Objetivo 0913 Ampliar a capacitao dos quadros da carreira de diplomata e aumentar
TC 005.335/2015-9
a diversidade de seus integrantes, mediante concursos de seleo, cursos de formao e

aperfeioamento e de altos estudos, programas de ao afirmativa e acordos de
intercmbio e cooperao com academias diplomticas de outros pases
Objetivo 0915 Expandir o conhecimento internacional sobre a variedade brasileira da
Lngua Portuguesa e sobre a cultura brasileira, e promover o intercmbio, a cooperao
cultural e educacional e a diversidade cultural, nos mbitos bilateral e multilateral, e a
transformao da percepo sobre o Brasil e os brasileiros
Objetivo 0916 Ampliar, aprofundar e promover debates e reflexes sobre temas das
relaes internacionais e da histria diplomtica brasileira, voltados para a formao de
opinio pblica, contribuindo com avaliaes, estudos e subsdios para a poltica
externa brasileira
Objetivo 0917 Diversificar e ampliar a cooperao tcnica internacional do Brasil,
com base em mecanismos bilaterais, multilaterais e regionais
Objetivo 0918 Expandir a participao do Brasil em negociaes e aes
internacionais de combate fome e pobreza e de cunho humanitrio, a fim de prevenir
calamidades, propiciar apoio emergencial em casos de desastres ou conflitos e auxiliar a
recuperao de pases atingidos por eventos danosos de grandes propores
Objetivo 0919 Promover a percepo internacional do compromisso do Brasil com os
direitos humanos e com os temas sociais, por meio da participao ativa em rgos
multilaterais e do dilogo e da cooperao bilaterais
A anlise de indicadores abordou o nico disposto para o Programa 2057: o segmento poltica,
governo e instituies do Monitor da Percepo Internacional do Brasil (MPI-BR). O programa foi
selecionado em razo de apresentar a maior materialidade dentre os programas finalsticos
componentes da Funo Relaes Exteriores, critrio que tambm levou escolha do Objetivo
0900.
A avaliao do indicador partiu de informaes extradas do Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento (Siop), bem como da Prestao de Contas da Presidncia da
Repblica 2014.
Indicador Selecionado para Anlise
Indicador
Segmento poltica, governo

e instituies, do Monitor
da Percepo Internacional
do Brasil (MPI-BR)
Unidade
de Medida
Fonte de
Informao
pontos
Instituto de
Pesquisa
Econmica
Aplicada (Ipea)
Valor de Referncia
PPA
Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice
(a)
Data
ndice
(b)
26/5/2011
11
12/3/2012
35
Variao %
(c) = (b/a )-1
218%
A anlise do indicador baseou-se nos atributos relevncia/suficincia e

validade/confiabilidade, estabelecidos pela Norma de Auditoria do TCU (NAT) 108. Com base
nessas dimenses, aplicou-se questionrio objetivando verificar a aderncia do indicador aos
requisitos de qualidade definidos pela Portaria TCU-Segecex 33/2010 (representatividade /
praticidade, independncia, economicidade, objetividade / compreenso, acessibilidade /
tempestividade, credibilidade, estabilidade / homogeneidade e comparabilidade).
aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia/suficincia ou a
validade/confiabilidade do indicador analisado do Programa Temtico 2057, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria TCUSegecex 33/2010.
TC 005.335/2015-9
No entanto, cabe ressaltar que, apesar de o indicador MPI-BR atender de forma global aos
atributos mencionados, ele no cumpre o requisito de qualidade da tempestividade. Isso porque, ao
contrrio da periodicidade trimestral prevista para apurao do indicador, a ltima medio ocorreu
em maro de 2012.
Anlise das metas

A anlise das metas desenvolveu-se mediante critrios e mtodos tambm utilizados para a
avaliao dos indicadores. Nesse sentido, foram escolhidos o Programa 2057 e o respectivo
Objetivo 0900, em razo de apresentarem maior materialidade dentro da Funo Relaes
Exteriores.
O exame realizou-se por meio da aplicao de questionrio, mediante o qual foram
verificadas a presena dos atributos relevncia/suficincia e validade/confiabilidade, bem como a
aderncia das metas aos requisitos de qualidade estabelecidos pela Portaria TCU-Segecex 33/2010,
que, no caso, so os seguintes: especificidade, mensurabilidade, adequao, realismo, limitao
temporal, credibilidade, estabilidade/homogeneidade e comparabilidade.
As metas foram avaliadas a partir de informaes extradas do Anexo I do Plano Plurianual
2012-2015, das fichas tcnicas constantes do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento
(Siop) Monitoramento Temtico Ano 2014/2 Semestre, bem como da Prestao de Contas da
Presidncia da Repblica 2014.
Descrio da Meta
Unidade de
Medida
Meta Prevista
2012-2015 (f)
Meta realizada
PCPR (acumulada)
2012
2013
2014
(g)
% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)
Meta 1: Apoiar a implementao dos

programas e aes de cooperao no
mbito da Comunidade dos Pases de
Lngua Portuguesa (CPLP), nas reas
de sade, meio ambiente, igualdade de
gnero, cultura e educao
No
informada
No
quantificvel
Meta 2: Apoiar a participao dos

pases membros nas reunies da
Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP)
No
informada
No
quantificvel
Meta 3: Construir ou adquirir

instalaes para 22 Embaixadas,
Delegaes Permanentes e Consulados
Embaixadas,
Delegaes
22
Permanentes e
Consulados
9,09%
Meta 4: Expandir e intensificar a

agenda de relacionamento e a
cooperao com os pases com os quais
o Brasil mantm relaes diplomticas
No
informada
No
quantificvel
Meta 5: Implementar o Plano de

Concertao Poltico-Diplomtica, a
fim de possibilitar que todos os pases
da Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP) tenham
representao diplomtica em todos os
pases da CPLP
No
informada
No
quantificvel
Fonte de
Informao
Ministrio das
Relaes
Exteriores
Fonte: Elaborao prpria a partir do Plano Plurianual 2012-2015; Sistema Integrado de Planejamento e Oramento; e
Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
As metas 1, 2 e 4 no observaram os atributos relevncia/suficincia por no serem aderentes
TC 005.335/2015-9
aos requisitos de qualidade especificidade, mensurabilidade e realismo. Isso porque no informam
os produtos a serem entregues, o patamar que se deseja alcanar, os custos envolvidos na operao,
a maneira como ocorre a medio, o histrico de realizao e as restries existentes.
As informaes atribudas a essas metas constantes da PCPR 2014 e do Siop so tipicamente

quantitativas, o que revela a possibilidade de melhoria em seus enunciados, j que seria possvel
estabelecer produtos, patamares, histrico, dentre outras informaes importantes para que a meta
seja adequada.
aplicado, foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia das metas analisadas
do Objetivo 0900, componente do Programa Temtico 2057, de acordo com as Normas de Auditoria
do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria-Segecex 33/2010, exceo das
seguintes: construir ou adquirir instalaes para 22 Embaixadas, Delegaes Permanentes e
Consulados e implementar o Plano de Concertao Poltico-Diplomtica, a fim de possibilitar que
todos os pases da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) tenham representao
diplomtica em todos os pases da CPLP.
A anlise da cesta de indicadores utilizou como critrio, com o objetivo de verificar sua
utilidade, a existncia de slido processo para seleo de indicadores de desempenho apropriados,
que sejam alinhados aos objetivos organizacionais.
Nesse sentido, avaliou-se, por meio da aplicao de questionrio, a presena das seguintes
caractersticas: foco (alinhamento com as metas e objetivos definidos); equilbrio (grau de
abrangncia dos aspectos eficincia, eficcia, economicidade e efetividade); adequao
(considerao de interesses e necessidades dos vrios atores relevantes); e economicidade
(considerao do custo para a produo do dado em cotejo com os benefcios gerados).
(Poltica Externa) apresenta a caracterstica foco, uma vez que os objetivos e a estratgia
previamente definidos so priorizados, de modo que o indicador apoia claramente as metas do
programa, consistente com o referencial estratgico do ministrio e demonstra razovel relao de
causalidade entre as atividades relevantes do programa e os resultados alcanados.
Tambm h a presena da caracterstica economicidade, a qual diz respeito relao entre o
custo para a produo do dado e os benefcios gerados. O ministrio utiliza indicador produzido por
outra instituio, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o que implica na inexistncia
de custos para o MRE.
(Poltica Externa) no apresenta a caracterstica do equilbrio, pois se compe unicamente de
indicador de efetividade.
Assim, no so abordadas as dimenses do desempenho eficincia, eficcia e economicidade,
de modo a permitir a aferio do custo envolvido no processo de gerao dos produtos/servios, da
qualidade dos servios, da tempestividade das entregas ou, ainda, possibilitar o melhor
aproveitamento dos insumos.
A utilizao de indicador somente de efetividade impacta, tambm, na caracterstica
adequao da cesta, na medida em que essa no contm informaes sobre aspectos mais
importantes para atores internos, tais como custo e eficcia.
TC 005.335/2015-9
indicadores analisada do Programa Temtico 2057 - Poltica Externa, quanto aos atributos equilbrio
constantes da Portaria-Segecex 33/2010.
4.2.33 Programa Temtico 2058 Poltica Nacional de Defesa

O programa temtico em tela incorpora objetivos constantes do Plano Plurianual 2012-2015
destinados a implementar aes previstas na Poltica Nacional de Defesa, estabelecida pelo Decreto
Legislativo 373, de 23 de setembro de 2013.
Em 2014, a dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) do programa foi de
R$ 15,9 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 9,4 bilhes, o que representa 59% da dotao
atualizada.
O programa, executado pelo Ministrio da Defesa, composto pelos seguintes objetivos:
0534 - Ampliar a capacidade das Foras Armadas operarem de forma conjunta e combinada, em ambientes diversos, no
Pas ou no exterior, por meio do aperfeioamento das doutrinas, do adestramento conjunto e do desenvolvimento de
instrumentos e tecnologias adequados de comunicaes, comando e controle.
0547 - Elevar o nvel de integrao das Foras Armadas nos campos da Logstica e da Mobilizao, por intermdio do
desenvolvimento de sistemas, realizao de exerccios e aperfeioamento de doutrinas, visando interoperabilidade de
meios e ao aprimoramento da Mobilizao Nacional.
0502 - Contribuir para a incluso social de segmentos carentes ou isolados da populao brasileira e apoiar o
desenvolvimento da infraestrutura nacional.
0520 - Fortalecer o Programa Calha Norte de modo a contribuir para o desenvolvimento e a manuteno da soberania e
integridade territorial na regio amaznica.
0533 - Modernizar o Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam), por meio do aperfeioamento dos instrumentos de
integrao e gerao de informaes, criando condies propcias ao apoio s polticas pblicas na regio, inclusive
com aes subsidirias para o apoio defesa da Amaznia.
0554 - Promover a multilateralidade na rea de defesa, por meio dos instrumentos da diplomacia militar, para a
intensificao do intercmbio de doutrinas e tecnologias militares e estabelecimento de parcerias com Foras Armadas
estrangeiras de pases do espectro de interesse do Brasil.
0462 - Elevar a capacidade operativa da Fora Area Brasileira para o cumprimento de sua destinao constitucional,
por meio do seu preparo e emprego.
0464 - Adequar os meios operacionais da Fora Area Brasileira para assegurar a capacidade de defesa aeroespacial.
0971 - Adequar a infraestrutura de suporte aos meios operativos da Fora Area Brasileira.
0463 - Promover o desenvolvimento e capacitao tecnolgica da Aeronutica e da indstria aeroespacial nacional,
visando a ampliao da capacidade de defesa area.
0461 - Promover a circulao segura e eficiente do trfego areo civil e militar no espao areo sob a jurisdio do
Brasil, por meio da adequao dos Sistemas de Defesa Area e Controle do Espao Areo, visando a ampliar a
capacidade de defesa area, do controle do espao areo, de segurana de voo e o cumprimento de seus compromissos
internacionais.
0532 - Adequar os meios operacionais do Exrcito para assegurar a capacidade de defesa terrestre.
0552 - Promover o desenvolvimento e a capacitao tecnolgica do Exrcito, visando ampliao da capacidade de
defesa terrestre.
0542 - Elevar a capacidade operativa do Exrcito, para o cumprimento de sua destinao constitucional, por meio da
sua capacitao, adestramento e logstica operacional.
0482 - Adequar a infraestrutura das instalaes terrestres para ampliar a capacidade de articulao das unidades
militares do Exrcito, sob a gide do trinmio monitoramento, mobilidade e presena militar.
0521 - Desenvolver tecnologias da informao e comunicao, visando a assegurar a capacidade de defesa ciberntica
nos campos civil, industrial e militar.
0519 - Adequar os meios operacionais da Marinha para assegurar a capacidade de defesa e segurana martima.
0523 - Elevar a capacidade operativa da Marinha para o cumprimento de sua destinao constitucional e atribuies
subsidirias, por meio do seu preparo e emprego.
TC 005.335/2015-9
0528 - Promover o desenvolvimento e a capacitao tecnolgica da Marinha, visando ampliao da capacidade de

defesa e segurana martima.
0527 - Prover a segurana da navegao aquaviria nas guas Jurisdicionais Brasileiras (AJB), mediante o
desenvolvimento das atividades de controle e fiscalizao do trfego aquavirio e de formao dos operadores e
usurios do sistema.
Fonte: PPA 2012-2015
O programa conta com seis indicadores que visam evidenciar o seu desempenho:
Indicador
Tipo
Adequao da Fora Naval
Eficcia
Taxa de acidentes nuticos
Efetividade
Frmula de Clculo
Objetivo
Relao entre o nmero de meios operativos existentes e a

quantidade de meios previstos no Plano de Articulao e
Equipamento da Marinha (PAEMB).
0519
Nmero de acidentes nuticos registrados a cada 1.000

embarcaes existentes.
0527
Adequao da Fora
Terrestre
Eficcia

quantidade de meios previstos no Plano de Necessidades Gerais
do Exrcito.
0532
Adequao da Fora Area
Eficcia

quantidade de meios previstos no Plano de Reaparelhamento e
Fortalecimento da Fora Area Brasileira (PROFAB).
0464
ndice de Acidentes
Aeronuticos
Efetividade
Relao percentual entre o nmero de acidentes ocorridos no ano e

o nmero de aeronaves registradas.
0461
Monitoramento do espao
areo
Eficincia
Relao percentual entre o espao areo monitorado e o espao

areo brasileiro, tomando-se por referncia a altitude de 20.000
ps.
0461
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2014 e do PPA 2012
2015.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em comento foi analisado apenas
sob a tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Os seis indicadores que compem a cesta dos indicadores utilizados para medir o desempenho
do programa apresentaram os resultados a seguir:
Valor de Referncia
PPA

2014
Data
ndice (a)
Data
ndice (b)
Variao
% (c) =
(b/a)-1*100
Comando da
Marinha
1/7/2011
20,00
31/12/2014
40,8
104
1/1000
Comando da
Marinha
31/12/2010
1,31
31/12/2014
1,03
-21,37
Adequao da
Fora Terrestre
Comando do
Exrcito
31/12/2010
32,00
31/12/2014
17,64
-44,88
Adequao da
Fora Area
Comando da
Aeronutica
31/12/2010
20,00
31/12/2014
40,11
100,55
ndice de
Acidentes
Aeronuticos
31/12/2010
0,70
7/1/2015
0,89
27,14
Monitoramento
do espao areo
31/12/2010
89,00
6/1/2015
93,13
4,64
Indicador
Adequao da
Fora Naval
Taxa de
acidentes
nuticos
Fonte: PCPR 2014.
Unidade de
Medida
Fonte de
Informao
Comando da
Aeronutica
Comando da
Aeronutica
TC 005.335/2015-9
Os indicadores evidenciaram, ao final do ano de 2014, ampliao no controle do espao areo,
reduo na taxa de acidentes nuticos, aproximao ao nvel desejado de acidentes areos e
incremento significativo dos meios operativos militares, salvo os da Fora Terrestre, em razo de o
correspondente indicador utilizar no seu clculo o fluxo oramentrio de recursos, consoante
verificado na anlise da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica de 2013.
A cesta de indicadores utilizada tem correlao com cinco objetivos do programa e procura
medir a suficincia de meios disponveis para defesa nacional e os impactos dos investimentos
pblicos no controle do espao areo e na reduo dos acidentes areos e nuticos. Dessa forma, o
conjunto de indicadores mensura produtos e resultados esperados de atividades relevantes do
programa, atendendo ao atributo de foco.
Concernente ao equilbrio, a cesta de medio do desempenho do programa reflete apenas
aspectos quantitativos de eficcia, eficincia e efetividade de somente cinco dos vinte objetivos do
programa. Para tal, vale-se dos trs ndices de adequao das Foras para mensurao dos meios
operativos gerados pela atuao governamental, e dos demais ndices para medio dos resultados
obtidos por atividades subsidirias do programa, relacionadas ao controle do espao areo e
segurana area e nutica.
Aspectos importantes do programa e primordiais para a defesa nacional, como, por exemplo,
integrao das Foras Armadas, comando e controle, aprestamento, capacitao tecnolgica e
infraestrutura terrestre, expressos por outros objetivos do programa, no foram contemplados pelos
indicadores. Dessa forma, a cesta de indicadores no atende ao critrio equilbrio.
Quanto adequao, os indicadores adotados passam ao largo da avaliao das dimenses
eficincia, eficcia e efetividade do programa, associadas s variveis tempo, custo e qualidade.
Procura-se, por meio dos indicadores, ressaltar to somente a quantidade do que se fez e adquiriu,
informaes que interessam aos gestores, mas no o quanto foi gasto, a qualidade e a
tempestividade das entregas e atividades do programa, dados que so tambm importantes para a
sociedade. Desse modo, a cesta de indicadores atende parcialmente ao atributo adequao.
Considerando que os indicadores utilizam fontes de informaes produzidas por atividades
rotineiras do prprio rgo executor do programa, sem custo adicional para ger-las, a cesta de
indicadores atende ao atributo economicidade.
indicadores analisada do Programa Temtico 2058, quanto ao atributo equilbrio, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria-Segecex
33/2010.
4.2.34 Concluso
A anlise da ao setorial do governo, objeto do presente tpico, recebeu nova abordagem a
partir do exame da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) relativa ao exerccio de
2013. A mudana de orientao promovida pelo TCU teve como norte duas linhas mestras: enfatizar
o papel do Tribunal dentro do processo de julgamento das Contas de Governo, que o de oferecer,
por intermdio de parecer prvio, elementos tcnicos ao Congresso Nacional para que este possa
exercer sua competncia constitucional de julgar as contas do Presidente da Repblica; e valorizar a
PCPR, instrumento de transparncia e comunicao entre o Poder Executivo e a sociedade.
Conforme ressaltado na introduo deste captulo, as inovaes que orientaram as anlises
precedentes alinham-se s recomendaes emanadas no estudo comparativo demandado pelo TCU
TC 005.335/2015-9
OCDE, sobre o Parecer Prvio e o Relatrio das Contas do Governo da Repblica. Em sntese,
enfatiza-se o trabalho de auditoria sobre a PCPR, de forma a qualificar o relatrio e a opinio
emitida anualmente pelo TCU, no que se refere a informaes financeiras e no-financeiras, como
as relativas aos esforos e resultados das aes de governo.
Nesse panorama, dedicou-se especial ateno s informaes de desempenho (indicadores e

metas) que demonstram o resultado das intervenes governamentais. Tais informaes so
definidas no plano plurianual e seus valores atualizados foram informados na PCPR 2014. Merece
registro a importncia dos indicadores e das metas no contexto da prestao de contas do Estado,
pois tais instrumentos destacam as realizaes do governo e ajudam o pblico a entender os efeitos
da atuao estatal, tornando mais clara a relao entre determinados bens e servios pblicos e os
custos requeridos para financiar sua produo e prestao.
No mbito do PPA, os indicadores so projetados para aferir e descrever aspectos
relacionados a cada programa temtico. Sujeitos a apurao peridica, devem contribuir para o
monitoramento da evoluo de uma determinada realidade em que o programa pretende influir,
gerando ainda subsdios para sua avaliao. Por sua vez, metas so associadas a cada objetivo e
devem possibilitar o acompanhamento das realizaes previstas para o perodo do plano. Cumpre
pontuar que o atual modelo de elaborao do PPA no estabelece ndices a serem alcanados ao
final do ciclo plurianual, no caso dos indicadores, nem fixa os resultados anuais esperados para cada
meta. Tais escolhas metodolgicas limitam as possibilidades da avaliao da poltica pblica.
No obstante as reservas mencionadas, os indicadores e as metas, tomados em conjunto, so
componentes do PPA que buscam orientar a gesto pblica, tanto no mbito setorial quanto na
escala mais abrangente e estratgica dos rgos centrais de governo (Casa Civil, Ministrio da
Fazenda e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, principalmente), assim como
apresentar sociedade uma prestao de contas mais objetiva e, tanto quanto possvel, mais precisa.
Analisar a qualidade desses elementos e sua capacidade de atender aos seus propsitos gerais
, portanto, uma forma de contribuir para que haja informaes adequadas ao aprendizado constante
nas polticas pblicas em curso requisito essencial boa governana pblica, em que os esforos
governamentais precisam ser constantemente aperfeioados para permitir a consecuo dos
objetivos eleitos de forma legtima pela sociedade.
Cumpre mencionar que, conforme explicitado no item 4.2, no Relatrio e Parecer Prvio
sobre as Contas do Governo de 2013, o Tribunal apontou distores materiais que afastavam a
confiabilidade de parcela significativa das informaes relacionadas consecuo das metas
previstas no Plano Plurianual 2012-2015. Assim, recomendou-se Controladoria-Geral da Unio
(CGU) que estabelecesse procedimentos para certificar a exatido das informaes de desempenho
constantes da PCPR. Nesse sentido, a CGU analisou amostra de indicadores e metas, apontando em
seu relatrio que h informaes que no esto sistematizadas em um instrumento formal com
padronizao mnima, bem como no esto disponveis para o pblico externo interessado.
Ademais, a CGU identificou problemas em 46% dos indicadores e em 19% das metas selecionadas
para anlise. Assim, recomendou SPI/MP que institusse ficha dos indicadores e das metas para o
prximo PPA, com informaes pblicas, tais como: definio de conceitos implcitos, memria de
clculo detalhada de cada apurao ocorrida, forma da coleta de dados e testes de consistncia dos
dados primrios realizados.
Com relao ao trabalho realizado sobre as Contas do Governo de 2014, o exame
empreendido pelo TCU buscou aferir se tais instrumentos de medio de desempenho poderiam ser
considerados evidncias aptas a sustentar a opinio do controle externo. Assim, diante dos padres
estabelecidos pelas Normas de Auditoria do Tribunal, foram analisadas a relevncia e a suficincia,
TC 005.335/2015-9
bem como a validade e a confiabilidade dos indicadores e das metas, relacionando-se citados
atributos com as qualidades desejveis a um bom indicador ou a uma boa meta.
Entende-se por relevncia a importncia das informaes de desempenho para medir o

alcance dos objetivos; por suficincia a quantidade e a qualidade dos instrumentos utilizados; por
validade o grau segundo o qual o indicador ou a meta refletem o fenmeno que est sendo medido;
e por confiabilidade a fidedignidade da fonte de dados utilizada para o clculo das informaes, de
tal forma que diferentes avaliadores possam chegar aos mesmos resultados.
De forma complementar, avaliou-se a utilidade das cestas de indicadores dos programas
temticos, de acorco com os critrios foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Indicadores: resumo da anlise
Do total de indicadores componentes dos programas temticos presentes no PPA (743), foram
selecionados para anlise 93. Desses, 42% apresentaram alguma falha: observou-se o no
atendimento aos atributos relevncia e suficincia em 41% dos indicadores avaliados. Com relao
aos atributos validade e confiabilidade, 26% dos indicadores analisados foram rejeitados. O grfico
a seguir ilustra a sntese das concluses.
Destaca-se, para exemplificar, o programa temtico 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito,

que apresentou deficincias em todos os indicadores selecionados para anlise.
Em posio diversa, no foram reportadas falhas significativas que justificassem a rejeio de
nenhum dos indicadores dos seguintes programas temticos: 2038 Democracia e Aperfeioamento
da Gesto Pblica; 2050 Mudanas Climticas; 2051 Oferta de gua; 2057 Poltica Externa;
2069 Segurana Alimentar e Nutricional; e 2076 Turismo.
Metas: resumo da anlise
Com relao ao total de metas examinadas (111), 28% foram refutadas. Quanto aos atributos
relevncia e suficincia, 23% das metas apresentaram falhas, enquanto que 20% das metas foram
rejeitadas nos atributos validade e confiabilidade. No foram encontradas evidncias para refutar as
metas analisadas dos programas temticos 2050 Mudanas Climticas e 2051 Oferta de gua.
Por outro lado, no caso do programa temtico 2062 Promoo dos Direitos de Crianas e
Adolescentes, das quatro metas examinadas, trs foram refutadas.
O grfico seguinte demonstra esses resultados:
TC 005.335/2015-9
Cestas de Indicadores: resumo da anlise e principais deficincias

No que se refere avaliao da cesta de indicadores, foram selecionados 33 programas
temticos. Quanto ao critrio foco, foram apontadas limitaes em 52% dos programas analisados.
Com relao ao equilbrio, 97% dos programas apresentaram limitaes. No critrio adequao,
encontrou-se limitaes em 73% dos programas. O critrio economicidade foi o mais bem
avaliado, registrando limitaes em apenas 6% dos programas selecionados. O grfico a seguir
ilustra esses resultados.
Reitera-se que a PCPR o instrumento por meio do qual deve ser tornado pblico o
atingimento dos objetivos governamentais e, por essa razo, os dados que refletem os resultados
alcanados devem estar livres de inexatides. Por essa razo, h que se mencionar, em relao s
contas prestadas pela Presidente da Repblica referentes ao exerccio de 2014, a existncia de
distores materiais que afastam a relevncia, suficincia, validade e confiabilidade de parcela
significativa das informaes relacionadas a indicadores e metas previstos no Plano
Plurianual 2012-2015.
Nessa esteira, prope-se recomendao Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que contemple, no processo de
elaborao do Plano Plurianual 2016-2019, a reavaliao do conjunto de informaes de
desempenho para as quais foi apontada alguma deficincia, com vistas ao aprimoramento do
conjunto de indicadores e metas constantes do PPA.
A nova perspectiva adotada pelo Tribunal ressalta a nfase no resultado da gesto pblica,
contribuindo para a melhoria do dilogo entre governo e sociedade. Nesse sentido, pretende-se, ao
longo dos prximos exerccios, aprimorar as auditorias relativas ao desempenho governamental,
tanto no mbito do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo, como no mbito dos
relatrios sistmicos por reas temticas elaborados pelo TCU. Busca-se, assim, fornecer no
somente a certificao acerca dos indicadores e metas, mas tambm anlises que permitam ao
TC 005.335/2015-9
Congresso Nacional e sociedade avaliarem o desempenho dos rgos e entidades pblicas,
contando com panoramas abrangentes dos resultados alcanados a cada ano, capazes de evidenciar
a relao entre a alocao de recursos pblicos e a entrega de bens e servios sociedade.
Com o direcionamento em curso, ao verificar a solidez das informaes de desempenho

divulgadas pelo Poder Executivo, o TCU auxilia na construo de um sistema de medio adequado
s demandas sociais e, por conseguinte, impulsiona o processo de melhoria da governana do setor
pblico.
Impropriedade
Existncia de distores materiais que afastam a confiabilidade de parcela significativa das
informaes relacionadas a indicadores e metas previstos no Plano Plurianual 2012-2015.
Recomendao
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, que contemple, no processo de elaborao do Plano Plurianual 2016-2019,
a reavaliao das informaes de desempenho para as quais foi apontada alguma deficincia nos
relatrios das Contas do Governo relativos aos exerccios de 2013 e de 2014, com vistas ao
aprimoramento do conjunto de indicadores e metas constantes do PPA.
9 AUDITORIA DO BALANO GERAL DA UNIO

9.1 Introduo
O objetivo deste captulo apresentar os resultados da auditoria do Balano Geral da Unio
(BGU) referente ao exerccio de 2014, fiscalizao que teve o intuito de verificar se o BGU reflete,
em todos os aspectos relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2014 e os resultados
patrimonial, financeiro e oramentrio tambm de 2014.
O escopo da anlise a verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis
consolidadas do governo federal. As constataes referem-se somente ao aspecto contbil das
transaes e saldos auditados. As anlises sobre os aspectos fiscal e oramentrio constam no
Captulo 3.
Nesse sentido, a apresentao das concluses da auditoria esto descritas em tpicos neste
captulo, que est organizado nas seguintes sees:
Seo 5.2: Opinio de auditoria sobre o BGU;
Nessa seo constam os elementos necessrios para os usurios externos do Balano Geral da
Unio, em especial o escopo, as normas de contabilidade aplicveis, as responsabilidades do
governo federal e do TCU, as opinies de auditoria e as respectivas fundamentaes sintetizadas.
Seo 5.3: Fundamentao tcnica detalhada para a opinio emitida;
Nessa seo consta a fundamentao tcnica detalhada para a opinio emitida. Para cada
achado so apresentados os seguintes elementos: critrio (como deveria ser); situao encontrada
(como ); evidncias; causas; efeitos e recomendaes, se cabveis.
TC 005.335/2015-9
Seo 5.4: Assuntos que merecem nfase;
Nessa seo so tratados os assuntos corretamente apresentados nas demonstraes

financeiras e divulgados em notas explicativas que so essenciais para o entendimento pelos
usurios do BGU.
Seo 5.5: Outros Assuntos;
Nessa seo so tratados os assuntos no apresentados nas demonstraes financeiras, cujo

entendimento considerado relevante para a opinio sobre as demonstraes consolidadas da
Unio.
Seo 5.6: Deficincias nos controles internos;
Nessa seo so descritas as falhas identificadas no planejamento, na implementao ou na

manuteno, pelo governo federal, de controles internos para fornecer razovel segurana quanto
confiabilidade do BGU.
Seo 5.7: Balano Geral da Unio divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Nessa seo constam as demonstraes financeiras consolidadas que foram preparadas e

divulgadas pelo governo federal, no intuito de permitir ao usurio deste relatrio relacionar a
opinio de auditoria emitida e o BGU.
9.2 Opinio de auditoria sobre o Balano Geral da Unio

Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituio Federal e ao art. 36 da Lei Orgnica do
Tribunal de Contas da Unio, foram examinadas as demonstraes contbeis consolidadas da Unio
relativas ao exerccio encerrado em 31/12/2014, as quais abrangem os rgos e as entidades federais
pertencentes aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. Conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964,
elas so compostas pelos balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das
Variaes Patrimoniais. As empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem
recursos da Unio apenas sob a forma de participao acionria constam nas demonstraes
contbeis consolidadas como investimentos.
9.2.1
Responsabilidade pela elaborao das demonstraes financeiras consolidadas

da Unio
Nos termos do art. 18, inciso VI, da Lei 10.180/2001, e do art. 7, inciso VI, do Decreto
6.976/2009, na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, a Secretaria do
Tesouro Nacional responsvel pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da
Unio de acordo com a Lei 4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e as demais normas
aplicveis contabilidade federal, bem como pelos controles internos contbeis que a Secretaria
determinou como necessrios para permitir a elaborao de demonstraes contbeis livres de
distoro relevante, independentemente se causada por fraude ou erro.
9.2.2
Responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio

De acordo com o art. 71, inciso I, da Constituio Federal, compete ao Tribunal de Contas da
Unio emitir parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica, que consistem nos
balanos gerais da Unio e no relatrio sobre a execuo dos oramentos. Este captulo trata
especificamente da auditoria realizada sobre o Balano Geral da Unio. Foram adotadas neste
trabalho as Normas de Auditoria do TCU (NATs) e os Princpios Fundamentais de Auditoria
Financeira da Organizao Internacional das Entidades de Fiscalizao Superior (Intosai).
Uma auditoria envolve a execuo de procedimentos selecionados para a obteno de
TC 005.335/2015-9
evidncias a respeito dos valores apresentados nas demonstraes contbeis consolidadas. Os
procedimentos selecionados dependem do julgamento do auditor, incluindo a avaliao dos riscos
de distoro relevante nas demonstraes contbeis consolidadas, independentemente se causada
por fraude ou erro. Nessa avaliao de riscos, o auditor considera os controles internos relevantes
para a elaborao e adequada apresentao das demonstraes contbeis consolidadas ao planejar os
procedimentos de auditoria que so apropriados em determinada circunstncia. Uma auditoria
inclui, tambm, a avaliao da adequao das prticas contbeis utilizadas e a razoabilidade das
estimativas contbeis realizadas, bem como a avaliao da apresentao das demonstraes tomadas
em conjunto.
9.2.3
Fundamentos para a opinio sobre as demonstraes contbeis consolidadas

As evidncias obtidas na auditoria do BGU de 2014 permitiram concluir que os balanos
Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e a Demonstrao das Variaes Patrimoniais de 2014,
exceto pelos possveis efeitos das distores descritas neste captulo, refletem a situao patrimonial
em 31/12/2014 e os resultados oramentrio, financeiro e patrimonial do exerccio.
A opinio modificada foi fundamentada em dezesseis distores identificadas e duas
limitaes de escopo observadas ao longo da auditoria. Algumas constataes so recorrentes, ou
seja, j tm sido identificadas nos ltimos anos. Nesse sentido, cabe ressaltar que, em relao s
constataes recorrentes, a administrao teve oportunidade, em decorrncia das recomendaes
consignadas nas auditorias das demonstraes consolidadas de exerccios anteriores, de se
manifestar e corrigir as distores apontadas, com o agravante de no t-lo feito em 2014.
Os principais motivos para a emisso de uma opinio modificada para as demonstraes
contbeis consolidadas da Unio de 2014 so:
As distores quantificveis totalizam R$ 281 bilhes, ou 2,38 vezes o Patrimnio Lquido da Unio;
O Passivo est subavaliado em R$ 256 bilhes, o que seria suficiente para inverter a situao patrimonial da
Unio, tornando o Patrimnio Lquido negativo, em razo da retificao irregular de restos a pagar no
processados, da ausncia de registro de passivos junto aos bancos pblicos em razo do pagamento de
programas sociais, bem como de falha na consolidao do BGU;
Foram apontadas distores relacionadas a estimativas contbeis inadequadas ou inexistentes, cujos
montantes, caso confirmados, poderiam representar uma parcela substancial do total de ativos e passivos da
Unio. Essas distores esto relacionadas s estimativas dos passivos contingentes e dos crditos tributrios
a receber;
O Ativo Imobilizado no reflete a situao patrimonial da Unio em decorrncia de deficincias na
avaliao e mensurao dos imveis de uso especial e dominiais, da no contabilizao dos imveis
destinados reforma agrria, bem como de deficincias na depreciao de bens mveis e imveis;
H falhas de divulgao em notas explicativas sobre transaes com partes relacionadas, e, sobre o dficit
atuarial do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS);
Houve limitaes de escopo, que impedem a obteno de evidncia de auditoria suficiente e adequada,
relacionadas s despesas da Unio com penses militares e militares inativos.
Alm das distores identificadas, foram constatadas deficincias significativas nos controles
internos do Sistema de Contabilidade Federal, decorrentes da baixa capacidade dos rgos desse
sistema para responder aos riscos de distoro no Balano Geral da Unio. Ademais, foram
enfatizados cinco assuntos, que, apesar de divulgados no BGU, merecem destaque em razo da
relevncia para o completo entendimento pelos seus usurios.
Assim, o conjunto das seguintes constataes resultou na opinio modificada sobre os
balanos Patrimonial, Oramentrio e Financeiro e a Demonstrao das Variaes Patrimoniais do
exerccio de 2014.
1.
2.
Limitao de escopo em relao ausncia de projeo e de poltica de registros contbeis do passivo referente
s despesas com militares inativos, em valor no quantificvel;
Limitao de escopo em relao ausncia de poltica e registros contbeis do passivo das penses militares,
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
TC 005.335/2015-9
em valor no quantificvel;
Falha de Divulgao em Notas Explicativas do Dficit Atuarial do RGPS;
Insuficincia de evidenciao contbil de provises acerca dos riscos fiscais decorrentes de demandas
judiciais ajuizadas contra a Unio, em valor no quantificvel;
Retificao irregular dos Restos a Pagar no processados, subavaliando o Passivo No Financeiro em R$ 185
bilhes;
Ausncia de registro de passivos da Unio relativos a repasse de recursos de programas sociais, no valor de
R$ 37,5 bilhes;
Subavaliao do resultado da equivalncia patrimonial de 2014 em R$ 15 bilhes;
Divergncias de R$ 7 bilhes em saldos da Dvida Ativa da Unio;
Divergncia de R$ 1,7 bilho em saldos de emprstimos e financiamentos concedidos pelo Tesouro ao
BNDES;
Uso de metodologia de mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a receber diversa daquelas
estabelecidas pelo rgo Central de Contabilidade;
Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial;
Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis dominiais;
Deficincias na mensurao da depreciao de bens mveis e imveis;
Subavaliao do Ativo em decorrncia da no contabilizao dos imveis destinados reforma agrria;
Erro de evidenciao dos Ajustes de Exerccios Anteriores no Balano Patrimonial;
Falha na consolidao do Balano Patrimonial da Unio;
Reincidncia na falha de divulgao de transaes com partes relacionadas,
Insuficincia da evidenciao contbil das renncias de receitas.
Diante da materialidade e dos efeitos generalizados das distores, as medidas necessrias e

suficientes para evidenciar a real situao patrimonial da Unio para as contas de 2015 sero
acompanhadas em processo especfico. Nesse sentido, cumpre alertar o Executivo sobre a
possibilidade de o Tribunal emitir opinio adversa sobre o Balano Geral da Unio caso as
recomendaes explicitadas nos itens seguintes no sejam implementadas.
9.2.4
nfases
Cabe chamar a ateno dos usurios das informaes do Balano Geral da Unio tambm
para os seguintes assuntos, ressaltando, porm, que eles no afetaram a opinio de auditoria:
1. Contabilizao das provises matemticas previdencirias dos servidores civis da Unio;
2. Perda de R$ 14,8 bilhes na participao societria da Unio junto Petrobras;
3. Ordens bancrias emitidas em dezembro de 2014 para saque em janeiro de 2015;
4. Falta de transparncia sobre a possibilidade de dispensa de recolhimento de dividendos da Caixa;
5. Obrigaes registradas no passivo financeiro em razo de insuficincia de crditos oramentrios.
9.2.5
Outros Assuntos
Cabe chamar a ateno dos usurios das informaes do Balano Geral da Unio ainda para
os assuntos no apresentados nas demonstraes financeiras, cujo entendimento considerado
relevante para a opinio sobre as demonstraes consolidadas da Unio:
1.
Critrio de reconhecimento de crditos tributrios a receber.
9.3 Fundamentao tcnica para a opinio emitida

1
Opinio modificada para as demonstraes contbeis consolidadas
ALERTA
Alertar a Casa Civil da Presidncia da Repblica, com fundamento no art. 1, incisos I, II e

III, do Decreto 5.135/2004, o Ministrio da Fazenda, com fundamento no art. 1, inciso IV, do
Decreto 7.482/2011, e o Ministrio da Defesa, com fundamento no art. 10, 1, da Lei
TC 005.335/2015-9
ALERTA
10.180/2001, acerca da possibilidade de o Tribunal de Contas da Unio emitir opinio adversa
sobre o Balano Geral da Unio, caso as recomendaes expedidas a seguir, com vistas
correo das distores verificadas no Balano Patrimonial da Unio e na Demonstrao das
Variaes Patrimoniais, no sejam implementadas.
5.3.1.1 Passivos ocultos
O art. 50, inciso II, da Lei Complementar 101/2000 (LRF) estabelece que a despesa e a
assuno de compromisso sero registradas segundo o regime de competncia. Segundo as normas
internacionais de contabilidade para o setor pblico (Ipsas 1, pargrafo 7), regime de competncia
o regime segundo o qual transaes e outros eventos so reconhecidos quando ocorrem. Portanto, o
referido dispositivo da LRF obriga o reconhecimento de todos os passivos da Unio na ocorrncia
de seu fato gerador.
Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (Mcasp 5 edio, vigente a
partir de 2013), passivos so obrigaes presentes da entidade, derivadas de eventos passados, cujos
pagamentos se esperam que resultem para a entidade sadas de recursos capazes de gerar benefcios
econmicos ou potencial de servios. Esse conceito consistente com o que adotado pelas normas
internacionais (Ipsas).
Ocorre que h passivos da Unio que no esto evidenciados no Balano Geral da Unio em
31/12/2014. Constatou-se que o passivo da Unio est subavaliado, em decorrncia de passivos
ocultos relacionados a dficits atuariais e contingncias decorrentes de demandas judiciais. Os
montantes de alguns desses passivos no esto determinados, uma vez que cabe aos gestores, e no
auditoria, estabelecer estimativas confiveis. Nos tpicos a seguir so detalhados os efeitos da
ausncia de cada um desses passivos para a transparncia e completa compreenso da situao
patrimonial da Unio.
5.3.1.1.1 Falta de transparncia sobre a situao atuarial da Unio
A LRF (art. 4, 2, inciso IV, alnea a) exige a divulgao anual, no Anexo de Metas
Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias, das avaliaes da situao financeira e atuarial dos
regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao
Trabalhador. Ademais, no art. 53, 1, inciso II, a LRF determina que o Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria (RREO) referente ao ltimo bimestre do exerccio seja acompanhado de
demonstrativos das projees atuariais dos regimes de previdncia geral e prprio dos servidores
pblicos. Anualmente, essas projees constam no projeto da LDO e no RREO do ltimo bimestre.
H diferentes regulamentaes para cada tipo de passivo atuarial: previdncia dos servidores
civis, militares inativos, penses militares e previdncia social (RGPS). Aps reiteradas
recomendaes do TCU em contas de governo de exerccios anteriores, em 2014 houve a
contabilizao das provises matemticas previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos
Servidores Civis (RPPS-Civis) nas demonstraes contbeis da Unio, contribuindo para a
transparncia e a qualidade das informaes patrimoniais do BGU (vide nfase no final deste
relatrio). No entanto, ainda falta transparncia nas informaes contbeis relacionadas ao passivo
atuarial das penses de militares e de militares inativos, bem como ao passivo atuarial do RGPS.
Nos tpicos a seguir esto detalhadas as justificativas para esses passivos estarem na
contabilidade federal, as causas para no constarem e os efeitos no Balano Geral da Unio, bem
como as respectivas recomendaes.
TC 005.335/2015-9
Passivo dos militares

O art. 142 da Constituio Federal trata dos militares da Unio que integram as Foras
Armadas. De acordo com inciso X do citado artigo, a lei dispor sobre o ingresso nas Foras
Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condies de transferncia do militar para a
inatividade, os direitos, os deveres, a remunerao, as prerrogativas e outras situaes especiais dos
militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por fora
de compromissos internacionais e de guerra.
Por sua vez, a Lei 6.880/1980, que dispe sobre o estatuto dos militares, disciplina as
hipteses em que os militares passam para a inatividade, em especial os casos de reserva
remunerada e reforma. As penses militares esto normatizadas pela Lei 3.765/1960, que prev as
hipteses de concesso. Por fim, a Medida Provisria 2.215-10/2001 dispe sobre a remunerao
dos militares.
Penses militares: ausncia de poltica e registros contbeis
Atualmente, os militares contribuem apenas para a penso militar, no havendo previso de
contribuio especfica para o pagamento das remuneraes dos militares nas situaes de reserva
remunerada e reforma. De fato, as remuneraes dos militares aps passagem para a inatividade so
custeadas com recursos da Unio. Em relao s penses, os militares contribuem com alquota de
7,5% sobre a remunerao, e parcela complementar de 1,5% para aqueles que j estavam nas Foras
Armadas at a edio da Medida Provisria 2.215-10/2001 e mantiveram a opo de contribuio
para a garantia de penso para filhas maiores de idade.
O Ministrio da Defesa elabora anualmente as projees dos encargos atuariais com militares
das Foras Armadas para compor um dos anexos do projeto de lei de diretrizes oramentrias, em
cumprimento ao art. 4, 2, inciso II, alnea a, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto,
essa projeo realizada apenas para as despesas com as penses militares e no contempla gastos
futuros com proventos de militares reformados e na condio de reserva remunerada. No obstante
essa limitao, a projeo elaborada para o PLDO 2016 prev o seguinte comportamento das
receitas e despesas futuras, conforme o grfico seguinte.
Fontes: Ministrio da Defesa/PLDO.
Tendo em vista a existncia de uma projeo atuarial para penses militares e em funo da
existncia de dficit projetado em todos os 75 anos projetados, seria natural que houvesse
TC 005.335/2015-9
reconhecimento dessas obrigaes futuras no Balano Geral da Unio, por meio do registro das
provises matemticas atuariais das penses militares. Com efeito, as Normas Internacionais de
Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (Ipsas 25) preveem que os benefcios de empregados que
j foram concedidos ou aqueles a conceder, no futuro, devem ser reconhecidos na contabilidade do
ente. Portanto, considerada a existncia de uma projeo com fluxos financeiros futuros para
receitas e despesas com penses militares e a existncia de insuficincia financeira em toda a
projeo, o prximo passo seria o registro na contabilidade da Unio desse dficit a valor presente.
Porm, mesmo as penses militares sendo custeadas pelos prprios militares, por meio de
contribuio especfica prevista na Lei 3.765/1960, alterada pela MP 2.215-10/2001, e seus dficits
sendo cobertos com recursos do Tesouro Nacional, ainda no h registro de provises atuariais
desses benefcios no Balano Geral da Unio.
Dessa forma, cabe reiterar as recomendaes proferidas nas Contas de Governo da Repblica
de 2013, nos seguintes termos:
RECOMENDAES
ao Ministrio da Defesa que calcule o valor presente das projees das penses militares das
Foras Armadas;
ao Ministrio da Defesa e Secretaria do Tesouro Nacional, sob a coordenao da Casa Civil

da Presidncia da Repblica, que tomem as providncias necessrias para o reconhecimento,
a mensurao e a evidenciao do passivo referente s penses relativas aos militares das
Foras Armadas, permitindo assim a apresentao dessa informao no Balano Patrimonial
da Unio e a divulgao das premissas e detalhamentos em notas explicativas j para o
exerccio de 2015 e seguintes.
Militares inativos: ausncia de projeo e de poltica de registros contbeis

No ltimo Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica, foi recomendado ao
Ministrio da Defesa que calculasse o valor presente das projees atuariais das despesas futuras
com militares inativos das Foras Armadas, em cumprimento aos Acrdos 2.059/2012-TCUPlenrio e 2.468/2013-TCU-Plenrio; e ao Ministrio da Defesa, e Secretaria do Tesouro
Nacional, sob a Coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica, para que tomassem as
providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao do passivo
atuarial referente s despesas com militares inativos das Foras Armadas, permitindo assim a
apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da Unio e a divulgao das premissas e
detalhamentos em notas explicativas j para o exerccio de 2014 e seguintes.
Essas recomendaes no foram atendidas, sendo que as principais causas apresentadas pelo
Ministrio da Defesa residem nos seguintes pontos:
a) entendimento de que o regramento a que se submetem os militares, por ocasio da transferncia
para reserva remunerada, cujas remuneraes so assumidas integralmente conta do Tesouro,
no se confunde com o conceito de aposentadoria, o qual remete aos regimes previdencirios
geral (RGPS) e prprio do servidor pblico (RPPS);
b) as peculiaridades da carreira militar e o respectivo ordenamento jurdico, uma vez que no h a
expectativa do gozo de benefcio previdencirio decorrente de aposentadoria, por parte do
militar das Foras Armadas, pelo fato de o militar ser transferido para a reserva remunerada,
TC 005.335/2015-9
podendo ser convocado para o servio ativo, a qualquer momento, principalmente nas situaes
de guerra;
a inexistncia de regime de contribuio, seja individual ou patronal, para fins de custeio dos
benefcios decorrentes da inatividade dos militares;
dificuldades tcnicas para efetuar projees de custos constitucionais com militares inativos
com base em terminologia e metodologia que considerem a natureza atuarial de dados e valores
envolvidos;
diferentes sistemas de controle e processamento da folha de pagamento utilizados por cada
comando militar;
entendimento da Consultoria Jurdica do Ministrio da Defesa, que se pronunciou por meio do
Parecer 115/2015/Conjur-MD/CGU/AGU, de 10/2/2015, o qual concluiu que o regime jurdico
dos inativos das Foras Armadas deve ser regulado por lei ordinria federal e que o art. 40 da
Constituio Federal, o qual dispe sobre o regime de previdncia dos servidores titulares de
cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no alcana os
militares luz do 20 desse artigo.
c)
d)
e)
f)
Em paralelo, por meio do Parecer 16/2015/ASSE/CGU/AGU, a Advocacia-Geral da Unio

(AGU) endossou o entendimento manifestado pelo Ministrio da Defesa, concluindo que:
a
a avaliao atuarial de um regime prprio de previdncia depende da existncia de um plano de

benefcios e de um plano de custeio;
g) os proventos da reserva remunerada dos militares das Foras Armadas no possuem fonte de
custeio especfica nos moldes de um regime prprio de previdncia;
h) a exigncia de avaliao da situao financeira e atuarial no se aplica aos proventos dos
militares inativos.
Em face dos argumentos apresentados pelo Ministrio da Defesa e pela AGU, cabe destacar
que os proventos de reserva remunerada e reforma so desembolsos que afetam diretamente o caixa
do Tesouro Nacional, cujo direito do servidor de receber os proventos mensais ocorreu enquanto o
militar estava na atividade (pois o servio que o militar presta em atividade no gera despesas para
o Tesouro apenas quando ele est na ativa, mas tambm aps sua passagem para a inatividade ou
mesmo quando da gerao de penso).
Conforme j destacado nas Contas de Governo da Repblica de 2013, a necessidade de
evidenciao do dficit atuarial dos encargos com militares inativos inclui-se no processo de
convergncia s normas internacionais de contabilidade para o setor pblico (Ipsas, sigla em
ingls). De acordo com a Ipsas 25, que descreve a contabilizao e a divulgao de informaes
pelas entidades do setor pblico dos benefcios a empregados (empregados em sentido geral,
abrangendo, portanto, servidores civis, militares e empregados pblicos), as entidades pblicas
devem reconhecer, mensurar e evidenciar os benefcios a empregos. Entre tais benefcios, h
aqueles denominados benefcios ps-emprego, os quais representam benefcios que sero pagos
aps o perodo de emprego. De acordo com a norma, os planos de benefcios ps-emprego podem
ser de contribuio definida ou de benefcio definido. No benefcio de contribuio definida, a
entidade patrocinadora paga contribuies fixas a uma entidade separada (fundo de penso, por
exemplo), no tendo a obrigao legal de pagar contribuies adicionais se o fundo no possuir
ativos suficientes para pagar todos os benefcios devidos (o risco do benefcio exclusivo do
empregado); enquanto que no benefcio definido, eventuais insuficincias de recursos devem ser
supridas pelo patrocinador (o risco repassado para o empregador).
TC 005.335/2015-9
No caso dos militares das Foras Armadas, a MP 2.215-10/2001 prev a forma de
remunerao do militar quando no perodo de inatividade (proventos na inatividade). Esses
proventos, luz da Ipsas 25, caracterizam-se como um tpico benefcio definido, mesmo no
existindo contribuio especfica, vez que so custeados em sua totalidade pelo Tesouro (o risco de
insuficincia de recursos totalmente da Unio, pois assim foi definido o tratamento aos militares).
luz da contabilidade internacional, os benefcios (proventos na inatividade) a serem pagos

aos militares devem ser avaliados atuarialmente e contabilizados no Balano Geral da Unio, haja
vista preencherem todos os requisitos de um passivo contbil: i) obrigao atual da Unio, pois a
partir do ingresso no militar nas Foras Armadas, existe a expectativa de direito de transferncia
para a situao de inativo (reserva remunerada e reforma); ii) resultante de eventos passados, em
funo da prestao de servios do militar quando ainda em atividade; e iii) futuras sadas de
recursos por meio do pagamento dos proventos de reserva remunerada e reforma.
Vale ressaltar que o entendimento do Ministrio da Defesa e da AGU de que as despesas com
militares inativos no podem ser consideradas como previdencirias no invalida a necessidade de
evidenciao da informao no BGU, pois est caracterizado que so desembolsos futuros que
surgiram em funo de um compromisso passado (quando o militar est em atividade tem a
expectativa de receber um benefcio futuro, no caso os proventos da reserva remunerada ou
reforma, alm de contribuir para um benefcio especial, no caso a penso militar, que poder ser
concedida a um dependente no futuro). Ento, a Unio deve reconhecer em seu passivo esses
desembolsos futuros, sob a forma de uma proviso a valor presente.
Mesmo que a poltica governamental entenda que o conjunto de pagamentos dos militares
inativos no deva ser tratado como um fundo de previdncia, inexorvel reconhecer que a Unio
concedeu direitos aos militares para que pudessem gozar do benefcio de receber proventos mensais
quando na inatividade. A consequncia disso um dever do Estado para com os militares num
horizonte temporal que coincide com a expectativa de vida no perodo de inatividade. Assim, a
Unio deve calcular as projees, a fim de obter informaes, as mais fidedignas possveis, dos
valores com os quais dever arcar para honrar os compromissos futuros com os encargos dos
militares inativos.
Sobre a situao apontada por esta Corte, o Ministrio da Defesa foi instado a se pronunciar.
Para isso, manifestou-se conforme argumentos seguintes:
b existe grande dificuldade de adotar plenamente as medidas indicadas pelo TCU e o risco que
delas poder advir, no s para o Ministrio da Defesa, mas para o governo federal como um
todo, de tratar tal situao como passivo atuarial, vez que dentro do conjunto de perspectivas
desenvolvidas pelo Ministrio da Defesa, tal procedimento se equipara, luz da Lei de
Responsabilidade Fiscal (art. 29 da LRF), como operao de crdito, o que acaba por elevar o
endividamento geral do governo, com todas as consequncias previstas nessa prpria lei;
i) salienta-se, no entendimento, a impossibilidade de que seja apurado tecnicamente passivo
atuarial nos exatos termos do que foi indicado pelo TCU, tendo em vista a inexistncia de
patrimnio acumulado que faa frente s despesas projetadas com pensionistas militares, uma
vez que, caso tais valores sejam trazidos a valor presente e lanados no BGU e Siafi, o
patrimnio lquido da Unio ser constitudo por um montante aqum da realidade;
j) utilizao, por parte do TCU, da terminologia atuarial quando se refere aos custos
constitucionais (encargos da Unio sem contrapartida) com militares inativos;
k) ausncia de normativo prprio que oriente a forma de o Ministrio da Defesa efetuar os
registros contbeis afetos s penses militares e aos inativos militares no BGU;
l) a legislao vigente no deixa a matria sem tratamento, vez que a LRF impe a todos entes da
TC 005.335/2015-9
administrao pblica controle de despesas total com pessoal, em que as despesas com inativos
e pensionistas militares so objeto de informaes especficas; e considerando que so despesas
de natureza obrigatria, h instrumentos na legislao vigente que permitem o seu controle;
m) o tema est inserido no conjunto de competncias do rgo central do Sistema de Contabilidade
Federal, de modo que h estudos em curso a fim de melhor compreender e estabelecer
procedimentos que possam convergir para as determinaes do TCU.
Em resposta s argumentaes do Ministrio da Defesa (item a), cabe ressaltar que o conceito
de passivo atuarial no necessariamente igual ao conceito de previdncia. Ao separarmos a
expresso tem-se que:
Passivo so obrigaes presentes de uma entidade, derivadas de eventos passados, cujos pagamentos se
esperam que resultem para a entidade sadas de recursos, conforme definido nas Normas de Contabilidade
Aplicadas ao Setor Pblico e reproduzido no Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico;
Aturia uma cincia que estuda as tcnicas para apurao dos custos futuros de prmios de seguros e
benefcios previdencirios, mediante uso de variveis biomtricas, demogrficas, e econmicas da populao
analisada, resultando em avaliaes atuariais que tambm podem ser utilizadas em outras situaes que lidem
com eventos de natureza incerta.
A partir desses dois conceitos, pode-se deduzir que passivo atuarial um item patrimonial
(mais conhecido como obrigao) mensurado a partir de uma tcnica de clculo (aturia) para
estimar de maneira confivel o custo final de uma obrigao para a entidade, cuja ocorrncia se dar
no futuro, a depender de um evento incerto.
Nesse contexto, a Ipsas 25 prope que seja reconhecido um passivo quando o empregado
prestou servio em troca de benefcios a serem pagos no futuro. Como se trata de uma obrigao
que resultar em sada de recursos no futuro, que depender de eventos sobre os quais no se tem
certeza de como ocorrero (tais como mortalidade, expectativa de vida, etc.), a mesma norma
prope a utilizao da tcnica de aturia para se calcular uma estimativa de um valor que se
aproxime do real valor que a entidade dever ter para honrar esses compromissos futuros. Por isso,
o clculo atuarial a tcnica de estimativa de valor mais utilizada para se definir o montante do
passivo referente aos planos de previdncia das instituies.
Outro ponto importante a ser destacado trata do argumento de que o passivo atuarial equiparase operao de crdito luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 29), o que poderia afetar o
nvel de endividamento geral do governo. Sobre isso deve-se ressaltar que o Manual de
Demonstraes Fiscais (Relatrio de Gesto Fiscal), em seu tpico 04.02.06.05 Unio
(Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida), define que a Unio dever apresentar no Relatrio
de Gesto Fiscal, em trs tabelas separadas, as dvidas dos regimes previdencirios sob sua
responsabilidade, ou seja, dever apresentar o clculo da dvida consolidada lquida do Regime
Geral de Previdncia Social, do Regime Prprio de Previdncia Social Pessoal Civil e do Regime
Prprio de Previdncia Social Pessoal Militar. As trs dvidas so consideradas passivos atuariais
e, conforme o modelo apresentado no manual, no integram a Dvida Consolidada Lquida para fins
de cumprimento de limites fiscais. Ademais, o limite de endividamento da Unio ainda est em
regulamentao pelo Senado Federal.
Quanto argumentao sobre inexistncia de patrimnio acumulado que faa frente s
despesas projetadas (item b), importante destacar que, para se reconhecer um passivo, no
necessrio se ter um patrimnio equivalente que garanta o pagamento. Ter um patrimnio seria o
ideal, entretanto sua ausncia no elimina a obrigao futura assumida pelo governo. No caso dos
militares, a Unio optou por assumir todo o risco com o pagamento dos inativos num horizonte
temporal que coincide com a expectativa de vida dos beneficirios, e para garantir tais direitos, a
poltica adotada foi a de assuno total das obrigaes no futuro, sem quaisquer contrapartidas dos
TC 005.335/2015-9
beneficirios. Implica dizer que a evidenciao deveria ser ainda mais transparente, j que os cofres
pblicos arcaro com a totalidade das despesas que garantiro o gozo de tais direitos concedidos.
No que tange argumentao trazida pelo item c, a projeo de um fluxo futuro das despesas
com militares inativos depende de uma avaliao atuarial. Essa avaliao consiste na projeo dos
encargos da Unio com o pagamento dos militares inativos. Sugere-se que se utilize a tcnica de
aturia, por ser a mais adequada para calcular estimativas de obrigaes que trazem em seu
contedo os riscos de eventos incertos.
Outro argumento (item d) trazido pelo gestor trata da ausncia de normativos que ofeream
orientao para os registros contbeis. Sobre isso, entende-se que, se a administrao pblica
federal est em processo de convergncia com as normas internacionais de contabilidade, as Ipsas
podem ser consideradas o ponto de partida para uma regulamentao especfica para a situao.
Sobre o item e, cabe ressaltar que o registro do passivo atuarial no tem por objetivo
propiciar o controle rotineiro sobre as despesas de natureza obrigatria no presente. Trata-se de um
instrumento de evidenciao e de transparncia sobre a capacidade do governo em garantir que os
direitos concedidos sejam cumpridos no futuro. Projetar uma dvida significa, alm de prestar
contas sociedade, oferecer subsdios para que seja feita uma anlise sobre a sustentabilidade do
conjunto de compromissos governamentais no mdio e longo prazos, luz do planejamento
governamental.
Por fim, considerando que o pagamento de encargos com militares da Unio uma poltica
que envolve decises que perpassam pela anlise no apenas do Ministrio da Defesa, mas tambm
do Ministrio da Fazenda e da Presidncia da Repblica, prope-se a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Casa Civil da Presidncia da Repblica e aos Ministrios da Defesa e da Fazenda que

realizem estudo conjunto para avaliar as melhores prticas internacionais de prestao de
contas dos encargos com militares inativos, incluindo no escopo do estudo a necessidade de
registros contbeis ou elaborao e divulgao de demonstraes especficas sobre a situao
das despesas futuras com os militares.
Falha de Divulgao do Dficit Atuarial do Regime Geral de Previdncia Social

O Regime Geral de Previdncia Social est previsto no art. 201 da Constituio Federal. O
texto dispe que a previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter
contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e
atuarial. As principais leis que normatizam o RGPS so a 8.212/1991 e a 8.213/1991, que tratam
sobre o financiamento da seguridade social e o plano de benefcios do RGPS, respectivamente.
Outro dispositivo importante que contempla normas sobre RGPS a Lei Complementar
101/2000. O art. 68 determina a criao do Fundo Geral de Previdncia Social (FRGPS).
Entretanto, at o exerccio de 2013, no havia um fundo contbil para o RGPS. Apesar da existncia
de uma unidade oramentria para o RGPS, na realidade, todas as despesas do RGPS ocorriam
dentro de rubricas contbeis do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), junto com outros gastos
daquela autarquia, tais como despesas administrativas, de pessoal e de benefcios assistenciais.
Em razo do disposto na LRF, bem como em recomendao proferida nas Contas de Governo
dos exerccios de 2011 e 2012, foi criado o rgo Siafi 37.904 (Fundo do Regime Geral da
Previdncia Social), em que se apropriam todas as receitas e despesas do RGPS e por meio do qual
TC 005.335/2015-9
se gerenciam os ativos e passivos do regime. Em consequncia, as contas do RGPS j se encontram
contabilizadas nesse fundo desde o incio de 2014.
Apesar de o FRGPS permitir um acompanhamento mais efetivo da situao financeira do

regime geral, por meio das demonstraes financeiras, ainda no possvel avaliar a viabilidade
econmica futura do FRGPS, pois no so contabilizados os valores de supervit ou dficit atuarial.
Atualmente a avaliao atuarial do RGPS publicada apenas nos Projetos de Lei de Diretrizes
Oramentrias e no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria do ltimo bimestre de cada ano,
em ateno aos arts. 4, 2, inciso IV, alnea a, e 53, 1, inciso II, ambos da Lei Complementar
101/2000. Essa avaliao elaborada como um fluxo financeiro futuro de receitas e despesas para
um perodo de 35 anos, apurando o dficit ou supervit para cada ano futuro. No grfico a seguir
possvel verificar a projeo dos dficits do RGPS em relao ao PIB (2014 a 2060), conforme
apurado na avaliao atuarial:
Necessidade de Financiamento do RGPS 2014 a 2060
% do PIB
10.00%
9.00%
8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
4.00%
3.00%
2.00%
1.00%
20
14
20
17
20
20
20
23
20
26
20
29
20
32
20
35
20
38
20
41
20
44
20
47
20
50
20
53
20
56
20
59
0.00%
Fonte: Relatrio de Projees Atuariais do RGPS (PLDO e RREO).
De acordo com o Ministrio da Previdncia Social e conforme destacado nas Contas do

Governo da Repblica de 2013, o Regime Geral de Previdncia Social um sistema aberto de
previdncia social, e qualquer pessoa, exercendo atividade remunerada em algum momento de sua
vida, segurada obrigatria do sistema. Mas a vinculao da pessoa ao RGPS pode no ser
permanente, ou seja, embora a filiao ao regime ocorra apenas uma vez, o perodo contributivo do
trabalhador pode ser interrompido e retomado inmeras vezes ao longo de sua vida laboral. Alm
disso, o RGPS um sistema de repartio simples, em que no h acumulao de reservas.
Ainda assim, foi recomendado ao Ministrio da Previdncia Social que inclusse nos
relatrios de avaliao atuarial do Regime Geral de Previdncia Social o balano atuarial do regime,
com os valores presentes das projees, e ao INSS que inclusse em notas explicativas s
demonstraes financeiras do Fundo do Regime Geral da Previdncia Social o balano atuarial do
regime. Em resposta, o Ministrio da Previdncia Social entendeu que no caberia a elaborao de
um balano atuarial para o RGPS que pudesse estabelecer um valor estimado de dficit ou supervit
atuarial do RGPS e que fosse aproveitado para fins de registro no BGU.
Por outro lado, o TCU destacou nas Contas de Governo da Repblica de 2013 que as
justificativas apresentadas pelo MPS no so suficientes para o no reconhecimento do resultado
TC 005.335/2015-9
atuarial no BGU, pois, dado que j existem projees atuariais no projeto de LDO e no RREO,
bastaria calcular tambm o valor presente dessas projees para uma determinada data focal, a uma
taxa de juros tecnicamente vivel, o que resultaria em um valor de dficit/supervit atuarial, o qual
poderia ser evidenciado nas demonstraes financeiras do FRGPS e no BGU.
Porm, em razo da complexidade da matria, ainda no h convico sobre a necessidade de

incluso desse valor no Balano Geral da Unio. Conforme destacado nas Contas do Governo de
2013, h grande variedade de abordagens internacionais sobre a relao entre Contas de Governo e
Contas de Previdncia Social. Por exemplo, nos EUA, so preparadas demonstraes contbeis
especficas para apresentar os dficits atuariais da previdncia social e de outros grupos
relacionados ao conceito mais amplo de seguridade social.
Nesse sentido, foi criado um grupo de trabalho por meio da Portaria Conjunta 218, de
19/12/2014, da Casa Civil, Ministrio da Previdncia Social e Fazenda, para realizar estudo que
avalie as melhores prticas internacionais de prestao de contas da previdncia social e verifique a
necessidade de elaborao e divulgao de informaes especficas sobre a situao atuarial da
previdncia social, em atendimento recomendao XXI constante do Parecer Prvio do TCU
sobre as Contas do Governo de 2013.
Alm disso, as atividades do referido grupo de trabalho balizaro o atendimento tanto da
recomendao XIX, para que o Ministrio da Previdncia Social inclua nos relatrios de avaliao
atuarial do Regime Geral de Previdncia Social RGPS o balano atuarial do regime, com base em
valores presentes das projees, quanto a recomendao XX, emitida ao INSS para incluir em notas
explicativas s demonstraes financeiras do FRGPS o balano atuarial do regime, ambas tambm
das Contas do Governo da Repblica relativas ao exerccio de 2013.
Dessa forma, cabe a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Previdncia Social e ao Ministrio

da Fazenda, sob a coordenao do primeiro, que apresentem em at 180 dias os resultados
obtidos pelo Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014,
especificamente no que tange:
a) aos resultados sobre a avaliao das melhores prticas internacionais de prestao de
contas da previdncia social e a necessidade de elaborao e divulgao de informaes
especficas sobre a situao atuarial da previdncia social;
b) incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social nos relatrios de
avaliao atuarial; e
c) incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social em notas
explicativas das demonstraes financeiras do FRGPS e da Unio.
5.3.1.1.2 Passivos Contingentes: insuficincia de evidenciao contbil

A Ipsas 19 define proviso como um passivo de prazo ou valor incertos, devendo ser
reconhecida quando a entidade tem uma obrigao presente (legal ou no formalizada) como
resultado de evento passado, quando seja provvel que ser necessria uma sada de recursos que
incorporam benefcios econmicos ou potencial de servios para liquidar a obrigao e quando
possa ser feita uma estimativa confivel do montante da obrigao.
Em casos como o de um processo judicial, pode-se discutir tanto se certos eventos ocorreram
TC 005.335/2015-9
quanto se esses eventos resultaram em uma obrigao presente. Nessa situao, a entidade deve
determinar se a obrigao existe na data da divulgao das demonstraes ao considerar toda a
evidncia disponvel, incluindo, por exemplo, a opinio de peritos. Para isso, deve-se considerar:
c quando for mais provvel que existe uma obrigao presente na data do balano, a entidade
deve reconhecer a proviso (se os critrios de reconhecimento forem satisfeitos); e
n) quando for mais provvel que no existe uma obrigao presente na data do balano, a entidade
divulga um passivo contingente, a menos que seja remota a possibilidade de uma sada de
recursos que incorporam benefcios econmicos.
Considera-se, portanto, que provises so contingentes porque so incertas quanto ao seu

prazo ou valor, mas sero reconhecidas como passivo exatamente porque so obrigaes presentes e
presume-se que possa ser feita uma estimativa confivel. De outro modo, os passivos contingentes
no so reconhecidos, porque a sua existncia somente ser confirmada pela ocorrncia ou no de
um ou mais eventos futuros incertos, no totalmente sob o controle da entidade. Devendo esses,
entretanto, constarem de notas explicativas.
A Ipsas 19 prev, tambm, que o uso de estimativas parte essencial da elaborao de
demonstraes contbeis e no prejudica a sua confiabilidade. Isso especialmente verdadeiro no
caso de provises, que pela sua natureza so mais incertas do que outros elementos do balano.
Exceto em casos extremamente raros, a entidade capaz de determinar um conjunto de desfechos
possveis e, dessa forma, fazer uma estimativa da obrigao que seja suficientemente confivel para
ser usada no reconhecimento da proviso.
Nesse contexto, por fora do disposto no 3 do art. 4 da LRF e em complemento ao exigido
no 2 do art. 165 da Constituio Federal, a LDO deve apresentar anualmente, em anexo
especfico, avaliao acerca dos riscos fiscais passveis de interferir no equilbrio das contas
pblicas. Essas contingncias decorrem principalmente de aes judiciais em que a Unio figura no
polo passivo, capazes, portanto, de impactar negativamente o oramento federal.
Dessa feita, com base no Anexo V Riscos Fiscais, da Lei 13.080/2015 LDO de 2015,
constatou-se que foram estimados os seguintes valores:
Riscos decorrentes dos Passivos Contingentes 2015
R$ bilhes
Discriminao
Natureza Tributria
Administrao Direta
Autarquias e Fundaes
Processo de
Reconhecimento
Garantias Internas e
Externas
Empresas Estatais
Total
Responsv Estimativ
el
a
PGFN
397,81
PGU
321,85
PGF
58,5
STN
113,2
STN
44,1
EEs
-
4,1
939,56
Fonte: Anexo de Riscos Fiscais da LDO 2015.
Importa mencionar que, no Anexo V, os riscos decorrentes de passivos contingentes podem

ser classificados conforme a natureza dos fatores que lhes do origem, bem como por rgos
responsveis pela sua gesto. Ademais, esclarece o governo federal que, seguindo as regras de
contabilidade internacional, no so includas as demandas judiciais em que o risco de derrota foi
considerado remoto, devido reduzida probabilidade de prejuzo ao Errio, ou ainda as demandas
TC 005.335/2015-9
em que o risco praticamente certo, assim consideradas aquelas em que os valores j esto
previstos em oramento para pagamento mediante a sistemtica de precatrios. Em outras palavras,
nos Anexos de Riscos Fiscais consideram-se somente os litgios que so provveis ou possveis de
afetarem as contas pblicas, devendo ser, portanto, evidenciados nos demonstrativos financeiros da
entidade, de acordo com a boa prtica contbil.
De outro modo, em que pese o alto risco de realizao dessas despesas e, por conseguinte, o
possvel impacto na administrao das finanas federais, no se verifica no Balano Geral da Unio,
em semelhana ao apontado no Relatrio das Contas do Governo de 2013, nenhum lanamento
contbil especfico referente a provises para esses estoques contingentes.
A fim de se analisar mais detidamente o assunto, encaminharam-se requisies aos rgos
envolvidos. Em resposta, a STN, a PGF, a PGU e a PGFN informaram, em sntese, que, em
decorrncia da recomendao exarada no mbito das Contas de 2013, foi expedida a Portaria-AGU
40, de 10/2/2015, que busca estabelecer critrios e procedimentos a serem adotados pela AdvocaciaGeral da Unio na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio, suas
autarquias ou fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais. Importante salientar que tal
normativo, conforme destacado pela prpria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, vincula
tambm a PGFN, nos termos do 1 do art. 2 da Lei Complementar 73/1993.
As Procuradorias-Gerais esclareceram, ainda, que cabe a elas a tarefa de efetuar o clculo da
probabilidade de perda nas demandas judiciais, classificando-as, por exemplo, como risco de perda
possvel ou provvel. A partir dessas informaes, os rgos competentes notadamente o
Ministrio do Planejamento e o Ministrio da Fazenda podero proceder atividade contbiloramentria de provisionar ou classificar determinado valor como passivo contingente.
Adicionalmente, a STN informou que, para o BGU 2014, no foi possvel identificar,
tempestivamente e com preciso, as demandas judiciais constantes do Anexo de Riscos Fiscais que
j deveriam estar reconhecidas como proviso no passivo da Unio, uma vez que o Anexo V da
LDO no segrega as demandas entre obrigaes que tenham provvel sada de recursos com valor
estimado confivel (o que seria uma proviso a ser registrada) das que tenham possveis ou
provveis sadas de recursos, mas que no seja possvel estimar o valor de maneira confivel (esses
dois ltimos casos seriam passivos contingentes, divulgados apenas em nota explicativa). A STN
reforou que, com a Portaria-AGU 40/2015, ser possvel analisar de forma mais segura os passivos
contingentes que devero ser reconhecidos na contabilidade (proviso) ou apenas demonstrados em
notas explicativas.
Em outro momento, a STN aduziu que, com a adoo do novo Plano de Contas Aplicado ao
Setor Pblico (Pcasp), a partir de 1/1/2015, a Coordenao Geral de Contabilidades e Custos da
Unio (Ccont) adequou as rotinas contbeis para receber registros de qualquer passivo por
competncia. Citou, como exemplo, os passivos contingentes classificados como perda provvel
que devero ser reconhecidos como provises pelas respectivas unidades responsveis.
Com efeito, ao analisar a PCPR 2014, verifica-se que foram divulgados, nas notas
explicativas do BGU item 5.2.6.1, nota 14.3 , os passivos contingentes da administrao direta,
suas autarquias, empresas pblicas dependentes e fundaes, consignados no Anexo V da LDO
2015. Logo, pode-se concluir que a Unio optou por considerar todas as demandas judiciais
atualmente existentes como possveis perdas, no sendo feita nenhuma estimativa de proviso
para essas contingncias.
No obstante, cabe observar que a PGU, a PGF e a PGFN esclareceram que, no que concerne
s aes judiciais administradas por aquelas Procuradorias-Gerais, j passaram a realizar a
TC 005.335/2015-9
classificao de suas demandas de acordo com a Portaria-AGU 40/2015. No que tange anlise do
contedo dessa portaria, entende-se que seus preceitos alinham-se ao Mcasp e aos demais
normativos contbeis a respeito do reconhecimento, mensurao e evidenciao de provises e
passivos contingentes referentes s aes judiciais ajuizadas contra a Unio.
Nesse sentido, considera-se que os efeitos decorrentes do tratamento contbil, ora proposto,
para as demandas judiciais em que a Unio figura no polo passivo tero como resultado a
evidenciao de informaes relevantes s necessidades de tomada de deciso dos usurios; e
confiveis, no sentido de que as demonstraes contbeis sejam neutras, imparciais, prudentes e
completas em todos os aspectos, representando fielmente a posio patrimonial, o desempenho
financeiro, os fluxos de caixa e a substncia econmica das transaes.
Diante do exposto, entende-se pertinente realizar a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que, com base nos critrios contbeis pertinentes e na
Portaria-AGU 40/2015, promova o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao de
provises e passivos contingentes relativos aos riscos fiscais decorrentes de aes judiciais
impetradas contra a Unio.
5.3.1.2 Retificao Irregular dos Restos a pagar no processados

De acordo com o art. 36 da Lei 4.320/1964, so considerados Restos a Pagar (RP) as despesas
empenhadas no decorrer do exerccio, mas no pagas at o seu encerramento, em 31 de dezembro,
distinguindo-se as processadas das no processadas. Entende-se por processadas e no processadas,
respectivamente, as despesas liquidadas e as no liquidadas, conforme preconiza o art. 67 do
Decreto 93.872/1986.
Ainda de acordo com a supramencionada lei (art. 92), os restos a pagar, sejam processados ou
no, compem a dvida flutuante, que faz parte do conjunto de obrigaes consignadas no passivo
da entidade de acordo com a apurao no final do exerccio. A Lei Complementar 101/2000
estabeleceu que a escriturao contbil das inscries em Restos a Pagar deve ser feita de modo a
evidenciar o montante e a variao da dvida pblica no perodo.
Cabe destacar, ainda, que o inciso II do art. 50 da Lei Complementar 101/2000 disps que o
regime contbil da despesa, sob o enfoque patrimonial, deve ser o da competncia. E a assuno de
compromisso, segundo a lei, tambm dever ser registrada segundo esse regime, ou seja, os
compromissos contabilizados devero ter ultrapassado o estgio do fato gerador.
Em razo disso, esta Corte, em trabalho anterior que culminou no Acrdo 158/2012-TCUPlenrio, determinou STN que estabelecesse uma sistemtica de verificao dos empenhos no
liquidados, de forma que fosse possvel, quando da inscrio em restos a pagar, identificlos/classific-los em restos a pagar exigveis ou restos a pagar no exigveis. Sendo restos a
pagar exigveis aqueles que j transcorreram, sob o enfoque patrimonial, o estgio do fato gerador.
E restos a pagar no exigveis aqueles que no transcorreram, sob o enfoque patrimonial, o
estgio do fato gerador, em cumprimento ao estabelecido no art. 50 da LRF. Essa determinao foi
cumprida pela STN, que passou a segregar os restos a pagar no processados em a liquidar e em
liquidao.
TC 005.335/2015-9
Restos a Pagar no processados e respectivas retificaes no Balano Patrimonial da Unio

R$ milhes
Passivo
Passivo Financeiro
Restos a Pagar no processados
A Liquidar
Em Liquidao
Passivo No Financeiro
Retificao dos Restos a Pagar
no Processados a liquidar
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
188.362
184.804
3.557
185.131
179.856
5.275
150.401
146.547
3.853
116.937
-
103.282
-
92.125
-
67.941
-
(184.804)
(179.856)
(146.547)
(116.937)
(103.282)
(92.216
)
(67.941)
Fonte: STN.
Nos exerccios de 2012, 2013 e 2014, os restos a pagar exigveis, representados no Balano
Patrimonial pelo item RP no processados em liquidao, no foram retificados. J os RP no
processados a liquidar foram retificados no Passivo No Financeiro, conforme demonstrado na
tabela acima.
Dessa forma, a retificao reiterada dos restos a pagar a liquidar, no valor de R$ 184,804
bilhes, registrada no Passivo No Financeiro do Balano Patrimonial de 31/12/2014, causa
distoro no valor real do total do passivo. Esse procedimento, alm de ser contrrio norma
vigente, ainda provocou uma distoro na informao contbil registrada no Passivo No
Financeiro, subavaliando-o em 3,93%, em 2014. Embora o registro da retificao no gere impacto
na apurao do supervit financeiro, h prejuzo na integridade da informao, podendo inclusive
evidenciar um Passivo No Financeiro negativo, em certas situaes.
Conquanto j tenha sido discutida anteriormente, no mbito desta Corte, a retificao de RPs
no processados configurou-se como uma distoro relevante registrada no Balano Patrimonial da
Unio de 31/12/2014, em desconformidade com a determinao outrora proferida pelo TCU. Ainda
assim, entende-se desnecessrio fazer reiteraes das propostas j consignadas em processo
anterior, uma vez que, de acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico e o
novo Plano de Contas Aplicado ao Servio Pblico, a partir de 2015 os Restos a Pagar no
Processados a Liquidar no mais sero evidenciados no passivo do Balano Patrimonial, que
passar a apresentar o critrio circulante ao invs de financeiro. Eles devero ser registrados apenas
em contas de controle oramentrio, porm sendo evidenciados os montantes do ativo e passivo
financeiro em quadro auxiliar do Balano Patrimonial.
5.3.1.3 Ausncia de registro de passivos da Unio relativos ao repasse de recursos de
programas sociais
O art. 50, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que a despesa e a assuno
de compromisso sero registradas segundo o regime de competncia. Conforme as normas
internacionais de contabilidade para o setor pblico (Ipsas 1), regime de competncia o regime
segundo o qual transaes e eventos so reconhecidos quando ocorrem. Portanto, o referido
dispositivo da LRF obriga o reconhecimento de todos os passivos da Unio na ocorrncia do fato
gerador.
Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, passivos so obrigaes
presentes da entidade, derivadas de eventos passados, cujos pagamentos se esperam que resultem
para a entidade sadas de recursos capazes de gerar benefcios econmicos ou potencial de servios.
Esse conceito consistente com o que adotado pelas normas internacionais (Ipsas).
Na auditoria do BGU 2014, constatou-se que o passivo da Unio est subavaliado em
aproximadamente R$ 37,15 bilhes, em decorrncia de passivos ocultos relacionados ao atraso no
TC 005.335/2015-9
repasse de recursos a bancos controlados pela Unio, mais especificamente o Banco do Brasil, a
Caixa Econmica Federal e o BNDES, para pagamentos entre outras, de despesas de
responsabilidade do governo federal referentes a benefcios sociais e previdencirios, ao Bolsa
Famlia, ao Abono Salarial e Seguro-Desemprego, subsdios de financiamento agrcolas etc. As
instituies financeiras, no papel de agentes financeiros, efetuaram os pagamentos de tais valores
aos respectivos beneficirios mas no tm recebido, do Tesouro Nacional, no mesmo dia, o repasse
dos referidos recursos.
A questo est sendo tratada pelo TCU no mbito do processo TC 021.643/2014-8, que
originou os Acrdos 825/2015 e 992/2015, ambos do Plenrio. O processo tem como objetivo
analisar repasses do governo federal s instituies financeiras, com vistas a identificar eventuais
irregularidades.
Para a anlise dos montantes referentes a esses passivos, foi utilizada a informao constante
como crdito a receber do Tesouro Nacional nas seguintes instituies financeiras.
a)
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social:

As notas explicativas das demonstraes contbeis do BNDES de 30/6/2014 esclarecem que o
montante de R$ 7,48 bilhes a receber do Tesouro Nacional refere-se a equalizao da remunerao
de programas incentivados pelo governo federal (Pronaf, Revitaliza, Agrcolas e Programa de
Sustentao do Investimento PSI) com taxa menor que a TJLP.
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto ao BNDES
Programa de Sustentao do Investimento, a STN informou que esto registrados na conta contbil
6.3.1.1.0.00.00 RP no processados a liquidar, da Unidade Gestora: 170700 Copec - Unidade
Oramentria e Financeira no montante de R$ 8.754.577.287,00.
Em relao aos esclarecimentos feitos pela STN, cabe ressaltar que tais valores foram
registrados apenas em contas de controle oramentrio, sem o registro do passivo exgivel
correspondente, embora o BNDES tenha registrado o crdito a receber do Tesouro Nacional. Alm
disso, conforme j consignado em auditorias do BGU de exerccios anteriores, os valores
registrados em RP no processados a liquidar tm sido irregularmente retificados no passivo do
Balano Geral da Unio, quando deveriam ser compensados no ativo conforme dispe o item 9.1.5
do Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio. Ademais, a divergncia entre o montante informado pela
STN e o montante registrado nas demonstraes Contbeis do BNDES totaliza R$ 1,27 bilho,
comprometendo sobremaneira a confiabilidade das informaes contbeis do BGU.
b) Passivos junto ao Banco do Brasil Equalizao da Safra Agrcola e Ttulos e Crditos a
Receber junto ao Tesouro Nacional:
As notas explicativas das demonstraes contbeis consolidadas do Banco do Brasil do
exerccio de 2014 registram R$ 2,26 bilhes a receber do Tesouro Nacional relativos a Alongamento
de Crdito Rural, R$ 1,55 bilho relativo a ttulos e crditos a receber do Tesouro Nacional e R$
10,92 bilhes relativos a equalizao de taxas Safra Agrcola (Lei 8.427/1992).
Valores a receber do Tesouro Nacional Banco do Brasil
R$ bilhes
Item
Alongamento de Crdito Rural
Ttulos e crditos a receber
Equalizao de taxas safra agrcola
Total
2014
2013
2,26
1,55
10,92
14,73
Fonte: Demonstraes Contbeis Consolidadas do Banco do Brasil do exerccio de 2014
1,34
1,39
6,33
9,06
TC 005.335/2015-9
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto ao Banco do Brasil, a
STN informou que esto registrados na conta contbil de 6.3.1.1.0.00.00 RP no processados a
liquidar, da Unidade Gestora 170700 - Copec - Unidade Oramentria ,no montante de R$
11.255.278.613,00.
Em relao aos esclarecimentos feitos pela STN, cabe ressaltar novamente que tais foram
registrados apenas em contas de controle oramentrio, sem o registro do passivo exgivel
correspondente, embora o Banco do Brasil tenha registrado o crdito a receber do Tesouro
Nacional. conforme j consignado em auditorias do BGU de exerccios anteriores, os valores
registrados em RP no processados a liquidar tm sido irregularmente retificados, ou seja,
deduzidos do total dos passivos no BGU. Ademais, a divergncia entre o montante informado pela
STN e o montante registrado nas demonstraes contbeis do Banco do Brasil totaliza R$ 3,48
bilhes, comprometendo sobremaneira a confiabilidade das informaes contbeis do BGU.
c) Passivos junto Caixa Econmica Federal Bolsa Famlia, Abono Salarial e Seguro
Desemprego:
A Caixa uma instituio financeira vinculada ao Ministrio da Fazenda que exerce o papel
de agente operador de programas sociais de transferncia de renda e da poltica nacional de
habitao. Como tal, recursos prprios da Caixa foram utilizados em 2013 e 2014 para o pagamento
de dispndios de responsabilidade da Unio no mbito dos seguintes programas: Bolsa Famlia,
Seguro Desemprego e Abono Salarial, gerando os crditos referidos neste item.
As notas explicativas das demonstraes contbeis da Caixa Econmica Federal do exerccio
de 2014 registram R$ 1,99 bilho de crdito relativo a programas sociais.
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto Caixa, a STN
informou que os atrasos, se existirem, devem ser informados pelos ministrios responsveis pelos
referidos programas.
d) Passivos junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio:
O item 8.b das notas explicativas das demonstraes contbeis FGTS do exerccio de 2013
apresentam o montante de R$ 12,95 bilhes registrados como Outros Crditos Tesouro Nacional
Pagamentos a Ressarcir. Desse montante, R$ 606,3 milhes referem-se a valores relacionados
Resoluo-CCFGTS 574/2008; R$ 5,7 bilhes decorrem de adiantamentos efetuados pelo FGTS no
mbito do Programa Nacional de Habitao Urbana do Programa Minha Casa Minha Vida, ainda
no cobertos pela Unio, e R$ 6,6 bilhes esto relacionados arrecadao da contribuio social
de que trata a Lei Complementar 110/2001.
Valores a receber do Tesouro Nacional FGTS
R$ bilhes
Item
Contribuio Social ( LC 110/2001)
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)
Resoluo-CCFGTS 574/2008
Total
2013
2012
6,63
5,71
0,61
12,95
2,54
4,11
0,57
7,22
Fonte: Demonstraes Contbeis do FGTS do exerccio de 2013.
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto ao FGTS, a STN
informou que a Lei 11.977/2009 respalda o FGTS a utilizar disponibilidades para adiantamento dos
recursos da subveno. Dado que esses adiantamentos sero ressarcidos pela Unio ao FGTS
devidamente atualizados pela taxa Selic, no h prejuzo financeiro para o referido fundo. A STN
informou ainda que, entre 2009 e maro de 2015, j foi reembolsado ao FGTS o valor de R$ 1,9
bilho, havendo monitoramento financeiro permanente para honra dos compromissos assumidos.
TC 005.335/2015-9
Em relao aos esclarecimentos feitos pela STN, cabe ressaltar que, ainda que os
adiantamentos do FGTS sejam ressarcidos atualizados pela taxa Selic, a ausncia do registro desses
passivos da Unio compromete a transparncia e as informaes contbeis, subavaliando o passivo
da Unio.
RECOMENDAES
Secretaria do Tesouro Nacional que adote as providncias necessrias para garantir o

reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos passivos relativos ao repasse de recursos
de programas sociais junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social e ao
Banco do Brasil;
Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com o Ministrio do Trabalho e Emprego e
com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que adote as providncias
necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos passivos
relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto Caixa Econmica Federal (Bolsa
Famlia, Abono Salarial e Seguro Desemprego);
Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com o Ministrio das Cidades, que adote as
providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos
passivos relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto ao Fundo de Garantia por
Tempo de Servio.
5.3.1.4 Subavaliao do resultado da equivalncia patrimonial de 2014 em R$ 15 bilhes

De acordo com o art. 16, 2, da Resoluo-Bacen 4.192/2013, que dispe sobre a
metodologia para a apurao do patrimnio de referncia, os instrumentos elegveis a capital
principal devem ser registrados contabilmente como passivos e reclassificados como patrimnio
lquido apenas para fins de divulgao das demonstraes financeiras.
Em decorrncia desse dispositivo, vigente desde 1/10/2013, consta da nota explicativa 6 ao
BGU de 2014 que os registros referentes s participaes societrias da Unio em instituies
financeiras foram objeto de ajuste, mediante a excluso dos valores registrados sob essa rubrica dos
respectivos clculos de equivalncia patrimonial.
Todavia, a partir da anlise da evoluo dos valores registrados como instrumentos elegveis
a capital principal nos demonstrativos do Banco do Brasil, da Caixa e do BNDES, principais
instituies financeiras com participao da Unio, constatou-se que o BNDES j possua, em
30/9/2013, R$ 15 bilhes sob essa rubrica.
Assim, o ajuste referente excluso desse montante, equivocadamente inserido no clculo da
equivalncia patrimonial do BNDES em 2013, deveria ter sido efetuado no exerccio de 2014,
conforme preceituam as normas contbeis relativas realizao de ajustes de exerccios anteriores,
ou seja, mediante registro diretamente no patrimnio lquido (Manual de Contabilidade Aplicado ao
Setor Pblico, item 02.05.00, Normas Brasileiras de Contabilidade NBC T 16.5, Ipsas 3, e Lei
6.404/1976, art. 176, 5, inciso IV, alnea h).
Entretanto, o ajuste em questo teve como contrapartida o resultado do exerccio, mais
especificamente a conta de perda na apurao de equivalncia patrimonial, consoante evidenciado
na nota de lanamento 2014NL000489 (UG/Gesto 170510/00001 Coordenao-Geral de
Participaes Societrias), de 3/12/2014. Diante disso, o resultado da equivalncia patrimonial de
2014 restou subavaliado em R$ 15 bilhes.
TC 005.335/2015-9
Ainda em relao a esses ajustes na apurao da equivalncia patrimonial, deve-se destacar a
ausncia de evidenciao dos efeitos deles decorrentes sobre os saldos de abertura, apresentados
para fins de comparao.
A informao contbil deve ter como caracterstica a comparabilidade, de modo a permitir ao

seu usurio a anlise da situao da entidade ao longo do tempo (Mcasp item 04.05.03, NBC T 1,
CPC 00). Por conseguinte, diante da hiptese de ajuste por erro, como ocorrido no presente caso, o
reconhecimento deve ser efetuado mediante a correo dos valores apresentados para fins
comparativos. (NBC T 19.11, Pronunciamento Tcnico CPC 23 e Pronunciamento Conceitual
Bsico CPC 00, Ipsas1 e 3).
A no realizao de tais ajustes nos saldos de equivalncia patrimonial, relativos ao exerccio
anterior, tendem a influenciar equivocadamente a tomada de decises dos usurios, pois evidenciam
uma evoluo no fidedigna das informaes examinadas.
Diante de tais consideraes, prope-se a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que, na hiptese de realizao de ajuste de exerccio

anterior, observe as prticas contbeis aplicveis, inclusive no que tange readequao das
informaes apresentadas para fins comparativos.
5.3.1.5 Divergncias de R$ 7 bilhes em saldos da Dvida Ativa da Unio

A Dvida Ativa da Unio DAU composta por crditos da Fazenda Pblica, de natureza
tributria ou no tributria, exigveis pelo transcurso do prazo para pagamento, inscritos nessa
rubrica, na forma da legislao prpria, aps apurada a sua liquidez e certeza. As regras de
reconhecimento contbil da DAU encontram-se no item 03.05.00 Parte III Procedimentos
Contbeis Especficos do Mcasp, bem como na macrofuno 02.11.12 Dvida Ativa da Unio
do Manual Siafi.
No processo de contabilizao da DAU administrada pela PGFN, utiliza-se o Sistema
Integrado da Dvida Ativa Sida, que armazena informaes gerenciais da dvida ativa. O Sida
alimenta o Siafi, por meio de rotina de processamento informatizado mensal conhecida como Fita
DAU.
Nos Relatrios e Pareceres Prvios das Contas do Governo da Repblica de 2012 e 2013,
verificou-se divergncias nos saldos da DAU entre os sistemas Sida e Siafi em valores de
aproximadamente R$ 135,4 bilhes e R$ 133,9 bilhes, respectivamente. No Balano Geral da
Unio do exerccio de 2014, a divergncia apurada de pouco mais de R$ 7 bilhes, segundo a
Nota 4 do item 5.2.6.1 da PCPR 2014 e documentos acostados ao Ofcio 423/2015-PGFN/PG.
Apesar da persistente divergncia nos saldos dos dois sistemas, percebe-se uma grande
reduo no valor dessa diferena, resultado dos esforos do Grupo de Trabalho constitudo pela
Portaria 310/2014-GMF, de 4/4/2014 em conciliar os valores de arrecadao e o estoque dos
crditos da dvida ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos gestores/arrecadadores e os
saldos contbeis de arrecadao lquida da receita da dvida ativa registrados no Siafi.
Ademais, o Grupo de Trabalho, em minuta do relatrio parcial encaminhada a este Tribunal,
props a efetivao de nova sistemtica de conciliao dos crditos inscritos em dvida ativa
tributria, que ser uma rotina a ser implantada pela seccional contbil da PGFN, com periodicidade
mensal, imediatamente aps os registros da Fita DAU, por meio da anlise das informaes do Siafi
TC 005.335/2015-9
em conciliao com o relatrio emitido pelo Sida.

Assim, apesar da divergncia entre os saldos do Sida e do Siafi em 2014, no ser proposta
recomendao, tendo em vista que a PGFN tem aperfeioado a conciliao contbil desses saldos,
sem prejuzo de que o Tribunal acompanhe a matria em futuras auditorias do BGU.
5.3.1.6 Divergncia de R$ 1,7 bilho em saldos de emprstimos e financiamentos concedidos
pelo Tesouro ao BNDES
Compete ao Sistema de Administrao Financeira Federal, em especial ao seu rgo central
a STN administrar os haveres financeiros do Tesouro Nacional (art. 12, inciso II, da Lei
10.180/2001). Compete STN tambm, na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade
Federal, estabelecer normas e procedimentos para o adequado registro contbil dos atos e fatos da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da administrao pblica
federal (art. 18, inciso II, da Lei 10.180/2001).
Segundo a PCPR 2014, relativamente administrao dos haveres, compete ao Tesouro
Nacional a coordenao e operacionalizao dos pagamentos de compromissos decorrentes de
contratos firmados sob sua responsabilidade, alm da contabilizao de saldos e pagamentos
(amortizao de principal e encargos) em sistemas de registros. Dos grupos de haveres gerenciados
pela STN, ressaltam-se aqueles originrios de legislao especfica, pois so os mais relevantes em
termos de saldo devedor e de fluxo de recebimento de juros e principal.
Dentre esses haveres, merecem destaque os emprstimos e financiamentos concedidos ao
BNDES. Somente em junho e dezembro 2014 houve a emisso, sob a forma de colocao direta,
em favor do BNDES, de ttulos da Dvida Pblica Mobiliria Federal, no montante total de R$ 60
bilhes, conforme autorizaes da Lei 13.000/2014 e da MP 661/2014.
Para confirmar o saldo dos haveres do Tesouro junto ao BNDES, em 31/12/2014, foram
solicitadas informaes a esse banco e Coordenao-Geral de Gerenciamento de Fundos e
Operaes Fiscais Cofis/STN, responsvel por administrar a quase totalidade desses haveres. O
BNDES, por meio da Nota AF/Depco 11/2015, informou que nessa data o saldo dos emprstimos e
financiamentos concedidos pelo Tesouro Nacional era de R$ 470.676 milhes. Esse saldo o
mesmo apresentado no Balano Patrimonial Consolidado de 31/12/2014 do banco (nos itens
Obrigaes por Emprstimos e Repasses do Passivo).
J a Cofis informou, por meio do Ofcio 98/2015/Coger/STN, a posio, ao final de 2014, dos
contratos administrados por ela, referentes ao BNDES e BNDESPAR, no montante de R$ 501.798
milhes. Via-se, portanto, uma divergncia de R$ 31.122 milhes entre os saldos informados pelo
BNDES e pela Cofis em 31/12/2014. Considerando todos os saldos registrados no Siafi referentes a
haveres junto ao BNDES, conforme a tabela seguinte, essa divergncia chegava R$ 37.232 milhes.
Saldos no Siafi dos emprstimos e financiamentos concedidos pelo Tesouro ao BNDES em
31/12/2014
R$ milhes
Conta Contbil / UG
11231.00.00 - Emprestimos
Concedidos
170512 - Coafi
Detalhamento da conta
Saldo
PF1705517 - BNDES-Contrato 517 (G2)
1.790
12231.00.00 - Emprestimos
Concedidos
170705 - Cofis
00383281000109 - BNDES Participacoes SA
2.254
Conta Contbil / UG
12232.01.00 - Financiamentos
Concedidos
170526 - Cofis - Projeto Bird
76600
170705 - Cofis
TC 005.335/2015-9
Detalhamento da conta
Saldo
BNDESPAR
33657248000189 - Banco Nacional de
499.544
Desenvolvimento
Total
501.798
Desenvolvimento
Desenvolvimento
Total
Total Geral
3.458
862
4.320
507.908
Fonte: Siafi.
Instada a apresentar comentrios sobre a divergncia, a STN esclareceu que havia uma
diferena de classificao entre os contratos celebrados entre as partes. Alguns contratos entre a
Unio e o BNDES (Contratos 867, 963, 964 e 1018/PGFN/CAF), classificados como instrumentos
elegveis ao capital principal, foram registrados contabilmente como passivos e reclassificados
como patrimnio lquido apenas para fins de divulgao das demonstraes financeiras do banco,
em consonncia com as disposies do Conselho Monetrio Nacional (Resolues-CMN
4.192/2013 e 4.193/2013). Dessa forma, grande parte da divergncia apontada por este Tribunal, ou
R$ 35.539 milhes, pode ser explicada por essa peculiaridade na classificao para fins de
divulgao.
Alm de transcrever as notas explicativas s demonstraes do BNDES que detalharam o
assunto (Notas 16, item c, e 26), a STN apresentou conciliao entre os registros no Siafi e os
dados apresentados nas demonstraes do BNDES. Essa conciliao pode ser visualizada na tabela
a seguir.
Conciliao dos saldos dos haveres do Tesouro junto ao BNDES no Siafi e nas demonstraes
financeiras do banco 31/12/2014
R$ milhes
Saldo no Passivo do Balano Patrimonial Consolidado do BNDES (item Obrigaes por

Emprstimos e Repasses)
(+) Saldo no PL do Balano Patrimonial Consolidado do BNDES (item Instrumento elegvel ao
capital principal)
(=)
(+) Proviso referente aos instrumentos elegveis ao capital principal
(+) Saldo em duplicidade no Siafi (Contrato142 PGFN/CAF, quitado pelo BNDES em 2014)
(-) Diferena a maior no clculo dos saldos dos contratos pelo BNDES, em razo de
arredondamentos, casas decimais, e juros pro rata
(=) Saldo total no Siafi
470.676
35.539
506.215
947
862
(116)
507.908
Fonte: Coger/STN.
No que se refere proviso, a STN esclareceu que se trata dos juros do exerccio de 2014,
relativos aos instrumentos elegveis ao capital principal, ainda no pagos pelo BNDES. O valor de
R$ 947 milhes teria sido apurado por estimativas da STN e o seu pagamento pelo BNDES
encontrar-se-ia amparado pelo Parecer PGFN/CAS 326/2015. No entanto, no restou evidenciado
pela STN que o registro dessa proviso de fato ocorreu em 2014.
inegvel que a discrepncia entre os registros contbeis no Siafi e os dados apresentados nas
demonstraes financeiras do BNDES, objeto de verificao por parte de firma de auditoria
independente, compromete a confiabilidade das informaes do Balano Patrimonial da Unio. Tal
constatao denota uma superavaliao dos ativos representados pelos emprstimos e
TC 005.335/2015-9
financiamentos concedidos, da ordem de R$ 1,7 bilho, que merece ser ressaltada ao usurio do
BGU.
Dessa forma, cabe tecer recomendao STN, nos seguintes termos:

RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que aprimore os mecanismos de controle dos saldos de

emprstimos e financiamentos concedidos, notadamente daqueles originrios de legislao
especfica, apresentando, em notas explicativas ao BGU, as razes das eventuais divergncias
que subsistirem, a exemplo daquela observada entre os saldos no Siafi e nas demonstraes
financeiras do BNDES, em 31/12/2014, para os haveres do Tesouro Nacional junto a esse
banco.
5.3.1.7 Uso de metodologia de mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a

receber diversa daquelas estabelecidas pelo rgo Central de Contabilidade
A conta ajuste para perdas de crditos a receber constituda em funo da existncia de
riscos ou incertezas quanto ao recebimento desses crditos, em respeito ao Princpio da Prudncia,
estabelecido pela Resoluo-CFC 750/1993, alterada pela Resoluo-CFC 1.367/2011. Sua
estimativa tem por base os provveis valores de realizao desses ativos e sua mensurao deve ser
realizada por metodologia contabilmente aceita e que evidencie adequadamente o risco de crdito.
Para o reconhecimento de crditos tributrios a receber e de sua conta redutora, ajuste para
perdas de crditos a receber, o rgo central do Sistema de Contabilidade Federal (STN) publicou a
macrofuno 02.03.33 Crdito Tributrio a Receber e Proviso do Manual Siafi. Nessa
macrofuno, determinou-se que seria usado um dos trs mtodos de mensurao da conta de
ajuste: (i) avaliao de estoque para clculo da proviso; (ii) histrico de recebimentos passados ou
(iii) valores inscritos em dvida ativa. Determinou-se, ainda, que a metodologia adotada deveria ser
divulgada em notas explicativas.
Em cumprimento ao normativo, consta no item 5.2.4.10 da PCPR 2014 a informao de que
fora utilizada, para a mensurao das perdas estimadas dos crditos tributrios, a metodologia
baseada no histrico de recebimentos passados, em observncia ao Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Pblico, Parte II Procedimentos Contbeis Patrimoniais.
Ocorre que, aps analisar as memrias de clculo do ajuste para perdas fornecidas a este
Tribunal,verificou-se que no estava sendo adotada a metodologia de histrico de recebimentos
passados, tampouco as demais metodologias possveis determinadas pela STN, de tal forma que
houve distoro do ndice de recebimento desses ativos de curto e de longo prazo e dos valores de
constituio e contabilizao de ajustes para perdas provveis no exerccio de 2014.
O ndice de recebimento constante das memrias de clculo apresentadas a esta Corte de
Contas de 99,04%. Porm, em reclculo realizado com base na metodologia de histrico de
recebimentos passados, o mesmo ndice se reduziu para 8,34%. Tal fato superavaliou o ativo de
crditos tributrios a receber de curto e de longo prazo.
ndice de recebimento dos crditos tributrios
O clculo feito pela Secretaria da Receita Federal
Pela metodologia do
Pela metodologia
do Brasil diverge daquele previsto na metodologia do
MCASP (5 edio) e do
apresentada
Manual Siafi
histrico de recebimentos passados por utilizar, como
99,04%
8,34%
parmetro para a elaborao do ndice de recebimento,
o somatrio das variaes de saldos de crditos tributrios a receber, e no os valores dos estoques
TC 005.335/2015-9
desses crditos, como previsto na norma. Esse procedimento majorou o ndice de recebimento em
cerca de doze vezes.
Ao ser questionada sobre o uso de forma de clculo diversa daquelas constantes dos
normativos orientadores da matria, a RFB, por meio do Ofcio 10/2015-RFB/Audit/Diaex,
simplesmente informou que seguiu orientao apresentada pela STN em 2012.
Ademais, cabe lembrar que, segundo o Mcasp, a metodologia com base na avaliao de
estoque para clculo do ajuste para perdas a que melhor reflete a situao patrimonial da entidade.
E, como exemplo de boa prtica da aplicao dessa metodologia, vislumbra-se a Resoluo-Bacen
2.682/1999, que dispe sobre critrios de classificao das operaes de crdito e regras para
constituio de proviso para crditos de liquidao duvidosa.
Ao ser dada a oportunidade de comentar este tpico, a RFB, por meio da Nota
RFB/Audit/Diaex 15/2015, apresenta dois apontamentos a seguir resumidos. Afirmou que a
utilizao da forma de clculo prescrita pelo Manual Siafi e pela 5 edio do Mcasp geraria um
ajuste de perdas de crditos tributrios a receber muito alto, que no retrataria a realidade desses
crditos, tendo em vista sua caracterstica de serem altamente recebveis. E acrescentou a
informao de que a 6 edio do Mcasp, vigente para o exerccio de 2015, no mais prope a
metodologia de clculo de ajuste a valor recupervel, facultando ao ente a sua escolha.
Em anlise ao primeiro apontamento, pode-se afirmar que a RFB no poderia ter optado pelo
uso da metodologia de histrico de recebimentos passados para a mensurao de ajuste a valor
recupervel, visto que, segundo o prprio rgo, tal metodologia no retrata a realidade desses
crditos. De modo semelhante, entende-se tambm que o rgo no poderia ter-se utilizado de
forma de clculo diversa da preconizada pela macrofuno 02.03.33 Crdito Tributrio a
Receber e Proviso do Manual Siafi, haja vista ser essa a orientao ento vigente para tal clculo.
J com relao ao segundo apontamento, que se refere faculdade dada aos entes para
escolha da metodologia de clculo de ajuste a valor recupervel para o exerccio de 2015, cabe
lembrar que permanece vigente para o governo federal, para o exerccio de 2015 a macrofuno
02.03.33 Crdito Tributrio a Receber e Proviso do Manual Siafi, que determina a utilizao
de uma das trs metodologias de mensurao da conta de ajuste para perdas de crditos a receber.
Ante o exposto, cabe proferir as seguintes recomendaes:
RECOMENDAES
Secretaria da Receita Federal do Brasil que, com base em estudo prvio, adote metodologia
para mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a receber que melhor reflita a
realidade de recebimento desses crditos;
Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal do Brasil
e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, bem como com outros rgos que julgar
necessrios, considerando a peculiaridade de cada tipo de crdito e de acordo com as prticas
contbeis aceitas, que elabore e normatize a metodologia para ajuste para perdas de crditos a
receber da Unio.
5.3.1.8 Falta de confiabilidade sobre o valor do patrimnio imobilirio da Unio

O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o rgo responsvel por administrar o
patrimnio imobilirio da Unio por meio da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU). Os bens
pblicos subdividem-se em bens de uso especial, bens de uso dominial e bens de usos comum.
TC 005.335/2015-9
Consideram-se bens de uso especial os edifcios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimento da administrao federal, inclusive os de suas autarquias. Os dominiais so os bens
que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito
pessoal, ou real de cada uma dessas entidades, ou seja, destinados a aluguel ou venda. As rodovias e
estradas federais, praas, redes de saneamento, redes eltricas, as terras devolutas, lagos e rios
conforme situaes especficas, as florestas, o mar territorial, entre outros, so considerados bens
pblicos de uso comum integrantes do domnio da Unio.
De acordo com a Portaria Interministerial STN/SPU 322/2001, o Sistema de Gerenciamento

dos Imveis de Uso Especial da Unio (Spiunet), gerenciado pela SPU, a principal fonte
alimentadora do Siafi para efeito de contabilizao dos imveis, mantendo a tempestiva
compatibilidade entre as informaes existentes nos dois sistemas. Os rgos e entidades pblicos
federais, fundaes e autarquias, e empresas estatais dependentes so responsveis pelo
cadastramento dos imveis de uso especial de propriedade da Unio no Spiunet, nos termos da Lei
Complementar 101/2000.
J os imveis dominiais da Unio so cadastrados no Sistema Integrado de Administrao
Patrimonial (Siapa), tambm gerenciado pela SPU. Os dados do Siapa so registrados na conta
1.4.2.1.1.12.00 Bens Dominiais/Dominicais, por meio da gerao automtica de arquivo
magntico.
5.3.1.8.1 Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial da Unio
No desempenho da gesto dos imveis da Unio, a SPU utiliza o Spiunet, que atualiza em
tempo real o Siafi, conforme a macrofuno 02.11.07 Imveis de Propriedade da Unio do
Manual Siafi, com os valores atribudos aos imveis de uso especial. No que se refere s avaliaes
desses imveis, a SPU emitiu a Orientao Normativa Geade 4/2003, vigente at 2/12/2014, que
estabelecia o prazo mximo de dois anos de validade das avaliaes.
No entanto, auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio em 2014 (TC 013.087/20142, Acrdo 171/2015-TCU-Plenrio) constatou que, em relao aos bens de uso especial da Unio,
h um grande nmero de avaliaes vencidas (aproximadamente 50%) e que as Superintendncias
Estaduais de Patrimnio da Unio no conseguem manter atualizada a avaliao imobiliria dos
bens sob sua responsabilidade, conforme normativos
vigentes poca. Constatou-se tambm que h um
Aproximadamente 50% dos imveis
percentual expressivo de imveis de uso especial cujo constantes do sistema SPIUnet possuem
valor apresentado no Spiunet no reflete o que, de
data de avaliao vencida. Isso significa
fato, pode ser apontado em funo de suas
que pelo menos a metade dos bens que
caractersticas, sendo que 75% das unidades
compem o total da conta de Imveis de
Uso Especial, registrada no valor de R$
federativas auditadas apresentaram subavaliao dos
359 bilhes, no reflete o seu valor real.
imveis selecionados na amostra e 41,6%
apresentaram superavaliao. Essas deficincias provocam distores significativas na conta de
imveis de uso especial, cujo montante apresentado no Balano Geral da Unio de 2014 soma R$
359 bilhes.
A auditoria concluiu ainda, em funo das amostras testadas, que h significativo quantitativo
de imveis constantes do sistema SPIUnet que no esto registrados pelo seu valor real, ou prximo
deste, ocasionando descumprimento do disposto no art. 3A da Lei 9.636/1998.
Diante das deficincias apresentadas, percebe-se que a falta de confiabilidade nos valores dos
imveis de uso especial da Unio se deu, em grande parte, por um grande nmero de avaliaes
vencidas ou por dados que no refletem os valores de mercado. Alm disso, a auditoria do TCU
TC 005.335/2015-9
constatou que as superintendncias estaduais encontram dificuldades em empreender gestes para
que os rgos da administrao pblica mantenham essas informaes atualizadas e que as prprias
superintendncias no conseguem manter atualizada a avaliao imobiliria dos bens sob sua
responsabilidade.
A falta de confiabilidade nos valores registrados dos imveis de uso especial e a

desatualizao das avaliaes de tais imveis comprometem a avaliao do patrimnio da Unio,
provocando distores no Balano Patrimonial difceis de quantificar, alm de prejuzo no controle
dos imveis pela administrao pblica.
Tendo em vista as determinaes j feitas no mbito do Acrdo 171/2015-TCU-Plenrio,
sero monitoradas na auditoria do Balano Geral da Unio referente ao exerccio de 2015 as aes
adotadas para corrigir as deficincias nos registros contbeis dos bens imveis de uso especial da
Unio.
5.3.1.8.2 Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis dominiais da Unio
As orientaes normativas relativas avaliao de bens e atualizao de Plantas Genricas de
Valores (PGVs), instrumentos utilizados para atualizao dos imveis de uso dominiais da Unio,
esto expressas na Instruo Normativa-SPU 1/2014. Embora ocorram com frequncia as revises
desses valores, a grande maioria das PGVs analisadas ao longo de auditoria realizada pelo TCU em
2014 (TC 013.087/2014-2) no refletem a realidade dos imveis dominiais da Unio no tocante a
seu valor de mercado, ocasionando descumprimento do disposto no art. 3A da Lei 9.636/1998.
O TCU, por diversas vezes, promoveu aes de controle na Secretaria do Patrimnio da
Unio, tendo constatado inmeras deficincias e oportunidades de melhorias no Sistema Integrado
de Administrao Patrimonial Siapa, sistema de gesto dos imveis dominiais da Unio. O TCU,
inclusive, tambm j deliberou acerca da necessidade de integrao das informaes das cobranas
de crditos patrimoniais feitas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional com a base de dados
do sistema Siapa, conforme item 1.5.1.9 do Acrdo 100/2010-TCU-2 Cmara. Assim, foi
constatado que h significativa quantidade de imveis dominiais cadastrados no sistema Siapa cujos
valores apresentados no refletem seu valor real, bem como bens cadastrados com valores irrisrios,
provocando divergncias de grande materialidade no total de bens de uso dominiais, cujo saldo no
Balano Geral da Unio de 2014 totaliza R$ 37,8 bilhes.
A auditoria do TCU concluiu que h percentual significativo de bens dominiais da Unio que
no esto devidamente precificados, ou seja, em face dos resultados obtidos (50% das equipes de
auditoria relataram inconsistncias nos valores), pode-se afirmar que existe grande quantidade de
bens dominiais incorretamente avaliados na base de dados do
Auditoria do TCU constatou que,
Siapa, conforme apontado nos relatrios das equipes locais.
das unidades analisadas, 50%
Alm disso, embora ofcio enviado pela SPU afirme que haja
delas apresentaram subavaliao
um alto ndice de atualizao das PGV, conclui-se que esses
nos imveis dominiais da Unio,
dados no refletem valores de mercado.
correspondente aos estados de
Embora a SPU j tenha iniciado o planejamento de
Alagoas, Cear, Esprito Santo,
reestruturao de seus sistemas, percebe-se que a falta de
Pernambuco, Rio Grande do Sul e
confiabilidade no valor dos imveis de uso dominiais d-se tambm pela falta de atualizao dos
sistemas informatizados e por deficincia nos controles internos.
A deficincia encontrada na avaliao e mensurao dos imveis dominiais da Unio impacta
de forma negativa a arrecadao de receitas patrimoniais da Unio, em funo da base de dados
deficiente e incompleta. O problema apresentado tambm compromete a avaliao do patrimnio da
TC 005.335/2015-9
Unio, provocando distores no Balano Patrimonial difceis de quantificar, alm de prejuzo no
controle dos imveis pela administrao pblica.
Ante o exposto, tendo em vista as determinaes j feitas no mbito do Acrdo 171/2015TCU-Plenrio, sero monitoradas na auditoria do Balano Geral da Unio referente ao exerccio de
2015 as aes adotadas para corrigir as deficincias dos bens imveis dominiais da Unio.
5.3.1.8.3 No contabilizao dos imveis destinados a reforma agrria
O Acrdo 578/2010-TCU-Plenrio determinou que o Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (Incra), em conjunto com a SPU e a STN, contabilizasse todos os valores de
imveis sob sua administrao, permanente ou temporariamente.
No exerccio de 2011, o Incra instituiu um Grupo de Trabalho visando elaborao de um
fluxo simplificado de andamentos processuais e sua repercusso contbil. Nesse mesmo exerccio,
foi solicitada STN a criao/alterao de contas e eventos contbeis para o registro no ativo
imobilizado da autarquia. Assim, a STN criou, em 2011, a conta 1.4.2.1.1.22.64 Imveis a
Registrar destinados Reforma Agrria, para o registro dos imveis adquiridos para fins de reforma
agrria.
O Incra estabeleceu, ento, um cronograma de registro dos imveis obtidos para fins de
reforma agrria, que vai de 3/5/2014 at 31/12/2018. Embora haja o cronograma de aes, o TCU
constatou que grande parte dos imveis destinados a reforma agrria no esto contabilizados no
Balano Geral da Unio. Tambm verificou-se a existncia de imveis da Unio irregularmente
registrados em nome do Incra, o que exigir procedimentos e atos especiais da autarquia e da SPU
para sua regularizao.
Informaes apresentadas pelo Incra evidenciaram que, de um total de 7.242 imveis obtidos
para fins de reforma agrria, sendo deles 1.092 registrados em cartrio em nome do Incra, apenas
343 foram registrados no Balano Patrimonial da Unio em 2014, gerando um impacto de R$ 1,8
bilho, correspondendo a mais de 34% da conta contbil Bens Dominiais No Registrados no Siapa
no exerccio de 2014. Em resposta ao Ofcio de Requisio 6-83/2015-TCU/Semag, a SPU
informou a proposta de instituio de Grupo de Trabalho, em conjunto com o Incra e a STN, com o
objetivo de estabelecer um plano de ao para contabilizar todos os valores de imveis sob a gesto
da autarquia.
Imveis sob responsabilidade do Incra
Formas de
Obteno
Desapropriao
Compra e Venda
Arrecadao
Sequestro
Herana Jacente
Adjudicao
Transferncia
Outras Formas
Total
N de
Imveis
5.528
531
717
1
1
2
1
461
7.242
Registrados em
Registrados no
Cartrio
Balano Patrimonial
em nome do Incra
395*
3
531**
332
146
3
1
1
1
1
2
2
1
1
15
1.092
343
Fonte: Incra.
* Imveis com pelo menos um ttulo definitivo emitido;
TC 005.335/2015-9
** Projetos de Assentamento criados em terra pblica sem registro contbil em nome do Incra.
Percebe-se que a falta de registro dos imveis adquiridos para fins de reforma agrria deu-se
por omisso de gestores em no priorizar o registro contbil dos imveis e pelas dificuldades
operacionais em identificar os imveis. Embora o Incra j tenha apresentado plano de ao com
cronograma em que se compromete a efetuar o registro contbil dos imveis destinados reforma
agrria de forma gradual, o montante dos imveis destinados a reforma agrria ainda no
contabilizados no Balano Geral da Unio, pela proporo apresentada, provoca distores
materialmente relevantes no valor dos imveis dominiais da Unio.
Ante o exposto, tendo em vista o Acrdo 3.050/2014-TCU-Plenrio, que tratou das
determinaes e recomendaes ao Incra, ser monitorado na auditoria do Balano Geral da Unio
referente ao exerccio de 2015 o cumprimento do cronograma estabelecido pela autarquia, bem
como os resultados do grupo de trabalho proposto pela Secretaria de Patrimnio da Unio para a
contabilizao dos bens imveis sob a administrao do Incra.
5.3.1.8.4 Deficincias na mensurao da depreciao de bens mveis e imveis
Segundo a doutrina contbil, depreciao a reduo do valor dos bens pelo desgaste ou
perda de utilidade por uso, ao da natureza ou obsolescncia. Amortizao a reduo do valor
aplicado na aquisio de direitos de propriedade e quaisquer outros, inclusive ativos intangveis,
com existncia ou exerccio de durao limitada, ou cujo objeto sejam bens de utilizao por prazo
legal ou contratualmente limitado. J a exausto a reduo do valor, decorrente da explorao, dos
recursos minerais, florestais e outros recursos naturais esgotveis.
Em decorrncia das mudanas na contabilidade do setor pblico com o objetivo de melhorar a
informao contbil, a Unio comeou a efetuar os lanamentos relativos depreciao do ativo
imobilizado a partir de 2010, conforme a macrofuno 02.03.30 do Manual Siafi, intitulada
Reavaliao, reduo a valor recupervel, depreciao, amortizao e exausto na administrao
direta da Unio, autarquias e fundaes. Por outro lado, os procedimentos relacionados
depreciao dos bens imveis s foram normatizados no final de 2014, com a publicao da
Portaria Conjunta STN/SPU 3/2014.
A tabela a seguir demonstra a variao ocorrida desde o perodo em que foi iniciada a
implantao do registro da depreciao de bens mveis no patrimnio da Unio, em 2010, at o
incio do registro da depreciao dos bens imveis, em 2014.
Registro do Imobilizado no Balano Patrimonial da Unio 2010 a 2014
R$ milhes
Imobilizado
Bens Mveis e Imveis
Depreciaes, Amortizaes e Exaustes
de Bens Mveis
Depreciaes e Amortizaes de Bens
Imveis
2014
2013
2012
2011
2010
748.672
661.797
536.184
302.720
260.447
761.336
676.794
542.600
307.526
263.545
-10.695
-15.006
-6.425
-4.815
-3.107
-1.978
Fonte: Siafi.
Aps recomendaes do TCU, em 2014 passou a ser feito o registro da depreciao dos bens
imveis da Unio. A SPU informou que, em razo da inexistncia de funcionalidades no Spiunet
para contabilizao da depreciao diretamente no sistema, o grupo de trabalho formado em
conjunto com a STN elaborou uma estimativa da depreciao acumulada at 2013 para os imveis
cadastrados no Spiunet, usando a metodologia definida na Portaria Conjunta STN/SPU 3/2014.
TC 005.335/2015-9
No entanto, informaes fornecidas pela SPU por meio do Ofcio 247/2015 mostraram que a
depreciao acumulada at 2013 dos bens imveis registrados no Spiunet, no obstante tenha sido
fundamentada na portaria citada, no reflete a realidade. Percebeu-se que a metodologia definida foi
aplicada de forma generalizada a todos os bens registrados no sistema, resultando, em muitos casos,
em valores irrisrios para a depreciao acumulada dos bens imveis. Isso sem mencionar o baixo
valor registrado de determinados imveis, j objeto de diversas auditorias e recomendaes do
TCU. Cabe ressaltar, tambm, que a depreciao registrada refere-se apenas aos bens imveis
registrados no Spiunet, sendo desconsiderados os demais bens.
De acordo com os dados apresentados, o valor de depreciao acumulada de bens imveis at

2013, contabilizado em 2014, corresponde a apenas 0,8% do valor total dos imveis registrados no
Spiunet, valor irrisrio considerando o histrico dos bens da Unio. Esses valores inadequados
refletem no total da depreciao demonstrado no Balano Geral da Unio, conforme a tabela a
seguir.
Imobilizado e Depreciao 2014
R$ milhes
Itens do Ativo
2014
Itens do Ativo
Bens Imveis
676.563
Bens Mveis
(-) Depreciao
(1.978)
(-) Depreciao
Valor lquido
674.585
Valor lquido
0,29%
%
Depreciao/ben
s mveis
%
Depreciao/ben
s imveis
2014
84.772
Itens do Ativo
Imobilizado
(10.695) (-) Depreciao
2014
748.67
2
(12.673
)
74.077
Valor Lquido
735.99
9
1,69%
12,62%
%
Depreciao/Imobiliza
do
Fonte: Siafi.
Situando-se em menos de 2%, conforme demonstrado, verifica-se que na Unio o valor da

depreciao est muito aqum do esperado, quando comparado aos ndices de outros entes
governamentais, em que a depreciao chega a ser superior a 50% do valor do imobilizado.
TC 005.335/2015-9
Comparao da relao depreciao/imobilizado de governos

% Depreciao/Imobilizado
60
50
40
30
20
10
0
Brasil
EUA
Unio Europia
Argentina
Fontes: (1) Balano Geral da Unio de 2014;

(2) 2014 Financial Report of the U.S. Government;
(3) Consolidated annual accounts of the European Union 2013;
(4) Estados Contables de la Administracin Central al 31/12/13 Argentina.
Comparando com o percentual de depreciao sobre o imobilizado total em outros pases,

verifica-se que ainda h muito o que avanar no Brasil em termos de evidenciao do patrimnio
pblico, no que se refere rubrica depreciao do imobilizado.
Diante do exposto, entende-se que, apesar de ter sido criado o normativo regulamentando os
procedimentos de depreciao dos bens imveis, os valores registrados so resultado de uma
aplicao generalizada da metodologia, sem levar em considerao as caractersticas de cada bem e,
por isso, no refletem o real valor depreciado.
Dessa forma, a falta de confiabilidade nos valores registrados de depreciao de bens mveis
e imveis da Unio compromete a avaliao do patrimnio da Unio, provocando distores no
Balano Patrimonial difceis de quantificar, alm de prejuzo no controle dos imveis pela
administrao pblica.
Ante o exposto, cabe a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Secretaria do Patrimnio da Unio que aprimore a metodologia de clculo e registro da

depreciao acumulada de bens mveis e imveis, de forma a melhor refletir a realidade
patrimonial dos bens da Unio.
5.3.1.9 Erro de evidenciao dos Ajustes de Exerccios Anteriores no Balano Patrimonial

De acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, o Balano Patrimonial
evidencia, qualitativa e quantitativamente, a situao patrimonial da entidade pblica, por meio de
contas representativas do patrimnio pblico, alm das contas de compensao. Nesse sentido, esse
demonstrativo deve evidenciar a verdadeira situao do patrimnio em 31 de dezembro.
Embora seja apenas de carter orientador, a Instruo de Procedimentos Contbeis 3,
TC 005.335/2015-9
publicada pela STN, dispe que, caso haja saldo na conta Ajuste de Exerccios Anteriores ao final
de um exerccio, a mesma no encerrada, pois seu saldo ser evidenciado no Balano Patrimonial.
Porm, quando da abertura do exerccio seguinte, esse valor deve ser transferido para a conta
Supervit ou Dficits de Exerccios Anteriores.
No Balano Patrimonial de 2014, a conta Ajustes Patrimoniais de Exerccios Anteriores, do

Patrimnio Lquido, foi apresentada com valor zerado, embora tenha recebido registro ao longo do
ano no montante aproximado de R$ 1,3 trilho, grande parte referente ao registro do Passivo
Atuarial do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Civis.
Em resposta ao Ofcio de Requisio 7-83/2015-TCU/Semag, a STN informou que no h
tratamento especfico para a conta Ajuste de Exerccios Anteriores no Mcasp ou nas normas
CPC/IFRS. Assim, de acordo com o gestor, em funo da ausncia de norma de observao
obrigatria ou norma assemelhada para uso por analogia, a Unio definiu como prtica contbil o
uso transitrio da conta 2.4.6.2.0.00.00 (ajustes Patrimoniais de Exerccios Anteriores), sendo o seu
saldo transferido, no caso de unidades da administrao direta, para a conta 2.4.1.1.0.00.00
Patrimnio, no momento do encerramento do exerccio.
Assim, a STN optou por, no encerramento do exerccio, zerar a conta Ajuste de Exerccios
Anteriores contra a conta Patrimnio, de forma que os valores registrados ao longo do exerccio no
foram evidenciados no balano patrimonial. Essa falta de evidenciao deveu-se a uma rotina
automtica de encerramento de exerccio realizada pelo Siafi.
O encerramento da conta de Ajustes Patrimoniais de Exerccios Anteriores provocou a no
evidenciao dessa conta no Balano Patrimonial de 2014, no montante de R$ 1,3 trilho, ao passo
que a totalidade dos valores foram evidenciados na conta de Patrimnio Social/Capital Social.
Ante o exposto, cabe a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie no Balano Patrimonial os valores referentes

aos ajustes de exerccios anteriores ocorridos ao longo do perodo de referncia das
demonstraes contbeis, indicando em notas explicativas a sua natureza.
5.3.1.10 Falha na consolidao do Balano Patrimonial da Unio

O art. 50 da LRF, que trata de disposies a serem observadas na escriturao das contas
pblicas, determina, no 1, que sero excludas as operaes intragovernamentais, no caso das
demonstraes conjuntas, e, no 2, que a edio de normas gerais para consolidao das contas
pblicas caber ao rgo central de contabilidade da Unio, enquanto no implantado o conselho de
que trata o art. 67 da mesma lei.
Segundo a Parte V do Mcasp, a consolidao o processo que ocorre pela soma ou agregao
de saldos ou grupos de contas, excludas as transaes entre entidades includas na consolidao,
formando uma unidade contbil consolidada. Dessa forma, busca-se evitar a dupla contagem de
transaes ou saldos entre unidades, aumentando, assim, a utilidade dos dados consolidados.
Alm disso, o Manual da STN aborda que a consolidao pode ser elaborada em diferentes
nveis, a saber: a) intragovernamental (abrangendo cada ente da federao) e b) intergovernamental
(Contas Nacionais). Tambm informa que, segundo a doutrina, nas demonstraes consolidadas
devem ser excludos, entre outros itens, as transaes e saldos recprocos entre entidades.
TC 005.335/2015-9
Na PCPR 2014 registrou-se que, na consolidao das demonstraes contbeis, alguns saldos
das operaes intragovernamentais, ou seja, operaes realizadas dentro de um mesmo ente da
federao, so excludos por meio de regras cadastradas no Siafi. Esse procedimento permite a
eliminao das movimentaes ocorridas entre os rgos e entidades pertencentes ao mesmo ente,
de maneira que, na consolidao, as informaes sejam apresentadas sem duplicidade de valores,
permitindo que o efeito nas demonstraes seja apenas pelo saldo lquido.
No caso do Balano Patrimonial da Unio, foi observado, no detalhamento da conta contbil

1.2.2.3.1.00.00 Emprstimos Concedidos, do Ativo No Financeiro, o saldo de R$ 33.871 milhes
referente ao INSS. Em contrapartida, na conta 2.2.2.1.0.00.00 Operaes de Crdito - Interna, do
Passivo No Financeiro, h o saldo correspondente (R$ 33.860 milhes) vinculado ao INSS. Ou
seja, no houve a excluso do saldo recproco entre rgo e entidade da Unio, no caso a Cofis/STN
(UG/Gesto 170705/00001) e a Coordenao Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade
CGFOC/INSS (UG/Gesto: 510001/57202). Essa situao gerou superavaliao do Ativo No
Financeiro e do Passivo No Financeiro em quase R$ 34 bilhes.
Isso no traria, por si s, impacto materialmente relevante na situao lquida da Unio, visto
que o valor praticamente o mesmo nos dois lados do Balano. Ocorre que o valor foi objeto de
retificao do lado do Ativo, pois foi considerado no clculo da Proviso para Perdas de
Emprstimos e Financiamentos (conta contbil 1.2.2.3.9.00.00), segundo informaes prestadas
pela Cofis por meio do Ofcio 98/2015/Coger/STN.
Instada a apresentar a metodologia utilizada para o clculo dessa proviso, a Cofis informou
que consiste em projetar, para cada haver financeiro no trmino do perodo, um porcentual de
inadimplemento obtido pelo histrico de fluxos previstos e inadimplidos dos ltimos trs exerccios.
Assim, a proviso de cada haver obtida multiplicando-se seu saldo pelo porcentual calculado. No
caso de haveres com fluxo de recebimentos todo vencido, considerado um provisionamento de
100% do saldo devedor em aberto.
Sobre esses haveres, a Cofis destacou os contratos constantes da tabela a seguir, que esto
com prazo vencido e falta de pagamento h mais de doze meses:
Emprstimos vencidos e sem pagamento a mais de doze meses
R$ milhes
Detalhamento da Conta
12231.00.00 Emprstimos
Concedidos
PF1705314 - INSS Recebimentos
PF1705450 - Banco do Brasil
S/A - INSS CT NR 054/PG
510001 - Coord.Geral de
Oramento, Finanas e
Contabilidade
Total
Saldo em
31/12/201
4
Data da
Celebrao do
Contrato
33.871
4/12/1997
23.984
28/12/2001
4.130
20/12/2004
Breve Assunto
Concesso de crdito ao INSS
no valor de R$ 6 bilhes
mediante emisso de LFTs.
Vencido desde 2009.
Pagamento de dvida do INSS
junto ao Banco do Brasil.
Vencido desde 2002.
Compromisso de efetuar
pagamentos de valores devidos
pelo INSS junto a rede
bancria. Vencido desde 2009.
61.985
Fontes: Siafi e Cofis/STN.
Como se pode notar, o saldo recproco que no foi excludo para fins da consolidao do
Balano Patrimonial da Unio, ao ser retificado do lado do Ativo, gerou distoro no Passivo, e por
TC 005.335/2015-9
conseguinte, na situao lquida da Unio, em quase R$ 34 bilhes. Os outros dois saldos no foram
identificados entre as contas do Passivo no Siafi.
Sobre a presente constatao, a STN esclareceu que, at 2014, a eliminao das operaes
intragovernamentais com vistas consolidao das demonstraes contbeis, no mbito dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, no era possvel para todos os casos, pois as regras
cadastradas no Siafi somente permitiam o cadastro em nvel de conta contbil. O ativo e o passivo
aqui mencionados eram controlados em nvel de conta corrente, o que, segundo a STN, no
possibilitava a consolidao de forma correta.
Ainda, para a STN, a questo estar solucionada com a implantao do novo plano de contas,
tendo em vista a criao de mecanismos mais precisos de consolidao. Ademais, a 6 edio do
Mcasp j traria mecanismo especfico para as contas de natureza patrimonial, havendo, no entanto,
a necessidade de incluir, em 2015, orientaes adicionais sobre a consolidao de saldos recprocos
entre rgos e entidades no Manual Siafi.
Diante do exposto, cabe apontar a falha e, para evitar situaes semelhantes relatada,
recomendar STN, nos seguintes termos:
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que aprimore as regras de consolidao do Balano Geral da

Unio no Siafi, bem como as orientaes a respeito, de modo a identificar e excluir transaes
e saldos recprocos relevantes entre os rgos e entidades pertencentes Unio.
5.3.1.11 Reincidncia de falha na divulgao de transaes com partes relacionadas

Conforme apontado no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2012 e
segundo as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico Ipsas 20
Divulgao sobre partes relacionadas , as partes so consideradas relacionadas quando uma delas
tem o poder de controlar a outra ou de exercer influncia significativa sobre essa no que tange a
decises financeiras e operacionais. As operaes entre tais entidades que envolvam transferncia
de recursos ou obrigaes so consideradas transaes entre partes relacionadas.
A divulgao de tais transaes exigida pela referida norma tanto para fins de accountability
(prestao de contas, transparncia e responsabilizao nas aes de gesto), quanto para
possibilitar uma melhor compreenso da magnitude, das caractersticas e dos efeitos dessas
transaes sobre a situao financeira e patrimonial e sobre os resultados da entidade.
Diante da ausncia de divulgao dessas informaes nas notas explicativas ao BGU de 2012,
foi recomendado STN incluir em notas as seguintes informaes: a natureza dos relacionamentos
com partes relacionadas; os tipos de transaes ocorridos no exerccio com essas entidades; bem
como os elementos necessrios para esclarecer a significncia dessas transaes para suas operaes
e permitir, suficientemente, que as demonstraes contbeis forneam informaes relevantes e
confiveis para o processo de deciso e para fins de prestao de contas.
Em anlise ao cumprimento dessa recomendao no BGU de 2013, foi apontado, nas Contas
do Governo de 2013, que, embora a nota explicativa 6, referente aos crditos de gerenciamento de
fundos e operaes fiscais, trouxesse informaes com natureza de transao entre partes, tipo de
transaes ocorridas (emprstimos e financiamentos) e o valor de cada transao, no foram
apresentados os valores dos ativos e dos passivos das empresas estatais com o governo federal. Por
conseguinte, foi recomendado STN que adequasse as notas explicativas sobre transaes com
TC 005.335/2015-9
partes relacionadas aos padres e boas prticas internacionais, inclusive quanto denominao e
numerao, de modo a facilitar a identificao e a compreenso pelos usurios do Balano Geral da
Unio.
Da anlise das notas explicativas ao BGU de 2014, constata-se o no atendimento da referida

recomendao, haja vista no ter sido feita qualquer alterao em relao ao exerccio anterior no
que tange evidenciao de transaes da Unio com suas partes relacionadas. Em que pese a
apresentao de informaes com natureza de divulgao sobre partes relacionadas, no so
observados os requisitos mnimos fixados normativamente (Ipsas 20).
Nesse sentido, a STN informou, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN, que realizar
estudos com vistas adequao das notas explicativas integrantes do BGU referida norma. A
evidenciao adequada das transaes da Unio com suas partes relacionadas fornecer aos usurios
do BGU informaes relevantes para o processo de tomada de deciso e para fins de prestao de
contas.
Desse modo, faz-se necessrio reiterar a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie, em tpico individualizado das notas

explicativas, as transaes da Unio com suas partes relacionadas, com a observncia das
normas contbeis aplicveis matria, fazendo constar, no mnimo: a evidenciao das
principais partes relacionadas, com a descrio da natureza do relacionamento; as transaes
relevantes ordinrias e extraordinrias ocorridas no exerccio, incluindo os principais termos e
as receitas e despesas decorrentes de tais transaes; os ativos e passivos da Unio com suas
partes relacionadas ao trmino do exerccio; e a remunerao agregada do pessoal-chave da
administrao.
5.3.1.12 Insuficincia da evidenciao contbil das renncias de receitas

Consoante a Constituio Federal de 1988, art. 165, 6, a renncia de receita consiste em
isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. J
a Lei de Responsabilidade Fiscal informa que a renncia de receita compreende anistia, remisso,
subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou
modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e
outros benefcios que correspondem a tratamento diferenciado.
Nos Relatrios e Pareceres Prvios das Contas do Governo da Repblica de 2011, 2012 e
2013, esta Corte apontou a insuficincia de evidenciao contbil das renncias de receitas no
Balano Geral da Unio. Tal apontamento teve como fundamentao o inciso VII do art. 15 da Lei
10.180/2001 e o inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009, que determinam que o Sistema de
Contabilidade Federal deve evidenciar as renncias de receitas dos rgos e entidades federais.
Para o exerccio de 2014, percebe-se uma evoluo na evidenciao dessas renncias na
Prestao de Contas da Presidncia da Repblica. Mantiveram-se os registros dos chamados
Incentivos Fiscais (conta de deduo da receita 4.9.1.0.0.00.00) e as subvenes econmicas (conta
de despesa 3.3.3.9.0.45.00), que alcanaram os montantes de R$ 6,7 milhes e R$ 27.466 milhes,
respectivamente, e foram includas informaes sobre os gastos tributrios, alterao de alquotas e
modificao de base tributria (quando a base de clculo varia de acordo com a operao),
produzidas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, no item 5.2.5.4 da PCPR 2014. Restou, no
entanto, evidenciar contabilmente os benefcios creditcios que constam de demonstrativo elaborado
TC 005.335/2015-9
pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).
As justificativas para a no evidenciao desses benefcios creditcios no BGU de 2014

apresentada na Nota Tcnica 4/2013-Cconf/Sucon/STN/MF-DF e est baseada em dois aspectos. O
primeiro, relativo publicidade dessa informao, esclarece que os benefcios creditcios j esto
evidenciados no demonstrativo publicado pela SPE, alm do demonstrativo da estimativa e
compensao das renncias de receitas em anexo LDO e dos demonstrativos das informaes
complementares e de medidas de compensao em anexo ao PLOA. E o segundo diz respeito
forma de obteno dos valores dos benefcios creditcios, que resultam da utilizao do conceito
econmico de custo de oportunidade, normalmente no associado informao contbil.
O contraponto a essas justificativas est no contedo das normas: Lei 10.180/2001 e
Resoluo-CFC 1.133/2008. De acordo com o inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001, o Sistema
de Contabilidade Federal deve evidenciar as renncias de receitas dos rgos e entidades federais,
ou seja, sua evidenciao deve se dar tambm contabilmente, por meio dos demonstrativos
contbeis, e no impeditivo a isso o fato de as renncias de receitas estarem sendo evidenciadas
em documentos diversos, em cumprimento a normas oramentrias e fiscais.
Consoante a NBC T 16.6 Demonstraes Contbeis, aprovada pela Resoluo-CFC
1.133/2008, so demonstraes contbeis, entre outras, as notas explicativas , cujas informaes
devem ser relevantes, complementares ou suplementares quelas no suficientemente evidenciadas
ou no constantes nas demonstraes contbeis, incluindo informaes de naturezas patrimonial,
oramentria, econmica, financeira, legal, fsica, social e de desempenho. Isto , o fato de o
Demonstrativo de Benefcios Financeiros e Creditcios ser elaborado com base em conceitos
econmicos no impede que seja evidenciado em notas explicativas no BGU.
Ao avaliar este tpico, a STN, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN, manifestou
concordncia com as argumentaes apresentadas, mas sugeriu, por motivo de viabilidade tcnica,
que se faam constar como nota explicativa as informaes encaminhadas por ocasio do envio do
Projeto de Lei Oramentria Anual, quais sejam, as estimativas para os subsdios creditcios e
financeiros para o ano em curso e para os dois subsequentes.
Diante do exposto, entende-se pertinente realizar a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que faa constar nas Notas Explicativas do Balano Geral
da Unio informaes referentes renncia de receitas financeiras e creditcias, em
cumprimento ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art.
3 do Decreto 6.976/2009.
9.4 Assuntos que merecem nfase

5.4.1 Contabilizao das provises matemticas previdencirias dos servidores civis da
Unio
O regime de previdncia dos servidores civis est previsto no art. 40 da Constituio Federal,
o qual assegura previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo
ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem
o equilbrio financeiro e atuarial.
Alm da Constituio Federal, as Leis 8.112/1990, 9.717/1998, 10.887/2004 contm
TC 005.335/2015-9
dispositivos que tratam da previdncia dos servidores pblicos civis da Unio, sendo que, desses
normativos legais, o que traz impacto direto sobre as contas do Regime Prprio de Previdncia dos
Servidores Civis da Unio a Lei 9.717/1998. O art. 1 determina que os regimes prprios de
previdncia, inclusive o da Unio, devero ser organizados com base em normas gerais de
contabilidade e aturia, de modo a garantir o seu equilbrio financeiro e atuarial.
J no campo das leis complementares, destaca-se a Lei Complementar 101/2000, a qual

determina, em seu art. 4, 2, inciso IV, alnea a, que os projetos de lei de diretrizes
oramentrias devero conter avaliao atuarial dos regimes de previdncia dos servidores. Ainda
na LRF, o art. 53, 1, inciso II, obriga a publicao das respectivas projees atuariais no
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do ltimo bimestre de cada ano.
Essa avaliao atuarial representa o clculo das obrigaes e direitos previdencirios,
gerenciados pela Unio ao longo das prximas dcadas, para com servidores pblicos federais,
titulares de cargos efetivos civis, demonstrando-se os fluxos monetrios de receitas de contribuio
e despesas com pagamento de benefcios. A avaliao resulta em um instrumento gerencial de
anlise dos fluxos financeiros futuros esperados com a previdncia dos servidores pblicos da
Unio.
As informaes utilizadas na avaliao atuarial so de trs naturezas: funcional (rgo ao qual
o servidor vinculado, data de posse, data do ltimo cargo e outros); financeira (remunerao e
contribuio); e pessoal (composio familiar, data de nascimento etc.). Para a realizao das
projees, so utilizadas as seguintes variveis e hipteses: tbuas biomtricas (sobrevivncia de
vlidos e invlidos; mortalidade de invlidos; entrada em invalidez; auxlio-doena e salriomaternidade); crescimento salarial; taxa de inflao futura; reposio ou no de servidores;
alquotas de contribuio; famlia-padro; idade de entrada no mercado de trabalho; taxa de
rotatividade; taxa de juros; regras de elegibilidade; regime financeiro e mtodo de custeio.
Agrega-se avaliao atuarial, que compe o projeto de lei de diretrizes oramentrias em
cada ano, o balano atuarial das receitas e despesas futuras. Esse balano consiste no cotejamento
entre as receitas e despesas previdencirias futuras, trazidas a valor presente mediante desconto por
uma taxa de juros pr-determinada. O resultado apresentado no balano atuarial demonstra a
existncia ou no de dficit/supervit no regime previdencirio.
De acordo com levantamento nos projetos de LDO, em 2005, o valor do dficit atuarial dos
servidores civis da Unio foi estimado em R$ 357,4 bilhes. Nova estimativa, realizada em 2014,
indicou que esse valor atingiu o montante R$ 1,2 trilho, conforme grfico e tabela a seguir:
Evoluo do passivo atuarial do RPPS de servidores civis federais 2005 a 2014
R$
Dficit Atuarial
1,400,000,000,000.00
1,200,000,000,000.00
1,000,000,000,000.00
800,000,000,000.00
600,000,000,000.00
400,000,000,000.00
200,000,000,000.00
0.00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
TC 005.335/2015-9

Fonte: Projetos de leis de diretrizes oramentrias da Unio.
Balano Atuarial do RPPS dos servidores pblicos civis da Unio em 31/12/2014

R$ bilhes
Ativo
Valor Presente Atuarial das Contribuies
Sobre salrios
Sobre benefcios
Passivo
396,1 Valor Presente Atuarial dos Benefcios Concedidos
602,2
364,0
32,1
Dficit Atuarial
1.208,4 Valor Presente Atuarial dos Benefcios a Conceder
1.002,3
Total
1.604,5 Total
1.604,5
Fonte: Relatrio da Avaliao Atuarial do RPPS da Unio para a data-base 31/12/2014.
Nos ltimos Relatrios sobre as Contas do Governo da Repblica, tem sido recomendada ao
governo federal a contabilizao das provises matemticas previdencirias do RPPS-Civis nas
demonstraes contbeis da Unio, conforme o valor apurado no balano atuarial. Em cumprimento
recomendao das Contas do Governo de 2013, a STN criou uma unidade gestora para abrigar os
registros do passivo atuarial. Segundo a STN, no foi possvel segregar os clculos atuariais
individuais por rgo gestor dos inativos da Unio. O lanamento foi feito na UG STN-RPPSAtuarial (cdigo no Siafi 170579), por meio da 2014NL000001, no valor de R$
1.208.428.653.500,77 (posio do clculo em 31/12/2014). Ainda segundo a STN (PCPR 2014,
Parte V, p. 641):
o mrito das demais medidas relativas ao RPPS (como estruturao de Unidade
Gestora), ainda esto sendo estudadas e amadurecidas. O MPS est efetuando os
clculos atuariais do Regime Prprio a partir das informaes encaminhadas pelo
MPOG e demais poderes. Em relao s chamadas providncias estruturantes relativas
ao RPPS, estas continuaro a ser discutido, com vistas ao amadurecimento de possveis
encaminhamentos de Projeto Lei ao Congresso Nacional.
Portanto, considerando que houve a contabilizao das provises matemticas previdencirias
dos servidores civis da Unio, conclui-se que no h necessidade de nova recomendao aos rgos
interessados na matria, em especial, Casa Civil da Presidncia da Repblica e Ministrios da
Fazenda e da Previdncia Social.
5.4.2. Perda de R$ 14,8 bilhes na participao societria da Unio junto Petrobras

As participaes societrias da Unio em entidades sob seu controle, tais como Banco do
Brasil, Caixa, BNDES, Petrobras e Eletrobras, devem ser avaliadas pelo mtodo da equivalncia
patrimonial. De acordo com tal mtodo, o valor do investimento, inicialmente registrado a preo de
custo, aumentado ou diminudo mediante a aplicao do percentual de participao sobre o
patrimnio lquido da investida, deduzidos os resultados no realizados de operaes
intercompanhias e os adiantamentos para aumento de capital.
Conforme evidenciado nas notas explicativas ao BGU de 2014, no caso especfico da
Petrobras, o clculo do valor da participao societria foi efetuado com base nos demonstrativos da
entidade referentes ao primeiro semestre de 2014, por serem os ltimos disponveis submetidos
auditoria independente, poca da elaborao do BGU.
As demonstraes contbeis da entidade referentes aos terceiro e quarto trimestres de 2014,
respectivamente revisadas e auditadas pela auditoria independente, foram divulgadas apenas em
22/4/2015, em decorrncia dos efeitos da denominada Operao Lava Jato, investigao
conduzida pela Polcia Federal sobre denncias de atos ilcitos praticados por empresas
fornecedoras, agentes polticos e funcionrios da Petrobras, dentre outros.
TC 005.335/2015-9
Do produto entre o valor ento divulgado do patrimnio lquido da Petrobras em 31/12/2014,
R$ 310,722 bilhes, e o percentual de participao da Unio junto quela entidade, 28,674%,
obteve-se o valor da respectiva equivalncia patrimonial ao trmino do exerccio, correspondente a
R$ 89,098 bilhes.
A variao entre esse valor e aquele contabilizado no BGU de 2014, de R$ 103,871 bilhes,
apurado com base no balano patrimonial da Petrobras de 30/6/2014, que apresentava um
patrimnio lquido de R$ 362,240 bilhes, evidencia uma perda de equivalncia patrimonial no
montante de R$ 14,772 bilhes para a Unio. Embora essa perda deva ser atribuda ao exerccio de
2014, as demonstraes contbeis integrantes das presentes Contas de Governo no contemplam tal
valor, haja vista a divulgao apenas a posteriori das informaes necessrias sua apurao.
Desse modo, necessrio destacar a importncia de que os usurios das informaes
constantes do BGU de 2014 atentem para os reflexos da referida perda de equivalncia patrimonial
sobre as demonstraes contbeis divulgadas, especialmente no que se refere ao seu impacto
diminutivo sobre as rubricas participao societria e resultado da equivalncia patrimonial,
integrantes, respectivamente, do Balano Patrimonial e da Demonstrao das Variaes
Patrimoniais.
5.4.3. Ordens bancrias emitidas em dezembro para saque em janeiro

As disponibilidades de caixa da Unio, depositadas no Banco Central do Brasil, conforme
estabelecido pelo art. 164, 3, da Constituio Federal, so movimentadas sob os mecanismos da
Conta nica do Tesouro Nacional (art. 1 da Medida Provisria 2.170/2001). Dessa forma, os
recursos da Conta nica que compem o ativo financeiro do Balano Patrimonial da Unio so
mantidos no Bacen, representando uma obrigao deste perante o Tesouro Nacional. Alm disso,
cabe STN, como rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, promover a conciliao da
Conta nica com as disponibilidades no Bacen (art. 7, inciso VIII, do Decreto 6.976/2009).
A conciliao referente 31/12/2014 constou entre as notas explicativas do Balano
Patrimonial (Nota 1 Ativo Financeiro Disponvel). Comparativamente aos dados divulgados
pelo Bacen, a STN esclarece que houve diferena somente em relao ao saldo de um dos itens que
compem a Conta nica. Tal informao foi confirmada pelo Bacen, conforme a tabela a seguir.
Divergncia em saldos da Conta nica em 31/12/2014
R$ milhes
Composio da Conta nica

1 - Tesouro Nacional
2 Fundo do RGPS
3 - Recursos da Dvida Pblica
Total
Tesouro Nacional (A)

381.063
3.190
195.648
579.901
Bacen (B)
407.083
3.190
195.648
605.921
Divergncia (A-B)
(26.019)
(26.019)
Fontes: STN e Bacen.
Na mencionada nota explicativa, a STN justifica a divergncia entre os saldos em funo: a)

da contabilizao no Siafi de ordens bancrias (OBs) para pagamento no dia til seguinte (R$
22.782 milhes), cuja baixa efetiva na Conta nica no Bacen ocorreu somente em 2015; e b) da
existncia, tambm na Conta nica no Bacen, de valores no pertencentes aos Oramentos Fiscal e
da Seguridade Social (R$ 3.237 milhes). Esses valores so recursos de entidades e fundos no
pertencentes aos OFSS, que foram aplicados na Conta nica, dos quais quase a totalidade se refere
Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), R$ 3.127 milhes.
Sobre as ordens bancrias, para alguns tipos de OBs o dia da contabilizao no Siafi e o da
TC 005.335/2015-9
baixa nas disponibilidades financeiras no Bacen so diferentes. Nesse caso, o saque da Conta nica
no Bacen ocorre no dia til seguinte ao da emisso da OB no Siafi (regra de saque D+1). A tabela
seguinte detalha, por tipo de OB, aquelas que deram sada no Bacen em 2/1/2015, para 99,8% do
valor total de OBs.
Ordens bancrias emitidas em dezembro/2014 e sacadas em janeiro/2015

R$ milhes
Descrio
Quantidade
Valor total
Datas de
emisso
OBC para terceiros em

outros bancos
OBC para terceiros no
mesmo banco
OBB para mesmo
banco/ agncia
OBR rede bancria
OB pagamento pessoal
45.840
2.382
30 e 31
Regra de
saque Conta
nica
D+1
75.993
2.806
30 e 31
D+1
16.227
3.281
30 e 31
D+1
49
2.813
140.992
141.419
2.402
11.872
22.743
22.782
31
31
D+1
D+1
Tipo
de OB
11
12
13
53
58
Total
Total geral de OBs
Fonte: Siafi e Manual Simplificado de Ordem Bancria (verso: abril/2012)
No caso do dia 30, em princpio, pela regra de saque, as OBs D+1 deveriam ter ocasionado a
baixa nas disponibilidades no Bacen ainda em 2014. No entanto, o arquivo dessas OBs, juntamente
com o daquelas emitidas no dia 31, foi enviado ao Banco do Brasil somente em 31/12/2014,
conforme procedimento-padro estabelecido pela STN e acertado com o Serpro para o
encerramento do exerccio.
A evoluo do valor total de ordens bancrias emitidas nos ltimos dias de dezembro, mas
sacadas somente em janeiro, em comparao ao saldo da Conta nica em dezembro, nos ltimos
sete exerccios, ilustrada a seguir.
Ordens bancrias emitidas em dezembro e sacadas em janeiro 2008 a 2014
R$ milhes
Data
Saldo da Conta
nica (A)
31/12/2008
31/12/2009
31/12/2010
31/12/2011
31/12/2012
31/12/2013
31/12/2014
245.364
394.426
388.374
457.793
595.587
623.599
579.901
Valor total de OBs

% de OBs em relao
emitidas em dez e sacadas
Conta nica (B/A)
em jan (B)
9.834
4,01%
11.906
3,02%
16.645
4,29%
18.333
4,00%
22.789
3,83%
28.809
4,62%
22.782
3,93%
Fonte: Siafi.
Nota-se que, embora tenha ocorrido um decrscimo no valor total de OBs emitidas em
31/12/2014, em comparao a 2013, o valor continua materialmente relevante e o percentual, em
relao ao saldo da Conta nica, mantm-se no patamar observado desde 2008 (em torno de 4%).
Dessa forma, na transio dos exerccios, esse mecanismo de pagamento das OBs D+1 continua
contribuindo significativamente para a divergncia entre o saldo das disponibilidades de caixa
registradas na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo no Bacen.
Instada a apresentar comentrios acerca deste tpico, a STN destacou os fatores que
TC 005.335/2015-9
contribuem para a maior liberao de recursos ao final de cada ms e, em especial, ao final do ano:
a) volume considervel da arrecadao de recursos efetivado no final dos meses; b) presso
adicional pela liberao de recursos no final do exerccio, decorrente da abertura de crditos
adicionais em dezembro; c) grande volume de liberaes de despesas obrigatrias (pessoal,
transferncias constitucionais e benefcios previdencirios) nos ltimos dias de cada ms; e d) data
limite para emisso de empenhos em dezembro, que acarreta concentrao de pagamentos para o
final desse ms.
Especificamente sobre o montante de OBs emitidas em dezembro de 2014 e sacadas em

janeiro de 2015, a STN ressaltou que: a) R$ 11,9 bilhes corresponderam a ordens bancrias para
pagamento de pessoal, tendo em vista que a maior parte dos servidores federais recebe no primeiro
dia til do ms subsequente; b) R$ 4,5 bilhes se referem ao pagamento de despesas discricionrias,
em que houve reduo de 45% em relao ao montante pago no ltimo dia de 2013; e c) R$ 2,0
bilhes se relacionam a despesas do Programa de Acelerao do Crescimento, que tambm sofreram
uma diminuio de 21% quando comparadas ao ltimo dia de 2013.
Para a STN, o fato de o impacto das ordens bancrias emitidas nos ltimos dias do ano
ocorrer no ano seguinte decorre da prpria natureza ou sazonalidade da execuo oramentria e
financeira. Nas palavras da Secretaria, esse fenmeno ocorre todos os anos, ou seja, as ordens
bancrias emitidas nos ltimos dias de 2013 impactaram a apurao do Resultado Primrio de
2014.
Ainda que as observaes da STN sejam pertinentes, o efeito financeiro intertemporal dessas
ordens bancrias no se d exatamente na mesma proporo ao longo dos exerccios, o que pode
ocasionar superavaliao do resultado primrio do governo federal. Por conta disso, cabe, chamar a
ateno do usurio da informao do BGU sobre o fato de que o montante de ordens bancrias
emitidas em dezembro 2014, mas sacadas somente em janeiro 2015 deixou de ser computado nos
indicadores fiscais de 2014.
5.4.4. Falta de transparncia sobre a possibilidade de dispensa de recolhimento de

dividendos da Caixa
As deficincias na divulgao das polticas de dividendos das principais participaes
societrias do governo federal foram objeto de nfase no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo de 2013.
Na oportunidade, recomendou-se Caixa e ao BNDES que ampliassem a transparncia de
suas respectivas polticas de dividendos, de modo a permitir a avaliao externa da capacidade
econmico-financeira das instituies financeiras federais. Ademais, recomendou-se STN que
inclusse, em notas explicativas sobre as receitas de dividendos arrecadadas pela Unio, elementos
mnimos sobre a poltica de dividendos das principais participaes societrias do governo federal,
bem como o histrico de arrecadao desse tipo de receita em relao ao resultado primrio do
exerccio a que se referem as demonstraes contbeis e dos quatro exerccios anteriores.
Da anlise das providncias adotadas diante dessas recomendaes, contata-se que permanece
pendente de atendimento a referente transparncia da poltica de dividendos da Caixa, sobre a qual
h uma particularidade que merece destaque, conforme descrito a seguir.
De acordo com o art. 3 da Lei 12.868/2013, a Unio pode dispensar a Caixa do recolhimento
de parte dos dividendos e dos juros sobre capital prprio que lhe seriam devidos, em montante
definido pelo ministro da Fazenda, referentes aos exerccios de 2013 e subsequentes, enquanto
durarem as operaes realizadas pelo Programa Minha Casa Minha Vida, para fins de cobertura do
TC 005.335/2015-9
risco de crdito e dos custos operacionais dos financiamentos de bens de consumo durveis
destinados s pessoas fsicas do referido Programa.
Esse dispositivo foi regulamentado pela Resoluo-Bacen 4.393/2014, segundo a qual a Caixa
dever encaminhar ao Ministro de Estado da Fazenda, ao final de cada exerccio, juntamente com a
proposta de destinao do lucro do exerccio, informao sobre os valores referentes cobertura do
risco de crdito e aos custos operacionais das operaes de financiamento de bens de consumo
durveis destinadas s pessoas fsicas do Programa Minha Casa Minha Vida.
De acordo com a proposta de distribuio dos resultados de 2014 da Caixa, aprovada pelo
Conselho de Administrao e pelo Conselho Fiscal, h a previso de destinao de R$ 534 milhes
ao Programa Minha Casa Melhor.
Acerca do assunto, a STN informou que a previso normativa mencionada no causou
qualquer impacto na arrecadao de dividendos em 2014 e, at meados de abril de 2015, a proposta
de destinao de resultado de 2014 da Caixa ainda no havia sido submetida quele Ministrio,
motivo pelo qual no houve meno sobre o assunto em notas explicativas. Adicionalmente,
comprometeu-se a divulgar nos prximos BGUs os valores que eventualmente venham a ser
dispensados em razo da referida disposio normativa.
Em que pesem tais informaes, tendo em vista a atipicidade dessa natureza de destinao de
resultados e a relevncia social de sua divulgao, espera-se, por meio das recomendaes a seguir,
que haja transparncia acerca no s dos valores que efetivamente venham a ser dispensados, como
tambm da possibilidade em si de dispensa de recolhimento de dividendos.
RECOMENDAES
Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie, nas notas explicativas relativas s receitas de
dividendos da Unio, a hiptese de dispensa do recolhimento de dividendos da Caixa devidos
Unio, utilizado para cobertura do risco de crdito e dos custos operacionais das operaes
de financiamento no mbito do Programa Minha Casa Melhor, prevista no art. 3 da Lei
12.868/2013, bem como informaes sobre os valores efetivamente dispensados;
Caixa Econmica Federal que inclua, no documento de formalizao da poltica de

distribuio de resultados da instituio, informaes sobre a hiptese de dispensa de
recolhimento de dividendos da entidade em favor do Programa Minha Casa Melhor, prevista
no art. 3 da Lei 12.868/2013.
5.4.5. Obrigaes registradas no passivo financeiro em razo de insuficincia de

crditos oramentrios
O art. 35 da Lei 4.320/1964 dispe que pertencem ao exerccio financeiro as receitas nele
arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. O art. 50, inciso II, da LRF dispe que,
alm de obedecer s normas de contabilidade pblica, as despesas e a assuno de compromissos
sero registrados segundo o regime de competncia, apurando-se, em carter complementar, o
resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa.
A auditoria do BGU do exerccio de 2014 identificou o valor de R$ 1.061.582.382,53 inscrito
em uma conta contbil do passivo do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (FRGPS)
denominada Benefcios Previdencirios por Insuficincia de Crditos Oramentrios. O citado
valor refere-se a despesas com benefcios previdencirios da folha de pagamento de dezembro de
2014. O procedimento normal para apropriao dessas despesas seria o empenho, a liquidao e a
TC 005.335/2015-9
inscrio em restos a pagar, processados ou no processados. Entretanto, a contabilizao ocorreu
diferente do padro e gerou uma obrigao no passivo do FRGPS sem que houvesse o trnsito pelo
oramento da Unio.
O contador do INSS, responsvel pela contabilizao e pagamento dos benefcios

previdencirios, formalizou uma ressalva na Declarao Anual do Contador, informando a situao
e apresentando as justificativas que suportaram a deciso de empenhar e pagar despesas do
exerccio de 2014 com o oramento de 2015.
Cabe salientar que os motivos para a deciso de pagar despesas do ano anterior no ano
corrente se deram em razo da insuficincia de crdito oramentrio para empenhamento da
totalidade das despesas previdencirias do exerccio de 2014.
Esse procedimento gerou um aumento de R$ 1,061 bilho no Passivo No Financeiro do
Balano Patrimonial da Unio, registrado como obrigaes em razo da insuficincia de crditos
oramentrios para o devido empenho. Se na ocasio houvesse crditos oramentrios para
empenhar o valor da folha de benefcios, esses teriam sido registrados como Restos a Pagar
Processados ou No Processados no exerccio financeiro seguinte. Como a conta contbil de restos
a pagar faz parte do Sistema Financeiro, os valores nela registrados so computados para o clculo
do supervit financeiro do exerccio. J a conta contbil definida para registrar os R$ 1,061 bilho
integra o Sistema Patrimonial e, como tal, no gera efeitos no Sistema Financeiro.
Nesse sentido cabe alertar os usurios das informaes contbeis do governo federal que h
um registro de R$ 1,061 bilho na conta contbil 2.1.2.1.9.08.11 (Benefcios Previdencirios por
Insuficincia de Crditos de Recursos), referente folha de pagamento com benefcios de 2014,
empenhados e liquidados em janeiro de 2015 como despesas do exerccio de 2015. Esse
procedimento foi adotado em razo da falta de oramento para o empenho e no foi considerado
para apurao do supervit financeiro, dado que a conta contbil em questo faz parte do Sistema
Patrimonial da Contabilidade Pblica.
9.5 Outros Assuntos

5.5.1 Critrio de reconhecimento de crditos tributrios a receber
O reconhecimento como ativos reais nos patrimnios dos entes pblicos de crditos a
receber decorrentes de tributos e contribuies a arrecadar traz consigo implicaes jurdicas,
fiscais, oramentrias, financeiras e contbeis de impacto potencial relevante para as finanas
pblicas de toda a Federao.
Em face disso, a legalidade do registro contbil desses ativos foi analisada pelo Tribunal de
Contas da Unio no mbito do Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio. Todavia, pelo teor da deciso
prolatada, no restou claro se o regime de competncia pode efetivamente ser aplicado para
reconhecimento da receita pblica. Em razo de tal obscuridade, o Ministrio Pblico junto ao TCU
interps embargos de declarao ao mencionado acrdo, os quais ainda no foram apreciados pelo
Tribunal.
Portanto, na data-base de referncia das demonstraes contbeis da Unio (31/12/2014), e
at o encerramento da auditoria do BGU, no havia critrio para orientar o exame do
reconhecimento e da mensurao dos crditos tributrios a receber registrados no Balano
Patrimonial, inclusive provises, bem como das variaes patrimoniais deles decorrentes,
computadas na Demonstrao das Variaes Patrimoniais.
No obstante, possvel que parcela dos crditos tributrios a receber registrados no ativo da
TC 005.335/2015-9
Unio ao final de 2014 tenha se convertido em receita ainda naquele exerccio. Isso porque a
contabilizao da arrecadao de receitas pela RFB tem periodicidade decendial e baseia-se nos
fluxos de ingresso de recursos, obedecendo ao regime de caixa estabelecido no inciso I do art. 35 da
Lei 4.320/1964; ao passo que a escriturao dos respectivos crditos a receber e de suas variaes
patrimoniais tem periodicidade mensal e baseia-se na variao dos estoques apurados nos sistemas
gerenciais de cobrana, cujos dados fornecidos contabilidade possuem defasagem de um ms.
9.6 Deficincias nos controles internos contbeis

5.6.1 Divergncias de valores de imveis de uso especial registrados no Siafi e no
Spiunet
O Manual Siafi preconiza que os rgos pblicos federais devero cadastrar no Spiunet os
imveis de propriedade da Unio, de fundaes, autarquias e de empresas estatais dependentes, nos
termos da Lei Complementar 101/2000. Alm disso, o item 3.1.1.4 da mesma macrofuno
determina que a contabilizao dos imveis de uso especial (registrados no Siafi na conta
1.4.2.1.1.10.00 Imveis de Uso Especial) dever ocorrer unicamente atravs do Spiunet.
Embora todo registro na conta Imveis de Uso Especial do Siafi deva ocorrer por meio do
Spiunet, no Balano Patrimonial do exerccio de 2014 foi constatada uma diferena de R$
719.675.995,48 entre os dois sistemas.
A SPU informou que as diferenas apresentadas entre o Siafi e o Spiunet so decorrentes de
trs motivos: a) valores no pertencentes aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social; b) saldos
registrados a maior no Siafi no montante de R$ 4.550.715,94, decorrentes de diferenas cambiais
no levadas em conta pelo Spiunet; e c) lanamento manual efetuado no Siafi, fora do Spiunet, no
valor de R$ 965.000,00.
A diferena apresentada decorrente de diferenas cambiais de imveis registrados em moeda
estrangeira foi causada por deficincias tecnolgicas no Spiunet, que no possui ferramenta de
tratamento de cmbio, semelhana do tratamento automtico presente no Siafi. Por outro lado,
percebeu-se tambm deficincia nos controles internos que permitiram registro indevido na conta de
Imveis de Uso Especial do Siafi, sem passar pelo Spiunet.
Embora a STN tenha includo em nota explicativa a justificativa quanto divergncia dos
valores do Spiunet e do Siafi, a divergncia apresentada compromete a confiabilidade dos dados do
patrimnio da Unio, implicando confronto com o princpio da transparncia, alm da fragilidade
das informaes apresentadas, face s falhas nos controles impeditvos de lanamento manual.
Embora o lanamento feito fora do Spiunet tenha baixa materialidade, ele indica a fragilidade dos
mecanismos de controle e a possibilidade de que outros lanamentos incorretos voltem a ocorrer.
RECOMENDAES
Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria do Patrimnio da Unio que aperfeioem os

mecanismos de controle, incluindo as atualizaes tecnolgicas necessrias, para minimizar
as divergncias entre os saldos de bens imveis registrados nos sistemas Spiunet e Siafi;
Secretaria do Tesouro Nacional que apresente, no prazo de 90 dias, esclarecimentos sobre o

motivo de o Siafi ter permitido o lanamento manual na conta 1.4.2.1.1.10.00 Imveis de
Uso Especial, contrariando o item 3.1.1.4 da macrofuno "02.11.07 - Imveis de Propriedade
da Unio" do Manual Siafi, bem como as medidas corretivas e preventivas adotadas.
TC 005.335/2015-9
Restries Contbeis
De acordo com a Lei 10.180/2001 e o Decreto 6.976/2009, os rgos do Sistema de
Contabilidade Federal devem realizar conformidade contbil dos atos e fatos da gesto
oramentria, financeira e patrimonial praticados pelos ordenadores de despesa e responsveis por
bens pblicos, que consiste na certificao dos demonstrativos contbeis gerados pelo Siafi, vista
dos princpios e normas aplicadas ao setor pblico. Os procedimentos relativos conformidade
contbil foram disciplinados pela Secretaria do Tesouro Nacional por meio da Instruo NormativaSTN 6/2007.
Segundo a referida instruo normativa, a conformidade contbil deve ser registrada com
restrio quando observadas as seguintes situaes: a) falta de registro da conformidade de
registros de gesto; b) inconsistncias ou desequilbrios nas demonstraes contbeis; c)
demonstraes contbeis que no espelhem as atividades fins da unidade de evidenciao contbil;
d) inconsistncias detectadas em auditorias contbeis automticas do Siafi; ou e) quaisquer
inconsistncias que comprometam a qualidade das informaes contbeis. Somente se no houver
nenhuma dessas circunstncias poder ser registrada a conformidade contbil sem restrio.
Em dezembro de 2014, entre os 33 rgos contbeis superiores do Poder Executivo Federal,
seis deles (Ministrio Pblico da Unio, Ministrio da Defesa, Comando da Aeronutica e da
Marinha, Ministrio da Pesca e Aquicultura e Conselho Nacional do Ministrio Pblico) encerraram
o exerccio sem restries na conformidade contbil; para outros quatro rgos (Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, Ministrio do Esporte, Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica e
Defensoria Pblica) no constam nenhum registro de conformidade contbil. Todos os outros 23
rgos superiores apresentaram algum tipo de restrio. A tabela a seguir classifica os rgos
contbeis superiores segundo a mdia de restries por rgo contbil subordinado.
Restries contbeis dos rgos superiores do Poder Executivo Federal 2014
Cdig
o
rgo Superior
36000 Ministrio da Sade

33000 Ministrio da Previdncia Social
Ministrio da Agricultura, Pecuria e
22000 Abastecimento
30000 Ministrio da Justia
38000 Ministrio do Trabalho e Emprego
Ministrio do Desenv. Social e Combate
55000 Fome
42000 Ministrio da Cultura
41000 Ministrio das Comunicaes
56000 Ministrio das Cidades
53000 Ministrio da Integrao Nacional
44000 Ministrio do Meio Ambiente
63000 Advocacia-Geral da Unio
32000 Ministrio de Minas e Energia
Ministrio do Planejamento, Oramento e
20113 Gesto
Ministrio da Cincia, Tecnologia e
24000 Inovao
28000 Ministrio do Desenv, Ind. e Comrcio
Mdia de
Quantidad N rgos
Restries por
e
Subordinad
rgos
Restries
os
Subordinados
87
6
14,5
27
3
9,0
17
78
21
2
10
3
8,5
7,8
7,0
14
55
20
26
45
37
4
18
2
8
3
5
9
9
1
5
7,0
6,9
6,7
5,2
5,0
4,1
4,0
3,6
3,5
24
23
7
7
3,4
3,3
Cdig
o
39000
54000
20101
25000
52121
26000
35000
Total
rgo Superior
Exterior
Comando do Exrcito
Ministrio da Educao
TC 005.335/2015-9
Mdia de
Quantidad N rgos
Restries por
e
Subordinad
rgos
Restries
os
Subordinados
6
8
50
15
5
128
1
716
2
3
19
9
4
111
1
231
3,0
2,7
2,6
1,7
1,3
1,2
1,0
3,1
Fonte: Siafi.
Como visto, as demonstraes contbeis de 2014 dos rgos superiores do Poder Executivo
Federal apresentaram 716 restries. Em mdia, foram 21,6 ocorrncias por rgo superior.
Considerando os 231 rgos contbeis (unidades de evidenciao) vinculados aos rgos
superiores, a mdia reduz-se para 3,1 restries. Em relao a 2013, houve reduo de 11,8% no
nmero absoluto de restries e de 12,7% na mdia de restries por rgo subordinado.
A tabela seguinte apresenta os dados distribudos de acordo com a codificao das restries
registradas nos rgos superiores do Poder Executivo da Unio.
Restries Contbeis por Cdigos do Siafi 2014
Cdi
go
642
318
315
657
674
656
680
659
Descrio
Falta ou Evoluo Incompatvel com o Ativo
Imobilizado
No Atendimento da Orientao rgo Contbil
(Set/Central)
Falta/Restrio Conformidade de Registros
Gesto
Convnios a Aprovar com Data Expirada
Saldos Alongados em Contas Transitrias
(Passivo Circulante)
Convnios a Comprovar com Data Expirada
Divergncia Valores Liquidados X Passivo
Financeiro
Convnios a Liberar Expirados
Outros 70 cdigos de restries

Total
Quantid
ade
86
%
12,01
%
57 7,96%
54 7,54%
50 6,98%
35 4,89%
35 4,89%
36 5,03%
21 2,93%
47,77
342
%
716 100%
Fonte: Siafi.
Entre as 716 restries registradas, 86 referem-se a falta ou evoluo incompatvel com o

ativo imobilizado. Outras 57 foram classificadas como no atendimento da orientao do rgo
contbil (setorial ou central). Falta de registro de qualquer tipo de conformidade de gesto
responsvel por 7,5% das restries.
Cabe destacar que, no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2013, foi feita recomendao
para que a STN orientasse as setoriais contbeis a justificar a permanncia das restries contbeis.
Embora tenha havido uma reduo de 11,8%, entre 2013 e 2014, no mbito do Poder Executivo,
TC 005.335/2015-9
ainda considerada elevada a quantidade de restries registradas, o que indica possveis problemas
na contabilidade dos rgos e compromete a qualidade das informaes constantes do Siafi e do
BGU.
Sobre essa recomendao, a STN informou seu atendimento com o estabelecimento da

Declarao do Contador dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados na macrofuno
02.03.18 (Encerramento do Exerccio, item 9.2.2, do Manual Siafi Web). A macrofuno define que
o contador responsvel pelo rgo superior dever emitir declarao referente aos seus rgos
subordinados de acordo com o seu julgamento, com base nas demonstraes contbeis. A
declarao deve levar em conta as restries contbeis apontadas na conformidade do ms de
dezembro, considerando o seu grau de relevncia (se alerta ou ressalva) e a materialidade dos
valores envolvidos.
O subitem 9.2.2.6 da mesma macrofuno informa que os rgos superiores devero envidar
esforos para correo dos problemas contbeis, durante o exerccio, que ensejem o registro de
restries na conformidade mensal. Havendo a permanncia de restries ao final do exerccio,
essas devero ser devidamente justificadas por meio da Declarao do Contador, com a finalidade
de esclarecer os motivos das restries apontadas.
Em razo disso, analisou-se o contedo das declaraes dos contadores dos rgos superiores
e respectivos subordinados, a fim de verificar se todos seguiram as orientaes expedidas na
macrofuno de encerramento do exerccio, justificando as restries nas mencionadas declaraes.
Os resultados apontaram que, dos 33 rgos superiores, onze apresentaram declaraes com
justificativas para as restries, 3 apresentaram justificativas parciais, 5 no apresentaram quaisquer
esclarecimentos e em dez no havia restries registradas.
Conclui-se, pois, que as providncias adotadas contriburam para reduo no total de
restries contbeis. Porm, as justificativas, na Declarao do Contador, que deveriam permitir
maior compreenso acerca do alto nmero de restries, no foram amplamente apresentadas pelos
contadores da administrao pblica federal, restando ainda um baixo nvel de transparncia quanto
s razes das restries, alm da permanncia de um elevado nmero de restries nas
demonstraes contbeis dos rgos superiores, o que compromete a qualidade das informaes
constantes do Siafi e do BGU. Em razo disso, prope-se as seguintes recomendaes:
RECOMENDAES
Secretaria do Tesouro Nacional que oriente e monitore as setoriais do Sistema de

Contabilidade Federal com o objetivo de reduzir o nmero de restries contbeis registradas
no encerramento do exerccio, por meio da Declarao do Contador, estimulando a correo
dos problemas contbeis eventualmente existentes dentro do exerccio a que se referem e o
devido esclarecimento dos problemas remanescentes;
Secretaria do Tesouro Nacional que monitore as justificativas acerca dos registros de

restries contbeis, de modo a dar transparncia s razes pelas quais as setoriais contbeis
no adotam todas as medidas necessrias para correo dos problemas contbeis
eventualmente existentes dentro do exerccio a que se referem e que, doravante, encaminhe
uma anlise consolidada das restries contbeis e das Declaraes de Contador de rgo
superior junto com as prestaes de contas anuais da Presidncia da Repblica.
TC 005.335/2015-9
9.7 Balano Geral da Unio divulgado pela STN

Conforme mencionado no item 5.2.1, a Secretaria do Tesouro Nacional responsvel pela
elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio, de acordo com a Lei 4.320/1964, a
Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis contabilidade federal, bem como
pelos controles internos contbeis que a Secretaria determinou como necessrios para permitir a
elaborao de demonstraes livres de distoro relevante, independentemente se causada por
fraude ou erro.
Conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964, as demonstraes obrigatrias so compostas pelos
balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais.
A seguir esto reproduzidas as demonstraes contbeis consolidadas da Unio referentes ao
exerccio de 2014. O objetivo da reproduo dessas demonstraes facilitar o entendimento das
distores e demais aspectos apresentados neste captulo.
Balano Oramentrio Receitas
R$ bilhes
2014
RECEITAS
RECEITAS
CORRENTES
Receitas
Tributrias
Receitas de
Contribuio
Receitas
Patrimoniais
Receitas
Industriais
Receitas de
Servios
Transferncias
Correntes
Outras
Receitas
Correntes
RECEITAS
DE CAPITAL
Operaes
de Crdito
Alienao de
Bens
Amortizao
de Emprst.
Transferncias
de Capital
Outras
Receitas de
Capital
SUBTOTAL I
Supervit
Financ. de
Exerccios
Anteriores
Excesso de
Arrecadao
SUBTOTAL II
DFICIT
TOTAL
PREVISO
INICIAL
PREVISO
ATUALIZADA
2013
REALIZAO
EXCESSO/
INSUFICINCIA
ARRECADAO
PREVISO
INICIAL
PREVISO
ATUALIZADA
EXCESSO/
INSUFICINCIA
ARRECADAO
REALIZA
O
1.405
1.405
1.278
127
1.315
1.315
1.244
71
444
444
401
43
419
419
376
43
721
721
687
34
677
677
657
20
100
100
82
18
110
110
85
25
55
55
42
13
49
49
50
(1)
83
83
64
19
58
58
74
(16)
978
978
952
26
851
851
641
210
851
851
832
19
738
738
512
226
10
10
36
36
33
35
35
36
(1)
85
2.383
85
2.383
86
2.230
(1)
153
68
2.166
68
2.166
91
1.885
(23)
281
212
2.383
13
2.608
2.383
2.608
212
2.230
78
2.308
13
378
(78)
300
183
2.166
6
2.355
2.166
2.355
183
1.885
45
1.930
6
470
(45)
425
TC 005.335/2015-9
Balano Oramentrio Despesas

R$ bilhes
2014
DESPESAS
CRDITOS
INICIAIS/SUPLEMENTARES
DESPESAS CORRENTES
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Amortizao da Dvida
CRDITOS ESPECIAIS
DESPESAS CORRENTES
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
CRDITOS
EXTRAORDINRIOS
DESPESAS CORRENTES
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
SUBTOTAL
SUPERVIT
TOTAL
DOTAO
INICIAL
1.381
242
189
950
1.002
81
76
813
32
2.383
DOTAO
ATUALIZADA
1.431
241
203
987
1.157
80
79
966
32
2013
EXECUO
1.362
239
170
953
929
55
65
809
0
ECONOMIA /
EXCESSO
EXECUO
DOTAO
INICIAL
69
2
33
34
228
25
14
157
32
1.238
226
153
859
928
86
63
747
32
2
1
1
1
0
1
1
0
1
6
6
12
1
11
5
5
11
1
1
1
1
0
2.608
11
2.308
300
DOTAO
ATUALIZADA
ECONOMIA /
EXCESSO
EXECUO
EXECUO
1.295
226
187
882
1.041
86
67
863
25
1.212
222
142
848
703
63
63
577
-
1
1
1
1
1
83
4
45
34
338
23
4
286
25
2.166
7
7
10
4
6
2.355
5
5
9
3
6
1.930
2
2
1
1
425
2.166
2.355
1.930
425
Balano Financeiro
R$ bilhes
INGRESSOS
ORAMENTRIOS
RECEITAS CORRENTES
Receitas Tributrias
Receitas de Contribuio
Receitas Patrimoniais
Receitas Industriais
Receitas de Servios
Receitas Correntes Intraoramentrias
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Receitas de Capital Intraoramentrias
DEDUES DE RECEITA
EXTRAORAMENTRIOS
Valores em Circulao
Valores a Classificar
Valores Pendentes a Curto Prazo
Depsitos
Obrigaes em Circulao
Receita Extraoramentria
Ajustes de Direitos e Obrigaes
DISPONIBILIDADES DO EXERCCIO
ANTERIOR
Conta nica do Tesouro Nacional
INSS
Recursos Disposio da Dvida Pblica
2014
2.226
1.302
421
669
85
1
42
1
49
34
949
828
1
33
86
1
(25)
2.009
474
1
125
29
666
2
712
691
410
5
208
2013
DISPNDIOS
1.859 ORAMENTRIOS
1.233
DESPESAS CORRENTES
398
636
88
1
Despesas Correntes Intraoramentrias
51
1
58
2014
2.305
1.368
221
171
940
36
2013
1.905
1.194
205
142
842
5
640
DESPESAS DE CAPITAL
509
Investimentos
2
37
Amortizao da Dvida
91
Despesas de Capital Intraoramentrias
1
(14)
2.234 EXTRAORAMENTRIOS
526
Valores em Circulao
2
Valores a Classificar
289
19
Depsitos
669
2
Despesa Extraoramentria
727
Ajustes de Direitos e Obrigaes
DISPONIBILIDADES PARA O
675 EXERCCIO SEGUINTE
324
Conta nica do Tesouro Nacional
14
INSS
258
Recursos Disposio da Dvida Pblica
937
56
73
808
711
67
67
577
-
1.968
449
1
125
19
657
7
710
2.172
474
1
289
16
661
7
724
653
381
3
196
691
410
5
208

INGRESSOS
Outras Disponibilidades
TOTAL GERAL
TC 005.335/2015-9
2014
42
26
4.926
2013
DISPNDIOS
48
31
Outras Disponibilidades
4.768 TOTAL GERAL
2014
46
27
4.926
2013
42
26
4.768
Balano Patrimonial
R$
ATIVO
ATIVO FINANCEIRO
Disponvel
Crditos em Circulao
ATIVO NO FINANCEIRO
Realizvel a Curto Prazo
Realizvel a Longo Prazo
Permanente
Investimentos
Imobilizado
Intangvel
ATIVO REAL
31/12/2014 31/12/2013
PASSIVO
701
749 PASSIVO FINANCEIRO
653
691
Depsitos
48
58
3.326
2.873 PASSIVO NO FINANCEIRO
509
284
2.817
2.589
Exigvel a Longo Prazo
Resultado de Exerccios Futuros
Instrumentos de Divida - AFAC
1.058
959
308
295 PASSIVO REAL
748
662
2
2 PATRIMNIO LQUIDO
Patrimnio Social/Capital Social
Reservas
Ajustes de Exerccios Anteriores
Resultados Acumulados
Resultado do Exerccio
Resultados de Exerccios Anteriores
5.085
4.581 PASSIVO REAL + PL
bilhes
31/12/2014
270
29
240
1
4.697
608
4.076
4
9
31/12/201
3
257
19
237
1
3.142
657
2.482
3
-
4.967
3.399
118
125
3
1.182
1.183
8
(10)
5.085
(9)
(1)
(8)
4.581
Demonstrao das Variaes Patrimoniais

R$ bilhes
VARIAES ATIVAS
VARIAES ORAMENTRIAS
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributria
Receita Patrimonial
Receita Industrial
Receita de Servios
Outras Transferncias Correntes
Receita Corrente entre rgos do OFSS
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de
Emprstimos/Financiamentos
Receita de Capital entre rgos do OFSS
DEDUES DA RECEITA
MUTAES ATIVAS
Incorporao de Ativos
Desincorporao de Passivos
2014
3.383
1.267
421
669
85
0
42
1
49
33
86
1
(25)
1.191
106
1085
VARIAES EXTRAORAMENTRIAS
5.004
RECEITAS EXTRAORAMENTRIAS
ACRSCIMOS PATRIMONIAIS
Incorporao de Ativos
Ajustes de Bens, Valores e Crditos
Desincorporao de Passivos
Ajustes de Obrigaes
Resultado da Equivalncia Patrimonial
2
5.002
1.354
2.666
794
122
66
-
950
828
1
2013
VARIAES PASSIVAS
2.785 VARIAES ORAMENTRIAS
1.233
DESPESAS CORRENTES
398
636
88
1
Despesas entre rgos do OFSS
51
1
58
640
509
2
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Amortizao/Refinanciamento da
37 Dvida
91
Despesas entre rgos do OFSS
1
(14)
926
MUTAES PASSIVAS
93
Desincorporao de Ativos
833
Incorporao de Passivos
VARIAES
2.804 EXTRAORAMENTRIAS
DESPESAS
3 EXTRAORAMENTRIAS
2.801
DECRSCIMOS PATRIMONIAIS
1.266
Desincorporao de Ativos
271
Ajustes de Bens, Valores e Crditos
834
Incorporao de Passivos
405
Ajustes de Obrigaes
25
Resultado da Equivalncia Patrimonial
2014
3.203
1.333
221
170
940
2
2013
2.509
1.194
205
142
842
5
937
56
73
711
67
67
808
-
577
-
933
93
840
605
86
519
2.798
7
4.977
1.138
2.326
964
486
63
-
6
2.792
1.129
211
704
717
31
-

VARIAES ATIVAS
RESULTADO PATRIMONIAL
Dficit
TOTAL DAS VARIAES ATIVAS
TC 005.335/2015-9
2014
8.387
2013
VARIAES PASSIVAS
RESULTADO PATRIMONIAL
Supervit
5.589 TOTAL DAS VARIAES PASSIVAS
2014
2013
200
8.387
282
5.589
10 GOVERNANA PBLICA PARA A COMPETITIVIDADE NACIONAL

O nvel de competitividade nacional pode ser conceituado como uma medida de vantagem
ou desvantagem de um pas em vender seus produtos no mercado internacional, como prope a
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). De forma semelhante, o
Frum Econmico Mundial define competitividade como um conjunto de instituies, polticas e
fatores que determinam o nvel de produtividade de um pas. Com o grau crescente de abertura dos
mercados, a questo tem ganhado importncia continuamente, requerendo ateno de diversos
setores da atuao governamental, haja vista que a competitividade do produto nacional em
grande medida condicionada por decises e polticas pblicas.
Conquanto no haja uma definio nica para o termo competitividade, possvel identificar
um conjunto de fatores que so relacionados em estudos governamentais, tcnicos e acadmicos
como estruturantes para que uma economia se torne mais competitiva, com capacidade de concorrer
vantajosamente nos mercados interno e externo. A esse respeito, merece destaque o Relatrio de
Competitividade Global do Frum Econmico Mundial, que editado anualmente e considera doze
pilares para estabelecer um ranking de competitividade entre 144 pases o ndice de
Competitividade Global (Global Competitiveness Index - GCI). Os dados para clculo do GCI
consideram trs eixos que compreendem doze pilares, categorizados em trs grupos:
Requisitos Bsicos: instituies, infraestrutura, ambiente macroeconmico, sade e educao primria;

Determinantes de Eficincia: educao superior e treinamento, eficincia do mercado de produtos,
eficincia do mercado de trabalho, desenvolvimento do setor financeiro, prontido tecnolgica e tamanho do
mercado;
Inovao e Sofisticao: sofisticao empresarial e inovao.
O Brasil vem apresentando quedas consecutivas nesse ranking, sendo que, de 2013 para 2014,
passou da 56 para a 57 posio. Dos integrantes do Brics, se manteve apenas frente da ndia
(71), sendo superado por China (28), Rssia (53) e frica do Sul (56).
Posio do Brasil no ranking de competitividade (GCI)
2014
2013
Variao 2014/2013
Global Competitiveness Index
57
56
-1
Requisitos bsicos
83
79
-4
Instituies
94
80
-14
Infraestrutura
76
71
-5
Ambiente macroeconmico
85
75
-10
Sade e educao fundamental
77
89
+12
Determinantes de eficincia
42
44
+2
Educao superior e treinamento
41
72
+31
Eficincia do Mercado de produtos
123
123
Eficincia do Mercado de trabalho
109
92
-17
Desenvolvimento do setor financeiro
53
50
-3
Prontido tecnolgica
58
55
-3
Tamanho do mercado
Inovao e sofisticao empresarial
56
46
-10
Sofisticao empresarial
47
39
-8
TC 005.335/2015-9

Inovao
62
55
-7
Fonte: Fundao Dom Cabral

(http://www.fdc.org.br/blogespacodialogo/Documents/2014/brasil_no_global_competitiviness_report2014.pdf)
Segundo o relatrio de competitividade 2014-2015, com relao ao Brasil, os requisitos

bsicos representam 34,2% do GCI; os determinantes de eficincia, 50%; e a inovao e
sofisticao, 15,8%. A importncia relativa de cada um desses eixos depende do estgio de
desenvolvimento do pas, uma vez que cada um dos pilares que compem o GCI afeta de maneira
diferente cada economia nacional. Para determinar essa importncia, os pases so classificados em
estgios e transies entre eles: factor-driven, efficiency-driven e innovation-driven.
Atualmente, a economia brasileira encontra-se na transio do segundo para o terceiro estgio.
Dos trs eixos, o Brasil ocupou a pior posio nos requisitos bsicos (passou da 79 para a 83
posio), sendo que dentro dele o pilar mais mal avaliado foi o de instituies (passou da 80 para
94). A partir desse relatrio, observa-se que dos elementos multitemticos que compem o pilar
instituies, alguns contriburam sobremaneira para esse baixo desempenho, como por exemplo:
desvio de recursos pblicos (diversion of public funds) (135 posio); confiana pblica nos
polticos (public trust in politicians) (140); desperdcio dos gastos governamentais
(wastefulness of government spending) (137); peso da regulamentao governamental (burden of
government regulation) (143); e transparncia da formulao das polticas governamentais
(transparency of government policymaking) (128).
J o pilar infraestrutura, que se refere logstica e ao transporte, caiu da 71 para a 76 posio
e os seus componentes que tiveram os piores resultados foram: qualidade da infraestrutura geral
(quality of overall infrastructure) (120); qualidade das estradas (quality of roads) (122);
qualidade das ferrovias (quality of railroad infrastructure) (95); qualidade dos portos (quality
of port infrastructure) (122); qualidade do transporte areo (quality of air transport
infrastructure) (122); e qualidade do fornecimento de energia (quality of electricity supply) (89).
O pilar ambiente macroeconmico caiu da 75 para 85 posio. Essa queda se deu
principalmente pelo baixo desempenho dos seguintes fatores: poupana nacional bruta (gross
national savings) (110), inflao anual (Inflation, annual % change) (110) e dvida bruta do
governo (general government debt) (109).
Ainda dentro do eixo referente aos requisitos bsicos de competitividade, tem-se o pilar sade
e educao fundamental, cujos resultados demonstram uma melhora, passando da 89 para a 77
posio. Nada obstante, a qualidade da educao fundamental (quality of primary education)
ainda ocupa uma posio bastante ruim (126).
Cumpre ressaltar que servios pblicos de qualidade so importantes condicionantes de
competitividade. No sem propsito que constituem parte dos quesitos analisados anualmente
pelo Frum Econmico Mundial para composio do ranking de competitividade global, inclusive
por meio das referidas polticas que se inserem no campo dos direitos sociais fundamentais, como
sade e educao primria. Alm disso, a identificao dos pilares com diversas polticas
governamentais ressalta o papel crucial dos atores pblicos, especialmente em um pas como o
Brasil, em que parte considervel da oferta desses servios feita de forma predominante pelo
Estado.
Em sentido semelhante, o relatrio Competitividade Brasil 2014: Comparao com Pases
Selecionados, produzido pela Confederao Nacional da Indstria (CNI), procura situar a posio
do Brasil frente ao contexto internacional. Diferentemente do trabalho do Frum Econmico
Mundial, contudo, o relatrio da CNI opta por considerar um conjunto limitado de pases que
considera mais apropriados comparao com o caso brasileiro, seja por suas caractersticas
TC 005.335/2015-9
econmicas e sociais ou por seu posicionamento no mercado internacional. Alm disso, esse estudo
contempla um conjunto mais restrito de variveis, relacionadas realidade dos pases selecionados,
sem perder de foco o propsito institucional da Confederao, relacionado especificamente
competitividade industrial.
Para realizar o estudo, a CNI considera oito fatores, que, direta ou indiretamente, afetam o
desempenho das empresas brasileiras: disponibilidade e custo de mo de obra; disponibilidade e
custo de capital; infraestrutura e logstica; peso dos tributos; ambiente macroeconmico; ambiente
microeconmico; nvel educacional da populao; e tecnologia e inovao.
Dessa forma, em comparao com frica do Sul, Argentina, Austrlia, Canad, Chile, China,
Colmbia, Coreia do Sul, Espanha, ndia, Mxico, Polnia, Rssia e Turquia, o Brasil ocupa a
penltima posio. Conforme aponta o relatrio, o pas situa-se de forma predominante no tero
inferior do ranking (entre a 15 e a 11 posio) em cada fator, com exceo de disponibilidade e
custo de mo de obra e tecnologia e inovao.
As concluses de ambos os estudos levantam alertas a respeito da capacidade da economia
brasileira em atuar em condies vantajosas face ao avano do processo da globalizao. Como
referido, a questo da competitividade tornou-se tema recorrente na agenda de discusses
internacionais e nacionais. No Brasil, essa ideia est registrada de forma explcita na Mensagem
Presidencial que acompanha o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, ao se referir ao contexto
econmico e comercial internacional contemporneo:
O novo ambiente internacional de acirramento da concorrncia por mercados com
maiores perspectivas de expanso se apresenta, portanto, como um desafio importante
para a economia brasileira manter sua trajetria de crescimento ao longo do perodo do
PPA 2012-2015. Assim, o novo cenrio internacional requer a adoo de polticas que
elevem a competitividade da economia brasileira e possibilitem uma insero ativa do
pas na economia mundial.
A Mensagem Presidencial indica uma srie de reas de atuao governamental a serem
priorizadas em prol da elevao da competitividade nacional, o que sugere uma outra questo: em
que medida essas polticas esto sendo capazes de produzir os resultados necessrios,
verdadeiramente prementes luz do que as comparaes internacionais indicam. Ou, buscando as
causas razes, deve-se questionar se as polticas necessrias, em seus aspectos essenciais, so
dotadas de condies estruturantes para que possam gerar os resultados projetados vale dizer,
condies de governana que atendam ao que demanda o pas.
Governana em Polticas Pblicas
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) e a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) firmaram parceria para conduo de projeto internacional denominado
Fortalecimento da Governana Pblica: Boas Prticas e o papel das Entidades de Fiscalizao
Superior. O estudo teve incio em 2013 e ser concludo em 2016.
Como produto da primeira etapa desse estudo, foi elaborado um quadro analtico denominado
Partners for Good Governance: Mapping the Role of Supreme Audit Institutions (OCDE, 2014),
em que foi abordado o papel das Entidades de Fiscalizao Superior (EFS) na promoo da boa
governana. Quatro eixos nortearam a execuo desse estudo, configurando os pilares em que
devem se fundamentar o fortalecimento institucional e a atuao dos governos democrticos: a
Governana Oramentria, a Poltica Regulatria, o Centro de Governo e o Controle Interno.
TC 005.335/2015-9
reas-Chave para a Boa Governana Pblica

Fonte: Elaborao prpria a partir do Referencial Analtico sobre Governana Pblico
produzido pelo estudo TCU-OCDE (Parceiros para boa governana: mapeando o papel das
entidades fiscalizadoras superiores)
Sobre a governana oramentria, a OCDE mencionou que as EFS tradicionalmente j atuam

sobre a gesto das finanas pblicas, mas os contextos de dificuldade econmica e fiscal
enfrentados internacionalmente tm impulsionado a reavaliao do papel dessa gesto como
tambm o papel da elaborao de oramentos, de forma a ressaltar conexes com outas reas da
governana pblica, tal como o planejamento de mdio prazo com uma abordagem integrada de
governo, entre outras. O papel da gesto fiscal e da elaborao de oramentos transcende os
assuntos acerca da alocao de recursos e dotaes, para se conectar com aspectos mais amplos,
como o alcance dos objetivos estratgicos governamentais.
Quanto poltica regulatria, foi enfatizado pela OCDE que ela constitui-se com frequncia
de vrias polticas e muitas vezes desconexas. O foco do estudo se deu sobre a regulao econmica
e sobre o papel da EFS na avaliao das ferramentas e dos programas de gesto regulatria. Muitas
EFS ratificam a posio de que sua participao deve ocorrer no momento da avaliao dessas
polticas regulatrias, a fim de no prejudicarem sua independncia em relao ao Executivo. A
OCDE ressaltou que a atuao das EFS depende da extenso do seu mandato sobre a questo. No
caso do Brasil, a Constituio Federal, nos arts. 70 e 71, dispe que tanto a administrao direta
quanto a indireta (na qual se inclui os entes reguladores) esto sujeitos prestao de contas ao
TCU.
Com relao ao centro de governo, que compreende aquelas instituies que apoiam o
Executivo na viso de um Estado mais estratgico, foi indicado pela OCDE que as EFS poderiam
disponibilizar avaliaes do governo como um todo a respeito das funes de coordenao e
controle e fornecer informaes sobre riscos e desafios para a implementao e o desempenho do
oramento. Tambm foi sugerido que o prprio centro de governo poderia se constituir em objeto de
avaliao pelas EFS, para se verificar como est estruturado e se possui processos eficazes.
Conforme destacado no estudo da OCDE, o fortalecimento do papel e do desempenho dos governos
contribuem para o desenvolvimento econmico sustentvel, para a melhora da coerncia das
polticas, como tambm melhora da capacidade de implementao.
TC 005.335/2015-9
A respeito dos controles internos, a OCDE afirmou serem eles os elementos crticos para
manter a confiana da sociedade na capacidade do governo na gesto dos recursos, implementao
das polticas e prestao dos servios pblicos. Sendo que as EFS teriam o potencial de colaborar
para processos mais eficientes e eficazes de controle interno em dois nveis, no ministerial e no
governo como um todo.
A motivao do projeto do TCU com a OCDE perpassa a possibilidade de os rgos de

controle induzirem a melhora da governana pblica, em face da necessidade de o pas superar uma
srie de desafios, seja o alcance da qualidade dos servios pblicos, com destaque para as reas da
sade e da educao, como o aprimoramento daquelas polticas pblicas que impactam diretamente
a competitividade dos produtos e servios nacionais, como operaes de comrcio exterior,
infraestrutura e logstica. A governana pblica assume assim posio de destaque para a superao
desses desafios, na medida em que o Estado Brasileiro desempenha papel preponderante na
promoo de servios dessa natureza.
A melhora da governana pblica tem o potencial para impactar positivamente a qualidade
dos servios prestados populao, uma vez que se materializa no fortalecimento das estruturas dos
entes governamentais, de modo a se otimizar as aes dos diversos atores (pblicos e privados)
envolvidos na prestao dos servios pblicos. Vislumbra-se, dessa forma, que uma viso integrada
do governo, melhor clareza na definio dos papis, maior coordenao e coerncia, por exemplo,
possam resultar na reduo das aes desconexas e no aperfeioamento da eficincia e capacidade
governamental na aplicao dos recursos pblicos.
Assim, a atuao do TCU tem buscado abranger as questes estruturantes da Administrao, a
exemplo da qualidade do gasto pblico, indo alm dos aspectos legal e de conformidade, de forma a
colaborar com a formao de um ambiente mais seguro e favorvel para que as polticas pblicas
apresentem resultados efetivamente transformadores, conforme disposto no Referencial para
Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, publicado pelo TCU, por meio da Portaria-TCU
230, de 25 agosto de 2014.
Na pgina de abertura do referencial, foi ressaltado que a qualidade do gasto pblico est
relacionada ao contexto e forma pela qual as polticas so formuladas, implementadas e avaliadas.
Esse referencial foi resultado de esforo interno com o objetivo de orientar os trabalhos do
prprio TCU com o enfoque na governana pblica. Ele se trata, portanto, de um documento
paralelo e complementar ao estudo internacional conduzido pela OCDE. A partir da compilao de
vrios documentos e artigos de autores e instituies reconhecidas, as consideraes do referencial
procuraram fornecer um modelo de avaliao da governana em polticas pblicas, contemplando
oito componentes. Para cada um desses componentes, foram destacadas no material algumas boas
prticas correlacionadas. A seguir, seguem os componentes com algumas informaes a respeito de
cada um:
Institucionalizao: se refere aos aspectos da existncia da poltica, sejam formais ou informais, que se
relacionam com capacidades organizacionais, normatizao, padres, procedimentos, competncias e
recursos. Nesse componente, salienta-se que
esperado que uma poltica pblica seja jurdica e oficialmente formalizada, com definio clara das arenas
decisrias. destacado que a inexistncia de formalizao pode comprometer a sustentabilidade da poltica
em face da fragilidade da constituio dos arranjos legais e da definio das fontes de recursos;
Planos e Objetivos: se referem coeso interna da poltica pblica, cujas intervenes escolhidas devem se
relacionar aos objetivos e metas definidos. De maneira que os objetivos estejam integrados a todos os nveis
do sistema;
Participao: uma poltica pblica formulada de maneira mais participativa possui mais legitimidade.
Considera-se fundamental a participao em polticas pblicas que envolvam o atendimento das reais
necessidades da populao. Deve existir espao que facilite a interlocuo com as partes interessadas, em
momentos diversos do ciclo da poltica;
TC 005.335/2015-9
Capacidade Organizacional e Recursos: esse componente se refere s estruturas e processos da organizao

para empreender as atividades necessrias poltica pblica. Est relacionado ao empreendimento de aes
planejadas, superviso, monitoramento dos resultados, disponibilidade de recursos (oramentrios,
financeiros, matrias, sistema e pessoas entre outros) e realimentao do processo decisrio;
Coordenao e Coerncia: busca avaliar em que medida as organizaes pblicas trabalham em conjunto de
forma a melhorar e sustentar abordagens colaborativas para atingir as metas estabelecidas. Ou se, de modo
contrrio, as organizaes pblicas esto agindo de forma fragmentada e se h sobreposio de programas, o
que pode dificultar a gesto de programas transversais;
Monitoramento e Avaliao: o monitoramento fornece subsdios para se acompanhar o progresso da
implementao da poltica e pode retornar alguma situao que requeira algum ajuste. J a avaliao permite
conhecer os sucessos e as falhas, de modo a alimentar o aperfeioamento da prpria poltica, o que tende a
levar ao aprimoramento da atuao governamental;
Gesto de Riscos e Controle Interno: os responsveis pela implementao devem ter condies de dar
respostas efetivas e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos programados. Trata-se de
um componente que integra todas as fases da poltica, pois uma vez identificado, deve ser avaliado, tratado e
monitorado. Quanto ao controle interno, este se refere ao arcabouo utilizado pelas instituies responsveis
pela poltica para assegurar a conformidade das aes e o alcance dos objetivos e metas estabelecidos; e
Accountability: se relaciona com a transparncia, a responsabilizao, a comunicao e a prestao
sistemtica de contas. Com mais enfoque sobre a melhora do desempenho do que sobre a punio
propriamente dita.
Ao considerar o conhecimento terico e os instrumentos postos disposio pelos referidos

projetos, o que abrange a compreenso sobre a importncia das condies de governana para que
uma poltica pblica tenha maior probabilidade de xito, o TCU empreendeu uma srie de trabalhos
de fiscalizao ao longo de 2014 e no incio de 2015.
Esse conjunto de trabalhos, destinados prioritariamente a subsidiar a anlise temtica proposta
para o Relatrio das Contas de Governo referentes a 2014, incluiu uma srie de avaliaes
qualitativas da governana em diversos aspectos da ao governamental, focalizando polticas
pblicas relacionadas diretamente aos fatores condicionantes da competitividade do produto
nacional.
Anlises de governana em polticas pblicas relacionadas competitividade
Ao longo do presente relatrio, examinaram-se temas relevantes para a induo da
competitividade do produto nacional, porm sob uma tica distinta da proposta para este captulo. A
ttulo de exemplo, cabe mencionar as anlises realizadas no captulo 2, sobre inflao, nvel de
empregos e salrios e carga tributria nacional, que so variveis importantes para o ambiente
produtivo do pas. Alm disso, no captulo 4, analisaram-se diversas polticas pblicas,
consubstanciadas em programas temticos do Plano Plurianual 2012-2015, cujos objetivos
coadunam-se com a busca pela melhoria da competitividade do pas, como os programas 2021
Cincia, Tecnologia e Inovao e 2042 Inovaes para a Agropecuria. O foco desses
trabalhos foi avaliar a relevncia e a suficincia, assim como a validade e a confiabilidade das
informaes de desempenho dos referidos programas, que demonstram o resultado dessas
intervenes governamentais.
Alm de apresentar um amplo diagnstico sobre a governana das instituies federais,
estaduais e municipais, as anlises que compem este captulo temtico, por sua vez, foram
desenhadas com o objetivo de verificar as condies de governana de algumas polticas pblicas
relacionadas direta ou indiretamente ao tema competitividade, tendo por base as orientaes do
referencial para anlise de governana em polticas pblicas. So elas: programas para
aprimoramento da gesto pblica federal; anlise de aspectos relacionados a planos e oramentos
pblicos; pactuao intergovernamental no mbito da sade pblica; educao voltada para a
qualificao profissional e tecnolgica; poltica de trabalho, com foco na intermediao de mo de
obra; tratamento administrativo do comrcio exterior; contratualizao de resultados no Ministrio
TC 005.335/2015-9
da Cincia, Tecnologia e Inovao; investimento em infraestrutura de transportes ferrovirios (PIL
Ferrovias); e poltica pblica de mobilidade urbana.
So temas que guardam estreita relao com os compromissos propostos pelo Governo
Federal por intermdio do PPA 2012-2015, cuja mensagem de apresentao ao Congresso Nacional
assevera:
(...) o novo ambiente requer a adoo de polticas com vistas a elevar a competitividade
da economia brasileira nos prximos anos. O Governo j est atuando nessa direo,
com destaque para as aes relativas reduo dos custos tributrios conforme agenda
tributria do Governo Federal; melhoria nas condies de infraestrutura como o
PAC; ao reforo do capital humano, com o lanamento do Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) e com medidas para a expanso da
qualificao profissional; alm de incentivos para ampliao da inovao produtiva
conforme agenda da poltica industrial, dentre outras aes.
Com o objetivo de avaliar a capacidade de atuao da Secretaria de Gesto Pblica do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Segep/MP) como rgo central indutor do
aperfeioamento da governana pblica, foi realizada auditoria em que foram analisados programas
e instrumentos de gesto utilizados pelo governo federal. No trabalho, foram identificadas as
diretrizes e os principais instrumentos utilizados, com destaque para o Programa Nacional de
Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica) e o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica
(MEGP). Nesse sentido, convm ressaltar que o Decreto 5.378/2005, que instituiu o Gespblica, no
seu art. 1, informa que a finalidade do programa contribuir para a melhoria da qualidade dos
servios pblicos prestados aos cidados e para o aumento da competitividade do Pas.
A anlise realizada na auditoria acerca da utilizao dos programas e instrumentos indica que
a boa governana constitui papel relevante para a busca pela excelncia na gesto pblica nas
diversas reas de atuao estatal. Entretanto, a reduzida disseminao do MEGP, do Gespblica e
dos seus instrumentos demonstra o insucesso dessa atuao, o que ressalta a necessidade de
fortalecimento do centro de governo, representado por aqueles rgos que prestam apoio direto ao
titular do Poder Executivo, como requisito para aprimorar o direcionamento, a coordenao e
coerncia do governo como um todo, fatores fundamentais para aperfeioar o desenho das polticas
pblicas, em especial as que requerem aes transversais.
A respeito dos efeitos das gesto oramentria sobre a governana pblica, com base no
princpio da OCDE para a Governana Oramentria que trata da integridade e qualidade das
previses oramentrias, empreendeu-se anlise da credibilidade das previses realizadas pelo
governo federal dos principais parmetros macroeconmicos utilizados para a elaborao do PPA e
do PLOA, bem como daqueles utilizados pela LDO e pela LOA, em comparao com os valores
observados ex post, no perodo de 2011 a 2014. As projees verificadas se referem ao crescimento
do Produto Interno Bruto (PIB), ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), taxa de cmbio
R$/US$ e taxa bsica de juros (Selic). Na mesma anlise, foram verificados tambm desvios nas
previses das receitas primrias das leis oramentrias anuais e nas previses das despesas
primrias (em especial as discricionrias) da LOA e do PLOA do mesmo perodo.
O referencial do TCU destacou como boa prtica, dentro do componente coordenao e
coerncia, a previsibilidade e disponibilidade de recursos financeiros adequados realizao das
aes programadas, abrangendo recursos oramentrios, renncias tributrias e subsdios
financeiros e creditcios. Dessa forma, a previso e alocao de recursos de modo mais coerente
com os cenrios macroeconmicos tem o potencial de impulsionar um planejamento governamental
mais consistente, fator essencial para a governana das polticas pblicas, que so financiadas em
TC 005.335/2015-9
sua maioria pelas despesas fixadas no oramento. Essa melhor governana pode induzir a uma
melhor sustentabilidade dos programas governamentais, inclusive aqueles de infraestrutura e
logstica que constituem gargalos para o aumento da competitividade do pas.
Em seguida, seguem-se as anlises de governana em polticas pblicas especficas,

associadas ao tema competitividade. Inicialmente, a partir do pressuposto de que a melhora da
governana pblica tem o potencial de aperfeioar a qualidade dos servios ofertados sociedade, o
TCU realizou auditoria para avaliao de aspectos estruturantes da pactuao intergovernamental no
SUS aspecto atinente questo da coordenao federativa. Os componentes selecionados para
auditoria foram: institucionalizao; coordenao e coerncia; e gesto de riscos e controle interno.
Sobre esse aspecto, merece destaque que a qualidade dos servios de sade prestados
sociedade em geral tem efeito sobre a sade do trabalhador e pode gerar externalidades para a sua
produtividade. H diversos estudos internacionais sinalizando o impacto sobre a produtividade de
empresas e os custos financeiros para os pases devido a problemas como o absentesmo, os custos
com assistncia mdica, a incidncia de acidentes no trabalho e a concesso de aposentadorias
precoces. Alm disso, a prevalncia crescente de sedentarismo, obesidade, hbitos nutricionais
inadequados, tabagismo e estresse, tipicamente associados como fatores de risco para diversas
doenas crnicas, afeta diretamente a produtividade do trabalhador e, por conseguinte, a
competitividade das empresas.
Em relao educao, por sua vez, as anlises apresentadas neste captulo focalizam a
vertente profissional e tecnolgica, alinhando-se s concepes do Ministrio da Educao, para o
qual:
na educao profissional e tecnolgica que se tornam ainda mais evidentes os vnculos
entre educao, trabalho, territrio e desenvolvimento, elementos cuja articulao
indispensvel. Uma educao profissional e tecnolgica de qualidade, voltada para a
pesquisa e para o desenvolvimento cientfico e alinhada com as necessidades do
mercado de trabalho, fundamental para o desenvolvimento econmico e social do pas.
A anlise de aspectos de governana, neste caso, visa identificar possveis oportunidades de
aprimoramento na rea, capazes de potencializar os resultados associados aos gastos
governamentais, crescentes ao longo dos ltimos anos.
Tambm com relao disponibilidade e qualidade do mercado de trabalho, tendo em vista
a necessidade de aprimorar a alocao dos recursos humanos disponveis, apresenta-se anlise sobre
a poltica federal de intermediao de mo de obra, com nfase em aspectos de eficincia das
organizaes pblicas destinadas implementao dos correspondentes programas de governo. Em
que pese a ampla disponibilidade de mo de obra e os elevados ndices de emprego da populao
nos anos recentes, preciso ateno ao descasamento entre necessidades das empresas e oferta de
trabalhadores, sobretudo no que se refere adequao da qualificao profissional.
Outro fator de relevncia, relacionado diretamente insero competitiva do produto
nacional, o quadro institucional burocrtico destinado a operacionalizar as relaes comerciais
entre o Brasil e os mercados internacionais. Dessa forma, com ateno necessidade de simplificar
os fluxos e facilitar as transaes entre os pases, foi realizada auditoria sobre a governana no
tratamento administrativo do comrcio exterior. O tratamento administrativo se relaciona com as
anlises efetuadas por rgos e entidades da administrao pblica para conferir o atendimento dos
requisitos nas operaes de importao ou exportao. Nesse trabalho, foram analisados quatro dos
componentes descritos anteriormente: institucionalizao; planos e objetivos; coordenao e
coerncia; e capacidade organizacional e recursos.
TC 005.335/2015-9
Ainda sobre os fatores indutores da competitividade, foi realizada auditoria a respeito da
governana dos Contratos de Gesto do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, uma vez que
o tema tem ganhado relevncia na agenda de discusses sobre o desenvolvimento nacional e foi
descrito como um dos macro desafios estabelecidos no PPA 2012-2015: tornar o Brasil uma
potncia tecnolgica. Nessa anlise, foram contemplados os componentes institucionalizao;
accountability; capacidade organizacional e recursos; e gesto de riscos e controles internos.
Essa questo especialmente importante porque diversos estudos ressaltam que parte
significativa da disparidade de renda per capita e crescimento entre os pases pode ser relacionada a
discrepncias na produtividade total dos fatores, que, por sua vez, so associadas ao nvel de
evoluo tecnolgica das economias. Dado que o investimento em inovao reduzido no Brasil,
alm de muito concentrado em termos financeiros nas aes estatais, preciso ateno especial s
formas pelas quais a atuao governamental pretende romper com o atual quadro comparativo, que
coloca o pas em condies francamente desvantajosas em relao comunidade internacional
distante, portanto, do desafio proposto no atual PPA.
Quanto ao tema da infraestrutura, em face do alto montante de recursos envolvidos e da
relevncia do Programa de Infraestrutura Logstica (PIL) Ferrovias para a competitividade do
produto nacional, realizou-se auditoria para avaliar a governana dessa poltica pblica. sabido
que esse programa constitui uma das aes de governo federal para reduzir o desequilbrio com
outras modalidades de transporte pblico, com destaque para o transporte rodovirio. Em
comparao com outros pases de dimenses semelhantes, como China, Estados Unidos, Austrlia,
Canad e Rssia, observa-se que o transporte ferrovirio na matriz de carga brasileira bastante
reduzido, o que acarreta alto custo logstico e impacta a competitividade nacional. Os componentes
do referencial do TCU selecionados para a auditoria foram a institucionalizao e os planos e
objetivos.
Trata-se de tema tambm evidenciado na Mensagem Presidencial que acompanha o PPA
2012-2015, de maneira inequivocamente associada questo da competitividade:
A dinamizao, sobretudo dos investimentos em infraestrutura durante o perodo do
PPA 2012-2015, possibilitar superar os gargalos para o setor produtivo que poderiam
inviabilizar a sustentao do crescimento - especialmente nos setores de energia,
transporte rodovirio, ferrovirio, portos, aeroportos e nas condies de armazenagem.
A constituio de uma adequada e eficiente rede de infraestrutura promover uma
reduo dos custos e melhoria da competitividade das empresas nacionais no mercado
internacional.
Ademais, a posio do Brasil no ranking de infraestrutura, integrante do ndice de
competitividade global (GCI), no 76 lugar entre 144 pases, evidencia a situao crtica dessa rea
no pas. Para os prximos anos e possivelmente dcadas, recursos vultosos sero necessrios para o
enfrentamento do problema, mas seus resultados s viro mediante uma intensa qualificao da
governana e da gesto pblica que regem a atuao governamental no setor.
Por fim, foi realizada auditoria para avaliar as condies de governana na poltica pblica de
Mobilidade Urbana, com nfase na qualidade dos servios pblicos ofertados aos cidados
brasileiros e na competitividade do produto nacional, e considerando a necessidade de atuao
intergovernamental para a gerao de resultados satisfatrios ao cidado. Os componentes do
referencial de governana utilizados para a realizao dessa anlise foram: institucionalizao;
planos e objetivos; e coordenao e coerncia.
Ressalta-se que, no obstante os impactos diretos da mobilidade urbana sobre a qualidade de
TC 005.335/2015-9
vida dos cidados, os efeitos negativos dos problemas que perseveram na maior parte das nossas
mdias e grandes cidades se espraiam pela economia. Estudos tm ressaltado prejuzos relacionados
perda de atratividade a investimentos em zonas urbanas com sistema de mobilidade deficiente,
restrio de acesso a servios pblicos essenciais, onerao da gesto pblica e danos ambientais
severos. Adicionalmente, acredita-se que a boa governana nas polticas de mobilidade urbana pode
induzir a uma maior fluidez e a mais eficincia nos deslocamentos de pessoas e de bens e servios,
colaborando para a reduo dos custos e do tempo de trnsito, com impactos sobre a produtividade
individual e organizacional.
Apesar da abrangncia de temas e da complexidade de alguns trabalhos, esse conjunto de

anlises, que se apresentam nos tpicos seguintes, no pretendem explorar de forma exaustiva as
condies de governana de cada poltica pblica e suas interaes com o nvel de competitividade
nacional. Pretendem representar contribuies prprias do rgo de controle externo, que, por meio
de suas auditorias operacionais realizadas com esse enfoque, procura realizar diagnsticos sobre
aspectos estruturantes apontando, assim, boas prticas observadas e as fragilidades das polticas
pblicas, tendo sempre em vista a misso de contribuir para o aperfeioamento da governana e da
gesto pblica no pas.
10.1 Governana Pblica em mbito nacional

O Tribunal de Contas da Unio vem realizando, sistematicamente, levantamentos para
conhecer melhor a situao da governana no setor pblico e assim estimular suas organizaes a
adotarem boas prticas de governana. O objetivo principal dos referidos levantamentos auxiliar
rgos e entidades pblicos na correo de causas estruturais da maior parte dos problemas afetos
qualidade dos servios pblicos.
Importa destacar que a atuao dos entes federados tem impacto direto na competitividade
nacional, uma vez que o Estado contemporneo ocupa lugar de relevo no desenvolvimento
nacional, seja pela magnitude dos gastos governamentais realizados nas esferas federal, estadual e
municipal, seja pela importncia estratgica e econmica dos setores regulados pelo poder estatal.
Em 2014, considerando que grande parte desses servios so prestados sociedade por meio
do repasse de recursos federais aos estados e municpios, o TCU decidiu, em cooperao com os
tribunais de contas dos estados e dos municpios, realizar levantamento na rea de governana
pblica abrangendo organizaes das esferas federal, estadual e municipal (TC 020.830.2014-9).
Segundo o Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da
Administrao Pblica (BRASIL, 2014), doravante chamado de RBG, os mecanismos de
governana pblica servem para avaliar, direcionar e monitorar a atuao da gesto, com vistas
conduo de polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade. Assim, as boas
prticas de governana contribuem para que as organizaes pblicas atuem de maneira
colaborativa, com aes integradas que possibilitem a intersetorialidade e transversalidade
necessrias para que as polticas e os servios pblicos se adequem complexidade dos problemas
sociais, e atendam orientao constitucional para a gesto descentralizada.
Nesse contexto, o Levantamento de Governana 2014 se reveste de grande importncia, pois
as informaes obtidas sobre a situao da governana pblica em mbito nacional podero ser
utilizadas como subsdio no aperfeioamento da governana das organizaes federais, e tambm na
estruturao de aes integradas para melhorar o cenrio apresentado pelas organizaes dos
demais entes federativos, aos quais a Unio repassa recursos para a execuo de diversas aes
governamentais.
TC 005.335/2015-9
Neste relatrio so apresentados apenas os principais resultados relativos s organizaes
federais. Os dados consolidados relativos s organizaes estaduais e municipais podem ser
consultados no relatrio do levantamento (TC 020.830.2014-9).
10.1.1 Principais resultados esfera federal

O levantamento de governana pblica nacional foi realizado pelo TCU, em coordenao com
o Instituto Rui Barbosa (IRB), a Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
(Atricon), e mais 28 tribunais de contas de estados/municpios. Suas concluses baseiam-se em
dados coletados por meio de questionrio de autoavaliao, respondido pelos dirigentes mximos de
7.770 organizaes pblicas (respostas vlidas), sendo 380 federais, 893 estaduais e 6.497
municipais.
Visando adequar-se aos municpios menores, adotaram-se dois tipos de questionrio: um
simplificado, contendo menor quantidade de itens de controle (perguntas), com aplicao em
organizaes com estrutura mais simples (e que, em princpio, necessitam de menos controle por
estarem sujeitas a menor quantidade de riscos relevantes); e um completo, contendo todos os itens
de controle (perguntas) do modelo, aplicvel a organizaes mais complexas (e que, em princpio,
necessitam, de mais controle por estarem sujeitas a maior quantidade de riscos relevantes).
Para apresentar os dados de forma mais clara, as respostas foram categorizadas em trs nveis,
chamados de estgios de capacidade, conforme modelo seguido em levantamentos anteriores
realizados pelo TCU. Assim, foram definidos trs estgios de capacidade: inicial, intermedirio e
aprimorado. Posteriormente, dividiu-se o estgio inicial em trs subnveis (inexistente, insuficiente
e iniciando), a fim de possibilitar melhor diferenciao entre os respondentes.
O modelo de autoavaliao utilizado foi elaborado com base na verso de 2014 do RBG, e
contempla trs mecanismos de governana liderana, estratgia e controle que so divididos em
dez componentes. Os componentes, por sua vez, so formados por 32 prticas de governana.
Finalmente, para avaliar o grau de adoo de uma prtica de governana, foram desenvolvidos itens
de controle que evidenciam a sua adoo.
Para construo dos grficos e clculo do ndice de governana, optou-se por analisar
descritivamente somente as prticas comuns entre os questionrios simplificados e completos,
tornando-se possvel assim uma anlise comparativa entre todas as organizaes respondentes. As
demais informaes constam dos relatrios encaminhados aos respectivos respondentes.
O perfil de governana pblica obtido sugere significativas deficincias na administrao
pblica. Grande parte dos respondentes apresentou baixa capacidade em quase todas as prticas do
modelo de autoavaliao utilizado no trabalho. Tais limitaes podem estar aumentando a exposio
dessas organizaes a riscos relevantes e reduzindo a capacidade de alcance de resultados. A seguir,
so apresentadas as principais deficincias apontadas nas organizaes respondentes da esfera
federal. Os grficos apresentados indicam o percentual arredondado de respondentes em cada
estgio, e a soma (valor arredondado) dos trs estgios iniciais (valores sem arredondamento).
6.1.1.1 Liderana
Segundo o RBG, esse mecanismo refere-se ao conjunto de prticas que assegura a existncia
das condies mnimas para o exerccio da boa governana, quais sejam: pessoas ntegras,
capacitadas, competentes, responsveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizaes
e liderando os processos de trabalho. O mecanismo formado por cinco componentes: Pessoas e
competncias; Princpios e comportamentos; Liderana organizacional; e Sistema de Governana.
TC 005.335/2015-9
A Error: Reference source not found seguir representa a distribuio das organizaes
federais, por estgio de capacidade, no mecanismo Liderana, seguida da mesma distribuio pelas
prticas que o compem.
Capacidade em Liderana (organizaes federais)

110%
100%
90%
0.19
0.29
0.29
0.26
0.33
80%
0.45
70%
60%
50%
0.29
0.43
Aprimorado
Intermedirio
Iniciando
0.47
0.38
13%
30%
3%
20%
0%
Inexistente
0.44
0.48
40%
10%
Insuficiente
19%
10%
2%
21%
L11
4%
12%
15%
1%
7%
8%
1%
8%
19%
L21
L22
L32
L42
2%
2%
Liderana
21%
L1.1 Estabelecer e dar transparncia ao processo de seleo de membros da alta administrao e de conselhos ou
colegiado superior.
L2.1 Adotar cdigo de tica e conduta que defina padres de comportamento dos membros da alta administrao e
dos conselhos ou colegiado superior.
L2.2 Estabelecer mecanismos de controle para evitar que conflitos de interesse influenciem as decises e as aes de
membros da alta administrao e dos conselhos ou colegiado superior.
L3.2 Responsabilizar-se pelo estabelecimento de polticas e diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos
resultados previstos.
L4.2 Garantir o balanceamento de poder e a segregao de funes crticas.
Segundo as respostas declaradas e o mtodo de anlise utilizado no trabalho, pode-se afirmar

que 23% das organizaes federais respondentes estariam em estgio de capacidade inicial em
Liderana. Esse resultado sugere baixo nvel de capacidade dessas organizaes em gerir por
competncias, em estabelecer mecanismos que reforcem princpios ticos, e em garantir o
balanceamento de poder e a segregao de funes crticas, todos com respeito alta administrao
e a conselhos ou colegiados superiores.
Destaque-se o alto percentual de organizaes (44%) no estgio inicial de capacidade na
prtica L4.2 (Garantir o balanceamento de poder e a segregao de funes crticas) e na prtica
L1.1 (37%) (Estabelecer e dar transparncia ao processo de seleo de membros da alta
administrao e de conselhos ou colegiado superior). Esses conceitos so fundamentais para evitar a
concentrao de poder nas mos de poucos indivduos, ou ainda o exerccio, por um nico agente,
de funes crticas, com potencial de dano ao Errio e/ou ao cidado.
Registre-se que a gesto de pessoas por competncias diretriz na Administrao Pblica
Federal, tanto no poder executivo (Decreto 5.707/2006, art. 1, III e art. 5, III) quanto no poder
judicirio (Lei 11.416/2010, art. 10, c/c art. 1 do anexo III da Portaria Conjunta
TC 005.335/2015-9
STF/CNJ/STJ/CJF/TST/CSJT/STM/TJDFT 3/2007). Entretanto, como tais normativos no
alcanam o mais alto escalo da Administrao, no contribuem para elevar o percentual
apresentado, na faixa aprimorada (19%), na prtica L1.1, para as organizaes federais.
Mesmo na situao melhor existente na prtica L3.2 (Responsabilizar-se pelo estabelecimento

de polticas e diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos resultados previstos),
preocupante que 17% das organizaes federais ainda se declarem em estgio inicial, pois isto
significa que quase dois em cada dez dirigentes mximos no se consideram responsveis pelos
rumos das organizaes que lideram e, nesta situao, razovel presumir que o risco de a
organizao no conseguir atingir os resultados esperados (em termos de polticas e servios
pblicos de qualidade) pode ser muito alto.
Os resultados apresentados demonstram a necessidade de aprimoramento do mecanismo
Liderana, de maneira a afastar, por exemplo, riscos de prticas nepotistas e de seleo de pessoas
sem a necessria competncia para atuar na alta administrao ou no conselho superior.
6.1.1.2 Estratgia
De acordo com o RBG, o mecanismo Estratgia refere-se ao conjunto de prticas que
permitem aos lderes conduzirem o processo de estabelecimento da estratgia necessria ao alcance
de resultados institucionais. Para tanto, contempla a escuta ativa de demandas, necessidades e
expectativas das partes interessadas; avaliao do ambiente interno e externo da organizao;
avaliao e prospeco de cenrios; definio e alcance da estratgia; definio e monitoramento de
objetivos de curto, mdio e longo prazo; alinhamento de estratgias e operaes das unidades de
negcio e organizaes envolvidas ou afetadas.
Esse mecanismo formado por trs componentes: Relacionamento com partes interessadas,
composto por prticas que direcionam a organizao a considerar a atuao e as necessidades das
partes interessadas na formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas;
Estratgia organizacional, constitudo por prticas concernentes ao estabelecimento da estratgia
da organizao, bem como ao monitoramento e avaliao da sua execuo; e Alinhamento
transorganizacional, voltado para estimular as organizaes a trabalharem em conjunto para a
conduo de polticas pblicas
O grfico a seguir representa a distribuio das organizaes federais, por estgio de
capacidade, no mecanismo em comento, seguida da mesma distribuio pelas prticas que o
compem.
TC 005.335/2015-9
Capacidade em Estratgia (organizaes federais)
110%
100%
0.12
90%
0.28
0.32
80%
0.34
0.22
70%
60%
16%
Aprimorado
50%
0.46
Intermedirio
2%
20%
10%
0%
Ins uficiente
14%
49%
18%
3%
4%
Estratgia
Inexis tente
0.34
0.47
40%
30%
Iniciando
E12
13%
5%
3%
5%
13%
E22
E23
E1.2 Promover a participao social, com envolvimento dos usurios, da sociedade e das demais partes interessadas
na governana da organizao.
E2.2 Estabelecer a estratgia da organizao.
E2.3 Monitorar e avaliar a execuo da estratgia, os principais indicadores e o desempenho da organizao.
Observando a figura, segundo as respostas declaradas e o mtodo de anlise utilizado no

trabalho, pode-se afirmar que 25% das organizaes federais respondentes estariam em estgio de
capacidade inicial em Estratgia (Error: Reference source not found). Esse resultado reflete o baixo
nvel de capacidade dessas organizaes em executar um processo de planejamento estratgico, em
promover a participao social na governana da organizao, e em monitorar e avaliar o
desempenho organizacional.
Cabe destaque negativo para o elevado percentual de organizaes (67%) no estgio inicial de
capacidade na prtica E1.2 (Promover a participao social, com envolvimento dos usurios, da
sociedade e das demais partes interessadas na governana da organizao). Esse resultado sugere
uma baixa capacidade do Estado em engajar a sociedade civil em seus processos de tomada de
deciso, o que reduz o conhecimento do governo sobre os problemas que mais preocupam a
sociedade, bloqueia a comunicao que oferece o retorno sobre a satisfao dos servios que esto
sendo prestados, enfraquece a democratizao das decises sobre polticas pblicas, e no mitiga o
risco de que a atuao do Estado no reflita os interesses das partes interessadas.
Alm disso, observa-se que 21% das organizaes federais estariam em estgio inicial de
capacidade na prtica E2.2 (Estabelecer a estratgia da organizao), e, portanto, no
estabeleceriam de forma adequada a estratgia para o alcance dos objetivos. Tais resultados
sugerem risco de ausncia ou deficincia, nessas organizaes, de um direcionamento comum que
promova o alinhamento de foras em prol do alcance dos objetivos.
A elaborao do planejamento estratgico e sua competente execuo so fatores crticos de
sucesso para que as organizaes administrem, de maneira eficiente, os recursos a sua disposio. O
planejamento estratgico possibilita organizao traar planos e metas com vistas ao alcance dos
seus objetivos. Nesse sentido, o TCU formulou recomendao Cmara de Polticas de Gesto,
Desempenho e Competitividade (CGDC) do Conselho de Governo (comando anlogo foi emitido
para o CNJ e o CNMP), por meio Acrdo 1.233/2012-TCU-Plenrio, para que, em ateno
TC 005.335/2015-9
Decreto-Lei 200/1967, art. 6, inciso I, e art. 7, normatizasse a obrigatoriedade de que todos os
entes sob sua jurisdio estabelecessem processo de planejamento estratgico institucional,
observando as boas prticas sobre o tema.
6.1.1.3 Controle
O Controle, terceiro mecanismo previsto no RBG, rene as prticas relativas capacidade de
monitorar a organizao e garantir que os desvios em relao aos rumos traados pela estratgia
sejam corrigidos rapidamente. Apresenta trs componentes: Gesto de riscos e controle interno, que
analisa a capacidade da organizao em assegurar que a gesto de riscos seja eficaz e contribua para
a melhoria de desempenho organizacional; Auditoria interna, que avalia a estruturao e
independncia da funo de auditoria interna, bem como sua capacidade de adicionar valor
organizao; e Accountability e transparncia, constitudo por prticas relacionadas transparncia,
prestao de contas e avaliao da satisfao das partes interessadas.
O grfico a seguir representa a distribuio das organizaes federais respondentes, por
estgio de capacidade, no mecanismo Controle, seguida da mesma distribuio pelas prticas que o
compem.
Capacidade em Controle (organizaes federais)
110%
100%
0.07
90%
0.13
0.39
80%
0.51
70%
0.55
0.51
7%
60%
50%
16%
Aprimorado
Intermedirio
Iniciando
40%
Insuficiente
0.44
0.36
30%
0%
Inexistente
0.36
0.31
57%
0.33
0.42
20%
10%
0.39
0.5
14%
8%
2%
3%
Controle
C11
6%
0%
6%
9%
1%
8%
C21
C22
12%
3%
1%
4%
8%
C31
C32
4%
1%
2%
C34
C1.1 Estabelecer estrutura de gesto de riscos.

C2.1 Estabelecer a funo de auditoria interna.
C2.2 Prover condies para que a auditoria interna seja independente e proficiente.
C3.1 Dar transparncia da organizao s partes interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceo, nos termos da lei.
C3.2 Prestar contas da implementao e dos resultados dos sistemas de governana e de gesto, de acordo com a
legislao vigente e com o princpio de accountability.
C3.4 Garantir que sejam apurados, de ofcio, indcios de irregularidades, promovendo a responsabilizao em caso de
comprovao.
Observando a figura acima, segundo as respostas declaradas e o mtodo de anlise utilizado

no trabalho, pode-se aferir que 70% das organizaes federais estariam em estgio de capacidade
inicial na prtica C1.1 (Estabelecer estrutura de gesto de riscos). Esse resultado foi o mais
preocupante dentre todas as prticas avaliadas, e sugere a ineficcia da gesto de riscos na maioria
das organizaes, em contrariedade s boas prticas de governana sugeridas por organismos
TC 005.335/2015-9
internacionais.
A fim de avaliar a hiptese de que deficincias na auditoria interna podem ser causa para as
deficincias em gesto de riscos e controles internos nas organizaes federais, analisaram-se os
dados detalhados destas no que tange prtica C.2.3 (Assegurar que a auditoria interna adicione
valor organizao), que no fazia parte do questionrio simplificado, conforme figura a seguir.
Capacidade em Assegurar que a auditoria interna adicione valor organizao (organizaes
federais)
110%
100%
90%
80%
0.4
0.38
0.43
0.54
70%
60%
40%
0.3
0.27
0.13
20%
18%
10%
3%
1%
10%
C23
C231
Ins uficiente
13%
0.26
37%
18%
C232
C233
9%
1%
Inexis tente
42%
7%
0%
0.27
0.3
11%
2%
24%
Iniciando
1%
15%
30%
0%
0.21Intermedirio
0.43
0.54
0.14
Aprimorado
50%
0.34
0.35
1%
8%
13%
0%
C234
C235
14%
15%
7%
C236
C237
C2.3.1 Diretrizes para que a funo de auditoria interna contribua para a melhoria dos processos de governana, de
gesto e de gerenciamento de riscos e controles, utilizando abordagem sistemtica, esto definidas.
C2.3.2 Diretrizes para o planejamento dos trabalhos de auditoria interna esto definidas e levam em considerao os
riscos relevantes para a organizao.
C2.3.3 Objetivos, indicadores e metas de desempenho para a funo de auditoria interna esto estabelecidos.
C2.3.4 Plano de auditoria interna, elaborado com base nos objetivos, riscos e metas da organizao, est aprovado.
C2.3.5 Trabalhos de auditoria interna so executados em conformidade com as diretrizes e os planos definidos.
C2.3.6 O desempenho da funo de auditoria interna mensurado e avaliado com base nos indicadores e metas
definidos.
C2.3.7 Medidas visando o aprimoramento da funo auditoria interna so implementadas sempre que necessrio.
A figura informa que, em mais de 40% das organizaes federais, no h diretrizes

estabelecidas para que a funo de auditoria interna contribua para a melhoria dos processos de
governana, de gesto e de gerenciamento de riscos e controles, utilizando abordagem sistemtica
(item de controle C2.3.1). Esses resultados sugerem que a omisso da alta administrao em dirigir
a efetividade da funo auditoria interna pode ser causa da quase inexistncia de sistema de gesto
de riscos na esfera federal (prtica C1.1, Error: Reference source not found, com 80% das
organizaes em estgio inicial).
Ressalte-se que o relatrio do Acrdo 3.023/2013-Plenrio registrou a importncia da gesto
de riscos e da auditoria interna na organizao nos seguintes termos:
Cabe mencionar que a gesto de riscos e a auditoria interna so mecanismos essenciais
para implementar a estratgia, tomar decises e realizar os objetivos da organizao
(IFAC, 2001). A gesto de riscos serve para reduzir o impacto negativo dos riscos sobre
TC 005.335/2015-9
as metas organizacionais, por meio da adoo de controles internos, concebidos e
implementados pelo prprio gestor. J a auditoria interna importante para detectar
tempestivamente riscos ainda no adequadamente tratados e fornecer sociedade a
certeza de que os controles internos so eficazes e apoiam o desempenho
organizacional.
10.1.2 Resultados gerais indicador de governana

O clculo de um indicador de governana foi realizado, pela primeira vez, no Levantamento
de Governana de TI 2010. Desde ento, tal indicador (iGov) tem se tornado um referencial
amplamente difundido e discutido para prticas de governana de organizaes pblicas.
O modelo de governana, conforme supracitado, est estruturado em mecanismos,
componentes e prticas que descrevem, com base na literatura e na viso do TCU, o que seria uma
boa governana organizacional no setor pblico. Para fazer mensuraes do grau de aderncia s
prticas preconizadas nas organizaes pblicas, tais prticas foram desdobradas em itens de
controle verificveis e auditveis, sendo possvel assim estabelecer um ndice geral de governana
pblica (iGG) por meio de mtodo que atribui pesos a cada um dos quesitos avaliados.
O iGG no deve ser percebido como uma medida precisa da governana pblica de uma dada
organizao, devendo ser entendido apenas como uma referncia e um instrumento de autoavaliao
da sua capacidade nessa rea, e tambm um guia no processo de melhoria. Alm disso, foram
utilizadas para clculo apenas as prticas do questionrio simplificado, de modo que todos os
respondentes fossem comparveis, resultando no indicador iGG simplificado (abreviado por iGGs).
Frise-se que o iGGs est baseado em informaes declaradas pelos prprios gestores, no
tendo havido qualquer verificao da real confiabilidade das respostas. Portanto, as respostas de
algumas organizaes podem no representar adequadamente a realidade, em funo de erros no
processo de autoavaliao, problemas na interpretao de questes, entre outros fatores que podem
tornar as respostas imprecisas.
Entretanto, apesar de imprecisa, a medida trazida pelo IGGs traz diversas vantagens, pois:
uma medida com alguma impreciso melhor do que nenhuma medida, que era a situao anterior a esse
trabalho em relao governana corporativa das organizaes pblicas;
permite comunicar alta administrao, de forma sinttica, uma ideia aproximada da situao local da
governana, consolidando a grande quantidade de dados do questionrio;
permite a comparao entre organizaes (benchmarking), o que pode motivar dirigentes mximos a
adotarem as melhores prticas j adotadas por outras organizaes pblicas e trazer melhorias sistmicas na
Administrao Pblica Federal.
Nesse sentido, importante compreender que no obrigatrio almejar o valor mximo no

iGGs. Entretanto, semelhana das orientaes da ABNT NBR ISO/IEC 31000, autoridade mxima
tem a responsabilidade de decidir - por meio de anlise crtica dos riscos relevantes e das
necessidades da organizao - qual a meta mais adequada a ser alcanada em cada prtica do
instrumento de autoavaliao. O conjunto de metas deve ser formalizado como parte de um plano,
atentando-se para as metas legais de cumprimento obrigatrio.
A distribuio de frequncia das organizaes com base no iGGs apresentada nas figuras a
seguir.
TC 005.335/2015-9
Distribuio de frequncia do iGGs por estgio de capacidade (todas as organizaes e

organizaes federais)
110%
100%
0.16
90%
0.26
80%
70%
0.36
60%
50%Aprimorado
Intermedirio
Iniciando
Ins uficiente
0.54
Inexis tente
40%
33%
30%
20%
7%
10%
2%
0%
iGGs Federal (N=380)
IGGs Brasil (N=7.770)
N= 380
0.14 federais
0.33 estaduais
N= 893
53%
N= 6.497
municipais
5.
6
6.
4
0%
18%
9%
4.
8
0.15
0.39
0.
8
1.
6
2.
4
3.
2
46%
Aprimorado
0.26
0.54
20%
Intermedirio
Inicial
3
2
Federal
Estadual
Municipal
A ltima figura indica que cerca de metade das organizaes estaduais e municipais est em
estgio inicial de governana pblica, caracterizado por graves deficincias na atuao das
instncias internas de governana nessas esferas, com provvel prejuzo na conduo de polticas
pblicas e provvel prestao de servios inadequados.
Considerando que grande parte dos servios pblicos prestados sociedade brasileira
realizada de forma descentralizada, pelos estados e pelos municpios, percebem-se preocupantes os
resultados apresentados, haja vista que a atuao eficaz das instncias internas de governana
fator crtico de sucesso para que as organizaes administrem, de maneira eficiente, os recursos
(inclusive federais) sua disposio.
O cenrio seria menos gravoso para a esfera federal, tendo em vista que a maior parte das
organizaes j estaria em estgio intermedirio (56%), enquanto 26% j teriam alcanado o estgio
aprimorado. Entretanto, conforme observado em relatrio, o iGG simplificado abrange somente
catorze prticas (do total de 32 no iGG completo) que foram consideradas factveis at mesmo nos
TC 005.335/2015-9
pequenos municpios brasileiros. Portanto, no causa estranheza que as organizaes federais
tenham obtido desempenho significativamente melhor no iGG simplificado.
10.1.3 Concluso
Os resultados deste levantamento apontam diversas oportunidades de melhoria para a
governana na administrao pblica federal. De fato, revelaram deficincias em praticamente
todos os controles e prticas sugeridos no modelo de autoavaliao, o que pode estar impactando o
desempenho do governo na conduo das polticas pblicas e no planejamento de novas aes
governamentais.
O preenchimento das lacunas de governana na administrao pblica federal exige a atuao
coordenada dos rgos Governantes Superiores e das instncias internas de governana das
organizaes conselhos e alta administrao.
No que tange ao papel dos rgos Governantes Superiores no aprimoramento da governana
pblica, entende-se importante que eles elaborem um modelo de governana para as organizaes
da sua esfera de atuao, prevendo: os princpios de governana que devam ser observados; o
estabelecimento da estratgia da organizao, da estrutura de gerenciamento de riscos na
organizao e da funo de auditoria interna; a responsabilidade do dirigente mximo da
organizao em estabelecer a estratgia da organizao e a estrutura de gerenciamento de riscos; e a
relevncia da atuao do conselho de governana ou de uma autoridade supervisora no
estabelecimento da funo de auditoria interna da organizao.
Somando-se s aes dos rgos Governantes Superiores, as instncias internas de
governana das organizaes participantes podero utilizar os relatrios devolutivos
individualizados para refletirem sobre as deficincias encontradas, bem como compararem os seus
resultados com o resultado geral da avaliao e com o resultado dos seus respectivos segmentos de
negcio, utilizando as informaes como subsdio na definio de objetivos e na estruturao de
aes de melhoria em governana pblica.
Espera-se que os resultados desse trabalho contribuam para o aperfeioamento das instncias
de governana na administrao pblica federal, de modo que elas possam guiar a gesto das
organizaes para que atuem alinhadas aos objetivos organizacionais e ao interesse da populao;
otimizem a produo de resultados; melhorem a eficincia do Governo, contribuindo para que o
pas se torne mais competitivo (World Competitiveness Yearbook 2014); melhorem a eficincia da
aplicao dos recursos pblicos e a qualidade dos servios pblicos ofertados sociedade.
Sem dvida, a governana pblica o grande desafio do Brasil, ao seu desenvolvimento
econmico e social e sua competitividade. Apesar dos avanos conquistados nas ltimas dcadas,
ainda existem grandes gargalos a serem superados. A maior parte deles apresenta causas comuns
relacionadas avaliao do ambiente externo e interno, ao direcionamento, qualidade do
planejamento e ao monitoramento das aes previstas para dar consecuo aos planos e programas.
6.2 Aperfeioamento da gesto pblica

Alm do ambiente macroeconmico e do peso dos impostos, a competitividade de um pas no
cenrio internacional est relacionada a fatores estratgicos como: educao; tecnologia e inovao;
e infraestrutura e logstica. V-se portanto, a possibilidade de estabelecer uma correlao entre a
baixa competividade brasileira no cenrio internacional e a crescente insatisfao da populao com
a qualidade dos servios pblicos prestados.
No Brasil, o Estado um ator importante para o desenvolvimento do pas. H despesas e
TC 005.335/2015-9
investimentos vultosos direcionados para a educao e para a infraestrutura, por exemplo,
financiados com o produto dos tributos cobrados da populao e das empresas. Tambm h gastos
expressivos com a previdncia, sade e programas sociais que, embora possam ser meritrios,
oneram a j excessiva carga tributria e contribuem para reduzir a nossa competitividade.
No sem motivo, portanto, o TCU tem insistido na tese de que o aperfeioamento do Estado
se configura em requisito bsico para o incremento da competitividade do Brasil, bem como para o
seu crescimento econmico e a melhoria dos indicadores de qualidade de vida da populao.
Esse almejado aperfeioamento misso a ser perseguida tanto no nvel estratgico, onde se
situam os governantes e a alta administrao, quanto no nvel gerencial. Conforme divulgado no
Referencial Bsico de Governana (TCU/2013), os gestores pblicos so os responsveis diretos
pela execuo das polticas e dos servios pblicos, mas seu direcionamento e monitoramento
tarefa da governana.
Assim, o aperfeioamento da gesto pblica no pode ser resultado de iniciativas individuais
e espasmdicas. Deve decorrer de uma atuao concatenada das instncias estratgicas dos poderes
constitudos. Constitui boa prtica de governana a escolha criteriosa, a capacitao e a avaliao
dos gestores, os quais devem dispor de boas ferramentas para executar com excelncia as polticas e
servios pblicos sob sua alada. Somente com iniciativas consistentes das instncias superiores de
governana que eventual aperfeioamento da gesto pblica poder ser consistente e duradouro.
Em diversos pases, a partir das dcadas de 1980 e, sobretudo, 1990, foram impulsionadas
reformas para a melhoria da administrao pblica, com foco na entrega de resultados para a
sociedade. No Brasil, principalmente desde 1995, com a publicao do Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, pela Cmara da Reforma do Estado, intensificou-se a busca pela superao
das disfunes prprias do paradigma burocrtico de administrao, abrindo espao para a
incorporao de valores, conceitos e tcnicas administrativas oriundas da Nova Gesto Pblica
(NGP) modelo de administrao pblica de origem anglo-saxnica, fundado na busca pela
eficincia e pela qualidade dos servios prestados, entendidas respectivamente como a maximizao
dos resultados em funo dos custos incorridos e como a satisfao dos usurios ante os servios
pblicos ofertados pelos governos.
Nesses termos, o discurso em defesa da excelncia na gesto pblica ganhou relevante
alcance, inicialmente no mbito da Unio e, em seguida, disseminando-se por diversos estados.
Tratava-se de um paulatino avano de ideias relacionadas ao planejada, orientada por objetivos,
indicadores e metas, associada a sistemas de monitoramento e avaliao capazes de aferir o
desempenho e apontar possibilidades de aprimoramento, tendo em vista as necessidades eleitas pela
sociedade. Um modelo que, sinteticamente, passou a receber a denominao de gesto pblica
orientada a resultados, que se revelaria influente no delineamento de diversos programas e aes
voltadas ao aprimoramento da gesto governamental, que sero abordados em seguida.
Atualmente, no mbito federal, segundo o Decreto 8.189/2014, a competncia para formular
polticas e diretrizes, bem como para propor, coordenar e apoiar a implementao de planos,
programas, projetos e aes estratgicos de inovao e aperfeioamento da gesto pblica da
Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Segep/MP). Essa
secretaria foi criada por meio do Decreto 7.675/2012, que aprovou a estrutura regimental do MP,
sendo resultado da fuso da Secretaria de Gesto (Seges) e da Secretaria de Recursos Humanos
(SRH). Segundo consta no Relatrio de Gesto referente ao exerccio de 2012, a fuso das
secretarias objetivou potencializar sinergias, promover a gesto integrada e a melhoria dos
processos de trabalho, alm de eliminar a sobreposio de atividades relativas aos sistemas de
Pessoal Civil (SIPEC) e de Organizao e Inovao Institucional do Governo Federal (SIORG).
TC 005.335/2015-9
Segundo o Mapa Estratgico da Segep referente a 2012-2015, sua misso promover a
excelncia da gesto pblica na atuao do governo em benefcio da sociedade e sua viso ser
reconhecida como agente transformador da gesto pblica no mbito do Estado brasileiro. Assim,
observa-se seu papel precpuo na promoo da melhoria e aperfeioamento da gesto pblica.
Nesse contexto, e ciente de que a melhoria da gesto pblica, alm de ser requisito essencial
para a boa prestao de servios pblicos e para a maior competividade, imperativo
constitucional, por fora do princpio da eficincia (Constituio Federal, art. 37, caput), o Tribunal
de Contas da Unio realizou, no mbito do TC 011.303/2014-0, auditoria na Secretaria de Gesto
Pblica com o objetivo de avaliar a capacidade de atuao dessa secretaria como rgo central de
governana, indutor do aperfeioamento da gesto.
As razes que motivaram essa fiscalizao foram o risco de m gesto dos servios pblicos
devido ao no acompanhamento, avaliao e incentivo de mecanismos de melhoria da gesto, tais
como a adoo da Carta de Servios ao Cidado, exigida no art. 11 do Decreto 6.932/2009, do
Programa Nacional de Gesto Pblica (Gespblica), institudo pelo Decreto 5.378/2005, do Prmio
Nacional de Gesto Pblica e do ciclo para atualizao do Instrumento para Avaliao da Gesto
Pblica (IAGP), entre outros. Apresentamos nos tpicos seguintes, a partir dos dados e informaes
coletados na referida fiscalizao, um panorama atualizado sobre esses instrumentos, cujo manejo
est a cargo da Segep/MP.
6.2.1 Principais instrumentos do Governo Federal para a melhoria da gesto pblica

Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica)
Com a promulgao do Decreto 5.378/2005, foi institudo o Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao, resultado da fuso do Programa da Qualidade no Servio Pblico
(PQSP) com o Programa Nacional de Desburocratizao (Decreto 83.740/1979). O Gespblica
resultou de iniciativas do Governo para promoo da gesto pblica por excelncia, com vistas
prestao de melhores servios pblicos aos cidados e aumento da competitividade do pas, nos
termos do art. 1 do referido normativo. O art. 2 do Decreto 5.378/2005 determina que:
Art. 2 O Gespblica dever contemplar a formulao e implementao de medidas
integradas em agenda de transformaes da gesto, necessrias promoo dos
resultados preconizados no plano plurianual, consolidao da administrao pblica
profissional voltada ao interesse do cidado e aplicao de instrumentos e abordagens
gerenciais, que objetivem:
I - eliminar o dficit institucional, visando ao integral atendimento das competncias
constitucionais do Poder Executivo Federal;
II - promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao
e avaliao das polticas pblicas;
III - promover a eficincia, por meio de melhor aproveitamento dos recursos,
relativamente aos resultados da ao pblica;
IV - assegurar a eficcia e efetividade da ao governamental, promovendo a
adequao entre meios, aes, impactos e resultados; e
V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica. (Grifos
inseridos)
Com a formulao e implementao dessas medidas, o programa visava alar, at 2015, a
excelncia em gesto pblica como valor preservado pelas instituies e requerido pelo cidado.
TC 005.335/2015-9
Para alcanar esses objetivos, o Gespblica tinha como estratgia a mobilizao de pessoas e
organizaes voluntrias para atuarem como agentes transformadores da gesto pblica. Ressalte-se
que, durante os trabalhos de auditoria, foi verificado que tanto a viso quanto a estratgia aqui
consignadas esto em processo de rediscusso e atualizao no Ministrio do Planejamento.
Modelo de Excelncia em Gesto Pblica

O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (MEGP) foi desenvolvido na dcada de 1990, no
contexto dos antigos programas de qualidade, ganhando impulso no mbito do extinto Programa de
Qualidade no Servio Pblico, com o objetivo de disponibilizar um referencial, de padro
internacional, alinhado com o estado da arte em gesto. O MEGP foi ento aproveitado e atualizado
para, em atendimento ao art. 3, inc. IV do Decreto 5.378/2005, no mbito do Gespblica, ser a
principal referncia para as instituies pblicas que desejassem aprimorar seus nveis de gesto.
Desenvolvido com foco em resultados e orientado para o cidado, o referido modelo foi concebido
a partir da premissa de que a Administrao Pblica deve ser excelente sem desconsiderar
particularidades inerentes sua natureza pblica.
O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica deveria orientar as organizaes na busca da
transformao gerencial e, ao mesmo tempo, permitir avaliaes comparativas de desempenho entre
organizaes pblicas brasileiras e estrangeiras e com organizaes do setor privado.
Instrumentos indutores da melhoria da gesto
Alm do MEGP, o Gespblica disponibiliza, por meio do seu stio eletrnico
(www.gespublica.com.br), tecnologias de gesto associadas a oito dimenses do modelo,
desenvolvidas com o objetivo de estimular e promover a melhoria continuada de processos
gerenciais e de resultados nos rgos e entidades pblicos.
Esses instrumentos indutores da melhoria da gesto, por inferncia, foram criados para
atender ao disposto no art. 3 incs. I e II, do Decreto 5.378/2005, no sentido de que o Comit
Gestor, cuja secretaria executiva, nos termos do art. 12, a Segep/MP, deveria mobilizar os rgos e
entidades da administrao pblica para a melhoria da gesto e para a desburocratizao. Alm
disso, deveria apoiar tecnicamente os rgos e entidades da Administrao Pblica na melhoria do
atendimento ao cidado e na simplificao de procedimentos e normas. Os principais instrumentos
identificados so:
Guia de gesto de processos
O Guia de Gesto de Processos de Governo, concludo em maio de 2011 e desenvolvido no
mbito do Gespblica, em cooperao com o programa e-Ping (Padres de Interoperabilidade de
Governo Eletrnico), foi desenvolvido de modo a exercer papel de referncia na gesto pblica, e
subdivide-se em duas partes, para: a) fornecer orientao metodolgica de suporte gesto de
processos; e b) oferecer metodologia e boas prticas para a contratao de servios de modelagem
de processos.
De acordo com o documento, a gesto de processos guarda correlao com a implementao
de Cartas de Servios ao Cidado, exigncia prevista no Decreto 6.932/2009, haja vista que os
compromissos presentes nas referidas cartas acarretam a necessidade de que os processos sejam
modelados, automatizados e geridos, provendo maior controle e qualidade. Ainda, a gesto dos
processos exige que se apresente a descrio dos resultados a serem atingidos pelos processos,
complementados, preferencialmente, por meio de indicadores de desempenho.
TC 005.335/2015-9
Guia d Simplificao
O Guia d Simplificao tem como objetivo auxiliar as organizaes pblicas a simplificar
seus processos e normas, visando melhoria dos servios, e est organizado em quatro etapas, quais
sejam: a) Planejamento da Simplificao; b) Mapeamento do Processo; c) Anlise e Melhoria dos
Processos; e d) Implementao das Melhorias. Esse guia deve ser entendido como uma ferramenta
de trabalho para realizar a anlise e a melhoria de processos organizacionais.
Guia Referencial para Medio de Desempenho e Manual para Construo de Indicadores
O Guia Referencial para Medio de Desempenho e Manual para Construo de
Indicadores foi produzido, no mbito do Gespblica, de modo a constituir referencial
metodolgico para a Administrao Pblica Federal, Estadual e Municipal e oferecer instrumento
de subsdio a polticas pblicas, programas e organizaes pblicas, de forma a definir, mensurar,
pactuar, avaliar e divulgar indicadores de desempenho.
O guia em comento apresenta um metamodelo que orienta a construo de modelos
especficos de definio e mensurao do desempenho caso a caso, respeitando-se os conceitos e
princpios bsicos. Buscou-se ao mesmo tempo reconhecer a complexidade e perseguir a
simplicidade, renunciando-se busca de solues exaustivas ou universalmente vlidas.
Segundo o documento, o metamodelo pode ser aplicvel em diferentes nveis da
administrao pblica, quais sejam: nvel macro (Governo), nvel meso (poltica pblica ou setor de
governo), nvel meso-micro (redes de organizaes), nvel micro (organizaes) e nvel nano
(unidade de organizao). Ademais, tem como objetivo contribuir para a unificao do conceito de
desempenho no setor pblico, favorecendo a integrao entre as reas.
Carta de Servios ao Cidado
A Carta de Servios ao Cidado, instituda pelo Decreto 6.932/2009, um documento
elaborado por uma organizao pblica que visa informar aos cidados quais os servios prestados
por ela, como acessar e obter esses servios e quais so os compromissos com o atendimento e os
padres de atendimento estabelecidos. A sua prtica implica a organizao de um processo de
transformao sustentada em princpios como participao e comprometimento, informao e
transparncia, aprendizagem e participao do cidado. Esses princpios tm como premissas o foco
no cidado e a induo do controle social.
Aprimoramento Contnuo
Em sntese, a estratgia utilizada pelo governo federal para a melhoria da gesto pblica seria
a seguinte: o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica fornece um paradigma ideal, um referencial
a ser seguido pelas organizaes pblicas; por meio da autoavaliao preconizada no mbito do
Gespblica, o rgo pode realizar seu diagnstico institucional e, com base em um sistema de
pontos, verificar o quo prximo est do modelo ideal de administrao pblica. Para que haja o
avano institucional de forma a aproximar a organizao pblica do referencial MEGP, a Segep
disponibiliza os instrumentos indutores da melhoria da gesto, que sero teis organizao para
que ela se aperfeioe nos quesitos que ainda no atendem aos padres estabelecidos, conforme
identificado pela autoavaliao.
Essa estratgia contribuiria para o cumprimento da misso da Segep de promover a excelncia
em gesto pblica, com reflexos na melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados ao
cidado e no aumento da competitividade do pas.
TC 005.335/2015-9
6.2.2 Anlise da Utilizao dos Programas e Instrumentos

Conforme definido no j citado Referencial Bsico de Governana a governana compreende
essencialmente os mecanismos de liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar,
direcionar e monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de polticas pblicas e
prestao de servios de interesse da sociedade. A gesto inerente e integrada aos processos
organizacionais, sendo responsvel pelo manejo dos recursos e poderes colocados disposio de
rgos e entidades para a consecuo de seus objetivos.
Assim, conforme registra o citado documento, a gesto parte da premissa de que j existe um
direcionamento superior e que aos agentes pblicos cabe garantir que ele seja executado da melhor
maneira possvel. De modo complementar, vale mencionar que a gesto diz respeito ao
funcionamento do dia a dia de programas e de organizaes no contexto de estratgias, polticas,
processos e procedimentos que foram estabelecidos pelo rgo; preocupa-se com a eficcia
(cumprir as aes priorizadas) e a eficincia (realizar as aes da melhor forma possvel, em termos
de custo-benefcio). Em resumo, so funes da gesto: implementar programas; garantir a
conformidade com as regulamentaes; revisar e reportar o progresso de aes; garantir a eficincia
administrativa; manter a comunicao com as partes interessadas; e avaliar o desempenho e
aprender.
Verificou-se, desse modo, a existncia de um conjunto de iniciativas, no mbito estratgico,
para o aprimoramento da gesto. Vale mencionar a qualidade dos materiais disponibilizados pela
Segep no mbito do Gespblica: foram analisados todos os guias disponibilizados no mbito do
programa e constatou-se que esses materiais tm potencial relevante para aperfeioar a
administrao pblica; alm de redigidos em linguagem simples e objetiva, seu contedo est
alinhado com a viso acadmica atual e com as proposies de rgos de cooperao internacional.
Apesar disso, restam fragilidades crticas que tendem a comprometer a efetividade das iniciativas,
como descrito a seguir.
Reduzida disseminao do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, do Gespblica e dos seus
instrumentos indutores
De fato, a estratgia adotada pelo governo federal para a melhoria da gesto pblica ainda no logrou
conduzir ao amplo conhecimento e aplicao dos seus modelos e tcnicas pela administrao pblica em
geral, com potenciais impactos sobre a qualidade insuficiente dos servios prestados aos cidados e reflexos na
manuteno do elevado custo imposto ao produto brasileiro.
Quanto baixa disseminao do MEGP, em questionrio aplicado a 48 rgos/entidades do

Poder Executivo Federal, dos quais 39 (81,2%) responderam, constatou-se que 51,3% ainda no
foram apresentados ao modelo, ou seja, mais da metade dos rgos consultados no o conhecem.
Por certo, essa situao constitui desafio para que o MEGP exera sua principal funo, qual seja,
servir de referencial de gesto a ser alcanado.
De forma semelhante, em relao ao Gespblica, 20,5% dos rgos/entidades respondentes
desconhecem o programa, 10,2% no consideram a adeso ao programa como prioridade da
organizao e 35,9% apresentaram "Outros" como resposta. Entre estes ltimos, h destaque para os
seguintes detalhamentos: "O programa no foi apresentado oficialmente organizao";
"Conhecemos superficialmente o Gespblica"; " O ministrio no estava preparado para aderir ao
Programa"; "No houve adeso de minha organizao como um todo, apenas de algumas de suas
subdivises".
Em relao ao instrumento de avaliao proporcionado pelo Gespblica, apenas 10,3%
realizam a autoavaliao anualmente, enquanto 15,4% realizaram a avaliao apenas uma vez.
TC 005.335/2015-9
Alm disso, 35,9% desconhecem o instrumento de autoavaliao e 12,8% ressaltaram que no
realizaram a autoavaliao, uma vez que seu uso opcional. Das demais respostas, destacam-se:
Desconhecimento dos instrumentos do Gespblica e "Comeamos a auto avaliao, mas paramos
pela dificuldade que as reas tiveram para responder". No entanto, houve manifestao de algumas
organizaes no sentido de estarem receptivas a uma eventual adeso ao Gespblica.
Houve tambm o questionamento aos rgos/entidades pblicas de quais tecnologias de

gesto eram utilizadas pelas respectivas organizaes. Os principais resultados foram: apenas 15,4%
dos rgos/entidades utilizam o Guia "d" Simplificao; 33,3% utilizam o Guia de Gesto de
Processos; 20,5% utilizam o Guia Referencial para Medio de Desempenho; 33,3% utilizam o
Manual para Construo de Indicadores; e 20,5% desconhecem todas as tecnologias de gesto
apresentadas. No detalhamento aberto s organizaes pesquisadas, destacaram-se: A organizao
optou por implementar a gesto de processos com recursos prprios"; "Utiliza outras
ferramentas/tecnologias"; "Estamos em processo de elaborao de indicadores prprios de gesto";
"No atende s necessidades"; e A organizao, gradativamente, tem implantado um modelo de
gesto que se adequa s suas necessidades".
Ressalte-se que os rgos consultados representam a alta administrao do Poder Executivo
Federal, evidenciando que o MEGP, o Gespblica e os instrumentos indutores possuem baixa
disseminao na administrao pblica federal, o que compromete o alcance dos resultados
intentados pela Segep em termos de aperfeioamento da gesto pblica.
Ausncia de constituio vlida do Comit Gestor do Gespblica
O Comit Gestor do Gespblica possui importantes atribuies dentro do programa, conforme os
termos do Decreto 5.378/2005: propor ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto o
planejamento estratgico do Gespblica; articular-se para a identificao de mecanismos que possibilitem a
obteno de recursos e demais meios para a execuo das aes; constituir comisses setoriais e regionais, com
a finalidade de descentralizar a gesto do programa; monitorar, avaliar e divulgar os resultados; certificar a
validao dos resultados da autoavaliao dos rgos e entidades participantes; e reconhecer e premiar os
rgos e entidades da administrao pblica, participantes, que demonstrem qualidade em gesto, medida pelos
resultados institucionais obtidos.
Em suma, trata-se de competncias destinadas a orientar tecnicamente, fomentar a aplicao, aprimorar
e monitorar o engajamento de organizaes pblicas no programa. Entretanto, o Comit Gestor do Gespblica
teve sua ltima atuao registrada em novembro de 2010, renunciando, assim, ao exerccio de suas atribuies
institucionais e, por conseguinte, prejudicando o alcance e a efetividade do programa. Despreza-se, dessa
forma, uma forma de aperfeioamento da gesto pblica com uma viso estratgica. Assim, eventuais
melhorias pontuais dependem de iniciativas individuais e descoordenadas.
Ausncia de mecanismos de acompanhamento, avaliao e incentivo quanto implementao

da Carta de Servios ao Cidado
Nos termos do art. 15 do Decreto 6.932/2009, estabelecida competncia ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para que sejam institudos mecanismos que possibilitem uma
maior adeso dos rgos e entidades do poder pblico Carta de Servios ao Cidado. Por certo
que, no havendo incentivos apropriados, nem tampouco mecanismos que permitam aferir a adeso
e avaliar a implementao do modelo, o grau de adeso tender a permanecer baixo, tornando
incuos o dispositivo infralegal e seu objetivo de informar o cidado dos servios prestados pelo
rgo ou entidade, das formas de acesso a esses servios e dos respectivos compromissos e padres
de qualidade de atendimento ao pblico.
TC 005.335/2015-9
Baixa priorizao das atribuies relativas ao desempenho da administrao pblica,

melhoria dos processos, simplificao de procedimentos, autoavaliao para ciclos de
melhoria e desburocratizao
Conforme descrito acima, a criao da Segep foi resultante da fuso da Secretaria de Recursos
Humanos (SRH) e da Secretaria de Gesto (Seges) em 2012. Aps essa fuso, o que se constata
que a maior parte dos recursos da Segep tem sido destinada a cumprir com as atribuies
decorrentes da Secretaria de Recursos Humanos, em detrimento das atribuies que advieram da
Secretaria de Gesto. A ttulo de exemplo, no relatrio de gesto do ano de 2013, a Segep elencou
quinze projetos estratgicos que seriam voltados ao aperfeioamento da gesto pblica. Desses
quinze projetos, quatorze so afetos a rea de pessoal, como os seguintes: Nova Legislao de
Terceirizao; Reviso da Sistemtica de Recrutamento e Seleo; e Aperfeioamento da Gesto da
Folha de Pagamentos.
O nico projeto estratgico no voltado administrao de pessoal foi a Poltica Nacional de
Atendimento ao Cidado, que foi ajustada para "Aperfeioamento do Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao - Gespblica".
V-se, portanto, que a prioridade eleita pela Segep a atuao orientada gesto de pessoas
da Administrao Pblica Federal. Ocorre que os esforos realizados para promover esta linha de
atuao refletiram em baixa nfase aos programas que abarcam o desempenho, a melhoria dos
processos, a simplificao de procedimentos, a autoavaliao para ciclos de melhoria e a
desburocratizao, objetivos do Gespblica.
6.2.3 Concluso
As anlises permitem concluir que, embora seja elemento essencial para a disponibilizao de
servios pblicos de qualidade e para a evoluo de nossa competitividade nacional, o
aperfeioamento da gesto pblica, no governo federal, est relegado a segundo plano.
A despeito das caractersticas e potenciais inerentes concepo dos seus programas e
instrumentos de gesto, so necessrios avanos significativos no estmulo, na coordenao e no
acompanhamento das aes a cargo da Segep junto aos demais rgos e entidades da administrao
pblica, sob pena de que essa secretaria no logre xito em sua misso de promover a excelncia da
gesto governamental.
O alcance de resultados dentro de uma poltica pblica exige que o gestor trabalhe em
conjunto com outras organizaes, a fim de minimizar a dificuldade de coordenao de programas
transversais, que perpassam diversas organizaes, como ocorre com o programa de
aperfeioamento da gesto pblica, a cargo da Segep.
De acordo com o Referencial para Avalio de Polticas Pblicas (TCU, 2013), h a
necessidade da institucionalizao dos mecanismos de coordenao, para que a atuao seja
conjunta e sinrgica. No caso da Segep, o seu papel indutor de melhoria da gesto pblica implica
na indispensvel atuao conjunta com o restante da administrao pblica em geral.
Entretanto, como resta evidente pelas anlises efetuadas, falta uma comunicao efetiva e um
dilogo entre os diversos rgos da administrao federal e a Secretaria, indicando falhas no
componente coordenao e coerncia necessrio para a boa governana da poltica pblica, tais
como: ausncia do Comit Gestor do Gespblica e baixa priorizao das aes voltadas aos
objetivos do Gespblica.
Isso inviabiliza, principalmente, sua funo de mobilizar os rgos e entidades da
TC 005.335/2015-9
Administrao Pblica para a melhoria da gesto e para a desburocratizao, assim como apoi-los
tecnicamente na melhoria do atendimento ao cidado, na simplificao de procedimentos e normas
e orient-los e capacit-los para a implantao de ciclos contnuos de avaliao e de melhoria da
gesto.
Verifica-se que a estratgia utilizada pela Segep tem sido a de disponibilizar referenciais,
guias e modelos para a Administrao Pblica Federal. No entanto, apenas disponibilizar os
referenciais no basta para uma efetiva induo melhoria. H que se disseminar e ter controle
sobre esses instrumentos. Perquirir se eles atendem s necessidades dos rgos/entidades da
Administrao Pblica Federal, se as organizaes pblicas os esto utilizando em sua gesto, bem
como receber a retroalimentao do sistema.
As consequncias decorrentes dessa inefetividade so graves. Afinal, ao instituir o Programa
Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica), o Decreto 5.378/2005 elegeu como
suas finalidades contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos
cidados e para o aumento da competitividade do Pas. O programa deveria ser, portanto, um
instrumento de induo, multiplicando pelas diversas organizaes pblicas, suas polticas e seus
programas, um ideal de aprimoramento contnuo e um conjunto de recursos capazes de promov-lo.
Segundo o Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas (TCU, 2013), as
polticas pblicas devem buscar uma coeso interna, selecionando as aes de interveno de
acordo com os objetivos e metas definidos. As polticas pblicas precisam contar com organizaes
que possuam estruturas e processos apropriados para empreender as atividades planejadas,
assegurar o bom uso dos recursos pblicos, supervisionar as aes descentralizadas, monitorar os
resultados e realimentar o processo decisrio, com vistas ao aperfeioamento da sua formulao e
da sua prpria implantao. Ao no priorizar aes relacionadas aos objetivos propostos
relacionados ao Gespblica, o programa demonstra possuir falhas de governana relacionadas ao
componente capacidade organizacional e recursos.
Ao no produzir os resultados almejados, perde-se, no mbito de atuao da Segep/MP, a
oportunidade de liderar uma agenda de transformaes capazes de consolidar a profissionalizao e
a qualificao da administrao pblica federal, tendo como foco central o cidado, a sociedade e
suas demandas. Perde-se, vale dizer, a oportunidade de cumprir um objetivo expresso na instituio
do prprio Gespblica, de promover a governana, aumentando a capacidade de formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas, concorrendo para a qualidade dos servios
pblicos e o aumento da eficincia governamental, reduzindo custos incidentes sobre o produto
nacional para torn-lo mais competitivo nos mercados interno e externo.
Espera-se que, no curto prazo, as demandas sociais e a ateno dos rgos de gesto e
controle possam promover uma reverso nesse cenrio, enfatizando a importncia do tema e
reposicionando as agendas da boa governana e da gesto pblica no centro das prioridades
governamentais. Os potenciais impactos sobre as polticas pblicas, cujos benefcios podem se
espraiar nas diversas formas de atendimento aos cidados e no ambiente operacional das empresas,
justificam a importncia das questes levantadas e a premncia por uma atuao clere do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
6.3 Efeitos das previses oramentrias sobre a governana pblica e a

competitividade
No mbito do projeto sobre governana pblica, realizado em parceria entre TCU e OCDE,
discutiu-se uma compreenso mais ampla da boa governana e o papel das Entidades de
Fiscalizao Superior (EFS) na sua promoo, especialmente quanto governana oramentria.
TC 005.335/2015-9
Mencionou-se que as interconexes com outras reas da governana pblica, com destaque para o
planejamento de mdio prazo sob a perspectiva de uma abordagem integrada de governo, esto
sendo enfatizadas na reavaliao dos papis da gesto de finanas pblicas e da elaborao de
oramentos. Nesse sentido, nos ltimos anos, organizaes internacionais tm atualizado suas
orientaes sobre esse assunto, a exemplo da prpria OCDE que lanou, em 2014, o documento
intitulado Princpios da OCDE para a Governana Oramentria (OECD Principles of Budgetary
Governance), disponvel no endereo eletrnico http://www.oecd.org/gov/budgeting/principlesbudgetary-governance.htm.
Esses princpios tambm foram mencionados no documento Partners for Good Governance:
Mapping the Role of Supreme Audit Institutions (OCDE, 2014), destacando-se os seguintes
princpios:
os oramentos devem ser geridos dentro de limites claros, verossmeis e previsveis e devem estar
estreitamente alinhados com as prioridades estratgicas de mdio prazo do governo;
os documentos e dados oramentrios devem ser abertos, transparentes e acessveis;
o debate sobre opes oramentrias deve ser inclusivo, participativo e realista;
a execuo do oramento deve ser ativamente planejada, administrada e monitorada;
o desempenho, a avaliao e o custo-benefcio devem ser elementos integrantes do processo oramentrio;
a sustentabilidade e outros riscos fiscais de longo prazo devem ser identificados, avaliados e administrados
com prudncia;
a integridade e qualidade das previses oramentrias, dos planos fiscais e da execuo oramentria devem
ser promovidas por meio de medidas rigorosas de garantia de qualidade, que devem incluir uma auditoria
independente.
Segundo a OCDE, esses princpios colaboram para orientar as prticas de elaborao,

implementao e melhoria do oramento, de forma que a sua execuo esteja alinhada aos
resultados almejados.
Assim, entende-se que uma boa tcnica oramentria, passando por uma previso realista dos
parmetros macroeconmicos utilizados, e a efetiva e tempestiva alocao de recursos, fator
fundamental para a governana das polticas pblicas que so financiadas por meio do oramento
pblico. Em outros termos, uma pea oramentria fundamentada em parmetros desconectados da
realidade ir impactar negativamente no fornecimento dos servios pblicos, como sade, educao,
segurana e etc. Assim tambm, ir prejudicar a execuo dos programas diretamente relacionados
infraestrutura e logstica, que so gargalos para a melhoria da competitividade do pas.
6.3.1 Boas prticas mencionadas do Referencial para Avaliao de Governana em

Polticas Pblicas do TCU
No Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas do TCU (2014), quanto
ao componente planos e objetivos, foi destacada a necessidade da previso tanto das atividades
necessrias ao alcance dos objetivos de determinada poltica pblica ou programa quanto dos
recursos correspondentes para a sua realizao. Nesse contexto, foi mencionada a importncia da
definio de prioridades para que os processos de execuo sejam bem orientados e, caso surja a
necessidade de ajustes (a exemplo de escassez de recursos ou mudanas de cenrios), possam ser
redesenhados.
Entre as boas prticas relacionadas tanto ao componente de governana pblica planos e
objetivos quanto o de capacidade organizacional e recursos, tem-se a identificao e proviso
de recursos humanos, fsicos, financeiros e de tecnologia da informao necessrios para o incio e
o desenvolvimento da poltica pblica (grifo nosso).
Com relao ao componente de governana pblica coordenao e coerncia, o Referencial
salientou duas boas prticas que se relacionam com a credibilidade das previses governamentais,
TC 005.335/2015-9
so elas: disponibilidade de dotao oramentria suficiente para cobrir todos os gastos previstos
com a poltica pblica, bem como manter um planejamento oramentrio plurianual da poltica; e
previsibilidade e disponibilidade de recursos financeiros adequados realizao das aes
programadas, abrangendo recursos oramentrios, renncias tributrias e subsdios financeiros e
creditcios.
Essas boas prticas reforam a importncia de que as previses governamentais de receitas e

de despesas, considerando inclusive os parmetros macroeconmicos que embasam essas previses,
sejam cada vez mais fidedignos, a fim de que possam subsidiar a execuo das polticas pblicas e
dos programas pretendidos. Em suma, a adequada previso e alocao dos recursos fator
preponderante para o xito das diversas polticas pblicas; em sentido semelhante, as falhas na
definio da disponibilidade de recursos pode gerar impactos de maneira direta e transversal,
prejudicando o alcance de resultados e gerando ineficincias na atuao governamental.
6.3.2 Avaliao das previses governamentais

A partir dos princpios oramentrios, principalmente no que se refere integridade e
qualidade das previses oramentrias, foi analisada a credibilidade das previses realizadas pelo
governo federal de alguns parmetros macroeconmicos para a elaborao do Plano Plurianual
(PPA) e do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) enviado ao Congresso Nacional e daqueles
utilizados pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e pela Lei Oramentria Anual (LOA), em
comparao com os valores observados ex post, no perodo de 2011 a 2014.
Foram identificados, nesses exerccios, desvios nas projees governamentais dos parmetros
macroeconmicos: crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA), taxa de cmbio R$/US$ e taxa bsica de juros (Selic).
Para se ter uma medida de comparabilidade dos desvios identificados nesses parmetros,
calcularam-se as diferenas entre os valores ex post e as projees do mercado e aquelas projees
utilizadas para a elaborao das leis oramentrias.
As fontes de informaes sobre as projees governamentais para esses parmetros foram
coletadas dos seguintes documentos: Mensagem Presidencial do PPA 2008-2011 (Cenrio do
Desenvolvimento), elaborada em 2007; Mensagem Presidencial do PPA 2012-2015 (Dimenso
Estratgica), elaborada em 2011; Mensagem Presidencial do PLOA 2011 (agosto de 2010);
Mensagem Presidencial do PLOA 2012 (elaborada em 2011); Mensagem Presidencial do PLOA
2013 (elaborada em 2012); Mensagem Presidencial do PLOA 2014 (elaborada em 2013). As
mensagens presidenciais referentes ao PLOA apresentaram as projees macroeconmicas
utilizadas tanto para a elaborao da LDO quanto para o PLOA.
As projees de mercado foram coletadas do Relatrio de Mercado Focus do Banco Central
(Bacen), referentes as datas de 24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013.
J os valores observados foram obtidos com base nos dados disponibilizados na internet pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipeadata) e pelo Bacen.
Tambm foram verificados desvios nas previses das receitas primrias das leis oramentrias
anuais dos exerccios de 2011 a 2014, bem como desvios nas previses das despesas primrias (em
especial as discricionrias), da LOA e do PLOA do mesmo perodo.
6.3.2.1 Parmetros macroeconmicos

O governo federal utiliza os indicadores macroeconmicos para fundamentar a elaborao da
TC 005.335/2015-9
proposta oramentria, a exemplo dos j mencionados: crescimento do PIB, IPCA, taxa de cmbio
R$/US$ e taxa Selic.
Vrios componentes da expresso matemtica utilizada para estimar as receitas e despesas

esto sujeitos s hipteses de variao desses parmetros, que podem passar por ajustes ao longo do
tempo. Desse modo, a credibilidade da proposta oramentria e do oramento perpassa a qualidade
da previso dos parmetros macroeconmicos que embasaram a sua elaborao. Assim, quanto mais
prxima da realidade se configurar a previso, mais slida e consistente ser a proposta
oramentria e o prprio oramento, o que propiciar a plena execuo das polticas pblicas
inseridas na pea oramentria.
A proposta oramentria, alm de passar para a sociedade a mensagem acerca da pretenso de
gastos para o prximo exerccio, tambm aponta para o ambiente fiscal esperado pelo governo. Se
os parmetros utilizados para elaborao das projees das receitas e, consequentemente,
estipulao das despesas a elas relacionadas, forem muito discrepantes dos parmetros observados
na prtica, pode ocorrer frustrao de receitas. Com isso, ajustes nas despesas discricionrias se
faro necessrios, prejudicando a execuo dos programas e aes previstos inicialmente, o que
contraria alguns dos princpios mencionados anteriormente, como: os oramentos devem ser
geridos dentro de limites claros, verossmeis e previsveis e a integridade e qualidade das
previses oramentrias, dos planos fiscais e da execuo oramentria devem ser promovidas.
Com o objetivo de verificar a qualidade das previses no mbito do governo federal,
analisaram-se os desvios entre as projees do governo e os valores observados ex post relativos aos
principais parmetros utilizados para a previso de receita oramentria, comparando-se com as
previses do mercado. Assim, as tabelas seguintes apresentam a diferena entre os valores previstos
pelo governo (e tambm pelo mercado) e os valores observados, para os exerccios de 2011 a 2014,
para cada um dos parmetros (crescimento do PIB, da inflao - IPCA -, do cmbio - R$/US$ - e da
taxa Selic).
Parmetro: Crescimento Real do PIB (% a.a.)
(1)
Variveis
2011
2012
2013
2014
Diferena entre Projeo do PPA 2008-2011

ou PPA 2012-2015 e Valor Observado
1,10
3,20
2,80
5,40
Diferena entre PLOA e Valor Observado
1,60
3,20
1,80
3,90
Diferena entre Projeo da LDO e Valor

Observado
1,60
3,20
2,80
4,40
Diferena entre Projeo de Mercado e Valor

Observado
0,60
1,90
1,30
2,10
Fontes: Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2008-2011 (Cenrio do Desenvolvimento) para 2011;
Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2012-2015 (Dimenso Estratgica) para 2012 a 2014;
Mensagem Presidencial: Projeto de Lei Oramentria 2011, 2012, 2013 e 2014;
Focus - Relatrio de Mercado - Bacen (24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013);
(1) Os valores observados se basearam nas atualizaes do Sistema de Contas Nacionais, promovidas pelo IBGE em
2015 (http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&idnoticia=2841).
Em 2010, ocasio em que se deram as projees para o exerccio de 2011, a taxa de

crescimento do PIB obteve a quinta colocao quando comparado aos pases do G20 e cresceu em
termos reais 7,5% em relao ao ano anterior. Com relao s previses de crescimento para 2011,
observa-se que elas foram superestimadas. A projeo para o crescimento do PIB constante do PPA
2008-2011 de 5% ao ano e as projees da LDO e do PLOA (realizadas em 2010) foram de 5,5% ao
ano, enquanto a projeo de mercado (tambm realizada em 2010) foi de 4,5% ao ano. No entanto,
a taxa de crescimento observada foi de 3,9% ao ano. A projeo do PPA superou a taxa observada
TC 005.335/2015-9
em 1,1 p.p e as projees das demais leis oramentrias superaram em 1,60 p.p, enquanto que a
previso do mercado teve um erro ou desvio menor, de 0,6 p.p.
Em 2011, exerccio em que se deram as projees para o exerccio de 2012, como visto, o
crescimento do PIB foi modesto e o Brasil situou-se em 9 lugar entre os membros do G20, em
pesquisa realizada pela OCDE. Apesar disso as previses de crescimento para 2012 continuaram
otimistas. As projees para o crescimento do PIB constantes do PPA 2012-2015, da LDO e do
PLOA foram de 5% ao ano, enquanto a projeo de mercado foi de 3,7% ao ano. Ao contrrio das
expectativas do governo, a taxa de crescimento foi de apenas 1,8% ao ano. Assim, a projeo
constante das normas oramentrias superou o valor observado em 3,2 p.p, enquanto que a previso
do mercado teve um erro ou desvio menor, 1,9 p.p.
Em 2012, exerccio em que se deram as projees para o exerccio de 2013, o Brasil obteve o
menor desempenho do PIB em relao aos pases do BRICS, conforme se observa no Relatrio e
Parecer Prvio das Contas de Governo da Repblica daquele exerccio. Mesmo assim, as previses
de crescimento para 2013 se mantiveram otimistas (o PPA e a LDO projetaram 5,5%, o PLOA,
4,5%, e o mercado, 4%). Contudo, a taxa de crescimento foi de 2,7% ao ano. A projeo do PPA e
da LDO superaram o valor observado em 2,8 p.p. e a do PLOA, em 1,8 p.p., enquanto que a
previso do mercado teve um erro ou desvio menor, 1,3 p.p.
Ainda que as previses governamentais tenham se frustrado nos trs anos anteriores, as
previses de crescimento utilizadas pelas leis oramentrias para 2014 se mantiveram otimistas. A
projeo para o crescimento do PIB constante do PPA 2012-2015 foi de 5,5%, da LDO foi de 4,5%,
do PLOA foi de 4,0%, enquanto a projeo de mercado foi de 2,2% ao ano. Ao contrrio das
expectativas, a taxa de crescimento foi de 0,1% ao ano. Assim, a projeo do PPA superou o valor
observado em 5,4 p.p, a da LDO superou em 4,4 p.p., e a do PLOA, em 3,9 p.p. A previso do
mercado teve um erro ou desvio menor, de 2,1 p.p.
Observa-se, assim, que em todos os exerccios de 2011 a 2014 o clculo empreendido pelo
mercado se aproximou mais do desempenho do PIB observado na prtica, em comparao com as
projees realizadas pelo governo federal, mesmo quando essas previses foram contemporneas.
Pode-se afirmar, ento, que o mercado adota uma postura mais prudente com relao a essas
projees para o crescimento do PIB, do que o que se observa nos clculos governamentais.
Parmetro: Inflao IPCA (% acumulada a.a.)
Variveis
2011
2012
2013
2014
Diferena entre Projeo do PPA 2008-2011 ou

PPA 2012-2015 e Valor Observado
-2,00
-1,04
-1,41
-1,91
-2,00
-1,04
-1,41
-1,41

Observado
-2,00
-1,24
-1,41
-1,91
Diferena entre Projeo de mercado e Valor

Observado
-1,56
-0,31
-0,43
-0,44
Fontes: Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2008 -2011 (Cenrio do Desenvolvimento) para 2011;
Ipeadata e Bacen para os valores observados.
Conforme demonstrado na tabela, em todo o perodo de 2011 a 2014, tal como ocorreu com
relao ao PIB, o mercado teve menor taxa de erro quanto s previses de inflao aferidas pelo
IPCA em comparao com as projees do governo federal.
TC 005.335/2015-9
Parmetro: Taxa de Cmbio Comercial para compra R$/US$ - taxa mdia anual
Variveis
2011
2012
2013
2014
Diferena entre Projeo do PPA 20082011 ou PPA 2012-2015 e Valor Observado
0,43
-0,31
-0,44
-0,61
0,17
-0,31
-0,13
-0,15

Observado
0,21
-0,16
-0,32
-0,35
Diferena entre Projeo de mercado e

Valor Observado
0,13
-0,24
-0,16
0,02
No caso do cmbio, as projees governamentais foram mais precisas do que as do mercado

em duas situaes, nos anos de 2012 e 2013. A tabela evidencia, no entanto que, em regra, mantmse o quadro apresentado para o PIB e para o IPCA.
Variveis
Parmetro: Taxa Selic (% a.a.) - mdia anual

2011
2012
2013
2014
Diferena entre Projeo do PPA 2008-2011

ou PPA 2012-2015 e Valor Observado
-3,08
4,01
2,78
-1,4
-0,91
3,91
-0,22
-1,6

Observado
-2,91
2,31
1,18
-3,6
Diferena entre Projeo de Mercado e Valor

Observado
-0,06
2,01
-0,64
-1,15
Com relao s projees para a taxa Selic, a tabela demonstra que somente em 2013 a
projeo constante do PLOA se aproximou mais da realidade do que o clculo realizado pelo
mercado. Nos demais casos, o desvio do mercado foi inferior ao desvio verificado nas previses
governamentais.
Em suma, a anlise em conjunto das projees desses parmetros macroeconmicos permitem
afirmar que o governo projetou cenrios mais otimistas do que o mercado, que, por sua vez,
apresentou melhor capacidade preditiva e, consequentemente, cometeu erros menores em
comparao com as previses do PPA, da LDO, do PLOA e da LOA, no perodo de 2011 a 2014.
Ressalta-se que esse assunto est sendo tratado tambm no TC 020.367/2014-7, que ainda no
foi julgado. Nesse processo foram propostas recomendaes por parte da Unidade Tcnica ao Poder
Executivo no sentido de que se melhore os sistemas de previso de receitas, bem como se leve em
considerao os indicadores macroeconmicos balizados pelo mercado. Por esse motivo, dispensase a proposio de recomendaes no mbito do presente relatrio.
6.3.2.2 Receita primria

A avaliao da capacidade de previso das receitas governamentais, a exemplo dos
indicadores macroeconmicos, tambm evidencia necessidade de se aperfeioar essa prtica no
mbito governamental. A partir dos grupos que compem as receitas primrias, foram explicitadas,
TC 005.335/2015-9
na tabela a seguir, as diferenas entre a previso na LOA e a arrecadao para os exerccios de 2011
a 2014 (diferenas positivas indicam a previso superou a realizao).
Evoluo das Fontes de Recursos 2011-2014

R$ milhes
Prev - Arrecad 2011

(A)
Prev - Arrecad 2012

(B)
Prev - Arrecad 2013

(C)
Prev - Arrecad 2014

(D)
1 - Receita Administrada, exceto

RGPS
13.180,8
77.021,5
36.173,7
57.977,3
2 - Receita do RGPS
(5.836,5)
(1.695,8)
8.698,9
20.336,3
3 - Receitas No Administradas
(8.063,0)
(8.258,0)
29.432,7
31.973,7
155,6
10,0
0,0
(140,3)
(563,1)
67.077,70
74.305,3
110.147,0
Discriminao
4- Incentivos Fiscais
Receita Primria Total
Nota: valores negativos representam excesso de arrecadao

Fontes: Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica dos Exerccios de 2011, 2012 e 2013;
Secretaria de Oramento Federal referente aos dados de 2014.
Quando se comparam as previses de receitas primrias com as arrecadaes realizadas

nesses quatro exerccios, constata-se a superestimao nas previses de receita em trs deles.
Observa-se que, conforme tratado no item 6.3.1, as estimativas dos parmetros macroeconmicos
influenciam na projeo das receitas.
Ao se considerar apenas as receitas primrias administradas pela Receita Federal do Brasil
(RFB), observa-se que houve frustrao na arrecadao em R$ 13,1 bilhes em 2011, o que
representa 2% da arrecadao efetiva. Em 2012, o previsto foi maior do que o arrecadado em R$ 77
bilhes, representando 12% do total arrecadado, enquanto em 2013 esse desvio foi de R$ 36,17
bilhes (5% da arrecadao realizada) e em 2014 de R$ 57,9 bilhes (8% da arrecadao realizada).
Com relao receita do RGPS, que fortemente influenciada pela massa salarial, houve
excesso de arrecadao em 2011 e em 2012. Nos anos seguintes houve arrecadao menor do que a
prevista na LOA, de R$ 8,69 bilhes, equivalente a 3% da arrecadao efetiva lquida do INSS
(2013), e de R$ 20,33 bilhes, equivalente a 6% (2014).
Quanto s receitas no administradas, verifica-se um excesso de arrecadao de R$ 8 bilhes,
o que equivale a 7% da arrecadao efetiva da receita no administrada (2011), e de R$ 8,2 bilhes,
6% (2012). A previso da LOA estava superestimada nos exerccios seguintes em R$ 29,4 bilhes,
19% (2013), e R$ 31,9 bilhes, 22% (2014).
Observa-se assim que h uma variao significativa entre a previso e a efetiva arrecadao
das receitas primrias, o que ressalta a necessidade de aprimoramento dessas projees, inclusive no
que tange ao clculo dos parmetros macroeconmicos.
Cumpre destacar tambm que, ao longo dos quatro exerccios, 85 fontes de recursos
apresentaram diferena entre o valor projetado e o valor realizado superior a um bilho de reais.
Consoante o disposto no art. 11 da LRF, a instituio, a previso e a efetiva arrecadao dos
tributos constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal. O 1 do art. 1 dessa
lei assim dispe:
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
(...) (grifo nosso)
Essas superestimaes sistemticas vo de encontro a esse dispositivo na conduo da
TC 005.335/2015-9
programao e execuo oramentria referente receita pblica federal. Apesar das dificuldades
intrnsecas ao clculo de estimativas, deve-se atentar para a ao planejada buscando um
aprimoramento de metodologia, de forma a atenuar essas distores significativas entre o planejado
e o executado.
De acordo com o dispositivo supramencionado, a preveno de riscos e a correo de desvios

deve ser feita mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, ou seja,
busca-se alcanar um resultado primrio suficiente para atingir a meta fiscal estipulada na LDO,
conforme tratado no TC 020.367/2014-7. Sendo assim, a frustrao de receitas primrias pode levar
ao contingenciamento de despesas primrias discricionrias ou pode resultar no comprometimento
da meta de resultado primrio.
6.3.2.3 Despesas Primrias

A anlise a seguir leva em considerao a realizao das despesas primrias (somatrio das
primrias obrigatrias, primrias sem impacto fiscal e primrias discricionrias), cujo critrio de
realizao o pagamento, em comparao com os valores previstos na proposta oramentria
encaminhada pelo Executivo (PLOA) e no oramento aprovado (LOA), nos exerccios de 2011 a
2014. Observa-se que, para o exerccio de 2014, tambm foram consideradas no oramento
aprovado a execuo das despesas discricionrias e decorrentes de emenda individual.
Despesas Primrias - PLOA x LOA x Real (pago)
R$ milhes
Ano
PLOA
LOA
Desvio (Real x
PLOA)
Real
Desvio (Real x
LOA)
2011
913.877,92
935.096,41
822.163,06
-91.714,85
-10%
-112.933,35
-12%
2012
1.019.228,35
1.049.122,17
908.602,16
-110.626,18
-11%
-140.520,01
-13%
2013
1.142.339,14
1.166.191,47
1.008.180,36
-134.158,77
-12%
-158.011,10
-14%
2014
1.254.957,79
1.271.216,72
1.125.335,67
-129.622,12
-10%
-145.881,05
-11%
Desvio Mdio*:
11%
Desvio Mdio*:
13%
Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014

* Mdia dos valores absolutos da srie
Nota-se que, para a totalidade das despesas primrias do Oramento Fiscal e de Seguridade
Social, nos exerccios de 2011 a 2014, o desvio mdio foi de 11% em relao proposta
oramentria e de 13% com relao ao oramento aprovado.
Nesse tpico optou-se por no avaliar as despesas primrias obrigatrias de forma isolada,
uma vez que mais de 80% dessas despesas tem carter de transferncia financeira. J as despesas
primrias discricionrias, que sofrem variaes mais relevantes, so analisadas a seguir,
considerando o mesmo perodo.
Despesas Primrias Discricionrias - PLOA x LOA x Real (pago)
R$ milhes
Ano
PLOA
LOA
Real
Desvio (Real x
PLOA)
Desvio (Real x
LOA)
2011
88.157,76
103.379,68
49.689,98
-38.467,77
-44%
-53.689,69
-52%
2012
95.690,16
113.509,75
53.491,32
-42.198,84
-44%
-60.018,43
-53%
2013
104.806,85
117.933,87
61.359,72
-43.447,12
-41%
-56.574,14
-48%
2014
123.532,01
114.860,37**
68.491,17**
-55.040,83
-45%
-46.369,19
-40%
Desvio Mdio*:
43%
Desvio Mdio*:
48%
TC 005.335/2015-9

** Foram consideradas as despesas discricionrias e decorrentes de emenda individual
No decorrer dos exerccios de 2011 a 2014, o percentual mdio de inexecuo das despesas
primrias discricionrias foi de 43% com relao proposta oramentria do executivo e de 48%
com relao lei oramentria aprovada.
Os itens das despesas discricionrias que mais influenciaram os desvios verificados foram os
investimentos. Para que se possa ter uma viso mais ampla sobre a execuo dos investimentos,
alm daqueles integrantes dessas despesas discricionrias, tambm sero apresentados nas tabelas a
seguir a execuo dos investimentos sem impacto fiscal e os que fazem parte das despesas
obrigatrias.
Investimentos (primrio discricionrio)
R$ milhes
Ano
PLOA
LOA
Real
Desvio (Real x
PLOA)
2011
21.550,96
36.382,99
8.058,79
-13.492,16
2012
19.633,67
42.261,86
6.308,66
-13.325,00
2013
21.693,14
38.790,01
5.113,57
-16.579,57
2014
20.761,83
37.050,84**
5.248,74**
-15.513,08
%
63%
68%
76%
75%
Desvio Mdio*: 70%
Desvio (Real x
LOA)
-28.324,20 -78%
-35.953,19 -85%
-33.676,43 -87%
-31.802,09 -86%
Desvio Mdio*: 84%

** Foram consideradas as despesas discricionrias e decorrentes de emenda individual
A mdia dos desvios absolutos dos investimentos integrantes das despesas discricionrias foi
de 70% com relao ao PLOA e de 84% com relao LOA.
Investimentos (primrio sem impacto fiscal)
R$ milhes
Desvio (Real x
PLOA)
Desvio (Real x
LOA)
Ano
PLOA
LOA
Real
2011
201
2
201
3
201
4
29.044,98
25.721,47
8.053,60
-20.991,37 -72%
-17.667,87 -69%
37.266,65
36.911,15
14.523,31
-22.743,34 -61%
-22.387,84 -61%
42.684,84
46.358,84
10.933,02
-31.751,81 -74%
-35.425,82 -76%
45.078,31
42.992,74
13.155,66
-31.922,65 -71%
-29.837,08 -69%
Desvio Mdio*: 70%
Desvio Mdio*: 69%

A partir de informaes constantes no Manual Siafi, disponvel no endereo

http://manualsiafi.tesouro.fazenda.gov.br/020000/021200/021215/?searchterm=primrio, os
investimentos sem impacto fiscal correspondem aos de indicador de resultado primrio de cdigo
RP 3 (Resultado Primrio 3). A LDO 2014, art. 7, 4 informou que essas despesas referem-se s
discricionrias e abrangidas pelo PAC. A mdia dos desvios absolutos dos investimentos sem
impacto fiscal foi de 70% com relao ao PLOA e de 69% com relao LOA.
TC 005.335/2015-9
Investimentos (primrio obrigatrio)

R$ milhes
Desvio (Real x
PLOA)
Desvio (Real x
LOA)
Ano
PLOA
LOA
Real
2011
201
2
201
3
201
4
842,52
818,03
544,34
-298,17 -35%
-273,69 -33%
1.027,81
1.159,79
718,15
-309,66 -30%
-441,64 -38%
1.406,97
1.406,97
880,74
-526,22 -37%
-526,22 -37%
1.336,60
1.362,48
655,11
-681,48 -51%
-707,37 -52%
Desvio Mdio*: 38%
Desvio Mdio*: 40%

A mdia dos desvios absolutos dos investimentos integrantes das despesas obrigatrias foi de
38% com relao ao PLOA e de 40% com relao LOA.
Investimentos (primrio discricionrio + sem impacto fiscal + obrigatrio)
R$ milhes
Ano
PLOA
LOA
Real
Desvio (Real x
PLOA)
2011
201
2
201
3
201
4
51.438,46
62.922,50
16.656,74
-34.781,72
57.928,15
80.332,82
21.550,13
-36.378,01
65.784,96
86.555,83
16.927,34
-48.857,62
67.176,76
81.406,07
19.059,52
-48.117,23
%
68%
63%
74%
72%
Desvio Mdio*: 69%
Desvio (Real x
LOA)
-46.265,76 -74%
-58.782,68 -73%
-69.628,49 -80%
-62.346,54 -77%
Desvio Mdio*: 76%

A partir dessas consideraes, no possvel afirmar que as despesas fixadas no PLOA e

mesmo na LOA iro se realizar. A mdia do desvio absoluto para o perodo de 2011 a 2014, dos
investimentos, foi de 69% com relao proposta oramentria e de 76% com relao ao oramento
aprovado.
Essa constatao demonstra fragilidades do oramento pblico enquanto instrumento de
alocao de recursos, principalmente no que tange s despesas com investimentos, que so
extremamente relevantes para o crescimento do pas. Isso acarreta atrasos na execuo das polticas
pblicas e, provavelmente, maiores custos e prejuzos para a sua concluso.
6.3.3 Concluso
Considerando que governar est relacionado avaliao, direcionamento e monitoramento
das entidades e polticas pblicas, a qualidade das previses macroeconmicas, das receitas e das
despesas oramentrias vital para uma boa governana pblica. Direcionar uma entidade, seja um
pequeno municpio, seja um pas, depende de uma boa avaliao do cenrio e do ambiente, de
forma que a melhor rota seja estabelecida. Nesse sentido, imprecises nos parmetros oramentrios
podem comprometer a qualidade das polticas pblicas j em sua origem, afetando negativamente a
competitividade e o desenvolvimento nacional.
O Manual de Transparncia Fiscal do Fundo Monetrio Internacional (FMI, 2007, p.50)
ressalta a importncia de o oramento anual ser realista e ser preparado e apresentado no contexto
TC 005.335/2015-9
de um quadro abrangente de poltica fiscal e macroeconmica de mdio prazo.
Uma combinao de vrios fatores determina se uma proposta de oramento realista
ou no. de vital importncia que o quadro macroeconmico subjacente se baseie num
conjunto de pressupostos coerentes entre si que sejam plausveis, tenham uma
possibilidade razovel de se concretizarem e no estejam sujeitos a tendenciosidade.
Isso constituir uma base slida para a projeo da parcela do oramento necessria
para custear as obrigaes previstas em lei, como o seguro-desemprego e outros
benefcios sociais. O realismo das projees de receitas diz respeito compatibilidade
com a evoluo recente da arrecadao, e a contribuio de novas medidas e/ou
melhorias administrativas deve ser confivel (...). As implicaes das polticas e
programas atuais e futuros devem ser consideradas integralmente, assim como as dos
fundos extra oramentrios, renncias fiscais significativas e atividades parafiscais.
A falta de realismo dos parmetros, diante de uma conjuntura de restrio fiscal, prejudica a
credibilidade, o planejamento e a qualidade do oramento. Na verdade, h um descompasso entre os
indicadores macroeconmicos projetados pelo governo e utilizados na elaborao do oramento e o
que de fato se realiza no decorrer do exerccio. Independentemente de os parmetros poderem vir a
ser afetados por variveis exgenas e por alteraes na conjuntura econmica, que encontram-se
fora do controle do governo, esse descompasso gera fontes de receitas no realizveis, que do
suporte a despesas que no podero ser executadas. Isso se configura em evento de risco ao
processo de elaborao do oramento geral da Unio, em face de seu alto impacto, j que receitas
irreais no podero suprir despesas reais, e com alta probabilidade, visto que a superestimao dos
parmetros tem ocorrido nos ltimos exerccios (TC 020.905/2014-9).
Ainda que no seja razovel exigir que o governo acerte com preciso a projeo dos
parmetros macroeconmicos, factvel que essas projees sejam mais realistas. Tanto assim que
o mercado tem apresentado maior coerncia e, consequentemente, melhor poder preditivo. A
frustrao da arrecadao de receitas pode levar o governo a ter que rever suas prioridades para
equacionar receitas e despesas, o que pode levar a contingenciamentos excessivos, em prol do
equilbrio fiscal. Isso frustra o planejamento das polticas pblicas, impactando negativamente sua
execuo, com reflexos nos custos finais dessas polticas e no prazo de concluso, especialmente no
que se refere aos investimentos. O governo pode ainda se ver impelido a lidar com a expanso dos
restos a pagar, sem falar nos problemas de sustentabilidade que podem ser desencadeados para as
aes em andamento.
A boa gesto das finanas pblicas, traduzida de forma especfica, neste tpico, pela previso
e alocao de recursos de modo mais coerente com os cenrios macroeconmicos, tem o potencial
de incentivar um planejamento mais consciente e exequvel, com vistas a que se reduza o
descompasso entre as projees governamentais e sua realizao posterior. Isso se reveste de grande
importncia para a governana das polticas pblicas, dado que seu financiamento se d
primordialmente por meio das despesas fixadas em leis oramentrias.
Uma vez que esse assunto est sendo tratado tambm no TC 020.367/2014-7, que ainda no
foi julgado, em que constam propostas de recomendaes no sentido de que se melhore os sistemas
de previso de receitas, bem como se leve em considerao os indicadores macroeconmicos
balizados pelo mercado, deixa-se de propor recomendaes no mbito deste relatrio.
6.4 Pactuao Intergovernamental no Sistema nico de Sade

As aes e servios de sade afetam as condies humanas relacionadas dignidade e ao
bem-estar, influenciando diariamente a produtividade dos trabalhadores, empregadores,
TC 005.335/2015-9
fornecedores e consumidores. Fatores como o absentesmo, incapacidades laborais, reduo da
eficincia no trabalho e mortes prematuras, por exemplo, so determinantes e crticos para os
resultados gerados pela populao economicamente ativa de um pas.
No Brasil, embora a expectativa de vida tenha avanado nas ltimas dcadas, h ainda
diversos indicadores de sade que colocam o pas em uma posio desvantajosa. Exemplo disso o
indicador de Anos Potenciais de Vida Perdidos (APVP), que influenciado pela mortalidade
infantil e de jovens. Em uma comparao feita em 2010 com outros 34 pases, o Brasil ficou na
antepenltima posio (TC 032.624/2013-1 FiscSaude 2013).
A inexistncia ou o funcionamento deficiente do sistema pblico de sade, alm de afetar
diretamente a qualidade de vida das pessoas, pode transferir aos empregadores os nus do
absentesmo e da reduo de produtividade mdia, por exemplo. Ademais, fragilidades nos
resultados das polticas pblicas de sade representam ineficincias do gasto pblico, caracterizadas
por formas diversas de desperdcio, falhas de alocao e demanda adicional por recursos
provenientes da sociedade.
Desse modo, a manuteno e o bom funcionamento do sistema pblico de sade tm relao
direta com a competitividade do Brasil no cenrio internacional. interessante notar que os
encargos sociais representam parcela significativa do gasto pblico brasileiro. Em 2014, a funo
Sade foi responsvel pela liquidao de R$ 86 bilhes, o que representou 4% do total de valores
liquidados pela Unio naquele ano (Siafi). A fim de que esse gasto seja mais eficiente na promoo
de dignidade e bem-estar, associando-se ainda elevao da produtividade no pas, convm avaliar
aspectos da governana do Sistema nico de Sade (SUS) que afetem seu desempenho.
A Constituio Federal estabelece que as aes e servios pblicos de sade constituem um
sistema nico e integram uma rede regionalizada, hierarquizada e descentralizada (art. 198). Assim,
na medida em que o sistema nico e ao mesmo tempo descentralizado, preciso que a atuao de
cada ente acontea de modo harmnico e planejado, para a gesto racional dos recursos e o alcance
dos objetivos.
Portanto, a prestao das aes e dos servios pblicos de sade, de todos os entes federados,
impe ao SUS um modelo prprio de gesto compartilhada, dotado de mecanismos que permitam
que diversos entes autnomos possam se organizar de modo cooperativo, com foco na gesto
regionalizada. Essa organizao traz como desafio integrar a oferta de aes e servios de sade de
todos os nveis de complexidade para a populao, superando limites territoriais municipais e
estaduais.
A Lei 8.080/1990 estruturou o SUS de maneira a instituir uma direo nica em cada esfera
de governo, atribuindo-lhes responsabilidades compatveis com sua posio federativa.
Ainda na dcada de 1990, foram desenhadas estratgias para organizar o sistema de sade,
tais como as Normas Operacionais Bsicas (NOB 91, NOB 01/93 e NOB 01/96), com o objetivo de
instituir mecanismos de financiamento, municipalizao e descentralizao e formular um modelo
de gesto do SUS.
Em 2001 e 2002, as Normas Operacionais da Assistncia Sade (NOAS) incluram
conceitos vinculados regionalizao e ampliaram a responsabilidade de gesto com a definio de
Programaes Pactuadas Integradas (PPI), que buscaram organizar os fluxos assistenciais e
financeiros.
Em 2006, aps discusso e aprovao na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e no
Conselho Nacional de Sade (CNS), foi publicada a Portaria 399 do Ministrio da Sade, que
TC 005.335/2015-9
instituiu o Pacto pela Sade, para definio de compromissos dos gestores do SUS em torno de
prioridades que apresentassem impacto sobre a situao de sade da populao brasileira. Essas
prioridades foram expressas em objetivos e metas pactuadas entre os gestores. Em 2012, 3.994
municpios haviam aderido ao pacto, cuja assinatura significava assumir compromissos perante a
sociedade e os demais signatrios (Unio, estados e municpios).
Em 2011, publicou-se o Decreto 7.508, que disps sobre a articulao interfederativa e criou o
Contrato Organizativo da Ao Pblica da Sade (COAP), a fim de substituir gradativamente o
Pacto pela Sade. O COAP definido como um acordo de colaborao firmado entre entes
federativos com a finalidade de organizar e integrar as aes e servios de sade na rede
regionalizada e hierarquizada, com definio de responsabilidades, indicadores e metas de sade,
critrios de avaliao de desempenho, recursos financeiros que sero disponibilizados, forma de
controle e fiscalizao de sua execuo e demais elementos necessrios implementao integrada
das aes e servios de sade (art. 2, inciso II). At setembro de 2014, havia sido noticiada a
assinatura desse instrumento em 24 regies de sade nos estados do Cear e Mato Grosso do Sul.
Tanto o Pacto pela Sade quanto o COAP so modelos que tm em comum o estabelecimento
de metas e responsabilidades num documento tripartite, com a participao dos governadores,
prefeitos, secretrios estaduais e municipais de sade, bem como do Ministrio da Sade. A
proposta do COAP a de aumentar a segurana administrativa, a transparncia e a publicidade da
pactuao.
As estratgias que buscam organizar a pactuao intergovernamental podem ser
compreendidas como acordos entre os gestores dos trs nveis de governo para implementar
diversos programas de sade, de modo a tornar possvel o aporte suficiente de recursos e o
compartilhamento da capacidade instalada entre os diferentes entes, com o objetivo de prover
atendimento integral de sade populao.
6.4.1 Governana da pactuao intergovernamental no SUS

Pactuar responsabilidades um processo inerente ao funcionamento do sistema pblico de
sade, como instrumento para organizar, delimitar, medir e monitorar as aes realizadas pelo poder
pblico nas trs esferas federativas. Portanto, fragilidades na definio das responsabilidades de
cada ente, na coordenao quanto atuao de cada um e na gesto dos riscos envolvidos podem
comprometer o alcance dos objetivos. Nesse ponto, compreende-se o quo importante se mostra a
governana nesse processo.
Nos termos do Referencial Bsico de Governana e Gesto aplicvel s Organizaes do
Setor Pblico deste Tribunal de Contas da Unio, a governana pblica pode ser analisada sob
quatro perspectivas de observao: (1) Estado e sociedade; (2) entes federativos, esferas de poder e
polticas pblicas; (3) rgos e entidades; e (4) atividades intraorganizacionais.
Para a avaliao da governana da pactuao intergovernamental no SUS, foram priorizados
os seguintes componentes do Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas:
institucionalizao; coordenao e coerncia; e gesto de riscos e controle interno. Embora os
demais componentes sejam relevantes, aps entrevistas com atores envolvidos e estudo sobre o
objeto avaliado, entendeu-se que esses trs aspectos seriam os mais crticos para a pactuao
intergovernamental.
Sucintamente, o componente da institucionalizao pode ser compreendido como os aspectos
formais e informais da existncia de determinada poltica, relacionados a capacidades
organizacionais, normatizao, padres, procedimentos, competncias e recursos que possibilitam o
TC 005.335/2015-9
alcance dos objetivos e resultados da poltica pblica.

Por sua vez, ter coordenao e coerncia significa fazer com que os diversos sistemas
institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos e estabelecer mecanismos de
articulao, comunicao e colaborao que permitam alinhar estratgias e operaes das
organizaes envolvidas em polticas transversais e descentralizadas, para alcanar o resultado
comum (BRASIL, 2013; GAO, 2005).
Por fim, os responsveis pela implementao da poltica pblica devem ter condies de dar
respostas efetivas e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos programados.
Desse modo, os riscos chave devem ser regularmente identificados, avaliados, comunicados,
tratados e monitorados, de maneira que o componente da gesto de riscos perpasse todas as fases da
poltica pblica.
Para efetuar a presente anlise, realizaram-se entrevistas com diversos atores envolvidos nas
pactuaes intergovernamentais: secretrios municipais e estaduais de sade e membros dos
Conselhos Estaduais de Secretarias Municipais de Sade (COSEMS) nos estados do Cear e do
Paran, gestores e tcnicos do Ministrio da Sade envolvidos com temas relacionados
regionalizao e articulao interfederativa, bem como representantes do Conselho Nacional de
Secretrios de Sade (CONASS), do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade
(CONASEMS) e da Confederao Nacional dos Municpios (CNM). Alm disso, o trabalho
envolveu: anlise das normas que regulamentam a relao intergovernamental (Decreto 7.508/2011,
Resolues 4 e 5 da CIT, dentre outros normativos); anlise de documentos orientadores produzidos
pelo Ministrio da Sade sobre o COAP; anlise de COAPs assinados em regies de sade do Cear
e do Mato Grosso do Sul; anlise do relatrio de gesto de 2013 da Secretaria de Gesto Estratgica
e Participativa (SGEP), do Ministrio da Sade; anlise de dados do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES) e de
dados de produo de assistncia sade consolidados no Tabnet/Datasus; consolidao de
questionrios eletrnicos aplicados a gestores municipais de sade e representantes de regionais de
sade no mbito da auditoria coordenada de avaliao da qualidade dos servios de ateno bsica
prestados nas unidades bsicas de sade (TC-008.963/2014-2).
Nos termos estritos da Constituio, a prestao dos servios de sade cabe aos municpios
(art. 30, inciso VII). Entretanto, o atendimento integral da sade de uma pessoa frequentemente
requer cuidados de alta complexidade e de alto custo, no disponveis na maior parte dos
municpios. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), dos
5.570 municpios brasileiros existentes em 2014, 44,1% tm at 10 mil habitantes e 69% tm
populao inferior a 20 mil habitantes. De acordo com os dados dos sistemas do Ministrio da
Sade (consolidados no Tabnet), 41,5% dos municpios no registraram nenhuma internao no
prprio territrio em 2014. Por outro lado, 80% de todas as internaes foram realizadas em 571
municpios (10% do total), e 80% dos gastos totais com internaes foram suportados por 195
municpios (3,5% do total).
Esses dados ilustram que os servios de sade de maior custo acabam por se concentrar em
poucos municpios, em geral os de maior porte. Assim, embora a Constituio estabelea que os
municpios sejam autnomos e competentes para prestar os servios de sade, a lgica intrnseca do
sistema evidencia que no se exige que cada municpio seja autossuficiente para a prestao integral
da ateno sade da respectiva populao. indispensvel a organizao em regies, visando a
otimizar o uso dos recursos por municpios prximos, de modo a possibilitar integralidade no
atendimento dos cidados de cada regio de sade. Essa lgica impe que haja cooperao entre os
entes federativos dos trs nveis de governo, sobretudo no mbito financeiro, uma vez que seria
TC 005.335/2015-9
insustentvel para alguns municpios arcar com todo o nus dos gastos de sade de muncipes
provenientes de seu entorno.
Historicamente, no s os municpios tm sido gestores da prestao dos servios de sade. A

Unio mantm em sua estrutura alguns estabelecimentos hospitalares, a exemplo de hospitais
federais no Rio de Janeiro, do Grupo Hospitalar Conceio no Rio Grande do Sul e de hospitais
universitrios em todo o Brasil. Por sua vez, os estados tambm gerem estabelecimentos de sade,
preponderantemente nas aes hospitalares, sendo responsveis por 6,8% do total de
estabelecimentos, de acordo com dados do CNES (consulta realizada em 9/2/2015). Considerando
somente os hospitais, 11,3% so geridos pelos estados e 13% tm gesto dupla (estadual e
municipal). Por fim, dados de produo de internaes de 2014 (Tabnet/Datasus) demonstram que
42,3% delas ocorreram em estabelecimentos de gesto estadual, correspondendo a 42,5% do valor
total de gastos com internaes.
Assim, a atuao em regies de sade tem tambm o desafio de conciliar as ofertas de
servios providas pela Unio, pelos estados e pelos municpios. Desde a Constituio de 1988, vemse buscando o aperfeioamento do SUS por meio da regionalizao, de maneira que esto
atualmente definidas 438 regies de sade em todo o pas. Entretanto, somente com a criao do
COAP pelo Decreto 7.508/2011 vinculou-se diretamente um documento formal s aes oferecidas
no mbito de cada regio.
Nos instrumentos de planejamento do governo federal, o apoio organizao regionalizada do
SUS est estabelecida no Plano Plurianual (PPA), com a definio do objetivo 0724: Implementar
novo modelo de gesto e instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do
acesso, gesto participativa com foco em resultados, participao social e financiamento estvel. A
isso foi associada a Iniciativa 02S5: Aprimoramento do Pacto Federativo, com desenvolvimento
do processo de contratualizao, cooperao interfederativa e gesto compartilhada do SUS.
Alm disso, foi estipulada a meta de assinar o COAP em pelo menos 80% regies de sade
at fevereiro de 2015, tendo sido formalizado o contrato para somente 24 regies em dois estados,
menos de 7% do total das regies de sade brasileiras (438).
O Decreto 7.508/2011, em seu art. 30, definiu que cabe s comisses intergestores pactuar a
organizao e o funcionamento das aes e dos servios de sade integrados em redes de ateno
sade, sendo a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) vinculada ao Ministrio da Sade para
efeitos administrativos e operacionais; a Comisso Intergestores Bipartite (CIB), no mbito de cada
estado, vinculada Secretaria Estadual de Sade para efeitos administrativos e operacionais; e a
Comisso Intergestores Regional (CIR), no mbito regional, vinculada Secretaria Estadual de
Sade para efeitos administrativos e operacionais, devendo observar as diretrizes da CIB.
Nesse sentido, as inovaes trazidas pelo decreto foram regulamentadas em carter mais
especfico nas pactuaes tripartite, tendo sido editadas resolues orientadoras no mbito da CIT
(Resolues 3, 4 e 5 de 2012) quanto ao processo de discusso, elaborao e assinatura do COAP,
cujo objetivo maior organizar as responsabilidades de cada ente, de modo a fortalecer o pacto
federativo.
6.4.2 Deficincias na definio das competncias dos entes envolvidos

Um dos aspectos fundamentais do componente da institucionalizao a definio, de
maneira clara e formal, das competncias das principais partes interessadas na poltica pblica, a
fim de viabilizar a identificao de objetivos, papeis, responsabilidades e recursos de cada um. O
atendimento desse requisito contribui para a fluidez e previsibilidade da execuo da poltica,
TC 005.335/2015-9
facilitando a identificao de responsveis e a correo tempestiva de eventuais falhas.
A Constituio Federal prev que compete ao municpio prestar servios de atendimento

sade da populao, com cooperao tcnica e financeira da Unio e dos estados (art. 30, inciso
VII). Estabelece, ainda, que o sistema nico de sade deve ser financiado com recursos dos trs
entes federativos, alm de outras fontes (art. 198, 1). Assim, ao prever que a cooperao tcnica e
financeira ser realizada tanto pelos estados como pela Unio, a prpria CF prev sobreposio de
atribuies.
A Lei 8.080/1990, quando define com mais detalhe as competncias dos entes federativos,
prev tambm sobreposies quanto cooperao tcnica e financeira (arts. 16, inciso XIII, e 17,
inciso III). Alm disso, a lei comete aos estados um papel supletivo nas atividades de execuo (art.
17, inciso III), de maneira a responsabilizar simultaneamente dois agentes, municpio e estado, por
uma atribuio comum: a de executar as aes de sade.
Especificamente quanto ao financiamento, a Lei 8.080 limita-se a enunciar a cooperao
interfederativa, sem detalhar a participao financeira de cada ente (arts. 7, inciso XI, 16, inciso
XIII, e 17, inciso III).
Essa sobreposio de competncias e a ampla solidariedade na prestao de aes e servios
de sade gera, como efeitos, confuso de responsabilidades, multiplicidade de centros de tomada de
deciso, excesso de normas, impasses polticos na definio de aes especficas e possibilidade de
no exerccio da competncia.
Por no exerccio de competncia, entende-se a omisso de um dos entes competentes em
prestar apoio tcnico e financeiro quando j houver uma iniciativa semelhante de outro ente.
Exemplo disso so os baixos aportes financeiros dos estados na Ateno Bsica. De acordo com
dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS), no perodo de
2002 a 2013, a mdia de aplicao pelos estados na subfuno Ateno Bsica foi de 4,9% do total
dos gastos estaduais em sade. No ano de 2013, esse percentual foi de 3,5%, ano em que a Unio
destinou Ateno Bsica 18,06% dos gastos federais em sade. Portanto, ao menos em termos
financeiros, a contribuio dos estados para essas aes demonstra que esse nvel de governo no
tem dado prioridade s atividades sanitrias preventivas, que so objeto da Ateno Bsica, no
obstante essa priorizao seja mandamento constitucional (art. 198, inciso II, da Constituio).
Ainda em relao ao total dos gastos com sade, a participao de transferncias do SUS nas
despesas totais dos municpios, de acordo com dados do SIOPS, foi inferior a 50%, em 2013, em
4.062 municpios, que representam 73% do total de municpios. Ou seja, nesses casos, a soma das
transferncias estaduais e federais foi inferior ao total gasto pelo prprio municpio. Em 2013, um
tero dos municpios arcaram com mais de 70% dos aportes em sade, de modo que o apoio
financeiro da Unio e do estado foi inferior a 30% nesses municpios.
Desde 2006, mais de 99% dos municpios brasileiros gastam acima de 15% dos seus impostos
em sade, que o patamar mnimo definido pela Lei Complementar 141/2012 (art. 7). Esse gasto
ultrapassou os 20% para um tero dos municpios naquele mesmo ano, o que se tornou realidade
para mais da metade dos municpios em 2013 e em 2014. O Grfico 1 abaixo mostra o percentual
mdio de recursos prprios aplicados em sade por municpios e estados, por ano. possvel
observar que, enquanto os estados tm atingido, em mdia, pouco mais de 12% de aplicao em
sade (o mnimo 12%), os municpios ultrapassaram, em mdia, 21% (o mnimo 15%).
TC 005.335/2015-9
Percentual mdio de recursos prprios dos municpios e dos estados

que foram aplicados em sade, por ano
24
21
18
15
12
Municpios
Estados
9
6
3
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fonte dos dados: SIOPS
Entre os municpios cujos gastos em sade so custeados em mais de 70% com recursos
prprios, h diversos portes e nveis socioeconmicos: 76 tm mais de 100 mil habitantes,
representando 25% dos municpios com esse porte populacional, e 1.053 tm menos de 10 mil
habitantes, o que corresponde a 42% dos municpios nessa faixa populacional. Ademais, dentre os
mil municpios brasileiros com o pior ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM),
publicado em 2010 pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 605 (60%)
suportaram, naquele ano, mais da metade dos gastos em sade em seu territrio.
Esses dados indicam que o financiamento da sade, na prtica, tem sobrecarregado os
oramentos municipais.
Em termos de regulamentao infralegal, o Decreto 7.508/2011, nos arts. 32, inciso IV, e 36,
inciso IX, atribuiu s comisses intergestores a tarefa de pactuar as responsabilidades executivas e
financeiras dos entes federativos, a serem formalizadas no COAP.
De fato, a estrutura do COAP, discutida e aprovada na CIT em 15/12/2012, prev
responsabilidades organizativas, executivas, oramentrias e financeiras. Uma vez assinado o
contrato, de acordo com a estrutura prevista, o problema da impreciso quanto s competncias
estaria, em tese, sanado. Ocorre que, para que a institucionalizao realmente cumpra seu papel
organizador, no basta sua formalizao em normas, preciso que, sendo legtima, a medida seja de
fato posta em prtica. At a finalizao do trabalho da auditoria, menos de 7% das regies de sade
haviam aderido o COAP. Logo, as demais regies prosseguem com a mesma fragilidade quanto
impreciso das responsabilidades de cada ente, sobretudo quanto ao financiamento, que tem
impacto direto na capacidade de ofertar servios de sade.
Observou-se tambm que, no modelo pactuado de COAP, as responsabilidades dos
municpios no contrato so claras e especficas quanto aos objetivos traados, aos resultados a
TC 005.335/2015-9
serem atingidos, aos prazos estipulados e s sanes pelo inadimplemento. Porm, para o estado e a
Unio, no h o mesmo nvel de detalhamento das responsabilidades organizativas, executivas,
oramentrias e financeiras nem de sanes por inadimplemento das obrigaes assumidas.
Seguindo o modelo aprovado, previu-se como sano administrativa a suspenso de repasses

e realocao de recursos, em caso de descumprimento das clusulas e condies do contrato,
proporcionalmente infrao verificada. Porm, na prtica, essa sano s tem impacto nos
municpios. Desse modo, eventual inadimplncia contratual do estado ou da Unio no lhes geraria
qualquer sano.
Em suma, lacunas e sobreposies de competncias podem comprometer a capacidade de
oferecer servios de sade, tendo em vista possvel insuficincia financeira dos municpios, omisso
dos estados como apoiadores financeiros e impreciso quanto ao volume de recursos que cada ente
deve aportar. Embora o COAP venha a suprir a indefinio dessas competncias quanto ao
financiamento e s sanes, esses aspectos ficam prejudicados at a assinatura do contrato.
6.4.3 Fragmentao das polticas incentivadas pelo Ministrio da Sade

Segundo o Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas do TCU, caso as
organizaes pblicas no atuem com coordenao e coerncia, a fragmentao da misso e a
sobreposio de programas tornam-se realidade generalizada no mbito do governo e muitos
programas transversais deixam de ser bem coordenados. Atuaes bem coordenadas e coerentes
permitem a otimizao de recursos pblicos (financeiros e no financeiros) e permitem o alcance
dos resultados pretendidos. Com isso, espera-se que as aes e os objetivos especficos de cada
interveno sejam alinhados, reforcem-se mutuamente e no sejam contraditrios.
As transferncias realizadas da Unio para estados e municpios na rea de sade se do de
acordo com diversos critrios, e podem ser classificadas em Transferncias Diretas e em
Transferncias Fundo a Fundo. As transferncias diretas referem-se a desembolsos para custear
diretamente servios prestados ou convnios com entes ou entidades. Por sua vez, as transferncias
fundo a fundo, que em 2014 representaram 65% do gasto da Funo Sade, ocorrem de modo
regular, automtico e em valores definidos segundo critrios estabelecidos em portarias especficas.
Atualmente essas transferncias so realizadas considerando seis blocos diferentes, cada um relativo
a um gnero especfico de aes de sade, quais sejam: (1) Ateno Bsica, (2) Ateno de Mdia e
Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, (3) Vigilncia em Sade, (4) Assistncia
Farmacutica, (5) Gesto do Sistema nico de Sade e (6) Investimentos na Rede de Servios de
Sade.
Cada bloco pode ser ainda subdividido em diferentes incentivos, e cada incentivo possui
regramento especfico, contido em portarias, que define os requisitos para adeso dos municpios ou
estados, bem como as medidas exigidas para a sua permanncia nos programas. A regulamentao
contida nas portarias importante para exigir padres de qualidade e orientar tecnicamente a
implantao de servios de sade, porm, em excesso, cria tantas exigncias que pode tambm
comprometer a eficcia dos programas e a adeso de municpios, seja por falta de conhecimento
tcnico ou por ausncia de recursos humanos e tecnolgicos para lidar com esse complexo
normativo. Alm disso, h incentivos que exigem contrapartidas, de maneira que a falta de recursos
financeiros para custe-las pode representar um motivo de no adeso dos entes federativos.
Ademais, a existncia de diversos incentivos acaba representando uma fragmentao das
polticas de sade. Essa fragmentao reflete-se ainda na prpria estrutura do Ministrio da Sade,
na medida em que cada tipo de apoio est relacionado a secretarias ou a departamentos especficos
no ministrio, cada um com suas especificidades e sistemas. Tal multiplicidade dificulta uma
TC 005.335/2015-9
orientao mais integrada, que contemple, sem contradies ou sobreposies, todas as perspectivas
da ateno sade.
Em 2014, o Ministrio da Sade transferiu 14,5 bilhes de reais a municpios no mbito da

Ateno Bsica. Desse total, 34% refere-se ao Piso de Ateno Bsica (PAB) Fixo, cujo critrio de
distribuio populacional e no depende de adeso. Os demais 66% esto inseridos no PAB
Varivel, cujas transferncias esto fragmentadas em diversas polticas distintas, na forma de
incentivos, que exigem medidas especficas por parte dos municpios e em muitos casos no so
suficientes para arcar com todo o custo financeiro da poltica, dependendo de aportes adicionais do
oramento municipal. O quadro a seguir demonstra as transferncias a municpios realizadas em
2014 no mbito do PAB-Varivel, por tipo de incentivo:
R$
Programas
Agentes Comunitrios de Sade (ACS)
Ateno Domiciliar
EMAP - Equipes Multiprofissionais de Apoio
Equipe de Sade Bucal - Unidade Odontolgica Mvel (UOM)
Equipes de Consultrios na Rua
Equipes de Sade da Famlia para Populaes Ribeirinhas
Incentivo Adicional ao Programa de Agentes Comunitrios de Sade
Incentivo Adicional do Microscopista na Ateno Bsica
Incentivo Adicional PSF
Incentivo Adicional Sade Bucal
Incentivo Adicional Unidade Odontolgica Mvel (UOM)
Incentivo ao Programa Academia da Sade
Incentivo de Implantao aos Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASF)
Incentivo Financeiro de Incluso do Microscopista na Ateno Bsica
Incentivo Financeiro para a Ateno Sade de Adolescente
Incentivo para Ateno Sade no Sistema Penitencirio
Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASF)
Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade (PMAQ)
Sade Bucal (SB)
Sade da Famlia (SF)
Sistema Integrado de Sade das Fronteiras - SIS Fronteira (Fase II)
Sistema Integrado de Sade das Fronteiras - SIS Fronteira (Fase III)
Unidade de Sade da Famlia (Fluvial)
Total
Valor
3.165.406.842,00
216.858.000,00
14.334.000,00
5.222.880,00
24.360.700,00
7.570.275,00
266.224.686,00
547.560,00
64.720.000,00
7.413.000,00
63.000,00
5.616.000,00
14.096.000,00
6.338.514,00
989.385,00
4.062.884,56
681.628.000,00
1.234.113.397,85
773.651.934,00
3.044.328.818,61
16.265,34
143.151,78
3.440.000,00
9.541.145.294,14
Fonte: http://aplicacao.saude.gov.br/portaltransparencia/index.jsf
No Bloco de Mdia Complexidade h tambm outras polticas de adeso por parte dos
municpios, que dependem de medidas especficas e aportes financeiros complementares, a exemplo
do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU) e do funcionamento das Unidades de
Pronto Atendimento (UPA). No bloco de Gesto do SUS h uma srie de outros incentivos, que
obedecem mesma lgica de condicionantes. Em 2014, eram 28 diferentes incentivos relacionados
gesto, incluindo implantao de aes e qualificao da gesto.
H ainda as redes temticas (Rede Cegonha, Rede de Ateno s Urgncias,
Rede de Ateno Psicossocial, Rede de Cuidado Pessoa com Deficincias),
que perpassam diversos nveis de ateno e possuem, tambm, regramento
especfico.
Sabe-se que nem todos os municpios aderem a todos os programas, porm a existncia por si
s de diversas frentes de apoio financeiro, cada uma com regramento prprio, cria controles que,
embora desejveis e muito teis, tm como efeitos colaterais a necessidade de uma mquina
TC 005.335/2015-9
administrativa com conhecimento tcnico qualificado e, tambm, a necessidade de instncias de
controle para avaliar o cumprimento dos requisitos previstos nas normas.
Alm disso, a lgica da regionalizao preconiza que as aes de sade implantadas em cada
municpio devem buscar compatibilizao com as necessidades de sade da regio na qual se
inserem. Entretanto, as transferncias fundo a fundo tm como destinatrio sempre um ente da
federao (estado ou municpio), de modo que a responsabilidade pela proposio, implementao e
execuo das aes de cada um individualmente. Como consequncia, tem-se que para cada
incentivo financeiro existente vem tambm a necessidade de dilogo regional para sua implantao,
mantendo-se, porm, a responsabilidade municipal por sua conduo.
Embora no seja propriamente incompatvel com a regionalizao o fato de cada municpio
buscar, individualmente, adeso a incentivos, certamente um ponto que torna mais complexo o
processo de se pensar em servios de sade voltados para a regio de sade, alm dos limites do
territrio municipal.
No somente as regras especficas de cada programa so complexas, como tambm h
diversas diretrizes do SUS que no podem ser perdidas de vista e por si s j representam um
desafio. O art. 36 do Decreto 7.508/2011 lista as disposies essenciais do COAP, dentre as quais
esto a identificao das necessidades de sade locais e regionais, a oferta de aes e servios de
sade, as responsabilidades assumidas pelos entes federativos no processo de regionalizao e
investimentos na rede de sade, dentre outras.
O mesmo decreto definiu o COAP nos seguintes termos:
acordo de colaborao firmado entre entes federativos com a finalidade de organizar e
integrar as aes e servios de sade na rede regionalizada e hierarquizada, com
definio de responsabilidades, indicadores e metas de sade, critrios de avaliao de
desempenho, recursos financeiros que sero disponibilizados, forma de controle e
fiscalizao de sua execuo e demais elementos necessrios implementao integrada
das aes e servios de sade.
Integrar o COAP s peas de planejamento (Planos de Sade e Programaes Anuais de
Sade) implica harmonizar interesses de uma multiplicidade de atores, obedecer prazos para
elaborao das peas oramentrias, ateno a planejamentos com diferentes nveis de qualidade,
ateno dinmica das necessidades de sade, ateno dinmica da mudana no perfil de oferta
de servios, busca de consensos, enfrentamentos poltico-ideolgicos. Alm de todos esses desafios
necessrio ainda harmonizar as diferentes polticas implantadas em cada um dos municpios
envolvidos.
Os pressupostos para que a regionalizao ocorra so diversos e complexos para todos os
gestores envolvidos. preciso aprender e pr em prtica uma srie de conhecimentos complexos e
h o risco de que a rotatividade de gestores seja um forte entrave a esse aprendizado. Nas
entrevistas realizadas com gestores nas trs esferas de governo, foi consenso a percepo de que a
rotatividade de gestores alta e afeta a qualidade da gesto.
Os COAPs assinados at ento se mostraram documentos volumosos, muito detalhados e
complexos, o que prejudica a sua celeridade e qualidade, bem como seu uso como documento
orientador das aes de sade e como ferramenta que apoie o controle social. A complexidade do
instrumento adotado tambm consta do Relatrio de Gesto da Secretaria de Gesto Estratgica e
Participativa do Ministrio da Sade de 2014, segundo a percepo de muitos gestores do SUS e do
prprio Ministro da Sade.
Os controles para garantir o uso dos recursos pblicos dentro de estratgias de governo e do
TC 005.335/2015-9
interesse pblico exigem, de fato, um regramento detalhado que garanta o fluxo de informaes
adequado e a demonstrao do uso dos recursos. Entretanto, diante da dimenso que a fragmentao
dos incentivos alcanou, criou-se o desafio de se buscar simplificao dos apoios financeiros
transferidos na forma de incentivos, sem abrir mo do fluxo de informaes e da transparncia.
Outra implicao da existncia de mltiplos incentivos a possibilidade de competio de

algumas polticas de sade entre si, e dessas com o processo de regionalizao. Programas como
Sade da Famlia, Sade Bucal e Academia da Sade requerem contrapartidas municipais
significativas para serem financeiramente viveis. Ao aderir a um desses programas, o municpio
compromete seu oramento e em geral realiza contrataes de pessoal, com impacto nos limites da
Lei de Responsabilidade Fiscal. Desse modo, esse processo de complementao pode demandar
uma parcela elevada do oramento, inviabilizando outros incentivos, cujo objeto tambm atenderia
as necessidades da populao. Como consequncia, fica comprometida a capacidade de oferecer
servios identificados como necessidade de sade da populao de determinada regio de sade.
Levantamento da Confederao Nacional dos Municpios (CNM) com 14 municpios apontou
que os recursos federais de 9 programas avaliados no seriam suficientes para arcar com a metade
do custo das aes incentivadas. Assim, municpios com baixa capacidade financeira so tambm os
que tm menores condies de receber recursos transferidos por meio de incentivos que caream de
complementos financeiros municipais.
Em resumo, a vinculao de transferncias financeiras a parcelas fracionadas na forma de
diversos incentivos, cada um com condicionantes especficos, inclusive financeiros, pode gerar os
seguintes efeitos: baixa adeso de municpios, por falta de recursos tecnolgicos e humanos com
conhecimento tcnico, assim como falta de capacidade financeira para complementar as polticas
incentivadas; dificuldade, por parte do Ministrio da Sade, de uma orientao mais integrada, que
contemple, sem contradies ou sobreposies, todas as perspectivas da ateno sade;
necessidade de uma mquina administrativa com conhecimento tcnico qualificado e de instncias
de controle para avaliar o cumprimento dos requisitos previstos nas normas; dificuldade de
harmonizar os diversos incentivos com as necessidades de sade da populao; dificuldade de
integrar o COAP com as diferentes peas de planejamento de todos os municpios da regio de
sade; dificuldade de elaborar COAPs com a celeridade e qualidade de modo a no comprometer
seu uso como documento orientador das aes de sade; possibilidade de competio de polticas de
sade entre si e com o processo de regionalizao.
6.4.4 Falta de consistncia nos apoios regionalizao

De acordo com informao do Ministrio da Sade, das atuais 438 regies de sade, 24
assinaram o COAP. O fato de mais de 90% das regies de sade no terem assinado o contrato
demonstra que a estratgia tem avanado pouco desde a publicao do Decreto 7.508/2011.
A assinatura do documento um ponto importante no processo, por representar a
formalizao de responsabilidades e do planejamento regional. Porm, todo o processo que
antecede a assinatura do contrato complexo e demanda esforo conjunto dos trs entes. Sobretudo
no momento inicial de difuso do instrumento e orientao quanto elaborao e apoio
construo de consensos, necessria uma atuao consistente. Nesse sentido, nos termos do
Decreto 7.508/2011, caber ao Ministrio da Sade dispor sobre critrios, diretrizes, procedimentos
e demais medidas que auxiliem os entes federativos no cumprimento de suas atribuies no sentido
da organizao das regies de sade em funo do atendimento das necessidades de sade da
populao.
Alm disso, ao definir as competncias da direo nacional do SUS, a Lei 8.080 atribui ao
TC 005.335/2015-9
Ministrio da Sade uma srie de competncias relacionadas cooperao tcnica e financeira,
descentralizao dos servios e aes de sade e ao Planejamento Estratgico Nacional (art. 16).
Na mesma linha, as diretrizes, metas e iniciativas do PPA, alm de meno expressa na

respectiva mensagem presidencial, mostram que o desafio de aperfeioar a regionalizao uma
prioridade. Consta no captulo Dimenso estratgica do PPA e na mensagem presidencial:
Os desafios do SUS passam tambm pela elevao da capacidade de planejamento de
forma territorializada, a partir da constituio de regies de sade com a finalidade de
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de aes e servios de sade de
forma regionalizada e hierarquizada. A perspectiva de assinaturas, durante o perodo
do Plano, de Contratos Organizativos da Ao Pblica da Sade, a partir dos quais os
entes, de forma integrada, identifiquem, entre outros itens, as necessidades de sade, a
oferta de servios, as metas e os investimentos previstos.
O Ministrio de Sade tem publicado diversas orientaes voltadas para esses objetivos,
editado portarias e conduzido, na CIT, discusses acerca da implementao do COAP. A edio das
Resolues 3, 4 e 5 da CIT, bem como a publicao dos documentos Srie Articulao
Interfederativa (Volumes 1, 2 e 3) e Painel de Indicadores do SUS (Volumes 1 a 8) ilustram essas
iniciativas. A despeito disso, a formalizao dos COAPs no avanou, o que pode apontar para
insuficincia da atuao ou falhas na estratgia de implementao do contrato.
Em entrevistas realizadas com gestores de sade estaduais e municipais foi mencionada falta
de regularidade da atuao do Ministrio da Sade para incentivar a adeso ao COAP e promover a
continuidade do processo de regionalizao, demonstrada tanto pelo apoio financeiro episdico,
como pela reduo das aes voltadas diretamente para promover a regionalizao. Foi mencionada
ainda a lentido da fase de assinatura do contrato por parte do Ministrio da Sade.
Na Agenda Tripartite para a Implantao do Decreto 7.508/2011 e Aprimoramento do Pacto
pela Sade, pactuada na CIT, acordou-se que os trs entes contribuiriam para garantir apoio
tcnico e financeiro tripartite para qualificao da CIR, estruturando cmaras tcnicas de
funcionamento permanente, dando organicidade regio de sade.
Na Lei Oramentria Anual vigente, a ao 8287 (Aprimoramento da Articulao e
Cooperao Interfederativa e da Gesto Compartilhada do SUS) prev despesa no montante de 50
milhes de reais para 2015. Essa ao tem como objetivo implementar novo modelo de gesto e
instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do acesso, gesto participativa com
foco em resultados, participao social e financiamento estvel. Desde 2011 os valores destinados
a essa ao se mantiveram em patamares prximos, porm os valores efetivamente empenhados
tiveram forte queda em 2012, de R$ 34 milhes para menos de R$ 10 milhes (em torno de 70%),
conforme ilustra a tabela a seguir:
Execuo oramentria da ao 8287
R$
Ano
Dotao
2011
2012
2013
2014
Empenhado
35.327.552,00
33.866.667,00
40.610.000,00
35.000.000,00
34.172.365,37
9.696.624,49
34.767.872,05
32.245.400,00
%
97%
29%
86%
92%
Fonte: Siafi
Alm da ao 8287, outras aes oramentrias envolveram iniciativas voltadas articulao

interfederativa. As transferncias financeiras a estados e municpios relacionadas melhoria da
TC 005.335/2015-9
gesto do SUS esto inseridas no que o Ministrio da Sade denomina Bloco de Gesto.
Especificamente em relao s aes relacionadas direta ou indiretamente regionalizao, foram
identificadas as seguintes transferncias:
Transferncias a estados e municpios do componente Qualificao da Gesto do SUS

R$ 1,00
Descrio do programa
Gesto de polticas de sade
Incentivo implantao ou implementao de complexos
reguladores
Incentivo financeiro do sistema de planejamento do SUS Planejasus
2011
16.499.935
2012
499.289
238.750
13.928.050
7.639.848
2013
24.552.312
Qualificao da regulao do acesso s aes e servios de sade
55.746.625
970.701
Incentivo para implantao. Implementao e fortalecimento das

CIR e do sistema PlanejaSUS
21.586.000
2.713.846
Incentivo para implementao e fortalecimento da poltica

Participasus, com foco no COAP
Projeto de formao e melhoria da qualidade de rede de ateno
sade
Total
2014
20.520.750
21.500.000
30.927.274
85.211.223
21.293.393
20.827.585
71.030.252
41.348.335
Fonte: http://aplicacao.saude.gov.br/portaltransparencia/index.jsf
As variaes nos tipos de incentivo, bem como a oscilao nos valores confirmam o
apontamento dos gestores quando mencionam a falta de regularidade do apoio financeiro ao
aperfeioamento da regionalizao. Embora o apoio financeiro, por si s, no seja garantia de
efetividade das aes, o aperfeioamento da regionalizao um processo perene, logo os apoios
precisam ser constantes.
Integrar o COAP, ou outro instrumento formalizador das relaes entre entes, aos Planos de
Sade e Programaes Anuais de Sade dos entes um desafio complexo, dada a multiplicidade de
atores, os prazos para elaborao das peas oramentrias, diferentes nveis de qualidade do
planejamento de cada municpio, dinmica das necessidades de sade, dinmica da mudana no
perfil de oferta de servios e dificuldade de construir consensos. Por todas essas razes, os apoios
tcnico e financeiro so indispensveis para a ocorrncia de pactuaes adequadas realidade de
cada regio de sade.
No documento editado pelo Ministrio da Sade Painel 8 Regionalizao, ao discorrer
sobre os elementos indispensveis governana, enumeram-se os seguintes: Institucionalizar a
CIR; Garantir as pactuaes entre regies na CIB; Ter maior participao do gestor estadual;
Criar Cmaras Tcnicas; Garantir a continuidade de projetos regionais, pelos membros da CIR;
Ampliar a participao de outros atores no processo de governana regional (Conselhos de Sade,
movimentos sociais, iniciativa privada, etc); Estabelecer parcerias entre SES, Regionais do
Estado e Cosems; Contar com apoiadores de campo; Existncia de Consrcios Pblicos; e,
Existncia de Ouvidorias.
Conciliar planejamento, programao, fluxo de recursos, atendimento s necessidades de toda
a populao regional exige um nvel de envolvimento constante e tecnicamente elaborado.
Implementar essas aes requer dispndio constante de recursos, porque, uma vez implantadas,
devem permanecer. Portanto, a insegurana em relao disponibilidade de recursos compromete a
sustentabilidade da estratgia.
Em pesquisa realizada com municpios no mbito da auditoria coordenada de avaliao da
qualidade dos servios de ateno bsica prestados nas unidades bsicas de sade (TC-
TC 005.335/2015-9
008.963/2014-2), 2.289 responderam aos questionrios eletrnicos aplicados, excluindo-se os
municpios dos estados da Bahia, do Maranho, Alagoas e Sergipe. Indagados sobre a existncia de
acordos de colaborao entre municpios, 414 dos respondentes deixaram este ponto sem resposta e
387 informaram no possuir nenhum tipo de acordo. Como motivo para no celebrao de qualquer
acordo foram apresentadas as seguintes respostas:
Motivo para no realizao de acordos de colaborao (COAP, PPI, Termo de Compromisso de

Gesto, Consrcio)*
Falta de recursos do municpio para assumir responsabilidades em relao a outros municpios
participantes das Redes de Ateno sade
Infraestrutura inadequada para o funcionamento das Redes de Ateno Sade
Dificuldades na sistemtica de financiamento
Ausncia de articulao regional entre municpios
Ausncia de atuao da Secretaria Estadual de Sade
Outros
Quantidade
200
98
149
144
91
20
* Os respondentes poderiam assinalar mais de um motivo.

Fonte: TC-008.963/2014-2
Entre aqueles que informaram no possuir nenhum tipo de acordo, 362 informaram participar
de reunies na CIR para discutir sobre redes de ateno. Essa ltima informao mostra que,
mesmo havendo participao em reunies intergestores sobre o tema, no necessariamente houve
sucesso em formalizar pactos de cooperao intergovernamental.
Embora a informao apresentada no questionrio no seja suficiente para demonstrar
cabalmente falhas na pactuao de cooperao, ela corrobora o que percebido tambm pela falta
de regularidade das aes voltadas ao apoio financeiro regionalizao e ao que foi relatado em
entrevistas com gestores.
Ainda no mbito da auditoria coordenada mencionada acima, em entrevistas com gestores
municipais foi apontada a percepo de que havia pouco conhecimento acerca da elaborao e
implementao do COAP.
O Ministrio da Sade disponibiliza apoiadores como uma das estratgias para apoiar a
implantao do COAP. Alm de apoiadores presentes no ministrio, que atendem todos os estados,
em vinte deles h apoiadores localizados no prprio estado, para promover a implantao das
medidas previstas no Decreto 7.508/2011.
Outra medida informada pelo Ministrio diz respeito a convnio celebrado em 2012 com a
Fundao Oswaldo Cruz, no valor de R$ 9,96 milhes, com o seguinte objetivo:
avaliar o processo de implementao do Contrato Organizativo de Ao Pblica
COAP nas 27 unidades federativas e respectivas regies de sade, considerando a
influncia de um conjunto de fatores de natureza estrutural, institucional e poltica da
regionalizao do SUS. Busca-se, assim, compreender como a implementao do
COAP se relaciona com os diversos ambientes de implementao presentes em cada
estado. (Grifos inseridos)
O diagnstico referido no documento estava previsto para ser concludo em dezembro de
2014, mas os resultados ainda no haviam sido apresentados at a concluso da auditoria.
O referido convnio prev dois tipos de produtos. Uma parte de carter executivo: painel de
monitoramento do COAP, tipologias para classificao das caractersticas das regies de sade e
cenrios prospectivos sobre a implementao do COAP nas regies; e outros produtos de vis
acadmico, como disponibilizao de livros e artigos sobre o tema objeto do projeto, alm da
publicao, ao final, de um livro contendo todos os resultados da pesquisa e as anlises sobre as
implicaes para a regionalizao do SUS e para as relaes federativas na poltica de sade.
TC 005.335/2015-9
Presumivelmente essas informaes traro fundamentos para apoiar aes que enfrentem as
principais dificuldades na implementao do COAP, possibilitando aperfeioar as estratgias que
visem organizar a gesto das regies de sade. Ainda assim, ainda que depois do estudo o apoio
oferecido pelo Ministrio da Sade venha a ser mais qualificado, necessrio que seja consistente,
e no ocasional, de modo a prover segurana quanto continuidade do processo de regionalizao.
Outro fator que pode contribuir para a inconsistncia do aperfeioamento das regies de sade
a rotatividade dos secretrios municipais de sade. Todos os entrevistados, nas trs esferas de
governo, apontaram a rotatividade como um problema que afeta sobremaneira o processo de
pactuao. Nesse sentido, importante considerar o envolvimento direto dos prefeitos nas reunies,
que so signatrios do COAP e usufruem de maior garantia de permanncia no cargo, ao menos por
quatro anos. Ademais, embora as discusses nas comisses intergestores sejam protagonizadas
pelos secretrios de sade, os compromissos assumidos nessas reunies tm implicaes na gesto
municipal, dependendo, em certa medida, da concordncia dos prefeitos e de sua fora poltica para
assegurar a implementao das medidas pactuadas no municpio.
A alta rotatividade refora tambm a necessidade de que a orientao tcnica por parte dos
demais entes (Unio e estado) seja constantemente renovada, de modo que a substituio dos
profissionais frente das secretarias de sade no impea a compreenso acerca de como se dar o
processo de regionalizao e de articulao intergovernamental.
Portanto, a despeito da existncia de atuao consistente do Ministrio da Sade em relao
publicao de normas orientadoras, o apoio financeiro e a orientao tcnica mais prxima dos
municpios mostraram-se instveis e descontnuos. Essa insegurana em relao continuidade e
disponibilidade de recursos e de orientao tcnica compromete a sustentabilidade da estratgia.
6.4.5 Concluso
A histria do SUS apresenta diversas iniciativas de aprimoramento da gesto e da prestao
de servios de sade de qualidade populao. O Decreto 7.508/2011, que regulamentou a Lei
8.080/1990, aprimorou o Pacto pela Sade, reconhecendo o papel das comisses intergestoras,
definindo diretrizes para a regionalizao e para as relaes nacionais de medicamentos essenciais,
aes e servios de sade (RENAME e RENASES), alm de instituir o COAP, no intuito de
esclarecer as responsabilidades federativas e aumentar a segurana jurdica.
No presente trabalho, analisaram-se as condies de governana para o desenvolvimento da
articulao interfederativa, especialmente em relao institucionalizao e coordenao e
coerncia, sendo possvel identificar avanos e oportunidades de melhoria.
Foram detectadas experincias de fortalecimento de comisses intergestores de sade, bem
como a reunio dos tcnicos e gestores dos trs nveis de governo para discutirem a programao e
pactuao em conjunto. Alm disso, constitui avano no mbito do componente da
institucionalizao a definio das regras em documentos formais e com fora normativa, por
rgos dotados de legitimidade e competncia para faz-lo, tais como o Decreto 7.508/2011, as
Resolues da CIT e documentos orientadores pactuados. Esses so passos importantes em direo
organizao do SUS de forma descentralizada, hierarquizada e regionalizada, em conformidade
com o mandamento constitucional.
Porm, mais de 90% das regies de sade brasileiras no assinaram o COAP desde 2011, ano
de publicao do Decreto 7.508, o que indica que essa estratgia no tem alcanado os resultados
pretendidos.
No que diz respeito institucionalizao, as principais falhas constatadas foram a ausncia de
TC 005.335/2015-9
indicao clara e especfica das responsabilidades dos estados e da Unio nas normas que
regulamentam as competncias, e a inexistncia de previso de sanes, nos contratos assinados,
para estados e Unio, em caso de inadimplncia de responsabilidades assumidas. Toda a ideia de
contratualizao e de pactuao de metas, objetivos e responsabilidades solidrias em um acordo
formal fica fragilizada se no puderem ser claramente identificadas as responsabilidades dos entes
que movimentam a maior parte dos recursos, e se no houver sanes efetivas para o seu
descumprimento, de maneira a inibir o inadimplemento.
Em relao coordenao e coerncia, representa fragilidade da pactuao

intergovernamental a fragmentao de polticas incentivadas pelo Ministrio da Sade, ao gerar um
nmero expressivo de regras para transferncias de recursos, que podem trazer como efeitos
negativos dificuldades de harmonizar os diversos incentivos com as necessidades especficas dos
municpios e dificuldades para integrar as polticas incentivadas com as necessidades da regio e,
portanto, com os planejamentos regionais.
Alm disso, evidenciou-se a falta de consistncia nos apoios federais regionalizao, uma
vez que o apoio financeiro e a orientao tcnica mais prxima dos municpios, embora existentes,
mostraram-se instveis. Isso se mostra prejudicial para o processo de regionalizao, visto que
implementar aes que visem a organizar o sistema de sade de forma regionalizada requerem
dispndio constante de recursos, em razo da necessria continuidade dessas aes. Portanto, a
insegurana em relao continuidade e disponibilidade de recursos e de orientao tcnica
compromete a efetividade da estratgia.
As falhas de governana identificadas, relacionadas institucionalizao e coordenao,
dificultam a organizao, entre os entes federados, das aes e servios de sade ofertados
populao, gerando potenciais prejuzos gesto dos recursos pblicos e sociedade, alm de
efeitos negativos sobre as condies de sade da populao.
Em 2014, o TCU divulgou o Relatrio Sistmico de Fiscalizao em Sade FISCSade,
que, ao traar um diagnstico nacional sobre o setor, a partir da condensao de vrias fiscalizaes,
identificou forte desigualdade do sistema de sade brasileiro, quando comparadas as diversas
regies e os setores pblicos e privados (Acrdo 693/2014-TCU-Plenrio, de relatoria do Ministro
Benjamin Zymler). Alm disso, ao analisar a assistncia hospitalar no SUS, algumas concluses do
FISCSade confirmam a impresso geral da populao de que o sistema de sade pblica necessita
ser bastante aprimorado. Por meio de visitas a 116 hospitais federais, estaduais e municipais, no
mbito do SUS, foi constatado, por exemplo, que em 81% das unidades avaliadas faltavam
profissionais (mdicos, enfermeiros e outros), em 71% havia bloqueio de leitos por falta de
equipamentos mnimos, em 73% a estrutura fsica era inadequada e em 59% havia atendimento
inadequado em razo de equipamentos antigos e desatualizados.
Cabe aos governantes, a partir daquele diagnstico e das falhas de governana ora
identificadas, atacar as causas dos problemas que interferem de forma negativa na assistncia
prestada aos trabalhadores e suas famlias na rede pblica, com inegveis reflexos sobre a
produtividade no trabalho e a competitividade nacional.
O relatrio completo da auditoria, constante dos autos do TC 027.767/2014-0, abranger
propostas de encaminhamento referentes s falhas de governana diagnosticadas, a fim de promover
avanos relevantes para a qualidade dos servios nessa rea e, por conseguinte, para a
competitividade do pas. Destaca-se a proposta de recomendao ao Ministrio da Sade para
apresentar plano de ao que: indique as medidas adotadas no sentido da definio dos critrios
legais para o rateio dos recursos federais vinculados sade, previstos no art. 17 da Lei
Complementar 141/2012; informe as medidas de aperfeioamento da orientao a estados e
TC 005.335/2015-9
municpios sobre o processo de regionalizao; e integre os incentivos financeiros do Ministrio.
Por fim, em relao ao componente da gesto de riscos e controle interno, frisa-se a recomendao
de estruturao de processo de gesto de riscos na implementao do Coap nas regies de sade
brasileiras.
6.5 Educao profissional e tecnolgica

A educao profissional e tecnolgica um dos fatores que contribuem para impulsionar a
competitividade do pas, permitindo o aumento da qualidade e da produtividade do trabalho e,
consequentemente, vantagens comerciais em relao s demais naes e reduo dos preos no
mercado interno. Nos termos do art. 21 da Lei 9.394/1996, so dois os nveis de educao escolar
no Brasil: a educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) e a educao
superior. A educao profissional e tecnolgica, em paralelo, e de igual relevncia, classificada
como modalidade de ensino que visa preparar o estudante para exercer atividades produtivas, alm
de atualizar e aperfeioar os conhecimentos tecnolgicos dos trabalhadores. O Decreto 5.154/2004
define que a educao profissional ser desenvolvida por meio de cursos e programas de:
qualificao profissional; educao profissional tcnica de nvel mdio; e educao profissional
tecnolgica de graduao e de ps-graduao.
O Conselho Nacional de Educao, no Parecer 16/1999, relata que at meados da dcada de
1970, a formao profissional limitava-se ao treinamento para a produo em srie e padronizada,
com a incorporao macia de operrios semiqualificados, desempenhando tarefas simples,
rotineiras e previamente delimitadas. Havia pouca margem de autonomia para o trabalhador, uma
vez que o monoplio do conhecimento tcnico e organizacional cabia, quase sempre, aos nveis
gerenciais. A baixa escolaridade da massa trabalhadora no era entrave significativo expanso
econmica.
A situao atual modificou-se, com os empregadores a exigirem trabalhadores cada vez mais
qualificados. Nesse contexto, a educao profissional deixa de ser vista como simples instrumento
de poltica assistencialista ou de ajustamento s demandas do mercado de trabalho, impondo um
enfoque para alm do domnio operacional de um determinado fazer, ampliando a compreenso do
estudante para o processo produtivo de forma global, o saber tecnolgico e a valorizao da cultura
do trabalho.
Em nvel federal, a conduo dessa poltica est a cargo da Secretaria de Educao
Profissional e Tecnolgica (Setec) do Ministrio da Educao (MEC). H uma grande quantidade
de instituies pblicas e privadas atuando no setor, alm daquelas vinculadas ao sistema nacional
de aprendizagem (Sistema S). O foco deste tpico foi a Rede Federal de Educao Profissional,
Cientfica e Tecnolgica (EPCT), que se vincula ao MEC e foi instituda no sistema federal de
ensino por meio da Lei 11.892/2008. Foram abordados seis componentes de governana
relacionados constituio da rede federal: institucionalizao; planos e objetivos; capacidade
organizacional e recursos; coordenao e coerncia; monitoramento e avaliao; alm de gesto de
riscos e controle interno.
Os recursos investidos na rea representam valores significativos. As despesas empenhadas
pelo governo federal no Programa 2031 Educao Profissional e Tecnolgica mais que dobraram
entre 2010 e 2014 (valores ajustados pelo IPCA), passando de R$ 4,4 bilhes para R$ 11,9 bilhes,
com 59% destes recursos alocados em aes relacionadas ao funcionamento das instituies que
integram a rede federal de EPCT. O empenho no pagamento de pessoal ativo foi de R$ 5,1 bilhes
em 2014, configurando-se como principal item de despesa.
Os institutos federais, na condio de instituies pluricurriculares e multicampi, oferecem
TC 005.335/2015-9
desde cursos de curta durao, como os de formao continuada e inicial, em que so requeridos
apenas nveis fundamentais de educao, at cursos de mestrado, atuando, assim, de forma
verticalizada. Contudo, a nova institucionalidade preconizada para a rede federal de EPCT vai alm
do ensino na perspectiva da aprendizagem de uma profisso. Alm de ministrar cursos profissionais,
so objetivos dos institutos federais, conforme estabelecido no art. 7, incisos III e IV, da Lei
11.892/2008, realizar pesquisas aplicadas e desenvolver atividades de extenso, em articulao com
o mundo do trabalho e os segmentos sociais. Tendo em vista sua especificidade, capilaridade e
perfil de atuao das entidades que a compem, a rede apresenta uma complexidade de gesto
intrnseca s suas atribuies, fato este que justificou a sua escolha para ser objeto de anlise de
governana.
6.5.1 Institucionalizao
O componente Institucionalizao est intimamente relacionado com a definio das
competncias das partes envolvidas na poltica pblica e com a constituio de fruns especficos
para discusso e deliberao de propostas de atuao. As polticas formalmente institucionalizadas
dispem de maior grau de legitimidade e de governana.
Ao longo da sua histria, a configurao da rede federal de educao profissional evoluiu da
atuao inicial voltada precipuamente para o atendimento de pessoas carentes, em uma poca em
que o processo de industrializao brasileira ainda ocorria de maneira lenta e precria (incio do
sculo XX), para uma atuao centrada em intensificar a formao de tcnicos diante da acelerao
do processo de industrializao do pas (ocorrido na dcada de 1950), e para uma atuao com viso
de preparar o pas para a revoluo tecnolgica ocorrida nos anos finais do sculo XX. At 2008,
quando o sistema foi reorganizado, as instituies federais que ofertavam ensino tcnico e
tecnolgico interagiam com a proposta de atuao em rede, porm sem a formalizao desta.
Breve histrico da educao profissional no Brasil
A oferta de
educao
profissional
era
desnecessria
, tendo em
vista que
inicialmente o
trabalho era
exercido por
ndios e
escravos que
no careciam
de escola para
ensinar seu
ofcio s
geraes
futuras.
Desinteresse
da elite da
poca pela
oferta de
educao
profissional.
1909: Criao
de 19 Escolas
de Aprendizes
Artfices
destinadas ao
ensino
profissional,
primrio e
gratuito
(Decreto 7.566).
1927: Congresso
Nacional
sanciona projeto
que prev o
oferecimento
obrigatrio do
ensino
profissional no
pas.
1941: O ensino
profissional
passou a ser
considerado de
nvel mdio. O
ingresso nas
escolas
industriais
passou a
depender de
exames de
admisso.
1978: Trs
escolas tcnicas
federais
(Paran, Minas
Gerais e Rio de
Janeiro) so
transformadas
em Centros
Federais de
Educao
Tecnolgica
(Cefets) (Lei
6.545).
1994: instituio
do Sistema
Nacional de
Educao
Tecnolgica,
transformando,
gradativamente,
as escolas
tcnicas e
agrotcnicas
federais em
Cefets (Lei
8.948).
1997:
Regulamentao
da educao
profissional
(Decreto 2.208).
Matrizes
curriculares e
matrculas
distintas para o
estudante que
deseja formar-se
tcnico.
1994-1999
1959-1978
1999: Retoma-se
o processo de
transformao
das escolas
tcnicas federais
em Cefets.
2005: Primeira fase

do plano de
expanso da rede
federal (Lei 11.195).
2006: Norma sobre
a regulao,
superviso e
avaliao de
instituies de
educao superior e
cursos superiores
de graduao e
sequenciais no
sistema federal de
ensino (Decreto
5.733).
2007: Segunda fase
do plano de
expanso.
2008: Criao de 38
Institutos
Federais de
Educao,
Cincia e
Tecnologia e
instituio da Rede
Federal de EPCT
no sistema federal
de ensino (Lei
11.892).
2005 em diante
1942: Os liceus
profissionais so
transformados
em Escolas
Industriais e
Tcnicas.
1959: As escolas
industriais e
tcnicas so
transformadas
em autarquias
com o nome de
Escolas
Tcnicas
Federais. As
instituies
ganharam
autonomia
didtica e de
gesto.
1937-1942
1909-1934
1500-1889
1930-1934:
Expanso do
ensino
industrial,
impulsionada
por uma poltica
de criao de
novas escolas
industriais e de
novas
especializaes
nas escolas
existentes.
1937: As Escolas
de Aprendizes
Artfices so
transformadas
em Liceus
Profissionais
(Lei 378).
2011: Terceira fase

do plano de
expanso e criao
do Pronatec.
Fonte: MEC, 2009; TAVARES, 2012. Elaborao: SecexEducao/TCU.
Na caracterizao de polticas pblicas, tambm tem assumido reconhecida importncia o
TC 005.335/2015-9
grau de participao social e poltica de segmentos da sociedade. Nas discusses que antecederam
implantao da rede federal de EPCT, pelo menos trs entidades representativas do corpo diretivo
das instituies federais de educao profissional e tecnolgica registraram, em documentos, as suas
preocupaes e anseios quanto transformao de suas instituies em institutos federais: Conselho
de Dirigentes dos Centros Federais de Educao Tecnolgica (Concefet); Conselho Nacional de
Dirigentes das Escolas Tcnicas vinculadas s Universidades Federais (Condetuf); e Conselho das
Escolas Agrotcnicas Federais (Coneaf).
Em suma, a atual institucionalizao da rede federal de EPCT tem sua legitimidade

constituda nos marcos elencados na figura a seguir.
Marcos da rede federal de EPCT sob a perspectiva de sua atual institucionalizao.
D ecre to 6 .0 9 5 /2 0 0 7
O p rocesso d e gestao
d os institutos fed erais ,
in clud as as suas
p rim eiras d iretrizes e
fun dam e ntos, g anh a
v isib ilidad e na ag end a do
G ov ern o Fede ral.
D estaqu e para a
in teg rao reg ion al d as
in stitu ies fe derais.
M a n ife stao d os
con se lh o s de
dirig en te s d a s
in stitu i e s (2 0 0 7 )
C oncefet (M an ifestao
sob re os institutos
fed erais, 23 /ag o.);
C on detuf (C arta d e
G ram ado, 3 1/m ai.); e
C on eaf (Prop osta p ara o
nov o d esen ho d a rede
fede ral d e EPC T, 6 /ju n.).
C h am ad a P b lica
S e te c/M E C 2 /2 0 0 7
An lise e se le o de
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Lei 1 1 .8 9 2 /2 0 0 8
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C ria o n ovo m od elo d e
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D efinio d o qu antitativo
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Fed erao.
in stitu i a rede fede ral d e

EPC T e d efin e a form a e
estrutura de sua
org anizao e
fun cionam en to.
Fonte: Setec/MEC. Elaborao: SecexEducao/TCU.
Com a aprovao da Lei 11.195/2005, foi possvel superar a barreira imposta pela Lei
8.948/1994 e criar condies favorveis para a expanso de unidades de ensino profissional no
sistema federal. Com a publicao do Decreto 6.095/2007, foram definidas as diretrizes de
integrao das instituies federais que dariam vida aos institutos federais, os quais, por sua vez,
comporiam a atual rede federal de EPCT, criada pela Lei 11.892/2008. O processo de integrao
teve incio com a celebrao de acordo que formalizou a agregao de Cefets, escolas tcnicas
federais, escolas agrotcnicas federais e escolas tcnicas vinculadas s universidades federais,
localizados em uma mesma unidade da Federao. O modelo adotado pelo governo federal tambm
vai definir a sua ampliao, uma vez que a criao de novas instituies federais, bem como a
expanso daquelas j existentes, levar em conta a formatao estabelecida para os institutos.
O art. 10 da Lei 11.892/2008 definiu que a administrao dos institutos federais ter como
rgos superiores o Colgio de Dirigentes, instncia de perfil administrativo-executivo, e o
Conselho Superior, com atribuies consultivas e deliberativas e que ser composto por
representantes dos docentes, dos estudantes, dos servidores tcnico-administrativos, dos egressos da
instituio, do MEC e do Colgio de Dirigentes, assegurando-se a representao paritria dos
segmentos que compem a comunidade acadmica. Sua legitimidade advm da forma com que os
seus integrantes venham a ser indicados e da qualificao de seus componentes para deliberar sobre
polticas estratgicas para a instituio. A lei tambm define critrios para nomeao de reitores,
pr-reitores e diretores-gerais.
Outro stakeholder de destaque o Conselho Nacional das Instituies da Rede Federal de
Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica (Conif), criado em 2009, que contava com sete
cmaras temticas de discusso, proposio e promoo de aes afetas rede: desenvolvimento
TC 005.335/2015-9
institucional; gesto de pessoas; ensino; extenso; educao no campo; pesquisa e inovao; e
relaes internacionais.
Em sua estrutura de governana, a Setec conta com duas instncias que a auxiliam no
planejamento, desenvolvimento institucional, acompanhamento e avaliao dos programas e aes
da rede federal de EPCT: Comit Permanente de Planejamento e Gesto da Rede Federal (Portaria
24/2012) e Comit Permanente de Gesto e Controle Interno (Portaria 18/2012).
Com base nas anlises realizadas, considera-se que a constituio da rede federal de EPCT foi
pautada por normas, padres e procedimentos que definem as arenas decisrias, a diviso de
competncias e as atribuies dos principais atores envolvidos, situao essa identificada como boa
prtica sob o ponto de vista do componente de governana institucionalizao. A afirmao da
nova identidade da rede federal de EPCT apresenta-se com um dos principais desafios imposto para
os gestores e a comunidade acadmica dos institutos federais no tocante governana institucional.
Para boa parte das instituies, essa afirmao representa abdicar de uma identidade construda ao
longo do tempo e passar a contribuir para o crescimento coletivo de uma nova institucionalidade.
6.5.2 Planos e objetivos

O componente Planos e Objetivos est relacionado lgica de interveno e definio dos
resultados que a poltica se prope a alcanar. Uma vez includa a temtica na agenda do poder
pblico, a poltica deve explicitar diretrizes, objetivos, prioridades, programas, aes e metas, de
modo a orientar sua execuo e avaliao.
A viso estratgica da rede federal de EPCT colocada na agenda do governo federal est
contemplada nos principais planos estratgicos do governo federal e orienta-se por instrumentos de
planejamento em nvel de entidade formalmente estabelecidos, conforme mostrado na Figura 3.
Marcos da rede federal de EPCT sob a perspectiva do planejamento governamental.
Plano Nacional de Educao (PNE)

Meta 10: Mnimo de 25% das matrculas de Educao de Jovens e Adultos (EJA) integrada educao profissional.
Meta 11: 50% da expanso ocorrida no nmero de vagas da educao profissional tcnica seja para a rede pblica (gratuidade
das vagas).
Estratgia 11.1: Expandir as matrculas de educao profissional tcnica de nvel mdio na rede federal de EPCT. Enfatiza o
de Desenvolvimento
da Educao
papelPlano
dos institutos
federais na ordenao
territorial,(PDE)
vinculao com arranjos produtivos locais e interiorizao dessa
Proposio
dos IFETs como modelos de reorganizao das instituies federais de educao profissional e tecnolgica
modalidade
de ensino.
para uma atuao integrada e referenciada regionalmente.
Plano Plurianual (PPA)
Abertura de unidades da rede federal de EPCT em cidades-polo.
Programa 2031 Educao Profissional e Tecnolgica
Objetivo 0582: Expandir, interiorizar, democratizar e qualificar a oferta de cursos de educao profissional e
tecnolgica.
Iniciativa 02A0: Expanso e reestruturao da rede federal de EPCT para ampliao do acesso, interiorizao e
Planejamento
diversificao estratgico
da oferta. da Setec/MEC
Objetivo Estratgico 3: Promover a expanso e a reestruturao da Rede Federal de Educao Profissional e
Tecnolgica, para interiorizar a oferta e democratizar o acesso educao profissional pblica e gratuita.
Termos de Acordo de Metas e Compromissos
Expressa as metas e compromissos a serem alcanados em curto prazo, at o ano de 2013, e projeo de manuteno
ou ampliao nos anos seguintes, tomando como marco de mdio prazo o ano de 2016 e de longo prazo o ano de
2022.
Plano de Desenvolvimento Institucional dos Institutos Federais (PDI)
Define responsabilidades e obrigaes por parte da Setec e dos institutos.
Instrumento de gesto do instituto federal. Como instituies de ensino superior, os institutos devem ter o PDI, requisito
imprescindvel para reconhecimento e avaliao de cursos superiores. O contedo mnimo do PDI definido pelo artigo 16 do
decreto 5.773/2006, destacando-se o planejamento estratgico, projeto pedaggico institucional, organizao didticopedaggica e administrativa, planejamento de oferta de cursos e infraestrutura.
Fonte: PNE 2014-2024; PDE; PPA 2012-2015; Relatrio de Gesto da Setec de 2013; Setec/MEC. Elaborao:
SecexEducao/TCU.
TC 005.335/2015-9
Em 2005, foi aprovado projeto de lei que abriu ao MEC crdito adicional destinado
execuo da primeira fase do plano de expanso da rede federal, com a instalao de 64 novas
instituies (MEC, 2009). As linhas de atuao prioritria contemplaram: estados desprovidos
dessas instituies (Acre, Amap, Mato Grosso do Sul e Distrito Federal); periferia de grandes
centros urbanos; e municpios interioranos distantes de centros urbanos (SETEC, 2011). Quando da
realizao desta fase do plano de expanso, ainda no se conhecia a norma de criao dos institutos
federais.
Na segunda fase do plano de expanso, que comeou a ser efetivada em 2007, a meta era
implantar uma escola tcnica em cada cidade-polo do pas, representando 150 unidades. Os critrios
para definio dessas cidades levaram em considerao: distribuio territorial equilibrada das
novas unidades; cobertura do maior nmero possvel de mesorregies; sintonia com arranjos
produtivos locais; aproveitamento de infraestruturas fsicas existentes; e identificao de potenciais
parcerias (SETEC, 2011).
No Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, o governo federal explicitou o Objetivo 0582,
trazendo associado a ele a Iniciativa 02A0 que remete Expanso e reestruturao da rede federal
de EPCT para ampliao do acesso, interiorizao e diversificao da oferta. Os critrios de
escolha dos municpios onde as unidades sero instaladas priorizam a universalizao de
atendimento aos territrios da cidadania; o atendimento a cidades polo ou com mais de cinquenta
mil habitantes; e o atendimento a municpios populosos e com baixa receita per capita (SETEC,
2014a). Constava do stio eletrnico do MEC (consulta em 8/5/2015) que das 208 novas unidades
previstas para o perodo 2011-2014, todas entraram em funcionamento, totalizando, assim, 562
escolas em atividade ao fim de 2014.
TC 005.335/2015-9

Expanso da rede federal de EPCT, por
Unidades da rede federal de EPCT, por
nmero de unidades e perodos, entre 1909 e
estado, em 2014.
2014.
1.
2.
600
500
400
300
200
100
1909-2002
2003-2010
2011-2014
Fonte: Setec/MEC.
Pela anlise da expanso da rede, segmentada por regio, constata-se que cerca de 35% das
unidades instaladas at 2014 se localizam no Nordeste. Como observado anteriormente, os critrios
de implantao utilizados nas diferentes fases da expanso privilegiam a reduo das desigualdades
regionais. Alm disso, 85% das unidades esto fora das capitais e 31% em municpios com menos
de 50.000 habitantes, sinalizando o objetivo com a interiorizao da rede. Quantitativo de unidades
da rede federal de EPCT, por regio e fase de expanso.
Perodo/Regio
Norte
Nordeste
Centro-oeste
Sudeste
Sul
Total
Pr-existentes
2003-2010
13
18
49
68
11
21
39
66
28
41
140
214
2011-2014
22
77
32
41
36
208
Total
53
194
64
146
105
562
Fonte: Setec/MEC; TCU, processo TC 026.062/2011-9.
Como instrumento de pactuao, a Setec e os institutos federais celebraram, em 2009, termo

de metas e compromissos. Entre as metas quantitativas definidas, destacam-se: a) alcance de, no
mnimo, 80% de eficcia da instituio em 2016 (relao entre o nmero de alunos concluintes e o
nmero de vagas ofertadas no processo seletivo para cada uma dessas turmas); b) alcance da meta
mnima de 90% de eficincia da instituio em 2016 (relao entre o nmero de alunos
regularmente matriculados e o nmero total de vagas de cada turma, sendo que este total de vagas
resultado da multiplicao das vagas ofertadas no processo seletivo pelo nmero de perodos letivos
para cada uma dessas turmas); c) relao de um professor para cada vinte alunos regularmente
TC 005.335/2015-9
matriculados em cursos presenciais; e d) manter o mnimo de 50% de matrculas no ensino tcnico
de nvel mdio e 20% de matrculas em curso de licenciaturas e de formao de professores. O
termo ainda estipula metas qualitativas, a exemplo da oferta de cursos na modalidade educao de
jovens e adultos (EJA) e de cursos na modalidade educao distncia.
O PNE 2014-2024 sinalizou como meta triplicar, em dez anos, o nmero de matrculas na
educao profissional e tecnolgica, sendo que metade dessas novas vagas deve ser provida pela
rede pblica. Nota-se, portanto, o destaque e, ao mesmo tempo, o desafio imposto rede federal de
EPCT em contribuir para o alcance dessa meta. Isso refora a importncia da consolidao da rede
federal como projeto estruturante para o desenvolvimento do ensino no Brasil.
A partir das anlises realizadas, considera-se que as diretrizes, os objetivos e as metas para o
funcionamento da rede federal de EPCT foram definidos e encontram-se declarados em planos e
instrumentos organizacionais de planejamento do governo federal, da Setec e dos institutos federais,
com sua ao visando resultados de mdio e longo prazo. Alm disso, a poltica de expanso da
rede federal coerente com a viso estratgica do PNE 2014-2024, tendo em vista que h uma
convergncia de agendas quanto a: a) ampliar a formao de mo de obra qualificada; b) ampliar o
nmero de vagas e infraestrutura das escolas pr-existentes com a construo de novos campus nas
regies metropolitanas, de modo a fazer frente ao dinamismo econmico dessas regies; e c)
interiorizar os institutos, visando ocupar os lugares de maior carncia socioeconmica e contribuir
para criar um ciclo virtuoso de desenvolvimento regional e sub-regional.
Apresenta-se como grande desafio para o poder pblico o alcance da meta 10 do PNE fixada
para 2024, que oferecer, no mnimo, 25% das matrculas de educao de jovens e adultos (EJA)
na forma integrada educao profissional. O resultado mais recente divulgado pelo Observatrio
do PNE apontava que, em 2013, as matrculas estavam em 3,9%. Tradicionalmente, a rede federal
de EPCT dispe de pouca experincia no que se refere atuao na modalidade EJA. A
operacionalizao dessa meta apresenta-se complexa em virtude da necessidade de integrar o ensino
mdio, a educao profissional e a EJA. Alm disso, no Voto condutor do Acrdo 506/2013-TCUPlenrio, o Ministro Relator destacou que entre os cursos com alta taxa de evaso estavam os
relacionados ao programa nacional de integrao da educao profissional com a educao bsica
na modalidade EJA, com ndices alcanando 24% do total de alunos matriculados.
6.5.3 Capacidade organizacional e recursos

O componente Capacidade Organizacional e Recursos est relacionado s estruturas e
processos apropriados para empreender as atividades planejadas. Engloba no somente a existncia
de recursos oramentrios e financeiros, mas tambm a disponibilidade apropriada de materiais,
equipamentos, instalaes, sistemas e pessoas.
Pela amplitude do tema, a anlise teve como foco a governana de recursos humanos. Foram
enfatizados os procedimentos adotados pelo MEC para adequao da fora de trabalho e
desenvolvimento profissional de docentes, tcnicos e pessoal de suporte administrativo. Alm disso,
so apresentados os resultados mais significativos apurados em fiscalizaes conjuntas do TCU e da
Controladoria Geral da Unio (CGU) sobre boas prticas de gesto de pessoas nos institutos
federais.
O relatrio da auditoria operacional realizada pelo TCU na rede federal de EPCT (Acrdo
506/2013-TCU-Plenrio) reconheceu a qualidade do ensino promovido pela rede federal
relativamente s demais redes de ensino (municipal, estadual e privada), tomando como base o
desempenho dos alunos oriundos daquelas instituies em exames nacionais oficiais.
TC 005.335/2015-9
Ao apontar os riscos que poderiam comprometer a excelncia que marca as instituies de
rede federal, o Ministro Relator enfatizou, no Voto condutor do Acrdo, o dficit de 7.966
professores e 5.702 tcnicos de laboratrio existentes poca, correspondendo, respectivamente, a
20% e 25% de cada quadro. Quanto formao pedaggica, a pesquisa realizada pelo TCU com
professores indicou que somente 21% dos respondentes haviam participado de cursos de formao
para atuar na educao profissional e que 66% gostariam de faz-lo assim que tivessem
oportunidade. Com a verticalizao da educao ofertada pelos institutos federais, conforme
preconiza o art. 6, III, da Lei 11.892/2008, os professores contratados podem vir a lecionar em
nveis e modalidades diversas de ensino, o que refora a importncia de programas especiais de
formao pedaggica para esse pblico.
A Lei 12.677/2012 criou cargos efetivos, no mbito do MEC, para redistribuio s

instituies federais de ensino: 19.569 cargos de Professor de 3 Grau, integrantes da Carreira do
Magistrio Superior; 24.306 cargos efetivos de Professor do Ensino Bsico, Tcnico e Tecnolgico
(EBTT); e 27.714 cargos de tcnicos-administrativos. A autorizao para o provimento dos cargos
efetivos, para cada instituio federal de ensino, ser escalonada pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (art. 1, 2).
A evoluo do quadro de servidores ativos da rede federal de EPCT foi expressiva no perodo
de 2011 a 2014, sendo de 81% no caso dos docentes de EBTT e de 39% para os servidores tcnicoadministrativos, conforme dados apresentados pela Setec. Em seu Relatrio de Gesto de 2013, a
Secretaria informa que a criao de cdigos de vagas serviu, ainda, para a operacionalizao do
Banco de Professor Equivalente e do Quadro de Referncia dos servidores tcnico-administrativos.
Evoluo do quadro de servidores ativos da Rede Federal de EPCT, de 2011 a 2014.
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
36
6
56
5
0,
39
9
8,
63
78
27,418
22,159
18,306
19,751
20,000
10,000
,
57
22,233
16,815
2011
2012
26,804
30,369
2013
2014
Docentes do Ensino Bsico, Tcnico e Tecnolgico (EBTT)

Servidores tcnico-administrativos
Total
Resultados mais recentes do indicador que trata da relao aluno/professor (SETEC, 2014b),
obtido pela razo entre o nmero de estudantes matriculados e o de professores lotados nas
instituies que compem a rede federal, indicam os seguintes resultados: 18,2 (2010); 24,1 (2011);
29,4 (2012); e 29,5 (2013). Ressalte-se que esse indicador apresenta resultados agregados e com
base na mdia de toda a rede, portanto, sua desagregao por instituto necessria para avaliar de
modo mais preciso e fidedigno a realidade de cada instituio. As duas ltimas apuraes do
indicador mostram que ele se encontrava bem distante ao estipulado no acordo de metas e
compromissos, que era de vinte alunos regularmente matriculados nos cursos presenciais por
TC 005.335/2015-9
professor.
Ainda a respeito dos docentes, tem-se a edio da Lei 12.772/2012, que criou o Plano de
Carreira e Cargos de Magistrio Federal, que abrange as carreiras dos magistrios superior e EBTT.
A lei no cria uma nova carreira para os docentes das instituies federais de ensino, mas
uniformiza a estrutura das carreiras, que passaram a ter os mesmos nveis e faixas de remunerao.
Alm disso, a Setec destacou que foi estabelecido procedimento de Reconhecimento de Saberes e
Competncias para a carreira de EBTT. Cabe a uma comisso, criada em cada instituto federal,
homologar os regulamentos especficos que tratem dos procedimentos para a concesso desse
reconhecimento.
Foram identificadas oportunidades de melhorias quanto governana de pessoal no conjunto
dos institutos federais fiscalizados em 2014. De forma geral, os institutos encontravam-se em
estgio ainda inicial ou de pouca maturidade na profissionalizao da gesto de pessoas. A nfase
ocorria na administrao de atividades tpicas de departamento de pessoal. O desafio aumentar a
capacidade das instituies em desenvolver talentos e lderes para o cumprimento dos seus
objetivos, assim como avanar na implantao de cultura de gesto de pessoas orientada a
resultados.
Adoo de prticas relacionadas governana e gesto de pessoas, em amostra de dez
institutos fiscalizados pela CGU em 2014
Itens avaliados
% de instituies que
adotam a prtica
(integralmente ou
parcialmente)
Identifica e divulga a legislao, jurisprudncia e orientaes normativas relacionadas a Pessoal.
90%
Identifica as necessidades individuais de capacitao.
50%
Identifica lacunas de competncia da equipe de recursos humanos de forma a avaliar suas necessidades de
capacitao.
40%
Executa processo de planejamento de gesto de pessoas, aprovando e publicando objetivos, metas e

indicadores de desempenho.
30%
Oferece programas de treinamento e desenvolvimento de competncias de liderana que atendem s

necessidades de cada nvel.
30%
Monitora regularmente o cumprimento das diretrizes relativas gesto de pessoas.
20%
Realiza avaliao de desempenho dos membros da alta administrao e demais gestores.
20%
Executa processo formal, baseado em competncias, para seleo de gestores.
10%
Monitora, por meio de sistema informatizado de gesto de pessoas, informaes relevantes sobre a fora
de trabalho.
10%
Designou formalmente corpo colegiado para auxiliar nas decises relativas gesto de pessoas.
0%
Fonte: CGU. Elaborao: SecexEducao/TCU.
O Ministro Relator do FiscEducao 2014 atentou para certas especificidades que as

instituies federais de ensino superior possuem em relao s entidades da administrao pblica
em geral. A governana daquelas instituies influenciada pela particular estrutura organizacional
que elas possuem, a exemplo da existncia de rgos colegiados de alta capacidade deliberativa,
integrados por dirigentes, mas tambm por servidores administrativos e estudantes. Incidem nessas
instituies, em maior grau, princpios como os da gesto democrtica e da autonomia universitria.
Quanto formao dos quadros da rede federal, a Setec apresentou iniciativas do Plano de
Formao Continuada para Servidores da Rede Federal, alm de destacar o avano no dilogo com
a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), para capacitao de docentes em instituies
internacionais de referncia na educao profissional e no desenvolvimento de pesquisa aplicada.
TC 005.335/2015-9
Considera-se que tanto a gesto quanto o desenvolvimento de pessoas na rede federal de
EPCT vm sendo aprimorados continuadamente. Os gestores apresentaram medidas que vo ao
encontro da necessidade de dotar as instituies da rede de estrutura de pessoal qualificado e em
quantidade compatvel com suas atribuies. Com a aprovao da Lei 12.772/2012, foi possvel ao
MEC tratar uma das causas do problema do dficit de docentes e de tcnicos-administrativos, que
residia na impossibilidade de contratao e provimento de novos cargos ao largo da expanso da
rede federal.
6.5.4 Coordenao e coerncia

O componente Coordenao e Coerncia aborda a integrao e o alinhamento da poltica
pblica, tanto interna quanto externamente, pelas diversas partes interessadas. Trata da promoo
sistemtica de aes que se reforcem mutuamente nas diferentes partes interessadas, criando
sinergias para a realizao dos objetivos definidos.
A relao entre ensino, pesquisa e extenso nos institutos federais deve-se pautar pela busca
de maior proximidade com o setor empresarial e os APL. De acordo com o art. 6, incisos VII e
VIII, da Lei 11.892/2008, os institutos federais tm por finalidade o desenvolvimento de programas
de extenso e a realizao de pesquisa aplicada, ambos voltados para o desenvolvimento cientfico e
tecnolgico. Busca-se, igualmente, consoante inciso IV do mesmo dispositivo, orientar sua oferta
formativa em benefcio da consolidao e fortalecimento dos arranjos produtivos, sociais e culturais
locais. A fase mais recente da expanso da rede federal assumiu como um dos critrios para a
implantao de unidades a existncia de um APL prioritrio.
Ao apresentar a auditoria operacional realizada pelo Tribunal na rede federal de EPCT
(Acrdo 506/2013-TCU-Plenrio), o Ministro Relator destacou em seu Voto que os prprios
institutos, em regra, estavam custeando suas atividades de pesquisa e extenso, denotando uma
modesta articulao das instituies de ensino junto aos setores produtivos e s agncias de
fomento. Um dos motivos identificados para a dificuldade de articulao reside no prprio ideal de
interiorizao dos institutos federais. A economia de muitas microrregies nas quais os campus so
instalados demasiadamente dependente do setor pblico. Em tais situaes, o estabelecimento de
parcerias com agentes econmicos corre o risco de ser invivel, em funo de o setor produtivo ser
pouco desenvolvido.
A Setec informou ao Tribunal que elaborou, em conjunto com os institutos federais, estratgia
de desenvolvimento de competncias e projetos de inovao tecnolgica, envolvendo aes
estruturantes com quatro instituies parceiras: Capes; CNPq; Empresa Brasileira de Pesquisa e
Inovao Industrial (Embrapii); e Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
A Chamada MEC/SETEC/CNPq 94/2013 teve por objetivo selecionar propostas para apoio
financeiro a projetos de pesquisadores vinculados aos institutos federais ou s escolas tcnicas de
universidades federais que visem contribuir com o desenvolvimento cientfico, tecnolgico e de
inovao do Brasil. Os projetos devem estar alinhados s caractersticas do Plano Brasil Maior e da
Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI).
A Chamada CNPq-SETC/MEC 17/2014 destinou-se seleo e ao financiamento de quatro
linhas de pesquisa: a) desenvolvimento e inovao para soluo de problemas do setor produtivo; b)
melhoria contnua e aumento da competitividade de empresas, associaes e cooperativas; c)
preparao de estudantes dos institutos federais para competies de conhecimento e competncias
tcnicas de abrangncia regional, nacional e internacional; e d) projetos elaborados e executados por
professores com a participao obrigatria de alunos de cursos tcnicos, com foco na soluo de
problemas de natureza institucional, empresarial ou comunitria.
TC 005.335/2015-9
A Chamada Pblica Setec/Embrapii 2/2014 objetivou selecionar cinco unidades de institutos
federais para implantao de polos de inovao, locais especializados no atendimento de demandas
das cadeias produtivas com foco em pesquisa aplicada, desenvolvimento e inovao.
Mais recentemente, destaca-se a promulgao da Emenda Constitucional 85/2015, conhecida

como PEC da Inovao, que estabeleceu novo marco legal para Cincia, Tecnologia e Inovao
(CT&I). No leque das entidades que podem receber apoio do setor pblico para pesquisas, foram
includas as instituies de educao profissional e tecnolgica.
Aliado ao processo de instalao de unidades da rede federal de EPCT em municpios ou
regies sem oferta dessa modalidade educacional, que apresenta novas oportunidades de
qualificao de mo-de-obra tcnica, torna-se necessria a realizao de estudos que avaliem como
a expanso dos institutos est contribuindo para o desenvolvimento local e regional, que uma das
finalidades expressas na Lei 11.892/2008. Desse modo, observa-se a importncia que tem a
institucionalizao de instrumentos de pesquisa destinada a investigar de que forma ocorre a relao
dessas instituies com o territrio no qual esto instaladas. A pesquisa com egressos pode
responder algumas questes que norteiam essa relao, a exemplo de: se os alunos esto se
inserindo no mercado de trabalho como tcnicos; se os alunos esto verticalizando os estudos na
graduao; e se a regio na qual se insere o instituto tem mercado de trabalho para o tcnico
formado (SILVA e TERRA, 2013).
Considera-se que esto sendo criados mecanismos com potencial de criar ambiente favorvel
ao desenvolvimento de atividades de extenso e pesquisa pelas instituies que compem a rede
federal de EPCT, como a abertura de editais de financiamento por agncias de fomento. So
medidas que, inclusive, vo ao encontro de algumas agendas demandadas em encontros recentes
promovidos pelo Frum de Pr-Reitores de Extenso das Instituies de Educao Superior
Pblicas Brasileiras.
6.5.5 Monitoramento e avaliao

O componente Monitoramento e Avaliao pressupe que a poltica pblica possua
procedimentos para monitorar e aferir suas metas e resultados. O levantamento buscou identificar
que rotinas e sistemas foram institudos para acompanhar as aes da rede federal de EPCT.
Quanto ao acompanhamento da execuo do Termo de Acordo de Metas e Compromissos, a
Setec utiliza dados registrados nos seguintes sistemas: a) Sistec, que organiza as informaes sobre
oferta de cursos e matrculas por parte de todas as escolas tcnicas do pas e das matrculas do
acordo de gratuidade com o Sistema S; b) Simec, portal operacional e de gesto do MEC; e c)
Educacenso, ferramenta gerida pelo Inep, que permite obter dados individualizados de cada
estudante, professor, turma e escola do pas, tanto das redes pblicas quanto da rede privada.
No monitoramento da gesto das instituies da rede federal, a Setec adota os indicadores
recomendados pelo TCU nos Acrdos 2.267/2005-TCU-Plenrio, 104/2011-TCU-Plenrio e
2.508/2011-TCU-1 Cmara. Buscou-se aperfeioar o modelo de mensurao de desempenho da
gesto da rede com indicadores que se adequassem estrutura organizacional da rede poca. A
anlise crtica da Setec feita com base na consolidao das informaes apresentadas, visto que o
TCU tambm determina aos institutos federais que apresentem, em seus relatrios de gesto, a
anlise desses indicadores. A tabela a seguir detalha onze dos doze indicadores adotados, com
resultados no perodo de 2010 a 2013.
TC 005.335/2015-9
Indicadores de gesto das instituies de EPCT (Acrdo 2.267/2005-TCU-Plenrio).

Indicador
Relao de candidato por vaga
Relao de ingressos por matrcula
Relao de concluintes por matrculas
Eficincia acadmica de concluintes1
Reteno do fluxo escolar2
Relao de alunos por docente em tempo integral
ndice de titulao do corpo docente4
Gasto corrente por aluno
Gasto com pessoal
Gasto com outros custeios
Gasto com investimentos
Mdia nacional (38 institutos e dois Cefets)

2010
2011
2012
2013
5,10
5,77
5,02
5,02
48,0%
40,6%
35,1%
34,2%
12,8%
15,4%
15,2%
12,9%
NA3
50,7%
53,4%
49,3%
3
NA
34,0%
39,6%
36,2%
18,2
24,1
29,4
29,5
3,4
2,7
3,2
3,6
R$ 8.757
R$ 6.788
R$ 6.687
R$ 7.708
57,6%
62,5%
63,1%
62,9%
15,1%
16,7%
17,8%
17,7%
23,2%
16,6%
14,9%
15,0%
Fonte: Setec/MEC (Ofcio 1144/2014). Elaborao: SecexEducao/TCU.

Nota: (1) Indicador representa a relao entre todos os alunos que concluram exitosamente seu curso no perodo,
independentemente da poca de seu ingresso; e, todos os que, de alguma forma, finalizaram seu curso,
independentemente do xito ou no; (2) Indicador representa a relao de alunos que no concluem seus cursos no
perodo previsto; (3) NA no aplicvel para efeito de comparao histrica, pois houve mudana na metodologia de
clculo a partir de 2011. (4) Indicador varia de 1 a 5 (titulao do docente/ponderao: graduao - peso 1;
aperfeioamento - peso 2; especializao - peso 3; mestrado - peso 4; doutorado - peso 5).
A Portaria Setec 25/2012 instituiu grupo de trabalho com a finalidade de propor novo
conjunto de indicadores de gesto, que fossem aderentes no somente s orientaes e conceitos
contidos no Acrdo 2.267/2005-TCU-Plenrio, mas tambm ao Termo de Acordo de Metas e
Matriz Oramentria da rede federal. Os resultados foram entregues pelo grupo e encontravam-se
em anlise pela Setec (SETEC, 2014a).
Alm desses indicadores, outros dois relacionados rede federal de EPCT constam do PPA
2012-2015, no Programa 2031 Educao Profissional e Tecnolgica, conforme mostrado na tabela
a seguir. So indicadores de eficcia, que medem o nmero de unidades da rede federal e o nmero
de matrculas nessas instituies. Outras dimenses constantes dos objetivos declarados no PPA
para a rede federal, tais como a interiorizao e a democratizao, no possuem indicadores
associados.
Indicadores relacionados rede federal de EPCT constantes do Programa 2031
Indicador
Nmero de matrculas na rede
federal de educao profissional e
tecnolgica
Nmero de unidades da Rede
Federal de Educao Profissional e
Tecnolgica
Valor de
Referncia PPA
Data
ndice
Unidade de
Medida
Fonte de
Informao
Milhar
Censos da
Educao Bsica
e Superior
2009
Unidade
Setec/MEC
2010
Valor Informado
na PCPR 2014
Data
ndice
Varia
o
250,9
2013
303,2
20,8%
354
2013
562
58,8%
Fonte: Presidncia da Repblica.
Por fim, tem-se a que o acompanhamento das taxas de evaso foi um dos pontos destacados
no Acrdo 506/2013-TCU-Plenrio. Em seu Voto, o Ministro Relator apontou que os institutos
federais conviviam com significativas taxas de evaso em alguns de seus cursos, sendo os cursos do
Proeja e os cursos mdios subsequentes aqueles com ndices mais altos, atingindo 24% e 19% do
total de alunos matriculados, respectivamente. Cursos de nvel superior (bacharelado, licenciatura e
tecnlogo), embora apresentassem taxa de evaso em patamares mais baixos, possuam percentual
de concluintes aqum daqueles obtidos pelas demais instituies de ensino superior. A Setec
informou uma srie de aes em andamento voltadas ao diagnstico, acompanhamento e tratamento
das taxas de evaso e reteno: a) elaborao, pelos institutos federais, de planos estratgicos de
TC 005.335/2015-9
permanncia e xito dos estudantes e constituio de comisso permanente para acompanhamento
desses planos; b) construo de novos indicadores para monitoramento das aes das instituies; e
c) discusso de encaminhamentos junto ao Comit Permanente de Planejamento e Gesto da Rede
Federal de EPCT.
Considera-se, ante as informaes obtidas, que houve avanos na disponibilidade de dados e

na estruturao de indicadores e sistemas de monitoramento da rede federal de EPCT. Apesar disso,
os mecanismos e instrumentos necessrios para caracterizar um adequado sistema de avaliao
ainda no se encontram suficientemente implantados.
Encontrava-se em construo a proposta do Sistema de Avaliao da Educao Profissional
Tcnica de Nvel Mdio, destinada a mensurar itens de desempenho relacionados instituio, aos
cursos, aos estudantes e aos egressos. A proposta preliminar desse sistema ainda seria apresentada e
discutida com as redes de educao profissional e tecnolgica e o Inep. Alm disso, havia
necessidade de reviso da matriz de indicadores voltados a monitorar a gesto da rede federal de
EPCT, objeto do Acrdo 2.267/2005-TCU-Plenrio, de modo a se adequar a mudanas ocorridas
na poltica, como a reorganizao da rede a partir de 2008, e da expanso de novas ofertas de
cursos, em especial nos programas e-Tec Brasil, a partir de 2010, e Bolsa Formao, a partir de
2012.
6.5.6 Gesto de risco e controle interno

O componente Gesto de Risco e Controle Interno enfatiza a responsabilidade que tm as
instituies de executar atividades coordenadas com as seguintes finalidades: identificar e avaliar os
riscos da poltica pblica durante sua formulao, bem como ter condies de dar respostas efetivas
e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos programados (gesto de riscos); e
adotar atividades, planos e mtodos com vistas a assegurar a conformidade das aes e a concorrer
para que os objetivos e metas sejam alcanados (controle interno).
Neste tpico so apresentadas as concluses de fiscalizaes conjuntas do TCU e a da CGU
acerca da atuao e funcionamento da unidade de auditoria interna (Audin) de institutos federais. O
art. 14 do Decreto 3.591/2000, com alteraes promovidas pelo Decreto 4.440/2002, estipulou que
as entidades da Administrao Pblica Federal indireta devero organizar a respectiva unidade de
auditoria interna, com o suporte necessrio de recursos humanos e materiais, com o objetivo de
fortalecer a gesto e racionalizar as aes de controle.
Adoo de prticas relacionadas unidade de auditoria interna, em amostra de doze
institutos auditados pelo TCU e pela CGU em 2014.
% de
instituies
Envolvimento do conselho diretor ou rgo colegiado equivalente
Aprovao das decises sobre nomeao e exonerao do auditor-chefe
90%
Aprovao do Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna (Paint)
82%
Aprovao do regulamento da Audin
73%
Recebimento de comunicaes sobre o cumprimento do Paint
64%
Poltica formalizada para o funcionamento da Audin
Definio da misso da Audin
67%
Garante ao auditor-chefe a autoridade necessria para desempenhar suas atribuies
58%
Estabelece que a Audin tenha acesso irrestrito a todos os documentos, registros, bens e servidores
50%
Garante ao auditor-chefe a autonomia necessria para determinar o escopo dos trabalhos
50%
Definio das responsabilidades do auditor-chefe perante o conselho diretor e a administrao
42%
Estabelece que o auditor-chefe opine sobre a adequao e efetividade dos controles internos administrativos
33%
Estabelece que o auditor-chefe deva opinar sobre a gesto de riscos
25%
Itens avaliados
TC 005.335/2015-9
% de
instituies
Realizao de trabalhos com foco em riscos e controles internos
Foram realizados trabalhos envolvendo avaliao dos controles internos administrativos
50%
A prtica de gesto de risco realizada no instituto
17%
Assessoramento prestado alta administrao
Prope aes corretivas para os desvios gerenciais identificados
100%
Contribui com recomendaes para a melhoria da gesto quanto economicidade, eficincia e eficcia
100%
Presta apoio nas ocasies em que haja suspeitas de prticas fraudulentas
83%
Condies de trabalho
As instalaes utilizadas pela Audin so satisfatrias
83%
A Audin no se envolve com atividades tpicas de gesto, como elaborao de editais e minutas de contratos
83%
A disponibilidade de auditores internos para realizar os trabalhos previstos no Paint adequada
25%
Existe poltica formalizada de desenvolvimento de competncias para os auditores internos
17%
Itens avaliados
Fonte: TCU e CGU. Elaborao: SecexEducao/TCU.
Foi verificado que o normativo que regulamentava as atribuies da Audin no estava

plenamente alinhado aos princpios e recomendaes do Internal Audit Capability Model for the
Public Sector, publicao do Institute of Internal Auditors (IIA), quanto definio da sua misso,
responsabilidade e autoridade. Na amostra analisada, o percentual de instituies que definiram a
misso da Audin em seus normativos foi de 67%, considerado baixo. Outros itens analisados
apresentaram situao ainda pior, com alto percentual de instituies no adotando as boas prticas
recomendadas, a exemplo de: regulamentar o nvel de autonomia e autoridade do auditor-chefe; e
estabelecer que o auditor-chefe deve emitir opinio sobre a gesto de riscos da entidade e sobre a
adequao e efetividade dos controles internos administrativos. Em apenas 50% das instituies,
foram realizados trabalhos envolvendo avaliao dos controles internos administrativos, enquanto
que em 17% a prtica de gesto de risco encontrava-se institucionalizada.
Segundo as normas do IIA, os auditores internos devem possuir conhecimento, habilidades e
outras competncias necessrias ao desempenho de suas atribuies. A fim de auxili-los nesse
intento, a instituio deve possuir poltica formalizada de capacitao dos seus auditores internos.
Em apenas 17% das instituies auditadas foi constatada a existncia de algum tipo de plano de
capacitao formalizado ou mapeamento de competncias com aes de capacitao estabelecidas
ou em construo. Sobre a alocao de funcionrios s unidades de auditoria interna, em 75% das
instituies fiscalizadas o nmero de auditores internos foi considerado insuficiente, tomando-se
como base de comparao o nmero de trabalhos previstos no Paint.
Como ponto positivo, tem-se que, em 83% das instituies fiscalizadas, foi observado que a
Audin no executa trabalhos prprios de gestores, o que aponta o baixo risco da utilizao indevida
da unidade de auditoria nesses trabalhos, principalmente quando subordinada diretamente ao reitor
da entidade.
Com base nas anlises realizadas, considera-se que os institutos federais apresentam pouca
maturidade na adoo de boas prticas relacionadas s suas unidades de auditoria interna. Se
mostrou necessrio o fortalecimento da estrutura e da atuao das Audins em boa parte das
instituies fiscalizadas, sobretudo pela pouca importncia que ainda lhes dada como indutoras de
melhoria da governana dos institutos federais e, por consequncia, da prpria rede federal de
EPCT. Isso se justifica, em boa parte, pelo desconhecimento da alta administrao sobre o papel das
Audins na gesto de riscos e na melhoria dos controles internos administrativos.
6.5.7 Concluso
As exigncias cada vez maiores de se buscar a competitividade da produo na valorizao e
na qualificao da fora de trabalho, ao invs do uso intensivo de mo de obra barata e pouco
TC 005.335/2015-9
qualificada, denota a grande relevncia da poltica de educao profissional e tecnolgica para o
desenvolvimento do Brasil.
Os critrios utilizados na expanso da rede federal de EPCT ao longo dos ltimos anos
revelam um conjunto de motivaes de naturezas distintas: por um lado, o crescimento do pas
pressionou a demanda por mo de obra qualificada; por outro lado, a interiorizao das escolas
tcnicas, reinstitucionalizadas em institutos federais, assume-se na agenda poltica como fator
estratgico para o desenvolvimento de microrregies menos desenvolvidas e, por consequncia,
para o desenvolvimento nacional. Em ambos os casos, tem-se como impacto esperado contribuir
para o aumento do nvel da competitividade do produto nacional.
Como forma de aperfeioar os instrumentos de governana de monitoramento e avaliao da
poltica de educao profissional e tecnolgica, entende-se conveniente que a Setec/MEC
desenvolva e institucionalize instrumentos de pesquisa destinada a avaliar de que forma a expanso
da rede federal de EPCT est contribuindo para o desenvolvimento local e regional, mapeie as boas
prticas de interao dessas instituies com o territrio no qual esto instaladas e identifique em
que segmentos do mercado de trabalho os egressos esto se inserindo.
Por fim, seria oportuno que a Secretaria agilizasse a implantao do Sistema de Avaliao da
Educao Profissional Tcnica de Nvel Mdio, criando condies de mensurar itens de
desempenho relacionados instituio, aos cursos e aos estudantes. O ensino ofertado pelas
instituies, alm de primar pela qualidade da oferta de seus cursos, deve reforar os vnculos entre
a educao e as necessidades do mercado de trabalho.
Essa coerncia mais ampla entre as aes governamentais, que pode relacionar polticas de
educao profissional e tecnolgica e polticas de intermediao de mo de obra tratadas tambm
neste captulo , um exemplo adicional da necessidade de aperfeioamento da governana: nesse
caso, no mbito intergovernamental. Trata-se de desafio complexo, cuja superao essencial para
maximizar os resultados relacionados qualificao do trabalho desenvolvido no pas, em termos
de eficincia produtiva e excelncia, contribuindo para a elevao da competitividade nacional.
6.5.8 Referncias
INSTITUTO FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE (IFRN). Institutos Federais - Lei 11.892,
de 29/11/2008: comentrios e reflexes. Organizao: Caetana Juracy Resende Silva. Natal:
IFRN, 2009.
MINISTRIO DA EDUCAO (MEC). Centenrio da Rede Federal de Educao Profissional e
Tecnolgica. Disponvel em: http://redefederal.mec.gov.br/historico. Braslia, 2009.
SECRETARIA DE EDUCAO PROFISSIONAL E TECNOLGICA (SETEC). Apresentao
sobre a Rede Federal de EPCT. Reunio tcnica Setec e TCU. Maro de 2015.
______. Relatrio de Gesto 2013. Braslia: 2014a. Disponvel em: https://contas.tcu.gov.br/
econtrole/Web/EControle/ConsultaPublica/ConsultaPublicaRelatorioGestao.faces.
______. Relatrio Anual de Anlise dos Indicadores de Gesto das Instituies Federais de
Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica relativo ao exerccio de 2013. Junho de 2014.
Braslia, 2014b.
______. Diretrizes e Polticas da Educao Profissional e Tecnolgica: 2003-2010. Disponvel em:
www.ia.ufrrj.br/. Braslia, 2009. Acesso em: 10 abr. 2015.
SILVA, Arthur Rezende; TERRA, Denise. A expanso dos institutos federais de educao, cincia e
tecnologia e os desafios na contribuio para o desenvolvimento local e regional. Artigo
TC 005.335/2015-9
apresentado no 1 seminrio nacional de planejamento e desenvolvimento. Curitiba, 2013.
TAVARES, Moacir Gubert. Evoluo da rede federal de educao profissional e tecnolgica: as

etapas histricas da educao profissional no Brasil. Artigo apresentado no IX ANPED SUL 2012
Seminrio de Pesquisa em Educao da Regio Sul. 2012. Disponvel em: http://www.ucs.br
/etc/conferencias/index.php/anpedsul/9anpedsul/paper/viewFile/177/103.
6.6 Poltica de Intermediao de Mo de Obra

O Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) o responsvel pelas polticas de gerao de
emprego e renda e apoio ao trabalhador, de modernizao das relaes do trabalho, de salrios, de
formao e desenvolvimento profissional, de segurana e sade no trabalho, de imigrao, e de
cooperativismo e associativismo urbanos.
Para a execuo dessas polticas, o MTE conta em sua estrutura organizacional com vrias
subunidades, das quais destaca-se a Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE),
responsvel pelo desenvolvimento e implementao de instrumentos de avaliao e monitoramento
das polticas e dos programas do ministrio.
Numa anlise mais detalhada dos programas voltados proteo aos trabalhadores, pode-se
separ-los em dois grupos distintos. Um deles refere-se s polticas passivas, que buscam oferecer
algum tipo de assistncia financeira temporria aos trabalhadores em situao de vulnerabilidade,
causada pelo desemprego involuntrio ou por baixos salrios. Outro grupo engloba as polticas
ativas, que visam a promover aes com vistas a prolongar o tempo de permanncia dos
trabalhadores na condio de empregados, reduzir o tempo para (re)colocao dos trabalhadores
desempregados, aumentar a probabilidade de obteno de emprego ou, ainda, fomentar a
participao em processos de gerao de oportunidades de trabalho e renda.
Entre as polticas passivas executadas no oramento do Trabalho e Emprego, citam-se o
Seguro-Desemprego (SD) e Abono Salarial (AS). J no que se refere s polticas ativas, o ministrio
responsvel pela Intermediao de Mo de Obra (IMO), operacionalizada pelas agncias do
Sistema Nacional de Emprego (Sine), e pelas polticas de Qualificao Social e Profissional (QSP).
As polticas de IMO e QSP so essenciais para a diminuio do desemprego friccional (tambm
chamado de desemprego de transio ou de mobilidade, que ocorre quando um trabalhador demitese de um emprego e parte procura de outro), o que aumenta a capacidade de produo das
empresas e concorre para o incremento da competitividade nacional.
Com relao s aes de qualificao profissional do governo federal, ressalte-se que, com a
criao do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego Pronatec (Lei
12.513/2011, com as alteraes da Lei 12.816/2013), grande parte das atividades de qualificao
profissional do trabalhador passou a ser responsabilidade do Ministrio da Educao. Essa
atribuio do MEC objeto de anlise no item 6.5 deste relatrio, que trata das polticas
relacionadas educao profissional e tecnolgica.
Em termos oramentrios, as despesas do MTE aumentaram de forma acentuada: passaram de
R$ 14,7 bilhes em 2002 para R$ 70,6 bilhes em 2014, um aumento de 380%.
Embora se observe um acentuado crescimento dos gastos com as polticas de emprego e
renda, tais despesas esto, entretanto, concentradas em polticas passivas, que somente buscam
oferecer algum tipo de assistncia ao trabalhador, no atuando na organizao e desenvolvimento
dos recursos produtivos. Assim, tais polticas no cooperam para a melhoria da competitividade da
produo nacional.
As polticas ativas, e, em especial, a de intermediao de mo de obra, atuam, como j foi
TC 005.335/2015-9
dito, na reduo do desemprego friccional, com vistas ao pleno emprego. Assim, incrementam o uso
dos fatores de produo, aumentando a oferta de bens e servios que, ao entrarem no mercado,
reforam a concorrncia e, consequentemente, induzem o aumento da competitividade.
Em sntese, tais polticas so fundamentais para o desenvolvimento do pas, pois visam a

aumentar a produtividade do trabalhador e das empresas, gerando maior competividade da
economia e, em ltima anlise, maiores ganhos de bem-estar para toda a populao no longo prazo.
Nesse contexto, a presente anlise prope-se a avaliar aspectos chaves da estrutura de
governana do sistema nacional de intermediao de mo de obra (IMO) e sua correlao com a
melhoria da produtividade do pas. So abordados aspectos da estrutura institucional, da capacidade
organizacional e dos recursos utilizados, e do monitoramento e avaliao, sendo esse ltimo aspecto
focado em uma anlise de eficincia dos servios de intermediao de mo de obra ofertados aos
trabalhadores por meio das agncias Sistema Nacional de Emprego (Sine).
6.6.1 Governana na poltica de Intermediao de Mo de Obra

Dentre as atribuies do MTE, destaca-se a poltica de intermediao de mo de obra. O
Decreto 76.403/1976 estabelece a competncia da pasta para coordenar e supervisionar as
atividades do Sine, por intermdio da Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE).
Desde 1948, a Conveno 88 da Organizao Internacional do Trabalho define normas sobre
um servio pblico e gratuito de emprego nos pases membros. Essa Conveno, da qual o Brasil
signatrio, determina que cada pas membro mantenha um servio pblico e gratuito de emprego,
com o apoio de organismos pblicos e privados interessados, para a melhor organizao possvel do
mercado de trabalho, destinado a assegurar e a manter o pleno emprego, assim como a desenvolver
e a utilizar os recursos produtivos.
Como poltica de ao integrada, o Sistema Pblico de Emprego foi criado com o objetivo de
atenuar a gravidade dos impactos resultantes do reordenamento do mercado de trabalho, a partir da
promoo de aes integradas, articulando a assistncia financeira temporria (seguro-desemprego)
(re)insero no mercado de trabalho (intermediao) e formao e capacitao profissional do
trabalhador desempregado.
Cabe destacar que um servio de intermediao de mo de obra adequado gera benefcios
para vrios atores do mercado. No que concerne ao governo, uma atuao efetiva da IMO gera
efeitos benficos nas despesas do seguro-desemprego, uma vez que uma rpida recolocao do
empregado diminuiria os custos com pagamento desse benefcio. Alm disso, uma alocao
adequada do empregado resultaria em empregos mais duradouros, diminuindo a rotatividade do
mercado de trabalho e, portanto, as despesas com seguro-desemprego.
Do lado das empresas, a (re)alocao adequada tambm pode gerar queda nos custos,
advindos de menores gastos com captao de empregados e com qualificao/treinamento destes.
J para as famlias, h o benefcio com a obteno de renda mais estvel e mais compatvel
com as qualificaes do trabalhador.
O MTE tem sido questionado sobre a qualidade e eficincia dos servios prestados pelo Sine.
Vrios trabalhos foram feitos no intuito de avaliar os servios desse sistema, entre os quais destacase o Estudo dos Custos do Sistema Nacional de Emprego Sine, elaborado pela Universidade de
Braslia por meio de convnio com o ministrio. Tais estudos mostram que muitos aspectos devem
melhorar.
Nesse sentido, o MTE instituiu o Portal MTE - Mais Emprego, sistema informatizado, ainda
TC 005.335/2015-9
em fase de implementao, que visa integrar as polticas relacionadas funo trabalho, agregando
ao pagamento do benefcio de seguro-desemprego, as polticas de intermediao de mo de obra e
de qualificao profissional. O Portal pretende promover o atendimento integrado da rede de
agncias do Sine, com a reunio das informaes dos trabalhadores num mesmo banco de dados.
Esse mecanismo permitir, entre outras possibilidades, o encaminhamento de requerentes do
seguro-desemprego s vagas disponveis no Sine, caso sejam compatveis com o perfil profissional
do trabalhador.
Estrutura institucional e legal

Sob a coordenao e superviso do MTE, o Sistema Pblico de Emprego compreende uma
rede de unidades locais e regionais presente em todas as unidades da Federao, com cerca de 1.600
postos distribudos nas capitais e regies metropolitanas e em cidades do interior.
Em consonncia com o Decreto 5.063/2004, o Sine oferece um servio pblico gratuito
destinado a inserir o trabalhador no mercado de trabalho. Esse servio, desde 1976, prestado sob a
forma de convnios celebrados com os governos estaduais e com o Distrito Federal. A partir de
1998, essa forma de administrao descentralizada do governo federal foi estendida s entidades
representativas de trabalhadores, sem fins lucrativos, que tambm passaram a executar esse servio,
por meio da criao de agncias de emprego.
A implementao da poltica nacional de intermediao de mo de obra implementada por
meio de um sistema de parceria entre MTE, estados, DF, municpios com mais de 200 mil
habitantes e instituies privadas sem fins lucrativos. Esta rede atualmente constitui-se de mais de
80 convenentes, os quais so responsveis pela execuo local das aes do Sine.
Nos mbitos estaduais e municipais, o sistema conta com outros rgos ou instncias
colegiadas. As comisses de emprego tm carter permanente e so constitudas de forma tripartite
e paritria, compostas de, no mnimo, seis e, no mximo, dezoito membros, devendo contar com
representao da rea urbana e rural, em igual nmero, de trabalhadores, de empregadores e do
governo.
A secretaria executiva da comisso exercida pela coordenao estadual do Sine e, no caso
das comisses municipais, pelo rgo da prefeitura responsvel pela operacionalizao das
atividades inerentes ao Sistema Nacional de Emprego na localidade, cabendo a ela a realizao das
tarefas tcnicas e administrativas.
As comisses de emprego devem atuar na busca pelo conhecimento do mercado de trabalho
local, por meio da articulao com instituies pblicas e privadas, inclusive acadmicas e de
pesquisa e da elaborao de relatrios tcnicos. Tambm tm por funo orientar a execuo local
das polticas, devendo propor ao Sine medidas que minimizem os efeitos negativos dos ciclos
econmicos e do desemprego estrutural ou que aperfeioem as aes relativas s polticas de
emprego. Alm disso, atuam no controle da execuo das aes, fazendo cumprir os critrios
tcnicos estabelecidos pelo MTE na alocao de recursos repassados.
A opo pela execuo das atividades materiais por meio da cooperao entre os diferentes
nveis de governo, em vez de se criar uma estrutura prpria para desempenhar essas atividades, est
em consonncia com dispositivos constitucionais que tratam da competncia comum das trs
esferas de governo na conduo de polticas de assistncia social e, em ltima instncia, do prprio
pacto federativo.
Como a estrutura do Sine envolve as trs esferas de governo, os recursos para sua manuteno
tambm tm origem mista, contando com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e de
TC 005.335/2015-9
contrapartida dos convenentes. Alm da contrapartida oficialmente consignada em convnio, o
Estudo de Custos do Sine indica que diversos parceiros, particularmente aqueles cujos resultados
so mais expressivos, aportam recursos suplementares do oramento estadual/municipal, alm do
previsto na contrapartida, para o desenvolvimento das aes e manuteno da rede de atendimento.
Capacidade Organizacional e Recursos

Nos ltimos anos, o Ministrio do Trabalho e Emprego firmou vrios convnios e
instrumentos congneres com estados, municpios e entidades no governamentais para a
consecuo das polticas relacionadas com sua atividade fim. SPPE competem a gesto do
Projovem Trabalhador, do Plano Nacional de Qualificao PNQ (nele compreendidas as aes
Qualificao Social e Profissional de Trabalhadores em Base Setorial - Planseq e Qualificao
Social e Profissional de Trabalhadores em Base Territorial - Planteq) e as aes relativas
manuteno do Sistema Nacional de Emprego (Sine). Entre 2009 e 2013, a SPPE firmou 91
convnios com estados e municpios para manuteno dos postos do Sine, no valor de R$ 169
milhes.
O tribunal, por meio do TC 015.423/2013-1, identificou graves falhas nos convnios do MTE,
em todas as fases dos processos: celebraes, acompanhamentos e anlises de prestaes de contas.
Alguns dados do processo demonstram a gravidade da situao: o MTE em 2013 apresentou a
informao de que o estoque de prestaes de contas sem apreciao na SPPE era de 1.377
processos, existindo ajustes com vigncia expirada desde o ano de 1994 e ainda sem a devida
apreciao da prestao de contas.
Em relao s aes governamentais envolvidas, essa situao ressalta as deficincias na
governana da poltica pblica. A desorganizao interna do rgo compromete o alcance dos
objetivos traados, gerando, ainda, danos e prejuzos financeiros, concretizados no grande nmero
de tomadas de contas especiais instauradas pelo MTE.
Em relao execuo oramentria, h o comprometimento de quase a totalidade dos
recursos do Trabalho e Emprego com as polticas passivas, seguro desemprego (SD) e abono
salarial (AS), em detrimento das polticas ativas, intermediao de mo de obra (IMO) e
qualificao social e profissional (QSP), excluindo-se dessa base o valor constitucional repassado
ao BNDES, e as despesas de gesto e manuteno do MTE. Os grficos a seguir demonstram esse
desequilbrio:
TC 005.335/2015-9
Execuo das polticas de emprego ativas e passivas do MTE, com recursos do

Fundo de Amparo ao Trabalhador de 2002 a 2013 (em milhes de reais)
50000
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
SD + AS
13
12
20
11
20
10
20
09
20
08
IMO
20
07
20
06
20
05
QSP
20
04
20
03
20
20
20
02
TC 005.335/2015-9

Despesas com IMO e QSP
300
250
200
150
IMO
QSP
100
50
13
12
20
11
20
10
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
20
20
02
Fonte: Siafi. Elaborao TCU.

Nota: No foram apresentados no grfico os valores referentes ao repasse constitucional ao BNDES (Programa 0902:
Operaes Especiais - Financiamentos com Retorno), nem os quantitativos do Programa 2127 (Programa de Gesto e
Manuteno do MTE).
Os dados apresentados nos grficos mostram que, no perodo analisado, enquanto os gastos
com polticas passivas cresceram de R$ 7.108,4 milhes para R$ 46.560,8 milhes (aumento de
555%), as despesas com polticas ativas caram de R$ 247,7 para R$ 178,1 milhes (decrscimo de
28%). Em termos percentuais, o valor gasto com polticas ativas em relao ao total das despesas
teve uma queda de 3,47% para 0,38%.
Depreende-se desses dados que, alm da evoluo dos programas e da necessidade de
adequao das estruturas de governana que viabilizem o alcance de seus objetivos, tambm o
financiamento dessa poltica motivo de preocupao, tendo em vista que os recursos destinados
IMO tm sido incomparavelmente menores do que as necessidades do setor. A ttulo
exemplificativo, a mdia das despesas com polticas ativas (intermediao de mo de obra e
qualificao profissional), ou seja, aquelas que poderiam ter maior impacto na competividade do
mercado de trabalho no pas, de 2007 a 2011, foi de apenas 2,3% do total de gastos com trabalho e
emprego. Em outros pases, o percentual despendido nas polticas ativas tem sido muito superior ao
que se gasta no Brasil, como pode ser visto no grfico a seguir:
TC 005.335/2015-9
Gastos dos pases de acordo com o tipo de poltica de emprego (mdia 2007-2011)
100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
81.0
77.4
73.2 70.270.2
66.0 64.763.462.7
62.2 60.960.6 59.4 58.7
57.9 57.656.856.455.7
47.7
52.752.0 50.3 49.6
42.2 39.8
97.7
50.0
Polticas Passivas
40.0
Polticas Ativas
30.0
20.0
10.0
19.0
22.6
26.8 29.829.7
34.0 35.036.537.3
37.8 39.139.4 40.6 39.5
41.8 42.443.243.6
47.8 49.3 50.4

44.247.2
52.1
57.8 60.2
ar
ca
a
i
Di
n
am
Ja
p
Su
a
Fr
a
tr
Au
s
lia
ia
nd
l
Fin
Es
Po
r
pa
tu
g
nh
il
as
Br
al
2.3
0.0
Fonte: PIRES & LIMA JNIOR. Anlise Econmica do Programa Seguro-Desemprego.
Em relao aos recursos de pessoal, a rede do Sine composta por servidores federais,
estaduais e municipais, alm de uma grande parte de terceirizados. Em trabalho desenvolvido no
mbito do TC 010.935/2011-8, investigou-se a forma de prestao de servios efetivada nas
atividades do Sistema Nacional de Emprego. Concluiu-se que as atividades realizadas nos postos do
Sine so instrumentais atuao do MTE na conduo das polticas pblicas de emprego, trabalho e
renda, concretizadas por meio do Programa de Integrao das Polticas Pblicas de Emprego
Trabalho e Renda, sendo passveis, portanto, de terceirizao.
O trabalho analisou tambm a forma de terceirizao adotada nos postos do Sine. Verificou-se
que no h uma uniformidade de atuao, tendo sido constatadas situaes que configuram
fornecimento de mo de obra, com substituio de servidores pblicos ou existncia de
pessoalidade e subordinao. De outro lado, tambm foram observados casos em que as atividades
de atendimento so integralmente desempenhadas por terceirizados, sem que se tenha identificado a
existncia de pessoalidade e subordinao. Por fim, em outras situaes, verificou-se a substituio
irregular de servidores pblicos federais, estaduais ou municipais. O quadro a seguir mostra o
vnculo funcional dos trabalhadores da rede Sine.
Percentual de funcionrios por vnculo de emprego e por tipo de convenente.
Funcionrios por vnculo de emprego
Servidor Municipal
efetivo
Servidor Estadual
efetivo
Servidor em
comisso
Terceirizado
Estagirios
Outros
Total
Estado Mdia
33,74%
18,94%
10,69%
19.5%
5,20%
12,88%
100%
Municpio Mdia
19,55%
0,29%
12,48%
57,72%
6,64%
3,32%
100%
100%
5,19%
10,65%
100%
Entidade Privada
Mdia
100%
Mdia Global
30,62%
15,79%
10,52%
27.22%
Fonte: TC 010.935/2011-8.
Assim, observa-se que as estruturas de governana analisadas, com exceo da dimenso de

institucionalizao, apresentam deficincias quanto capacidade de operao e acompanhamento.
TC 005.335/2015-9
Alm disso, a disparidade dos recursos direcionados a polticas passivas em detrimento das polticas
ativas eleva o risco de os objetivos da poltica de intermediao de mo de obra no serem
atingidos. Consequentemente, o desemprego friccional e a ineficincia na alocao de fatores
produtivos pode estar prejudicando a competividade do mercado de trabalho brasileiro.
Monitoramento e avaliao
No mbito do MTE, o monitoramento da poltica pblica de intermediao de mo de obra
realizado por meio de supervises realizadas in loco pelos fiscais de cada convnio que, em suas
visitas, devem seguir o disposto na Portaria/SPPE 194, de 3 de setembro de 2014, avaliando
aspectos fsicos e financeiros do convnio.
Alm das supervises, est em implantao a Base de Gesto da Intermediao de Mo de
Obra (BGIMO), sistema gerencial que fornecer informaes essenciais para acompanhamento da
ao da Intermediao de Mo de Obra. Nesse sistema so registradas vrias informaes
produzidas pelos postos do Sine, como quantidade de vagas captadas, trabalhadores cadastrados,
encaminhados e colocados no mercado de trabalho. Todos esses dados podero ser acessados por
servidores do MTE que possuam as atribuies de acompanhar os referidos convnios. Atualmente,
faltam informaes tempestivas e, consequentemente, o monitoramento da intermediao de mo de
obra deficiente.
Outra forma de acompanhamento das aes ligadas intermediao de mo de obra so os
relatrios de cumprimento do objeto apresentados pelos convenentes. Tais documentos devem ser
enviados ao MTE periodicamente, para fins de controle e monitoramento. Para 2015, foi definida a
periodicidade de envio destes relatrios a cada 3 meses, a fim de aprimorar o controle e a
fiscalizao sobre os referidos convnios e o alcance das metas estabelecidas nos planos de
trabalho. Contudo, o TCU verificou que tais informaes esto incompletas e, em muitos casos,
defasadas.
No que concerne avaliao da poltica pblica, o MTE redefiniu em 2014 os indicadores de
execuo fsica dos Convnios Plurianuais do Sine, conforme consta nas Notas Tcnicas 679 e 945,
de junho e julho de 2014, respectivamente. Os novos indicadores de execuo fsica, que compem
a nova metodologia de aferio e proposio de metas de execuo fsica dos convnios do Sine,
so os seguintes: Vagas Captadas (V); Vagas Captadas Ocupadas (VO); Colocados (C); Segurados
Colocados (CS); e Realizaes de pr-matrcula de segurados em curso de qualificao (Q). O MTE
tambm registra a inteno de desenvolver uma aplicao de business intelligence para
monitoramento analtico das polticas pblicas de emprego.
Como boa prtica da dimenso de monitoramento e avaliao, o MTE firmou parceria com a
Universidade Federal do Cear (Termo de Cooperao MTE/SPPE 03/2010) para criar um Sistema
de Monitoramento e Avaliao (SMA) de toda a rede Sine. O projeto prev o levantamento de
dados dos postos da rede, em entrevistas com empregadores e trabalhadores, para que o MTE tome
conhecimento das impresses externas dos servios prestados, alm de possibilitar uma anlise
interpretativa e histrica dos resultados por regies, estados, ou at mesmo posto a posto.
6.6.2 Avaliao da eficincia do Sistema Nacional de Emprego (Sine)

A rede de atendimento do Sine uma das principais portas de entrada do Programa do
Seguro-Desemprego, uma vez que mais da metade dos requerimentos desse benefcio so
processados nos seus postos, onde realizada a pr-triagem, em que o atendente verifica a
documentao apresentada pelo trabalhador dispensado sem justa causa e busca oportunidades de
emprego para o potencial segurado, antes de lanar no sistema seu requerimento.
TC 005.335/2015-9
Os postos do Sine cumprem a funo de agncias de emprego, mediante o servio de
intermediao de mo de obra, que coloca em contato trabalhadores procura de emprego e aqueles
em busca de mo de obra. Esse servio objetiva reduzir o tempo de desemprego ou conseguir para o
trabalhador um melhor emprego, permitindo um funcionamento mais eficiente do mercado de
trabalho. Envolve contato com os ofertantes de empregos e levantamento de dados cadastrais dos
trabalhadores, verificando experincias profissionais, qualificao, referncias, etc. Depois de
identificadas as possibilidades de insero disponveis, a entidade seleciona trabalhadores com o
perfil adequado e os encaminha a essas oportunidades. O trabalhador que recorre ao Sine ,
tambm, o principal pblico dos cursos de qualificao social e profissional (Pronatec).
Na referida rede, o trabalhador tem acesso, ainda, a servios de orientao profissional. A

ideia ter um atendimento especializado, em que esse trabalhador possa contar com profissionais
que podem ajud-lo na procura por um emprego, por cursos de qualificao, por acesso a crdito
para fomento do empreendedorismo, ou outros. Um importante papel desse servio o
fornecimento de informaes ao trabalhador sobre: o perfil profissional exigido pelas empresas; a
importncia da postura profissional; a necessidade de desenvolvimento pessoal e profissional
contnuo; os meios existentes para busca de emprego; documentao necessria; ou mesmo
orientaes sobre como elaborar um currculo ou se portar em uma entrevista.
No trabalho realizado no mbito do TC 023.876/2014-0, fez-se um estudo sobre a eficincia
da rede de atendimento do Sine. A metodologia aplicada foi a Anlise Envoltria de Dados (DEA
Data Envelopment Analysis), tcnica que permite a quantificao do grau de eficincia relativa
entre as unidades administrativas objetos de estudo, apontando as margens de melhora de
produtividade e as unidades de melhor eficincia (benchmarking). Foram utilizados dados de 2012 e
2013, em especial aqueles coletados e produzidos pelo Estudo de Custos do Sine, trabalho
contratado pelo MTE e realizado pela Universidade de Braslia (UnB).
Com base nos critrios descritos no trabalho e nas limitaes de dados, foram selecionadas as
seguintes variveis:
Variveis selecionadas para aplicao da tcnica DEA aos postos do Sine.
Tipo de varivel
Variveis
Insumos
Funcionrios administrativos
Inscries
Vagas captadas
Produtos
Encaminhamentos para vaga

Colocaes/encaminhamentos
Fonte: TC 023.876/2014-0.
A tcnica foi aplicada aos 1.207 postos pelo Brasil. Os resultados indicam os seguintes
valores para as variveis consideradas no modelo:
Estatstica descritiva das variveis consideradas.
Variveis
Mdia
Mediana
Mnimo
Mximo
Funcionrios
9,2
179
Inscries
4282
2366
84448
Vagas captadas
583,1
174
24202
Encaminhamentos para vaga
4632,2
1587
90933
Colocaes/encaminhamentos
0,213
0,100
Fonte: TC 023.876/2014-0.
TC 005.335/2015-9
Os resultados obtidos para os estados e em termos regionais, ressaltando que o indicador de
eficincia varia de 0 a 1, para a distribuio das agncias do Sine e para os resultados das
eficincias mdias so os seguintes:
Comparativo entre eficincias dos postos do Sine por estado.

Regio
Nmero de Postos
Roraima (RR)
Amap (AP)
0,181
Amazonas (AM)
10
0,492
Par (PA)
32
0,244
Acre (AC)
Rondnia (RO)
0,325
Tocantins (TO)
10
0,381
Maranho (MA)
16
0,439
Piau (PI)
14
0,367
Cear (CE)
48
0,477
Rio Grande do Norte (RN)
19
0,211
Paraba (PB)
0,402
Pernambuco (PE)
31
0,330
Alagoas (AL)
13
0,751
Sergipe (SE)
0,252
Norte
Nordeste
Sudeste
Bahia (BA)
83
0,476
Esprito Santo (ES)
12
0,330
Minas Gerais (MG)
125
0,317
Rio de Janeiro (RJ)
57
0,299
So Paulo (SP)
275
0,349
Paran (PR)
226
0,508
Santa Catarina (SC)
96
0,312
Rio Grande do Sul (RS)
0,467
Sul
Centro-Oeste
Eficincia mdia
por estado
Estado
Mato Grosso (MT)
24
0,495
Mato Grosso do Sul (MS)
32
0,454
Gois (GO)
43
0,346
Distrito Federal (DF)
17
0,360
1207
0,390
Brasil
Eficincia mdia por

regio
0,289
0,432
0,334
0,449
0,407
0,390
Fonte: TC 023.876/2014-0.
Nota: Quanto maiores os valores, maiores as eficincias.
Os resultados mostram que Alagoas desponta como a melhor eficincia mdia do Brasil, e o
Amap, como a pior.
Quanto ao tipo de convenente, os postos estaduais so em mdia mais eficientes do que os
municipais, conforme tabela a seguir:
Distribuio de postos municipais e estaduais do Sine e eficincia mdia por regio e tipo.
Regio
Nmero de postos do Sine

Estaduais
Eficincia mdia
Municipais
Estaduais
Municipais
49
0,286
0,326
212
23
0,454
0,237
57
0,327
0,383
Norte
Nordeste
Sudeste
412
TC 005.335/2015-9

Regio
Nmero de postos do Sine
Eficincia mdia
Estaduais
Municipais
Estaduais
Municipais
Sul
312
12
0,444
0,583
Centro Oeste
121
0,410
0,336
Brasil
1106
101
0,391
0,369
Fonte: TC 023.876/2014-0.
Observa-se que os postos de convnio municipal so mais eficientes do que seus congneres
estaduais nas regies Norte, Sudeste e Sul. A situao se inverte para as regies Nordeste e CentroOeste. Uma possvel razo para isso, segundo o MTE, o fato de que os postos do Sine financiados
por meio de convnio municipal das regies Sudeste e Sul encontram-se em centros urbanos mais
desenvolvidos, sendo mais estruturados.
A anlise de eficincia apresentada um esforo inicial que poder ser aprimorado quando o
MTE disponibilizar informaes precisas sobre o nmero de benefcios de seguro-desemprego
habilitados, sobre a correta localizao dos Sines e sobre insumos de capital fsico (instalaes e
equipamentos).
De uma forma geral, apesar das limitaes indicadas, o trabalho realizado permitiu a
localizao de eventuais ineficincias, o que poder auxiliar o gestor a escolher prioridades na
correo de distores e a aumentar a eficincia, bem como poder induzir o ministrio a identificar
boas prticas que possam ser replicadas.
6.6.3 Concluso
Associada evoluo dos programas e necessidade de adequao das estruturas de
governana que viabilizem o alcance de seus objetivos, h preocupao com o financiamento da
poltica de intermediao de mo de obra, tendo em vista que os recursos destinados a essa
atividade tm sido incomparavelmente menores do que as necessidades do setor.
Os valores aplicados nessa poltica mostram-se insuficientes para contribuir com o aumento
de competitividade do mercado de trabalho brasileiro, uma vez que, no investindo em
intermediao de mo de obra e qualificao profissional, os trabalhadores no estaro aptos para as
atividades mais qualificadas e, mesmo aqueles aptos, tero dificuldades para uma (re)alocao
adequada. O nfimo investimento em IMO reflete claramente nos servios prestados pelo Sine, que
se mostraram, nas auditorias do TCU, muito ineficientes.
Evidenciou-se, tambm, que a conjuntura atual de macios gastos em polticas passivas, em
detrimento das polticas ativas, afeta diretamente o mercado de trabalho, gerando prejuzos por toda
a cadeia produtiva e, em ltima instncia, competitividade do pas.
Em comparao com pases desenvolvidos, observa-se que o percentual despendido nas
polticas ativas muito superior ao que se gasta no Brasil. Nos pases da OCDE, por exemplo,
39,5% dos gastos com polticas de emprego se concentram nas polticas ativas, enquanto no Brasil
esse percentual de apenas 2,3%.
Essa disparidade dos recursos direcionados a polticas passivas em detrimento das polticas
ativas eleva o risco de os objetivos da poltica de intermediao de mo de obra no serem
atingidos. Consequentemente, o desemprego friccional e a ineficincia na alocao de fatores
produtivos pode estar prejudicando a competividade do mercado de trabalho brasileiro.
Assim, observa-se que as estruturas de governana analisadas, com exceo da dimenso de
institucionalizao, apresentam deficincias quanto capacidade de operao e acompanhamento,
como, por exemplo, a ausncia de uniformidade na poltica de pessoal nos postos do Sine.
TC 005.335/2015-9
Como boa prtica da dimenso de monitoramento e avaliao, destacou-se a parceria entre o
MTE e a Universidade Federal do Cear para criar um Sistema de Monitoramento e Avaliao
(SMA) de toda a rede Sine. O projeto prev mecanismos para que o MTE tome conhecimento das
avaliaes sobre os servios prestados, alm de possibilitar uma anlise interpretativa e histrica
dos resultados.
6.7 Governana no Tratamento Administrativo do Comrcio Exterior

6.7.1 Contextualizao
Em sentido estrito, o tratamento administrativo corresponde s anlises administrativas
(anuncias) realizadas por rgos e entidades da Administrao Pblica (anuentes) para conferir se
os requisitos de legislaes especficas encontram-se atendidos nas operaes de importao ou
exportao de mercadorias. A atividade de anuncia se fundamenta na necessidade de controles que
assegurem, por exemplo, a segurana nacional, a vigilncia sanitria, a regulao de mercados,
entre outras funes de interesse nacional.
A atuao de cada um dos anuentes pautada por competncias, normas, procedimentos,
estrutura e oramentos prprios, o que torna complexa a implementao de polticas na rea, haja
vista a diversidade de interesses.
H que se considerar, ainda, que os acordos multilaterais de comrcio no mbito de
organizaes internacionais exercem influncia sobre as polticas, procedimentos e normativos
internos que tratam do comrcio exterior, como o caso do tratamento administrativo nas
importaes e exportaes.
A poltica pblica para o tratamento administrativo desenvolvida no Brasil est estruturada no
Programa Portal nico de Comrcio Exterior e visa a reformulao, racionalizao e
simplificao dos processos adotados pelos anuentes, com o objetivo de evitar a sobreposio de
esforos, a eliminao de procedimentos desnecessrios, a diminuio de tempo para liberao de
cargas importadas e exportadas e os custos associados a essas etapas.
Assim como visto nas demais polticas pblicas, fundamental que o tratamento
administrativo do comrcio exterior contemple a implementao de mecanismos de governana
para o alcance dos resultados pretendidos, dada a pluralidade de atores e a necessidade de um
esforo de coordenao e convergncia de procedimentos.
A presente anlise abordou quatro componentes previstos no Referencial para Avaliao de
Governana em Polticas Pblicas: Institucionalizao; Planos e Objetivos; Coordenao e
Coerncia; e Capacidade Organizacional e Recursos.
Foram utilizados como mtodos e tcnicas: anlise documental e de normativos, e entrevistas
com servidores da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), da Cmara de Comrcio Exterior (Camex), da Receita
Federal do Brasil (RFB), do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) e da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).
O tratamento administrativo nas importaes e exportaes brasileiras regulamentado pela
Portaria Secex 23, de 14/7/2011, com alteraes posteriores. De forma complementar, os rgos e
entidades anuentes no comrcio exterior tambm editam normas em relao aos produtos e
operaes objetos de seu controle. A relao de anuentes pode variar ao longo do tempo conforme
os normativos vigentes poca da operao de comrcio exterior. No segundo semestre de 2014, o
nmero de rgos e entidades anuentes nas operaes de importao e exportao correspondeu a,
TC 005.335/2015-9
respectivamente, quinze e doze.

O normativo estabelece que o sistema administrativo das importaes brasileiras compreende
as seguintes modalidades:
importaes dispensadas de licenciamento: so aquelas em que no prevista atuao dos anuentes na

anlise da operao e, portanto, no so objeto de tratamento administrativo;
importaes sujeitas a licenciamento automtico: compreendem determinados produtos identificados no
Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex) como sujeitos a essa modalidade de importao, bem
como operaes amparadas sob o regime de drawback. So mercadorias sujeitas a tratamento administrativo;
importaes sujeitas a licenciamento no automtico: compreendem determinados produtos identificados no
Siscomex como sujeitos a essa modalidade de importao, onde esto indicados os rgos responsveis pelo
exame prvio do licenciamento no automtico, por produto, bem como outras situaes previstas no art. 15
da Portaria Secex 23/2011.
Nas exportaes brasileiras os produtos so sujeitos a tratamento administrativo em trs

situaes: quando h previso em normas especficas de padronizao e classificao; quando o
produto est sujeito a imposto de exportao; ou quando os produtos tenham a exportao
contingenciada ou suspensa, em virtude da legislao ou em decorrncia de compromissos
internacionais assumidos pelo Brasil.
Os prazos mximos previstos na legislao para as operaes de comrcio exterior so
apontados na tabela a seguir:
Prazos para anlise no tratamento administrativo
Operao
Prazo mximo para anlise Secex e Anuentes

(em dias)
Exportao
30
Importao dispensada de licenciamento
Importao com licenciamento automtico
10
Importao com licenciamento no automtico
60
Fonte: Portaria Secex/MDIC 23/2011
O estudo do Banco Mundial denominado Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil
apresenta uma anlise do ambiente de negcios no pas e traz informaes relevantes sobre o tema.
Entre os dados apresentados no citado documento, destaca-se o indicador comrcio entre
fronteiras, cujo clculo inclui: a quantidade de documentos requeridos para importar/exportar; o
tempo necessrio para obter, preencher e submeter anlise os documentos exigveis nas operaes,
transportar internamente e desembaraar as mercadorias (no considera o tempo de transporte
internacional); e o custo das operaes, considerando documentao, transporte interno,
desembarao, inspees e taxas. Ou seja, o indicador retrata o tempo mdio e o custo associado das
operaes de comrcio exterior, excludas as parcelas que dizem respeito ao transporte
internacional.
A tabela a seguir apresenta um comparativo entre o Brasil (tendo por foco as operaes de
comrcio exterior no estado de So Paulo), a mdia da Amrica Latina e Caribe e a mdia das
maiores economias da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
com relao aos custos mdios para exportar e importar. Ao comparar o Brasil especialmente com
as maiores economias, fica evidente o comprometimento da competitividade em decorrncia dos
custos das operaes. Esses custos so resultantes de atividades relacionadas preparao de
documentos, ao desembarao aduaneiro, ao tratamento administrativo, bem como resultantes de
operaes relacionadas a logstica, como movimentao no porto/terminais porturios e transporte
dentro do pas, conforme pode-se verificar na tabela seguinte.
TC 005.335/2015-9
Comparativo de custos e documentos para comrcio entre fronteiras
Indicador
So Paulo
Amrica Latina &

Caribe (mdia)
OCDE
Quantidade de documentos para exportar
Tempo para exportar (em dias)
13
16,8
10,5
Custo para exportar (US$ por continer)
1.925,0
1.299,1
1.080,3
Quantidade de documentos para importar
Tempo para importar (em dias)
17
18,7
9,6
Custo para importar (US$ por continer)
1.925
1.691,1
1.100,4
Fonte: Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil
Tempo e custo para operaes de comrcio exterior no Brasil

Etapa
So Paulo
Tempo
(dias)
Rio de Janeiro
Custo (US$)
Tempo (dias)
Custo (US$)
325
Nas operaes de exportao

Preparao de documentos
325
Desembarao aduaneiro e controles

administrativos/tcnicos
400
Movimentao no porto e terminais

porturios
500
Transporte e movimentao dentro do pas
700
1.720
Totais
13
1.925
14
2.945
275
400
500
Nas operaes de importao

Preparao de documentos
275
Desembarao aduaneiro e controles

administrativos/tcnicos
450
Movimentao no porto e terminais

porturios
500
Transporte e movimentao dentro do pas
700
1.720
Totais
17
1.925
17
2.945
450
500
Fonte: Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil
Das informaes apresentadas supra, possvel verificar, de forma segregada em relao s

etapas, a influncia do tempo e do custo. Verifica-se que o controle administrativo (considerando a
preparao de documentos e o desembarao/controles) tem impacto negativo considervel nos
custos totais, o que prejudica a produtividade do produto nacional. Em que pese o maior custo estar
relacionado a movimentao e transporte internos, a parcela relativa ao tratamento administrativo
no desprezvel (fica entre 25% a 39%).
Outro ponto a destacar diz respeito ao tempo das etapas relativas ao tratamento
administrativo. Constata-se que o tempo mais impactante que o custo em relao s demais
etapas. Essa informao destaca a relevncia da etapa no processo de exportao/importao, uma
vez que a morosidade na entrega de um produto pode acarretar a perda de clientes, comprometendo
a competitividade desse produto junto ao mercado.
Um estudo de tempos mdios despendidos em operaes realizadas no Porto do Rio de
Janeiro (modal martimo), no ms de maio/2013, realizado pela RFB, demonstra a conformidade
das informaes do Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil relacionadas supra.
TC 005.335/2015-9
Tempos de cada etapa em operaes no Porto do Rio de Janeiro

Quantidade de operaes
6.542
Etapas da operao
Tempos em cada etapa da operao em dias
Da atracao do navio no porto ao incio da descarga
Do registro da recepo da carga pelo depositrio registro da DI (quando

no obrigatria a LI)
Deferimento da LI (nos casos em que obrigatria)
12
Deferimento da DI
1,4
Do desembarao at a efetiva entrega da mercadoria pelo depositrio ao

importador
Fonte: Receita Federal do Brasil
Alm dessas informaes, o estudo informa que 16% das operaes exigiram licenciamento e,
por conseguinte, tratamento administrativo. Significa que 84% das operaes foram submetidas
apenas aos controles da RFB, levando 1,4 dias, enquanto 16% foram submetidas, alm da RFB, aos
controles do tratamento administrativo, totalizando 13,4 dias (12 mais 1,4). Assim, por mdia
ponderada, obtm-se um tempo mdio de atuao do Estado de 3,32 dias, o que est prximo ao
indicado no estudo do Banco Mundial (4 dias).
Informaes sobre anuentes nas operaes de importao e exportao apresentadas pela
Secex/MDIC para os anos 2012 e 2013 indicam que a mdia ponderada em dias para o prazo de
anuncia foi de 12,5 para o ano de 2012 e 10,7 para 2013. Essa informao condizente com que
foi apresentado pelo estudo da RFB.
Cabe ressaltar que os tempos indicados so informaes consolidadas, representando,
portanto, uma mdia dos dados que serviram de fonte para o estudo. Isso significa que consideram
tanto operaes de comrcio exterior que demandam tratamento administrativo mais intenso, quanto
operaes que no exigem licenciamento, por exemplo. Logo, nos casos em que a demanda por
controles governamentais mais representativa, de se esperar que os tempos e consequentemente
os custos das etapas correspondentes ao tratamento administrativo sejam superiores aos indicados
no relatrio Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil e no estudo da RFB.
Nesse sentido, o Banco Mundial aponta que o Brasil se encontra atualmente na 123 posio
num ranking composto por 189 pases avaliados. Considerando-se o potencial da economia
brasileira, a classificao indica que muito deve ser feito, em termos operacionais e logsticos, a fim
de dar agilidade s operaes de comrcio exterior. Entre outros fatores, o prazo causa elevao dos
custos das operaes e faz parte do denominado Custo Brasil, termo genrico utilizado para
descrever o conjunto de dificuldades estruturais, burocrticas e econmicas que encarecem o
investimento e as transaes comerciais no pas.
A implementao de uma poltica de facilitao do comrcio, tal qual pretendida pelo
Programa Portal nico de Comrcio Exterior, tem por finalidade acelerar os processos e
simplificar os fluxos de informao entre comrcio e governo, ocasionando ganhos significativos
para todas as partes envolvidas no comrcio exterior.
Estudo do especialista David Hummels (Time as a Trade Barrier, 2011) indica que cada dia
a menos no tempo entre a sada da mercadoria importada de sua origem e a entrega ao importador,
h gerao de uma economia equivalente a, em mdia, 0,8% do valor dessa mercadoria. Com base
nesse percentual os gestores do Programa Portal nico estimam que as redues de tempo
esperadas tm potencial de gerar uma economia anual de 23 bilhes de dlares para os exportadores
e importadores brasileiros. Essa economia pode ser revertida para a reduo do preo do produto
nacional, aumentando sua competitividade.
TC 005.335/2015-9
Tendo em vista que a corrente de comrcio de 2013 foi de 481,8 bilhes de dlares (soma do
total de exportaes e importaes), ressalta-se a relevncia e materialidade da poltica de
racionalizao e simplificao de procedimentos, j que a estimativa de economia de 23 bilhes por
ano representa aproximadamente 4,8% do total da corrente de comrcio brasileira em 2013.
Diante da concorrncia acirrada do mercado internacional, economias de custo dessa ordem

so capazes de gerar impactos muito positivos na insero do produto nacional no mercado
mundial, trazendo relevante crescimento do nvel de produtividade do pas.
Por fim, ressalte-se outro estudo, denominado Recommendation No. 33, do Centro de
Facilitao do Comrcio e Negcios Eletrnicos da Organizao das Naes Unidas
(UN/CEFACT), que lista uma srie de benefcios advindos da implementao de um ambiente que
acelere e simplifique os fluxos no comrcio exterior, conforme detalhado na tabela a seguir.
Benefcios de um ambiente single window
Benefcios para o governo
Benefcios para o comrcio
Utilizao de recursos mais eficiente e efetiva
Corte de custos em decorrncia de diminuio dos atrasos
Arrecadao de impostos mais correta (e quase sempre

aumentada)
Desembarao aduaneiro e liberao das mercadorias mais

rpidos
Cooperao de importadores e exportadores melhorada
Regras mais transparentes e com aplicao mais previsvel
Segurana aprimorada
Aplicao de recursos mais eficiente e efetiva
Elevao da integridade e da transparncia
Transparncia aprimorada
Fonte: Recommendation No. 33
6.7.2 Anlise da Governana da Poltica Pblica no Tratamento Administrativo do

Comrcio Exterior
Cabe repisar que a anlise abordou quatro componentes previstos no Referencial para
Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, aprovado pela Portaria TCU 230, de 25/8/2014:
Institucionalizao; Planos e Objetivos; Coordenao e Coerncia; e Capacidade Organizacional e
Recursos.
Institucionalizao
At 2007 no ocorreram iniciativas da Administrao que visassem direta e objetivamente
abordar a questo do tratamento administrativo nas importaes e exportaes brasileiras. As
atuaes dos diversos rgos anuentes ocorriam de forma fragmentada, sem harmonizao,
simplificao e racionalizao de procedimentos.
As primeiras discusses para a proposio de soluo de entraves existentes no tratamento
administrativo se deram por iniciativa da Camex, rgo integrante do Conselho de Governo da
Presidncia da Repblica, composto por sete ministros de Estado. As reunies iniciais conduzidas
resultaram na Resoluo CAMEX 70/2007, que estabeleceu princpios e medidas gerais de
simplificao a serem observados pelos rgos e entidades intervenientes no comrcio exterior.
Tratou-se, assim, de uma primeira declarao formal de que uma poltica pblica para o tratamento
administrativo no comrcio exterior estava em elaborao, alm de inaugurar oficialmente a
discusso em busca de uma convergncia de procedimentos e objetivos entre os diversos rgos e
entidades anuentes.
Outro passo importante foi a edio da Resoluo CAMEX 16/2008, que instituiu o Grupo
Tcnico de Facilitao do Comrcio (GTFAC) com a competncia de propor medidas para a
TC 005.335/2015-9
racionalizao, simplificao, harmonizao e facilitao de procedimentos no comrcio exterior e
de monitorar o cumprimento dos prazos para a adoo dessas medidas pelos rgos e entidades
anuentes.
Em seguida foi lanada a Estratgia Nacional de Simplificao do Comrcio Exterior com a

participao dos Ministrios componentes da Camex e dos anuentes no comrcio exterior, alm de
outros rgos e entidades da Administrao. Foram definidas doze propostas para implementar
medidas de racionalizao e simplificao no tratamento administrativo. Embora a estratgia tenha
gerado alguns resultados no incio, ao longo do tempo ficou evidente que a poltica pblica sobre o
tratamento administrativo carecia de maior robustez e efetividade.
Assim, em 2013, por iniciativa conjunta da Secex/MDIC e da RFB, foi lanado o Programa
Portal nico de Comrcio Exterior, fixando projetos com vistas modernizao, simplificao,
harmonizao de normas, rotinas e procedimentos relativos s operaes de importao e
exportao, especialmente no que tange ao tratamento administrativo.
A poltica pblica para o tratamento administrativo do comrcio exterior implementada com o
Programa Portal nico de Comrcio Exterior aprimorou significativamente os mecanismos de
governana referentes institucionalizao quando comparado Estratgia Nacional de
Simplificao do Comrcio Exterior, conforme a seguir:
Tabela 5 Comparativo da institucionalizao da poltica
Estratgia Nacional de Simplificao
do Comrcio Exterior (2007-2013)
Programa Portal nico do Comrcio

Exterior (2013)
Normatizao
Resolues CAMEX 70/2007 e 16/2008 e

documento formalizador da estratgia.
Decreto 8.229/2014, documento formalizador

do programa e vindoura Portaria
Interministerial MDIC e MF.
Diagnstico
No realizado, os problemas identificados

foram descritos sucintamente.
Realizado e com participao do setor privado.
Coordenao
GTFAC, no mbito da Camex.
Secex e RFB.
Responsveis
Fragmentado entre diversos rgos e

entidades.
Concentrados na Secex e RFB. Os rgos e

entidades anuentes participam de forma
auxiliar.
Cronograma
Sim, estipulado para cada ao vinculada

s propostas.
Sim, estipulado para os projetos associados.
Recursos
No foram previstos.
Embora prevista a necessidade, no foram

mensurados.
Riscos
No foram previstos.
Foram identificados.
Estratgias de
Contorno
No foram previstas.
Foram identificadas.
Equipes
No foram previstas.
Foram fixadas para cada projeto previsto.
Monitoramento
No foi previsto.
No foi previsto.
De acordo com o Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, do TCU,

foram identificadas as seguintes boas prticas de governana para o componente
Institucionalizao na poltica pblica para o tratamento administrativo no comrcio exterior:
institucionalizao formal da poltica pblica por meio de norma legal apropriada, emitida por rgo dotado
de legitimidade e competncia para faz-lo, e na qual normatiza-se a atuao dos diversos rgos e
instituies envolvidos;
definio clara e formal das competncias das principais partes interessadas envolvidas na poltica pblica,
de forma que seja possvel a identificao dos objetivos, papis, responsabilidades e obrigaes de todos os
envolvidos; e
existncia de marco regulatrio que no prejudique o desempenho da poltica pblica pelo excesso de
formalismo e de detalhamento.
TC 005.335/2015-9
Planos e Objetivos
O Programa Portal nico de Comrcio Exterior definiu como objetivos estratgicos:
modernizao, simplificao, harmonizao de normas, rotinas e procedimentos relativos s
operaes de importao e exportao de bens e mercadorias. Identificou, ainda, a necessidade de
redesenho dos processos de trabalho e de desenvolvimento e integrao dos sistemas
informatizados.
Para a operacionalizao em aes, o programa definiu a execuo de projetos associados
com prazos de implementao claramente definidos. Alm do prazo, cada projeto associado contm
os seguintes elementos: justificativa, objetivos gerais e especficos, metas, restries, estratgias de
contorno, cronogramas, premissas, resultados esperados e equipes responsveis. Para alguns dos
projetos foram fixados, tambm, etapas e cronograma intermedirios.
Portanto, a arquitetura do Programa Portal nico de Comrcio Exterior observou a lgica
de interveno da poltica, com a definio de uma diretriz geral de simplificao e racionalizao
do comrcio, e o desenvolvimento de atividades e produtos para a consecuo dessa finalidade.
Destaque-se, ainda, a descrio e identificao dos resultados esperados, dos riscos e aes de
mitigao, a fixao de prazos e etapas de cada projeto associado.
Na elaborao e conduo do programa verifica-se, tambm, a prospeco e benchmarking de
medidas de simplificao do comrcio adotadas por outros pases, especialmente no que se refere a
solues de tecnologia.
Conforme o Referencial do TCU, foram identificadas as seguintes boas prticas de
governana para o componente Planos e Objetivos na poltica pblica para o tratamento
administrativo no comrcio exterior:
formulao de poltica baseada em evidncias, prevendo o aproveitamento da experincia de outros pases

na adoo de medidas de facilitao do comrcio exterior;
definio precisa de objetivos para permitir uma delimitao do campo de atuao da poltica, traduzindoos, por sua vez, em projetos objetivamente caracterizados, que concorram para a consecuo dos propsitos
mais gerais da interveno pblica, de modo a orientar as aes governamentais e assegurar a transparncia
sobre metas e resultados;
consistncia na lgica de interveno da poltica, alinhando insumos, atividades, produtos, efeitos e
impactos em funo dos problemas a serem atacados e das correspondentes causas identificadas na
formulao da poltica pblica; e
identificao e documentao dos riscos durante a formulao da poltica.
Todavia, ainda h aprimoramentos para a governana no Programa Portal nico de

Comrcio Exterior relacionados a recursos e monitoramento. No foram estimados os recursos
oramentrios necessrios execuo dos projetos associados ao programa, principalmente quanto
ao desenvolvimento do sistema informatizado. O programa tambm no fixou formas e perodos de
monitoramento e avaliao do andamento dos trabalhos, principalmente quanto ao grau de
implementao dos projetos associados. O monitoramento permite avaliar se as aes tomadas esto
de acordo com os objetivos pretendidos, possibilita a correo de rumo e reveste de transparncia a
poltica pblica. Embora tenham sido desenvolvidos indicadores de resultados e outros estejam em
construo, no h relatrios peridicos e precisos que traduzam esses indicadores, de modo a
permitir conhecimento acerca do progresso dos projetos associados. Assim, fundamental que essa
lacuna seja remediada no programa, a fim de garantir maior robustez governana da poltica
pblica no tratamento administrativo.
Coordenao e Coerncia
O comrcio exterior um tema permeado por diversos atores e interesses por vezes
TC 005.335/2015-9
antagnicos. O quadro institucional da Administrao Pblica reflete essas contradies existentes,
o que pode dificultar o estabelecimento de uma viso compartilhada e a formao de consenso
sobre a poltica a ser adotada. A diviso setorializada da Administrao estimula a adoo de
iniciativas isoladas pelos rgos e entidades atuantes no comrcio exterior.
Dessa forma, o papel de coordenao e liderana para a convergncia de iniciativas e o

estabelecimento de um objetivo nico, evitando a fragmentao das aes, primordial para a boa
governana no comrcio exterior. Estudo elaborado pela ONU aponta que, alm do estabelecimento
da vontade poltica, uma estrutura de liderana coesa, dotada de recursos e com legitimidade de
atuao condio necessria para a implementao e o acompanhamento de polticas pblicas de
facilitao do comrcio exterior.
A poltica pblica formulada para o tratamento administrativo por meio do Programa Portal
nico de Comrcio Exterior atribuiu a coordenao para a Secex/MDIC e a RFB. O Decreto
8.229/2014 legitimou a estrutura de coordenao, incumbindo-os de atuar junto aos demais rgos e
entidades do comrcio exterior para o auxlio nas questes de padronizao, atualizao,
harmonizao e simplificao de iniciativas e procedimentos.
O normativo fortaleceu, ainda, o arranjo de liderana e a governana do programa ao prever
que a Camex deve acompanhar e atuar de forma coordenada com a Secex/MDIC e a RFB na
articulao com os rgos e entidades anuentes. Assim, embora a Cmara no tenha mais o papel
preponderante que exerceu quando da Estratgia Nacional de Simplificao do Comrcio
Exterior, a nova formatao da poltica para o tratamento administrativo reconheceu a competncia
do rgo para a busca de consenso e alinhamento de aes no tema.
Ressalte-se que a Secex/MDIC e a RFB, alm de serem dotados de instrumentos operacionais
na implementao de polticas no comrcio exterior, possuem uma atuao e viso sistmicas no
tema. J os demais rgos e entidades anuentes tm atribuies limitadas a suas respectivas reas.
Em suma, foram identificadas as seguintes boas prticas de governana para o componente
Coordenao e Coerncia, conforme o Referencial do TCU:
existncia de coordenao entre atores pblicos, atuando de forma articulada para a formao e a gesto da
poltica pblica; e
estabelecimento de mecanismos de articulao, comunicao e colaborao que permitam alinhar estratgias
e operaes dos rgos e entidades envolvidos para alcanar o resultado comum.
Capacidade Organizacional e Recursos

As estruturas e processos para empreender as atividades planejadas e assegurar o bom uso dos
recursos pblicos foram analisados sob trs aspectos: sistema informatizado, oramento e pessoal.
A remodelagem dos procedimentos no tratamento administrativo pretendida pelo Programa
Portal nico de Comrcio Exterior implica no desenvolvimento de um sistema de tecnologia da
informao mediante o qual os operadores e intervenientes do comrcio exterior podero atuar em
um nico ponto de entrada acessvel por meio da internet, e no mais em sistemas dispersos.
Atualmente, as operaes de comrcio exterior no Brasil so executadas por intermdio do
Siscomex, criado em 1992. Porm, apesar do reconhecido avano poca de sua criao, o sistema
no um nico aplicativo, por meio do qual todas as operaes de comrcio exterior so
processadas. Isso porque a implementao do sistema ocorreu de forma gradual e sem considerar a
integrao de atividades dos diversos rgos anuentes.
Outro aspecto que contribuiu para a fragmentao do sistema o fato de ele ter sido
implementado como forma de automatizar atividades existentes, baseando-se em documentos
TC 005.335/2015-9
concebidos para controles manuais, notadamente as guias de importao e de exportao. Ou seja,
no foi feito um redesenho dos processos de trabalho, a fim de que se tirasse maior proveito do uso
da tecnologia de informao, alm da automao propriamente dita.
O Programa Portal nico de Comrcio Exterior pretende reformular no apenas o sistema

informatizado, mas tambm promover a desburocratizao dos processos, a melhoria e a ampliao
da comunicao entre os rgos governamentais envolvidos, a reduo de prazos de anlises das
operaes e o aumento da eficincia e efetividade dos controles governamentais.
Contudo, apesar de o programa reconhecer a importncia da atualizao do sistema, no foi
verificada uma definio formal e precisa, por parte dos gestores, sobre a arquitetura a ser adotada
no desenvolvimento do Portal nico.
O devido planejamento e definio dos recursos informatizados necessrios ao sucesso das
aes pretendidas pela poltica uma boa prtica de governana que deve ser contemplada no
Programa Portal nico de Comrcio Exterior. Tomando-se essas providncias, o risco de que a
nova soluo no reflita a real necessidade de interveno governamental seria reduzido.
De modo idntico, o programa no contemplou devidamente a estimativa dos recursos
oramentrios para a adequada implementao das aes pretendidas. Em primeiro lugar, devido
prpria ausncia de definio da arquitetura a ser adotada para o desenvolvimento do sistema
informatizado.
Em segundo, pelo fato de o Projeto de Lei Oramentria Anual para o exerccio de 2015 ter
previsto recursos para o Desenvolvimento do Portal nico de Comrcio Exterior somente para a
Secex/MDIC e a RFB, sem que os demais rgos e entidades anuentes fossem contemplados. A
ausncia de recursos para os anuentes pode comprometer a adoo de providncias por parte desses
no sentido de realizar as eventuais adaptaes em seus sistemas, ou mesmo desenvolvimento de
sistemas, que em ltima instncia se interligariam com o sistema central do Portal nico de
Comrcio Exterior, comprometendo o principal objetivo da poltica de facilitao de comrcio.
Quanto aos recursos humanos necessrios para a execuo da poltica, a Secex/MDIC e a
RFB designaram servidores com dedicao parcial. A governana da poltica seria fortalecida com a
designao de servidores de dedicao exclusiva ao programa.
Portanto, a governana da poltica pblica para o tratamento administrativo do comrcio
exterior carece de aprimoramentos quanto ao componente Capacidade Organizacional e Recursos,
especialmente quanto definio e previso dos recursos tecnolgicos, financeiros e de pessoal.
6.7.3 Concluso
O Programa Portal nico de Comrcio Exterior ora em anlise foi institudo por meio do
Decreto 8.229/2014, com o objetivo de harmonizar, simplificar e racionalizar os procedimentos no
tratamento administrativo das importaes e exportaes brasileiras. Caso a poltica seja
implementada de forma adequada dever resultar em economia anual estimada de 23 bilhes de
dlares para os exportadores e importadores, contribuindo para a melhoria de competividade do
produto brasileiro.
Ao analisar os componentes de governana (Institucionalizao; Planos e Objetivos;
Coordenao e Coerncia; e Capacidade Organizacional e Recursos), baseando-se no Referencial
para Avaliao da Governana de Polticas Pblicas do TCU, foram identificados elementos
condizentes com boas prticas e oportunidades de melhoria na governana da poltica pblica,
advinda com o Programa Portal nico de Comrcio Exterior.
TC 005.335/2015-9
A formulao da poltica seguiu uma cadeia lgica de interveno, ou seja, a partir da
definio de premissas bsicas e de realizao de amplo diagnstico para que ento fossem
definidos os objetivos e as aes necessrias. Tambm foram fixados para cada uma das aes os
riscos, estratgias de contorno, metas, prazos e resultados esperados.
A poltica est devidamente institucionalizada, tendo em vista a edio de normas e o

estabelecimento formal de competncias.
A instncia coordenadora da poltica foi formalmente designada, concentrada na Secex/MDIC
e na RFB, rgos que detm uma atuao sistmica e operacional no comrcio exterior. Alm disso,
foram bem definidos os papis dos demais rgos e entidades e os mecanismos de articulao para a
implementao das aes necessrias.
Importa informar que as concluses do trabalho foram apresentadas formalmente aos gestores
do Programa Portal nico do Comrcio Exterior para coleta de seus comentrios. Em apertada
sntese, a Secex/MDIC concordou com o inteiro teor do relatrio.
J a RFB trouxe consideraes especficas sobre o componente de governana Capacidade
Organizacional e Recursos. Em sua opinio, tendo em vista que no havia at o momento definio
da arquitetura do sistema, no haveria tambm impropriedades quanto s definies. Como no
havia definio da arquitetura, tambm no seria possvel afirmar que os recursos oramentrios
poderiam ser insuficientes para a implementao da poltica. Quanto alocao de pessoal, a RFB
informou que avaliou a oportunidade e a convenincia de designar servidores com dedicao
exclusiva ao desenvolvimento e implementao do Programa, no sendo possvel na ocasio. Por
fim, apresentou metodologia pautada em boas prticas na gesto de projetos.
A poltica pblica de facilitao do comrcio, aqui representada pela implantao do Portal
nico de Comrcio Exterior e a consequente reformulao dos processos de anuncia do tratamento
administrativo, tem o potencial para acelerar os processos e simplificar os fluxos de informao
entre o setor privado e o governo.
Considerando dados do Banco Mundial, o custo de operaes de comrcio exterior no Brasil,
para a cidade de So Paulo, 75% superior ao custo equivalente de pases da OCDE e 14% superior
mdia da Amrica Latina e Caribe. As parcelas do controle administrativo nesses custos
representam entre 25% a 39% do total. Portanto, sem prejuzo das demais polticas pblicas
catalisadoras de benefcios para o comrcio exterior, como aquelas relacionadas rea de
infraestrutura, de suma importncia a manuteno da poltica pblica de facilitao do comrcio,
com a implementao dos aprimoramentos sugeridos na estrutura de governana, visando buscar
alinhar os custos e tempos das operaes de comrcio exterior no Brasil quelas observadas nas
economias mais competitivas, a exemplo dos pases da OCDE.
Nesse sentido, a SecexDesenvolvimento props recomendaes Secex/MDIC e RFB, para
que: coloquem em prtica rotinas peridicas de monitoramento e avaliao do Programa Portal
nico do Comrcio Exterior; realizem estudo para identificar a arquitetura mais adequada para a
implementao do programa bem como seu custo, considerando as necessidades de previso
oramentria; realizem gestes junto s instncias decisrias dos demais rgos e entidades
anuentes e ao MPOG, de forma a sensibiliz-los acerca da necessidade de previso oramentria
especfica para a implementao do programa; e avaliem periodicamente a oportunidade e
convenincia de designar servidores com dedicao exclusiva ao desenvolvimento e implementao
do programa.
Tambm foi proposto recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao MPOG
atentar para o risco de que eventual insuficincia de recursos oramentrios pode inviabilizar o
TC 005.335/2015-9
alcance dos objetivos pretendidos pela poltica.

Espera-se que as recomendaes supra contribuam com a efetiva implementao do Portal
nico de Comrcio Exterior, com a consequente reduo de prazos e custos associados das etapas
relacionadas ao tratamento administrativo das operaes, desburocratizao da atuao
governamental e melhoria da competitividade dos produtos brasileiros, que podero ser ofertados
com preos mais atraentes.
6.8 Contratualizao de Resultados na rea de Cincia, Tecnologia e Inovao

Inovao um dos principais requisitos para alavancar o crescimento econmico de um pas,
uma vez que otimiza sua competitividade frente a outras naes por meio de ganhos de eficincia da
estrutura produtiva nacional.
A capacidade de inovar determinante para a competitividade das empresas e das naes. De
acordo com o estudo de De Negri et al. (2005), quando uma empresa busca inovao tecnolgica,
tem como meta melhorar recursos e potencialidades da organizao, garantindo, assim, vantagens
competitivas que se transformam em aumento de rentabilidade. Alm disso, esse estudo apresenta o
benefcio visto pelas empresas voltadas ao mercado internacional, como a importncia da inovao
para o enquadramento s normas do mercado externo e abertura de novos mercados. Destaca
tambm que muitas empresas tm buscado a inovao tecnolgica com fins especficos de se
adequar ao mercado externo.
De forma geral, as inovaes trouxeram para as empresas melhorias na qualidade dos
produtos, na participao no mercado, na reduo dos custos ou dos impactos de produo. Ou seja,
fica claro que, independentemente da estratgia adotada pela empresa, existem mudanas notveis
atravs da inovao que impactam na diferenciao e competitividade de seus produtos frente aos
concorrentes (DE NEGRI et al., 2005).
O conhecimento tecnolgico pode fundamentar uma empresa competitiva e a busca
permanente de inovaes pode recriar as condies para que esta empresa sobreviva ao longo do
tempo. Assim, competitividade no um conceito esttico e o dinamismo requerido para a
manuteno de posies competitivas requer o investimento em desenvolvimento tecnolgico.
Nesse contexto, a atuao do Estado essencial. A inovao est inserida no denominado
Sistema Nacional de Inovao (SNI), formado pela articulao de entidades governamentais,
universidades e empresas. A consolidao do SNI encontra-se, ainda, em um processo de
amadurecimento no contexto brasileiro. Nos ltimos anos, tem-se observado um melhor
desempenho desse sistema por meio da evoluo de alguns indicadores, como, por exemplo, o
nmero de pedidos de patentes e montante de investimentos totais aplicados em Pesquisa,
Desenvolvimento e Inovao (P,D&I).
O nmero de patentes demonstra como esses agentes vm concentrando esforos para
desenvolver pesquisas que possibilitem a transformao da produo cientfica em tecnolgica.
Nesse sentido, o Brasil tem apresentado tendncia de crescimento: em 2012, o Instituto Nacional de
Propriedade Industrial (INPI) registrou 33.569 pedidos, contra 20.854 solicitados em 2000, o que
representa um incremento de 61%.
Com relao s patentes internacionais, segundo dados da Organizao Mundial de
Propriedade Intelectual (OMPI), de 2012, o Brasil registrou 2.830 patentes, enquanto o Japo
depositou 274.791 e os Estados Unidos depositaram 253.155 no mesmo perodo. Ou seja, apesar do
crescimento percebido nos ltimos anos, o Brasil ainda se encontra distante de economias mais
avanadas.
TC 005.335/2015-9
Com relao aos investimentos totais em P,D&I, conforme dados do Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI), os investimentos em P,D&I vm aumentando no Brasil, tendo
passado de 1,05% do PIB, em 2000, para 1,21%, em 2012. Destes, o investimento pblico equivale
a 0,68%, ante 0,53% investidos pelas empresas. Registre-se que a Estratgia Nacional de Cincia,
Tecnologia e Inovao (ENCTI), que estabeleceu as diretrizes, objetivos e metas da poltica de CTI
para o perodo de 2012-2015, previu que a proporo de investimentos em pesquisa e
desenvolvimento, em relao ao PIB, fosse de 1,8%, ou seja, os dados mais atualizados disponveis
demonstram que, apesar dos avanos observados, a meta ainda est distante de ser atingida.
Apesar do aumento de dispndios totais em P,D&I, ao longo dos ltimos anos, um dos
desafios do governo alterar o perfil desses dispndios, para que o investimento privado ultrapasse,
ou ao menos se iguale aos gastos do setor pblico, conforme se verifica nos pases de economias
mais avanadas e em alguns emergentes como ndia, China e Coria do Sul.
Conforme apresentado na introduo deste captulo, segundo o Relatrio de Competitividade
Global 2014-2015 do Frum Econmico Mundial, o Brasil ocupa a 57 posio no ranking de
competitividade e inovao tecnolgica (GCI) entre 144 pases, o que comprova haver ainda grande
potencial de melhoria a ser explorado. Especialmente com relao ao pilar inovao, o Brasil se
situa em 62 lugar no referido ranking.
Entretanto, vale mencionar que os instrumentos de apoio governamental adotados no Brasil
para fomentar a inovao so diversificados e semelhantes aos adotados por pases desenvolvidos
como Alemanha, Estados Unidos e Japo, incluindo apoio indireto, via incentivos fiscais e compras
governamentais, e apoio direto, mediante incentivos financeiros (Indicadores de Esforo
Tecnolgico comparaes e implicaes. Texto para discusso n. 422. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada - IPEA. Autoras. Virene Roxo Matesco e Lia Hasenlever).
O MCTI, responsvel pela induo do aprimoramento da rea, foi criado em 1995, mas
somente em 2011 o termo Inovao foi a ele incorporado, expressando a prioridade que essa
dimenso alcanou na poltica de desenvolvimento do pas.
A temtica cincia, tecnologia e inovao (CTI) ganhou relevncia no Plano Plurianual atual
(PPA 2012-2015), que elencou como uma de suas diretrizes o estmulo e a valorizao da cincia e
tecnologia, e, como macro desafio, tornar o Brasil uma potncia tecnolgica.
O destaque desse tema na agenda governamental pode ser observado tambm no incremento
do volume de recursos disponibilizados pelo MCTI, em parceria com outros ministrios e empresas
estatais, para a poltica de CTI: de R$ 41,2 bilhes no perodo 2007-2010, para a estimativa de
R$ 75 bilhes no de 2012-2015, conforme dados da ENCTI.
A criao do Programa Nacional de Plataforma do Conhecimento, por meio do
Decreto 8.268/2014, cujo objetivo central promover a articulao do conhecimento cientfico
gerado nas universidades e instituies de pesquisa com as empresas e as aes governamentais,
bem como aumentar os investimentos em pesquisa e desenvolvimento para 2% at 2020,
igualmente ilustra essa prioridade governamental.
No Relatrio das Contas do Governo da Repblica relativo ao exerccio de 2011, o Tribunal
analisou as polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil e sua relao com a
sustentabilidade do crescimento econmico. Naquela ocasio destacou-se o papel fundamental que
a inovao exerce para gerar dinamismo econmico e ganhos de competitividade e de produtividade
para uma determinada economia. Nesse sentido, ressaltou-se o tema contido na cartilha do Plano
Brasil Maior, poltica de industrial, tecnolgica e de comrcio exterior do governo federal: Inovar
para competir. Competir para crescer. Assim, aquele Relatrio apresentou informaes gerais sobre
TC 005.335/2015-9
a relevncia das polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao para o crescimento do pas, inclusive
por meio de comparaes internacionais do investimento em P & D e de anlises sobre a ENCTI.
Dessa forma, no presente trabalho optou-se por analisar em maior profundidade aspectos
especficos dessa poltica, conforme explicitado a seguir.
Uma das estratgias adotadas pelo MCTI para implementar e operacionalizar aes buscando
atingir as prioridades e metas de inovao tecnolgica definidas no PPA e na ENCTI a promoo
de parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas como Organizaes Sociais
(OS), conforme parmetros definidos pela Lei 9.637/1998. Essas parcerias visam a fomentar a
execuo de atividades de pesquisa, desenvolvimento tecnolgico e transferncia de tecnologia nas
suas reas de atuao, de maneira a contribuir para elevar o nvel de capacitao tecnolgica e
cientfica do pas e, assim, aumentar a competitividade do produto nacional.
Mediante contrato de gesto (CG) formalizado entre o poder pblico e a OS devidamente
qualificada, so pactuados objetivos e metas de desempenho, que so monitorados e avaliados por
meio de indicadores. Em contrapartida, a OS recebe recursos financeiros, humanos e materiais. Essa
modalidade de atuao objetivou consolidar no Brasil a administrao pblica gerencial, a fim de
dar maior autonomia aos rgos da Administrao, alm de fomentar a qualidade e a eficincia na
prestao dos servios pblicos, a transparncia, o controle social e a gesto por resultados.
Nesse contexto, foi sancionada a Lei 9.637/1998 que dispe sobre o Programa Nacional de
Publicizao (PNP) e a qualificao de entidades sem fins lucrativos como OS, cujas atividades
seriam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo do
meio ambiente, cultura e sade (servios no exclusivos do Estado).
O MCTI pioneiro nessa modalidade de parceria no mbito federal. Dos oito contratos de
gesto celebrados com OS pela Unio, seis foram celebrados por esse ministrio com as seguintes
entidades: Associao Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial (Embrapii); Associao Rede
Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP); Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE); Centro
Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais (CNPEM); Instituto de Desenvolvimento Sustentvel
Mamirau (IDSM); e, Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (Impa).
Entre 2008 e 2013, foram transferidos para as OS com as quais o MCTI mantm contrato de
gesto cerca de R$ 1,7 bilho. Os cronogramas de desembolso vigentes estimam que sejam
repassados, entre 2014 e 2016, mais R$ 1,9 bilho.
A taxa de crescimento dos recursos transferidos a essas OS de 2008 a 2013 foi de 247%, com
aumento significativo de repasses a partir de 2011, em razo da construo da nova Fonte de Luz
Sncrotron de 3 gerao (projeto Srius, executado pelo CNPEM), que objetiva fomentar as reas
de nanotecnologia, biotecnologia, materiais avanados, entre outras.
TC 005.335/2015-9
Valores totais transferidos s OS de 2008-2013

R$ milhes
Fonte: Siafi Gerencial
Valores totais transferidos de 2008-2013 por OS

R$ milhes
Fonte: Siafi Gerencial
A essas organizaes sociais tambm foram transferidos bens pblicos avaliados em

R$ 163,5 milhes e cedidos 24 servidores, com nus para o MCTI e demais rgos da
administrao, no montante de cerca de R$ 3 milhes por ano (data-base dez/2013).
O grau de dependncia financeira dos recursos oriundos dos contratos de gesto dessas
entidades bastante elevado. A tabela a seguir mostra que a participao dos recursos federais
recebidos por meio de contratos de gesto representa, em mdia, 94% da receita dessas
organizaes.
TC 005.335/2015-9
Descrio das fontes de receitas das OS em 2013
Contrato de
Gesto (R$)
A
Outras
fontes
CNPEM
107.000.000,00
20.900.000,00
127.900.000,00
84
Relatrio anual de 2013, pgs. 52 - 54
RNP
104.399.109,00
6.549.450,00
110.948.559,00
94
Demonstraes Financeiras de 2013, pag.

19 - 20
CGEE
39.950.000,00
1.362.440,00
41.312.440,00
97
D.O.U de 14/3/2014, seo 3, pag.

155
OS
Receita Total
(R$) C
%
A/C
Fonte
EMBRAP
9.800.000,00
9.800.000,00
100
D.O.U. de 14/3/2014, seo 3, pag. 149
II
Considerando a relevncia da temtica, o TCU realizou, em 2014, auditoria de natureza
operacional que teve por objetivo verificar os indicadores, os resultados e a governana
relacionados aos contratos de gesto supervisionados pelo MCTI, que resultou no Acrdo
No que se refere governana desses contratos, a auditoria deste Tribunal identificou
oportunidades de melhoria nos seguintes componentes preconizados no Referencial para Avaliao
de Governana em Polticas Pblicas do TCU (RGP/TCU): institucionalizao; accountability;
capacidade organizacional e recursos; e gesto de riscos e controles internos.
6.8.1 Institucionalizao
A Lei 9.637/1998 dispe sobre a qualificao de entidades sem fins lucrativos como
organizao social, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo do meio ambiente, cultura e sade (servios ditos no
exclusivos do Estado). O art. 20 dessa lei previu que o Poder Executivo criaria, mediante decreto, o
Programa Nacional de Publicizao.
Esse programa deveria estabelecer critrios para a qualificao de pessoas jurdicas de direito
privado sem fins lucrativos como organizao social, a fim de assegurar a absoro de atividades
desenvolvidas por entidades ou rgos pblicos por aquelas organizaes, observadas as seguintes
diretrizes: nfase no atendimento do cidado-cliente; nfase nos resultados, qualitativos e
quantitativos nos prazos pactuados; e controle social das aes de forma transparente.
Passados dezessete anos de sua vigncia, essa lei ainda no foi regulamentada, o que fragiliza
a operacionalizao do modelo OS sob diversos aspectos, dentre eles, estabelecimento de critrios
objetivos para qualificao das OS, estabelecimento de normas, padres e procedimentos que
definam claramente as arenas decisrias, as divises de competncias e as atribuies dos atores
envolvidos, bem como as consequncias mais importantes que advm da no observncia pelos
partcipes de suas atribuies/responsabilidade e procedimentos operacionais.
A ausncia de critrios objetivos para qualificao de entidades como OS, a exemplo da
capacidade tcnica-operacional e de experincia mnima na rea de atuao, traz o risco de serem
fomentadas parcerias com instituies que no sejam capazes de, no curto e mdio prazo, atingir os
resultados pretendidos e contratados com a qualidade e eficincia esperadas. Alm disso, possibilita
uma atuao excessivamente discricionria do Poder Executivo, sem que reste demonstrada a
observncia dos princpios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, estatudos no
caput do art. 37 da CF/1988.
Relativamente gesto do modelo, em que pese a ausncia de regulamentao da
Lei 9.637/1998, em decorrncia da experincia acumulada por seu pioneirismo na gesto de
TC 005.335/2015-9
contratos de gesto, o MCTI editou a Portaria-MCTI 967/2011, por meio da qual estipulou critrios
para gerenciamento e operacionalizao dos seus contratos.
Embora a portaria estabelea procedimentos e critrios para as atividades de promoo,

acompanhamento e fiscalizao das OS sob superviso do ministrio, sua aplicabilidade restrita ao
MCTI e no afasta a necessidade de regulamentao da lei pelo Poder Executivo.
Destaca-se, ainda, que a atuao singular do MCTI na superviso de CG com OS no mbito
federal j comea a sofrer ajustes. Em fevereiro de 2014, por exemplo, o Ministrio da
Educao firmou CG com o Centro Brasileiro de Pesquisa em Avaliao e Seleo e de Promoo
de Eventos e com o Instituto de Ensino e Pesquisa Alberto Santos Dumont, entidades qualificadas
como OS em agosto de 2013 e em fevereiro de 2014, respectivamente.
Desse modo, com a adoo do mencionado modelo de contratualizao de resultados por
outros rgos da Administrao Pblica Federal, a ausncia de regulamentao da Lei 9.637/1998
passar a afetar um universo maior de rgos supervisores, os quais, ao firmarem contratos de
gesto com organizaes sociais, assumem a responsabilidade por operacionalizar um sistema que
ainda padece da ausncia de parmetros objetivos de padronizao, gesto e operacionalizao.
O estabelecimento de normas, padres e procedimentos que definam claramente as arenas
decisrias, a diviso de competncias e as atribuies dos atores envolvidos , inclusive, umas das
diretrizes para se ter uma boa governana, segundo o RGP/TCU.
Dessa forma, recomendou-se ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e
Casa Civil da Presidncia da Repblica que disciplinem as diretrizes gerais e procedimentos
operacionais para a atuao dos rgos da Administrao Pblica Federal que pretendam qualificar
entidades privadas sem fins lucrativos como organizao social e com elas celebrar contrato de
gesto, de modo a institucionalizar e uniformizar os procedimentos para a gesto do modelo de
contratualizao de resultados de que trata a Lei 9.637/1998 (item 9.7 do Acrdo 3.304/2014TCU-Plenrio).
6.8.2 Accountability
Constatou-se que as informaes disponibilizadas pelas OS nos meios eletrnicos de acesso
pblico so inadequadas e/ou insuficientes para permitir que as aes e gastos realizados por essas
entidades com recursos pblicos sejam fiscalizados mediante controle social.
Essa modalidade de controle insere-se como uma das diretrizes do Programa Nacional de
Publicizao, previsto na Lei 9.637/1998. Ademais, para a efetividade do controle social, duas
premissas devem ser observadas pelas entidades: transparncia e ampla divulgao de informaes.
A Lei 9.637/1998 exige que as OS dem publicidade aos seguintes documentos: termos dos
contratos de gesto e aditivos; regulamentos prprios da OS, de recursos humanos e de compras de
bens e servios; e relatrios financeiros e de execuo do contrato de gesto.
A Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso Informao LAI), cujas disposies aplicam-se, no que
couber, s entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos mediante contrato
de gesto, estabeleceu a obrigatoriedade de divulgao das seguintes informaes quando as gestes
envolverem recursos pblicos, a saber:
g) registro das competncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas unidades e horrios
de atendimento ao pblico;
h) registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros;
i) registros das despesas;
j) informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como
a todos os contratos celebrados;
TC 005.335/2015-9
k) dados gerais para o acompanhamento de programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades; e
l) respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
O Decreto 7.724/2012 que regulamentou a LAI estabelece um rol mais restritivo de

documentos a serem publicados pelas OS: cpia do estatuto social atualizado da entidade; relao
nominal atualizada dos dirigentes da entidade; cpia integral dos convnios, contratos, termos de
parcerias, acordos, ajustes ou instrumentos congneres realizados com o Poder Executivo Federal,
respectivos aditivos e relatrios finais de prestao de contas.
Registre-se que a diferena entre os normativos tem ocasionado divergncia entre os
posicionamentos do MCTI e da SFC/CGU no tocante ao que deve ser publicado relativamente ao
CG. Em sntese, a CGU defende que o decreto no pode restringir as orientaes emanadas pela lei,
de modo que as OS estariam obrigadas a observar integralmente os regramentos da LAI. O MCTI,
por sua vez, entende que essas entidades devem cumprir somente o que foi definido no decreto, ou
seja, possibilidade de conferir menor publicidade aos atos e fatos relacionados com o uso dos
recursos pblicos por elas recebidos.
Considerando a divergncia de posicionamentos, o assunto foi submetido apreciao da
Advocacia-Geral da Unio (AGU), porm, at a apreciao dos relatrios de auditoria, ainda no
havia posicionamento oficial.
Verifica-se que os normativos vigentes no obrigam as OS a prestarem informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira dos recursos pblicos recebidos no
mbito do CG, tampouco a divulgao dos produtos gerados.
Analisando a questo em um contexto mais abrangente e moderno, sob a perspectiva das boas
prticas de governana dispostas no RGP/TCU, a divulgao da aplicao dos recursos pblicos
geridos pelas OS deve ser ampla, passando no somente por dados financeiros e contbeis, mas
tambm por seus resultados e produtos, em prol dos princpios da publicidade e da eficincia,
estatudos no art. 37 da CF/1988, e da transparncia, expresso no art. 48 da Lei 101/2000 (LRF).
Sendo assim, essas organizaes devem disponibilizar informaes sobre as despesas
custeadas com recursos pblicos (beneficirios dos pagamentos efetuados, valores pagos, bens e
servios adquiridos com recursos pblicos oriundos do contrato de gesto, objeto da despesa, bem
como aquelas relacionadas com os resultados previstos e alcanados), alm de divulgar e
disponibilizar sociedade os produtos gerados, quando aplicvel.
Por fim, considerando que esta Corte de Contas tem o papel de fomentar e contribuir com a
construo da cultura de transparncia na gesto pblica, recomendou-se s organizaes sociais
que possuem contrato de gesto com o MCTI que, de modo a possibilitar a transparncia que deve
ser dada s aes realizadas com recursos pblicos e a ampliar os subsdios para a atuao do
controle social, conforme estabelecido na Constituio de 1988 e na LAI, divulguem em seus stios
na internet informaes detalhadas sobre os produtos e servios pactuados com recursos oriundos
do contrato de gesto, contendo, no mnimo (itens 9.6.1 a 9.6.3 do Acrdo 3.304/2014-TCUPlenrio):
9.6.1 identificao do produto ou servio, vinculao a programa, projeto, ao ou subao do
plano de ao e autor ou responsvel;
9.6.2 lista das pessoas fsicas e jurdicas contratadas para a execuo das metas previstas,
contendo, ao menos, nmero do contrato ou ajuste, razo social, CNPJ e/ou CPF, objeto da
contratao, vigncia e valor contratado;
9.6.3 cpia eletrnica dos produtos ou a indicao de como podem ser consultados, dentre
outras informaes que entenderem cabveis.
TC 005.335/2015-9
6.8.3 Capacidade organizacional e recursos

A Coordenao Geral de Superviso e Acompanhamento das Organizaes Sociais da
Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa do MCTI (CGOS/Scup/MCTI) a unidade
responsvel direta por coordenar as atividades de controle e monitoramento da execuo dos CG e
dos programas de trabalho pactuados por esse ministrio.
Em agosto de 2014, a CGOS dispunha de sete servidores para supervisionar os CG firmados
com seis OS dispersas em quatro unidades da federao (DF, RJ, SP e AM) e que atuam em reas
temticas diferentes, conforme tabela a seguir:
Quadro de pessoal e volume de recursos envolvidos 2010-2014
Ano
Quadro de
pessoal
Entidades
qualificadas
com OS
Recursos
Oramentrios Geridos
(em R$)
Taxa de
crescimento
anual do
oramento
Taxa de
crescimento
acumulada - Ano
base 2010
2010
2011
2012
2013
2014
6
9
9
9
7 (at agosto)
5
5
5
6
6
256.705.593,36
297.043.871,00
370.929.738,09
638.578.119,33
1.028.282.656,00
16%
25%
72%
61%
16%
44%
149%
301%
Fonte: Ofcio 46/2014/CGOS
O quantitativo operacional reduzido para o amplo rol de atividades relacionadas aos

principais processos de trabalho da CGOS para qualificao de OS, celebrao dos CG e seu
monitoramento e avaliao. Essas atividades possuem graus diferenciados de complexidade e
exigem conhecimentos multidisciplinares. A equipe atual da CGOS conta com pouco tempo de
experincia nas atividades da coordenao, em decorrncia da alta rotatividade do corpo tcnico,
conforme tabela a seguir.
Tempo de servio da fora de trabalho (em anos, ao final do ano)
Servidor
A
B
C
D
E
F
G
Formao
Engenharia Eltrica
Fsica, Dr. em Engenharia de Materiais
Farmcia, Dra. em Farmcia
Administrao Pblica
Administrao de Empresas
Biologia, Dr. em Cincias Biomdicas
Pedagogia
2010
10,5
-
2011
11,5
-
2012
1
12,5
-
2013
1
1
1
2
13,5
-
2014
1,5
1,5
1,5
1,5
14
0,5
0,5
Fonte: Ofcio 46/2014/CGOS
Ademais, identificou-se que a CGOS no dispe de levantamento acerca do perfil,

competncias ou quantidade de servidores adequados para cumprir suas atribuies institucionais.
No que toca apenas ao quadro de pessoal, faz-se necessrio que a Subsecretaria de
Coordenao das Unidades de Pesquisa do MCTI (Scup) elabore um diagnstico da sua fora de
trabalho, considerando, entre outros, a elevao do montante de recursos financeiros administrados
e do nmero de unidades de pesquisa e OS sob sua superviso, a reduo da alta rotatividade de
servidores nas coordenaes, a carncia de cargos com competncias especficas e as necessidades
de treinamentos afetos rea.
TC 005.335/2015-9
Nesse sentido, cumpre destacar que o RGP/TCU preconiza como boa prtica de governana a
disponibilidade de estrutura de pessoal qualificado e em quantidade suficiente para que todas as
etapas da poltica pblica possam ser adequadamente desenvolvidas.
Ante o exposto, determinou-se ao MCTI e ao MP que apresentem plano de ao com

medidas para estruturar, de forma sustentvel, os recursos humanos e materiais (incluindo sistemas
de informao) necessrios consecuo das atividades de pactuao de resultados, superviso e
avaliao dos contratos de gesto com organizaes sociais (item 9.2 do Acrdo 3.304/2014-TCUPlenrio).
6.8.4 Gesto de riscos e controles internos
Risco definido como a possibilidade de um evento ocorrer e afetar negativamente a
realizao dos objetivos, ou seja, algo que se estabeleceu para ser alcanado, de carter quantitativo
ou qualitativo.
O risco pode ser inerente ou residual. Inerente o risco que uma organizao ter de enfrentar
na falta de medidas (controles internos) que a administrao possa adotar para alterar a
probabilidade ou o impacto dos eventos; residual aquele que ainda permanece aps a resposta da
administrao (implementao de controles internos).
O RGP/2014 elenca como boa prtica de governana a identificao, a implantao e o
monitoramento do controle interno necessrio para mitigar os riscos identificados realizao dos
objetivos da poltica e para evitar que conflitos de interesse influenciem na implantao da poltica.
No entanto, detectou-se que o rgo supervisor (MCTI) no possui uma poltica de gesto de
riscos desenvolvida, e a estrutura de seus controles internos insuficiente para garantir que os riscos
no iro afetar os objetivos estabelecidos para o contrato de gesto com organizaes sociais.
Dessa forma, a equipe de auditoria, em parceria com o rgo supervisor e a CGU, identificou
os riscos do modelo, por meio da aplicao da tcnica de auditoria avaliao de controles com foco
em processos e risco, que viabilizou a identificao de 24 eventos de risco nos processos de
trabalho da CGOS, relativos s atividades de coordenao, superviso, gerenciamento e
monitoramento dos contratos de gesto do MCTI.
A probabilidade e o impacto desses 24 riscos foram avaliados e classificados em cinco
escalas: muito baixo, baixo, mdio, alto e muito alto. O grfico a seguir ilustra a posio dos riscos
residuais, com base nas variveis impacto e probabilidade. As reas de cor verde, amarela, laranja e
vermelha categorizam os riscos como baixo, mdio, elevado e extremamente elevado,
respectivamente.
Distribuio dos riscos residuais
TC 005.335/2015-9
Os riscos identificados na categoria elevado e extremamente elevado foram objeto de
deliberaes especficas no Acrdo 3.304/2014-TCU-Plenrio, e os demais sero objeto de plano
de ao a ser apresentado pelo MCTI e demais rgos envolvidos, a fim de subsidiar o
aprimoramento dos controles internos necessrios para mitigar a probabilidade e o impacto dos
eventos de riscos, de forma a reduzi-los a nveis razoveis.
6.8.5 Concluso
Os resultados evidenciaram deficincias estruturantes no modelo de contratualizao de
resultados com organizaes sociais gerido pelo MCTI, que se relacionam, em grande parte, com os
componentes de governana: institucionalizao, accountability; capacidade organizacional e
recursos; e gesto de riscos e controles internos.
A ausncia de regulamentao da Lei 9.637/1998 tem efeitos negativos tanto no tocante
qualificao de entidades privadas como de organizaes sociais, que atualmente sujeitam-se ao
mero arbtrio das autoridades administrativas, quanto operacionalizao do prprio modelo de
contratualizao de resultados.
As informaes disponibilizadas pelas organizaes sociais nos meios eletrnicos de acesso
pblico so inadequadas e/ou insuficientes para permitir que as aes e os gastos realizados por
essas entidades com recursos pblicos sejam fiscalizados mediante controle social.
Por fim, o MCTI no dispe de capacidade organizacional, principalmente no que se refere
estrutura de pessoal qualificado e em quantidade suficiente, para que todas as etapas da poltica
pblica possam ser adequadamente desenvolvidas. Tambm no h uma poltica de gesto de riscos
para identific-los, nem uma estrutura de controles internos suficientes para mitig-los.
As falhas assinaladas podem prejudicar o alcance dos resultados pactuados nos contratos de
gesto, comprometendo, em ltima instncia, a conquista da inovao tecnolgica esperada, com
impactos negativos para a competitividade do produto nacional. Os benefcios da melhoria da
competitividade sero revertidos para a prpria sociedade na forma de melhores condies de vida,
melhores empregos e mais desenvolvimento econmico.
Dessa forma, espera-se que as deliberaes do Acrdo 3.304/2014-TCU-Plenrio aumentem
a legitimidade e a eficincia do modelo de organizaes sociais e da contratualizao por resultados
perante a sociedade, bem como a transparncia e o controle social, requisitos essenciais para uma
boa governana pblica.
Em sentido semelhante, com o diagnstico aqui apresentado, intenciona-se tambm melhorar
a qualidade das informaes, produtos e servios prestados pelas organizaes sociais, contribuindo
para o aperfeioamento da governana do modelo e para o alcance dos resultados entregues
sociedade, inclusive no que tange ao aperfeioamento dos ndices brasileiros relacionados
inovao e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. So avanos essenciais em uma rea
decisiva para a melhoria da competitividade da produo brasileira e, portanto, para o
desenvolvimento nacional.
6.9 Infraestrutura de Transportes, PIL Ferrovias e Competitividade da Produo Nacional
Os custos logsticos de um pas representam varivel relevante em seu nvel de
competitividade frente s demais naes. Em um mercado globalizado, empresas buscam
constantemente otimizar e agregar valores aos seus processos logsticos para manterem-se no
mercado. Assim, esse setor torna-se um diferencial importante na busca de solues integradas em
processos de distribuio e alocao de cargas. Neste contexto, o transporte representa fator de
TC 005.335/2015-9
grande importncia nos custos logsticos, que, por sua vez, impactam diretamente a competitividade
da produo do pas. Quanto maiores os custos internos para o transporte das mercadorias
produzidas, maiores sero os preos dessas mercadorias nos mercados interno e externo.
Nos ltimos anos, o governo federal vem apresentando iniciativas que tm como objetivo a
correo de distores da matriz de transportes brasileira, marcada pelo desequilbrio entre os
diversos modos de transportes (ferrovias, rodovias, hidrovias) e pelo alto grau de dependncia da
modalidade de transporte rodovirio, cujo valor superior aos demais para cargas pesadas. Essas
falhas destoam da experincia de outros pases de dimenses geoeconmicas semelhantes. A ttulo
exemplificativo, possvel verificar que a participao percentual do modo ferrovirio na matriz de
carga expressiva em pases como Estados Unidos da Amrica, Austrlia, Canad e Rssia. J no
Brasil, pas que apresenta dimenses similares, a participao do transporte ferrovirio pouco
significativa.
Participao relativa de cada modo no sistema de transportes de diferentes pases
Rssia
81
Canad
46
Austrlia
43
EUA
43
China
Brasil
8
43
11
53
32
37
25
58
Rodovirio
4
25
50
Ferrovirio
11
13
17
Hidrovirio
Fonte: Ministrio dos Transportes, 2011
A principal vantagem que o modo ferrovirio oferece, em comparao ao transporte

rodovirio, se refere ao custo do frete mais baixo para cargas pesadas. Comparando o modo
rodovirio com o modo ferrovirio, observa-se que essas cargas deveriam ser preferencialmente
transportadas por ferrovias, em especial quando necessrio percorrer longas distncias. No
entanto, comum que caminhes cruzem o pas transportando cargas de baixo valor agregado.
O desequilbrio da matriz de transportes brasileira contribui para que o custo logstico
nacional seja significativamente superior ao constatado em pases desenvolvidos, impactando assim
nos preos finais dos nossos produtos e, por consequncia, na competividade da produo nacional.
A figura a seguir ilustra a comparao dos custos logsticos brasileiros com os norte-americanos, em
percentual do Produto Interno Bruto.
TC 005.335/2015-9
Custos Logsticos em relao ao PIB (Brasil x EUA)
0.4
0.8
3.2
Administrativo
0.3
0.8
Armazenagem
2.8
Estoque
Transporte
7.1
4.8
Brasil
EUA
Fonte: Instituto ILOS (2013) apud Aroeira (2014)
Entre as iniciativas apresentadas pelo governo com vistas correo dessas e de outras
distores da matriz nacional de transportes, destacam-se a elaborao do Plano Hidrovirio
Estratgico (PHE), que contempla propostas de intervenes na infraestrutura do modo hidrovirio;
o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), direcionado para o planejamento e execuo de
grandes obras de infraestrutura; e o Programa de Investimento em Logstica (PIL) voltado para o
desenvolvimento da infraestrutura de transportes rodoviria, ferroviria, porturia e aeroporturia
em parceria com o setor privado, por meio de concesses.
No setor ferrovirio, de se notar que a malha ferroviria brasileira apresenta uma baixa
densidade, ou seja, a relao entre a extenso da malha e a rea do pas muito reduzida. Em 2001,
a densidade da malha ferroviria brasileira era de apenas 3,4 km de linhas frreas para cada mil km
de territrio, contra 29,8 km nos Estados Unidos, ou seja, cerca de 9 vezes inferior. Alm disso,
cerca de dois teros da malha ferroviria brasileira no so explorados (BRASIL, 2013). A figura a
seguir ilustra a densidade da malha ferroviria nacional confrontada com a densidade americana.
Densidade de Ferrovias (km/1000 km).
Fonte: CNT/COPPEAD
Outro fator relevante a ser considerado na logstica ferroviria a velocidade mdia de

operao dos trens brasileiros. Segundo dados do Ministrio dos Transportes (2013), essa
velocidade baixa, em torno de 25 km/h, restringindo a capacidade do transporte ferrovirio
brasileiro e elevando os seus custos de operao.
O atual modelo do setor ferrovirio brasileiro o de concesses verticais, ou seja, a empresa
responsvel pela concesso controla ao mesmo tempo a infraestrutura, a operao e a
TC 005.335/2015-9
comercializao dos servios de transporte ferrovirio em uma determinada regio (CNT, 2013). As
licitaes ocorreram entre 1996 e 1998 e utilizaram como critrio o maior valor de outorga. O
perodo de concesso de trinta anos, prorrogvel por mais trinta (CNT, 2013). Segundo Armando
Pinheiro (PINHEIRO, 2014), reagindo ao diagnstico de falhas no modelo vigente, o governo
federal deu incio em 2011 a uma significativa reforma regulatria, dando partida no que se poderia
se classificar como o quarto ciclo do setor ferrovirio brasileiro, que resultou na elaborao do PIL
Ferrovias.
Nesse contexto, o PIL Ferrovias compreende uma importante iniciativa governamental no

setor ferrovirio, objetivando: (i) o resgate das ferrovias como alternativa de logstica; (ii) a quebra
do monoplio na oferta de servios ferrovirios; e (iii) a reduo de tarifas de transporte de carga no
setor ferrovirio. A previso de investimentos da ordem aproximada de R$ 100 bilhes para
construo e modernizao de 11 mil quilmetros de linhas frreas, com prazo de concesso de 35
anos, bem como a implantao de um novo modelo de operao do setor ferrovirio. O novo
modelo emprega o conceito de open access nos trechos concedidos, garantindo acesso de
diferentes operadores logsticos rede ferroviria, de forma que operadores independentes possam
competir entre si sobre uma infraestrutura comum.
Inicialmente, foram previstos doze trechos propostos na apresentao do PIL Ferrovias.
Posteriormente, foram includos dois novos trechos no programa, a saber: o trecho Sinop a
Miritituba e o trecho Sapezal a Porto Velho. A figura abaixo ilustra os trechos ferrovirios inseridos
no PIL Ferrovias.
Trechos atuais do PIL
Fonte: ANTT
6.9.1 Governana do PIL Ferrovias

Em face do alto montante de recursos envolvidos e da relevncia do PIL Ferrovias para a
TC 005.335/2015-9
competitividade do produto nacional, bem como da importncia da melhoria da governana de
polticas pblicas para o crescimento econmico do pas e para o incremento da qualidade dos
servios pblicos prestados, o TCU realizou, no segundo semestre de 2014 (TC 019.059/2014-0),
fiscalizao buscando avaliar a institucionalizao e os aspectos de planejamento do programa,
componentes que integram o seu sistema de governana.
O trabalho se props a responder as seguintes questes:

1. Em que medida a poltica pblica foi institucionalizada formal e adequadamente?
a) Em que medida h uma institucionalizao formal do programa por meio de normativos
(lei, decreto, resoluo etc.)?
b) Em que medida h uma diviso clara das competncias e atribuies dos atores
envolvidos no PIL Ferrovias (matriz de responsabilidade)?
c) Em que medida as principais tomadas de deciso (modelo, trechos escolhidos, escolha do
Procedimento de Manifestao de Interesse PMI, entre outros) tm sido fundamentadas no
mbito do PIL Ferrovias?
2. Em que medida o planejamento do PIL Ferrovias orienta a operacionalizao da poltica?
a) O programa apresenta diretrizes, objetivos e metas claramente definidos?
b) Os indicadores de desempenho avaliam a eficcia e a efetividade das aes
implementadas?
c) Existem critrios objetivos para a seleo e a priorizao dos trechos a serem concedidos?
d) O programa considera a integrao com os demais modos de transporte, bem como com
as ferrovias j existentes?
6.9.2
Principais deficincias encontradas
6.9.2.1 Baixo grau de institucionalizao formal dos atos

A institucionalizao do PIL Ferrovias pode ser considerada baixa, em razo da ausncia de
formalizao nos processos de tomada de decises e na distribuio de responsabilidades entre as
entidades envolvidas, o que pode comprometer a boa governana da poltica pblica. Os
fundamentos tcnicos e discusses que subsidiaram alguns dos processos decisrios mais relevantes
do programa no foram explicitados em registros, estudos tcnicos, pareceres, atas de reunies ou
quaisquer outros instrumentos formais. Esses processos decisrios referem-se escolha do modelo
de operao, escolha e priorizao dos trechos a serem concedidos, adoo do PMI como
mecanismo de obteno dos estudos de engenharia, e modelagem tarifria baseada na compra e
venda da capacidade operacional pela Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.
Alm disso, a poltica no apresenta nenhum documento formal que contenha a definio das
competncias e atribuies dos rgos envolvidos, bem como as fases para sua implantao, com a
sequncia e delimitao de aes ao longo do tempo, o que contraria a doutrina especializada, que
preceitua uma definio clara e formal das competncias e atribuies das principais partes
interessadas envolvidas na poltica pblica (CALMON, 2013; CIPFA, 2004).
O TCU identificou que h uma praxe administrativa, entre os gestores do Ministrio dos
Transportes envolvidos no PIL Ferrovias, caracterizada pela baixa formalizao das tomadas de
deciso efetuadas, com ausncia de registro de discusses e inexistncia de anlises tcnicas
formalizadas que justifiquem as decises adotadas na poltica.
Esse baixo grau de formalizao pode ocasionar, por exemplo, uma elevada dependncia das
pessoas envolvidas para o bom andamento do PIL Ferrovias, perda de informaes e justificativas,
bem como a criao de obstculos para a publicidade e a transparncia do programa e para o
TC 005.335/2015-9
exerccio do controle social e externo dos atos. J a inexistncia de uma matriz de responsabilidades
pode gerar lacunas ou sobreposio de atribuies na realizao de tarefas, bem como atrasos na
implementao, diante de ocorrncia de eventuais contingncias no futuro.
6.9.2.2 Ausncia de metas e indicadores para avaliar a eficincia e a efetividade do programa

Em relao ao planejamento do PIL Ferrovias, o TCU constatou que existem falhas que
tambm podem comprometer a boa governana da poltica. O programa tem como principais
objetivos o resgate das ferrovias como alternativa logstica, a quebra do monoplio na oferta de
servios ferrovirios e a reduo das tarifas. Observa-se, porm, que esses objetivos declarados no
so suficientes para demonstrar precisamente o que o governo pretende alcanar. Alm disso, no h
metas institudas, tampouco indicadores que permitam avaliar os possveis benefcios da poltica,
tais como reduo do custo dos fretes e maior participao das ferrovias na matriz de transporte
brasileira.
Os objetivos vagos e a inexistncia de metas e indicadores de desempenho comprometem o
acompanhamento efetivo dos resultados da poltica e dificultam a correo de eventuais distores.
De acordo com Dias (2012), o estabelecimento de prioridades, objetivos e metas a serem
alcanados constitui a espinha dorsal de uma poltica pblica, e sinaliza a todos quais so os
parmetros pelos quais se orientar.
No plano plurianual, em relao ao modo de transporte ferrovirio (Objetivos 0141 a 0145),
no h qualquer objetivo especfico ligado alterao do modelo de concesses ferrovirias ou
relacionado ampliao da malha ferroviria concedida iniciativa privada. Alm disso, o objetivo
0141 do PPA (Ampliar o sistema ferrovirio nacional em bitola de maior capacidade, de forma
integrada com os demais modos de transporte) apresenta metas para expandir em 4.546 km a
malha ferroviria do pas e Realizar estudos de implantao de 8.651 km da malha ferroviria do
pas. Assim, os objetivos do PIL Ferrovias vo muito alm dos objetivos do PPA e as metas
previstas no instrumento de planejamento oramentrio no se prestam quantificao dos
objetivos do programa.
Destaca-se, tambm, que o PIL Ferrovias no apresenta indicadores de eficincia e efetividade
que permitam avaliar os resultados obtidos. Os indicadores formulados so apenas de eficcia
(quilmetros de ferrovias concedidas e valor do investimento privado), no buscando aferir a
efetividade ou eficincia do programa. A carncia desses indicadores no se coaduna com as boas
prticas internacionais. Conforme benchmark internacional, Unio Europeia e Canad utilizam-se,
a ttulo de exemplificao, de diversos indicadores de desempenho, relacionados medio de
qualidade do servio, tarifa e impactos desses servios na economia, como valor da reduo do
custo logstico alcanada em funo do investimento realizado (R$/ton-km), aumento do percentual
de participao do modo ferrovirio na matriz de transporte, tarifa de transporte em funo do
aumento de capacidade.
A inexistncia de metas e indicadores que permitam avaliar a eficincia e efetividade do
programa impossibilita a avaliao e o monitoramento do alcance dos seus objetivos,
comprometendo a correo de eventuais distores ao longo da implantao do programa e a
transparncia sobre o desempenho governamental.
6.9.2.3 Inexistncia de motivao clara, congruente e suficiente para a escolha do modelo de
operao ferroviria
O novo modelo de operao das concesses ferrovirias, institudo pelo Decreto 8.129/2013,
TC 005.335/2015-9
prev: a separao entre as outorgas para explorao da infraestrutura ferroviria e para a prestao
de servios de transporte ferrovirio; a garantia de acesso aos operadores ferrovirios
independentes; e a ausncia de risco de demanda para o concessionrio por meio da compra integral
de toda a capacidade operacional da ferrovia por parte da Valec.
Apesar da alta materialidade dos investimentos e do extenso perodo contratual previsto, no

h estimativas dos benefcios que sero gerados com a adoo do novo modelo, bem como dos
custos e subsdios necessrios para sua implantao e operao, contrariando os preceitos bsicos
do direito administrativo, que exigem a formalizao da fundamentao do ato administrativo como
condio de sua legitimidade, uma vez que o Estado tem dever de dar transparncia de seus atos
perante a sociedade (VIEIRA DE ANDRADE, 2003; SUNDFELD, 2006).
Em uma deciso to complexa quanto a escolha de um novo modelo de operao a ser
aplicado nos contratos de concesso ferroviria, a realizao de estudos tcnicos fundamentados
que avaliem as alternativas regulatrias possveis e a relao entre os custos e benefcios aplicados
exigida pelo ordenamento jurdico (Decreto 4.176/2002) e pelas boas prticas de governana
defendidas pela OCDE.
A falta de justificativa, subsidiada por estudos tcnicos, para a escolha do modelo de operao
dos novos contratos de concesso ferroviria gera incertezas e aumenta o risco de ineficincia do
programa para a reduo do custo logstico, de permanncia do desequilbrio da matriz de
transportes e de m aplicao de recursos pblicos. Convm destacar que esto previstos
investimentos de cerca R$ 100 bilhes e, caso a soluo regulatria adotada no seja a mais
adequada, os potenciais efeitos negativos incidiro por um extenso perodo de tempo entre 30 e 35
anos.
A ausncia dessa motivao, com base em estudos tcnicos consistentes, contemplando, entre
outros pontos, anlise de alternativas, avaliaes de risco e anlise da relao custo-benefcio, gera
dvidas quanto efetividade do modelo escolhido para o alcance dos objetivos propostos, bem
como, maximiza o risco de potencial dano ao errio e aos princpios da economicidade e eficincia.
6.9.2.4 Inexistncia de critrios objetivos para seleo e priorizao dos trechos a serem
concedidos
A escolha e a priorizao dos trechos a serem construdos so etapas fundamentais para
qualquer programa de investimentos em infraestrutura e devem ser realizadas com base em estudos
e estratgias que permitam sua efetiva realizao e, consequentemente, o atendimento do interesse
pblico com transparncia, economicidade e eficincia.
Ocorre que, no mbito do PIL Ferrovias, a seleo e a priorizao dos trechos a serem
concedidos no decorre de critrios claros, objetivos e transparentes, tampouco foram precedidas de
estudo tcnico consistente e bem fundamentado, contrariando a jurisprudncia do TCU firmada em
caso anlogo (Acrdo 3.484/2012-TCU-Plenrio), decorrente de fiscalizao na seleo das
localidades contempladas pelo Plano de Aviao Regional, um dos eixos do Programa de
Investimentos em Logsticas. Alm disso, contraria tambm as boas prticas de governana j
adotadas pelo Ministrio dos Transportes no Plano Hidrovirio Estratgico (PHE), no qual foi
utilizada uma metodologia composta por Anlise Custo-Benefcio (ACB) e Anlise de
Multicritrios (AMC) para o estabelecimento de critrios de investimentos necessrios na
infraestrutura das hidrovias.
Segundo o Ministrio dos Transportes, o conceito que permeia a seleo dos trechos
ferrovirios a possibilidade de haver mltiplas rotas de escoamento da produo brasileira. Essa
TC 005.335/2015-9
possibilidade advm da construo de uma rede ferroviria composta no somente de corredores
produo-porto, mas tambm de ligaes transversais que permitam a existncia de concorrncia
entre solues logsticas. O MT no informou, entretanto, quais critrios foram utilizados para
definir: i) os trechos do Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) a serem integrados ao
PIL Ferrovias; ii) a escolha de trechos ferrovirios j concedidos e devolvidos para integrar o
programa. Bem como, no apresentou anlises que permitam inferir que os trechos selecionados so
os que mais aderem ao conceito de mltiplas rotas de escoamento.
A ausncia de critrios objetivos gera incertezas em relao aos trechos selecionados. Como
consequncia da inexistncia de critrios consistentes de seleo e priorizao, o PIL Ferrovias
apresenta risco de desperdcio de recursos pblicos, que se agrava na medida em que, no novo
modelo de operao do setor ferrovirio, o risco de demanda ser assumido pela Unio, por meio da
Valec. Ou seja, diante da falta de um planejamento que racionalize a aplicao dos recursos
priorizando os investimentos de maior interesse pblico, trechos pouco atrativos podem ficar
prontos e ociosos antes de outros com demanda reprimida ou infraestrutura inadequada.
A falta de critrios objetivos na seleo e priorizao dos trechos pode resultar em
subutilizao de trechos, ineficincia do programa para a reduo do custo logstico, e permanncia
do desequilbrio da matriz de transportes, pois a efetividade do programa depende diretamente da
escolha dos trechos que o compem.
6.9.2.5 Fragilidade no planejamento integrado do PIL Ferrovias com a malha ferroviria
existente e com os demais modos de transporte
Constatou-se que durante a fase de planejamento do PIL Ferrovias no foi realizada anlise da
compatibilidade da capacidade operacional e ociosa da malha ferroviria atual com a demanda
esperada para os novos trechos a serem concedidos. Tal anlise fundamental para o sucesso do
programa, visto que parte das rotas de escoamento traadas no programa contempla o transporte da
carga por trechos j concedidos no modelo verticalizado. Tambm no restou comprovado que o
planejamento do PIL Ferrovias tenha considerado a integrao da rede ferroviria com os demais
modos de transporte.
Em projetos de infraestrutura de transportes com estreitas relaes de dependncia, a
existncia de um planejamento estruturado, balizado na integrao com os projetos existentes e
com os demais modos de transporte, reduz o nvel de riscos e incertezas e, consequentemente,
minimiza a ocorrncia de erros na tomada de deciso de investimentos que visam prover o pas de
uma infraestrutura de transportes mais eficiente e competitiva, em consonncia com princpios
constitucionais da economicidade e da eficincia.
Dessa forma, constatou-se que, apesar de haver alternativas para a resoluo de possveis
gargalos no sistema, no houve, at o momento, qualquer estudo ou previso para verificar se, e
quando, estes gargalos ocorrero, evidenciando uma falha no planejamento integrado do PIL
Ferrovias com a malha j existente.
Equvocos no planejamento decorrentes da falta de integrao dos novos projetos malha
ferroviria existente podem levar ao insucesso na implantao do programa, tendo em vista que
parte das rotas de escoamento de carga traadas no PIL Ferrovias precisam, necessariamente, passar
por um trecho j concedido no modelo anterior.
Quanto forma com que a integrao com os demais modos de transporte foi considerada no
planejamento do PIL Ferrovias, destacam-se a integrao com o setor porturio e a competio por
demanda com os modos rodovirio e hidrovirio. Em que pese o MT e a SEP/PR terem afirmado
TC 005.335/2015-9
que os novos trechos ferrovirios foram considerados no planejamento integrado do sistema de
transportes (acessos porturios e rodovirios e capacidade de recepo e armazenagem dos portos),
no houve a comprovao das informaes prestadas.
A impreviso em relao gerao de gargalos logsticos, decorrentes da falta de um estudo

de curto, mdio e longo prazos de compatibilidade entre as malhas atuais e futuras, bem como as
falhas no planejamento integrado com os demais modos de transporte, evidenciam deficincias na
fase de planejamento do PIL Ferrovias.
6.9.3
Concluso
O setor ferrovirio de grande importncia para os pases de grandes dimenses territoriais,

como o caso do Brasil. O PIL ferrovias, principal programa do governo no setor, pode impactar
diretamente na competividade da produo nacional, com a reduo dos preos das mercadorias
nacionais em funo da possvel diminuio dos custos logsticos. O preo do transporte de cargas
reflete-se diretamente no Custo-Brasil afetando a competitividade dos nossos produtos no exterior
e at mesmo no mercado interno.
No entanto, no obstante sua relevncia, foi constatado que esse programa padece de srios
problemas governana. Essas falhas, se no resolvidas, podem levar ao seu insucesso.
Embora envolva elevada materialidade de recursos, com investimentos previstos na ordem de
R$ 100 bilhes, e tenha sido articulado como um programa para a correo de distores da matriz
de transportes brasileira, o PIL Ferrovias apresenta um baixo grau de institucionalizao e
planejamento. Apenas como exemplo de falhas, o programa no apresenta critrios claros e
objetivos para escolhas dos trechos que sero implantados e nem um planejamento integrado desses
trechos com a malha ferroviria existente. Alm disso, as principais decises do programa no
foram documentadas, criando, assim, obstculos transparncia e ao controle dos atos.
Com vistas a corrigir as falhas detectadas e aperfeioar o programa foram feitas
determinaes e recomendaes por intermdio do Acrdo 1.205/2015-TCU-Plenrio, de
20/5/2015, prolatado no mbito do TC 019.059/2014-0, de forma que no h razo para que tais
propostas sejam novamente reapresentadas neste Relatrio sobre as Contas do Governo.
Dada a importncia para o aumento da competitividade nacional, espera-se que o
aperfeioamento da governana pblica no programa PIL Ferrovias colabore para um ambiente
mais seguro e confivel para atuao dos diversos atores do sistema, bem como reduza os riscos de
desperdcio de recursos pblicos e formao de gargalos logsticos futuros.
6.9.4
Referncias
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Referencial bsico de governana: Aplicvel a rgos e

Entidades da Administrao Pblica. Braslia: 2013.
CALMON, Paulo; COSTA, Arthur Trindade Maranho da. Texto para Discusso: Redes e
Governana das Polticas Pblicas. Centro de Estudos Avanados de Governo e de Administrao
Pblica (CEAG/UnB), 2013.
CNT. O sistema ferrovirio brasileiro. Braslia: CNT, 2013.
DIAS, R. Polticas pblicas: princpios, propsitos e processos. So Paulo: Atlas, 2012.
MINISTRIO DOS TRANSPORTES. Gargalos logsticos para o desenvolvimento brasileiro e
baiano. 22 de novembro de 2013. http://www.transportes.gov.br/public/arquivo/arq1385732111.pdf
TC 005.335/2015-9
(acesso em 16 de outubro de 2014).

PINHEIRO, Armando Castelar. A nova reforma regulatria do setor ferrovirio. Em Gargalos e
solues na infraestrutura de transportes, por Armando Castelar Pinheiro e Cludio Roberto
Frischtak, 348. Rio de Janeiro: FGV, 2014.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. P.
177-180.
VIEIRA DE ANDRADE, Jos Carlos. O dever da fundamentao expressa de actos
administrativos. Coimbra: Almedina, 2003. P. 234
6.10 Poltica Pblica de Mobilidade Urbana
6.10.1 Contextualizao
Mobilidade urbana sustentvel pode ser definida como o resultado de um conjunto de diversas
polticas pblicas tais como transporte, circulao, uso do solo, desenvolvimento urbano, entre
outras que visa proporcionar acesso amplo e democrtico ao espao urbano, que no gere
segregaes espaciais e que seja socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel. Complementase esse conceito com a definio dada na Lei 12.587/2012, segundo a qual mobilidade urbana a
condio em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espao urbano.
A poltica pblica de mobilidade urbana possui alta relevncia para a melhoria da
competividade da produo nacional, considerando que 84% dos brasileiros vivem nas cidades
(IBGE/Censo 2010) e diariamente necessitam se deslocar para o trabalho, o estudo, o lazer.
Entre as diretrizes da poltica, est a priorizao do transporte pblico coletivo e do individual
no motorizado. Espera-se, com o cumprimento dessa diretriz, o aumento da qualidade de vida dos
cidados brasileiros; a criao de valor para as cadeias produtivas; e a gerao de riqueza, empregos
e negcios.
O transporte urbano acessvel e de qualidade promove a reduo de desigualdades sociais,
permitindo amplo acesso a todas as camadas da populao s oportunidades e aos servios sociais;
gera impacto positivo no emprego e na renda da populao; reduz a violncia no trnsito; e atenua
os engarrafamentos e suas externalidades.
De acordo com as estimativas do Sistema Firjan (2014), os custos dos congestionamentos
apenas na regio metropolitana do Rio de Janeiro atingiram valores da ordem de R$ 29 bilhes em
2013 e podero alcanar os R$ 40 bilhes em 2022, caso no haja mudana no atual panorama.
Estudos da FGV-EESP (2014) mostram que na cidade de So Paulo esses custos evoluram da
ordem de R$ 17 bilhes no ano de 2002 para R$ 40 bilhes em 2012. Tais valores referem-se
perda estimada com o custo de oportunidade do tempo perdido das pessoas ociosas no trnsito bem
como com os dispndios monetrios causados pela lentido, especificamente os custos adicionais de
combustveis, de emisso de poluentes e de transporte de mercadorias.
Estimativas sobre os custos dos acidentes nas reas urbanas brasileiras (perda de produo,
custos mecnicos, mdico-hospitalares, previdencirios, entre outros) alcanaram o valor de R$ 10
bilhes, segundo Ipea/ANTP (2012) e Cebela (2011).
Estudo da Associao Americana de Transporte Pblico (American Public Transportation
Association APTA), concluiu que, para cada 1 bilho de dlares gastos com operaes de
transporte pblico nos EUA, h 2 bilhes de dlares de valor agregado ou PIB criado, o que inclui
1,8 bilho de dlares em rendas do trabalho que do suporte a mais de 41 mil postos de trabalho.
TC 005.335/2015-9
Diante dessa relevncia, o TCU focalizou neste ano a avaliao das condies de governana
na poltica pblica de mobilidade urbana, com nfase na qualidade dos servios pblicos ofertados
aos cidados brasileiros e na competitividade do produto nacional, uma vez que o custo estimado do
congestionamento nas grandes cidades brasileiras representa dezenas de bilhes de reais
anualmente, o que corresponde a percentuais significativos do PIB metropolitano de cidades como
So Paulo e Rio de Janeiro.
Por motivos de delimitao do escopo, foram abordados os seguintes componentes

apresentados no Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas (Portaria-TCU
230, de 25 agosto de 2014): Institucionalizao; Planos e Objetivos; e Coordenao e Coerncia.
Para a conduo do trabalho, formularam-se quatro questes, abaixo indicadas, uma referente ao
componente institucionalizao, outra aos planos e objetivos e as duas ltimas coordenao e
coerncia:
1) Em que medida a poltica pblica de mobilidade urbana estabelecida pela Unio foi
institucionalizada formal e adequadamente?
2) Como os responsveis pela conduo da poltica pblica de mobilidade urbana, em nvel
federal, definem e declaram os objetivos e metas e como garantem e medem os resultados
esperados?
3) De que maneira ocorre a articulao entre as esferas de governo para que a poltica
pblica de mobilidade urbana seja desenvolvida de forma coordenada?
4) Em que medida a poltica pblica de mobilidade urbana est alinhada com outras polticas
pblicas, de modo a possibilitar a efetiva priorizao dos modos de transportes no
motorizados sobre os motorizados, bem como os servios de transporte pblico coletivo
sobre o transporte individual motorizado?
Durante os trabalhos foram realizadas pesquisas na legislao, em bibliografia especializada,
artigos, notas tcnicas e trabalhos acadmicos. Alm disso, foram realizadas entrevistas com
gestores e tcnicos de diversos rgos e entidades: (1) Secretaria Nacional de Transporte e da
Mobilidade Urbana (Semob), vinculada ao Ministrio das Cidades, (2) Subchefia de Assuntos
Federativos, vinculada Secretaria de Relaes Institucionais, (3) Consultoria Legislativa da
Cmara dos Deputados, (4) Secretaria de Estado de Mobilidade do DF, (5) Agncia Metropolitana
de Transportes Urbanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro (AMTU), (6) Grande Recife
Consrcio de Transporte Urbanos, (7) Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (Comec) e
(8) Secretaria de Transportes Metropolitanos do Governo do Estado de So Paulo.
Tambm foram consultados acadmicos e especialistas da Fundao Getlio Vargas (FGV),
do Instituto de Energia e Meio Ambiente, da Associao Nacional das Empresas
de Transportes Urbanos (NTU), da Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), da
Associao Nacional dos Transportadores sobre Trilhos (ANPTrilhos), do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), da Universidade de Braslia (UnB) e da ONG Rodas da Paz.
6.10.2 Principais constataes

Foram encontradas oportunidades de melhoria de desempenho na poltica de mobilidade
urbana para os componentes Institucionalizao; Planos e Objetivos; e Coordenao e Coerncia,
conforme tratado a seguir.
TC 005.335/2015-9
6.10.2.1 As metas e os indicadores no so capazes de avaliar o alcance dos objetivos da

poltica
No que diz respeito ao planejamento da poltica nacional de mobilidade urbana descrita na
Lei 12.587/2012, tem-se, quanto sua mensurao, que as metas e os indicadores de desempenho
adotados no permitem que a sociedade e os prprios atores envolvidos sejam adequadamente
informados sobre os resultados alcanados.
Metas e indicadores devem ser formulados de forma criteriosa, pois muitos so os benefcios
que deles podem ser extrados pela prpria Administrao Pblica e pela sociedade, como, por
exemplo: i) aumento da transparncia e incremento da accountability, visto que bons indicadores
permitem fcil acesso informao por pessoas e instituies que necessitam tomar decises com
base em dados seguros; e ii) ganho de eficincia, uma vez que reduzem tempo e recursos com
pesquisa e compilao de dados.
No entanto, o Governo Federal no formulou nem implantou mecanismos para o
monitoramento e a avaliao dos objetivos traados especificamente pela Lei 12.587/2012, os quais
permanecem desprovidos de metas e de indicadores que possam medir o seu progresso.
A Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades
informou que no possui planejamento estratgico formalizado e que, por essa razo, sua atuao
orientada pela dimenso estratgica definida no PPA 2012-2015. Alm disso, acrescentou que no
foram formulados indicadores nem metas para medir, especificamente, a poltica nacional de
mobilidade urbana estabelecida pela Lei 12.587/2012.
No que se refere s metas da poltica, apesar da existncia de grupos de trabalho (GT), da
Portaria 113/2013 do Ministrio das Cidades, da Resoluo 12/2014 do CAF/SRI, do Plano Setorial
de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigao e Adaptao Mudana do Clima (PSTM)
alm da Cartilha da Lei 12.587/2012, constatou-se que nenhum desses documentos disciplina,
propriamente, metas para a poltica de mobilidade.
No que tange aos indicadores, a Semob esclareceu que, por limitaes operacionais e
financeiras, no foi possvel a utilizao daquele que, em seu entendimento, seria o indicador ideal
para a mensurao da poltica, qual seja, o Coeficiente de Mobilidade Urbana, determinado pela
relao entre o nmero de viagens realizadas ao dia e o nmero de habitantes (viagens ao
dia/habitante).
Diante de tais limitaes, optou por incluir no Plano Plurianual 2012-2015 parmetros
desenvolvidos por outras instituies, mas que possibilitassem aferir aspectos relacionados ao
Programa Temtico Mobilidade Urbana e Trnsito.
Entretanto, os indicadores e metas contidas no PPA 2012-2015 no se prestam a avaliar a
poltica pblica a partir das diretrizes e dos objetivos definidos nos artigos 6 e 7 da Lei de
Mobilidade Urbana, alm de possurem fragilidades quanto a relevncia, suficincia, validade e
confiabilidade.
Entende-se por relevncia a importncia do indicador para medir o alcance dos objetivos da
poltica; por suficincia, a quantidade e qualidade dos indicadores utilizados; por validade, o grau
segundo o qual o indicador reflete o fenmeno que est sendo medido; e, por confiabilidade, a
fidedignidade da fonte de dados utilizada para o clculo do indicador, de tal forma que diferentes
avaliadores possam chegar aos mesmos resultados.
Dessa forma, a deficincia na concepo de metas e indicadores provocam incerteza quanto
ao real alcance das diretrizes e dos objetivos predefinidos para a poltica, alm de possibilitar grau
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indesejado de subjetividade na seleo das propostas de mobilidade urbana apresentadas pelos
estados e municpios interessados.
Por fim, a ausncia de metas e indicadores adequados ainda pode gerar menor transparncia
das decises adotadas pela administrao pblica, bem como reduzir a qualidade da accountability,
visto que no se pode prestar contas ou fiscalizar atividades ou aes de uma poltica cujos
objetivos no podem ser mensurados.
6.10.2.2 Os objetivos e diretrizes da poltica nacional no esto sendo claramente considerados
como critrios de seleo das propostas de interveno de mobilidade urbana
A anlise promovida pelo Ministrio das Cidades, por intermdio da Semob, no verifica a
aderncia dos objetivos das propostas de mobilidade urbana apresentadas pelos entes federados aos
objetivos e diretrizes que orientam a poltica nacional.
Os objetivos e diretrizes que norteiam a poltica nacional de mobilidade urbana esto contidos
nos artigos 6 e 7 da Lei 12.587/2012. De acordo com o que prescreve o artigo 21 da referida lei, o
planejamento, a gesto e a avaliao dos sistemas de mobilidade urbana devem contemplar a
identificao clara e transparente dos objetivos da poltica pblica. No planejamento, incluem-se,
entre outras atividades, a anlise de enquadramento e a seleo das propostas de financiamento de
projetos apresentadas por estados, municpios e Distrito Federal.
De acordo com as boas prticas de governana em polticas pblicas identificadas, a definio
de objetivos precisos para a poltica cumpre, entre outras, a finalidade de permitir uma delimitao
ntida do campo de atuao do administrador pblico e, dessa forma, orientar as aes
governamentais e assegurar a transparncia sobre as metas e os resultados esperados da
implementao da poltica.
Alm disso, os insumos, as atividades, os produtos, os efeitos e os impactos das aes
governamentais devem ser alinhados em funo dos reais problemas a serem solucionados e de suas
respectivas causas, de tal maneira que as propostas de interveno estejam consistentemente
alinhadas aos objetivos da poltica.
Cabe mencionar, ainda, que uma boa prtica de governana consiste em aes governamentais
realizadas na sequncia e na intensidade necessrias, de forma a obter os melhores resultados. Para
tanto, os recursos disponveis devem ser empregados adequadamente, respeitando os objetivos
traados para a poltica.
De acordo com o Manual de Instrues para Contratao e Execuo dos Programas e Aes
do Ministrio das Cidades e outros normativos internos, as propostas de interveno devem ser
avaliadas quanto ao atingimento dos propsitos da poltica, como condio de sua seleo.
No entanto, a partir de anlises empreendidas em dezessete processos administrativos
instrudos pelo Ministrio das Cidades, selecionados por critrio de materialidade em universo de
370 processos, verificou-se que no foram explicitadas as razes que motivaram a Semob a concluir
pela sua aprovao.
A deficincia das anlises fica evidenciada nas notas tcnicas integrantes dos processos
administrativos, uma vez que deixam de explicitar, de forma clara, a motivao para o agente
pblico concluir pela efetiva observncia dos objetivos da poltica.
O exame das propostas representa a fase que antecede sua seleo e, tambm, o momento
processual em que so verificadas as diversas condies de enquadramento aos objetivos da
poltica. Nos processos examinados, tem-se que a unidade da federao interessada encaminha
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carta-consulta Semob. A partir da, inicia-se um processo no qual o proponente deve esclarecer
diversos questionamentos tcnicos que, direta ou indiretamente, se referem interveno
pretendida.
Na sequncia, deveria ser feita anlise de enquadramento da proposta, por meio de

manifestao de mrito acerca do pleito de aporte de recursos. Nesse contexto, redigida nota
tcnica, de contedo analtico e dotada de proposta de encaminhamento, em que o agente pblico
opina favorvel ou contrariamente seleo da proposta.
As notas tcnicas constantes dos processos examinados desenvolvem, em sua maioria, no
mais de um pargrafo sobre a aderncia das propostas aos objetivos. Em regra, restringem-se a
mencionar a existncia de diretrizes e objetivos estabelecidos para a poltica nacional e a afirmar a
existncia dessa aderncia. No desenvolvem ou explicitam, no entanto, os fatos e os fundamentos
com base nos quais a Semob posiciona-se pela aptido da proponente ao recebimento dos recursos e
do apoio da Unio.
Conclui-se, assim, que os atos de seleo de propostas de interveno contidos na amostra de
processos administrativos examinados no esto dotados da devida motivao, no que concerne,
especificamente, aderncia dos objetivos das propostas aos objetivos do Plano Nacional de
Mobilidade Urbana.
6.10.2.3 Insuficincia do esforo cooperativo entre as esferas de governo
Identificou-se dificuldade de os entes federados cooperarem entre si, de modo a promover
maior coordenao e alinhamento de esforos para implementao da poltica pblica de
mobilidade urbana, especialmente nas regies metropolitanas brasileiras. Esse cenrio decorre da
falta de mecanismos que favoream uma sinergia entre os entes federados na implementao da
poltica.
Apesar disso, conforme descrito no Referencial para Avaliao de Governana em Polticas
Pblicas, a existncia de coordenao entre diferentes atores envolvidos em uma poltica pblica
um dos pilares que sustentam a boa governana.
Nesse sentido, especialmente quando se trata de uma poltica pblica de alta relevncia para a
sociedade, como no caso concreto, so desejveis a institucionalizao e o reforo dos mecanismos
de coordenao, de forma a criar condies para a atuao conjunta e sinrgica, evitando
superposies ou esforos mutuamente contraproducentes, bem como garantir a construo de
relaes institucionais e articulao entre as esferas de governo.
Assim, constitui boa prtica de governana o estabelecimento de mecanismos de articulao,
comunicao e colaborao que permitam alinhar estratgias e operaes das organizaes
envolvidas em polticas transversais e descentralizadas, para alcanar o resultado comum.
Adicionalmente, o artigo 16, 1, da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana estabelece que a
Unio deve apoiar e estimular aes coordenadas e integradas entre municpios e estados em reas
conurbadas, aglomeraes urbanas e regies metropolitanas destinadas a polticas comuns de
mobilidade urbana.
Na opinio do Grande Recife Consrcio de Transporte, o apoio da Unio se d de forma
simples, preliminar, de aes imediatas, ressaltando que carece de auxlio para capacitao de
tcnicos gestores, desenvolvimento de materiais didticos sobre o assunto, alm de recursos para
elaborao de projetos, operao e manuteno dos sistemas integrados de transporte.
J a Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro
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(AMTU) acredita que o governo federal, em conjunto com o estado e o municpio do Rio de
Janeiro, envidou grande esforo e contribuiu bastante para a concepo e execuo do plano de
mobilidade desenhado para as Olimpadas de 2016. Entretanto, ponderou que esforo semelhante
no ocorre para equacionar os problemas da mobilidade metropolitana, sugerindo que o Ministrio
das Cidades deveria possuir delegacias ou superintendncias avanadas, localizadas nas principais
regies metropolitanas brasileiras, coordenando esforos, auditando projetos, formando quadros e
gestores nos diferentes nveis de governo, pois, exceo das grandes capitais, a maioria dos
municpios no est suficientemente organizada para tratar a complexidade da questo da
mobilidade urbana.
De acordo com estudo sobre percepes do usurio de transporte pblico realizado em seis
regies metropolitanas brasileiras (Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife
e Braslia), elaborado pela Diretoria de Anlise de Polticas Pblicas da Fundao Getlio Vargas
(DAPP/FGV), o problema de gesto da mobilidade urbana transparece tambm na avaliao dos
usurios quanto atuao das trs esferas de governo no setor. Mais da metade das pessoas ouvidas
afirmou considerar ruim ou pssima a atuao dos governos estaduais e municipais (ou
distrital) da sua cidade. Alm disso, 84% dos entrevistados disseram acreditar que uma maior
atuao do governo federal melhoraria a situao do transporte.
Em concluso do estudo, a DAPP/FGV pondera que o elevado apoio maior participao do
governo federal na rea do transporte pblico indica existir espao para a criao de uma agncia
nacional encarregada de articular as aes de mobilidade urbana dos entes federativos,
estabelecendo padres de qualidade e eficincia como condicionantes para as transferncias que
vm sendo realizadas nos ltimos anos. Considera-se que a implementao desse mecanismo
poderia ampliar o esforo cooperativo entre os entes federados.
A despeito do que foi observado anteriormente, a Semob informou que as iniciativas adotadas
para estimular estados e municpios a promoverem a integrao fsica, tarifria e operacional dos
diferentes modos de transporte pblico e destes com os privados e os no motorizados se iniciam
desde o processo seletivo dos empreendimentos, complementando que as anlises das propostas
apresentadas pelos entes federados tm como meta a escolha de empreendimentos de mobilidade
urbana que agreguem o maior nmero de beneficirios.
Ademais, a Semob alegou que existiam indefinies acerca das competncias de cada ente
federado ao se tratar de aes que envolvam governana interfederativa, especialmente para
atendimento do art. 16, 1, da Lei 12.587/2012, que s foram solucionadas com o advento do
recm-publicado Estatuto da Metrpole (Lei 13.089/2015).
Entretanto, cabe mencionar que essa alegao no elide os problemas incorridos, pois a Unio
vem aportando grande quantidade de recursos no setor, o que gera a necessidade e, portanto, o dever
de criar mecanismos de coordenao e coerncia com vistas atuao conjunta e sinrgica entre os
atores envolvidos.
Assim, entende-se razovel apontar como causa do baixo esforo cooperativo entre as esferas
de governo a insuficincia de mecanismos de articulao, comunicao e colaborao que permitam
alinhar estratgias e operaes dos entes federados e partes interessadas na poltica em anlise.
Essa insuficincia ocasiona a elaborao de planos e projetos de mobilidade de forma
desarticulada entre os entes federados, prejudicando o desenvolvimento e a gesto da poltica local
de mobilidade urbana, especialmente nas regies metropolitanas.
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6.10.2.4 As aes do governo federal no esto alinhadas a uma das diretrizes institudas pela
Lei 12.587/2012
Com relao poltica nacional de mobilidade urbana, verifica-se que as aes do Governo
Federal no esto suficientemente alinhadas para proporcionar a efetiva priorizao dos modos de
transporte no motorizados sobre os motorizados, bem como dos servios de transporte pblico
coletivo sobre o transporte individual motorizado, consoante a Lei 12.587/2012 estabelece em seu
artigo 6, inciso II, como diretriz orientadora da poltica nacional de mobilidade urbana.
Diante dessa orientao normativa, e considerando a influncia que outras aes
empreendidas pelo governo federal podem exercer sobre o atendimento da supracitada diretriz,
entende-se por boa prtica de governana, conforme descrito no Referencial para Avaliao de
Governana em Polticas Pblicas, a coerncia entre as polticas pblicas, de forma que as aes e
os objetivos especficos das intervenes empreendidas pelas diversas entidades sejam alinhados, os
resultados esperados possam ser alcanados e reforcem-se mutuamente, ampliando o benefcio ao
cidado.
Entretanto, na opinio dos gestores da AMTU/RJ e do Grande Recife Consrcio de
Transportes, apesar dos recentes investimentos do governo federal na rea de mobilidade urbana, o
transporte individual motorizado est sendo priorizado em face do transporte pblico, por
intermdio, por exemplo, de incentivos fiscais para a aquisio de automveis. Complementam,
ainda, que a presena da Unio na poltica de mobilidade urbana deveria ser ampliada, uma vez que
os investimentos necessrios em obras de infraestrutura so elevados para a maioria dos municpios
brasileiros.
Em consulta bibliografia especializada, s opinies e s pesquisas de especialistas em
mobilidade urbana, verificou-se que, atualmente, o sistema de mobilidade urbana dos centros
urbanos brasileiros se caracteriza pela insuficincia da infraestrutura do transporte pblico coletivo
e do transporte individual no-motorizado associada ao intenso uso do transporte individual
motorizado.
Segundo o Ipea, o aumento das frotas de automveis e de motocicletas vem constituindo uma
tendncia bastante forte no Brasil nos ltimos anos. Este aumento decorre tanto da elevao do
poder aquisitivo das pessoas quanto das deficincias do transporte pblico, bem como do apoio
crescente do governo federal para aquisio de veculos individuais, na forma de isenes de
impostos e facilidades financeiras. A continuar estas condies, as frotas de automveis e motos
devero dobrar at o ano de 2025.
Para efeitos comparativos, nos pases europeus o subsdio pblico acrescido de outras
receitas, incluindo publicidade e pedgio urbano, por exemplo, chega a 60% (Paris) ou 74% (Praga)
do custeio total do transporte pblico, enquanto que em So Paulo os subsdios pblicos alcanam
27%, sendo os 73% restantes custeados por meios tarifrios.
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Custeio do transporte pblico em 2014

So Paulo
Paris
Londres
27%
73%
20%
40%
25%
Estocolmo
22%
53%
43%
18%
Bruxelas
45%
Amsterd
46%
Barcelona
39%
9%
46%
54%
50%
Berlim
54%
Budapeste
55%
4%
46%
46%
7%
Praga
0%
40%
38%
74%
10%
20%
30%
Subsdio Pblico
3.
26%
40%
50%
Outras receitas
60%
70%
80%
90%
100%
Receita tarifria
Fonte: EMTA Barometer 2011; Clipping; Prefeitura de So Paulo; Prefeitura do Rio de Janeiro; Anlise Strategy&.
Elaborao CBIC (2014)
Cumpre mencionar que o transporte coletivo possui o atributo de servio pblico essencial,
conforme definido pelo artigo 30, inciso V, da Constituio Federal. Para garantir esse direito, a
poltica nacional de mobilidade urbana deve contar com fontes perenes de financiamento, entre eles
o subsdio pblico, que possam efetivar a prestao contnua desses servios, oferecendo qualidade
aos cidados.
Deve-se considerar, tambm, que no perodo de 2000 a 2012, o ndice de preos das tarifas de
nibus urbano superou o IPCA, enquanto que o ndice associado compra de carros e motos,
incluindo a manuteno e as tarifas de trnsito, ficou abaixo da inflao, conforme grfico a seguir:
Inflao acumulada desde jul/94 (%)
900
700
500
300
4.
Transporte Pblico
IPCA
-1
3
de
z
-1
1
de
z
-0
9
de
z
-0
7
de
z
-0
5
de
z
-0
3
de
z
-0
1
de
z
-9
9
de
z
7
-9
de
z
-9
5
de
z
Ba
s
100
Combustveis (Veculos)
Veculo Prprio
Fonte: Ipea com base em IPCA (IBGE). Nota - Regies Metropolitanas de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre, Braslia e o municpio de Goinia.
No entanto, a Semob alega que, no mbito de suas aes, h o desenvolvimento de uma

poltica de priorizao do transporte pblico coletivo e do transporte individual no-motorizado,
conforme os preceitos da acessibilidade, permitindo o acesso ao espao pblico por meio do
deslocamento de pessoas de forma democrtica, segura e sustentvel. Porm, pondera que esses
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resultados somente sero percebidos no longo prazo.

Assim, razovel citar, como possvel causa para essa situao encontrada, a ausncia de
mecanismos que mitiguem o desalinhamento entre a poltica pblica de mobilidade urbana e outras
polticas, tais como estudos das externalidades causadas pelo uso intensivo de carros e motocicletas
que subsidiem as decises para a implementao da poltica de mobilidade urbana, implementao
de fruns de articulao entre os atores das polticas pblicas, a fim de fortalecer mutuamente as
polticas, dentre outros.
Caso persista, tal situao pode agravar o decrscimo da demanda pelo transporte pblico
coletivo e pelo individual no motorizado, porque esses deixam de ser atraentes em funo da falta
de infraestrutura que oferea padres mnimos de qualidade ao usurio. Esse cenrio promove a
reduo desses tipos de transporte na matriz de distribuio modal associada ao aumento da
participao do transporte individual motorizado.
Como efeitos negativos do uso intensivo do transporte individual tem-se: (i) aumento dos
engarrafamentos, (ii) custo de oportunidade das pessoas ociosas no congestionamento, (iii) aumento
de danos sade pblica em virtude dos acidentes de trnsito e da poluio e (iv) aumento do
consumo de combustveis e da emisso de poluentes.
6.10.3 Concluso
Os elementos identificados caracterizam problemas nos componentes Institucionalizao;
Planos e Objetivos; e Coordenao e Coerncia, segundo os parmetros informados no Referencial
para Avaliao da Governana de Polticas Pblicas do TCU.
Embora a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana esteja formalmente instituda pela Lei
12.587/2012, merece destaque o descompasso verificado entre as diversas aes do governo federal
e uma das diretrizes constante da poltica nacional de mobilidade urbana, a saber, a prioridade que
dever ser dada aos modos de transporte no motorizados sobre os motorizados e aos servios de
transporte pblico coletivo sobre o transporte individual motorizado. Essa situao decorrente da
implementao de polticas pblicas desalinhadas em relao poltica nacional de mobilidade
urbana por parte do governo federal, a exemplo dos incentivos fiscais para aquisio de automveis,
que evidenciam deficincias na coordenao e coerncia entre as polticas transversais e falta de
uma viso integrada do governo, com capacidade de alinhar as aes aos resultados pretendidos.
Os problemas de articulao no esto restritos esfera federal, uma vez que o insuficiente
esforo cooperativo entre as esferas de governo dificulta o alinhamento de aes, em vista da
estratgia nacional.
Dessa forma, as falhas de governana existentes na poltica pblica de mobilidade urbana
representam potenciais prejuzos para a competitividade interna e externa dos produtos nacionais.
So vrios os estudos tcnicos e cientficos que buscam precificar as externalidades causadas por
uma poltica insuficientemente planejada e coordenada, incapaz de solucionar o problema dos
congestionamentos e da insustentabilidade econmica, ambiental e social provocado por um modelo
que prioriza o transporte individual motorizado.
O aprimoramento da governana pblica para a mobilidade urbana tem o potencial de
melhorar a caracterizao das responsabilidades dos entes federais, a reduo das aes dissonantes
sobre a matria e incentivar dispndios de recursos de forma mais coerente, com vistas a uma maior
fluidez e mais eficincia na ligao dos usurios aos bens e servios, por meio da implantao de
infraestrutura mais adequada aos resultados pretendidos, por exemplo.
Destaca-se, por fim, que melhorias na mobilidade urbana fornecem benefcios diretos aos
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cidados, em termos de qualidade de vida. Alm disso, como resultado potencial, destacam-se
reduo dos custos, do tempo de deslocamento e do desgaste fsico e psicolgico dos indivduos, o
que pode originar externalidades positivas para a produtividade e, por conseguinte, para a
competitividade do produto nacional. H que se considerar, ademais, efeitos indiretos sobre o custo
pas, decorrentes da ineficincia dos gastos governamentais, inclusive em decorrncia das
contradies entre polticas pblicas, e dos recursos demandados para lidar com os efeitos deletrios
sobre o meio ambiente, associados s deficincias de mobilidade urbana e ao uso excessivo de
transporte individual motorizado em nossas cidades.
Conforme afirma o estudo do Banco Mundial (2013), modelos financeiros sustentveis so

vitais para alcanar a viso de longo prazo da cidade desejada. A nvel macroeconmico, as cidades
que so compactas e possuem uma rica combinao de uso do solo como resultado do
desenvolvimento orientado ao transporte pblico so altamente habitveis. Podem aumentar sua
competitividade global por atrarem empresas, especialmente as indstrias baseadas em
conhecimento e investimento estrangeiro, que so atradas por esses ambientes.
Cumpre destacar que, no mbito do TC 020.745/2014-1 (ainda no apreciado pelo Plenrio do
Tribunal), foram propostas recomendaes com base nas oportunidades de melhoria identificadas
para a governana na poltica pblica de mobilidade urbana, com vistas ao estabelecimento de
mecanismos de articulao e coordenao da poltica, ao aperfeioamento do processo de seleo de
empreendimentos em mobilidade urbana e definio de metas e indicadores de desempenho que
permitam aferir se os resultados esperados esto sendo atingidos. Tais propostas podem representar
contribuies relevantes para a elevao da produtividade de trabalhadores e empresas, sobretudo
nos ncleos urbanos, assim como para a reduo de gastos governamentais desnecessrios e de
danos ambientais. Em conjunto, ao tempo em que devem trazer avanos na qualidade de vida dos
brasileiros, os resultados esperados devero contribuir para a elevao da competitividade do
produto nacional e, assim, para o desenvolvimento social e econmico do pas.
6.11 Concluso
O tema Governana Pblica para a Competitividade Nacional foi eleito pelo TCU como
integrador para definir e delinear os trabalhos especiais que compem o presente captulo do
Relatrio das Contas do Governo referentes a 2014. Em sntese, os referidos trabalhos consistiram
em auditorias e anlises especficas sobre aspectos de governana em polticas pblicas
selecionadas por suas relaes diretas e indiretas com o tema competitividade. Sem a pretenso de
que o tema tenha sido abordado de forma exaustiva, as anlises empreendidas ratificam a
importncia do aperfeioamento da governana pblica pode induzir a melhoria da qualidade dos
servios pblicos e gerar efeitos positivos sobre a competitividade do produto nacional.
Em termos de competitividade nacional, vrias instituies no Brasil e no exterior convergem
para um conjunto de requisitos bsicos que devem ser atendidos para que os produtos de um pas se
sobressaiam sobre seus concorrentes. Nas anlises deste relatrio, utilizaram-se os pilares
mencionados no Relatrio de Competitividade Global do Frum Econmico Mundial, mas h
outros estudos igualmente importantes que relacionam instituies, polticas e fatores que
influenciam na competio pelos mercados em todo o mundo. Cabe mencionar a publicao A
agenda de competitividade do Brasil, coletnea de artigos elaborada pelo Instituto Brasileiro de
Economia (Ibre), que cita uma srie de fatores anticompetitivos dos quais derivam ineficincias
na produo de bens e servios, e que, portanto, deveriam ser abrangidos pela agenda de
competitividade nacional, tais como: problemas de logstica, complexidade tributria, regras
burocrticas que travam os processos e as decises, ineficincia ou inexistncia regulatria, baixo
investimento em pesquisa e desenvolvimento e assimilao tecnolgica etc. reas que, no caso
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brasileiro, dependem em grande medida da atuao estatal, seja por intermdio de gastos diretos,
seja pela funo regulatria exercida pelo governo.
Assim sendo, os ganhos em termos de governana pblica, nas trs esferas de poder, podem
levar a uma viso mais integrada do governo, maior coordenao e coerncia e, consequentemente,
reduo das aes desconexas e aumento da eficincia e da capacidade governamental na aplicao
dos recursos pblicos. Medidas que podem elevar a qualidade desses servios e influenciar
positivamente no aumento da competitividade nacional.
A primeira anlise deste captulo tratou de um diagnstico de governana pblica nacional,
realizado pelo TCU em parceria com os tribunais de contas de todo o Brasil e demonstrou que a
melhoria do Estado tema que deve compor a agenda no somente do governo federal, mas
tambm das lideranas estaduais e municipais.
As demais anlises e auditorias foram desenvolvidas com base nas orientaes do Referencial
para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, que fornece um modelo de avaliao da
governana em polticas pblicas, contemplando oito componentes: Institucionalizao; Planos e
Objetivos; Participao; Capacidade Organizacional e Recursos; Coordenao e Coerncia;
Monitoramento e Avaliao; Gesto de Riscos e Controle Interno; e Accountability.
Sob esse enfoque, analisou-se o aperfeioamento da gesto pblica baseada em auditoria
realizada na Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(Segep/MP). Uma das concluses do trabalho foi que, embora faa parte da estratgia do governo
federal, a disseminao do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, do Gespblica e dos seus
instrumentos indutores ainda reduzida, pois boa parte dos rgos/entidades consultados no
trabalho desconhecem essas ferramentas. Alm disso, foi constatada a ausncia de constituio
vlida do Comit Gestor do Gespblica, cujas atribuies estariam relacionadas com a orientao
tcnica, o fomento da aplicao e o aprimoramento do engajamento de organizaes pblicas no
programa. Tais concluses demonstram que so necessrios avanos significativos no estmulo, na
coordenao e no acompanhamento das aes a cargo da Segep junto aos demais rgos e entidades
da administrao pblica, sob pena de no se realizar o objetivo expresso na instituio do prprio
Gespblica: promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e
avaliao das polticas pblicas.
Outro fator de impacto transversal nas polticas relacionadas competitividade nacional a
qualidade das previses que fundamentam planos e oramentos governamentais. Os princpios da
OCDE para a governana oramentria incluem a integridade e a preciso das previses como
requisitos para a boa gesto das finanas e dos programas governamentais. Assim, o TCU avaliou a
previso dos parmetros macroeconmicos para a elaborao das peas oramentrias federais, em
comparao com os valores observados no perodo de 2011 a 2014. Verificaram-se discrepncias
relevantes entre os indicadores macroeconmicos projetados pelo governo e o que de fato se
realizou no decorrer dos exerccios, enquanto que as previses de mercado apresentaram melhor
poder preditivo.
Em sequncia, iniciando as anlises de polticas pblicas especficas, apresentou-se
fiscalizao do TCU para avaliar a governana da pactuao intergovernamental no mbito do
Sistema nico de Sade, tema afeto competitividade nacional, por suas relaes com a
produtividade do trabalhador e das empresas e com a onerao dos sistemas de seguridade social.
Foram detectadas deficincias na definio das competncias dos entes envolvidos, notadamente a
ausncia de indicao clara e especfica nas normas acerca das responsabilidades dos estados e da
Unio e a inexistncia de previso de sanes nos contratos assinados, o que fragiliza a pactuao
de metas, objetivos e responsabilidades solidrias no mbito do SUS. Alm disso, destacou-se que a
TC 005.335/2015-9
fragmentao de polticas incentivadas pelo Ministrio da Sade o que dificulta o cumprimento das
mltiplas regras pelos municpios, bem como a priorizao de iniciativas. Evidenciou-se, tambm, a
falta de consistncia nos apoios federais regionalizao, uma vez que o apoio financeiro e a
orientao tcnica mais prxima dos municpios, embora existentes, mostraram-se instveis.
Apresentou-se, tambm, anlise acerca da poltica de educao profissional, cientfica e

tecnolgica (EPCT), considerando ser esse um dos fatores que contribuem para impulsionar a
competitividade, ao aumentar a qualidade e a produtividade do trabalho. As principais concluses
do trabalho foram: os mecanismos necessrios para caracterizar um adequado sistema de avaliao
da poltica ainda no se encontram suficientemente implantados; os institutos federais apresentam
pouca maturidade na adoo de boas prticas relacionadas s suas unidades de auditoria interna;
ainda modesta a articulao das instituies de ensino junto aos setores produtivos e s agncias
de fomento.
Em seguida, avaliou-se a poltica de intermediao de mo de obra (IMO) operacionalizada
pelas agncias do Sistema Nacional de Emprego (Sine), que constitui um dos tipos de programas
voltados para a proteo aos trabalhadores. Ressaltou-se que quase a totalidade dos recursos do
Trabalho e Emprego so comprometidos com as polticas passivas (seguro desemprego e abono
salarial) em detrimento das polticas ativas (intermediao de mo de obra e qualificao social e
profissional), afetando diretamente o mercado de trabalho, o que gera prejuzos por toda a cadeia
produtiva e, em ltima instncia, competitividade. Os recursos destinados a essa atividade tm
sido incomparavelmente menores do que as necessidades do setor, o que se reflete claramente nos
servios prestados pelo Sine, que se mostram com elevada deficincia.
Com a perspectiva de que o aprimoramento da governana pblica pode colaborar para a
simplificao dos fluxos e para a facilitao do comrcio, de forma a beneficiar a competitividade
dos produtos nacionais, foi realizado trabalho sobre a governana no tratamento administrativo do
Comrcio Exterior. Destacou-se o aprimoramento dos mecanismos de governana relativos
institucionalizao formal da poltica pblica, por meio do Programa Portal nico de Comrcio
Exterior. Entretanto, como fragilidades citaram-se: ausncia de estimativa dos recursos
oramentrios necessrios aos projetos associados; ausncia de previso para a forma e o perodo de
monitoramento e avaliao dos projetos; e, fragmentao do Siscomex, sistema em que so
executadas as operaes de comrcio exterior, em diversos sistemas e rgos dispersos.
A respeito da inovao, fator relevante para alavancar a competitividade de um pas, destacouse uma das estratgias de atuao do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, que a
promoo de parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas como Organizaes
Sociais (OS), por meio de contratos de gesto, conforme parmetros definidos pela Lei 9.637/1998.
Foram evidenciadas deficincias estruturantes no modelo, como: ausncia de regulamentao da Lei
9.637/1998; falta de transparncia sobre as aes e gastos realizados pelas OS; capacidade
organizacional deficiente para a superviso da poltica e ausncia de poltica de gesto de riscos e
de estrutura de controles internos.
Dada a magnitude dos recursos envolvidos e a relevncia para a competitividade, realizou-se,
ainda, fiscalizao com foco na governana do Programa de Investimento em Logstica (PIL
Ferrovias). Identificaram-se as seguintes relevantes fragilidades: baixa institucionalizao dos atos
referentes ao programa, o que ocasiona vrios problemas, inclusive prejuzos para a transparncia;
ausncia de indicadores e metas para avaliar a eficincia e a efetividade do programa; ausncia de
motivao clara, congruente e suficiente para a escolha do novo modelo de operao; inexistncia
de critrios objetivos para a seleo e a priorizao dos trechos a serem concedidos; e falhas no
planejamento decorrentes da falta de integrao dos novos projetos malha ferroviria j existente.
TC 005.335/2015-9
Por fim, avaliou-se as condies de governana na Poltica Pblica de Mobilidade Urbana.
Destacou-se que, apesar de a poltica estar formalmente instituda pela Lei 12.587/2012, existe um
descompasso entre a diretriz nacional (cuja prioridade so os modos de transporte no motorizados
e os servios de transporte pblico coletivo) e os critrios de seleo das propostas de interveno
de mobilidade urbana apresentadas ao governo federal por estados e municpios. Tambm foi
observado que as metas e os indicadores utilizados pelo governo federal no so capazes de avaliar
e medir o progresso e o alcance dos objetivos da poltica nacional de mobilidade urbana e que o
esforo cooperativo entre as esferas de governo insuficiente para a sua adequada implementao.
Em suma, as concluses dos trabalhos evidenciaram gargalos e fragilidades estruturais, em

reas essenciais para a melhoria da competitividade da economia brasileira. Ressalta-se, por fim,
que essas fiscalizaes do continuidade ao esforo do TCU para contribuir com o aperfeioamento
da governana pblica, condio essencial para que resultados sejam entregues sociedade com
maior eficincia e efetividade. Essa atuao est em consonncia com o Plano Estratgico 20152021 do TCU, que destaca, entre os resultados esperados em decorrncia de sua atuao de controle
externo, o aprimoramento da governana e da gesto em organizaes e polticas pblicas. Trata-se,
assim, da ateno do controle a aspectos estruturantes da atuao estatal, explicitando diagnsticos
e recomendaes sociedade, ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo, tendo em vista a plena
promoo do desenvolvimento nacional.
7. RECOMENDAES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NAS CONTAS DO
GOVERNO DA REPBLICA DE 2013 E PROVIDNCIAS ADOTADAS
No Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013, o TCU formulou
recomendaes aos rgos e entidades responsveis pela realizao das receitas e pela execuo das
despesas pblicas, buscando assegurar a observncia aos princpios da legalidade, eficincia,
legitimidade e economicidade na gesto pblica. Ademais, foi emitido alerta especfico Casa Civil
e aos ministrios da Fazenda e da Defesa quanto possibilidade de opinio adversa sobre o Balano
Geral da Unio, caso algumas dessas recomendaes no fossem implementadas em 2014.
Com o propsito de garantir a continuidade das aes de controle, este Tribunal analisou as
informaes constantes da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2014, para
verificar o atendimento das recomendaes expedidas.
7.1. Recomendaes do TCU nas Contas do Governo da Repblica de 2013

I.
Casa Civil e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que incluam nos

projetos de Lei de Diretrizes Oramentrias um rol de prioridades da administrao
pblica federal, com suas respectivas metas, nos termos do 2 do art. 165 da Constituio
Federal, que estabelece que as leis de diretrizes oramentrias devem compreender as
metas e prioridades da administrao pblica federal, instrumento indispensvel ao
monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a
que se referem;
Situao: parcialmente atendida.
Comentrios: as prioridades e metas da administrao pblica federal foram identificadas no

art. 4 da LDO 2015 (Lei 13.080/2015) como sendo as aes do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Essas aes foram destacadas por meio
do identificador de resultado primrio RP-3, alm de constarem na relao das Informaes
TC 005.335/2015-9
Complementares aos Projetos de Leis Oramentrias anuais e no Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento (Siop) mdulo Acesso Pblico.
Contudo, cabe salientar que o Poder Executivo tem autonomia durante todo o exerccio para
incluir/excluir aes nesses dois conjuntos definidos como prioritrios, alm do fato de polticas de
governo como o PAC e o PBSM serem abrangentes por natureza.
Assim, analisou-se novamente a questo no mbito do item 3.2.1 deste Relatrio, com a
reiterao de recomendao s unidades jurisdicionadas envolvidas.
II. Secretaria de Oramento Federal, Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria da
Receita Federal do Brasil, que, em conjunto, apresentem, no prazo de noventa dias, estudo
no sentido de que as devolues de recursos ao Fisco originadas de restituies tributrias
sejam apropriadas nas naturezas de receitas correspondentes s respectivas espcies de
tributo, de modo a assegurar a estrita observncia do princpio oramentrio da
discriminao e a correta destinao dos recursos arrecadados;
Situao: atendida.
Comentrios: na PCPR 2014 consta a informao da RFB que, desde setembro de 2014, as
devolues de recursos ao Fisco, originadas de restituies tributrias, esto sendo apropriadas nas
naturezas de receita correspondentes s respectivas espcies de tributo.
III. Secretaria de Oramento Federal, na qualidade de rgo especfico do Sistema de
Planejamento e Oramento Federal e no uso das competncias que lhe foram atribudas
pelos incisos II e III do art. 11 do Decreto 7.675/2012, que adote medidas que permitam,
por meio dos planos oramentrios, a identificao precisa de todas as iniciativas
governamentais de carter transversal e que sejam custeadas por dotaes oramentrias,
entre elas as agendas transversais do PPA, em ateno ao princpio da transparncia;
Situao: em atendimento.
Comentrios: a SOF adotou medidas no sentido de melhorar a transparncia das Agendas
Transversais, sendo a transparncia solicitada na recomendao proporcionada por meio de
consultas personalizadas ao Siop, mediante acesso pblico. A SOF informou, ainda, que existem
limitaes operacionais para atender plenamente recomendao apenas com o uso dos planos
oramentrios.
IV. ao Ministrio da Fazenda que adote medidas para o aperfeioamento dos sistemas de
controle de parcelamentos da Secretaria da Receita Federal do Brasil e da ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional, com o fim de informar tempestivamente, na Prestao de
Contas da Presidenta da Repblica, a correta posio dos estoques de parcelamentos
previdencirios;
Situao: atendida.
Comentrios: na PCPR 2014 consta que, a partir da Lei 11.941/2009, iniciou-se o
desenvolvimento do aplicativo para o parcelamento de dbitos previdencirios, denominado
ParcWeb-Prev, em substituio ao Sicob. Diversos mdulos desse aplicativo j esto em
funcionamento, faltando o mdulo que trata do parcelamento para rgos do Poder Pblico
institudo pela Lei 12.810/2013, com previso de implantao em 2015. Ajustes foram feitos
tambm no sistema gerencial que agrega as informaes para a PCPR, no sentido de computar os
dados gerados pelo ParcWeb-Prev.
TC 005.335/2015-9
Procuradoria-Geral Federal que priorize a efetiva implantao do Sistema de Dvida Ativa
(Sisdat), com vistas a aperfeioar o acompanhamento e o controle da arrecadao e do
estoque dos crditos da dvida ativa das autarquias e fundaes pblicas federais;
V.
Comentrios: a Procuradoria-Geral Federal informou que, de acordo com o Decreto
7.392/2010, as atribuies de disponibilizar e incentivar o uso de solues de tecnologia e sistemas
de informao no mbito da Advocacia-Geral da Unio e de promover a articulao com outros
rgos do Poder Executivo Federal e dos demais Poderes nos temas relacionados tecnologia da
informao so de competncia do Departamento de Tecnologia da Informao, no havendo
ingerncia sua sobre esse departamento.
Com vistas a acelerar a entrada em produo do Sisdat, foi designado um procurador federal
para coordenar os esforos relativos ao desenvolvimento e implantao desse sistema. Esse
procurador j um dos responsveis pelo sistema Sapiens gerenciador eletrnico de documentos
com avanados recursos de apoio produo de contedo jurdico e de controle de fluxos
administrativos, focado na integrao com os sistemas informatizados dos Poderes Judicirio e
Executivo. Buscou-se, assim, a convergncia do novo Sisdat com o sistema Sapiens, passando a
integr-lo como um de seus mdulos (o mdulo Dvida), absorvendo e aproveitando as facilidades
encontradas no Sapiens para a produo assistida de documentos, integrao com o Poder Judicirio
para futuro ajuizamento de execues fiscais, segurana e controles de acesso por perfis de usurio,
criptografia dos termos, certides e relatrios, e possibilidade de assinatura digital.
O cronograma apresentado, porm, revela que alguns mdulos ainda esto em
desenvolvimento, como o de decises judiciais e o de parcelamentos, e outros ainda pendentes de
incio, como os de protestos e de certides. Os mdulos pendentes necessitam da integrao com o
sistema bancrio, o que demandaria testes conjuntos e cujo prazo final, portanto, no estaria
exclusivamente sob o controle da AGU.
Assim, entende-se que a recomendao est em atendimento, demandando acompanhamento
por parte do Tribunal.
VI. ao Banco Central do Brasil que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, adote
providncias para o registro contbil dos crditos inscritos em dvida ativa no rgo Siafi
25201 Banco Central;
Situao: atendida.
Comentrios: o Bacen informou que, aps contatos com a Secretaria do Tesouro Nacional,
foram estabelecidas as contas 1.2.2.1.1.02.01 para registro, no Siafi, dos crditos inscritos em dvida
ativa e 1.2.2.1.1.90.00 para registro do respectivo ajuste para perda do valor recupervel.
Na contabilidade do Bacen foi feita a incluso das contas 4203.15.01-4 e 4203.15.99-7 para
registro dos crditos inscritos em dvida ativa e para registro da proviso para crditos de liquidao
duvidosa, respectivamente.
O Bacen procedeu ao registro inicial do crdito e da proviso por meio dos documentos Siafi
2014NL700512 e 2014NL700513, respectivamente (UG/Gesto 173057/17804 Bacen), estando,
portanto, atendida a recomendao.
TC 005.335/2015-9
VII. s empresas Araucria Nitrogenados S.A., Companhia de Eletricidade do Acre
(Eletroacre), Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf), Petrobras
Biocombustvel S.A. (PBIO), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A.
(Petrobras) e Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), vinculadas ao Ministrio de
Minas e Energia; s empresas Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), Caixa Econmica
Federal (Caixa) e COBRA Tecnologia S.A., vinculadas ao Ministrio da Fazenda; e
empresa Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. (Ceasaminas), vinculada ao
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, para que, quando da execuo do
Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para as respectivas
programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da
Constituio Federal;
Comentrios: a Companhia de Eletricidade do Acre informou estar realizando melhor
controle da execuo dos programas, com a finalidade de evitar a reincidncia do fato ocorrido na
subestao Taquari.
O Banco do Nordeste do Brasil S.A. informou que possui controle da execuo final do
Oramento de Investimento e que, em 2013, o valor do oramento foi extrapolado apenas no projeto
Manuteno e Adequao de Bens Mveis, Veculos, Mquinas e Equipamentos, tendo o percentual
de realizao sido 0,99% maior que o valor reprogramado no oramento de investimento.
A empresa BB Tecnologia e Servios informou que houve extrapolao na ao Manuteno
e Adequao de Bens Mveis, Veculos, Mquinas e Equipamentos devido a uma interpretao
equivocada de que a manuteno de impressora de grande porte seria classificada como ativo de
informtica. A empresa informou que todas as aquisies de bens e servios que envolvam o
oramento de investimento sero prerrogativa da Diretoria Executiva, com o objetivo de assegurar a
execuo oramentria dentro do estabelecido.
A Caixa Econmica Federal informou que possui um sistema de controle da execuo dos
recursos aprovados no Oramento de Investimento, para garantir que a alocao desses recursos
observe o limite definido para cada Unidade Federativa, existindo, inclusive, normativo interno que
responsabiliza aqueles que fizerem uso indevido dos recursos.
A Companhia Hidro Eltrica do So Francisco informou que o excesso de execuo de 9,2%
ocorrido na ao 2D61 Reforos e Melhorias no Sistema de Transmisso ocorreu devido ao
grande volume de empreendimentos envolvidos na ao, 111 subestaes, tendo sido dado destaque
aos compromissos priorizados para atendimento dos requisitos mnimos de garantia de
abastecimento para a Copa do Mundo de Futebol de 2014.
A Petrobras informou que o excesso de execuo no oramento de investimento deveu-se
opo da empresa em utilizar Recursos Prprios no lugar de Emprstimos Externos. A empresa
informou, ainda, que tem adotado medidas no sentido de aprimorar as prticas atuais.
VIII. ao Ministrio de Minas e Energia, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento, que oriente suas supervisionadas para garantir o
cumprimento da recomendao anterior de que seja observada, quando da execuo do
Oramento de Investimento, a dotao autorizada para as respectivas programaes, em
obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal, com
vistas a evitar a perda de controle dos gastos das referidas entidades;
TC 005.335/2015-9
Comentrios: o Ministrio de Minas e Energia encaminhou ofcios Eletrobras e Petrobras
solicitando informaes sobre as providncias adotadas para o atendimento das recomendaes do
TCU.
O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento encaminhou ofcio-circular a suas

entidades supervisionadas, orientando-as no sentido de que seja observada, na execuo do
Oramento de Investimento, a dotao autorizada para as respectivas programaes.
O Ministrio da Fazenda encaminhou ofcio as suas supervisionadas, notificando-as acerca da
recomendao exarada e solicitando esclarecimentos sobre a no observncia das dotaes
autorizadas em seus oramentos de investimento.
IX. s empresas Companhia Energtica de Alagoas (Ceal), Empresa de Transmisso de Energia
do Rio Grande do Sul S.A. (RS Energia), Petrobras Transporte S.A. (Transpetro), Petrleo
Brasileiro S.A. (Petrobras), Transmissora Sul Brasileira de Energia S.A. (TSBE),
Transmissora Sul Brasileira de Energia S.A. (TSBE), Transportadora Associada de Gs
S.A. (TAG), vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia, para que, quando da execuo
do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as respectivas fontes de
financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores de acordo
com o disposto na lei de diretrizes oramentrias;
Comentrios: a Ceal/Eletrobras informou que, com a finalidade de compensar o corte de
recursos originrios de outras fontes, tem contingenciado a utilizao de recursos prprios, visando
evitar discrepncias entre as dotaes oramentrias e sua execuo.
A Petrobras informou que o excesso de execuo no Oramento de Investimento deveu-se
opo da empresa em utilizar Recursos Prprios no lugar de Emprstimos Externos. A empresa
informou, ainda, que tem adotado medidas no sentido de aprimorar as prticas atuais.
A RS Energia informou que o excesso de execuo do Oramento de Investimento deveu-se a
uma realocao dos recursos entre as diversas fontes de financiamento, ocorrida em dezembro de
2013, o que fez com que o limite fosse ultrapassado na fonte de receita interna 6.3.1.0.00.00, tendo,
no entanto, sido respeitado o limite total das fontes de receitas.
A TSBE informou que houve necessidade de aumento na captao das fontes devido
execuo em 2013 ter resultado em valores superiores aos programados. Segundo a empresa, esses
recursos deveriam ter sido obtidos por meio de financiamentos junto ao BNDES, tendo todas as
medidas administrativas sido tomadas tempestivamente. No entanto, houve atraso no recebimento
do financiamento, tendo sido necessrio recorrer aos acionistas para captao de recursos.
X.
ao Ministrio de Minas e Energia que oriente suas supervisionadas para garantir o

cumprimento da recomendao anterior de que seja observado, quando da execuo do
Oramento de Investimento, o valor aprovado para as respectivas fontes de financiamento
na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores de acordo com o disposto na
lei de diretrizes oramentrias;
Comentrios: o Ministrio de Minas e Energia apenas encaminhou ofcios Eletrobras e

Petrobras, solicitando informaes sobre as providncias tomadas para o atendimento da
recomendao.
TC 005.335/2015-9
ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) que, no
exerccio de sua competncia de acompanhar a execuo oramentria do Oramento de
Investimento (OI) das empresas estatais no dependentes, acompanhe a observncia, por
parte das empresas integrantes do OI, vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da
Constituio Federal e ao limite aprovado para as respectivas fontes de financiamento na
lei oramentria, e tome as providncias necessrias para a correo de eventuais
impropriedades juntos s respectivas empresas durante o exerccio, sem prejuzo de
eventual apurao de responsabilidades quando da anlise das prestaes de contas de
2013 dos respectivos dirigentes, haja vista a realizao de despesa sem a devida autorizao
legislativa;
XI.
Comentrios: o Dest informou que desempenha seu papel de monitorar e alertar as empresas
estatais no dependentes quanto necessidade do acompanhamento da execuo oramentria e de
seus limites, bem como de eventual reprogramao oramentria, no cabendo ao Departamento
efetuar correes de forma unilateral, sem que ocorra pedido formal das empresas.
Com a finalidade de acompanhar a execuo do Oramento de Investimento pelas empresas
estatais, o Dest tem adotado as seguintes medidas: edio de portaria, aps a publicao da Lei
Oramentria Anual, estabelecendo os procedimentos e prazos para a solicitao de alteraes
oramentrias; recepo dos valores executados, inseridos pelas prprias empresas estatais no Siop;
anlise dos valores e justificativas, mantendo-se contato com os responsveis pelas empresas em
busca de maiores esclarecimentos e/ou para alertar sobre a necessidade de ajustes; envio do Boletim
de Execuo do Oramento de Investimento aos integrantes dos Conselhos de Administrao das
empresas; envio de ofcios ao dirigentes das empresas, contendo as informaes de execuo
oramentria, por ao, alertando sobre a necessidade de observncia dos limites aprovados, sendo
que, nos casos em que houver extrapolao de limites, so feitos alertas sobre a necessidade de
regularizao; verificao da execuo oramentria das aes de cada uma das empresas, alertando
os responsveis sobre as necessidades de ajustes e sobre a proximidade do prazo limite para o
encaminhamento de crditos que necessitem de projeto de lei.
O Dest tambm informou que realizou as seguintes aes com a finalidade de atender
recomendao: acompanhou a implantao de modelo de controle mais detalhado na Infraero, por
meio da abertura das aes por empreendimento (com a utilizao de Planos Oramentrios do
Siop), em parceria com a Sepac/MP e a SAC/PR, com a finalidade de manter a execuo dentro dos
limites aprovados e conforme o cronograma acordado entre as partes, existindo a inteno de
adotar, posteriormente, esse modelo em outras estatais; apresentou acrdo do TCU sobre o Parecer
Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013 em reunies e contatos telefnicos com as
empresas Petrobras, Telebras e Infraero; reforou a verificao das propostas de crditos no
segundo semestre e no apoio s empresas durante a reprogramao do Oramento de Investimento.
TC 005.335/2015-9
XII. Secretaria de Poltica Econmica e Secretaria do Tesouro Nacional que, no prazo de
noventa dias, elaborem e apresentem as projees anuais, para este e os prximos trs
exerccios (2014 a 2017), dos valores correspondentes aos benefcios financeiros e
creditcios decorrentes das operaes de crdito concedidas pela Unio ao Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) a partir de 2008, incluindo as
respectivas despesas financeiras relativas aos juros e demais encargos decorrentes da
captao de recursos pelo Tesouro Nacional, em cumprimento aos itens 9.1.5 e 9.1.6 do
Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, medida que visa a dar maior transparncia s aes de
governo e contribuir para que a sociedade possa conhecer e avaliar o custo das operaes
realizadas;
Situao: atendida.
Comentrios: por meio do Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, o Tribunal determinou que,
em relao s operaes de crdito entre Unio e BNDES, a Secretaria de Poltica Econmica e a
Secretaria do Tesouro Nacional elaborassem anualmente projees que permitissem conhecer o
montante total dos benefcios financeiros e creditcios concedidos pela Unio, alm das despesas
financeiras relativas aos juros e demais encargos decorrentes da captao de recursos pelo Tesouro.
A Secretaria de Poltica Econmica descreveu, por meio do Ofcio 100.005/2015/SPE-MF,
que a metodologia adotada para as estimativas tanto de benefcios como de despesas financeiras,
abrange todo o perodo de durao dos emprstimos. Os montantes so calculados a valor presente,
dado que envolvem custos e despesas (ainda que implcitos) de operaes de crdito de longo prazo.
A Secretaria enfatizou, ainda, que a estimativa de subsdio creditcio funo da diferena entre
uma taxa de juros ativa e uma taxa de juros passiva que incidem sobre o estoque de emprstimos da
Unio ao BNDES, razo pela qual entendeu a despesa financeira como o resultado apenas da
incidncia da taxa passiva sobre o referido estoque.
Com base nessa metodologia, a SPE e a STN, por meio do Ofcio
4/2015/Gabin/STN/SPE/MF, apresentaram as informaes para cumprimento aos itens 9.1.5 e 9.1.6
do Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, que constam do item 3.4 deste Relatrio, contendo as
projees anuais at 2018 para os benefcios estimados nas operaes de crdito concedidas pela
Unio ao BNDES, conforme tabela a seguir:
Subsdio Nominal Projetado 2015-2018
R$ milhes
Subsdio
(1)
Ano
Saldo Inicial BNDES
31/12/2015
448.739,45
25.459,01
31/12/2016
471.148,15
25.702,18
31/12/2017
492.858,34
23.242,51
31/12/2018
513.472,22
23.123,84
Fonte: SPE.
(1) Subsdio projetado em maro de 2015.
Foi informado, ainda, que o subsdio, a valor presente, referente a todo o perodo de durao
dos emprstimos foi de R$ 184,3 bilhes, e para o recorte de 2015 a 2018, alcanou R$ 73,9
bilhes. No que tange s despesas financeiras, o valor presente para todo o perodo dos emprstimos
foi de R$ 530,8 bilhes, enquanto o montante para o perodo 2015-2018 atingiu R$ 171,5 bilhes.
Em que pese a Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2014 ter apresentado
informaes de natureza geral, as informaes trazidas ao Tribunal por intermdio do Ofcio
04/2015/Gabin/STN/SPE/MF, ora explicitadas, denotam o efetivo atendimento da recomendao.
TC 005.335/2015-9
XIII. Secretaria de Poltica Econmica, com fundamento no art. 4 da Portaria do Ministrio
da Fazenda n. 379/2006 e considerando o disposto nos itens 9.2.3 e 9.2.4 do Acrdo
3.249/2012- TCU-Plenrio, que apresente, na Prestao de Contas da Presidenta da
Repblica referente a 2014, projeo, a valor presente, do total de subsdios creditcios
concedidos aos projetos da Copa 2014 decorrentes das operaes de financiamento
firmadas com os bancos pblicos 625 federais, medida que visa a dar maior transparncia
s aes de governo e contribuir para que a sociedade possa conhecer e avaliar o custo
das operaes realizadas;
Situao: atendida.
Comentrios: a Secretaria de Poltica Econmica informou, por meio do Ofcio
10071/2014/SPE-MF, que a recomendao foi atendida de acordo com o Acrdo 2.446/2014-TCUPlenrio. De fato, o Tribunal realizou monitoramento com o objetivo de verificar o cumprimento do
item 9.2 do Acrdo 3.249/2012-TCU-Plenrio no tocante forma de identificao dos projetos
com benefcios creditcios decorrentes de financiamentos dos bancos federais para a Copa de 2014.
Ao analisar as informaes encaminhadas pela SPE no mbito do monitoramento, verificouse que os subsdios estimados pela tica dos valores contratados (de acordo com a metodologia de
clculo j especificada no processo TC 022.684/2010-7) haviam sido considerados nas Contas do
Governo de 2013, ainda que de forma implcita, pois a parcela de subsdios at 2015 demandada
pela deliberao estava contida nas projees dos benefcios creditcios a partir de 2014. Nesse
clculo, o montante dos valores contratados, independentemente de ter havido desembolso,
representa o valor dos subsdios decorrentes de compromissos j estabelecidos no tempo de
abrangncia dos contratos, cuja probabilidade de serem cumpridos pelo Poder Pblico alta, ainda
que sujeita s imperfeies advindas de simplificaes do modelo de previso.
Assim, diante dos esclarecimentos prestados pela SPE por meio do Ofcio 10.034/2014/SPEMF e das anlises promovidas quanto do monitoramento do Acrdo 3.249/2012-TCU-Plenrio,
que culminou no Acrdo 2.446/2014-TCU-Plenrio, considera-se atendida a recomendao.
XIV. Controladoria-Geral da Unio, com fundamento na Lei 10.180/2001 e no Decreto
3.591/2000, que estabelea procedimentos para certificar, na maior extenso possvel, a
exatido das informaes de desempenho constantes da Prestao de Contas do
Presidente da Repblica, previamente ao encaminhamento desta ao Congresso Nacional;
Comentrios: a CGU realizou auditoria especfica em treze Programas Temticos do PPA
2012-2015, tendo selecionado, de forma aleatria, um indicador para cada programa e dezesseis
metas constantes dos dezessete objetivos relacionados a esses programas, com a finalidade de
certificar as informaes de desempenho da PCPR 2014, que envolveu onze dos treze ministrios
selecionados pelo TCU para compor a PCPR 2014.
Os indicadores e metas selecionados foram avaliados quanto aos atributos de validade e
confiabilidade, os quais se desdobram nas qualidades: credibilidade; estabilidade; homogeneidade e
comparabilidade, tendo sido utilizada a mesma metodologia aplicada pelo TCU para elaborao do
Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2014.
TC 005.335/2015-9
XV. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto que contemple, na oportunidade da prxima alterao a ser efetivada
no Plano Plurianual 2012-2015, processo de reavaliao do conjunto de informaes de
desempenho para as quais foi apontada alguma deficincia, conforme item 4.2 deste
relatrio, com vistas ao aprimoramento do conjunto de indicadores e metas constantes do
PPA 2012- 2015;
Comentrios: a SPI informou que o processo de elaborao do PPA para o perodo 2016-2019
encontra-se em andamento e que esto sendo realizados esforos no sentido de promover
aprimoramentos na elaborao dos indicadores que constaro do novo Plano.
XVI. Casa Civil da Presidncia da Repblica que:
a)
defina o rgo competente para efetuar a contabilizao das provises matemticas

previdencirias do Regime Prprio de Previdncia Social da Unio, enquanto no houver
unidade gestora do regime, e tambm tome outras providncias necessrias para o fiel
cumprimento da Lei 9.717/1998 e das respectivas normas regulamentares editadas pelo
Ministrio da Previdncia Social, em especial quanto estruturao da referida unidade
gestora, permitindo assim a transparncia, a prestao de contas e a responsabilizao
adequada pela gesto e contabilizao do RPPS da Unio;
Situao: atendida.
Comentrios: a Secretaria do Tesouro Nacional criou uma unidade gestora especfica para
abrigar os registros do passivo atuarial, uma vez que no foi possvel segregar os clculos atuariais
individuais por rgo gestor dos inativos da Unio. O lanamento foi feito na unidade gestora STNRPPS-Atuarial (cdigo no Siafi 170579), por meio do documento 2014NL000001, no valor de R$
1.208.428.653.500,77, posio do clculo em 31/12/2014. Segundo a STN, o mrito das demais
medidas relativas ao RPPS ainda est sendo avaliado.
O MPS, por sua vez, est efetuando os clculos atuariais do regime prprio a partir das
informaes encaminhadas pelo MPOG e demais Poderes. Em relao s chamadas providncias
estruturantes, que continuaro a ser discutidas, com vistas ao amadurecimento dos
encaminhamentos, o MPS lembrou que a criao da unidade gestora poderia ser viabilizada (com
encaminhamento de projeto de lei ao Congresso Nacional), sem que necessariamente se vinculasse
sua criao deciso de segregao de massas.
b)
utilize o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em

Regulao (Pro-Reg) como catalisador de boas prticas de governana entre as agncias
reguladoras de infraestrutura, buscando instituir padres mnimos de governana que
assegurem autonomia e transparncia do processo decisrio, institucionalizao de
estratgias organizacionais, superviso ministerial, participao dos atores envolvidos nas
decises regulatrias, accountability, entre outros fatores;
Comentrios: a Casa Civil informou que o Pro-Reg, desde seu incio em 2007, tem como
instituies parceiras as agncias reguladoras federais, os ministrios aos quais essas agncias esto
vinculadas, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), vinculado ao Ministrio da
Justia, e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto. Segundo a STN, as
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atividades promovidas pelo Pro-Reg tm como objetivo a difuso e o estmulo adoo de boas
prticas regulatrias no mbito de rgos e entidades do Poder Executivo Federal e das agncias
reguladoras estaduais e municipais.
A Casa Civil informou ainda que, conquanto no haja um rgo de superviso regulatria nos
moldes previstos no art. 4 do Decreto 6.062/2007, o Pro-Reg conta com um Comit Gestor
integrado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Fazenda e Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto; e um Comit Consultivo composto por representantes de cada
uma das agncias reguladoras constantes do anexo da Lei 10.871/2004, bem como representantes
dos ministrios aos quais essas agncias esto vinculadas, alm do Ministrio da Justia e do Cade.
c)
institucionalize meios de participao de representantes da sociedade civil, da academia, do

meio empresarial e dos setores regulados na operacionalizao do ProReg, aumentando a
participao de todos os interessados na construo e disseminao de boas prticas de
governana entre as agncias reguladoras;
Situao: no atendida.
Comentrios: a Casa Civil apenas reiterou as justificativas quanto ao atendimento da

recomendao anterior e no apontou nenhuma medida institucional concreta de promoo da
participao social no Pro-Reg.
XVII. ao Ministrio da Defesa que:
a)
calcule o valor presente das projees atuariais das despesas futuras com militares inativos
das Foras Armadas, em cumprimento aos Acrdos 2.059/2012-TCUPlenrio e
2.468/2013-TCU-Plenrio;
Comentrios: as administraes do Ministrio da Defesa e dos Comandos das Foras

Armadas defendem o entendimento de que o regramento a que se submetem os militares, por
ocasio da transferncia para reserva remunerada, cujas remuneraes so assumidas integralmente
conta do Tesouro, no se confunde com o conceito de aposentadoria, o qual remete aos regimes
previdencirios geral (RGPS) e prprio do servidor pblico (RPPS). Portanto, no h que se falar
em projees atuariais, j que no so despesas previdencirias.
Divergindo desse entendimento, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1
deste Relatrio, com a reiterao de recomendaes s unidades jurisdicionadas envolvidas.
b)
ao Ministrio da Defesa que calcule o valor presente das projees atuariais das penses
militares das Foras Armadas;
Comentrios: embora tal clculo no tenha sido apresentado ao Tribunal, o Ministrio da

Defesa afirmou que possvel viabilizar a elaborao de balano atuarial para os pensionistas, uma
vez que se trata de um regime de natureza previdenciria, com aportes efetuados pelos militares
para garantia de benefcios futuros aos respectivos pensionistas.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a reiterao de recomendaes s unidades envolvidas.
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XVIII. ao Ministrio da Defesa e Secretaria do Tesouro Nacional, sob a coordenao da Casa
Civil da Presidncia da Repblica, que:
a)
tomem as providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a

evidenciao do passivo atuarial referente s despesas com militares inativos das Foras
Armadas, permitindo assim a apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da
Unio e a divulgao das premissas e detalhamentos em notas explicativas j para o
exerccio de 2014 e seguintes;
Comentrios: segundo o entendimento do Ministrio da Defesa, as despesas com inativos das

Foras Armadas so encargos constitucionais da Unio, tendo em vista o regime jurdico prprio
dos militares. No haveria, portanto, obrigao jurdica para evidenciao contbil do passivo
atuarial, uma vez que os militares das Foras Armadas no so mencionados nas normas que tratam
das obrigaes contbeis e atuariais.
Divergindo desse entendimento, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1
deste Relatrio, com a reiterao de recomendaes s unidades envolvidas.
b)
tomem as providncias necessrias para o reconhecimento, a mensurao e a

evidenciao do passivo atuarial referente s penses relativas aos militares das Foras
Armadas, permitindo assim a apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da
Unio e a divulgao das premissas e detalhamentos em notas explicativas j para o
exerccio de 2014 e seguintes;
Comentrios: o Ministrio da Defesa se comprometeu apenas a avaliar se essa disposio de

efetuar o clculo e evidenciar/contabilizar o balano atuarial dos pensionistas pode fragilizar a
tese/premissa por trs da questo dos inativos.
com a reiterao de recomendaes s unidades envolvidas.
XIX. ao Ministrio da Previdncia Social que inclua nos relatrios de avaliao atuarial do
Regime Geral de Previdncia Social o balano atuarial do regime, com os valores
presentes das projees;
Comentrios: por meio da Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014, da Casa Civil e dos
Ministrios da Fazenda e da Previdncia Social, foi institudo Grupo de Trabalho com o objetivo de
orientar o MPS quanto incluso, nos relatrios de avaliao atuarial do Regime Geral de
Previdncia Social, o balano atuarial do regime com os valores presentes das projees.
XX. ao Instituto Nacional do Seguro Social que:
a)
inclua em notas explicativas s demonstraes financeiras do Fundo do Regime Geral da

Previdncia Social o balano atuarial do regime;
Comentrios: o Ministrio da Previdncia Social informou que, devido s peculiaridades do

Fundo do Regime Geral da Previdncia Social (FRGPS), trazer os fluxos das receitas e despesas a
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valor presente no o suficiente para elaborar o balano atuarial.

com a emisso de recomendao s unidades envolvidas.
b)
fortalea os controles internos da execuo oramentria, de modo a evitar a erros na

classificao contbil das despesas previdencirias;
Situao: atendida.
Comentrios: a Coordenao-Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade do INSS

estruturou uma diviso especfica para supervisionar o FRGPS e deslocou servidores para
acompanhamento dirio da execuo oramentria e financeira da despesa previdenciria. Houve
ainda a alocao de contador na referida diviso com a incumbncia de conferir e validar os
registros contbeis mediante conformidade documental, em consonncia com o princpio de
segregao de funes. Por meio dessas aes, busca-se garantir um maior controle e,
consequentemente, a mitigao dos riscos de erros na classificao contbil da despesa.
Paralelamente a isso, encontra-se em construo o Sistema de Pagamento de Benefcios
Sispagben, que receber os dados de provisionamento diretamente do Sistema nico de Benefcios
SUB, proporcionando a contabilizao dos dados com agilidade e exatido.
XXI. Casa Civil da Presidncia da Repblica, Secretaria do Tesouro Nacional, ao Ministrio
da Previdncia Social e ao Instituto Nacional do Seguro Social que realizem, por iniciativa
prpria ou por meio da contratao de consultoria especializada, estudo conjunto para
avaliar as melhores prticas internacionais de prestao de contas da previdncia social,
incluindo no escopo do estudo a necessidade de elaborao e divulgao de demonstraes
especficas sobre a situao atuarial da previdncia social, de modo a subsidiar o processo
decisrio sobre a sustentabilidade previdenciria no Brasil;
Comentrios: o Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014
tem como objetivo apresentar estudos e plano de trabalho em torno da temtica previdenciria,
sendo composto por representantes de cada uma das pastas signatrias, assim como do INSS. Por
sua vez, a STN informou que encaminhar ao MPS e Casa Civil estudo preliminar sobre prticas
contbeis de regimes gerais de previdncia.
XXII. Secretaria do Tesouro Nacional que:
a)
na qualidade de rgo central do Sistema de Administrao Financeira Federal, nos

termos do art. 11, inciso I, da Lei 10.180/2001, e em observncia aos pressupostos do
planejamento e da transparncia na gesto fiscal, insculpidos no art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000, apure, discrimine e evidencie, em item especfico do relatrio
Resultado do Tesouro Nacional, o efeito fiscal decorrente de receitas extraordinrias, de
quaisquer naturezas, que vierem a ser arrecadadas durante o exerccio, com vistas a
minimizar a assimetria de informao entre a sociedade, os rgos de controle e o governo
federal, em reiterao a recomendao proferida nas Contas do Governo de 2012;
Comentrios: na PCPR 2014, o Tesouro Nacional manifesta o compromisso com a excelncia

na qualidade de suas divulgaes. Informa que o boletim Resultado do Tesouro Nacional apurado
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de acordo com padres internacionais, nos termos do Manual de Estatsticas de Finanas Pblicas
de 1986, do FMI, sendo as receitas e despesas apuradas pela tica de caixa.
Buscando atender recomendao, a STN divulgou na PCPR 2014 a compilao de receitas

extraordinrias arrecadadas pelo Tesouro Nacional em 2014. Para considerar uma receita como
extraordinria, a STN utilizou alguns critrios, a saber: ser superior a 0,1% do PIB e ter efeito
limitado no tempo. Em 2014, foram identificadas pela STN receitas extraordinrias no montante de
R$ 25 bilhes. Desses, R$ 19,9 bilhes associados a parcelamentos tributrios especiais (Refis) com
amparo nas Leis 12.996/2014 e 13.043/2014. Menciona tambm a arrecadao com o leilo de
telefonia 4G, no valor de R$ 5,1 bilhes. Destaca, ainda, que as receitas de concesses de
aeroportos (R$ 1,3 bilho em julho) no se enquadram no conceito de extraordinrias, j que fazem
parte de um fluxo de pagamento distribudo por um perodo de vinte a trinta anos, e que receitas
como Cota Parte e Dividendos no se enquadram nos critrios de receita extraordinria.
H que se considerar que a divulgao das informaes na PCPR 2014 representa um passo
importante para a transparncia da questo, apesar de no cumprir exatamente os termos da
recomendao.
Assim, considerando a inexistncia de regulamentao que estabelea os critrios de apurao
dos resultados fiscais, inclusive para fins de cumprimento de meta, a recomendao no foi
reiterada.
b)
inclua, em notas explicativas do Balano Geral da Unio, o balano atuarial do Regime

Geral da Previdncia Social a partir do exerccio de 2014;
Comentrios: o Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014

tem como objetivo apresentar estudos e plano de trabalho em torno da temtica previdenciria,
sendo composto por representantes de cada uma das pastas signatrias, assim como do INSS.
c)
oriente os rgos setoriais para a implementao efetiva do que dispe o Manual de

Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico sobre reconhecimento, mensurao e
evidenciao de provises e passivos contingentes, em especial a Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral da Unio e a Procuradoria-Geral Federal,
responsveis pelas principais demandas judiciais da Unio;
Situao: atendida.
Comentrios: foram realizadas reunies entre AGU, STN e PGFN. Em decorrncia, foi
emitida a Portaria-AGU 40/2015, que estabeleceu critrios e procedimentos a serem adotados pelas
Procuradorias-Gerais na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio,
suas autarquias ou fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais.
Na referida portaria, foram definidas as bases para a classificao de risco de perda e para a
estimativa do impacto financeiro das aes em tramitao nos tribunais superiores ou j transitadas
em julgado. Os rgos interessados podero solicitar, ainda, o auxlio do Departamento de Clculos
e Percias da Procuradoria-Geral da Unio, para a elaborao de laudo tcnico com a estimativa de
impacto, desde que indiquem os parmetros a serem considerados.
Assim, entende-se que os preceitos da Portaria-AGU 40/2015 alinham-se s normas contbeis
de reconhecimento, mensurao e evidenciao de provises e passivos contingentes referentes s
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aes judiciais ajuizadas contra a Unio.

d)
apresente, em nota explicativa, a eventual divergncia do saldo dos restos a pagar

processados em comparao com aquele constante do Relatrio de Gesto Fiscal
Consolidado, bem como as razes e qualquer informao adicional que seja relevante para
compreenso dessa diferena;
Situao: atendida.
Comentrios: a divergncia entre o saldo dos restos a pagar processados do Balano

Patrimonial e aquele constante do Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado foi destacada entre as
notas explicativas do BGU (Nota 10 Passivo Financeiro Obrigaes em Circulao). H,
portanto, tpico especfico sobre o assunto, em que se esclarece a metodologia adotada em ambos
os demonstrativos e se apresenta a conciliao dos saldos.
e)
em reiterao recomendao expedida nas Contas do Governo de 2012, divulgue em

notas explicativas o valor das participaes societrias em 31 de dezembro, de modo que o
usurio do Balano Patrimonial possa compreender os efeitos da defasagem entre a data
do Balano Geral da Unio e as datas das demonstraes financeiras das empresas
participadas;
Comentrios: conforme a nota explicativa 6 ao BGU de 2014 (Ativo Financeiro

Permanente Investimentos), restou inviabilizado o atendimento dessa recomendao dentro do
prazo de prestao das presentes contas, haja vista as principais empresas estatais investidas
poderem divulgar suas demonstraes contbeis de encerramento do exerccio social at 31 de
maro (arts. 132 e 133 da Lei 6.404/1976).
Todavia, com vistas a solucionar a questo, a Coordenao de Participaes Societrias da
Secretaria do Tesouro Nacional props, alternativamente, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN:
a) encaminhar diretamente ao TCU, na primeira quinzena do ms de abril de cada ano, as
informaes referentes equivalncia patrimonial das participaes mais relevantes com base na
posio de 31 de dezembro; e b) realizar esforos no sentido de proceder o registro de equivalncia
de todas as empresas estatais com base em setembro de cada ano (atualmente tais participaes
esto registradas com base em junho, exceo das cinco maiores, que j tm por base setembro).
Com vistas a promover o devido acesso ao usurio da informao, cumpre destacar que se
encontra em discusso um meio de divulgao dos valores das participaes mais representativas
que sero apurados pela STN com base em 31 de dezembro.
f)
adeque as notas explicativas sobre transaes com partes relacionadas aos padres e boas
prticas internacionais, inclusive quanto a denominao e numerao, de modo a facilitar
a identificao e a compreenso pelos usurios externos do Balano Geral da Unio;
Comentrios: conforme apontado no item 5.3.1.11 deste Relatrio, houve reincidncia de

falha na divulgao de transaes com partes relacionadas. Em que pese a apresentao de
informaes com natureza de divulgao sobre partes relacionadas, no so observados os
requisitos mnimos correspondentes fixados normativamente.
Nesse sentido, a STN informou, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN, que realizar
estudos com vistas adequao das notas explicativas integrantes do BGU s normas aplicveis.
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na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, estabelea normas e
procedimentos para a adequada evidenciao contbil das renncias de receitas dos rgos
e entidades federais, em cumprimento ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei
10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009;
g)

Comentrios: consta das notas explicativas do BGU 2014 o item denominado Renncia de
Receitas, em que so apresentadas informaes sobre a definio, a estimativa e a tabela com
valores dos gastos tributrios do exerccio de 2014. Com isso, a Secretaria do Tesouro Nacional
atende em parte recomendao exarada por esta Corte de Contas, pois as renncias de receitas
classificadas como benefcios creditcios ainda no so evidenciadas no BGU, o que mereceu nova
recomendao, conforme consignado no item 5.3.1.12 deste Relatrio.
h)
inclua, em notas explicativas sobre as receitas de dividendos arrecadadas pela Unio,

elementos mnimos sobre a poltica de dividendos das principais participaes societrias
do governo federal, bem como o histrico de arrecadao desse tipo de receita em relao
ao resultado primrio do exerccio a que se referem as demonstraes contbeis e dos
quatro exerccios anteriores;
Situao: atendida.
Comentrios: em decorrncia da recomendao, foram apresentadas as notas explicativas

5.2.5.6 (Dividendos e Juros sobre o Capital Prprio diretrizes gerais) e 5.2.6.2 nota 3 (Histrico
de Arrecadao). Em que pese a nota 5.2.5.6 no evidenciar especificamente as polticas de
dividendos das principais participaes societrias do governo federal, pode-se considerar que as
informaes apresentadas contriburam para a melhoria da evidenciao sobre o assunto.
Ademais, como foi feita recomendao Caixa Econmica Federal e ao BNDES para
ampliarem a transparncia de suas respectivas polticas de dividendos, pode-se considerar a
presente recomendao como atendida.
i)
como rgo central do Sistema de Contabilidade Federal e em atendimento ao art. 7,

inciso IX, do Decreto 6.976/2009, supervisione, diretamente e por meio dos rgos
superiores do sistema, as declaraes dos contadores de modo a garantir com razovel
segurana que estejam atestando a realidade da situao patrimonial, oramentria e
financeira dos rgos e entidades federais a que esto vinculadas;
Situao: atendida.
Comentrios: a recomendao foi atendida com o estabelecimento da Declarao do

Contador dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados, conforme previsto na
Macrofuno 02.03.18 Encerramento do Exerccio, item 9.2.2, do Manual Siafi Web.
j)
oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a justificar a permanncia das

restries contbeis no final do exerccio, por meio da Declarao do Contador, com o
objetivo de estimular a correo dos problemas contbeis eventualmente existentes dentro
do exerccio a que se referem e de esclarecer os motivos daqueles remanescentes;
Comentrios: a recomendao foi parcialmente atendida com o estabelecimento da

Declarao do Contador dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados, conforme
previsto na Macrofuno 02.03.18 Encerramento do Exerccio, item 9.2.2, do Manual Siafi Web.
TC 005.335/2015-9
Contudo, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.6.2 deste Relatrio, com a
emisso de recomendaes ao rgo central de contabilidade da Unio.
k)
crie setorial contbil especifica para realizar a conformidade contbil de seus registros
contbeis e tambm para emitir Declarao do Contador sobre suas demonstraes
contbeis;
Situao: atendida.
Comentrios: por meio do Ofcio Coger 91/2015 e conforme a Parte VI da PCPR 2014, a
STN esclareceu que, na estrutura do Ministrio da Fazenda, a funo de rgo setorial do Sistema
de Contabilidade Federal compete Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
(Spoa/MF), conforme Decretos 6.976/2009 e 7.482/2011. Destacou tambm que o escopo da
atuao da Spoa abrange toda a administrao direta do Ministrio, na condio de setorial contbil
de rgo e a superviso dos rgos da administrao indireta, na condio de setorial contbil de
rgo superior. Alm disso, RFB e PGFN possuem estruturas prprias de contabilidade constitudas
na forma de seccionais contbeis, que esto sob a superviso tcnica da Spoa.
A STN tambm informou acerca de iniciativas tomadas em conjunto com a Spoa para
aprimorar a atuao dessa setorial a partir de 2013: a) nomeao de servidor da STN para a
Coordenao de Anlise Contbil da Spoa, que exerce as funes de setorial contbil do rgo; b)
envio, para o MPOG, de proposta de alterao da estrutura do Ministrio, instituindo a
Coordenao-Geral de Contabilidade na Spoa, a partir da coordenao j criada; c) designao de
sete novos contadores nomeados mediante concurso pblico para a Coordenao de Anlise
Contbil da Spoa; e d) nomeao de contadores para as seccionais contbeis da RFB e PGFN.
No que tange criao de setorial contbil na STN, optou-se pela estruturao de seccionais
contbeis de unidades gestoras, especialmente de impacto significativo para o BGU. Dessa forma,
mediante delegao de competncia da Spoa a essas unidades, foram designados, a partir de
setembro de 2014, contadores para a Coordenao-Geral de Participaes Societrias (Copar), a
Coordenao-Geral de Controle da Dvida Pblica (Codiv) e a Coordenao-Geral de Haveres
Financeiros (Coafi). Tais contadores passaram a realizar o registro da conformidade contbil dessas
unidades e subsidiar a emisso da Declarao do Contador sobre as demonstraes contbeis da
STN.
V-se, assim, que o reforo de pessoal especializado na Spoa, contando com servidor egresso
da STN, bem com a criao de mais trs seccionais contbeis para contemplar agregados
econmico-financeiros especficos, a saber, participaes societrias, dvida pblica federal e
haveres financeiros junto a estados e municpios, vem a contribuir com o propsito da
recomendao, que era o de aprimorar os controles internos contbeis e, com isso, elevar o nvel de
segurana sobre a fidedignidade das informaes contbeis da STN.
XXIII. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral da Unio e
Procuradoria-Geral Federal que tomem as providncias necessrias para o
reconhecimento, a mensurao e a evidenciao de provises e passivos contingentes, em
especial quanto estruturao da setorial contbil e ao clculo da probabilidade de perda
nas demandas judiciais pelo menos naquelas em grau de recurso , assim como j ocorre
na Procuradoria-Geral do Banco Central;
Situao: atendida.
Comentrios: PGU, PGF e PGFN realizaram reunies, ao longo de 2014, com o objetivo de
estabelecer padres mnimos de avaliao dos riscos de perda de demandas judiciais que pudessem
TC 005.335/2015-9
ser observados por todas as unidades interessadas. Como resultado dos encontros realizados, foi
editada a Portaria-AGU 40/2015, que estabelece critrios e procedimentos a serem adotados pela
AGU na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio, suas autarquias
ou fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais.
Com base na Portaria-AGU 40/2015, as respondentes aduziram tambm que j passaram a

adotar a nova metodologia consignada para o levantamento dos respectivos riscos fiscais judiciais,
inclusive j tendo providenciado o enquadramento de suas estimativas para a LDO 2015.
Quanto estruturao da setorial contbil, mencionaram que, em que pese essa setorial estar
voltada para eventos administrativos (rea-meio) e que dentro da AGU, por exemplo, h um rgo
responsvel especificamente pelos clculos relativos a processos judiciais (rea-fim), esto
envidando esforos para diminuir o dficit de servidores do Departamento de Clculos e Percias
(DCP), responsvel pelos clculos judiciais. A ttulo de exemplificao, a PGU citou o ltimo
concurso realizado, onde o DCP foi contemplado com sete tcnicos em contabilidade.
Entende-se, portanto, que, a partir dos critrios e procedimentos estabelecidos na PortariaAGU 40/2015, e tambm do aumento de servidores da rea contbil, PGU, PGF e PGFN tm
melhores condies de subsidiar a STN rgo central de contabilidade a fim de que seja feita a
contabilizao dos riscos fiscais relativos s demandas ajuizadas contra a Unio, consoante os
normativos contbeis vigentes.
XXIV. Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, que inclua notas explicativas sobre as divergncias de crditos da dvida ativa
entre o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal e o Sistema
Integrado da Dvida Ativa;
Situao: atendida.
Comentrios: consta das notas explicativas do BGU 2014, o item Dvida Ativa (Longo
Prazo LP) Divergncia de Crditos da Dvida Ativa entre Siafi e Sida, em que so apresentadas
informaes sobre o processo de inscrio da dvida ativa da Unio no que se refere utilizao dos
sistemas Sida e Siafi, bem como as razes das divergncias entre os sistemas e o que foi feito para a
conciliao dos saldos, alm de informar a divergncia entre os saldos no incio e ao final de 2014.
XXV. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em conjunto com a Secretaria do Tesouro
Nacional, que realize o estudo pormenorizado do ndice de recuperabilidade do crdito
inscrito e, imprescindivelmente, de critrios de classificao de crditos que espelhem sua
real possibilidade de recuperao, levando em considerao o perfil da dvida inscrita e do
devedor titular;
Comentrios: segundo informa a Nota Tcnica/PGFN/CDA 8/2015, est em andamento
projeto de classificao dos crditos da dvida ativa, com superviso do Programa de Modernizao
Integrada do Ministrio da Fazenda PMIMF, que iniciou no ltimo trimestre de 2014 e possui
previso de encerramento em meados de 2016. Ainda conforme a nota, atualmente a equipe est
buscando definir as variveis estatsticas necessrias para a classificao do estoque da dvida ativa,
em especial quanto aos crditos de baixa recuperabilidade.
XXVI. Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Secretaria do Patrimnio da Unio,
no sentido de implementar a depreciao de bens imveis na poltica contbil atual do
governo federal;
TC 005.335/2015-9
Situao: atendida.
Comentrios: a STN informou em nota explicativa que foi emitida a Portaria Conjunta
STN/SPU 3/2014, para estabelecer procedimentos e requisitos gerais para mensurao, atualizao,
reavaliao e depreciao de bens imveis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas
federais. Informou tambm que os bens imveis cadastrados no sistema Spiunet foram depreciados
em dezembro de 2014, sendo a depreciao acumulada at 2013 registrada como ajustes de
exerccios anteriores, com base em valores apurados pela SPU, e a depreciao referente a 2014
contabilizada diretamente no resultado.
Embora o registro da depreciao fosse feito, at ento, de forma apartada do Spiunet, com
remessa mensal da informao STN, para registro contbil, a SPU informou que tem no seu
planejamento o prazo de dois anos (em curso desde 10/12/2014) para desenvolver e implantar as
funcionalidades sistmicas relativas depreciao e atualizao automtica dos imveis da Unio.
Diante do exposto, entende-se que a recomendao foi atendida.
XXVII. Secretaria de Patrimnio da Unio que, enquanto no haja o registro contbil, prepare
uma estimativa para bens imveis de uso especial, para fins de avaliao do nvel de
materialidade da distoro do ativo imobilizado da Unio em decorrncia da falta do
registro da depreciao dos imveis;
Comentrios: a Secretaria de Patrimnio da Unio informou que, em razo da inexistncia de
funcionalidades no Spiunet para contabilizao da depreciao, o grupo de trabalho formado em
conjunto com a STN elaborou uma estimativa da depreciao acumulada at 2013 para os imveis
cadastrados no Spiunet, usando a metodologia definida na Portaria Conjunta STN/SPU 3/2014.
No entanto, informaes fornecidas pela SPU por meio do Ofcio 247/2015 mostraram que a
depreciao acumulada at 2013 dos bens imveis registrados no Spiunet, no obstante tenha sido
fundamentada na portaria citada, no reflete a realidade. Percebeu-se que a metodologia definida foi
aplicada de forma generalizada a todos os bens, resultando, em muitos casos, em valores irrisrios
para a depreciao acumulada dos bens imveis. Isso sem mencionar o baixo valor registrado de
determinados imveis, j objeto de diversas auditorias e recomendaes do TCU.
De acordo com os dados apresentados, o valor registrado de depreciao acumulada at 2013
corresponde a apenas 0,8% do valor total dos imveis registrados no Spiunet, valor irrisrio
considerando o histrico dos bens da Unio.
Diante do exposto, entende-se que, apesar de ter sido criado o normativo regulamentando os
procedimentos de depreciao dos bens imveis, os valores registrados so resultado de uma
aplicao generalizada da metodologia, sem levar em considerao as caractersticas de cada bem e,
por isso, no refletem o real valor depreciado. Nesse sentido, entende-se ser necessrio, ainda, o
acompanhamento, em futuras auditorias do BGU, das medidas adotadas para implementar a
depreciao de bens imveis bem como para garantir a fidedignidade dos valores apresentados.
XXVIII. Fundao Universidade Federal do Piau que adote providncias com o objetivo de
estabelecer controles internos a fim de evitar registros contbeis indevidos como no caso da
depreciao de bens mveis referente ao exerccio de 2013;
Situao: atendida.
Comentrios: a Fundao Universidade Federal do Piau UFPI, informou que, por ocasio
dos registros indevidos de depreciao em 2013, foi institudo um grupo de trabalho entre membros
TC 005.335/2015-9
da contabilidade e do setor de patrimnio com o objetivo de identificar e corrigir as causas que
levaram ao registro incorreto.
Como resultado, o grupo identificou que o erro decorreu da migrao para um novo sistema
de administrao patrimonial, o qual considerou como depreciveis todos os bens j registrados na
carga patrimonial da UFPI. Como resultado dos trabalhos, a UFPI informou que foi realizada uma
correo no banco de dados do sistema que gerou o consequente ajuste dos valores referentes
depreciao.
Por sua vez, a STN informou em nota explicativa que foi criada a equao contbil de 1028
na transao Conindbal do Siafi, a qual detecta inconsistncias relativas ao registro da depreciao,
alm de mecanismos de cobrana de regularizao em tempo hbil, de forma a evitar o
encerramento do exerccio com registros indevidos.
Como concluso, ante os procedimentos corretivos adotados e a no ocorrncia novamente de
inconsistncias nos registros de depreciao da Universidade, entende-se atendida a recomendao.
XXIX. ao Ministrio da Educao, como rgo superior, e Secretaria do Tesouro Nacional,
como rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, que aprimorem os procedimentos
de superviso dos rgos setoriais para evitar que erros contbeis materialmente relevantes
como o observado na depreciao de bens mveis da Fundao Universidade Federal do
Piau permaneam no encerramento do exerccio;
Situao: atendida.
Comentrios: o Ministrio da Educao informou que, ao ser cientificado sobre os
lanamentos indevidos realizados na UFPI, adotou medidas corretivas e preventivas.
Dentre as medidas adotadas, estornaram-se os registros indevidos e emitiram-se orientaes
sobre procedimentos a serem adotados para aumentar a segurana na informao do registro
contbil. Tambm foi informado que a Coordenao de Contabilidade e Custos SPO/MEC passou
a realizar acompanhamento mensal dos registros de depreciao efetuados pelas unidades
vinculadas ao MEC.
Por sua vez, a STN informou que a recomendao foi atendida com o estabelecimento da
Declarao do Contador dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados e com a criao
de equaes contbeis que detectam inconsistncias em registros de depreciao.
Diante do exposto e da no constatao de novos erros contbeis materialmente relevantes,
entende-se que a recomendao foi atendida.
XXX. Caixa Econmica Federal e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
que ampliem a transparncia de suas respectivas polticas de dividendos, de modo a
permitir a avaliao externa da capacidade econmico-financeira das instituies
financeiras federais;
Comentrios: a Caixa informou que foram iniciadas, em 2014, as tratativas com a STN para a
formalizao da poltica de distribuio de resultados da instituio, tendo sido submetida quela
secretaria minuta de proposta da referida poltica. A STN, por sua vez, informou que a mencionada
minuta ainda encontra-se em discusso, com expectativa de aprovao do documento em 2015.
Com relao ao BNDES, foi informada a criao de pgina no site da instituio na qual
evidenciada a sua poltica de dividendos, bem como o seu histrico de distribuio de resultados
desde o exerccio de 2007.
TC 005.335/2015-9
XXXI. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional que estruture seu respectivo rgo setorial do
Sistema de Contabilidade Federal, de modo a fortalecer os seus controles internos
contbeis e aumentar a qualidade e a credibilidade das informaes produzidas para o
Balano Geral da Unio;
Situao: atendida.
Comentrios: a PGFN informou, por meio do Ofcio 405/2015/PGFN/PG, que estruturou seu
respectivo rgo setorial de contabilidade com a nomeao de quatro contadores, e que buscar
fortalecer seus controles internos contbeis, de modo a aumentar a qualidade e a credibilidade das
informaes produzidas para o BGU.
XXXII. Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de Energia
Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP),
Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de Aviao Civil
(Anac) e Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) que tomem providncias
no sentido de franquear o acesso por qualquer interessado s reunies deliberativas de seus
colegiados, aprimorando a transparncia do processo decisrio;
Comentrios: A Anatel informou que tem tomado medidas com o objetivo de conferir maior
transparncia dos atos de agncia sociedade, permitindo-lhe maior acompanhamento e
participao no processo regulatrio do setor de telecomunicaes.
A Aneel informou que, conforme consta do Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio, a Agncia
considerada uma boa prtica no quesito transparncia, quando comparada s outras organizaes
similares, pois atende a todos os requisitos mnimos de transparncia elencados pelo TCU no
mbito no TC 012.693/2009-9, quais sejam: calendrio anual de reunies pblicas e da lista de
processos a serem julgados; transmisso via internet das sesses deliberativas da diretoria; registro
dos atos originrios das decises exaradas nas reunies da diretoria; atas das reunies da diretoria e
sistema de acompanhamento processual eletrnico. Em relao ao proferido pelo TCU no Relatrio
do Parecer Prvio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013: em relao Aneel,
em que pese ter sido considerada anteriormente a instituio paradigma e continuar numa posio
de destaque perante as demais agncias, sobressai o fato de no ter havido evoluo no sentido de
dar mais transparncia ao seu processo decisrio, a Agncia informou que realizou reviso das
normas da organizao que tratam dos procedimentos gerais referentes s reunies deliberativas
pblicas de sua diretoria com o objetivo de tornar o processo decisrio mais eficiente e tambm
com ganhos em transparncia.
A ANP informou que tem adotado medidas, particularmente no que tange ao seu processo
decisrio, com o objetivo de imprimir maior transparncia a seus atos. A Agncia informou, ainda,
que em seu stio na rede mundial de computadores so informados o calendrio, a pauta, as atas e os
resultados das reunies do colegiado.
A ANTT informou que d ampla publicidade das pautas de suas reunies deliberativas em seu
stio eletrnico. A Agncia informou ainda que seu regimento assegura a possibilidade de
participao dos interessados nas reunies por meio de sustentao oral e que est em processo de
alterao em seu regimento interno, com proposta de novo formato para que as reunies da diretoria
possam ser transmitidas em tempo real.
XXXIII. Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio da Justia que envidem
esforos no sentido de adequar a estrutura organizacional da Secretaria Nacional de
TC 005.335/2015-9
Segurana Pblica (Senasp), em especial no que tange ao estabelecimento do quadro
permanente de pessoal e garantia de recursos oramentrios e de tecnologia da
informao, para que aquela unidade realize o planejamento, a definio, a coordenao
da Poltica Nacional de Segurana Pblica, a superviso e o controle das suas atividades
fim, no cumprimento das competncias dispostas no Decreto 6.061/2007;
Comentrios: O Ministrio da Justia informou que necessita adequar a estrutura
organizacional da Senasp. Nesse sentido, o Ministrio informou que um de seus principais
problemas o dficit de pessoas, problema que tem sido contornado com diversas iniciativas no
sentido de autorizar concursos pblicos e de contratar pessoal temporrio, porm no obtendo
sucesso. O Ministrio no prestou informaes no que se refere garantia de recursos
oramentrios e de tecnologia de informao para realizao de planejamento, definio e
coordenao da Poltica Nacional de Segurana Pblica, bem como para a superviso e controle de
suas atividades-fim, em cumprimento s competncias dispostas no Decreto 6.061/2007.
A Casa Civil da Presidncia da Repblica no informou sobre suas iniciativas no sentido de
cumprir a recomendao do TCU.
8 ANLISE DA UNIDADE TCNICA SOBRE AS CONTRARRAZES AOS

INDCIOS DE IRREGULARIDADES APONTADOS NO RELATRIO
PRELIMINAR SOBRE A PRESTAO DE CONTAS DA PRESIDENTE DA
REPBLICA RELATIVA AO EXERCCIO DE 2014
Por meio do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, prolatado na Sesso Extraordinria de
17/6/2015, no mbito da apreciao da prestao de contas da Presidente da Repblica relativa ao
exerccio de 2014, o TCU comunicou ao Congresso Nacional que as referidas contas no estavam
em condies de serem apreciadas pelo Tribunal naquele momento, em virtude de indcios de
irregularidades indicados no Relatrio Preliminar, acarretando a necessidade de abertura de prazo
para apresentao de contrarrazes por parte da Presidente da Repblica, em observncia garantia
constitucional do devido processo legal, que pressupe o contraditrio e a ampla defesa.
Destarte, o TCU concedeu prazo de trinta dias Excelentssima Senhora Presidente da
Repblica, Dilma Vana Rousseff, para manifestao, se assim desejasse, acerca dos indcios de
irregularidades apontados nos itens 9.2.1 a 9.2.13 do referido Acrdo, nos seguintes termos:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Extraordinria do Plenrio, diante das razes expostas pelo Relator, com fundamento no
art. 71, inciso I, da Constituio Federal, nos arts. 1, inciso III, e 36 da Lei n
8.443/1992, nos arts. 1, inciso VI, 221, 223 e 224 do Regimento Interno do TCU,
aprovado pela Resoluo-TCU n 246, de 30/11/2011, em:
9.1. comunicar ao Congresso Nacional que as Contas do Governo referentes ao
exerccio de 2014, prestadas pela Excelentssima Senhora Presidente da Repblica
Dilma Vana Rousseff, no esto, no momento, em condies de serem apreciadas por
este Tribunal, em razo dos indcios de irregularidades mencionados no Relatrio, que
demandam a abertura de prazo para apresentao de contrarrazes, em nome do devido
processo legal e em respeito ao princpio constitucional do contraditrio e da ampla
defesa;
9.2. dar cincia desta deliberao Excelentssima Senhora Presidente da Repblica,
TC 005.335/2015-9
Dilma Vana Rousseff, a fim de que, caso manifeste interesse e entenda necessrio,
pronuncie-se, no prazo de 30 (trinta) dias, acerca dos seguintes indcios de
irregularidades:
9.2.1. inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal),
bem como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de
passivos da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da
dvida pblica de 2014 (item 2.3.5 do Relatrio);
dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art.
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput,
e 38, inciso IV, alnea "b", da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos
concedidos pela Caixa Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no
mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial nos
exerccios de 2013 e 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio
para cobertura de despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida nos
exerccios de 2010 a 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e
36, caput, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo
BNDES Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do
Investimento nos exerccios de 2010 a 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
9.2.5. ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal, com suas
respectivas metas, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias de 2014,
descumprindo o previsto no 2 do art. 165 da Constituio Federal (item 3.2 do
Relatrio);
do princpio oramentrio da universalidade (arts. 3, caput, da Lei 4.320/1964 e 5,
1, da Lei Complementar 101/2000), dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar
101/2000), bem como dos arts. 167, inciso II, da Constituio Federal e 32, 1, inciso
V, da Lei Complementar 101/2000, em face da execuo de despesa com pagamento de
dvida contratual junto ao FGTS sem a devida autorizao oramentria no exerccio de
2014 (item 3.3.3.7 do Relatrio);
9.2.7. extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento,
para a fonte de financiamento "Recursos Prprios - Gerao Prpria", pelas empresas
Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados S.A., Boa
Vista Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Petrobras Netherlands B.V. (PNBV); para a fonte "Recursos para Aumento do
Patrimnio Lquido - Controladora", pela empresa Telecomunicaes Brasileiras S.A.
(Telebrs); para a fonte "Operaes de Crdito de Longo Prazo - Internas", pela empresa
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE); e para a fonte "Operaes de
TC 005.335/2015-9
Crdito de Longo Prazo - Externas", pela empresa Furnas - Centrais Eltricas S.A. (item
3.3.4 do Relatrio);
9.2.8. execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas
empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), em desacordo com o disposto no
inciso II do art. 167 da Constituio Federal (item 3.3.4 do Relatrio);
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 9 da Lei Complementar
101/2000 e 51 da Lei 12.919/2013, em face da ausncia de contingenciamento de
despesas discricionrias da Unio no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando
da edio do Decreto 8.367/2014 (item 3.5.3 do Relatrio);
9.2.10. inobservncia dos princpios da legalidade e da moralidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto
fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 118
da Lei 12.919/2013, em face do condicionamento da execuo oramentria de 2014
apreciao legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto
8.367/2014 (item 3.5.3 do Relatrio);
9.2.11. inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio
Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 36,
caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986, em face da inscrio
irregular em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do Programa Minha
Casa Minha Vida no exerccio de 2014 (item 3.5.4.1 do Relatrio);
Federal), bem como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto
fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de
transaes primrias deficitrias da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao
FGTS nas estatsticas dos resultados fiscais de 2014 (item 3.5.5.2 do Relatrio);
9.2.13. existncia de distores materiais que afastam a confiabilidade de parcela
Plurianual 2012-2015 (item 4.2.34 do Relatrio).
Encerrada a sesso de apreciao do Relatrio Preliminar, o Procurador do Ministrio Pblico

junto ao TCU, Jlio Marcelo de Oliveira, e o Ministro-Substituto Andr Luis de Carvalho,
formalizaram a apresentao de novos indcios de irregularidade, sem que tais indcios integrassem
o Aviso 664-GP/TCU, de 19/6/2015, que encaminhou o Acrdo em referncia para manifestao
da Presidente da Repblica.
Em paralelo, o Ministro Relator encaminhou os novos indcios de irregularidades para anlise
da Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag), que se pronunciou pela necessidade de
abertura de novo prazo para que a Presidente da Repblica, caso manifestasse interesse e entendesse
necessrio, se pronunciasse sobre os novos fatos. Por meio de despacho, o Ministro Relator acolheu
a proposta da Semag e fixou o prazo de 15 dias para a manifestao, cuja cpia foi encaminhada
Excelentssima Presidente da Repblica mediante o Aviso 895-GP/TCU, de 12/8/2015, nos
seguintes termos:
17.1.1. Edio do Decreto 8.197, de 20/2/2014, e alteraes subsequentes, que disps
sobre a programao oramentria e financeira e fixou o cronograma mensal de
TC 005.335/2015-9
desembolso para 2014, sem considerar a manifestao do Ministrio do Trabalho e
Emprego quanto elevao de despesas primrias obrigatrias (Seguro Desemprego e
Abono Salarial), no valor de R$ 9,2 bilhes, e quanto frustrao de receitas primrias
do Fundo de Amparo ao Trabalhador, no valor de R$ 5,3 bilhes, nos termos do Ofcio
35/2014/SE-MTE, de 17/2/2014, em desacordo com os artigos 8 e 9 da Lei
Complementar n 101/2000;
17.1.2. Abertura de crditos suplementares, entre 5/11/2014 e 14/12/2014, por meio dos
Decretos No Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063,
incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio ento vigente, em
desacordo com o art. 4 da Lei Oramentria Anual de 2014, infringindo por
consequncia, o art. 167, inc. V da Constituio Federal, e com a estrita vinculao dos
recursos oriundos de excesso de arrecadao ou de supervit financeiro, contrariando o
pargrafo nico do art. 8 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em resposta ao Aviso 664-GP/TCU, de 19/6/2015, a Presidente da Repblica, representada
pelo Advogado-Geral da Unio (AGU), apresentou ao TCU as contrarrazes de defesa nos termos
das Informaes RA/01-2015, de 21/7/2015 (pea 200). A resposta ao Aviso 895-GP/TCU/2015,
por sua vez, ocorreu em 11/9/2015, mediante comunicao do AGU que aprovou a RA/02-2015
elaborada pela Consultoria-Geral da Unio (pea 227, p. 2).
Convm registrar que o Advogado-Geral da Unio atua nos autos com fundamento no art. 4,
inciso V, da Lei Complementar 73/1993, que lhe confere a competncia para apresentar as
informaes a serem prestadas pelo Presidente da Repblica, relativas a medidas impugnadoras de
ato ou omisso presidencial.
Nos documentos mencionados, explanaram-se consideraes, a ttulo de preliminares, sobre a
deciso do Tribunal, com destaque para as abordagens referentes aos princpios da legalidade e da
segurana jurdica. Em seguida, apresentaram-se os argumentos sistematizados segundo a
pertinncia temtica dos indcios de irregularidades.
A presente instruo trata, portanto, da anlise das alegaes de defesa apresentadas, pela
Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff, em face dos treze indcios de irregularidades
constantes do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, assim como daqueles objeto do despacho do
Ministro Relator encaminhado Presidente da Repblica por meio do Aviso 895-GP/TCU, de
12/8/2015. Deste modo, sero analisadas as contrarrazes relativas a todos os indcios de
irregularidades identificados ao longo do processo, totalizando quinze itens.
O sumrio a seguir apresenta a estrutura do presente captulo:
8
Anlise da Unidade Tcnica sobre as contrarrazes aos indcios de irregularidades apontados no

Relatrio Preliminar sobre a prestao de contas da Presidente da Repblica de 2014
8.1
Anlise das Preliminares
8.2
Adiantamentos concedidos pela Caixa Econmica Federal Unio

(item 9.2.2 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio)
8.3
Adiantamentos concedidos pelo FGTS e Execuo Oramentria do Programa Minha Casa Minha Vida
(itens 9.2.3, 9.2.6 e 9.2.11 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio)
8.4
Adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio

8.5
Dvida Lquida do Setor Pblico e Resultado Primrio

(itens 9.2.1 e 9.2.12 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio)
8.6
Omisso de contingenciamento quando da edio do Decreto 8.367/2014

TC 005.335/2015-9
8.7
Edio do Decreto 8.197/2014 sem considerar projees do Ministrio do Trabalho e Emprego

(item 17.1.1 do Despacho do Relator)
8.8
Abertura de crditos suplementares incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio

(item 17.1.2 do Despacho do Relator)
8.9
Execuo do Oramento de Investimento das Estatais

8.10
Ausncia de rol de prioridades e metas do PLDO 2014

8.11
Distores nos indicadores e metas do PPA

8.12
Sntese das anlises
8.13
Consideraes finais
Cumpre ressaltar que, embora a argumentao apresentada pelo AGU se desenvolva a partir
dos grupos de indcios, a anlise tcnica contempla no apenas a avaliao isolada de cada um
desses itens da defesa, mas tambm os reflexos do conjunto das irregularidades detectadas para a
administrao pblica.
Assim, as anlises sero realizadas sem perder de vista uma avaliao sistmica de tais
irregularidades, quanto observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica, conforme determina o art. 228 da Resoluo-TCU 246/2011 (Regimento
Interno do TCU).
Visando garantir o devido processo legal e a observncia ao princpio constitucional do
contraditrio e da ampla defesa, este Tribunal analisou as informaes prestadas pela Presidente da
Repblica, para verificar se as contrarrazes apresentadas eram suficientes para afastar os indcios
de irregularidades preliminarmente detectados.
Antes de adentrar na exposio dessas informaes, cumpre tecer importantes consideraes
sobre o contedo do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica, a fim de
demonstrar o embasamento normativo para as anlises efetuadas por meio desse fundamental
produto do controle externo a cargo do TCU.
Recorda-se que o art. 71 da Constituio Federal descreve as competncias exclusivas desta
Corte, sendo que o seu inciso I estabelece: apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente
da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar do seu
recebimento.
O art. 59 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), ao tratar da
fiscalizao da gesto fiscal, atribui ao Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos
Tribunais de Contas, e ao sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, a
incumbncia de fiscalizar o cumprimento daquela norma, com nfase nos seguintes pontos, entre
outros: atingimento das metas previstas na lei de diretrizes oramentrias e limites e condies para
realizao de operaes de crdito e inscrio em restos a pagar.
Para alm dessa competncia concorrente, o 1 do art. 59 da LRF confere aos Tribunais de
Contas a competncia privativa de alertar os poderes quando constatarem a possibilidade de, ao
final de um bimestre, a realizao da receita no comportar o cumprimento das metas de resultado
primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO, e, consequentemente,
houver necessidade de limitao de empenho e movimentao financeira. Entre outras situaes
especificadas neste dispositivo, deve-se emitir alerta, tambm, quando identificados indcios de
irregularidades na gesto oramentria.
TC 005.335/2015-9
A Lei 8.443/1992, Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, refora a competncia da
Corte para apreciar as contas do Presidente da Repblica, na forma estabelecida no Regimento
Interno. Conforme o pargrafo nico do art. 36, essas contas consistem nos balanos gerais da
Unio e no relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a
execuo dos oramentos de que trata o 5 do art. 165 da Constituio Federal (grifo nosso).
O art. 73 da Lei 9.394/1996 e o art. 37 da Lei Complementar 141/2012 tambm estabelecem

que os rgos fiscalizadores examinaro, prioritariamente, na referida prestao de contas anual, o
cumprimento dos percentuais mnimos de educao e sade, respectivamente.
Ao regulamentar o art. 36 da Lei Orgnica, o Regimento Interno do TCU (RITCU), aprovado
pela Resoluo-TCU 246/2011, em seu art. 228 dispe que o parecer prvio deve ser conclusivo no
sentido de exprimir se as contas prestadas pelo Presidente da Repblica representam
adequadamente as posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial ao final do exerccio, e,
tambm, sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a administrao
pblica. Por sua relevncia, reproduz-se a seguir os 1 e 2 daquele artigo:
1 O parecer prvio conter registros sobre a observncia s normas constitucionais,
legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes
realizadas com recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei
oramentria anual.
2 O relatrio, que acompanhar o parecer prvio, conter informaes sobre:
I o cumprimento dos programas previstos na lei oramentria anual quanto
legitimidade, eficincia e economicidade, bem como o atingimento de metas e a
consonncia destes com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias;
II o reflexo da administrao financeira e oramentria federal no desenvolvimento
econmico e social do Pas.
III - o cumprimento dos limites e parmetros estabelecidos pela Lei Complementar
n 101, de 4/5/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal. (grifo nosso)
Observa-se, assim, que a resoluo em tela detalha o contedo do parecer e do relatrio que o
acompanha, conforme autorizado pelo art. 36 da Lei 8.443/1992. Os trechos em destaque
demonstram que a anlise contida no Relatrio e Parecer Prvio sobre a prestao de contas da
Presidente da Repblica no se restringe execuo da Lei Oramentria Anual. A avaliao deve
contemplar a conformidade dessa execuo com o contedo do plano plurianual e da lei de
diretrizes oramentrias, alm da observncia das regras da LRF.
A previso de emisso de parecer prvio conclusivo pelos Tribunais de Contas veio com a
edio da LRF em 2000, que assim estabelece em seu art. 57. Oportuno destacar o fundamento do
Projeto de Decreto Legislativo 373/1997, que dispe sobre a prestao de contas do exerccio de
1999, ocasio em que o relator, deputado Paulo Gouveia, registra que o Parecer de 1991 no foi
conclusivo, nos seguintes termos:
o Parecer prvio referente ao exerccio de 1991 no foi conclusivo. Ao invs de
recomendar a aprovao ou a rejeio das contas, aquele Tribunal informou que elas
"esto em condies de serem julgadas pelo Congresso". Este fato levantou muita
polmica e contestaes dentro do Congresso, tendo gerado discordncias entre os
Ministros do prprio Tribunal.
Seguindo essa dico, o Acrdo 1.338/2014-TCU-Plenrio, que aprovou o parecer prvio da
prestao de contas do exerccio de 2013, foi conclusivo no sentido de registrar que as contas
estavam em condies de serem aprovadas pelo Congresso Nacional com ressalvas.
TC 005.335/2015-9
Destarte, para efetuar as anlises empreendidas ao longo deste Relatrio, o Tribunal se firmou
na LRF, na sua Lei Orgnica e em seu prprio regimento interno, que se coaduna com o teor das
normas superiores retromencionadas.
Ademais, esclarece-se que no h bice para que o Tribunal fiscalize o cumprimento da LRF,
conforme essa norma determina, no mbito do Relatrio e Parecer Prvio sobre a prestao de
contas da Presidente da Repblica. Ao contrrio, justamente por se tratar de um diagnstico
sistmico do desempenho e da conformidade da gesto pblica do ente da Federao, entende-se
por fundamental que o cumprimento das regras da LRF seja abordado nesse processo do controle
externo.
Nesse sentido, cumpre mencionar o art. 7 da Resoluo-TCU 142/2001, que disps sobre as
competncias atribudas ao TCU pela LRF, in verbis:
As constataes pertinentes Lei de Responsabilidade Fiscal devem integrar o
relatrio sobre as contas previstas no art. 71, inciso I, da Constituio Federal do
exerccio a que se referem, ainda que os respectivos processos encontrem-se pendentes
de julgamento, a fim de subsidiar a emisso dos pareceres previstos no art. 56, caput, da
LRF. (grifo nosso)
Para alm disso, convm recordar o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal, que
define quem est sujeito prestao de contas: qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
A leitura atenta desse dispositivo aponta para a concluso de que a prestao de contas no se
restringe aos aspectos estritamente oramentrios, haja vista o dever de prestar contas sobre a
utilizao de recursos pblicos em geral, no apenas os includos na pea oramentria.
No mesmo sentido, o 1 do art. 228 do Regimento Interno do TCU, reproduzido
anteriormente, exige registro no parecer prvio com relao ao cumprimento das normas
constitucionais, legais e regulamentares nas demais operaes realizadas com recursos pblicos
federais.
Desse modo, conforme explicitado, encontra-se bem delimitado o contedo deste Relatrio,
baseado em normas constitucionais, legais e regulamentares. Com efeito, desde a publicao da
LRF, o TCU tem cumprido com esse encargo que lhe foi atribudo pela lei complementar, inclusive
com verificaes e anlises no mbito do Relatrio sobre a prestao de contas da Presidente da
Repblica. Sendo assim, no h inovao na abordagem da avaliao realizada sobre o exerccio de
2014.
No demais esclarecer que a incluso de irregularidades identificadas no mbito do
TC 021.643/2014-8 cumpre o disposto no art. 7 da Resoluo-TCU 142/2001, j reproduzido, que
determina a incluso de constataes pertinentes LRF no Relatrio sobre a prestao de contas da
Presidente da Repblica, ainda que o respectivo processo no esteja julgado.
Feitas essas consideraes, passa-se para a anlise das contrarrazes da Presidente da
Repblica. Nas prximas sees sero apresentados os argumentos constantes do expediente
enviado pelo AGU e as anlises e concluses desta Unidade Tcnica acerca dos itens do Acrdo
1.464/2015-TCU-Plenrio e dos itens 17.1.1 e 17.1.2 do despacho do Ministro Augusto Nardes, de
12/8/2015, constante do TC 005.335/2015-9.
TC 005.335/2015-9
8.1 Anlise das preliminares

8.1.1 Das Alegaes do Advogado-Geral da Unio
Em sntese, o Advogado-Geral da Unio discorre sobre quatro questes preliminares. A
primeira diz respeito ao contraditrio e ampla defesa consagrados na Constituio de 1988 e na
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, com a fixao do prazo e oportunidade para a
apresentao de contrarrazes pela Presidente da Repblica. Esclarece que as contrarrazes
apresentadas inicialmente se limitam aos treze itens do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio. Nessa
mesma vertente, destaca que a Administrao Pblica est pronta para prestar quaisquer outros
esclarecimentos que se fizerem necessrios avaliao da prestao de contas e registra:
caso outros pontos de elucidao, luz da compreenso da egrgia Corte, sejam
necessrios, podero e devero ser solicitados Administrao Pblica, que no se
furtar de prontamente atend-los em tempo e modo adequados, colaborando com a
proposta de oferecer deliberao do Congresso Nacional a melhor anlise sobre o
tema, que contemple as preocupaes do rgo de controle externo e do prprio gestor
pblico.
O segundo ponto da preliminar diz respeito ao princpio da legalidade na Administrao
Pblica e sua fiel observncia na prestao de contas da Presidente da Repblica referentes a 2014.
Em relao ao tema, o Advogado-Geral da Unio assevera que a legalidade instrumento essencial
para a boa interpretao de condutas, sendo vedada a distoro ou mesmo a construo de
interpretaes novas que busquem em dado momento conferir aparncia de ilegal quelas
condutas que sempre foram recepcionadas pela legalidade.
Alega que a construo e a apresentao das contas governamentais, ao longo dos anos, no
pode servir de lastro para que se construa pticas novas de anlise tendo por sustentao o mesmo
pilar normativo de dcadas, sob pena de desvirtuar o conceito de legalidade esculpido na
Constituio da Repblica.
Rechaa interpretaes contempladas no Relatrio Preliminar das Contas do Governo sobre a
inobservncia do princpio constitucional da legalidade que, de acordo com sua argumentao, no
se apura. Reconhece, todavia, a possibilidade de evoluo nas concepes e compreenses sobre
determinados parmetros legais.
Como terceiro aspecto preliminar, o Advogado-Geral da Unio recusa a abordagem tcnica
das Contas de 2014, apontadas pelo Tribunal como no fidedignamente construdas sob os
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel, na medida em que,
na sua avaliao, os apontamentos firmados no foram materialmente delineados, tornando sua
aferio quase intangvel.
Sobre esse ponto, alega que o leque aberto de tipificao a ser objeto de manifestao
consubstanciada nas informaes torna inalcanvel, na sua viso, a totalidade dos argumentos a
serem colocados para afastar um suposto descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao
mesmo tempo em que dificulta, sobremaneira, a oportunidade de defesa, alegando que a invocao
do princpio teria sido feita de maneira aberta, sem apontar de forma mais clara e direta o
comportamento prescrito em lei que teria sido violado.
Aduz que as leis de oramento (LDO e LOA em especial) devem ser aprovadas como
condio especial e essencial da boa execuo dos recursos pblicos em determinado exerccio.
Nessa esteira, registra que a LOA uma projeo entre receitas e despesas, cabendo ao governante
ponderar, sem se afastar de outro princpio constitucional que o da continuidade do servio
TC 005.335/2015-9
pblico, a forma e o momento adequado para corrigir distores frente a metas potencialmente no
alcanadas, sempre que entender necessrio, para se adequar do ponto de vista oramentrio e
financeiro.
O Advogado-Geral da Unio tambm afirma, de modo peremptrio, que o oramento de 2014

se mostrou adequadamente aplicado e que o Pas chegou a bom termo na sua execuo financeira,
inclusive com o cumprimento da meta ajustada.
Assim sendo, na sua viso, somente seria possvel caracterizar uma hipottica falta de
responsabilidade na gesto fiscal caso a ao governamental no fosse precedida de propostas
planejadas e dentro dos limites e das condies institucionais ou mesmo que se pudesse vislumbrar
um desequilbrio tal ao final do exerccio fiscal, sem que medidas legislativas fossem levadas a
efeito para que as contas se encerrassem com normalidade.
Para finalizar, a quarta preliminar aborda o princpio da segurana jurdica. Traz, a ttulo de
argumentao, uma vasta jurisprudncia do STF sobre segurana jurdica de matrias diversas,
ainda que nenhuma se refira aplicao das disposies da LRF nos quinze anos de sua vigncia.
Aduz que, caso o Tribunal adote, em relao ao exerccio de 2014, posicionamento diverso do
adotado em exerccios anteriores, estar em contradio com o postulado da segurana jurdica, da
boa-f objetiva e da proteo da confiana, enquanto expresses do Estado Democrtico de
Direito, na medida em que interfere diretamente na certeza do direito e estabilidade das relaes
jurdicas.
Invoca, para tanto, a regulamentao do princpio da segurana jurdica pela Lei do Processo
Administrativo (Lei 9.784/1999), editada para combalir prtica, at ento costumeira, em alguns
rgos administrativos de mudar a orientao de determinaes normativas.
Ademais, entende que qualquer determinao a ser exarada pelo Tribunal deve
necessariamente dispor acerca da modulao temporal dos seus efeitos, a fim de alcanar to
somente situaes futuras.
8.1.2 Da Anlise de Mrito pela Unidade Tcnica

Contextualizao do Resultado Fiscal de 2014
Um dos pontos centrais das Contas do Governo referentes ao exerccio de 2014 diz respeito
anlise da gesto frente aos resultados fiscais verificados no exerccio. Essa anlise ser feita
cotejando as metas e objetivos fixados pela Lei 12.919/2013 (Lei de Diretrizes Oramentrias para
2014), com os nmeros divulgados oficialmente pelo Banco Central do Brasil, publicaes dos
Relatrios de Avaliao de Metas Fiscais e fiscalizaes realizadas pelo Tribunal.
A LDO/2014 estabeleceu, em anexo especfico, metas fiscais com o seguinte propsito:
O objetivo primordial da poltica fiscal do governo promover a gesto equilibrada dos
recursos pblicos, de forma a assegurar a manuteno da estabilidade econmica e o
crescimento sustentado e socialmente justo. Para isso, atuando em linha com as polticas
monetria, creditcia e cambial, o governo procura criar as condies necessrias para a
queda gradual do endividamento pblico lquido em relao ao PIB, a reduo das taxas
de juros e a melhora do perfil da dvida pblica.
Ainda de acordo com o Anexo de Metas Fiscais, foram estabelecidas metas de resultado
primrio no intento de garantir as condies econmicas necessrias para a manuteno do
crescimento sustentado, o que inclui a sustentabilidade intertemporal da dvida pblica.
TC 005.335/2015-9
Para o alcance desses objetivos, foram projetados indicadores macroeconmicos que no se
confirmaram ao longo do exerccio, tais como: crescimento real do PIB da ordem de 4,5%, mdia
de Taxa Selic Efetiva de 7,28% e Cmbio em R$ 2,06 em dezembro de 2014.
A meta de superavit primrio do Governo Central foi originalmente fixada em R$ 116,1

bilhes (2,15% do PIB estimado), podendo ser reduzida em at R$ 67 bilhes em razo das
dedues dos gastos com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e as desoneraes
tributrias. Tambm foram estabelecidos, a ttulo de meta, deficit nominal de R$ 25,7 bilhes e
montante da dvida lquida em R$ 1,09 trilho. Esses foram os indicadores que devem ser
considerados no perodo referente aos cinco primeiros bimestres.
O levantamento sobre as projees de indicadores macroeconmicos adotados pelo Governo
Federal, objeto do TC 020.367/2014-7, indicou discrepncias agudas em relao aos ndices
praticados pelo mercado, o que constitui fator de comprometimento da credibilidade da poltica
fiscal. O confronto entre as metas e projees constantes da LDO/2014 e os indicadores verificados
comprova a pertinncia e a oportunidade da fiscalizao realizada pelo TCU.
Indicadores
Metas Fixadas pela Lei 12.919/2013

para 2014
Resultado Primrio Ajustado1
Resultado Fiscal
em 2014
Superavit - R$ 49,1 bilhes
Deficit - R$ 22,4 bilhes
R$ 1,09 trilho
R$ 1,2 trilho
Projees LDO/2014
Indicadores Verificados
6,50%
6,41%
Taxa Selic Efetiva
7,28%
11,65%
Cmbio
R$ 2,06
R$ 2,66
4,5%
0,14%
Resultado Nominal
Dvida Lquida do Governo
Federal
Indicadores
IPCA (limite superior da meta)
Crescimento do PIB
Fonte: Anexo de Metas Fiscais (Anexo IV da Lei 12.919/2013) e Nota para Imprensa do Banco Central
Nota (1) resultado primrio ajustado: corresponde meta fixada em R$ 116,1 bilhes, deduzido o
montante-limite de at R$ 67 bilhes a ttulo de despesas com o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e desoneraes tributrias, conforme definido no Anexo IV da LDO/2014
Nota (2) Meta fixada pelo Banco Central em 4,5% 2%
A anlise do referido processo foi levada ao Relatrio Preliminar sobre as contas prestadas
pela Presidente da Repblica de 2014 e seus nmeros evidenciam que a conduo da poltica fiscal
se distanciou, de forma singular, dos pressupostos da gesto responsvel no sentido de assegurar
uma trajetria sustentvel da dvida pblica; de fato, o saldo da dvida lquida federal no
encerramento do exerccio ficou 10,09% acima da meta fixada pela LDO/2014.
Um dos pr-requisitos bsicos para a sustentabilidade da dvida a gerao sistemtica de
superavits primrios, o que no foi alcanado no exerccio em anlise. Esse resultado demonstra
mudana substancial da conduo da poltica fiscal que vai de encontro a premissas e objetivos da
poltica econmica nacional, de modo diametralmente oposto exigncia do art. 4, 2, inciso II,
da LRF.
As implicaes desse quadro, de evidente deteriorao das contas pblicas, podem acarretar
srios danos para a nao, a exemplo do risco de reduo do grau de investimento do Brasil como,
alis, infelizmente, j ocorreu agora no ano de 2015 aumento das taxas de juros e de desemprego,
e, principalmente, a inviabilizao do crescimento sustentvel da economia.
A srie dos ltimos cinco anos, a partir de dados divulgados na Nota de Imprensa do Banco
Central, tambm demonstra o carter singular do desequilbrio fiscal de 2014. Cumpre ressaltar que,
dada a metodologia de apurao, os valores positivos no contexto da tabela significam deficits,
TC 005.335/2015-9
enquanto os valores negativos referem-se a superavits.

Resultado Fiscal apurado pelo Banco Central
R$ milhes
Correntes
Descrio dos
Resultados
2010
Fluxo
2011
% PIB
Fluxo
2012
% PIB
2014
% PIB
Fluxo
I. Nominal
46.171
1,22%
87.173
2,10%
62.386
1,42%
110.753
2,29%
273.322
5,32%
1.1 Governo Central
45.785
1,21%
87.518
2,11%
61.182
1,39%
110.555
2,28%
271.542
5,29%
1.2. Estatais federais
386
0,01%
-345
-0,01%
1.204
0,03%
198
0,00%
1.780
0,03%
II. Primrio
-78.099 -2,07%
-93.614
-2,26%
-85.030 -1,94%
-74.747
-1,54%
22.480
0,44%
2.1. Governo Central
-78.723
-2,09%
-93.035
-2,25%
-86.086
-1,96%
-75.291
-1,55%
20.472
0,40%
2.2. Estatais federais
624
0,02%
-579
-0,01%
1.056
0,02%
544
0,01%
2.008
0,04%
PIB acumulado no ano
3.770.08
5
4.143.01
3
Fluxo
2013
4.392.09
4
4.844.81
5
% PIB
Fluxo
% PIB
5.133.86
6
Fonte: Nota para Imprensa Publicada pelo Banco Central do Brasil; 30/1/2015
Nota: Os valores positivos no contexto da tabela significam deficits, enquanto os valores negativos referem-se a
superavits
Resultado Fiscal 2010 a 2014
5.32
5.5
250,000
4.5
200,000
3.5
150,000
2.28
2.5
2.10
Resultados Primrio e Nominal em R$ milhes
100,0001.39
1.22 1.5
50,000
0.44
-0.5
Resultados Primrio e Nominal como % do PIB
0.5
12345
-1.54
-2.07
-2.26
-50,000
-1.94-1.5
-100,000
Resultado P rimrio
Resultado Nominal % P IB
-2.5
Result ado Nominal
Resultado Primrio %PIB
TC 005.335/2015-9
Nota: Os valores positivos no contexto do grfico significam deficits, enquanto os valores negativos referem-se a
superavits
Quando se comparam os perodos iniciais e finais da srie, nota-se que a soma dos deficits
nominais do Governo Central e estatais federais passou de 1,22% do PIB (R$ 46,2 bilhes) em 2010
para 5,32% do PIB (R$ 273,3 bilhes) em 2014. A deteriorao tambm se verifica quanto aos
resultados primrios, que saiu do patamar superavitrio de 2,07% do PIB (R$ 78,1 bilhes) em
2010, contra um deficit de 0,44% do PIB (R$ 22,4 bilhes) em 2014, o nico caso verificado na
trajetria dos ltimos cinco anos.
O resultado negativo em 2014 revela-se ainda mais grave quando comparado ao verificado no
ano imediatamente anterior. Os deficits nominais passaram de 2,29% do PIB (R$ 110,7 bilhes)
para 5,32% do PIB (R$ 273,3 bilhes), um incremento de 147% em valores nominais. O resultado
primrio, que em 2013 foi superavitrio em 1,54% do PIB (R$ 74,7 bilhes), fechou o exerccio
passado deficitrio em 0,44% do PIB (R$ 22,5 bilhes).
Essa realidade fiscal tem reflexos em indicadores que afetam diretamente a poltica
macroeconmica. A comparao das sries histricas da taxa Selic e da taxa de juros implcita da
dvida do Governo Federal e Banco Central, que mensura o que se convencionou denominar de
grau de carregamento da dvida, traduz os efeitos do descumprimento das metas fiscais em 2014.
Taxas de juros 2000 a 2015
34.1%
23.0%
20.1%
19.9%
19.8%
19.7%
21.90%
24.6%
19.1%
18.00%
17.34%
16.7%
16.32%
15.6%
14.4%
13.9%
13.19% 12.9%
11.65%
11.18% 13.66% 10.66%
10.90% 9.90%
9.3%
8.65%
7.14%
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Taxa de Juros Implcita
2012
2014
14.25%
2016
Taxa Selic a.a
Fonte: Banco Central (Histrico das taxas de juros COPOM)

Nota: Taxa de juros implcita de 2015 refere-se ao ms de junho e a Taxa Selic refere-se meta fixada em
29/07/2015
A taxa de juros implcita, quando comparada com os nmeros de 2010, apresentou variao
de 77%, enquanto a taxa Selic variou apenas 9,28%. Como se sabe, os principais fatores que
aumentam a taxa de juros implcita so os baixos resultados primrios (deficitrio em 2014) e,
eventualmente, a variao cambial ou ajustes patrimoniais e metodolgicos. A elevao da taxa de
juros implcita que assume trajetria ascendente a partir de 2012 tambm reflexo do aumento
expressivo de concesses de crdito do Tesouro Nacional a bancos pblicos por meio da emisso de
ttulos pblicos, cujo saldo passou de R$ 10,7 bilhes ao final de 2008, quando a prtica se
acentuou, para R$ 514 bilhes em 2014, dos quais 98% referem-se ao BNDES, segundo dados
TC 005.335/2015-9
consignados nos relatrios de gesto fiscal da Unio.

Impacto dos Emprstimos do Tesouro Nacional a Bancos Pblicos sobre a Dvida Mobiliria
Federal
21.0%
14.2%
13.6%
15.2%
11.2%
2007
0.6%
0.4%
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fonte: Demonstrativos da Dvida Consolidada Relatrios de Gesto Fiscal (2008/2014)
Todos esses fatores contriburam para o quadro de deteriorao fiscal, que resultado da
inobservncia de regras restritivas voltadas para a limitao de gastos em nvel prudente e a
preveno de desequilbrios estruturais nas contas pblicas, em especial as previstas nos arts. 8 e 9
da LRF.
As informaes acima apresentadas, cujas fontes so documentos produzidos pelo Poder
Executivo Federal, principalmente o Banco Central do Brasil, demonstram a atipicidade do ano de
2014, com relao aos exerccios anteriores. Nesse cenrio fiscal, no possvel concluir, como
pretendem as contrarrazes apresentadas pelo Advogado-Geral da Unio, que a gesto das finanas
pblicas federais em 2014 foi devidamente pautada pelos princpios insculpidos na Lei de
Responsabilidade Fiscal. Ademais, como ser demonstrado em tpicos adiante, essa gesto no
seguiu tambm dispositivos especficos das normas constitucionais e legais que regem a
administrao oramentria e financeira.
Do Princpio da Legalidade
Outra alegao apresentada pelo Advogado-Geral da Unio diz respeito ao princpio da
legalidade na Administrao Pblica e a sua fiel observncia na prestao de contas da Presidente
da Repblica.
Preliminarmente, cumpre anotar que, embora o STF no tenha apreciado o mrito da Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2.238, que questiona vrios dispositivos da Lei
Complementar 101/2000, fato que, ao apreciar o pedido de liminar, em agosto de 2007, o Plenrio
da Corte Suprema no suspendeu qualquer dos dispositivos da norma geral de finanas pblicas que
baseiam a anlise das Contas do Governo de 2014, sinalizando claramente para a presuno de
constitucionalidade dos respectivos comandos, notadamente os arts. 8, 9, caput e 1 e 2, 29, 36
e 38.
Em segundo lugar, e possivelmente o mais importante, a prestao de contas da Presidente da
Repblica deve ser apreciada na forma estabelecida no Regimento Interno do Tribunal, segundo o
disposto no art. 36 da Lei 8.443/1992. Conforme consignado na introduo prvia e aqui
TC 005.335/2015-9
reproduzido em benefcio da melhor compreenso possvel, o Regimento Interno do TCU, por sua
vez, estabelece em captulo especfico disciplina acerca da prestao de contas anual da Presidente
da Repblica, nos termos do art. 228 j transcrito.
Para alm do amparo na Lei Orgnica do TCU, esses dispositivos encontram respaldo no art.
73, caput, c/c art. 96, inciso I, alnea a da Magna Carta, os quais conferem ao TCU em simetria
com os Tribunais do Poder Judicirio a competncia privativa para dispor sobre seu regimento
interno, que deve ser elaborado com observncia das normas de processo e das garantias
processuais das partes.
Ademais, so inmeras as fiscalizaes realizadas pelo TCU nos 15 anos de vigncia da LRF,
com a manifestao dos rgos dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e
Gesto, abrangendo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e o Banco Central do Brasil, em que
foram discutidos conceitos sobre operaes de crdito e suas vedaes, com considervel consenso
no que tange interpretao dos dispositivos discutidos, em especial os conceitos de operao de
crdito. Merecem citao os Acrdos 1.563/2005-TCU-Plenrio, 1.573/2006-TCU-Plenrio,
451/2009-TCU-Plenrio, 806/2014-TCU-Plenrio.
Por outro lado, as vedaes previstas na LRF sobre operaes de crdito no passam nem
nunca passaram ao largo do domnio do Ministrio da Fazenda, eis que ao rgo compete, por fora
do art. 32 da LRF, verificar o cumprimento dos limites e condies relativos realizao de
operaes de crdito de cada ente da Federao, inclusive a Unio.
Para tanto, deve o Ministrio da Fazenda verificar, dentre vrios aspectos exigidos pela Lei
Complementar, a observncia de todas as restries estabelecidas pela LRF, merecendo destaque as
vedaes e demais condies impostas pelos arts. 33 a 38.
As restries fixadas peremptoriamente pela norma geral de finanas pblicas, que no caso
das operaes de crdito devem ser igualmente aplicadas a todos os entes da Federao, foram
concebidas num ambiente de total falta de disciplina fiscal e com longa experincia de financiar
deficits pblicos a partir do uso indiscriminado dos bancos pblicos.
Nesse sentido, no h como prosperar a alegao do Advogado-Geral da Unio que aponta a
hiptese de distoro ou mesmo construo de interpretaes novas que busquem em dado
momento conferir aparncia de ilegalidade, como se a fiscalizao do TCU que resultou no Acrdo
825/2015-TCU-Plenrio fosse o primeiro caso de verificao do cumprimento das condies
fixadas pela LRF para fins de configurao de desvios na execuo oramentria e financeira no
conceito de operaes de crdito.
Pode ser possvel compreender que municpios brasileiros, dos quais mais de 90% tm
populao inferior a 50 mil habitantes e baixo ndice de desenvolvimento econmico, aleguem
dificuldade no domnio dos conceitos jurdico-econmico-financeiros de operaes de crdito no
contexto da norma geral de finanas pblicas. Difcil aceitar, contudo, a alegao de que a
Presidente da Repblica, com assessoramento direto dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento
e do Banco Central do Brasil, no tenha se informado acerca dos efeitos de ordem oramentria,
econmica e financeira dos pagamentos, nas respectivas datas fixadas no calendrio mensal, de
despesas expressivas de responsabilidade direta da Unio (como bolsa-famlia e segurodesemprego) sem afetao das disponibilidades do Tesouro Nacional, tampouco de qualquer
impacto na programao financeira e cronograma mensal de desembolso, cujos atos normativos so
de sua responsabilidade direta.
Ademais, as operaes evidenciadas e apreciadas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio tm
reflexos incontestveis na apurao do resultado fiscal de 2014, alterando artificiosamente a
TC 005.335/2015-9
programao financeira e o cronograma mensal de desembolso, alm de comprometer,
sobremaneira, o alcance das metas bimestrais, como ser demonstrado.
No se trata, pois, de evoluo nas concepes e compreenses sobre o art. 36 da LRF. Fato
que o dispositivo em tela probe, peremptoriamente, que uma instituio financeira possa financiar
o ente da Federao ao qual esteja vinculada, sem que a redao do dispositivo permita qualquer
dvida, ainda mais na esfera federal.
At porque, tal proibio constitui um dos pilares do Programa de Estabilidade Fiscal (PEF)
delineado pelo prprio Governo Federal na dcada de noventa e que resultou na LRF, a qual
qualifica como operao de crdito e veda expressamente o uso de bancos pblicos para
financiamento de deficits.
De acordo com o magistrio de Weder de Oliveira (Curso de Responsabilidade Fiscal,
Volume I, ed. 1, Belo Horizonte/Editora Frum, 2013, p. 46-47), o eixo de elaborao do projeto de
lei complementar previsto no art. 163 da Carta Poltica foi o estabelecimento de um regime de
gesto fiscal responsvel, um dos inmeros aspectos das finanas pblicas.
Dentre os princpios fundamentais explicitados no art. 6 do projeto mencionado nas lies do
autor, merecem destaque para a compreenso do quadro fiscal de 2014: i) a preveno de deficits
imoderados; ii) a limitao de gastos continuados a nvel prudente; iii) a preveno de
desequilbrios estruturais nas contas pblicas; e iv) a adoo de processo permanente de
planejamento da atuao estatal.
Quis o legislador complementar com essas medidas conter as solues artificiosas com o
propsito de criar alternativas imprprias para as restries de receita pblica visando custear
polticas expansivas de gasto sem cobertura oramentria, prtica bastante comum no perodo
anterior LRF, em especial em anos eleitorais. Por assim ser, suas regras so, em boa medida,
proibitivas de condutas relacionadas a excessos de gastos e dvidas, conhecidas como regras do tipo
no fazer, especialmente no que se refere ao captulo do endividamento pblico disciplinado nos
artigos 32 a 38, ponto-chave da norma geral.
Os objetivos da LRF, diz Weder de Oliveira (2013), qualificam-se como macroeconmicos,
financeiros e oramentrios. Visam preveno de deficits imoderados e recorrentes (na
expresso da mensagem ministerial) e ao controle da dvida pblica.
O propugnado equilbrio intertemporal das finanas pblicas encontra expresso
normativa no 1 do art. 1, explicitado como pressuposto da responsabilidade fiscal, alicerada na
ao planejada e transparente em que se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o
equilbrio das contas pblicas. Para garantir esse equilbrio, a LRF exige o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies fiscais, considerados o
ncleo da gesto fiscal responsvel.
Nesse contexto, no poderia o Congresso Nacional, ao estabelecer as normas gerais sobre
finanas pblicas com amparo no art. 163, inciso I, da Constituio da Repblica, fixar restries ao
uso de bancos pblicos para financiar deficit apenas para os estados e municpios, pois tratamento
diferenciado desse tipo padeceria de vcio de inconstitucionalidade, diante da inexistncia de razo
para conferir tratamento diferenciado Unio to somente.
Trata-se de normas gerais que, sob o ngulo teleolgico, reportam-se ao interesse prevalecente
na organizao federativa, de acordo com as lies de Weder de Oliveira (2013, p. 1.089-1.090), ao
citar o magistrio de Tcio Sampaio Ferraz, segundo o qual constitui norma geral toda temtica que
extravase o interesse circunscrito de uma unidade da Federao ou porque comum ou porque
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envolve tipologias, conceituaes que, se particularizadas num mbito autnomo, engendrariam
conflitos ou dificuldades no intercmbio nacional.
No possvel admitir que, diante da necessidade de uniformizao dos interesses federativos

comuns, o legislador complementar permitiria que a Unio e apenas a Unio pudesse lanar
mo das instituies financeiras federais para pagar em dia suas despesas oramentrias de forma
acentuada em ano eleitoral e pr-eleitoral.
Nada na ordem jurdica admitiria discriminao dessa natureza, em especial com os EstadosMembros, que igualmente mantm instituies financeiras sem que possam lanar mo de suas
disponibilidades para cobertura de deficit de ordem oramentrio-financeira, ainda que
momentneo.
Da Fidedignidade das Contas de 2014 e do Princpio da Continuidade do Servio Pblico
No terceiro eixo das alegaes, o Advogado-Geral da Unio recusa o entendimento do
Tribunal de que as contas de 2014 no se afiguram fidedignas. Aduz, ainda, que a LOA uma
projeo entre receitas e despesas, cabendo ao governante ponderar, sem se afastar de outro
princpio constitucional que o da continuidade do servio pblico, a forma e o momento
adequado para corrigir distores frente a metas potencialmente no alcanadas, sempre que
entender necessrio, para se adequar do ponto de vista oramentrio e financeiro. Nessa marcha,
afirma que o oramento de 2014 se mostrou adequadamente aplicado e que o Pas chegou a bom
termo na sua execuo financeira, inclusive com o cumprimento da meta ajustada.
Sobre a fidedignidade das contas de 2014, restar materialmente demonstrada nos tpicos
seguintes a inobservncia dos princpios e regras constitucionais e legais que regem a administrao
pblica, em especial a responsabilidade da gesto fiscal, o que no permite atestar a fidedignidade
das contas do referido exerccio.
A execuo financeira de parte considervel de despesas prprias da Unio margem da
programao financeira e do cronograma mensal de desembolso - mediante pagamento, nos
respectivos prazos, pelos bancos pblicos federais sem que houvesse o imediato repasse do Tesouro
Nacional das importncias devidas, a despeito das reiteradas cobranas das instituies financeiras,
um dos fatores que no permite considerar fidedignas as contas de 2014.
Soma-se a isso a falta de registro dessas obrigaes financeiras nas estatsticas fiscais e nos
demonstrativos oficiais da dvida da Unio, violando normas comezinhas alusivas transparncia
positivada no contexto da LRF.
Tambm no verdade que haja leque aberto de tipificao que possa dificultar a
oportunidade de defesa, tampouco se verifica invocao do princpio de forma aberta, sem apontar
de forma mais clara e direta o comportamento prescrito em lei que teria sido violado. Cabe lembrar
que aquela Advocacia teve acesso ao texto completo do Relatrio Preliminar, alm da listagem de
indcios de irregularidades constantes do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio. No referido relatrio
est detalhado o embasamento legal para as dissonncias apontadas naquela deciso da Corte de
Contas. Em apenas trs dos treze itens do acrdo, a fundamentao se baseou somente em
princpios constitucionais e legais. Ainda assim, deve-se recordar que, embora haja margem de
interpretao quando se trata de princpios, tal circunstncia no deve ser utilizada como amparo
para o seu descumprimento pela administrao pblica. De todo modo, o presente captulo tambm
identifica, claramente, os dispositivos violados, conforme ser relatado nos tpicos seguintes.
No que se refere ao princpio da continuidade do servio pblico, tal alegao no merece
prosperar. Primeiro, para que a gesto fiscal seja, de fato, responsvel, necessrio seguir risca o
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passo a passo definido peremptoriamente no texto da LRF, devendo-se dispensar especial cuidado
no processo de elaborao e edio dos normativos que aprovam e atualizam a programao
financeira e o cronograma mensal de desembolso.
Dois so os objetivos desses instrumentos de gesto fiscal: garantir recursos para a execuo
das despesas e evitar eventuais insuficincias financeiras. Trata-se de mecanismo de controle que
tem como foco no apenas a programao anual, mas tambm o fluxo de caixa quanto execuo
oramentria, de forma a evitar o irrealismo oramentrio, que marcou as gestes pblicas no
perodo que antecedeu a LRF.
Em complemento, a LRF institui procedimento para que os ajustes nos valores da despesa
autorizada sejam tempestivamente programados e efetivamente implementados quando ainda so
possveis, ou seja, enquanto no ocorrer a gerao das despesas, mediante contingenciamento. Com
vistas a garantir o realismo oramentrio, a cada dois meses, deve-se projetar a evoluo da
execuo financeira para o final do exerccio.
Em segundo lugar, o administrador e isto vale para qualquer Poder e rgo autnomo no
livre para ponderar ou decidir, de acordo com sua convenincia e oportunidade, o momento
adequado para corrigir distores frente a metas potencialmente no alcanadas do ponto de vista
oramentrio e financeiro. Pode, no mximo, frente necessidade de conter gastos, decidir quais
despesas desprovidas de carter obrigatrio devero ser contingenciadas.
o art. 9 da LRF que determina, no faculta, ao gestor responsvel pela execuo dos
oramentos fiscal e/ou da seguridade social a adoo de limitao de empenho e movimentao
financeira sempre que, ao final de um bimestre, for verificado que a realizao da receita, apurada
com realismo e cotejando com a programao financeira e do cronograma mensal de desembolso,
poder no comportar o cumprimento das metas fiscais estabelecidas em anexo especfico e
segundo critrios definidos na LDO, no segundo a vontade do Chefe de Poder, in casu, o
Executivo.
Para Weder de Oliveira (2013, p. 754), o contingenciamento o mais efetivo instrumento
de controle fiscal, definido como procedimento obrigatrio de acompanhamento bimestral das
previses e realizaes de receitas e despesas, ancorado em objetivo bem definido: avaliar se a meta
de resultado fiscal definida na LDO (resultado primrio ou nominal) ser alcanada. Ainda
segundo o autor, trata-se de procedimento obrigatrio a ser seguido no caso de constatao de risco
de no cumprimento da meta, no de procedimento discricionrio dos titulares dos Poderes e
rgos autnomos.
Em sua obra, o autor escreve com bastante propriedade a inter-relao e sistematizao dos
instrumentos e procedimentos de gerenciamento fiscal. Alm da programao financeira e do
cronograma mensal de desembolso, o autor cita a limitao de empenho e movimentao financeira,
assim como o estabelecimento de metas bimestrais de arrecadao estabelecido pelo art. 13 da LRF.
Nota-se, portanto, que a matria est sujeita estrita reserva legal que, no caso em questo,
no deixa espao para a convenincia de interesses dos gestores, sob pena de subverter, de modo
inaceitvel, os parmetros que devem reger a atuao legtima das autoridades constitudas.
No h espao, pois, para alegar o princpio da continuidade do servio pblico, como faz o
Advogado-Geral da Unio, em detrimento da regra que impe limitao de empenho de despesas
discricionrias e movimentao financeira em prol do cumprimento das metas fiscais.
Ao editar a LRF, o legislador fez o juzo de ponderao, preservando todas as despesas
obrigatrias por determinao constitucional e legal (art. 9, 2), alm de possibilitar a incluso de
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despesas discricionrias no rol de exceo ao contingenciamento em anexo especfico da LDO, para
que se possa adequar a exceo s metas fixadas. isso que se extrai da inteligncia do art. 4, 1
c/c art. 9, 2 da LRF.
Quis o legislador, com essas previses que devem ser lidas de forma sistemtica, garantir o
realismo oramentrio, de modo que se possa conhecer, desde a proposta, todas as despesas
passveis de contingenciamento, criando as condies para avaliar se as memrias e metodologias
de clculo das metas justificam os resultados fiscais pretendidos e esto compatveis com as
premissas e objetivos da poltica econmica nacional, tal como exige o art. 4, 2, inciso II da
LRF.
Na mesma toada, o art. 5, inciso I, estabelece que o projeto de lei oramentria anual,
elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a LDO e com as normas da LRF,
conter demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e
metas constantes do Anexo de Metas Fiscais.
Nesse cenrio de regras claras, invocar a discricionariedade do governante para fazer juzo de
ponderao sobre conter ou no conter despesas discricionrias, em desfavor do cumprimento das
metas fiscais fixadas pela LDO, alegao que subverte a lgica que permeia a correlao
inequvoca entre a exceo limitao de empenho e a fixao de metas fiscais, ambas medidas
reservadas ao legislador por ocasio da edio da LDO, no ao Poder Executivo.
Ademais, diante dos fatos ocorridos e das consequncias que ainda se fazem sentir nas contas
pblicas e na economia brasileira, intuitivo dizer que a continuidade do servio pblico pode
restar comprometida no pelo devido uso do instrumento do contingenciamento quando necessrio,
mas sim pela gesto temerria das finanas pblicas. De fato, polticas pblicas de importncia
fundamental para o pas podem ter sua execuo prejudicada em consequncia da deteriorao das
contas pblicas.
Nesse sentido, cabe reproduzir o art. 65 da LRF, que dispe sobre as nicas hipteses em que
o cumprimento do seu art. 9 fica dispensado, no se identificando entre elas a possibilidade trazida
pelo AGU embasada no princpio da continuidade do servio pblico:
Art. 65. Na ocorrncia de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional,
no caso da Unio, ou pelas Assemblias Legislativas, na hiptese dos Estados e
Municpios, enquanto perdurar a situao:
I - sero suspensas a contagem dos prazos e as disposies estabelecidas nos arts. 23, 31
e 70;
II - sero dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitao de empenho
prevista no art. 9o.
Pargrafo nico. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de stio,
decretado na forma da Constituio. (grifo nosso)
Por fim, tambm no merece guarida a alegao do AGU de que o Pas chegou a bom termo
na sua execuo financeira, inclusive com o cumprimento da meta ajustada. Isso porque a
avaliao da gesto fiscal no ocorre apenas no encerramento do exerccio, para querer condicionar
a anlise do cumprimento das metas bimestrais ao Projeto de Lei 36, encaminhado pela Presidente
da Repblica Cmara dos Deputados em 11/11/2014, com a finalidade de alterar a LDO/2014,
tendo sido convertido na Lei 13.053, de 15/12/2014.
Assim, na prtica, observou-se o alcance de uma meta meramente formal e deficitria,
estabelecida ao final do exerccio, apenas para legitimar o resultado fiscal desfavorvel, para o qual
concorreu a inrcia da Presidente da Repblica diante da necessidade de conter gastos pblicos
TC 005.335/2015-9
identificada de antemo. Isso descaracteriza completamente o pressuposto de planejamento. Assim,
diante dos fatos, no h que se falar em gesto planejada e eficiente dos recursos pblicos.
Ainda mais: apesar da alterao do art. 3 da LDO/2014, no sentido de possibilitar a deduo

da meta de superavit primrio de valor at o montante das desoneraes de tributos e dos gastos
relativos ao PAC, fato que no houve qualquer alterao do Anexo de Metas Fiscais.
Essa alterao pontual tornou o dispositivo inconsistente com o objetivo primordial da
poltica fiscal tal como fixado pelo Anexo de Metas Fiscais aprovado pela LDO/2014, que consiste
na promoo da gesto equilibrada dos recursos pblicos de forma a assegurar a manuteno da
estabilidade econmica e o crescimento sustentado, com vistas a criar as condies necessrias para
a queda gradual do endividamento pblico lquido em relao ao PIB, a reduo das taxas de juros e
a melhora do perfil da dvida pblica.
Sob a tica da literalidade, a nova redao dada ao art. 3 da LDO/2014 produziu resultado
diametralmente oposto ao objetivo primordial da poltica fiscal, que permaneceu inalterado no
Anexo de Metas Fiscais. O saldo da dvida lquida do Governo Central atingiu R$ 1,2 trilho,
montante equivalente a 21,7% do PIB, segundo dados da estatstica fiscal divulgada pelo Banco
Central, contra a meta de 20,20% do PIB fixada no Anexo de Metas Fiscais aprovado pela
LDO/2014, ou seja, 7,42% acima da meta estabelecida. A taxa de juros chegou ao final de dezembro
no patamar de 11,65% (Selic), contra a projeo de 7,28% prevista na referida LDO, o que
representa 60% acima do ndice projetado.
Tendo em vista o resultado fiscal negativo em 2014, pode-se dizer, sem entrar mrito da
questo, que a alterao legislativa parece no ter observado fielmente as disposies e os
fundamentos fixados pelo art. 4, 2, inciso II, da LRF, que condicionam os Poderes Executivo e
Legislativo a elaborarem e aprovarem Anexo de Metas Fiscais acompanhado de demonstrativo das
metas, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos,
comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas
com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional, o que no se verifica no caso em
questo.
Todavia, a consistncia dessa alterao da LDO/2014 em relao s disposies da LRF
objeto de Representao, a ser analisada no mbito do TC 001.622/2015-3.
Do Princpio da Segurana Jurdica e da Tcnica de Modulao Temporal da Deciso
Sobre a segurana jurdica alegada nas preliminares apresentadas pelo AGU, demonstra-se
argumento equivocado para os pontos em discusso. Invoca, para tanto, uma coletnea de
jurisprudncia que no guarda qualquer relao com os casos concretos referentes a
descumprimento de regras proibitivas expressas de forma inequvoca na LRF.
O princpio constitucional da segurana jurdica versa principalmente sobre a estabilidade dos
atos jurdicos realizados, situaes jurdicas consolidadas e direitos j incorporados ao patrimnio
do cidado. Nesse sentido milita J. J. Gomes Canotilho (Direito Constitucional, ed 6 rev.,
Coimbra/Livraria Almedina, 1993, p. 373):
Os princpios da proteco da confiana e da segurana jurdica podem formular-se
assim: o cidado deve poder confiar em que aos seus actos ou s decises pblicas
incidentes sobre os seus direitos, posies jurdicas e relaes, praticados ou tomadas de
acordo com as normas jurdicas vigentes, se ligam os efeitos jurdicos duradouros,
previstos ou calculados com base nessas mesmas normas. Estes princpios apontam
basicamente para: (1) a proibio de leis retroactivas; (2) a inalterabilidade do caso
TC 005.335/2015-9
julgado; (3) a tendencial irrevogabilidade de actos administrativos constitutivos de
direitos.
A anlise empreendida no relatrio sobre as Contas do Governo de 2014 no se sustenta em

mudana radical na interpretao da Constituio da Repblica, tampouco h divergncia na
jurisprudncia do TCU sobre o conceito e vedaes de operaes de crdito que caracterizaram o
que se convencionou chamar, popularmente, de pedaladas fiscais.
A ideia de que os gestores no podem ser responsabilizados quando descumprem vedaes
para as quais a lei prev punies rigorosas, ou seja, quando so primrios, no tem como prosperar.
Ningum pode invocar o desconhecimento da lei para justificar seu descumprimento (art. 3 da Lei
de Introduo s Normas do Direito Brasileiro), e tampouco o cumprimento da LRF deve ser
exigido apenas de governadores e prefeitos, que no tm o beneplcito do Ministrio da Fazenda
quando analisa, com fundamento no art. 32 da LRF, a contratao de operao de crdito por estes
entes sem observncia de todas as disposies da norma geral.
Ademais, no se est a exigir da populao em geral o conhecimento de conceitos jurdicoeconmicos especficos que regem a realizao de operao de crdito e suas vedaes tal como
expressos na LRF, mas da Presidente da Repblica com o assessoramento direto de rgos e
entidades especializados nos temas da poltica fiscal, como o Ministrio da Fazenda e o Banco
Central do Brasil, ambos com papeis especficos de controle do endividamento pblico fixados nos
arts. 32 e 38 daquela lei complementar.
No demasiado lembrar que uma das vedaes previstas na LRF a de que o ente
controlador se valha dessa condio para forar o financiamento de suas despesas por instituies
financeiras controladas, sob pena de configurar crime contra as finanas pblicas e no h espao
para digresses sobre a regra geral de obrigatoriedade do conhecimento da lei penal.
Dessa forma, no h que se falarsobre interpretao nova que retroaja a fatos pretritos. A
uma, a atuao das instituies de controle , via de regra, a posteriori, sem prejuzo de casos de
controle concomitante ao longo da execuo oramentria, como o caso dos relatrios fixados
pela LRF, e tambm a priori, a exemplo dos editais de licitao em alguns casos pontuais. Assim, a
ao de controle externo ter como escopo, em geral, fatos pretritos, cuja anlise acerca da
legalidade poder ensejar responsabilizao, o que no significa de modo algum violao do
princpio da segurana jurdica pelo Tribunal.
A duas, os princpios constitucionais da legalidade e da segurana jurdica no podem ser
subvertidos para justificar o no-cumprimento da lei, em especial quando se trata de regra do no
fazer, cujo descumprimento pode ensejar responsabilizao na esfera penal.
Para finalizar o rol de alegaes das preliminares, o AGU invoca a tcnica da modulao dos
efeitos temporais das decises tcnicas de interpretao constitucional. Alega que qualquer
determinao a ser exarada pelo Tribunal deve, necessariamente, dispor acerca da modulao
temporal dos seus efeitos, a fim de alcanar to somente situaes futuras.
De fato, o STF proferiu, em vrias oportunidades, decises com modulaes de seus efeitos
com o propsito de dar interpretao conforme Constituio a certos dispositivos normativos.
Trata-se de instituto voltado para o controle concentrado de lei ou ato normativo, conforme disposto
no art. 27 da Lei 9.868/1999, o qual estabelece que o STF poder, por maioria de dois teros de seus
membros, restringir os efeitos em ao direta de inconstitucionalidade ou decidir que sua eficcia
ocorrer a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
Na interpretao conforme Constituio, por sua vez, juiz ou Tribunal, no caso de haver
TC 005.335/2015-9
duas interpretaes possveis de uma lei, dever optar por aquela que se mostre compatvel com a
Lei Maior. Portanto, o Tribunal declarar a legitimidade do ato questionado, desde que interpretado
em conformidade com o texto constitucional.
bem verdade que o STF, em carter inovador, tem adotado a modulao de efeitos no
controle difuso, principalmente em recurso extraordinrio com repercusso geral - que transcende o
mero interesse das partes -, no sentido de evitar que a deciso seja mais prejudicial sociedade do
que a prpria manuteno da inconstitucionalidade.
Essa, porm, no a questo suscitada na prestao de contas da Presidente da Repblica de
2014. Primeiro, porque no se discute nos autos a constitucionalidade de qualquer dispositivo da
LRF que discipline condutas que se enquadram na definio legal de operao de crdito e suas
vedaes expressas (arts. 29, III, 1 a 4, 33, 35 a 38).
Segundo, embora a Smula STF 347 reconhea que o Tribunal de Contas, no exerccio de
suas competncias, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico, no
h qualquer questionamento dessa natureza em relao aos dispositivos da LRF que embasam o
presente Relatrio.
Oportuno fazer um parntese para observar que, nessa hiptese especfica, o TCU no decide
sobre a questo constitucional como objeto principal do processo referente ao caso concreto, razo
pela qual a inconstitucionalidade no figura no dispositivo da deciso, limitando-se aos seus
fundamentos. No mesmo sentido, seguem os Tribunais do Poder Judicirio no controle difuso, uma
vez que compete originariamente ao Supremo Tribunal Federal declarar a inconstitucionalidade de
leis federais.
A apreciao da constitucionalidade no mbito do TCU ocorre to somente para o efeito de
isentar o responsvel, no caso concreto, do cumprimento de lei ou ato normativo considerado em
desacordo com a Lei Fundamental. Todavia, uma vez invocada a referida Smula de modo
incidental, deve o Tribunal dar cincia aos rgos legitimados para que seja instaurado o processo
devido, com o fim de proceder ao controle concentrado na instncia competente. Registre-se,
todavia, que no h qualquer processo dessa natureza a questionar a constitucionalidade de
dispositivos da LRF que disciplinam os mecanismos de endividamento pblico.
Alm disso, registra-se que no h na ADI 2.238 qualquer controvrsia sobre a validade
jurdica dos dispositivos mencionados da LRF para justificar a invocao da pretensa modulao
temporal, pela via incidental, no processo referente emisso do parecer prvio sobre atos que
nitidamente configuram caso concreto.
Resta claro, portanto, que nem mesmo por analogia se vislumbra a presena do requisito do
excepcional interesse social exigido pelo art. 27 da Lei 9.868/1999, dada a ausncia de
demonstrao, nas contrarrazes apresentadas pela Presidente da Repblica, da previso do prejuzo
a ser gerado sociedade por eventual deciso do TCU ou do Congresso Nacional, o que afasta a
excepcionalidade requerida.
As alegaes partem de premissas falsas e no tm como prosperar. Isso porque no h
registro na jurisprudncia do Tribunal que possa ser entendido como chancela a condutas referentes
realizao de operaes de crdito nos moldes apontados nos itens seguintes, razo pela qual no
h que se falar em violao segurana jurdica. Soma-se a isso o fato de que a magnitude das
operaes realizadas em 2014 e seu impacto negativo sobre o resultado fiscal podem ser
considerados ponto fora da curva, sem precedente nas duas ltimas dcadas.
Se algum juzo de ponderao entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica pode
TC 005.335/2015-9
ser aplicado ao processo especfico que discute o financiamento de bancos pblicos para pagamento
de despesas primrias da Unio, o que vedado pelo art. 36 da LRF, esse juzo se restringe aos
efeitos do art. 33 do mesmo Diploma, que determina a nulidade das operaes realizadas com
inobservncia de condies e proibies impostas pela referida Lei Complementar, com o
consequente cancelamento mediante a devoluo do principal, vedados o pagamento de juros e
demais encargos financeiros.
Neste parecer, cumpre avaliar os reflexos do financiamento forado margem da execuo

oramentria e/ou financeira sobre as finanas pblicas, assim como o uso flagrantemente
desproporcional do poder dos rgos da Presidncia da Repblica sobre as instituies financeiras
federais sujeitas superviso ministerial prevista no art. 26 do Decreto-Lei 200/1967, a despeito da
vedao expressa e inequvoca fixada no art. 36 da LRF, o que exige responsabilizao e no
modulao de efeitos da deciso que vier a ser proferida.
Do ponto de vista substantivo, tem-se que a modulao temporal tal como suscitada nas
contrarrazes representaria, na verdade, uma espcie de salvo-conduto s pedaladas fiscais. Por
consequncia, essa situao criaria um grave problema de risco moral na Federao, na medida em
que incentivaria os gestores das trs esferas de governo a descumprirem condicionantes e proibies
de ordem fiscal fixadas pela LRF, notadamente no que tange aos dispositivos voltados para o
controle do endividamento pblico (arts. 32, 35 a 38), com base na crena de um possvel perdo
pela via da modulao.
Dessa forma, no se justificam as razes que levam o AGU a suscitar a modulao temporal
na aplicao de dispositivos da LRF sobre os quais no h qualquer discusso nem no STF,
tampouco no TCU sobre a sua constitucionalidade, sendo plena a sua aplicao.
Em concluso, impende registrar que a tentativa de aplicar a modulao para o caso concreto
de flagrante descumprimento de dispositivos da LRF que estabelecem, de forma inequvoca,
condicionantes e vedaes acerca de operaes de crdito, pressagia, na essncia, um perigoso
processo de banalizao da tcnica de interpretao constitucional positivada pelo art. 27 da
Lei 9.868/1999.
Exauridas as questes preliminares, passa-se a seguir anlise das contrarrazes expostas em
face dos indcios de irregularidades apontados neste relatrio.
8.2 Adiantamentos concedidos pela Caixa Econmica Federal Unio

Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio
(...)
9.2.2 inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1,
inciso I, 36, caput, e 38, inciso IV, alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em face
de adiantamentos concedidos pela Caixa Econmica Federal Unio para cobertura
de despesas no mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono
Salarial nos exerccios de 2013 e 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
8.2.1 Contrarrazes
O item 9.2.2 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio refere-se ao disposto no item 9.2 do
Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, que, em resumo, determina aos rgos do Poder Executivo o
repasse dos valores necessrios Caixa Econmica Federal (CEF) para cobertura dos pagamentos
TC 005.335/2015-9
de despesa da Unio (bolsa-famlia, seguro-desemprego e abono salarial) realizados, nos
respectivos prazos, com recursos da instituio financeira.
Em apertada sntese, alega o AGU que a relao entre a Caixa e a Unio sempre registrou
saldo positivo ao final do exerccio, segundo o qual os saldos negativos seriam pontuais, ocorrendo
desde 1994. Apresenta, para tanto, saldos mdios anuais resultantes da consolidao de diversos
fundos com recursos do Tesouro Nacional. Ressalta que se trata de relao que no causa prejuzo
Caixa, muito menos Unio.
Segue a defesa com registro de que a Unio recebeu rendimentos sobre os valores antecipados
Caixa, e que a sistemtica se baseia em entendimentos jurdicos que sustentam a adequao da
prtica em face da legislao federal.
Nessa toada, destaca que os achados de inspeo so afetos programao e execuo
financeira, e no a compromissos financeiros de que trata o artigo 29, inciso III da LRF. Na viso do
representante, a programao e a execuo financeira da Unio no geraram obrigao de pagar que
j no existisse, ocasionando to somente remunerao bilateral do dinheiro que se administrou por
meio de fluxo de caixa.
Aduz que o entendimento adotado pela Administrao se baseou em ponto de vista finalstico
da regra fiscal. Afirma, ainda, que a vedao prevista no art. 35 da LRF, que tem em vista impedir
prticas de alavancagem de entes pblicos, no guarda semelhana com a relao ocorrida entre a
Unio e as instituies financeiras federais.
No que diz respeito semelhana com operao de crdito por antecipao de receita (ARO),
diz ser da essncia da operacionalizao dos programas e caracterstica dos pagamentos sua
realizao na forma de contas de suprimento, caracterizadas pela incerteza nos desembolsos dirios,
em razo da magnitude dos programas e impossibilidade de previso dos valores a serem sacados.
Ressalta que o fato apontado no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio refere-se inexistncia ou falta
de recursos, o que no pode, na sua viso, ser aplicado ao caso das contas de suprimento.
Alega, ainda, que o contrato de prestao de servios firmado entre a Unio e a CEF reproduz
mecanismo previsto no art. 82-A da Lei 11.977/2009, o qual dispe sobre as circunstncias em que
os agentes operadores do FGTS, do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e do Fundo de
Desenvolvimento Social (FDS) utilizam-se de recursos dos referidos fundos para a concesso das
subvenes de responsabilidade da Unio, nos termos previstos na Lei em questo.
Dada a funo de agente operador que a Lei 10.836/2004 e o Decreto 5.209/2004 conferem
Caixa, a instituio financeira seria, na viso do AGU, co-responsvel pela implementao da
poltica pblica relativa ao programa bolsa-famlia. Destaca no se tratar de simples terceirizao de
servios, como ocorre nos contratos administrativos de prestao de servios continuados
originalmente celebrados pela Unio.
No rol de alegaes, cita o item 26 do Voto do relator no Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio,
que reconhece que no seria razovel classificar como operao de crdito meros atrasos de
curtssimo prazo no repasse de recursos do Tesouro.
Invoca previso contratual que contempla expressamente a possibilidade de ocorrncia de
saldos negativos nas contas de suprimento. Segue no sentido de que os atos praticados pela Caixa
consistem no cumprimento de sua obrigao contratual relativamente ao bolsa-famlia e ao segurodesemprego, contemplando to somente o que denomina contrapartida a servios prestados.
Nessa marcha batida, afirma que simples previso de atualizao monetria e, at mesmo,
pagamento de juros ao contratado no so razo suficiente para alterar a natureza de um contrato de
TC 005.335/2015-9
prestao de servios para firm-lo como contrato de emprstimo bancrio. Apresenta, como
exemplo, contrato que o TCU celebrou com a empresa City Service Segurana, para a prestao de
servio de brigada de incndio, no qual consta clusula de pagamento de encargos moratrios taxa
nominal de 6% ao ano, capitalizados diariamente em regime de juros simples.
Registra que os contratos firmados entre a Caixa e o Ministrio de Desenvolvimento Social e

Combate Fome (MDS) foram objeto de auditoria do Tribunal que resultou no Acrdo 906/2009TCU-Plenrio, sem que houvesse apontamento sobre eventual afronta LRF.
Assevera, ainda, que a relao da Unio com a Caixa, no que tange aos programas sociais,
no enseja conduta que possa ser caracterizada a ttulo de mtuo bancrio, tampouco se enquadra
em qualquer hiptese de equiparao, caracterizando-se, por inferncia, mero fluxo de caixa para os
fins de compensao contratual com a Unio, que tal fato no se enquadra em nenhum conceito de
operao de crdito estabelecido pela LRF. Para fundamentar tal alegao, invoca o item 396 do
Relatrio referente ao TC 021.643/2014-8, que avalia os efeitos no resultado primrio dos saldos
negativos em contas suprimentos, no caso do INSS.
Por fim, alega que a relao da Unio com a Caixa, nos contratos referidos, no configura
qualquer aumento da dvida pblica federal, sendo essa a orientao finalstica dos dispositivos da
LRF que se pretende aplicar hiptese, notadamente o art. 36.
Segundo o AGU, o dispositivo quis proibir operaes de crdito que repitam situaes de
crescimento acelerado e artificial da dvida pblica. Cita, como exemplo, as relaes entre bancos
estaduais e Estados da Federao em passado recente.
8.2.2 Anlise
Da Lei de Responsabilidade Fiscal e das operaes de crdito
A anlise empreendida neste tpico diz respeito ao atraso sistemtico, pelos Ministrios, de
repasse de volume expressivo de recursos do Tesouro Nacional para a Caixa efetuar os pagamentos
de despesas da Unio (bolsa-famlia, seguro-desemprego e abono salarial), verificado uso
desmedido da fora institucional do ente controlador sobre a instituio financeira controlada, com
o ntido propsito de cumprir, artificiosamente, as metas fiscais bimestrais ao longo do exerccio de
2014.
Tal prtica constitui caso clssico de operao de crdito terminantemente vedado pelo art. 36
da LRF. A questo foi enfrentada pelo Tribunal em duas decises, sem que haja argumentos
plausveis para mudana de entendimento.
Dada a relevncia histrica da anlise ora empreendida, oportuno resgatar alguns
fundamentos e os motivos que levaram o Congresso Nacional a editar a LRF. Para tanto, recorre-se
ao Relatrio que fundamenta o Voto e o Acrdo 352/2008-TCU-Plenrio, da relatoria do eminente
Ministro Benjamin Zymler, que traz abordagem singular sobre a matria. Eis os trechos que
merecem transcrio para subsidiar a reflexo sobre as questes suscitadas neste tpico:
190. Em 1998, j h alguns anos aps a implantao do Plano Real, foi proposto para a
sociedade um conjunto de medidas que tinha por objetivo a drstica e veloz reduo
do deficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em relao ao
Produto Interno Bruto (PIB). Esse conjunto de medidas estava includo no Programa
de Estabilidade Fiscal (PEF), que veio surgir conjuntamente com a Reforma
Administrativa. O PEF contemplou medidas de curto prazo, para garantir os resultados
anunciados no programa para o perodo de 1999 a 2001, alm de medidas de natureza
TC 005.335/2015-9
estrutural, para alcance permanente de resultados fiscais positivos para o Pas. Dentre as
medidas de natureza estrutural, merece destaque a Lei de Responsabilidade Fiscal,
editada em 2000 com o objetivo de alcanar o equilbrio sustentvel das contas pblicas
nas trs esferas de governo.
191. Nesse contexto, a Lei Complementar n 101/2000 representa um instrumento para
auxiliar os governantes a gerir com responsabilidade os recursos pblicos dentro de
regras claras e precisas, aplicadas a todas as esferas de governo, em todos os nveis,
relativamente gesto da receita e despesa pblicas, endividamento e gesto do
patrimnio, sob tica transparente dos resultados fiscais alcanados pelo
administrador pblico.
192. Eis a importncia de se exercer o controle do cumprimento da LC n 101/2000,
pois marco regulatrio da administrao responsvel. Qualquer desequilbrio ou
permissividade aos limites nela estabelecido, s suas caractersticas, preceitos,
ditames, essncia, tender a desvirtuar as contas pblicas e enfraquecer os
resultados positivos alcanados desde a sua edio.
193. A partir do momento em que todo o gestor pblico compreender que a Lei
Complementar uma realidade, de fato, que tem suas regras para serem rigorosamente
cumpridas, haver induo profissionalizao da gesto pblica, pois o administrador
ter que buscar a eficincia administrativa na gesto das receitas e despesas pblicas,
conceito tambm introduzido recentemente pela Reforma Administrativa (Emenda n
19/1998), como forma de aumentar a sua capacidade de investimento em obras e
servios populao, sem para isso buscar polticas imediatistas de expanso
administrativa base de endividamento pblico, com gerao de mais e mais
passivos, por meio, por exemplo, dos freqentes parcelamentos de dbito com o
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), com empresas concessionrias de servios
pblicos pelo fornecimento de energia eltrica, gs, gua, etc, dentre outras formas
comuns de endividamento.
194. A ausncia de um modelo de gesto fiscal responsvel, sistematizado de forma
panormica como a matria exige, resultou no elevado grau de endividamento, o que
levou a Unio a assumir, na dcada de noventa, as dvidas dos entes subnacionais por
meio do que se denominou Programa de Ajuste Fiscal institudo pelas Leis ns
8.727/1993 e 9.496/1997 e Medida Provisria n 2.185/2001, procedimento atualmente
vedado pelo caput e inciso II do 1 do art. 35 da LC n 101/2000. (grifou-se)
Concebido com esse propsito, o Captulo VII da LRF destina especial ateno no apenas
dvida, mas s formas de endividamento pblico. Para conseguir xito no controle do
endividamento, as operaes de crdito foram disciplinadas sob duas perspectivas distintas:
as operaes clssicas e atpicas por equiparao, as quais a realizao permitida sem restries outras que
no sejam o cumprimento de condies de contratao e limites previstos na legislao; e
as operaes clssicas e atpicas por equiparao, vedadas ao longo de todo mandato eletivo ou em parte
dele.
No primeiro grupo, tm-se as operaes de crdito clssicas conceituadas no art. 29, inciso
III, que consistem no compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito,
emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. Tais operaes, se forem para
amortizao superior a doze meses, tambm integraro a dvida consolidada.
TC 005.335/2015-9
Materialmente, o conceito dessas operaes de crdito alcana a assuno de qualquer
compromisso financeiro por parte dos entes das trs esferas de governo para pagamento com uma
abrangncia intertemporal. No caso em anlise, considera-se a data em que a Unio repassou, a
ttulo de pagamento, recursos para instituio financeira tpica em relao data da transferncia de
recursos prprios da Caixa para pessoas fsicas beneficirias pelos programas sociais de
responsabilidade direta da Unio.
A esse descompasso, quer seja na dinmica das famlias ou das empresas, quer seja na
Administrao Pblica, d-se o nome de financiamento que configura caso clssico de operao de
crdito, cuja definio inequvoca quando se trata de transao com instituies financeiras
tpicas, ainda mais quando sobre os saldos - positivos e negativos - das contas suprimentos incidem
juros remuneratrios.
Questes especficas do Sistema Financeiro Nacional entram na equao do custo final do
dinheiro antecipado pela instituio financeira controlada para pagar despesa da Unio: custo de
captao, taxa de risco, lucro do banco, dentre outros aspectos peculiares do sistema financeiro, que
so fiscalizados pelo Bacen.
Destoando do conceito clssico sob a tica econmica, o legislador equiparou a operaes de
crdito, sem vedar, a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvidas pelo ente da Federao
consoante o que dispe o art. 29, 1, desde que haja compatibilidade oramentria e financeira
exigida nos termos dos arts. 15 e 16.
So classificados nesse tipo de operao os parcelamentos de dbito, por exemplo, os quais,
em razo de no acarretarem receita constante do oramento, integraro a dvida consolidada do
ente da Federao se houver previso de amortizao superior a doze meses.
Cumpre fazer um parntese para registrar que, por fora do art. 29, 3, da LRF, integram a
dvida pblica consolidada as operaes de crdito de prazo inferior a doze meses cujas receitas
tenham constado do oramento.
No segundo grupo, esto as operaes de crdito clssicas e por equiparao, vedadas em
algum perodo do mandado do Chefe do Poder Executivo dos entes das trs esferas de governo. A
inteno do legislador no foi outra seno evitar polticas imediatistas de expanso administrativa
base de endividamento pblico por vias no convencionais.
Formatado com esse propsito, o art. 34 da LRF probe a emisso de ttulos da dvida pblica
pelo Bacen a partir do segundo ano de vigncia da Lei Complementar. Trata-se de um dos poucos
casos em que o legislador estabelece regras especficas para a Unio, dada sua singularidade na
condio de autoridade monetria.
J o art. 35 da norma geral em tela veda, expressamente, a realizao de operao de crdito
entre um ente da Federao e outro, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou
postergao de dvida contrada anteriormente. Quis-se com esta medida conter o endividamento
dos entes da Federao das trs esferas de governo, sob a crena de que outro ente assumiria suas
dvidas, como ocorreu com a Unio na dcada de noventa.
Essa vedao, porm, no se aplica a operaes entre a instituio financeira estatal e outro
ente da Federao, desde que no se destinem a financiar, direta ou indiretamente, despesas
correntes, assim com refinanciar dvidas no contradas junto prpria instituio financeira e
aquisio de ttulos da dvida da Unio para fins de aplicao das disponibilidades.
O art. 36 da LRF, objeto de controvrsia nesta anlise, foi concebido com a inteno
inequvoca de impedir o uso de bancos pblicos para expandir a realizao de despesas pblicas ao
TC 005.335/2015-9
longo da execuo oramentria e financeira, dado o potencial de influenciar no resultado do pleito
eleitoral. Trata-se de caso clssico de operao de crdito, uma vez que a funo precpua dos
bancos realizar emprstimos de curto ou de longo prazo.
Por serem as instituies financeiras pblicas sujeitas vinculao aos ministrios ou

secretarias estaduais, o art. 36 tratou de proibir, expressamente, a operao de crdito entre uma
instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle. O objetivo da vedao no
outro seno criar as condies para evitar o uso desmedido da fora do ente controlador sobre suas
instituies financeiras controladas, cuja indicao dos dirigentes sofre influncia direta da cpula
do Poder Executivo.
Sob uma perspectiva mais alargada, pode-se dizer que o art. 36 da LRF um dos controles
que traduz, no plano das finanas pblicas, a preocupao do legislador com o efeito de condutas de
agentes pblicos tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos
eleitorais, conforme se extrai dos fundamentos isonmicos que permeiam o art. 73 do Estatuto
Eleitoral (Lei 9.504/1997).
Na sequncia, os arts. 37 e 38 da LRF tratam de prticas de gesto comuns na administrao
pblica que levaram ao descontrole da dvida. O primeiro disciplina os casos de operaes atpicas
que decorrem de desvios de gesto com potencial de aumentar o grau de endividamento, em geral
para fins de expanso de despesas de custeio. O segundo estabelece regras restritivas para
realizao de operao de crdito por antecipao de receita oramentria (ARO), com proibio
expressa, inclusive para Presidente da Repblica, em ltimo ano de mandato eletivo (inciso IV,
alnea b).
Das contas de suprimento e de suas caractersticas
Contas de suprimento destinam-se a depsito de recursos para pagamento de dispndios
especficos. Tais recursos, por evidente, no podem ser aplicados em outras finalidades.
caracterstica, pois, das contas de suprimento a existncia de saldos positivos ao longo do
tempo, o que, por consequncia, faz com que tais contas apresentem, em regra, saldos mdios
positivos ao longo do ano.
Os grficos abaixo mostram o comportamento da conta de suprimento do Programa Bolsa
Famlia e do Abono Salarial ao longo do primeiro semestre de 2013. Como se pode verificar, a
conta era alimentada com os depsitos e esvaziada pelos saques. Ou seja, em determinado dia a
conta est com um volume expressivo de recursos e, nos dias seguintes, tem o seu saldo reduzido
por conta dos saques/pagamentos efetuados para pagamento dos benefcios respectivos.
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R$ milhes
Bolsa Famlia - 1 Sem 2013

1,800
1,600
1,400
1,200
1,000
800
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1
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3
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2
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5
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3
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0
1
5
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7
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9
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3
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3
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3
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1
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3
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200
Abono Salarial - 1 Sem 2013

300
250
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150
100
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3
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9
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3
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0
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3
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2
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3
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0
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3
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4
1
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/2
Fonte: Ofcio 0014/2015/DEFAB, de 17/9/2015 (peas 251 e 252)
possvel, no entanto, que contas de suprimento apresentem saldos negativos. Saldos

negativos em contas de suprimento ocorrem quando, em determinado perodo, somado o montante
do saldo final do perodo anterior ao dos recursos depositados no respectivo perodo, o valor
inferior aos saques realizados no mesmo perodo. Isso porque:
Saldo atual (negativo) = (saldo anterior + depsitos) < saques
Saldos negativos podem ocorrer eventualmente ou sucessivamente. Saldos negativos
eventuais so aqueles que ocorrem um dia ou outro. Nesses casos, os depsitos efetuados no dia so
TC 005.335/2015-9
suficientes para cobrir o saldo negativo anterior, bem como os saques efetuados no perodo.
Geralmente: (i) decorrem, em regra, de situaes que no esto sob o controle do ente federado; (ii)
so de pequena monta; (iii) so desfeitos no momento subsequente, por intermdio de depsito de
recursos; (iv) representam um financiamento implcito; (v) mas no h que se falar em obteno
proposital de operao de crdito; (vi) no representam uso do poder de controlador sobre a
respectiva entidade; e (vii) podem ocorrer junto a instituies financeiras controladas e no
controladas.
o caso, por exemplo, dos saldos negativos da conta de suprimento do Seguro Desemprego
mostrados pelo grfico a seguir, referentes ao primeiro semestre de 2013. Nesse perodo, houve
apenas saldos negativos pontuais: 6 dias em janeiro, 1 em fevereiro, 1 em maro, 1 em abril, e 2 em
maio.
R$ milhes
Seguro Desemprego - 1 Sem 2013

1,000
800
600
400
200
0
200
400
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1
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3
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3
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1
6
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0
1
3
3
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0
1
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/2
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4
2
3
1
0
1
0
/2
/j
an
4
1
/j
an
/2
600
Como se v, so saldos negativos que ocorreram de forma aleatria (no padro) ao longo do
primeiro semestre de 2013; so valores que em pouco tempo foram cobertos por meio de novos
depsitos, suficientes para regularizar o saldo devedor. Mas os saldos negativos em contas de
suprimento podem ser no eventuais e sucessivos, no representando, nesse caso, mero
descasamento entre fluxos de entrada e de sada de recursos.
Tais saldos: (i) so, em regra, de grande monta; (ii) por definio, no so desfeitos no
momento subsequente, posto que no h depsito de recursos suficientes; (iii) representam a
obteno de financiamento de forma proposital e sucessiva; (iv) representam a utilizao do poder
de controlador sobre a respectiva instituio financeira; (v) representam a realizao de operao de
crdito; (vi) no ocorrem, em regra, junto a instituio financeira no controlada, posto que no h
como o ente federado atuar de forma coercitiva sobre a instituio financeira; e (vii) em regra, h a
utilizao do poder de controlador para a realizao da operao e para a manuteno da respectiva
situao.
o caso dos saldos negativos referentes ao Programa Bolsa Famlia, ao Seguro Desemprego e
ao Abono Salarial, como mostram os grficos a seguir, referentes aos exerccios financeiros de 2013
TC 005.335/2015-9
e de 2014.
R$ milhes
Bolsa Famlia - 2013

2,000
1,500
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500
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500
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2
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5
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1
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4
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1,000
Bolsa Famlia - 2014

2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
500
1,000
1,500
2,000
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an
4
2
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an
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2,500
Como se pode observar no grfico acima, foram vrios os dias em que os saldos negativos
sucessivos aconteceram em 2014. Em junho/2014 e julho/2014, por exemplo, os saldos positivos
que foram eventuais.
Com relao ao Abono Salarial, os grficos com os saldos dirios das contas de suprimentos
tambm so reveladores. No primeiro semestre de 2013, os saldos da conta esto todos positivos.
No segundo semestre de 2013 os saldos negativos viram rotina. No primeiro semestre de 2014, a
TC 005.335/2015-9
situao volta a ficar muito parecida com a do mesmo perodo de 2013, com exceo dos saldos de
incio de ano, os quais ainda traziam os saldos negativos do final de 2013.
R$ milhes
Abono Salarial - 2013

6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
1,000
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4
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an
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2,000
Abono Salarial - 2014

3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
500
1,000
1,500
/2
0
1
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4
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an
4
2
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/2
2,000
Com relao ao Seguro Desemprego, a situao mais clara ainda.
TC 005.335/2015-9
R$ milhes
Seguro Desemprego - 2013

2,000
1,000
0
1,000
2,000
3,000
3
0
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an
4
2
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4,000
O segundo semestre de 2013 foi quase todo ele com saldos negativos. Como pode ser visto
abaixo, a mesma situao se repete em 2014. Os saldos positivos que passam a ser eventuais.
R$ milhes
Seguro Desemprego - 2014

1,500
1,000
500
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
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0
1
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3,500
TC 005.335/2015-9
Da anlise do caso concreto

Feitas essas consideraes, passa-se anlise do caso concreto suscitado no tpico em
questo. De pronto, registra-se que no assiste razo ao AGU nas alegaes apresentadas para
justificar o uso frequente de recursos da Caixa para pagamento de despesas de responsabilidade da
Unio com programas bolsa-famlia, seguro-desemprego e abono salarial. Tais alegaes partem de
premissas falsas que no tm como lograr xito.
O teor da Ata da 110 Reunio Ordinria do Conselho Curador do FGTS (CCFGTS), com
farta passagem transcrita no item 8.3 deste captulo, no deixa dvida quanto ao pleno
conhecimento e domnio conceitual dos idealizadores da engenharia financeira e rgos jurdicos
em relao aos impedimentos do art. 36 da LRF.
A despeito de atrasos sistemticos pelos ministrios, os pagamentos de despesas referentes aos
programas mencionados foram realizados, nos respectivos prazos, pela Caixa, que lanou mo de
suas receitas prprias para honrar despesas da Unio.
No af de justificar as operaes irregulares, o Advogado-Geral da Unio pina o item 396 do
Relatrio que fundamenta o Voto e Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (e o item 26 do Voto do relator
no Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio), nos seguintes termos:
396. O atraso no repasse dos recursos no produziu qualquer impacto sobre o resultado
fiscal, uma vez que os passivos gerados em razo de referidos atrasos so registrados
nas estatsticas fiscais pelo Departamento Econmico do Bacen, o que significa dizer
que as respectivas variaes primrias deficitrias so adequadamente captadas quando
da apurao do resultado fiscal. Tampouco foi suficiente para, no entendimento da
equipe de auditoria, caracterizar a realizao de operao de crdito entre a Unio
e as instituies financeiras. (grifou-se)
Primeiramente, registre-se que a inspeo objeto do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio teve
como escopo quatro questes bsicas especificadas no item 16 do Relatrio, a saber:
Questo 1 - os eventuais atrasos na cobertura, pela Unio, dos montantes devidos s instituies
financeiras em decorrncia das operaes relacionadas equalizao de taxas de juros e ao
pagamento de dispndios de responsabilidade da Unio representam uma operao de crdito?
Questo 2 - qual a natureza e demais caractersticas dos R$ 4 bilhes de que trata a Nota de
Esclarecimento publicada pelo Bacen em 15/07/2014?
Questo 3 - os repasses, aos demais entes federados, dos recursos referentes aos royalties do
petrleo, da compensao financeira pelo uso de recursos hdricos e da cota-parte do salrio
educao esto sendo efetuados nos prazos devidos?
Questo 4 - qual o impacto fiscal (resultado e endividamento) decorrente de atrasos na cobertura
de valores devidos s instituies financeiras, na transferncia de recursos aos demais entes
federados, bem como dos R$ 4 bilhes de que trata a nota de esclarecimento publicada pelo
Bacen em 15/07/2014?
Tais achados de auditoria foram tratados no Captulo 3 do Relatrio, sistematizado em cinco

sees, a saber:
3.1. Dvidas no registradas nas estatsticas fiscais apuradas pelo Banco Central do Brasil
3.2. Despesas primrias no registradas nas estatsticas fiscais apuradas pelo Banco Central do
Brasil
3.3. Realizao de operao de crdito com inobservncia de condio estabelecida em lei
TC 005.335/2015-9
3.4. Execuo de despesa sem dotao oramentria

3.5. Atrasos no repasse de recursos a Estados e Municpios e ao INSS
Questes envolvendo aspectos conceituais de operaes de crdito luz das definies

estabelecidas pela LRF foram discutidas na seo 3.3, enquanto que o item 396, pinado do
relatrio e mencionado a ttulo de precedente para tentar justificar os atos e fatos em discusso, est
inserido no contexto da seo 3.5, cuja anlise no passa pelo conceito legal de operaes de
crdito.
Nota-se que a seo 3.5, referente a Atrasos no repasse de recursos a Estados e Municpios e
ao INSS, foi tratada no contexto da Questo 3 de auditoria, sem que houvesse qualquer
preocupao da equipe de auditoria em juntar elementos probatrios necessrios anlise do
eventual enquadramento dos atrasos do INSS no conceito de operao de crdito luz da LRF.
Frise-se que nenhum dos sete itens que integram a subseo 3.5.3 referente aos atrasos ao
INSS, dispe sobre o uso de recursos prprios das instituies financeiras para pagamento dos
benefcios previdencirios de responsabilidade da referida Autarquia federal.
A finalidade da inspeo, no que tange a esse ponto especificamente, foi mostrar que, para o
ltimo dia dos meses de fevereiro/2014 a maio/2014, houve atraso nos repasses de recursos para
determinadas instituies financeiras, pblicas e privadas.
Outra preocupao foi deixar assentado que tais atrasos no chegaram a causar benefcios
considerveis Unio por ocasio do resultado primrio, posto que o impacto fiscal desses atrasos
foi considerado pelo Bacen mediante registro de passivos nas estatsticas fiscais.
Dado que o objetivo da seo e da subseo especficas no foi o de analisar o enquadramento
dos atrasos no repasse de recursos ao INSS no conceito de operao de crdito, e considerando que
no foi objetivo da equipe de auditoria obter informaes que pudessem subsidiar anlise nesse
sentido, o nico entendimento que se pode extrair do excerto que a mera existncia dos atrasos
no foi suficiente para que a equipe chegasse concluso acerca do enquadramento dessa situao
no conceito de operao de crdito fixado pela LRF.
Em segundo lugar, no possvel inferir, do contedo da seo e subseo mencionadas, a
existncia de qualquer discusso sobre conceito de operao de crdito luz do que preconiza
expressamente o art. 36 da LRF, o que afasta qualquer tentativa de estabelecer paralelo com o caso
discutido neste tpico.
At porque, com atrasos em geral de um a dois dias teis, em datas seguidas por finais de
semana e feriados prolongados, tais como os do Carnaval (4/3) e do Dia 1 de maio, a equipe de
auditoria jamais poderia concluir que os atrasos configurariam operao de crdito com uso
desmedido do poder da Unio sobre os bancos pblicos e privados, o que, no primeiro caso,
estaria vedado pela LRF.
preciso consignar que operaes nas bases contextualizadas na subseo 3.5.3 do relatrio
em questo se enquadram no conceito clssico de operaes de crdito de que trata o art. 29, inciso
III, da LRF, sejam as realizadas com bancos pblicos, sejam as realizadas com bancos privados.
Tanto assim que os saldos das contas dos benefcios so remunerados, em favor da Unio ou
da Caixa, financeiramente em base diria pela variao da taxa extramercado do Banco Central
(DEDIP), sendo uma conta para cada exerccio financeiro, conforme consignado nos itens 273 e
275 do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, que dispem sobre as clusulas do contrato celebrado
entre o Ministrio e a Caixa. Trata-se de taxa de natureza compensatria, cobrada a ttulo de juros
incidentes sobre transaes realizadas com instituies financeiras.
TC 005.335/2015-9
O item 396 do Relatrio em comento se refere, como dito, a atrasos especficos e pontuais de
repasse de recursos do INSS para instituies financeiras pblicas federais e privadas, o que
configura operao de crdito de curto prazo, a exemplo do cheque especial usado pelas famlias.
Entretanto, classificar esses atrasos espordicos e de curtssimo perodo como operao de

crdito clssica vedada pelo art. 36 da LRF, sem que haja evidncia de inteno deliberada de
manipulao da programao financeira e cronograma mensal de desembolso, do
contingenciamento e do resultado fiscal, no seria tratar a questo com honestidade.
Essa, alis, a inteleco do item 26 do Voto que embasa o Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio,
quando analisado em sua completude. Nesse sentido, oportuno consultar o item 22 do mesmo Voto,
no qual o Relator destaca que o prprio Banco Central define o adiantamento a depositantes como
operao de crdito, como se pode verificar na sua Circular 1273/1987, que instituiu o Plano
Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional (COSIF), cujo Captulo Normas Bsicas
1, Seo Operaes de Crdito 6, assim estabelece na Classificao das Operaes de
Crdito. A partir disso, conclui o Relator:
23. No me parece duvidoso, por conseguinte, considerar as dvidas do Tesouro junto aos
bancos oficiais como operaes de crdito.
24. Devo discordar tambm da tese de que tais dvidas consistem apenas em fluxos de caixa,
como se houvesse inverso contnua de saldos positivos e negativos.
A partir desse posicionamento, a leitura sistemtica dos itens 26 e 27 do Voto que fundamenta
o Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio conduz a dois entendimentos inequvocos.
Primeiro, nem o Relator, tampouco o Plenrio do Tribunal, se posicionou peremptoriamente
sobre a classificao como operao de crdito vedada meros atrasos de curtssimo prazo no repasse
de recursos do Tesouro Nacional, previstos e com condies estipuladas contratualmente, no caso
dos programas sociais pagos com recursos da Caixa. Essa no foi a situao de fato identificada na
inspeo.
Exatamente por isso, o item 9.13.5 do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio determina s
unidades tcnicas do TCU avaliarem se as clusulas contratuais que contemplam a possibilidade de
financiamento implcito Unio so ou no ilegais luz do art. 36 da LRF.
Dito de outra forma: o que a inspeo e o Acrdo supramencionado analisaram - e quanto a
isto no h dvida - foi o enquadramento, no conceito de operao de crdito e vedao fixados
pelo art. 36 da LRF, dos atos e fatos decorrentes da relao entre a Caixa e a Unio em 2014, em
razo da constatao de inteno deliberada do ente controlador de se valer de recursos prprios
de instituio financeira federal controlada para pagamento de despesas primrias daquele.
Em segundo lugar, diz o Relator, a existncia perante a Caixa de saldos negativos em dias
isolados, desde cerca de quinze anos atrs tal como alegou o embargante nos termos do Acrdo
992/2015-TCU-Plenrio, pouco reveladora. Para o Relator, a constncia do endividamento
para muito alm do tempo certo de pagamento que se distancia da responsabilidade fiscal.
Esse, sem dvida alguma, o ncleo da questo debatida neste tpico.
Situao muito diferente a falta sistemtica de repasse Caixa, com ntida inteno de
financiamento, que se intensifica a partir do segundo semestre de 2013 e perpassa todo exerccio de
2014, o que revela a adoo de uma poltica deliberada de uso, pelo ente controlador (Unio), de
recursos de instituies financeiras controladas, como mostraram os grficos apresentados acima
referentes ao exerccio financeiro de 2014.
O pagamento de benefcios sociais com recursos prprios da Caixa viola vedaes impostas
TC 005.335/2015-9
pela LRF, em funo da flagrante desproporcionalidade de fora do ente controlador sobre a
instituio financeira controlada.
Primeiro, porque os recursos disponibilizados pela Caixa envolvem instituio financeira

federal diretamente controlada pelo ente beneficirio dos valores, contrariando o art. 36 da LRF.
Segundo, porque tais operaes ocorreram, margem do controle do Ministrio da Fazenda, que
tem a misso institucional de verificar o cumprimento de todas as condicionantes e vedaes
previstas na LRF por fora do art. 32. Terceiro, porque essas operaes, ocorridas em ltimo ano de
mandato da Presidente da Repblica, infringem a vedao do art. 38, inciso IV, alnea b, da Lei
em questo.
No que diz respeito ao enquadramento de atos e fatos constatados no TC 021.643/2014-8 no
conceito clssico de operao de crdito, h que se observar que tanto o Voto do Exmo. Sr. Ministro
Relator quanto o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio no deixam qualquer dvida nesse sentido. Por
unanimidade, o Plenrio desta Corte de Contas entendeu que esto configuradas as operaes de
crdito e que elas contrariam a vedao estabelecida pelo art. 36 da LRF.
Em consonncia com o Relatrio que fundamenta o Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio, a
convico de que os atos e fatos constatados no processo correspondente atentam contra o art. 36 da
LRF no se configura apenas em razo da existncia de referidas clusulas contratuais, mas,
sobretudo, em funo da utilizao contnua, no mbito dos respectivos contratos, de mecanismo de
financiamento de banco pblico para honrar compromissos de responsabilidade da Unio, conforme
demonstrado exaustivamente no respectivo processo e devidamente ilustrado nesta instruo por
intermdio dos grficos apresentados acima.
Aponta o relatrio que, em todos os dias compreendidos entre o dia 14/1/2014 e o dia
29/8/2014, o saldo da conta que registra os repasses de recursos e os pagamentos dos dispndios
relativos ao Seguro Desemprego permaneceu negativo, alcanando, no dia 12/8/2014, o montante
de R$ 3,34 bilhes.
Ainda em relao ao enquadramento dos adiantamentos concedidos pela CAIXA Unio no
mbito do Programa Bolsa Famlia, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial, h que se frisar
que se constituem operao de crdito de natureza no oramentria, tambm conhecidas como
operaes por antecipao de receita. Isso porque a inteno da Unio, e de seus Ministrios, em
obter referidos adiantamentos no foi a de gerar funding para a aprovao, no oramento, de novas
despesas oramentrias, mas a de cobrir insuficincia de caixa
Referida insuficincia de caixa no se materializa necessariamente por intermdio da
frustrao de receitas e/ou do aumento de despesas de carter obrigatrio, podendo ser observada,
tambm, quando um ente federado se encontra na situao em que, caso honre todos os seus
compromissos de natureza obrigatria, no conseguir cumprir as metas fiscais do exerccio.
Ainda nessa esteira, levando em considerao o teor do art. 38, I e II, da LRF, no sentido de
que uma operao de crdito por antecipao de receita oramentria somente pode ser realizada a
partir do dcimo dia do incio do exerccio e deve ser liquidada, com juros e outros encargos
incidentes, at o dia dez de dezembro do mesmo ano, vale ressaltar que, ao contrrio do que tenta
fazer crer o Advogado-Geral da Unio: (i) a existncia de saldos mdios positivos ao longo do ano
em uma conta de suprimento no tem qualquer relevncia na caracterizao de uma operao de
crdito; (ii) a existncia de eventuais saldos de recursos em outras contas que no a de suprimento
no tem qualquer relevncia em relao caracterizao de uma operao de crdito; e (iii) a
inexistncia, ao final de um determinado exerccio financeiro, de saldo negativo em conta de
suprimento de fundos no tem qualquer relao com a caracterizao de uma determinada operao
TC 005.335/2015-9
no conceito de operao de crdito.

Ou seja, o fato de, em determinado momento do exerccio financeiro, o ente federado
apresentar saldo positivo em sua conta no significa que, em outro momento do exerccio
financeiro, no possa ter realizado operao de crdito, principalmente se a mesma for de natureza
no oramentria.
Tamanha a gravidade e o risco de comprometer o equilbrio econmico e financeiro de
instituio que integra o Sistema Financeiro Nacional, os atrasos de pagamento de benefcios
sociais por parte da Unio levaram a Caixa a formalizar a cobrana aps questionamentos da rea
de fiscalizao do prprio Bacen.
Em 17/2/2014, a Consultoria-Geral da Advocacia-Geral da Unio formalizou, por meio do
Ofcio 040/2014/CCAFICGU/AGU-COM (pea 230, p. 35), convite para Diretoria Executiva
Servios de Governo da Caixa participar de reunio na Cmara de Conciliao e Arbitragem da
Administrao Federal (CCAF), para tratar de repasses de recursos insuficientes pelo MTE para
pagamento dos benefcios dos programas de seguro-desemprego e abono salarial, assim como
custos financeiros decorrentes de diferenas de atualizao de saldos negativos de contas
suprimentos. Foram realizadas sucessivas reunies ao longo do exerccio, conforme registrado em
documentos acostados pea 230, p. 37-49.
Na reunio de conciliao datada de 16/4/2014, a Caixa chegou a relatar que, em razo dos
saldos negativos das contas suprimentos para pagamento de seguro-desemprego e abono salarial, e
de utilizar recursos prprios, considerando entendimentos com o MTE e a STN, tinha preocupao
de observar os limites legais pertinentes a sua atuao como instituio financeira operadora de
programas sociais. Registra o documento que a situao chamou ateno do Conselho Fiscal e de
Administrao da Caixa e do Bacen.
Sob o ttulo Atraso no repasse de verba do Tesouro Caixa cria conflito dentro do
governo, o Editorial do Jornal O Estado de So Paulo, de 13/8/2014, deu ampla divulgao ao
da Caixa. Assim sendo, no possvel cogitar surpresa do impacto negativo desses atrasos na
programao financeira e cronograma mensal de desembolso, assim como no resultado fiscal
negativo que marcou singularmente as finanas de 2014.
O movimento realizado pela Caixa para receber os valores devidos pela Unio no foi sem
razo, uma vez que a apurao dos saldos dirios das contas suprimentos, referentes a cada
benefcio, mostra que a Unio fechou com saldo negativo em vrios dias no perodo apurado a
partir de informaes consignadas no TC 021.643/2014-8:
Ano
Perodo de Apurao dos

Saldos
2013
2/1 a 31/12
2014
2/1 a 31/12
Saldos Negativos das Contas Suprimentos por Programa

Bolsa-Famlia
Abono-Salarial
Seguro-Desemprego
253 dias
11 dias
93 dias
110 dias
253 dias
55 dias
73 dias
169 dias
TC 005.335/2015-9
67%
43%
37%
29%
22%
4%
2013
2014
Os atrasos de pagamento aos benefcios pagos com recursos da Caixa no se assemelham,

como tenta fazer parecer a defesa, a atrasos espordicos do repasse de recursos do INSS para
bancos pblicos e privados. No cabe, pois, o paralelo que o Advogado-Geral da Unio tenta fazer,
cujas alegaes no so suficientes para alterar a convico j manifestada por esta Corte de Contas,
por meio dos Acrdos 825 e 992/2015-TCU-Plenrio, de que os atos e fatos constatados nos
referidos autos se enquadram no conceito de operao de crdito.
Nesse sentido, discorda-se da tese de que as dvidas decorrentes de atraso no repasses de
valores para pagamento de despesas da Unio consistem apenas em fluxos de caixa, como se
houvesse inverso contnua de saldos positivos e negativos.
Novamente, recorre-se ao Voto do eminente Ministro Jos Mcio Monteiro, que fundamenta o
Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio, para afirmar que impossvel encarar valores dessa magnitude,
em ritmo crescente, como resultado de mero fluxo de caixa entre o banco pblico e o Tesouro
Nacional.
Impende destacar que a Unio no postergou o pagamento efetivo das despesas referentes aos
programas sociais por falta de recursos financeiros na Conta nica. A razo dos atrasos verificados
ao longo do exerccio revela no apenas o potencial, mas a inteno deliberada de mascarar,
mediante artifcio, o resultado fiscal a cada bimestre, de forma a postergar, em ano eleitoral, a
adoo de medidas corretivas exigidas pelo art. 9 da LRF, quais sejam, o contingenciamento de
outras despesas discricionrias.
No limite, as prticas, concentradas no primeiro quadrimestre, dos atos e fatos apurados no
TC 021.643/2014-8 apresentam elevado potencial de induzir comportamentos na Federao no
sentido de burlar o art. 42 da LRF, que probe ao titular do Poder, no perodo de abril a dezembro do
ltimo ano de mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente no
referido ano, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.
Outra alegao que parte de premissa falsa diz respeito ao paralelo equivocado que se tenta
estabelecer entre os atos e fatos apurados no TC 021.643/2014-8 e o Contrato TCU 1/2014 (pea
230, 12-29), referente contratao de empresa privada para prestao de servio de brigada de
incndio.
A previso de encargos moratrios no contrato do TCU, taxa nominal de 6% ao ano
capitalizados diariamente em regime de juros simples (ou atualizao financeira), encontra amparo
TC 005.335/2015-9
no art. 55, inciso III, da Lei 8.666/1993, que estabelece as clusulas necessrias de todo contrato,
dentre elas a fixao dos critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das
obrigaes e a do efetivo pagamento. Essa previso, sem dvida alguma, no se enquadra no
conceito de operao de crdito.
Diante dessa tentativa, amplamente propagada nos meios de comunicao, impende anotar
que a questo discutida neste tpico se as operaes de crdito foram realizadas com uso
desmedido do poder do ente controlador sobre a instituio financeira controlada ou no.
Esse o ponto central da discusso, uma vez que a LRF no probe a realizao de toda operao de
crdito clssica pelos entes das trs esferas de governo.
O que a norma geral de finanas pblicas fez foi estabelecer condies e vedaes especficas
concebidas para impedir algumas formas de endividamento que levaram o Pas a precisar realizar o
amargo Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) na dcada de noventa.
Dito de forma mais simples e direta: a Unio no est proibida de realizar operao de crdito
com instituies financeiras, no isso que o art. 36 da LRF pretendeu disciplinar. O que o
dispositivo mencionado veda a Unio se valer de sua condio e poder de controladora para
forar as instituies financeiras federais a financiarem despesas primrias dos rgos e
entidades federais que devem ser mantidos pelos recursos que figuram nos oramentos fiscal e da
seguridade social.
Outro aspecto que merece ser esclarecido que no se discute, luz do art. 36 da LRF,
eventuais atrasos de pagamento de taxas de administrao e demais custos referentes ao custo pela
prestao de servio da Caixa como agente operador, que disponibiliza a estrutura de suas agncias
em todo Pas para a implantao de programas de responsabilidade da Unio.
Atraso no pagamento dessas despesas referentes prestao do servio, embora possa ser
configurado ato antieconmico, no alcanado pela definio de operao de crdito estabelecida
pela LRF, ainda que haja encargos moratrios previstos contratualmente.
Significa dizer que a parcela do Contrato entre a Caixa e a Unio referente
operacionalizao do programa, que passa pela disponibilizao das agncias bancrias,
desenvolvimento de sistemas informatizados para gerir as informaes, etc, essa sim merece e
recebe o mesmo tratamento do Contrato TCU 1/2014, citado a ttulo de exemplo.
Contrato de Prestao de Servio Caixa - Unio
Contratante
(Unio)
Contratada
(CAIXA)
Atraso no pagamento de tarifa e encargos moratrios previstos no contrato de

prestao de servios pelo Agente Operacional do contrato (CAIXA)
Da mesma forma, eventual atraso de pagamento no Contrato TCU 1/2014, referente

prestao de servio por empresa de segurana ao TCU, citado como exemplo, no configuraria
TC 005.335/2015-9
operao de crdito, devendo a cobrana se dar pela via administrativa ou judicial, o que, no ltimo
caso, ensejaria a incluso na lista de precatrio prevista no art. 100 da Constituio da Repblica.
Contrato com essa modelagem no alcanado pela vedao do art. 36 da LRF, uma vez que
a finalidade do dispositivo no foi proibir que o ente controlador se valha da estrutura operacional
das instituies financeiras controladas para viabilizar a implementao de polticas pblicas. Isso
ocorre no apenas com os bancos federais, mas com os Correios, entre outras entidades com
capilaridade nacional necessria para alcanar os destinatrios dos programas.
Quis o legislador, de forma clara, impedir prticas at ento comuns de uso dos recursos
prprios dos bancos pblicos para financiar as despesas do ente controlador, o que no resta dvida
constituir forma de financiamento e endividamento pblico, uma vez que a funo precpua de
instituies financeiras que integram o Sistema Financeiro Nacional no outra seno alocar seus
recursos prprios em financiamentos.
Convm pontuar que o art. 37, inciso IV, da LRF, equipara operao de crdito e veda a
assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com fornecedores para pagamento a
posteriori de bens e servios. Atrasos em pagamento de despesa desse tipo, pela falta de autorizao
oramentria suficiente no exerccio, um dos problemas recorrentes na Administrao Federal que
j foi objeto de fiscalizaes realizadas pela Semag, merecendo citao os Acrdos 1.573/2006,
451/2009 e 806/2014-TCU-Plenrio.
Outra situao muito diferente a Caixa ser forada a destinar sua receita prpria para honrar
despesas de responsabilidade da Unio, como se verificou com os pagamentos - em dia - aos
cidados beneficirios dos programas bolsa-famlia, seguro-desemprego e abono salarial. Tal prtica
configura caso clssico de operao de crdito com flagrante uso desmedido pelo ente controlador
(Unio) de recursos prprios da instituio financeira por ele controlada (Caixa), o que
expressamente vedado pelo artigo 36 da LRF.
Como dito, questo de monta, prpria do Sistema Financeiro Nacional, entra nessa equao, o
que passa pelo custo final do dinheiro antecipado pela instituio financeira federal controlada
(Caixa) para pagar despesa prpria do ente controlador (Unio).
Operao de Crdito Clssica Vedada pelo Art. 36 da LRF
Caixa usa receita prpria para pagar em dia despesas
primrias da Unio (Operao de Crdito Art. 36 LRF)
CAIXA (Agente
Operacional)
Devedor
(Unio)
Atraso no repasse de recursos do Tesouro

Nacional para Caixa pagar despesas
primrias da Unio
Credor
(CidadoBeneficirio)
TC 005.335/2015-9
Nessa equao, devem ser considerados o custo de captao, a taxa de risco, o lucro do banco,
dentre outros aspectos peculiares do sistema financeiro, que so fiscalizados pelo Bacen.
Tanto o uso da fora do entre controlador sobre bancos pblicos caso clssico de operao
de crdito que o art. 36 assim o conceitua. Enquanto isso, o art. 37, que trata nitidamente de desvios
na gesto capazes de gerar endividamento pblico, equipara a operao de crdito para ento vedla. A diferena, que pode parecer sutil, o ponto central para discernir sobre as naturezas distintas
das despesas embutidas no endividamento da Unio com as instituies financeiras federais, as
quais foram obrigadas, ainda que veladamente, a destinar recursos prprios para o pagamento em
dia de despesas primrias da Unio referentes aos programas bolsa-famlia, seguro-desemprego e
abono salarial.
O objetivo no foi outro seno garantir uma poltica expansiva de gasto sem
sustentabilidade fiscal, mediante a omisso, por ocasio da elaborao e reviso peridica da
programao financeira e cronograma mensal de desembolso, do impacto da transferncia
tempestiva desses recursos aos cidados beneficirios. Com efeito, postergou-se, ao mximo, o
contingenciamento de despesas discricionrias.
Outra diferena entre os atos e fatos objeto do TC 021.643/2014-8 e o contrato celebrado pelo
TCU com fornecedores diz respeito natureza dos encargos. Enquanto os encargos moratrios
previstos no contrato do TCU com amparo no art. 55, inciso III, da Lei 8.666/1993, visam garantir a
atualizao financeira pelo atraso de pagamento, os juros incidentes sobre as operaes realizadas
pelas instituies financeiras integrantes do Sistema Financeiro Nacional tm natureza
compensatria, remuneratria ou lucrativa, devidos em razo do financiamento, e no do dano
emergente ou do lucro cessante.
Assim, constituiria operao de crdito, e igualmente estaria vedado, eventual atraso pelo
TCU no repasse de recursos financeiros para Caixa e Banco do Brasil pagarem os salrios dos
servidores da Corte de Contas. Para afastar quaisquer alegaes de similitude entre os atos e fatos
apontados no TC 021.643/2014-8 com as prticas adotadas pelo TCU, a Semag verificou junto
Secretaria-Geral de Administrao os procedimentos adotados na gesto administrativa do Tribunal.
Cpias de contratos celebrados entre o TCU e as instituies financeiras federais (Caixa e o
Banco do Brasil), dentre outros documentos (pea 230, p. 1-11), permitem assegurar que a Corte de
Contas, guardi da gesto fiscal por determinao constitucional e legal, adota postura austera na
execuo oramentria e financeira das unidades administrativas, sem se valer de sua condio de
Entidade de Fiscalizao Superior brasileira para impor que bancos federais paguem suas despesas
com folha de pagamento. Patente que as alegaes partem de premissa falsa, sem condio de
estabelecer qualquer paralelo entre os procedimentos adotados pelo poder Executivo e este
Tribunal.
Outra alegao que parte de premissa falsa diz respeito ao fato de que a relao entre a Caixa
e a Unio sempre registrou saldo positivo ao final do exerccio, segundo o qual os saldos negativos
seriam pontuais, ocorrendo desde 1994.
A uma, o art. 36 da LRF no probe o uso do poder desproporcional do entre controlador
sobre as instituies financeiras controladas apenas no ms de dezembro, seno ao longo de todo
exerccio.
A duas, os documentos apresentados referem-se a saldos mdios que resultam da consolidao
TC 005.335/2015-9
de diversos fundos, sem especificar cada um deles, desconsiderando, inclusive, a vinculao de
recursos a destinao especfica.
A trs, a soma dos saldos dos benefcios na ltima dcada mostra a assimetria verificada a
partir do segundo semestre de 2013, que se intensifica consideravelmente ao longo do exerccio de
2014.
2000000000
1000000000
0
-1000000000
-2000000000
-3000000000
-4000000000
-5000000000
-6000000000
O que precisa ficar claro que a caracterizao de operao de crdito no se define pelos
distintos saldos existente no ltimo dia do exerccio, mas sim pela utilizao de recursos de
terceiros. Tambm foroso destacar que essa caracterizao independe da existncia de saldo em
fundos, contas ou aplicaes vinculadas ou no a finalidade especfica.
No merece prosperar, igualmente, a alegao, apresentada como importante pelo AdvogadoGeral da Unio, no sentido de que a LRF no proibiria operaes entre pessoas jurdicas integrantes
do mesmo Estado, Distrito Federal ou Municpio, e que a relao entre a Unio e a Caixa nos atos e
fatos apontados no TC 021.643/2014-8 no acarretaram, na sua viso, aumento da dvida pblica
federal.
Primeiro, porque a previso do art. 29, inciso I, da LRF, que dispe sobre a excluso das
duplicidades para fins de apurao da dvida pblica, restringe-se s entidades da Administrao
Indireta dependentes e fundos alcanados pela abrangncia definida no art. 2, inciso III, do mesmo
diploma, o que no o caso da Caixa, que opera margem do oramento fiscal da Unio.
Segundo, o conceito de dvida consolidada definido no art. 29, inciso I, da LRF no se
confunde com os conceitos, condies e vedaes de operaes de crdito clssicas e por
equiparao definidos pelos arts. 29, inciso III, 1 e 3, e 35 a 38 do mesmo diploma. Tampouco
esses comandos do Estatuto Fiscal e a Constituio da Repblica (arts. 48, XIV e 52, incisos V a
IX) tratam como sinnimas essas duas importantes variveis econmico-fiscais das finanas
pblicas.
Por outro lado, no verdade que os atos e fatos apurados no TC 021.643/2014-8 no
aumentam - ou deveriam aumentar - a dvida pblica federal. Tanto devem ser consideradas para
fins de dvida pblica que o prprio Departamento Econmico do Bacen decidiu que tais passivos
deveriam passar a ser registrados nas estatsticas fiscais de endividamento, posto que o registro dos
adiantamentos seria compatvel com o que determina a metodologia de apurao da dvida lquida
do setor pblico (itens 98-100 do Relatrio que fundamentou o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio).
De fato, como aponta o Advogado-Geral da Unio, um dos objetivos do art. 36 da LRF se
TC 005.335/2015-9
destina a proibir operaes de crdito que repitam situaes de crescimento acelerado e artificial da
dvida pblica, tal como se apurou nas relaes entre bancos pblicos controlados por estados da
federao em passado recente.
Entretanto, por se tratar de norma geral de finanas pblicas, sem razo para conferir
tratamento diferenciado Unio na relao com as instituies financeiras federais, a restrio
prevista no comando em tela aplica-se a todos os entes da Federao que mantm instituies
financeiras sob seu controle, afinal, a Constituio de 1988 no exigiu controle do endividamento
pblico apenas dos entes subnacionais, seno de todos.
Quando o legislador quis estabelecer regras especficas para os entes nacionais na LRF, o fez
de forma expressa, a exemplo da previso do art. 38, 2, que prev a contratao de ARO
mediante leilo eletrnico realizado pelo Bacen. O art. 40 outro dispositivo que traz regras
especficas para Estados, Distrito Federal e Municpios. De outra parte, os arts. 7 e 39 so de
aplicao restrita, uma vez que compete Unio, por meio do Bacen, o papel exclusivo de
autoridade monetria.
Para concluir a anlise das alegaes, cumpre contextualizar em que circunstncias a auditoria
objeto do Acrdo 906/2009-TCU-Plenrio foi realizada. O argumento de que a auditoria teria
legitimado as clusulas do contrato da Caixa com o MDS parte de premissa falsa que no tem como
prosperar.
A deciso em questo refere-se auditoria de conformidade em tecnologia da informao no
cadastro nico para programas sociais do governo federal, cujo escopo no passa pela avaliao da
compatibilidade contratual em relao LRF. Trata-se, na verdade, de auditoria cujo escopo foi
avaliar os sistemas informatizados que suportam a operacionalizao do Cadastro nico para
Programas Sociais (Cadnico) e o pagamento dos benefcios a ele vinculados, em atendimento ao
item 9.3 do Acrdo 2.015/2006-TCU-Plenrio.
Por outro lado, mesmo que a auditoria em questo tivesse como foco a adequao do contrato
do MDS com a Caixa, ainda assim, o precedente no serviria para justificar o que ocorreu em 2014,
uma vez que no se verifica problema com as clusulas contratuais, mas abuso desmedido na
execuo do contrato luz do art. 36 da LRF. Tal dispositivo, como j mencionado, probe que o
ente controlador force, ainda que indiretamente, suas instituies financeiras controladas a
custearem despesas primrias daquele.
O objetivo do comando no outro seno buscar equilibrar o sistema de foras entre o ente
controlador e suas instituies financeiras controladas, com vistas a evitar que essas instituies
sejam usadas como lastro para o irrealismo oramentrio que marcou as dcadas de oitenta e
noventa.
Nesse sentido, a jurisprudncia mencionada no se presta para justificar o uso de recursos das
instituies financeiras para pagamento de despesas da Unio.
8.2.3 Concluso
Verificaram-se atrasos sistemticos no repasse de volume expressivo de recursos do Tesouro
Nacional para a Caixa efetuar os pagamentos de despesas da Unio (bolsa-famlia, segurodesemprego e abono salarial), constituindo-se em uso desmedido da fora institucional do ente
controlador sobre a instituio financeira controlada.
A situao observada em 2014 destoa totalmente do que se verificou em exerccios anteriores,
de forma que no resta dvida quanto atipicidade, revelando inteno deliberada da Unio em se
financiar por meio daquela instituio financeira. A magnitude dos valores, em ritmo crescente ao
TC 005.335/2015-9
longo do ano, torna impossvel encar-los como resultado de mero fluxo de caixa entre o banco
pblico e o Tesouro Nacional.
Esclareceu-se que a caracterizao de operao de crdito no se define pelos saldos

existentes na conta de suprimento no ltimo dia do exerccio, mas sim pela utilizao de recursos de
terceiros para a execuo de despesas de responsabilidade do ente, prtica que constitui caso
clssico de operao de crdito vedada pelo art. 36, caput, da LRF. Esse dispositivo foi concebido
com a inteno de impedir o uso de bancos pblicos para expandir a realizao de despesas pblicas
ao longo da execuo oramentria e financeira, dado o risco fiscal que isso representa para os entes
federativos e instituies financeiras pblicas.
Frise-se, ainda, que a operao de crdito, posto que enquadrada como de natureza extra
oramentria, no poderia ter sido realizada no ltimo ano de mandato da Presidente da Repblica,
conforme determina o art. 38, IV, b, da LRF.
Diante do exposto, entende-se que as contrarrazes apresentadas no so suficientes para
afastar os motivos que levaram consignao da irregularidade apontada no item 9.2.2 do Acrdo
8.3 Adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio e Execuo Oramentria do

Programa Minha Casa Minha Vida
(...)
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1,
inciso II, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo
FGTS Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa Minha Casa
Minha Vida nos exerccios de 2010 a 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
Federal), do princpio oramentrio da universalidade (arts. 3, caput, da Lei
4.320/1964 e 5, 1, da Lei Complementar 101/2000), dos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), bem como dos arts. 167, inciso II, da Constituio Federal
e 32, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, em face da execuo de despesa
com pagamento de dvida contratual junto ao FGTS sem a devida autorizao
oramentria no exerccio de 2014 (item 3.3.3.7 do Relatrio);
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 36,
caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986, em face da
inscrio irregular em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do
Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014 (item 3.5.4.1 do Relatrio);
8.3.1 Contrarrazes
Em apertada sntese, as teses e alegaes contidas nas contrarrazes apresentadas aos itens
9.2.3, 9.2.6 e 9.2.11 do Acrdo 1464/2015-TCU-Plenrio so as seguintes:
TC 005.335/2015-9
Os valores pagos pelo FGTS por meio do seu Agente Operador com fulcro no art. 82-A
da Lei 11.977/2009 no se caracterizam como operaes de crdito, no se aplicando ao caso,
portanto, as correspondentes condies legais para sua a contratao.
Alegaes:
i) todas as operaes listadas no art. 29, inciso III, da LRF se caracterizam juridicamente
como relaes contratuais, isto , um acordo de duas ou mais partes para constituir, regular ou
extinguir entre elas uma relao jurdica de carter patrimonial;
ii) todos os contratos listados pelo art. 29, inciso III, da LRF so contratos bancrios porque
deles participam necessariamente uma instituio financeira;
iii) as operaes realizadas com base no art. 82-A da Lei 11.977/2009 no so mtuos porque
no h transferncia de fundos do FGTS para a Unio, apenas para o muturio final, sem
transitar pela Conta nica;
iv) no h acordo de vontade entre as partes, nem a estipulao de prazos ou condies, o que
descaracteriza o mtuo;
v) aquelas operaes tambm no se enquadram em qualquer outra espcie listada pelo art.
29, inciso III, da LRF, tampouco nas do rol do art. 37 da mesma Lei;
vi) o enquadramento como operao de crdito pressupe elemento volitivo do ente federado
em se endividar, praticando ato de vontade para, por meio dele, gerar um dbito para o setor
pblico;
vii) o FGTS no pode se equiparar a uma instituio financeira;
viii) a prevalecer a tese do TCU, estar-se-ia burocratizando o processo e, desse modo,
inviabilizando o art. 82-A da Lei 11.977/2009;
ix) sugere que o FGTS tornar-se-ia responsvel pelas subvenes em nome da Unio.
Como a inteno da lei sempre foi aportar recursos diretamente ao FGTS, no so
procedentes as afirmaes de que houve pagamentos sem prvia dotao oramentria ao
FGTS e de que a inscrio em restos a pagar em 2014 teria sido ilegal.
Alegaes:
i) as dotaes oramentrias que foram consignadas nos Oramentos da Unio para fazer
frente subveno econmica dada pela Unio nos termos do art. 2, inciso I, da Lei 11.977,
de 2009, sempre tiveram por objetivo a realizao de aportes ao FGTS, e no o pagamento
direto de subvenes aos beneficirios do programa;
ii) extrai-se da disciplina contida no art. 82-A da Lei 11.977/2009 que a obrigao assumida
pela Unio custa do PMCMV se d perante o FGTS, apesar de a subveno econmica ser
destinada diretamente ao beneficirio do programa;
iii) o mesmo diploma (art. 82-A da Lei 11.977/2009) prev a possibilidade de o FGTS arcar
com a parcela devida pela Unio, sem prejuzo de ser ressarcido das quantias desembolsadas,
atualizadas pela taxa Selic;
iv) possvel compreender que os recursos inscritos em restos a pagar pelo Ministrio das
Cidades referentes s dotaes do programa, tendo em vista a indisponibilidade de recursos
financeiros pela Unio para a realizao do pagamento dentro do exerccio, podem ser
TC 005.335/2015-9
utilizados para ressarcir o FGTS pelos adiantamentos feitos com base no art. 82-A da Lei
11.977, de 2009, porque a obrigao sempre foi de aportar recursos no Fundo, no havendo
que se falar em realizao de despesas sem prvia dotao oramentria;
v) o repasse dos recursos da Unio no deve ser feito diretamente aos muturios, mas ao
FGTS, e, desse modo, no faz sentido falar-se em pagamento adiantado de dvida da Unio
com os beneficirios pelo Fundo, mas em mero pagamento em atraso da Unio ao Fundo,
devidamente corrigido pela taxa Selic;
vi) no haveria criao de nova relao obrigacional, mas mera modificao dessa mesma
relao obrigacional de pagamento ao FGTS.
8.3.2 Anlise
8.3.2.1 Do enquadramento do adiantamento do FGTS Unio no conceito de operao de
crdito
A Medida Provisria 459/2009 disps, entre outros temas, sobre o Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV). A Lei 11.977/2009 a norma resultante da converso de referida medida
provisria em lei.
O art. 4, caput, original da Medida Provisria 459/2009 assim autorizava, in verbis:
Art. 4o Fica a Unio autorizada a conceder subveno econmica no mbito do PNHU
at o montante de R$ 2.500.000.000,00 (dois bilhes e quinhentos milhes de reais).
O art. 5, caput, por sua vez, estabelecia as condies para a concesso da subveno, in
verbis:
Art. 5 A subveno econmica de que trata o art. 4 ser concedida:
I - para os financiamentos habitacionais celebrados no mbito do PMCMV;
II - somente no ato da contratao da operao de financiamento, com o objetivo de
complementar:
a) a capacidade financeira do proponente para pagamento do preo do imvel
residencial; ou
b) o valor necessrio a assegurar o equilbrio econmico-financeiro das operaes de
financiamento realizadas pelas instituies financeiras ou agentes financeiros do
Sistema Financeiro da Habitao, compreendendo as despesas de contratao, de
administrao e cobrana e de custos de alocao, remunerao e perda de capital;
III - para aquisio de um nico imvel novo e uma nica vez para cada muturio;
IV - cumulativamente, at o limite mximo a ser fixado em ato do Poder Executivo,
com os descontos habitacionais concedidos com recursos do Fundo de Garantia do
Tempo de Servio - FGTS, nas operaes de financiamento realizadas na forma do art.
9 da Lei no 8.036, de 11 de maio de 1990; e
V - exclusivamente a muturio com renda familiar de at seis salrios mnimos.
O texto original da Medida Provisria 459/2009 no contemplava qualquer dispositivo que
autorizasse a utilizao de recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para o
pagamento das subvenes de responsabilidade da Unio.
Nesse sentido, vale ressaltar que todos os recursos repassados pela Unio para o pagamento
das subvenes de sua responsabilidade seriam geridos pela Caixa, como determinava o art. 8 da
TC 005.335/2015-9
Medida Provisria 459/2009, in verbis:

Art. 8 A gesto operacional dos recursos de subveno do PNHU ser efetuada pela
Caixa Econmica Federal.
Pargrafo nico. Os Ministros de Estado das Cidades e da Fazenda fixaro, em ato
conjunto, a remunerao da Caixa Econmica Federal pelas atividades exercidas no
mbito do PNHU.
Na origem, pois, da regulamentao legal, no havia qualquer hiptese de que os recursos da
Unio devessem ser aportados ao FGTS, para que o fundo efetuasse os pagamentos.
Posteriormente, antes da converso de referida medida provisria na Lei 11.977/2009, houve,
por parte da Unio, como mostra excerto da Ata da 110 Reunio Ordinria do Conselho Curador do
FGTS (CCFGTS), realizada em 19/5/2009 (pea 253, p. 9-10), manifestao de desejo de que a
Caixa, na qualidade de agente operador do FGTS, efetuasse o adiantamento para a Unio do
montante correspondente ao desconto da subveno econmica. O objetivo era fazer incluir em
Resoluo do CCFGTS dispositivo nesse sentido, in verbis:
Item 6 - Voto n 10/2009, que da Secretaria Executiva do Conselho Curador FGTS,
que prope referendar a Resoluo n 594 de 16 de abril de 2009, publicada ad
referendum do Conselho Curador do FGTS.
Com a palavra, o Secretrio-Executivo relatou que a proposta de referendo era em razo
da Resoluo 594 baixada pelo Ministro em 16 de abril de 2009 e que foi um voto
encaminhado por toda a bancada de Governo, na forma do Voto 07/2009, propondo
alterar a Resoluo 460 que estabelece as diretrizes gerais de aplicao dos recursos do
Fundo de Garantia, de modo que essa alterao contemplasse o atendimento s famlias
de baixa renda no mbito do Programa Minha Casa, Minha Vida.
(...)
Constava, tambm, na Resoluo um pedido para que o Agente Operador fizesse um
adiantamento do desconto da subveno econmica do Tesouro para o Programa Minha
Casa, Minha Vida, mas o rgo jurdico considerou o item ilegal e o Presidente do
Conselho que baixou a Resoluo ad referendum no concordou que o item
permanecesse na Resoluo. (Grifo do original)
No entanto, como mostra a parte final do texto transcrito acima, o pedido foi excludo do
texto da proposta de referendo, por ter sido considerado ilegal pelo respectivo rgo jurdico.
Prossegue o texto da Ata da 110 Reunio Ordinria do CCFGTS (pea 253, p. 10)
informando que o pedido do governo federal de utilizao, mediante remunerao, de recursos do
FGTS para pagamento das subvenes de sua responsabilidade somente seria possvel se efetuada
modificao no texto da Medida Provisria 459/2009, uma vez que esta, conforme j observado,
no autorizava qualquer adiantamento de recursos por parte do FGTS. In verbis:
Antes de entrar em discusso, o Presidente esclareceu que, como foi um ato ad
referendum, e havia reivindicao do Governo do qual faz parte, com o pagamento de
remunerao da parte que entraria do FGTS, foi consultada a Consultoria Jurdica a qual
disse que s poderia faz-lo com uma modificao da Medida Provisria e a orientao
foi seguida. (Grifou-se)
Referido entendimento pode ser novamente observado no texto de referida ata, o qual
informa, inclusive, que a situao foi comunicada ao Ministro de Estado da Fazenda e ao Presidente
da Repblica (pea 253, p. 10). In verbis:
O presidente sugeriu, ento, que se fizesse o inverso, ou seja, primeiro mudar a Medida
TC 005.335/2015-9
Provisria para adequar-se a ela, para no perder o fundamento constitucional, jurdico,
legal de no seguir uma recomendao de uma Consultoria Jurdica. O Presidente disse
que estava seguindo orientao do corpo tcnico que lhe dava esse tipo de respaldo e
isso foi comunicado ao Ministro da Fazenda e ao Presidente da Repblica. Enfatizou
que no tinha nada contra desde que fosse uma base legal que o garantisse, como
Presidente do Conselho e, obviamente, ao apresentar para os conselheiros uma
Resoluo ad referendum, com a sustentao legal da Consultoria Jurdica do Ministrio
do Trabalho que solicitou que primeiro houvesse a modificao da Medida Provisria.
O texto da Ata traz, ainda, manifestao exarada pelo representante do Ministrio da Fazenda
e conselheiro no CCFGTS, o qual informa que a modificao necessria no texto da Medida
Provisria 459/2009 j estaria sendo promovida (pea 253, p. 10). In verbis:
O Conselheiro Marcus Pereira Auclio cumprimentou os novos conselheiros e, em
seguida, com relao ao Projeto de Converso da Medida Provisria 459, colocou que
foi acertado com o Relator, um pargrafo nico, no artigo 5, permitindo que a Unio
possa ressarcir ao FGTS, os recursos adiantados atualizados pela taxa Selic. (Grifou-se)
Tal modificao estaria em linha com entendimento esposado no mbito do Ministrio da
Fazenda por parte da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, conforme teor da Ata relativa 110
Reunio Ordinria do CCFGTS (pea 253, p. 10), in verbis:
Paralelamente a isso tambm, no mbito do Ministrio da Fazenda foi consultada
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional sobre dois itens. Primeiro se teria a
obrigatoriedade da Unio somente conceder a subveno no mesmo momento do FGTS,
sendo o entendimento da PGFN que o FGTS poderia adiantar o recurso e depois a
Unio ressarcir e o que precisaria ter no embasamento legal seria ressarcir com
atualizao da taxa Selic. Ento, no mbito do jurdico do Ministrio da Fazenda
respeitando o jurdico do Ministrio do Trabalho, o entendimento que poderia.
Documento juntado aos presentes autos (pea 254), datado de 20/5/2009 um dia aps a
reunio ordinria do CCFGTS a que se referem os excertos transcritos acima que representa a
redao final do Projeto de Lei de Converso 11/2009 da Medida Provisria 459/2009, mostra que
foi promovida alterao no art. 5, o qual restou assim positivado, in verbis:
Art. 5 Fica a Unio autorizada a conceder subveno econmica no mbito do PNHU
Pargrafo nico. Enquanto no efetivado o aporte de recursos de que trata o caput, caso
o agente operador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS tenha suportado
ou venha a suportar, com recursos das disponibilidades atuais do referido fundo, a
parcela da subveno econmica de que trata o caput, ter direito ao ressarcimento das
quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic. (Grifou-se)
No resta dvida de que referida modificao foi feita com o objetivo de permitir que a Unio
utilizasse os recursos do FGTS para financiar despesas subveno econmica de sua
responsabilidade no mbito do PMCMV, remunerando o FGTS pela taxa Selic. Frise-se, esse foi o
texto que, aprovado, passou a constituir a verso original da Lei 11.977/2009.
Referida concluso corroborada integralmente pelo entendimento que se pode extrair do
texto da Ata da 110 Reunio Ordinria do CCFGTS, o qual no deixa dvida sobre o carter de
operao de crdito de referido adiantamento. Tal entendimento foi exarado por conselheiro
representante do Ministrio da Fazenda no CCFGTS (pea 253, p. 10-11). In verbis:
O Conselheiro Marcus Auclio complementou que o segundo ponto submetido
TC 005.335/2015-9
Consultoria Jurdica foi, se caso ocorresse um adiantamento pelo FGTS, isso estaria
ferindo a Lei de Responsabilidade Fiscal e a posio da PGFN foi que no, pois o
FGTS, um fundo privado e as contas so apartadas da Caixa e que a Lei de
Responsabilidade vedava que a Caixa, como instituio financeira, concedesse esse
adiantamento. Sendo assim, a Caixa como Agente Operador do FGTS poderia
perfeitamente emprestar, adiantar esses recursos e depois ser ressarcida sem ferir a Lei
de Responsabilidade Fiscal. (Grifou-se)
O excerto acima clarssimo no sentido de qualificar o adiantamento previsto pelo pargrafo

nico do art. 5 da Lei 11.977/2009 como operao de crdito. Perceba-se que o prprio
representante do Ministrio da Fazenda utiliza as expresses emprestar e adiantar. A discusso
que se travava na ocasio no era em relao ao enquadramento de tal operao no conceito de
operao de crdito, mas se a operao estaria sendo realizada pelo FGTS o que no encontraria
impedimento no texto da LRF ou pela Caixa, caso em que a operao estaria vedada pelo art. 36
da LRF.
A vasta documentao que integra o TC 021.643/2014-8 tambm demonstra que os rgos
jurdicos se debruaram detidamente sobre o alcance das subvenes econmicas no conceito de
operao de crdito luz da LRF, em funo, at mesmo, do papel singular que tais rgos exercem
por fora do art. 32, 1, da LRF.
Ainda nessa esteira, vale transcrever partes do Parecer Conjur/MTE/249/2009 (Disponvel
em: http://www.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/256493), exarado no mbito do processo
0001.002285/2009-50, o qual analisava aspectos do Projeto de Lei de Converso 11/2009,
especificamente em relao utilizao de recursos oriundos do FGTS e vedao contida no art.
36 da LRF. Como se ver, a discusso no era sobre se os adiantamentos se tratavam ou no de
operao de crdito posto que no havia dvida sobre tal enquadramento , mas se a operao
seria vedada pelo art. 36 da LRF.
De incio, referido parecer resume as alteraes que estavam sendo propostas no texto original
da Medida Provisria 459/2009, in verbis:
3. Para tanto, a proposta prev, nos artigos 5 e 12, a concesso, pela Unio, de
subveno econmica no mbito do PNHU e do PNHR, alm de autorizar que o Fundo
de Garantia do Tempo de Servio - FGTS suporte referida subveno, com recursos das
disponibilidades atuais do referido fundo, enquanto no efetivado o aporte de recursos
oramentrios pela Unio, com direito a posterior ressarcimento de tais valores,
devidamente atualizados pela taxa Selic. (Grifou-se)
Em seguida, o parecer afirma que haveria uma incompatibilidade do teor da proposta de
alterao do art. 5, pargrafo nico, com o art. 36 da LRF, in verbis:
10. Nesse contexto, analisando-se o contedo das previses afetas a esta Pasta,
vislumbra-se incompatibilidade dos artigos 5, pargrafo nico e 12, pargrafo nico da
proposta com o art. 36 da Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal- LRF). (Grifou-se)
Informa que, inclusive, referido posicionamento j havia sido apresentado por ocasio da
lavra de nota tcnica em resposta consulta formulada pelo CCFGTS. In verbis:
11. Convm ressaltar que esta Consultoria Jurdica j se manifestou nesse mesmo
sentido, por intermdio da NOTA/CONJUR/MTE N 098/2009, ao examinar consulta
oriunda do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - CCFGTS
acerca de proposta de resoluo para alinhar os programas de habitao popular do
TC 005.335/2015-9
FGTS ao PMCMV (Processo n 46970.000163/2009-62).
Para justificar sua manifestao, expe os seguintes argumentos, in verbis:

12. Com efeito, os mencionados dispositivos da proposta pretendem autorizar que a
subveno econmica a ser concedida pela Unio, no mbito do PNHU e do PNHR,
seja suportada pelo Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS, com recursos de
suas disponibilidades atuais, enquanto no efetivado o aporte de recursos oramentrios
pela Unio.
13. Em outros termos, pretende-se que a Caixa Econmica Federal, na qualidade de
Agente Operador do FGTS (art. 4 da Lei n 8.036/90) efetue o pagamento decorrente
de uma obrigao da Unio, mediante a posterior restituio do respectivo valor ao
fundo. Trata-se, ainda que de forma indireta, de uma operao de crdito entre a Caixa
Econmica Federal e a Unio, beneficiria de um autntico emprstimo de recursos
oriundos do FGTS.
14. Ocorre que o mencionado art. 36 da Lei Complementar n 101/00 determina que: "
proibida a operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da
Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo". (Grifou-se)
Por fim, informa que seu entendimento era de que, no caso, o emprstimo seria efetuado pela
Caixa Unio e que, desse modo, vedado estaria pelo art. 36 da LRF. In verbis:
16. Efetivamente, na hiptese contemplada pela proposta, ainda que os recursos
emprestados Unio sejam oriundos do FGTS, a respectiva operao de crdito
realizada pela Caixa Econmica Federal, instituio financeira controlada pela Unio,
atuando na qualidade de Agente Operador do fundo em epgrafe, que, como cedio,
destitudo de personalidade jurdica.
17. Por entender, portanto, que a vedao inserta no art. 36 da Lei Complementar n
101/00 tem plena aplicao na hiptese prevista no projeto de lei em exame, esta
Consultoria Jurdica opina pelo veto ao artigo 5, pargrafo nico e artigo 12, pargrafo
nico da proposta.
Ainda nessa esteira, transcreve-se pronunciamento exarado por membro do Grupo de Apoio
Permanente ao CCFGTS (GAP) em reunio ocorrida em 9/6/2009 (pea 255). Referido
pronunciamento refora ainda mais o enquadramento dos adiantamentos concedidos pelo FGTS no
conceito de operao de crdito. In verbis:
MEMRIA - REUNIO GAP N 536 09/06/2009 Item 2.2 Voto que prope
adiantamento de recursos do FGTS ao Programa Minha Casa, Minha Vida.
Situao: Paulo antecipou a reapresentao do voto sobre o adiantamento de recursos do
FGTS ao Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV. Informou que as mudanas
ocorridas na Medida Provisria n 459/2009, juntamente com parecer da PGFN, davam
suporte ao adiantamento dos recursos do FGTS para posterior ressarcimento pela Unio.
Porm, existia parecer da Conjur/MTE opinando contrariamente proposta diante do
ordenamento jurdico poca. Sendo assim, disse que encaminharia novamente
Conjur/MTE para que desse o seu posicionamento acerca da proposta, tendo em vista
que a lei, com as alteraes havidas, autorizava o adiantamento e a PGFN entendia que
no era a CEF que estava financiando o tesouro e sim o FGTS, no configurando uma
ofensa a Lei de Responsabilidade Fiscal. Informou que aps a resposta dada pela
Consultoria Jurdica traria o voto para ser apreciado na prxima reunio ordinrio do
Conselho Curador do FGTS, pela urgncia do assunto. (Grifou-se)
TC 005.335/2015-9
No texto da Ata da 110 Reunio Ordinria do CCFGTS, possvel encontrar ainda a
manifestao de conselheiro (pea 253, p. 12) em relao ao enquadramento do adiantamento a ser
concedido pelo FGTS no conceito de operao de crdito, in verbis:
O Conselheiro Joaquim Lima argumentou que o relato acerca dos pareceres jurdicos
deu a entender que seriam diametralmente opostos, o que na verdade no so. Tanto o
Parecer da Conjur do Ministrio do Trabalho, que analisou a Caixa enquanto Banco,
est perfeito e de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar
101, artigos 35 e 36, quando ele diz que o ente controlado no pode emprestar dinheiro
para a controladora, no caso a Caixa Econmica e o Tesouro Nacional. O Conselheiro
observou que com a alterao feita na MP passam a figurar o FGTS e a Caixa, no
como banco, mas como Agente Operador do FGTS. Nesse aspecto um fundo privado
que no guarda relao com a Lei de Responsabilidade Fiscal, portanto totalmente
factvel que, para viabilizar o Programa, enquanto a medida tramita no Congresso
Nacional, o Fundo de Garantia possa pagar um quarto do subsdio, j que ele paga dois
teros, com o compromisso firmado na Lei de que, to logo seja aprovada a dotao
oramentria, o Tesouro Nacional repasse ao Fundo de Garantia os valores corrigidos
pela taxa Selic. Concluiu que os Pareceres Jurdicos estavam perfeitos, cada um deles
em sua tica de anlise.
Dessa forma, resta ntida a presena do elemento volitivo, do acordo de vontade entre as
partes, e a existncia de provas materiais que registram as bases da operao de crdito que passaria
a ser realizada entre a Unio e o FGTS no mbito do PMCMV.
Fica evidente ainda a transitoriedade da autorizao dada pelo CCFGTS, a partir dos dizeres
do conselheiro, retrotranscritos, afirmando que to logo seja aprovada a dotao oramentria, o
Tesouro Nacional repasse ao Fundo de Garantia os valores corrigidos pela taxa Selic.
Resta claro, tambm, o enquadramento da operao de crdito: trata-se de abertura de crdito
por parte do FGTS em favor da Unio, repassado por meio de seu agente financeiro, cujos recursos
adiantados so remunerados taxa Selic, sem data de devoluo previamente estabelecida.
Por fim, ressalte-se que, atualmente, a autorizao para a contratao de operao de crdito
junto ao FGTS est positivada pelo art. 82-A da Lei 11.977/2009. Referido dispositivo foi inserido
pela Medida Provisria 514/2010 e ligeiramente modificado pela Lei 12.424/2011, a qual tambm
revogou a autorizao inicial contida no pargrafo nico do art. 5 da Lei 11.977/2009, in verbis:
Art. 82-A. Enquanto no efetivado o aporte de recursos necessrios s subvenes
econmicas de que tratam os incisos I e II do art. 2 e o art. 11 desta Lei, observado o
disposto na lei oramentria anual, o agente operador do FGTS, do FAR e do FDS, que
tenha utilizado as disponibilidades dos referidos fundos em contrataes no mbito do
PMCMV, ter direito ao ressarcimento das quantias desembolsadas, devidamente
atualizadas pela taxa Selic. (Grifou-se)
Alegaes acerca da necessidade de relaes contratuais com instituies financeiras para
enquadramento nas operaes listadas no art. 29, inciso III, da LRF
A controvrsia agitada nestes subtpicos cinge-se em saber se os adiantamentos de recursos
do FGTS para Unio esto alcanados pelo conceito de operao de crdito definido pela LRF. Em
apertada sntese, o AGU alega que o art. 29, inciso III restringe-se a relaes contratuais, sendo
necessrio que uma das partes seja instituio financeira, conforme descrito nos argumentos i e
ii das contrarrazes.
TC 005.335/2015-9
A alegao, porm, parte de premissa falsa e deve ser rechaada. O prprio Manual para
Instruo de Pleito (MIP) de operaes de crdito formulado por estados, Distrito Federal e
municpios, aprovado pelo Ministro da Fazenda, prev, taxativamente, a hiptese de operao de
crdito com instituio no-financeira.
certo, e o Tribunal j se debruou sobre essa questo h uma dcada, que as operaes de
crdito previstas no art. 29, inciso III, da LRF, no se restringem a contratos formais celebrados
com instituies financeiras propriamente ditas.
Esse entendimento encontra respaldo no Acrdo 1.563/2005-TCU-Plenrio (TC
005.762/2005-5), por meio do qual o Tribunal analisou figurinos diversos de operaes entre os
entes subnacionais e as concessionrias de energia eltrica (instituies no-financeiras) no mbito
do Programa Nacional de Iluminao Pblica Eficiente (Reluz).
O Programa financiado com recursos da Reserva Global de Reverso (RGR) sob a gesto
das Centrais Eltricas Brasileira S.A. (Eletrobrs), cuja norma disciplinadora, de contedo bastante
semelhante Lei do FGTS, destina os recursos a financiamento de projetos especficos do setor,
pelo qual cobrada taxa de juros de 5% ao ano, nos termos do 5, do art. 4 da Lei 5.655/1971.
Durante a fiscalizao realizada por solicitao da Cmara dos Deputados, detectaram-se mais
de 1,5 mil operaes, cuja modelagem institucional do programa e repercusses fiscais foram
amplamente discutidas em reunies tcnicas promovidas por este Tribunal, das quais participaram
representantes do Ministrio da Fazenda, Ministrio de Minas e Energia, Eletrobrs, Agncia
Nacional de Energia Eltrica (Aneel) e Senado Federal, sem que restasse qualquer dvida sobre a
natureza jurdica das operaes.
As manifestaes da STN e Pareceres da PGFN acostados no TC 005.762/2005-5 so
inequvocos quanto ao alcance, no conceito de operao de crdito fixado pela LRF, das obrigaes
financeiras entre os entes subnacionais e as concessionrias de energia eltrica em razo do
Programa Reluz. Cite-se o Parecer PGFN/CAF/N 2.159/2006 (pea 261, p. 26-27), por meio do
qual o rgo jurdico, no que se refere instruo preliminar da Semag, assim se manifesta:
Manifestao sobre Instruo Preliminar da secretaria de Macroavaliao
Governamental do tribunal de Contas da unio SEMAG/TCU, na qual se analisa, por
solicitao da Cmara dos deputados, eventual desobedincia Lei de responsabilidade
Fiscal, por parte de entes da Federao que contrataram financiamentos no mbito do
Programa Nacional de Iluminao Pblica Eficiente RELUZ.
(...)
6. O posicionamento acima basicamente coincidente com o que vem sendo adotado
pela Secretaria do Tesouro Nacional, sob a orientao jurdica desta PGFN, conforme
explicitado em vrias oportunidades. Vale ressaltar, em particular, o entendimento
manifestado no documento do TCU, em conformidade com o dos rgos do
Ministrio da Fazenda supra citados, segundo o qual as contrataes realizadas no
mbito do Programa Reluz, quando enquadrveis nos parmetros especificados
pelo conceito de operao de crdito da Lei de Responsabilidade Fiscal1 devem ser
tratadas, para todos os efeitos, como tal, pelos rgos competentes. A mesma
convergncia de entendimento se d no tocante ao significado e amplitude do disposto
no art. 10 da Lei n 11.131/2005 e no inciso II do 3 do art. 7 da Resoluo do Senado
Federal n 43, de 2001, com a redao dada pela RSF n 19, de 2003. Como bem alerta
o documento do TCU, entretanto, a inobservncia de outras condies, que no as
exceptuadas pelos dispositivos acima, impedem ou tornam irregulares as contrataes
TC 005.335/2015-9
realizadas no mbito do Reluz.

1
Vide arts. 29, III, 29, 1, e 37 da Lei Complementar n 101, de 2000 (grifou-se)
Alis, antes mesmo de a Cmara dos Deputados solicitar a realizao de fiscalizao por parte
deste Tribunal, o Senado Federal, mediante provocao do Ministrio da Fazenda, editou a
Resoluo 19/2013 com vistas a dispor sobre as operaes do Reluz na Resoluo 43/2001, que
disciplina especificamente as condies para operao de crdito, nos seguintes termos:
Art. 7 As operaes de crdito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municpios observaro, ainda, os seguintes limites:
(...)
3 So excludas dos limites de que trata o caput as seguintes modalidades de
operaes de crdito: (Redao dada pela Resoluo n. 19, de 2003)
(...)
II - contratadas no mbito do Programa Nacional de Iluminao Pblica Eficiente Reluz, estabelecido com base na Lei n 9.991, de 24 de julho de 2000. (grifou-se)
Os procedimentos para anlise do pleito de autorizao visando realizao de operaes de
crdito no mbito do Programa Reluz esto disciplinados no ttulo VII.2.1.2 do Manual para
Instruo de Pleitos j mencionado.
O compromisso financeiro discutido neste subtpico encontra-se expressamente consignado
no art. 82-A da Lei 11.977/2009, que autoriza a Unio valer-se de recursos do FGTS para financiar
subvenes a terceiros no mbito do PMCMV, cujos recursos adiantados so remunerados pela Taxa
Selic, sem data de devoluo previamente estabelecida.
Tal como demonstrado na anlise do item 9.2.2 do Acrdo 1464/2015-TCU-Plenrio (item
8.2), o descompasso entre a data do adiantamento de recurso do FGTS para honrar despesa do
PMCMV e a data de pagamento pela Unio desse financiamento configura obrigao financeira em
razo de abertura de crdito.
No h, pois, diferena alguma entre os financiamentos com recursos da RGR e o FGTS a
entes da Federao. Ora, a finalidade do FGTS, cujos recursos financeiros so de propriedade dos
trabalhadores, no manter despesas de subvenes econmicas de responsabilidade da Unio por
determinao legal.
Segundo o art. 7, inciso IV, da Lei 8.036/1990, que estabelece normas para o FGTS, compete
Caixa, na qualidade de agente operador, elaborar as anlises jurdica e econmico-financeira dos
projetos de habitao popular, infraestrutura urbana e saneamento bsico a serem financiados com
recursos do FGTS.
Nessa esteira, o art. 10 da lei em tela estabelece que o Conselho Curador deve fixar diretrizes
e estabelecer critrios tcnicos para as aplicaes dos recursos do FGTS, visando, dentre outras
obrigaes, assegurar o cumprimento, por parte de devedores inadimplentes, das obrigaes
decorrentes dos financiamentos. Patente que os recursos do Fundo em questo no tm outra
finalidade seno os financiamentos segundo regras de mercado.
Ademais, ainda que no haja a formalidade contratual entre as partes - suprida em boa medida
pelas previses legais no caso em questo - evidencia-se na prtica a situao ftica, a qual abarca
todos os requisitos citados, o que configura operao de crdito. Entendimento diverso beiraria o
absurdo de valorizao desproporcional de mera formalidade em detrimento da natureza jurdica
que decorre da essncia das transaes realizadas.
TC 005.335/2015-9
Ressalta-se que a abertura de crdito com recursos do FGTS para financiar despesas prprias
da Unio foi enfrentada pelo Tribunal nos Acrdos 825 e 992/2015-TCU-Plenrio, ocasio em que
foram superadas as questes conceituais. Tanto a equipe de inspeo, quanto o Relator - este ltimo
nas duas decises mencionadas aprovadas por unanimidade - entenderam que tais atos e fatos
enquadram-se na espcie abertura de crdito. No restou dvida sobre a caracterizao do passivo
da Unio junto ao FGTS, relacionado edio da Resoluo CCFGTS 574/2008, para fins de sua
inscrio nas estatsticas fiscais.
Alm disso, aps ampla discusso entre o TCU e o Bacen, no restou dvida a esta Corte de
Contas sobre o enquadramento dos passivos da Unio junto ao FGTS no conceito de operao de
crdito. Tanto assim que nos balanos do referido Fundo, de natureza financeira, constam
devidamente registrados haveres de obrigao do Tesouro Nacional.
Por se tratar de fundo que opera junto instituio integrante do Sistema Financeiro Nacional,
os ativos do FGTS relativos aos adiantamentos efetuados Unio para pagamento do PMCMV so
alcanados pelos critrios estabelecidos segundo metodologia abaixo da linha de apurao das
estatsticas fiscais.
certo que o art. 29, inciso III, da LRF, tem carter exemplificativo e no exaustivo, sem
esgotar as hipteses de operaes de crdito, dispondo inclusive sobre previso residual sob a forma
de outras operaes assemelhadas. Nesse sentido, no merece guarida a alegao de que somente
contratos formalmente celebrados com instituies financeiras poderiam ser alcanados pelo
conceito de operao de crdito definido no art. 29, inciso III da LRF.
Alegaes acerca da caracterizao das operaes como mtuo ou outra espcie listada na LRF
As contrarrazes aduzem tambm que as operaes realizadas com base no art. 82-A da Lei
11.977/2009 no so mtuos porque no h transferncia de fundos do FGTS para a Unio, apenas
para o muturio final, sem transitar pela Conta nica.
De fato, as operaes realizadas com base no art. 82-A da Lei 11.977/2009 no constituem
hiptese de mtuo, mas sim de abertura de crdito, pelas razes contextualizadas no subtpico
precedente.
Concebida com o propsito de conduzir a reduo do deficit pblico e a estabilizao do
montante da dvida pblica em relao ao PIB, as definies das variveis econmicas que levam ao
endividamento pblico no contexto da LRF transcendem os conceitos rgidos at ento presentes no
mbito das finanas pblicas.
Nesse diapaso, as definies de dvida consolidada e de operao de crdito no se
restringem a ingresso de recursos na Conta nica do Tesouro Nacional. No h dvida de que
aquisio financiada de bens, a exemplo de imveis ou veculo, constitui operao de crdito,
apesar de no haver ingresso de recursos na referida conta.
Este um requisito essencial para fins de verificao da vedao do inciso III do art. 167 da
Constituio da Repblica, que se convencionou denominar regra de ouro. guisa do art. 32, 3
da LRF, devem ser considerados, em cada exerccio financeiro, o total dos recursos de operaes
de crdito nele ingressados e montante das despesas de capital executadas.
O raciocnio, porm, no se aplica a todos os tipos de operao de crdito conceituados na
LRF, conforme j demonstrado no item 8.2. Segundo o art. 29, 3 da LRF, tambm integram a
dvida consolidada as operaes de crdito para amortizao inferior a doze meses sempre que
houver ingresso de recurso. O comando inova em relao ao disposto no art. 98 da Lei 4.320/1964,
TC 005.335/2015-9
uma vez que a dvida fundada refletiu, historicamente, compromissos financeiros de exigibilidade
superior a doze meses.
Fato que a LRF rompe com essa tradio, o que gerou bastante controvrsia quando de sua
edio, superada ao longo dos quinze anos de sua vigncia. Assim, a leitura sistemtica do art. 29 da
LRF conduz a dois entendimentos que merecem destaque.
Primeiro, nem todas as operaes de crdito decorrem de transaes que acarretam ingresso
de recursos financeiros na Conta nica, caso tpico dos parcelamentos de dbito em razo de
reconhecimento e confisso de dvidas, assim como as operaes vedadas pelo artigo 37, em
especial as hipteses de assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com fornecedores
para pagamento a posteriori de bens e servios, o que foi exaustivamente debatido nos Acrdos
451/2009 e 806/2014-TCU-Plenrio.
Segundo, embora a dvida fundada corresponda, em boa medida, a operaes de crdito para
amortizao superior a doze meses, haver o cmputo de operaes com prazo inferior se houver
ingresso de recursos, conforme determina o art. 29, 3.
O captulo referente ao controle do endividamento pblico to central na concepo da LRF
que o art. 30, 7, estabelece que os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do
oramento em que houverem sido includos integram a dvida consolidada para fins de aplicao
dos limites fixados pelo Senado Federal. dizer: embora os precatrios judiciais no se enquadrem
nas variveis econmicas tpicas que configuram a dvida fundada, os saldos remanescentes sero
considerados para fins de apurao do limite da dvida.
Tamanha a relevncia dos precatrios para as finanas pblicas, dado o risco elevado de
endividamento, esta Corte de Contas foi convidada para participar, na condio de expositora, da
audincia pblica realizada, no dia 21/9/2015, pelo Supremo Tribunal Federal (STF) com vistas a
subsidiar a deciso na Ao Direta de Inconstitucionalidade 5.072, que discute o uso de depsitos
judiciais para fazer frente a pagamento de precatrios e outras despesas.
Diante do exposto, no h como prosperar a alegao de que o ingresso de recursos na Conta
nica condio essencial para configurar as variveis econmicas do endividamento pblico luz
dos ditames da LRF.
Outra alegao trazida ao processo pelo AGU tambm merece leitura atenta, ao afirmar que
no h acordo de vontade entre as partes, nem a estipulao de prazos ou condies, o que
descaracteriza o mtuo.
Dada a diversidade de modelagem institucional para financiamento no setor pblico,
conforme j evidenciado nos tpicos precedentes, plenamente possvel a transao no ser
caracterizada como operaes de crdito pelo sistema financeiro, mas ser alcanada pelo conceito
fixado pela LRF.
Como dito, a lei que instituiu o PMCMV disciplina, em boa medida, aspectos que em geral
so definidos em clusula contratual que regem as operaes financeiras. A despeito da celebrao
formal de contrato, fundamental que as transaes no mbito da Administrao Pblica sejam
contabilizadas e apresentadas de acordo com a sua substncia e realidade econmica. Porm, a
essncia das transaes nem sempre consistente com o que aparenta ser com base na sua forma
legal ou artificialmente produzida.
Nesse contexto, o princpio da primazia da essncia sobre a forma ganha singular
dimenso no plano da gesto patrimonial e fiscal. Assim, mesmo que as declaraes formais, sob
capa simulada, deem relao apresentada o status de mera entrega de recursos financeiros para o
TC 005.335/2015-9
FGTS intermediar os pagamentos da parcela de responsabilidade da Unio, a existncia na realidade
dos elementos ftico-jurdicos caracteriza a relao como operao de crdito de natureza
oramentria.
O que houve, na prtica, foi a utilizao de recursos do FGTS pela Unio como instrumento
de funding para as despesas de subveno econmica de sua responsabilidade direta, conforme
previsto na lei do PMCMV.
O objetivo da engenharia financeira adotada, pelo menos no exerccio de 2014, no foi
outro seno expandir a realizao de gastos pela Unio, sem que o pagamento efetivamente
realizado pelo FGTS em nome da Unio tivesse repercusso no resultado primrio apurado pelo
Bacen, uma vez que as obrigaes decorrentes no foram registradas a ttulo de dvida nas
estatsticas fiscais, conforme abordado no item 8.5.
Soma-se a tudo isso que o teor da Ata da 110 Reunio Ordinria do CCFGTS, j transcrita,
no deixa dvida acerca da caracterizao, no conceito de operao de crdito, dos adiantamentos
do FGTS para pagamento do PMCMV de responsabilidade da Unio.
Assim sendo, ainda que no haja contrato formal celebrado entre o FGTS e a Unio,
indiscutvel que a situao ftica se reveste dos elementos fundamentais que caracterizam operao
de crdito no sentido econmico, financeiro e fiscal, razo pela qual as alegaes no podem lograr
xito.
Por fim, as contrarrazes alegam ainda que as operaes em anlise tambm no se
enquadram em qualquer outra espcie listada pelo art. 29, inciso III, da LRF, tampouco nas do rol
do art. 37 da mesma Lei.
A afirmao, contudo, tambm est incorreta. A operao de crdito realizada entre o FGTS e
a Unio enquadra-se na espcie abertura de crdito disciplinada no art. 29, inciso III, da LRF, da
mesma forma que as operaes no mbito do Programa Reluz, financiadas com recursos da RGR,
foram caracterizadas pelos rgos do Ministrio da Fazenda e Senado Federal como operao de
crdito, conforme demonstrado nesta anlise.
8.3.2.2 Das condies para realizao de operaes de crdito
A realizao de operaes de crdito pelos entes da federao requer o atendimento a um
conjunto de condies necessrias, conforme dispe os termos do art. 32 da LRF. Entre essas
condies, destacam-se: a existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto
da lei oramentria, em crditos adicionais ou lei especfica como o caso da autorizao contida
no art. 82-A da Lei 11.977/2009; a incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos
provenientes da operao, exceto no caso de operaes por antecipao de receita; e o atendimento
do disposto no inciso III do art. 167 da Constituio, conhecida como Regra de Ouro, que veda
operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas
mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta.
Devido ao descumprimento dessas condies no caso em anlise, caracterizando as
irregularidades apontadas, sero demonstrados, nos prximos itens, os conceitos, as normas e os
fatos que permitem examinar os argumentos aduzidos pela AGU e, por conseguinte, subsidiar as
concluses desta unidade tcnica.
TC 005.335/2015-9
Das operaes de crdito de natureza oramentria e no oramentria

A correta identificao da natureza oramentria ou extra oramentria de uma operao
de crdito fundamental para que se avalie seus possveis reflexos na execuo oramentria anual.
Inicialmente, preciso considerar que, basicamente, as operaes de crdito realizadas pelo setor
pblico podem ser divididas em dois grandes grupos: as de natureza oramentria e as de natureza
no (ou extra) oramentria. A esse respeito, o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico,
em sua 6 edio, publicada em 2014, registra que operaes de crdito, em regra, so receitas
oramentrias. As operaes de crdito por antecipao de receita oramentria (ARO) so exceo
e classificam-se como ingressos extraoramentrios, por determinao do pargrafo nico do art. 3
da Lei 4.320/1964, por no representarem novas receitas no oramento.
Assim, de natureza oramentria so as operaes de crdito realizadas com o objetivo de
obter fonte de financiamento para despesas oramentrias. Em outras palavras, contrata-se a
operao de crdito com a inteno de financiar despesas no oramento. Significa dizer que o ente
federado, quando contrata operaes de crdito dessa natureza, revela ter o interesse em aumentar o
montante de dispndios em seu oramento. Exemplos: emprstimos junto a banco de investimento
para construo de uma hidreltrica; contratao de emprstimo junto a organismo internacional
para reforma de edifcio sede de determinado rgo pblico; adiantamento de recursos junto a fundo
para financiar despesas com subveno de responsabilidade de ente federado.
Por sua vez, de natureza no (ou extra) oramentria tambm conhecidas como operaes
por antecipao de receita oramentria (ARO) so as operaes de crdito realizadas para cobrir
uma insuficincia momentnea de caixa. Em outras palavras, a contratao de referida operao de
crdito no feita para autorizar novos gastos no oramento, mas para gerar recursos financeiros
que possam ser utilizados no pagamento, imediato, de dispndios de responsabilidade do ente
federado. Exemplos: tomar dinheiro emprestado junto a banco pblico para o pagamento de
despesas com Bolsa Famlia, com Seguro Desemprego, entre outros programas; adiantar o
recebimento de receitas de tributos cujo fato gerador j ocorreu; receber, antecipadamente, parcelas
de venda, a termo, de determinado patrimnio. Numa anlise mais prxima da realidade das pessoas
fsicas, poderiam ser apresentados os seguintes exemplos: adiantar o recebimento do 13 salrio;
adiantar a devoluo do imposto de renda; e utilizar o cheque especial.
H, portanto, ntida diferena entre tais operaes de crdito, a saber: o destino a ser dado ao
recurso que foi tomado emprestado. Se for para autorizar gastos no oramento, ento a operao
de natureza oramentria; mas se for para gerar recursos em razo de uma insuficincia
momentnea de caixa, trata-se de operao de crdito no oramentria.
Especificamente em relao a esse ltimo tipo, ou seja, operaes de crdito do tipo ARO, a
LRF e a Lei 4.320/1964, respectivamente, assim se pronunciam, in verbis:
Art. 38. A operao de crdito por antecipao de receita destina-se a atender
insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro e cumprir as exigncias
mencionadas no art. 32 e mais as seguintes: (Grifou-se)
Art. 7 A Lei de Oramento poder conter autorizao ao Executivo para:
(...)
II - Realizar em qualquer ms do exerccio financeiro, operaes de crdito por
antecipao da receita, para atender a insuficincias de caixa. (Grifou-se)
Tambm nesse sentido, frise-se o teor do art. 7, 1, da Lei 4.320/1964, deixando
demonstrada a diferena entre as operaes de crdito oramentrias e no oramentrias, in verbis:
Art. 7 Omissis (...)
TC 005.335/2015-9
1 Em casos de dficit, a Lei de Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder
Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura. (Grifou-se)
Importa ressaltar que insuficincia de caixa no significa, necessariamente, uma frustrao

de receitas. A insuficincia de caixa pode se manifestar de diversas formas. Uma delas, por
evidente, ocorre quando o montante da receita estimada para o exerccio financeiro est alm do
montante que ser efetivamente realizado. Outra delas refere-se ao caso em que, embora o montante
da receita tenha sido devidamente estimado, a mesma no ser suficiente para a cobertura de todas
as despesas do exerccio, posto que estas foram subestimadas. E uma terceira tem a ver com o
descasamento entre fontes de recursos e dispndios, ou seja, para determinado momento do
exerccio financeiro, os recursos disponveis no so suficientes para honrar os compromissos do
ente federado, embora no tenha havido qualquer erro na estimativa das receitas e despesas anuais.
Em ambos os casos, contudo, no se prescinde de autorizao legislativa. Ou seja, o setor
pblico no pode contratar operaes de crdito, seja de natureza oramentria ou no
oramentria, sem que antes tenha solicitado autorizao do Poder Legislativo respectivo. o que
se depreende da leitura do art. 32, 1, inciso I, da LRF. In verbis:
Art. 32. Omissis (...)
1 O ente interessado formalizar seu pleito (...), demonstrando (...) o atendimento das
seguintes condies:
I - existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto da lei
oramentria, em crditos adicionais ou lei especfica; (Grifou-se)
Frise-se, o atendimento de referida condio tambm deve ser verificado para a contratao
de operaes de crdito de natureza no oramentria, como mostra o art. 38, caput, da LRF. In
verbis:
Art. 38. A operao de crdito por antecipao de receita destina-se a atender
insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro e cumprir as exigncias
mencionadas no art. 32 e mais as seguintes: (Grifou-se)
Como visto, no lcito ao ente federado aumentar sua dvida consolidada ou no
consolidada , mediante contratao de operaes de crdito, sem a prvia autorizao da sociedade
por intermdio de seus representantes parlamentares. Referida autorizao ocorre, em regra, por
intermdio do processo legislativo ordinrio, ou seja, por intermdio de lei especfica. No entanto,
por uma questo de economia processual, pode ser concedida por meio do processo legislativo
oramentrio, ainda que a autorizao se refira contratao da operao de crdito de natureza no
oramentria. o que est previsto no art. 165, 8, da Constituio da Repblica, no art. 32, 1,
inciso I, da LRF e no art. 7, 1, da Lei 4.320/1964. In verbis:
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e
fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos
suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de
receita, nos termos da lei. (Grifou-se)
seguintes condies:
I - existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto da lei
oramentria, em crditos adicionais ou lei especfica; (Grifou-se)
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3 A autorizao legislativa a que se refere o pargrafo anterior, no tocante a
operaes de crdito, poder constar da prpria Lei de Oramento. (Grifou-se)
Para sua legtima e eficaz realizao, contudo, uma vez autorizada a contratao das
operaes de crdito, necessrio se faz trazer ao oramento ou s leis de crditos adicionais, na
forma de estimativas de receitas, em cada um dos respectivos crditos oramentrios, o montante
dos recursos referentes s de natureza oramentria. o que determinam o art. 3 da Lei 4.320/1964
e o art. 32, 1, inciso II, da LRF. In verbis:
Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes
de crdito autorizadas em lei. (Grifou-se)
seguintes condies:
(...)
II - incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da
operao, exceto no caso de operaes por antecipao de receita; (Grifou-se)
Por evidente, no podem ser trazidas ao oramento as receitas obtidas com operaes de
crdito de natureza no oramentria, posto que tal procedimento seria uma afronta ao princpio
constitucional oramentrio da exclusividade. Por conta disso, assim determinam o art. 3,
pargrafo nico, da Lei 4.320/1964 e o art. 32, 1, inciso II, da LRF (ressalte-se, por oportuno, que
autorizar a contratao da operao de crdito no se confunde com estimar as receitas da
operao de crdito no oramento). In verbis:
Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as operaes de credito por
antecipao da receita, as emisses de papel-moeda e outras entradas compensatrias,
no ativo e passivo financeiros. (Grifou-se)
II - incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da
operao, exceto no caso de operaes por antecipao de receita; (Grifou-se)
No caso em anlise, as operaes de crdito explicitadas no tpico anterior devem ser
classificadas como oramentrias, uma vez que foram utilizadas para assegurar fonte de
financiamento para a cobertura de despesas oramentrias.
Para clarificar esse entendimento, deve-se lembrar que foi demonstrado que a obrigao da
Unio decorrente da Lei 11.977/2009 de conceder as subvenes aos muturios pessoas fsicas.
Para tanto, deve repassar os recursos financeiros Caixa, a qual, de acordo com o art. 9 de referido
diploma legal, responsvel por gerir os recursos que lhe forem repassados pela Unio.
Ocorre que, se a Unio no repassar os recursos a tempo para que sejam utilizados para
efetuar o pagamento das subvenes aos muturios as quais, de acordo com o art. 2, inciso I, da
Lei 11.977/2009, devem ser pagas no momento da contratao do financiamento imobilirio , pode
a Caixa utilizar recursos do FGTS para honrar a obrigao da Unio, qual seja, o pagamento das
subvenes.
Por certo, em razo da concesso de referido adiantamento, surge, para a Unio, a partir desse
momento, a obrigao de devolver os recursos ao FGTS, corrigidos pela taxa Selic, como determina
o art. 82-A da Lei 11.977/2009. Referido pagamento (de dvida) ao FGTS deve ocorrer por
intermdio de dotao inserida no oramento, conforme art. 5, 1, da LRF.
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Da regra de ouro
No Brasil, a chamada regra de ouro das finanas pblicas est positivada no inciso III do
art. 167 da Constituio da Repblica de 1988 e no 2 do art. 12 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, in verbis:
Art. 167. So vedados:
(...)
III - a realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (Grifou-se)
2 O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser
superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria. (Grifouse)
De antemo, destaque-se que a verificao da regra de ouro somente faz sentido para as
chamadas operaes de crdito de natureza oramentria. Em outras palavras, no se considera, em
regra, para fins de anlise do cumprimento da regra de ouro, as operaes de crdito no
oramentrias, exceto na hiptese listada pelo art. 38, 1, da LRF. In verbis:
1 As operaes de que trata este artigo no sero computadas para efeito do que
dispe o inciso III do art. 167 da Constituio, desde que liquidadas no prazo definido
no inciso II do caput. (Grifou-se)
O objetivo fundamental da chamada regra de ouro evitar que, ao longo de um exerccio
financeiro, o ente pblico dependa de recursos de terceiros para o financiamento de seus dispndios
correntes. Em outras palavras: embora no exista vedao nesse sentido, operaes de crdito no
so as melhores fontes de financiamento para dispndios correntes.
Quando o total das receitas estimadas com operaes de crdito menor ou igual ao total das
despesas de capital autorizadas, h indicao de que, ao final do exerccio financeiro, a regra de
ouro ser cumprida. Significa dizer que, dada a composio dupla das despesas oramentrias
(correntes e de capital), o ente federado evidencia que no depende de recursos de terceiros para o
financiamento de seus dispndios correntes. No entanto, quando o total das receitas estimadas com
operaes de crdito superior ao das despesas de capital autorizadas, h indicao de que, ao final
do exerccio financeiro, haver descumprimento da regra de ouro.
A leitura menos atenta dos dispositivos que estabelecem a regra de ouro no Brasil pode
levar a entendimento equivocado sobre seus objetivos, qual seja: o de que proibido o uso de
receitas de operaes de crdito no financiamento de despesas correntes. Em nenhum momento,
frise-se, a LRF ou a Constituio da Repblica estabelecem qualquer proibio nesse sentido. Ou
seja, permitida, sim, a aplicao de recursos oriundos de emprstimos ou de financiamentos em
despesas correntes.
Significa dizer que a regra de ouro no uma vedao pontual, cuja verificao deva ser
efetuada operao por operao. Ao contrrio, a verificao do cumprimento da regra de ouro
deve ser feita para o conjunto das operaes que ocorre em determinado perodo de tempo, no caso,
o exerccio financeiro.
Desse modo, quando se elabora o Projeto da Lei Oramentria Anual e se aprova o oramento
no mbito do Poder Legislativo, fundamental que se verifique o cumprimento da regra de ouro.
TC 005.335/2015-9
Tambm importante verificar se, ao longo do exerccio financeiro, a aprovao de crditos
oramentrios adicionais poder sinalizar o descumprimento de referida regra. Por certo, o risco de
descumprimento da regra somente existe se o crdito adicional a ser aprovado tiver como dispndio
uma despesa corrente e como fonte de financiamento uma operao de crdito de natureza
oramentria.
Nesse sentido, se o montante envolvido no crdito adicional sinalizar que, aps sua
aprovao, as receitas de operao de crdito sero superiores s despesas de capital, necessrio,
para sua respectiva aprovao, adotar o procedimento determinado pelo art. 167, inciso III, da Carta
Magna de 1988, qual seja: (i) a operao de crdito deve ser necessariamente autorizada por
intermdio de projeto de lei de crdito adicional; e (ii) o crdito adicional dever ser aprovado por
maioria absoluta pelo Poder Legislativo.
(...)
III - a realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de
Assim, trata-se de processo legislativo singular, no qual a autorizao, tanto para contratar a
operao de crdito quanto para efetuar o dispndio respectivo, deve estar contida no mesmo
projeto de lei ordinria, a ser autorizado por maioria absoluta do Poder Legislativo. Frise-se, esse
o nico caso do processo legislativo oramentrio em que uma lei ordinria precisa ser aprovada no
Parlamento por maioria absoluta.
Fcil compreender, portanto, a importncia do que prescreve o art. 32, 1, inciso V, da LRF,
o qual estabelece como uma das condies para a contratao de operaes de crdito a verificao
do atendimento ao disposto pelo art. 167, inciso III, da Constituio da Repblica. In verbis:
seguintes condies:
(...)
V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituio; (Grifou-se)
No caso em anlise, essa questo se torna relevante precisamente porque trata-se de operaes
de crdito oramentrias, implicando a existncia de receitas de capital que, como se demonstrar
em seguida, so destinadas a financiar despesas correntes atinentes s subvenes econmicas.
Nesse tipo de situao, importa verificar o devido cumprimento da regra de ouro, o que, como
tambm registrado em seguida, no ocorreu.
Da concesso de subvenes e da execuo das despesas correspondentes
De acordo com o art. 12 da Lei 4.320/1964 Norma Geral de Direito Financeiro,
recepcionada pela Magna Carta de 1988 como lei de contedo materialmente complementar , as
subvenes so despesas oramentrias correntes, classificadas entre as transferncias correntes.
Determina o art. 26 da LRF que tais benefcios somente podem ser concedidos se existente
autorizao legislativa especfica.
Art. 26. A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de
pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica,
atender s condies estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias e estar prevista no
TC 005.335/2015-9
oramento ou em seus crditos adicionais.

(...)
2 Compreende-se includa a concesso de emprstimos, financiamentos e
refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogaes e a composio de dvidas, a
concesso de subvenes e a participao em constituio ou aumento de capital.
(Grifou-se)
No caso, referida autorizao j se faz presente desde o art. 4 do texto original da Medida
Provisria 459/2009, in verbis:
(Grifou-se)
Por certo, a concesso de subvenes demanda a existncia de um ente transferidor
responsvel pela despesa e a de um beneficirio do respectivo dispndio. Como visto acima, o art.
4 claro ao definir a Unio como responsvel pela despesa com subveno, enquanto o art. 5 da
verso original de referida medida provisria transcrito a seguir determinava que as subvenes
seriam direcionadas a muturios pessoas fsicas, como se depreende da leitura dos seguintes
dispositivos, in verbis:
Art. 5 A subveno econmica de que trata o art. 4 ser concedida:
(...)
III - para aquisio de um nico imvel novo e uma nica vez para cada muturio;
(...)
V - exclusivamente a muturio com renda familiar de at seis salrios mnimos.
Como j visto nesta anlise, posteriormente, a autorizao para a concesso da subveno
passou a ser positivada pelo art. 5, caput, da Lei 11.977/2009. Em tal dispositivo, continua a Unio
a figurar como ente responsvel pela obrigao de subvencionar, in verbis:
(Grifou-se)
Por sua vez, o art. 6 da Lei 11.977/2009 continuou a eleger o beneficirio da subveno, a
saber:
Art. 6 A subveno econmica de que trata o art. 5 ser concedida exclusivamente a
muturios com renda familiar mensal de at 6 (seis) salrios mnimos, somente no ato
da contratao da operao de financiamento, com o objetivo de: (Grifou-se)
A Medida Provisria 514/2010 promoveu algumas alteraes no texto da Lei 11.977/2009. No
entanto, no que se refere determinao do ente responsvel pela subveno e ao beneficirio da
respectiva subveno, referida medida provisria, embora possa ter alterado a numerao de
dispositivos da Lei 11.977/2009, no promoveu qualquer modificao. Nesse sentido, por exemplo,
foi alterado o teor do art. 2 da Lei 11.977/2009, estabelecendo de forma ainda mais clara que a
Unio era a responsvel pela subveno e que o muturio pessoa fsica seria o destinatrio de
referido benefcio.
Art. 2 Para a implementao do PMCMV, a Unio, observada a disponibilidade
oramentria e financeira:
I - conceder subveno econmica ao beneficirio pessoa fsica no ato da contratao
de financiamento habitacional;
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Claro est, portanto, que a legislao que rege a concesso de subvenes no mbito do
PMCMV define que: (i) a obrigao que decorre da Lei 11.977/2009 entre a Unio e o
beneficirio pessoa fsica; (ii) o ato de ordenar a realizao da despesa com a concesso da
subveno a que se refere a Lei 11.977/2009 da competncia da Unio, e no do FGTS; e (iii) no
h, nesse aspecto, qualquer obrigao da Unio junto ao FGTS.
Uma vez caracterizados o responsvel e os beneficirios da subveno econmica no mbito

do PMCMV, cumpre examinar a forma legal para execuo das referidas despesas.
O art. 26 da LRF tambm estabelece como condio para a execuo de despesas com
subveno a existncia de prvia dotao oramentria, obtida por intermdio da lei oramentria
anual ou de leis de crdito adicional. In verbis:
Art. 26. A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de
pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica,
atender s condies estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias e estar prevista no
oramento ou em seus crditos adicionais. (Grifou-se)
Para dar incio execuo de referida despesa, necessrio observar o teor do art. 16 da LRF,
positivado nos seguintes termos, in verbis:
Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete
aumento da despesa ser acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em
vigor e nos dois subseqentes;
II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria
e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes oramentrias.
1 Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e
suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as
despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho,
no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio;
(...)
4 As normas do caput constituem condio prvia para:
I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras;
(Grifou-se)
Alm dos dispositivos da LRF transcritos, vale lembrar que a prpria Lei 11.977/2009
determina que a concesso das subvenes deve observar as disponibilidades oramentrias. In
verbis:
Art. 2 Para a implementao do PMCMV, a Unio, observada a disponibilidade
oramentria e financeira:
I - conceder subveno econmica ao beneficirio pessoa fsica no ato da contratao
de financiamento habitacional; (Grifou-se)
As regras transcritas so muito claras. No se pode dar incio ou seja, empenhar as
despesas sem que o ordenador verifique e declare haver, na lei oramentria ou em crditos
adicionais, dotao oramentria suficiente para a realizao do dispndio. Frise-se que, inclusive,
cumpre-se o teor do art. 16, inciso II, mesmo no caso de a despesa estar abrangida por crdito
genrico, mas desde que o montante autorizado cubra as diversas realizaes da respectiva despesa
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ao longo do ano.
Ora, ao que parece, justamente essa a dinmica das subvenes concedidas pela Unio no
mbito do PMCMV. As subvenes so concedidas medida em que os financiamentos so
contratados pelos respectivos muturios pessoas fsicas. Ou seja, no h que se falar, portanto, em
se inserir uma dotao oramentria para cada subveno concedida ou para cada contrato assinado
com subveno da Unio, conforme alegado nas contrarrazes.
Ainda nessa esteira, vale lembrar o que dispe o art. 15 da LRF, in verbis:
Art. 15. Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico
a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16
e 17.
Ante o exposto, neste ponto possvel afirmar que: (i) o montante a ser concedido de
subvenes em determinado exerccio deve ser devidamente planejado; (ii) no se pode conceder
subvenes econmicas alm das disponibilidades oramentrias; (iii) a obteno de
disponibilidade oramentria se aperfeioa com a aprovao de crdito oramentrio especfico ou
genrico, seja por intermdio da LOA ou de leis de crditos adicionais; (iv) a execuo da
concesso das subvenes demanda declarao do ordenador de despesa respectivo; e (v) no caso, a
declarao deve ser dada pela Unio, e no pelo FGTS, posto que se trata de dispndio de
responsabilidade da Unio.
Em seguida, preciso examinar as fontes de recurso para financiamento das subvenes,
compreendendo todo o mecanismo oramentrio necessrio execuo das despesas relativa ao
programa.
A autorizao de despesas no oramento demanda, por evidente, a indicao da respectiva
fonte de financiamento, ou seja, fontes de recursos. No caso em tela, por se tratar de despesa
corrente, possvel utilizar receitas correntes (tributos, contribuies, servios, entre outras) e,
atendidas determinadas condies, tambm as receitas de capital com operao de crdito. Por outro
lado, no podem ser utilizadas receitas de capital com alienao de bens, por fora de vedao
expressa contida no art. 44, caput, da LRF.
A Lei 4.320/1964 determina em seu art. 3 que o oramento deve contemplar as receitas de
operao de crdito, exceto aquelas relativas a operao de crdito de natureza no oramentria. In
verbis:
Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes
de crdito autorizadas em lei.
Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as operaes de credito por
antecipao da receita, as emisses de papel-moeda e outras entradas compensatrias,
no ativo e passivo financeiros. (Grifou-se)
Nessa mesma linha, o art. 32, 1, inciso II, da LRF determina que as operaes de crdito
somente podem ser contratadas se o montante respectivo for trazido ao oramento na forma de
estimativa de receitas.
A incluso, no oramento ou em crditos adicionais, dos recursos provenientes da respectiva
operao de crdito feita ao se identificar, no crdito oramentrio respectivo, a fonte da receita.
Assim, no caso da subveno, se a escolha da Unio foi efetuar o pagamento ao longo do ano com
recursos adiantados, antecipados ou emprestados pelo FGTS, ento, para cumprir o disposto pela
LRF e pela Lei 4.320/1964, seria preciso que a pea oramentria federal contivesse, de maneira
expressa, a indicao de que a despesa com as subvenes ao longo do ano estaria sendo financiada
TC 005.335/2015-9
com receitas de operao de crdito.

Por evidente, a insero da receita no crdito oramentrio referente subveno deve dar-se,
conforme comentado no tpico anterior, de maneira global, ou seja, no montante estimado, para o
ano inteiro, dos adiantamentos a serem concedidos pelo FGTS Unio. Dispensada, como
mencionado, a necessidade de se aprovar crditos oramentrios para cada operao de crdito ou
para cada contrato assinado pelos respectivos muturios. Desse modo, se a inteno da Unio
utilizar recursos do FGTS para arcar com o pagamento de todas as subvenes a serem concedidas
ao longo do ano no mbito do PMCMV, ento necessrio que, no crdito oramentrio, o
montante da fonte de recursos operao de crdito seja igual ao da despesa autorizada para
subveno.
Outra exigncia que decorre da escolha de operaes de crdito para o financiamento de
despesas oramentrias a comprovao de que a regra de ouro no ser descumprida. In verbis:
(...)
III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de
Como visto, no caso das subvenes financiadas com recursos adiantados pelo FGTS, tem-se
uma receita de operao de crdito suportando despesas correntes, revelando potencial
descumprimento da regra de ouro. Por certo, o mesmo no seria observado se a operao de
crdito estivesse financiando uma despesa de capital.
Retoma-se, neste ponto, portanto, a condio trazida pelo art. 32, 1, inciso V, da LRF que
precisa ser obedecida para a contratao de operaes de crdito pela Unio e demais entes
federados, in verbis:
V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituio; (Grifou-se)
Frise-se que, caso se verifique que a utilizao da operao de crdito para financiar a despesa
corrente poder conduzir ao no atendimento da regra de ouro, a operao poder ainda ser
contratada, desde que autorizada por maioria absoluta do Poder Legislativo, nos moldes previstos
pelo referido dispositivo constitucional.
No h dvida de que a Unio sempre pretendeu utilizar os recursos do FGTS para o
financiamento das subvenes no mbito do PMCMV, tanto que as contrarrazes tentam convencer,
sem sucesso, de que a obrigao da Unio para com os muturios , na verdade para com o Fundo.
Alm disso, como visto, tal operao de crdito representada pelos adiantamentos concedidos por
referido Fundo deve ser classificada como de natureza oramentria, no se aplicando, espcie,
o conceito de operao (ARO) a que se refere o art. 38 da LRF.
Ante o exposto, possvel concluir que: (i) todas as receitas de natureza oramentria, como
as que suportam os adiantamentos efetuados pelo FGTS Unio, devem ser estimadas no
oramento; (ii) as receitas de natureza no oramentria no devem ser previstas no oramento; (iii)
receitas de operao de crdito de natureza oramentria devem ser levadas ao oramento,
estimadas como fonte de recursos do respectivo crdito oramentrio (despesa); (iv) caso a receita
de operao de crdito esteja servindo para a execuo de despesa corrente, necessrio verificar de
antemo se a contratao da mesma permitir o atendimento regra de ouro; (v) a observncia
das regras contidas nos itens anteriores condio para a contratao de operaes de crdito.
TC 005.335/2015-9
Em relao ao tema, ressalte-se que os autos do processo TC 021.643/2014-8 demonstraram
que, desde 2009 at o Projeto da Lei Oramentria Anual referente ao exerccio de 2015, todos os
oramentos referentes subveno econmica concedida ao amparo do art. 2, inciso I, da Lei
11.977/2009 no informaram como fonte de recurso as operaes de crdito realizadas junto ao
FGTS.
8.3.2.3 Da inscrio irregular em restos a pagar

As contrarrazes afirmam que a inscrio em restos a pagar das despesas referentes s aes
do PMCMV estaria em conformidade com o ordenamento jurdico, uma vez que a inteno
governamental sempre teria sido no sentido de aportar recursos ao FGTS. Vale dizer: nessa esteira,
se o recurso no foi repassado ao FGTS, deveria ser inscrito em restos a pagar.
De acordo com o caput do art. 36 da Lei 4.320/1964, so considerados restos a pagar as
despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das
no processadas. Por sua vez, o 1 do art. 67 do Decreto 93.872/1986, dispe que entendem-se
por processadas e no processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e no liquidadas.
A liquidao consiste, de acordo com o art. 63 da Lei 4.320/1964, na verificao do direito
adquirido pelo credor, com o fim de apurar a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar
a importncia, para extinguir a obrigao.
Os autos do TC 021.643/2014-8 mostraram que, de 2009 a 2013, todas as despesas
empenhadas nos programas/aes referentes ao PMCMV foram devidamente empenhadas e
liquidadas. Tais aes so:
0909.00CW.0001 Subveno Econmica Destinada Implementao de Projetos de Interesse Social em

reas Urbanas (MP 459, de 2009); e,
2049.0E64.0001 Ao 0E64 - Subveno Econmica Destinada Habitao de Interesse Social em
Cidades com menos de 50.000 Habitantes (Lei n 11.977, de 2009).
Em 2014, as despesas com subvenes foram empenhadas, mas no foram liquidadas.

Significa dizer que, de 2009 a 2013: (i) foi verificado o direito adquirido pelo credor; (ii) foi
apurado o montante a pagar aos respectivos credores; (iii) foram identificados os credores (cada um
dos muturios). Tudo isso foi feito para que, em seguida, fosse cumprido o objetivo confessado pela
parte final do art. 63 da Lei 4.320/1964, qual seja: extinguir a obrigao. Frise-se que, embora no
registrada, a liquidao das despesas empenhadas em 2014 ocorreu, haja vista que, como dito a
seguir, tais despesas foram devidamente pagas, com recursos adiantados pelo FGTS.
Tambm como demonstram diversos documentos trazidos aos autos do TC 021.643/2014-8, o
agente operador do FGTS utilizou as disponibilidades do referido fundo para efetuar o pagamento
de cada uma das subvenes devidas pela Unio aos muturios finais. Com a realizao desses
pagamentos, foram extintas, de imediato, as obrigaes (subvenes) da Unio perante os
beneficirios a que se referem a Lei 11.977/2009.
Ocorre que, tambm como evidenciado pelo TC 021.643/2014-8, o pagamento de tais
dispndios no foi registrado pelo Ministrio das Cidades. Os respectivos montantes ainda
registrados como despesas empenhadas e no pagas foram inscritos, indevidamente, em restos a
pagar ao final de cada um dos respectivos exerccios financeiros, sendo que, em 2014, o total dos
restos a pagar (no processados) inscritos foi de R$ 1,367 bilho.
Portanto, a inscrio de tais valores em restos a pagar foi completamente irregular; afinal, as
despesas de subveno de responsabilidade da Unio referentes a cada um dos empenhos que foram
inscritos haviam sido integralmente pagas, com os recursos adiantados pelo FGTS.
TC 005.335/2015-9
Destaque-se que os administradores de recursos pblicos devem disponibilizar mecanismos
adequados de informao, capazes de promover a transparncia do gasto pblico. A transparncia
na ao governamental exige que as informaes sejam disponibilizadas de forma acessvel e
tempestiva a todos que tenham interesse, de acordo com as exigncias legais. No caso da inscrio
de pagamento de subsdios relativos ao PMCMV em restos a pagar no processados, quando na
verdade deveria ter sido contabilizada uma dvida da Unio junto ao FGTS, decorrente de operao
de crdito, ntido que a informao resultante dessa transao se tornou insuficiente para
identificar a operao de crdito que de fato ocorreu, restando prejudicada a transparncia do gasto
pblico. No caso, a falta de transparncia foi agravada com a ausncia do passivo nas estatsticas do
Bacen, conforme analisado em item especfico deste relatrio.
Houve, ainda, inobservncia ao caput do art. 37 da Constituio Federal, pois a no previso

da despesa para pagamento da dvida junto ao FGTS na LOA constitui ofensa ao princpio da
legalidade, segundo o qual o administrador pblico s poder agir dentro daquilo que previsto e
autorizado em lei.
Da constituio de dvida consolidada junto ao FGTS
A utilizao, pelo agente operador do FGTS, de recursos de referido fundo para pagamento de
despesas de responsabilidade da Unio no mbito do PMCMV representa, como j devidamente
demonstrado nesta anlise, a realizao de operao de crdito entre o FGTS e a Unio.
Tambm como j evidenciado, os recursos provenientes de referida operao de crdito
deveriam ter sido estimados no oramento, como determinam o art. 3 da Lei 4.320/1964 e o art. 32,
1, inciso II, da LRF. Ocorre que, contrariando tais dispositivos, os crditos oramentrios
relativos s despesas com subvenes no mbito do PMCMV no apresentaram as operaes de
crdito concedidas pelo FGTS Unio como fonte de recursos das respectivas despesas.
O art. 29, inciso I, da LRF conceitua dvida consolidada ou fundada, nos seguintes termos:
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so adotadas as seguintes definies:
I - dvida pblica consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das
obrigaes financeiras do ente da Federao, assumidas em virtude de leis, contratos,
convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em
prazo superior a doze meses; (Grifou-se)
Por sua vez, o art. 29, 3, da LRF assim determina:
3 Tambm integram a dvida pblica consolidada as operaes de crdito de prazo
inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do oramento. (Grifou-se)
A sistemtica adotada pela Unio de (i) no fazer constar as operaes de crdito junto ao
FGTS como fonte de recursos nos crditos oramentrios referentes s subvenes, (ii) no efetuar
o registro dos pagamentos das subvenes com recursos oriundos do FGTS, (iii) inscrever os
empenhos relativos s subvenes em restos a pagar, e (iv) utilizar referidos restos a pagar para
devoluo dos recursos adiantados, antecipados e emprestados pelo FGTS teve como consequncia,
entre outros aspectos, ocultar a constituio da dvida da Unio junto a referido fundo.
Ao final de 2014, de acordo com dados obtidos junto s demonstraes financeiras do Fundo
de Garantia (pea 256, p. 6), a dvida da Unio com o FGTS, decorrente das operaes de crdito no
mbito do PMCMV, registrava saldo de R$ 7,9 bilhes.
No h dvida de que a Unio, ao obter adiantamento de recursos do FGTS, praticou referido
TC 005.335/2015-9
ato com o propsito de financiar as despesas com subveno de sua responsabilidade. Frise-se que
embora o art. 82-A da Lei 11.977/2009 contenha uma autorizao para o repasse de recursos do
Fundo, via agente financeiro, para o pagamento das subvenes, enquanto no efetivado o aporte de
recursos pela Unio, no se pode interpretar, como pretendem as contrarrazes, que tal dispositivo
tenha gerado uma obrigao inexorvel para o FGTS. A cada ano, os representantes governamentais
devem optar por fazer o pagamento ou utilizar os recursos adiantados pelo FGTS, fazendo constar
do oramento os valores que reflitam essa deciso. No caso, houve inequvoca inteno de se
endividar, com o propsito de custear despesas de natureza oramentria no mbito do PMCMV. O
fato de a Unio no ter inserido respectivos adiantamentos como fonte de recursos nos oramentos
respectivos desde 2009 no afasta o devido enquadramento do estoque dessa dvida no conceito
de dvida consolidada estabelecido pelos incisos e pargrafos do art. 29 da LRF.
Nesse sentido, vale ressaltar que a obrigao que tem a Unio de efetuar o pagamento de
referida dvida junto ao FGTS no decorre de lei, mas de uma deciso que tomada a cada perodo
oramentrio. A obrigao que decorre de lei aquela da Unio junto aos beneficirios do PMCMV,
como j demonstrado nesta anlise. Ou seja, a obrigao de pagar que agora possui a Unio decorre
de atos praticados com a opo inequvoca de se endividar, ou seja, decorre da utilizao de
recursos do FGTS para o pagamento de obrigaes essas, sim, decorrentes da Lei 11.977/2009
junto aos muturios pessoas fsicas.
No se sustentam, enfim, as teses de que no houve irregularidade em utilizar a dotao
oramentria para pagar a dvida junto ao FGTS e de que a inscrio em restos a pagar legal. Ante
essa anlise, necessrio efetuar as seguintes determinaes adicionais ao Poder Executivo Federal:
DETERMINAES
efetue o cancelamento dos restos a pagar inscritos, referentes aos empenhos de despesa da
Unio no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida, para as seguintes aes
oramentrias:
0909.00CW.0001 Subveno Econmica Destinada Implementao de Projetos de Interesse

Social em reas Urbanas (MP 459/2009); e,
2049.0E64.0001 Ao 0E64 - Subveno Econmica Destinada Habitao de Interesse Social
em Cidades com menos de 50.000 Habitantes (Lei 11.977/2009).
(ii) efetue na dvida consolidada da Unio a inscrio dos montantes relativos aos restos a
pagar a que se refere o item anterior;
(iii) registre, no estoque de referida dvida consolidada, os valores referentes aos juros
devidos pela Unio ao FGTS em razo dos adiantamentos concedidos por referido fundo
Unio no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida;
(iv) passe a registrar, pelo regime de competncia, os juros devidos pela Unio ao FGTS em
relao aos estoques de dvida consolidada.
8.3.2.4 Da execuo de despesa sem dotao oramentria
Segundo as contrarrazes, a inteno da lei sempre foi aportar recursos diretamente ao FGTS,
no sendo procedentes as afirmaes de que houve pagamentos sem prvia dotao oramentria ao
FGTS. Argumenta a AGU que as dotaes oramentrias que foram consignadas nos Oramentos
da Unio para fazer frente subveno econmica dada pela Unio nos termos do art. 2, inciso I,
da Lei 11.977/2009, sempre tiveram por objetivo a realizao de aportes ao FGTS, e no o
pagamento direto de subvenes aos beneficirios do programa.
TC 005.335/2015-9
Entretanto, conforme demonstrado nos tpicos anteriores sobre a execuo das despesas
atinentes ao PMCMV, os argumentos alvitrados pela AGU no podem prosperar: ignoram a
existncia de relaes diversas, de natureza tambm distinta, entre Unio e beneficirios do
programa, de um lado, e entre Unio e FGTS, de outro. Para melhor compreenso desses fatos, a
seguir sero examinados os procedimentos verificados na execuo da despesa.
Por intermdio do art. 167, inciso I, a Constituio da Repblica veda o incio de programas
ou projetos no includos na lei oramentria anual ou em crditos adicionais.
A LRF, por sua vez, considera irregular, no autorizada e lesiva ao patrimnio pblico a
execuo de despesa que no atenda ao disposto em seu art. 16, ou seja, a execuo de despesa que,
entre outros aspectos, no esteja suportada por dotao oramentria especfica ou em montante
suficiente.
Os autos do TC 021.643/2014-8 demonstraram que, no perodo compreendido entre 2010 e
2014, a Unio efetuou, sem dotao oramentria autorizada para tal finalidade, o pagamento de
R$ 1,6 bilho das dvidas oriundas dos adiantamentos concedidos pelo FGTS. Em outras palavras, a
Unio, no perodo, executou a despesa de capital amortizao da dvida, pagando dvida junto ao
FGTS, sem a respectiva dotao oramentria.
Na realidade, os pagamentos de referido montante ao FGTS foram feitos por meio do
pagamento dos restos a pagar que a Unio, de maneira indevida, inscreveu ao final dos respectivos
exerccios financeiros, de forma semelhante descrita no tpico anterior desta anlise.
No entanto, determina a LRF que o pagamento de dvidas, contratuais ou mobilirias, seja
efetuado por intermdio de dotao oramentria inserida no oramento. In verbis:
1 Todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas
que as atendero, constaro da lei oramentria anual. (Grifou-se)
O procedimento efetivamente seguido pode ser resumido da seguinte maneira:
(i) em cada um dos exerccios financeiros de 2009 a 2014, a Unio inseriu no oramento
crditos oramentrios para as despesas com subveno junto aos muturios pessoas fsicas;
(ii) deixando de observar a realidade dos fatos e a manifesta inteno de se endividar junto ao
FGTS, no indicou, em cada um dos crditos oramentrios referidos acima, como fonte de
recursos, os recursos que seriam adiantados pelo FGTS;
(iii) tal procedimento representa inobservncia de condio estabelecida pelo art. 32, 1,
incisos II e V, da LRF, para a realizao de operaes de crdito;
(iv) ao longo de cada um dos exerccios, a Unio registrou os respectivos empenhos na
dotao destinada ao pagamento das subvenes;
(v) tambm ao longo de cada um dos exerccios, a Unio registrou o estgio da liquidao
para os empenhos emitidos;
(vi) e, muito embora as subvenes devidas a cada um dos respectivos muturios tenham sido
pagas com recursos provenientes do FGTS e, por conseguinte, a obrigao da Unio junto aos
mesmos tenha sido extinta com o respectivo pagamento, a Unio deixou de efetuar o registro
do estgio do pagamento em cada uma das dotaes oramentrias;
(vii) o no registro do pagamento foi feito para que os montantes referentes s dotaes
oramentrias fossem inscritos em restos a pagar processados e no processados;
TC 005.335/2015-9
(viii) em paralelo, em razo da realizao de operao de crdito junto ao FGTS,
consubstanciada na concesso de adiantamentos por parte de referido fundo, surgiu, para a
Unio, obrigao (dvida) de pagar o FGTS, nos exerccios subsequentes, os montantes
respectivos, acrescidos de juros calculados com base na taxa Selic;
(ix) a Unio efetuou o pagamento de parcela (R$ 1,6 bilho) de referida dvida junto ao
FGTS;
(x) no entanto, em vez de efetuar referido pagamento por intermdio de dotao oramentria
especfica, como determinado pelo art. 5, 1, da LRF, o fez por intermdio do registro de
pagamento de restos a pagar, aqueles mesmos restos a pagar que, de maneira indevida,
haviam sido inscritos ao final de cada exerccio pela Unio.
Destarte, a inscrio dos restos a pagar foi uma sistemtica indevida, no transparente e ilegal,
resultando na omisso de constituio de dvida junto ao FGTS.
Frise-se, no entanto, que durante o processo de anlise das contrarrazes apresentadas pela
Presidente da Repblica, constatou-se que, ao longo do exerccio financeiro de 2014, no houve
qualquer pagamento de dvida da Unio ao FGTS. Desse modo, a rigor, no faz sentido indicar, para
respectivo exerccio financeiro, que teria havido a execuo de referida despesa sem dotao
oramentria, pelo simples fato de que a referida despesa no foi sequer realizada.
Assim, no obstante no se possa concordar com os argumentos apresentados pelas
contrarrazes, existe embasamento factual para acolher a afirmativa de que no houve a referida
execuo de despesa sem dotao oramentria no exerccio de 2014 e considerar que o indcio de
irregularidade apontado no item 9.2.6 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio deva ser considerado
insubsistente.
8.3.3 Concluso
Ante as anlises efetuadas, consideram-se refutadas as seguintes teses e alegaes
apresentadas nas contrarrazes, conforme sintetiza-se a seguir.
A primeira tese afirmava que os valores pagos pelo FGTS por meio do seu Agente Operador
com fulcro no art. 82-A da Lei 11.977/2009 no se caracterizam como operaes de crdito,
no se aplicando ao caso, portanto, as correspondentes condies legais para sua a
contratao.
A presente anlise demonstrou que os pagamentos efetuados pelo FGTS de despesas com
subveno de responsabilidade da Unio no mbito do PMCMV so enquadrados no conceito de
operao de crdito de que trata a LRF.
Referido entendimento, inclusive, farta e expressamente manifestado por representante do
Ministrio da Fazenda no Conselho Curador do FGTS. Tambm reconhecido de maneira clara em
atas exaradas pelo CCFGTS e em pareceres editados pela PGFN e pela Consultoria Jurdica do
Ministrio do Trabalho e Emprego.
Frise-se que tais operaes de crdito so caracterizadas como de natureza oramentria,
posto que realizadas com o propsito de autorizar, no oramento da Unio, a realizao das
despesas com subveno. No foram, portanto, operaes de crdito com a inteno de cobrir
eventuais insuficincias de caixa, mas com a finalidade de servir de fonte de financiamento de
dispndios de responsabilidade da Unio.
Em relao s alegaes apresentadas, conclui-se o que segue:
TC 005.335/2015-9
i) todas as operaes listadas no art. 29, inciso III, da LRF se caracterizam juridicamente como
relaes contratuais, isto , um acordo de duas ou mais partes para constituir, regular ou extinguir
entre elas uma relao jurdica de carter patrimonial
ii) todos os contratos listados pelo art. 29, inciso III, da LRF so contratos bancrios porque deles
participam necessariamente uma instituio financeira
Conforme demonstrado nas anlises prvias, a alegao deve ser rechaada: o prprio Manual
para Instruo de Pleito (MIP) de operaes de crdito formulado por estados, Distrito Federal e
municpios, aprovado em abril de 2015 pelo Ministro da Fazenda, prev, taxativamente, a hiptese
de operao de crdito com instituio no-financeira.
certo, ainda, que as operaes de crdito previstas no art. 29, inciso III, da LRF no se
restringem a contratos formais celebrados com instituies financeiras propriamente ditas. O
Tribunal j abordou sobre essa questo e definiu seu entendimento no Acrdo 1.563/2005-TCUPlenrio (TC 005.762/2005-5), em que foram analisados figurinos diversos de operaes entre os
entes subnacionais e as concessionrias de energia eltrica (instituies no-financeiras) no mbito
do Programa Nacional de Iluminao Pblica Eficiente (Reluz). No mbito dessa fiscalizao, as
manifestaes da STN e Pareceres da PGFN acostados no TC 005.762/2005-5 (peas 258-263) so
inequvocos quanto ao alcance, no conceito de operao de crdito fixado pela LRF, das obrigaes
financeiras entre os entes subnacionais e as concessionrias de energia eltrica em razo do
Programa Reluz.
Em relao aos aspectos normativo e ftico do caso em anlise, reitera-se que o compromisso
financeiro discutido neste subtpico encontra-se expressamente consignado no art. 82-A da Lei
11.977/2009, que autoriza a Unio valer-se de recursos do FGTS para financiar subvenes a
terceiros no mbito do PMCMV, cujos recursos adiantados so remunerados pela Taxa Selic, sem
data de devoluo previamente estabelecida. O art. 10 da referida lei estabelece que o Conselho
Curador deve fixar diretrizes e estabelecer critrios tcnicos para as aplicaes dos recursos do
FGTS, visando, dentre outras obrigaes, assegurar o cumprimento, por parte de devedores
inadimplentes, das obrigaes decorrentes dos financiamentos. Resta evidente que os recursos do
Fundo em questo no tm outra finalidade seno os financiamentos segundo regras de mercado.
Em suma, mesmo que no haja a formalidade contratual entre as partes, suprida amplamente
pelas previses legais, a situao ftica abarca todos os requisitos citados, configurando operao de
crdito. Contrrio senso redundaria em valorizao desproporcional da mera formalidade em
detrimento da natureza jurdica, que decorre da essncia das transaes realizadas.
Ressalta-se, por fim, que a abertura de crdito com recursos do FGTS para financiar despesas
prprias da Unio foi enfrentada pelo Tribunal nos Acrdos 825 e 992/2015-TCU-Plenrio,
ocasio em que foram superadas as mencionadas questes conceituais.
iii) as operaes realizadas com base no art. 82-A da Lei 11.977/2009 no so mtuos porque no
h transferncia de fundos do FGTS para a Unio, apenas para o muturio final, sem transitar
pela Conta nica
iv) no h acordo de vontade entre as partes, nem a estipulao de prazos ou condies, o que
descaracteriza o mtuo
As afirmaes esto corretas: a operao de crdito realizada entre o FGTS e a Unio
enquadra-se, como demonstrado ao longo de toda a anlise deste tpico e concludo a seguir, em
TC 005.335/2015-9
outra espcie, qual seja: abertura de crdito.

v) aquelas operaes tambm no se enquadram em qualquer outra espcie listada pelo art. 29,
inciso III, da LRF, tampouco nas do rol do art. 37 da mesma Lei
A afirmao incorreta. O compromisso financeiro discutido neste subtpico encontra-se
expressamente consignado no art. 82-A da Lei 11.977/2009, que autoriza a Unio valer-se de
recursos do FGTS para financiar subvenes a terceiros no mbito do PMCMV, cujos recursos
adiantados so remunerados pela Taxa Selic, sem data de devoluo previamente estabelecida.
Tal como demonstrado na anlise do item 8.2, o descompasso entre a data do adiantamento de
recurso do FGTS para honrar despesa do PMCMV e a data de pagamento pela Unio desse
financiamento configura obrigao financeira em razo de abertura de crdito. Essa espcie
abertura de crdito encontra-se disciplinada no art. 29, inciso III da LRF, da mesma forma que as
operaes no mbito do Programa Reluz, financiadas com recursos da RGR, foram caracterizadas
pelos rgos do Ministrio da Fazenda e Senado Federal como operao de crdito, conforme
demonstrado previamente nesta anlise.
vi) o enquadramento como operao de crdito pressupe elemento volitivo do ente federado em se
endividar, praticando ato de vontade para, por meio dele, gerar um dbito para o setor pblico
Ainda que se considere verdadeira apenas para fins de anlise a hiptese apresentada pelas
contrarrazes, preciso ressaltar que a presente anlise demonstrou, de maneira inequvoca, a clara
inteno da Unio em se endividar. Por exemplo: (i) foram solicitadas, por parte de representantes
da Unio no CCFGTS, alteraes em resolues do CCFGTS, tendentes a permitir a concesso de
adiantamento de recursos por parte do FGTS Unio; (ii) foram solicitadas ao relator da Medida
Provisria 459/2009, conforme informado pelo representante do Ministrio da Fazenda no
CCFGTS, alteraes no texto de referida medida provisria, com o objetivo de permitir a concesso
de adiantamentos pelo FGTS Unio; e (iii) foram solicitados pareceres PGFN, sobre a
classificao de referidas operaes no conceito de operao de crdito.
vii) o FGTS no pode se equiparar a uma instituio financeira
O enquadramento do FGTS como sendo ou no instituio financeira no relevante para que
se caracterize a operao de crdito realizada entre referido Fundo e a Unio, conforme atestam,
inclusive, pareceres e atas citados pela presente anlise.
viii) a prevalecer a tese do TCU, estar-se-ia burocratizando o processo e, desse modo,
inviabilizando o art. 82-A da Lei 11.977/2009
Referida afirmao no procede. Todo o processo necessrio concesso das subvenes,
contratao de operaes de crdito e ao pagamento das dvidas oriundas da contratao de
operaes de crdito est devidamente positivado pela legislao em vigor, a saber: Constituio da
Repblica, Lei 4.320/1964 e Lei de Responsabilidade Fiscal.
Referido processo, que deve ser colocado em prtica luz dos princpios que regem a
administrao pblica e a gesto fiscal responsvel, perfeitamente compatvel com os princpios
da eficincia e da razoabilidade. Cumprir as determinaes legais no representa querer
burocratizao do processo, mas sim obedincia s regras postas pelo Poder Legislativo e
sancionadas, a seu tempo, pelo Poder Executivo.
Alm do mais, a legislao apresenta todo o instrumental para que, de uma s vez, em perfeita
TC 005.335/2015-9
sintonia com os princpios da ao planejada e transparente, sejam autorizadas as despesas
oramentrias e estimadas as respectivas receitas e fontes de financiamento. Frise-se que a prpria
Lei 11.977/2009 determina, em seu art. 2, que as subvenes somente sejam concedidas se
observadas as disponibilidades oramentrias e financeiras.
ix) sugere que o FGTS tornar-se-ia responsvel pelas subvenes em nome da Unio
As despesas com subveno a que se referem a Medida Provisria 459/2009, convertida na
Lei 11.977/2009 so de responsabilidade da Unio. Nessa relao obrigacional, o polo ativo
representado pelo muturio pessoa fsica e o polo passivo representado pela Unio.
No h, em referidas normas, qualquer obrigao do FGTS em relao ao pagamento das
obrigaes de responsabilidade da Unio. A atuao do FGTS, no caso, de mero agente
financiador do respectivo dispndio. Ou seja, o FGTS que fornece Unio os recursos financeiros
para que esta, mediante pagamento das subvenes aos respectivos muturios, extinga sua
respectiva obrigao.
A segunda tese, por sua vez, afirmava: como a inteno da lei sempre foi aportar recursos
diretamente ao FGTS, no so procedentes as afirmaes de que houve pagamentos sem
prvia dotao oramentria ao FGTS e de que a inscrio em restos a pagar em 2014 teria
sido ilegal
A afirmao no procede. Os crditos oramentrios destinados concesso de subvenes
pela Unio aos muturios pessoas fsicas exigidos pelo art. 2, inciso I, da Lei 11.977/2009 no
se confundem com os crditos oramentrios que devem ser inseridos no oramento para que a
Unio efetue o pagamento de dvidas contradas junto ao FGTS.
Em relao s alegaes apresentadas, conclui-se o seguinte:
i) As dotaes oramentrias que foram consignadas nos Oramentos da Unio para fazer frente
subveno econmica dada pela Unio nos termos do art. 2, inciso I, da Lei n 11.977, de 2009,
sempre tiveram por objetivo a realizao de aportes ao FGTS, e no o pagamento direto de
subvenes aos beneficirios do Programa;
A relao obrigacional existente entre Unio e muturio final se extingue com o pagamento da
respectiva subveno, ainda que referido pagamento tenha sido efetuado com recursos emprestados
pelo FGTS ou de qualquer outra fonte. Desse modo, a Unio deveria ter registrado os pagamentos
de referidas subvenes, considerando-se irregular, portanto, a inscrio dos respectivos empenhos
em restos a pagar.
De outro lado, a relao obrigacional da Unio junto ao FGTS distinta. Surge esta, por sua
vez, da utilizao, pela Unio, de recursos do FGTS para pagamento de despesas de sua
responsabilidade.
O pagamento de referida obrigao (dvida) demanda, de acordo com o art. 5, 1, da LRF,
dotao oramentria especfica. Assim, irregular a utilizao de restos a pagar relativos a
despesas de outra natureza (subveno) para o registro de pagamentos da dvida junto ao FGTS.
Alm disso, a inscrio em restos a pagar foi irregular. O pagamento das subvenes deveria
ter sido registrado, posto que ocorreu. E ocorreu porque a Unio se endividou junto ao FGTS,
utilizando recursos de referido fundo para pagar suas obrigaes junto aos muturios pessoas
fsicas.
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ii) Extrai-se da disciplina contida no art. 82-A da Lei 11.977/2009 que a obrigao assumida pela
Unio custa do PMCMV se d perante o FGTS, apesar de a subveno econmica ser destinada
diretamente ao beneficirio do programa;
Referida afirmao incorreta. A obrigao da Unio que decorre da Lei 11.977/2009 de
conceder as subvenes aos muturios pessoas fsicas. Para tanto, deve repassar os recursos
financeiros Caixa, a qual, de acordo com o art. 9 de referido diploma legal, responsvel por
gerir os recursos que lhe forem repassados pela Unio.
Ocorre que, se a Unio no repassar os recursos a tempo de que os mesmos possam ser
utilizados para efetuar o pagamento das subvenes aos muturios as quais, de acordo com o art.
2, inciso I, da Lei 11.977/2009, devem ser pagas no momento da contratao do financiamento
imobilirio , pode a Caixa utilizar recursos do FGTS para honrar a obrigao da Unio, qual seja:
o pagamento das subvenes. Ou seja: a obrigao de pagar a dvida junto ao FGTS no decorre da
Lei 11.977/2009, mas da realizao da operao de crdito entre o FGTS e a Unio, cuja
autorizao para contratao e remunerao devida foram estabelecidas pela referida norma.
iii) o mesmo diploma (art. 82-A da Lei 11.977/2009) prev a possibilidade de o FGTS arcar com a
parcela devida pela Unio, sem prejuzo de ser ressarcido das quantias desembolsadas, atualizadas
pela taxa Selic;
Por certo, em razo da concesso de referido adiantamento, surge, para a Unio, a partir desse
momento, a obrigao de devolver os recursos ao FGTS, corrigidos pela taxa Selic, como determina
o art. 82-A da Lei 11.977/2009. Referido pagamento (de dvida) ao FGTS deve ocorrer por
intermdio de dotao inserida no oramento, conforme art. 5, 1, da LRF.
iv) possvel compreender que os recursos inscritos em restos a pagar pelo Ministrio das Cidades
referentes s dotaes do Programa, tendo em vista a indisponibilidade de recursos financeiros
pela Unio para a realizao do pagamento dentro do exerccio, podem ser utilizados para
ressarcir o FGTS pelos adiantamentos feitos com base no art. 82-A da Lei n 11.977, de 2009,
porque a obrigao sempre foi de aportar recursos no Fundo, no havendo que se falar em
realizao de despesas sem prvia dotao oramentria;
A utilizao dos restos a pagar para o pagamento da dvida da Unio junto ao FGTS
irregular. A uma, porque a inscrio dos restos a pagar j se mostra indevida, visto que a relao
obrigacional existente entre a Unio e o muturio foi extinta com o pagamento das subvenes. Ou
seja, sequer os restos a pagar deveriam ter sido inscritos. A duas, porque a LRF exige dotao
especfica para o pagamento de dvida.
v) O repasse dos recursos da Unio no deve ser feito diretamente aos muturios, mas ao FGTS, e,
desse modo, no faz sentido falar-se em pagamento adiantado de dvida da Unio com os
beneficirios pelo Fundo, mas em mero pagamento em atraso da Unio ao Fundo, devidamente
corrigido pela taxa Selic
De acordo com o art. 8 do texto original da Medida Provisria 459/2009 e com o art. 9 da
Lei 11.977/2009, os recursos da Unio destinados ao pagamento das subvenes devem ser
repassados Caixa, que se torna responsvel pela gesto dos mesmos.
No h qualquer determinao em lei para que os recursos sejam aportados ou transferidos ao
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FGTS. E, por certo, por constiturem obrigaes distintas, no h que se confundir a remessa de
recursos da Unio para o pagamento das subvenes com aquela efetuada pela Unio para o
pagamento da dvida contrada junto ao FGTS.
vi) no haveria criao de nova relao obrigacional, mas mera modificao dessa mesma relao
obrigacional de pagamento ao FGTS.
A dvida contrada pela Unio junto ao FGTS representa uma nova relao obrigacional. A
relao obrigacional existente entre a Unio e o muturio foi extinta com o pagamento da respectiva
subveno. A relao obrigacional com o FGTS surgiu em razo da utilizao de recursos do
prprio FGTS, pela Unio, para extinguir a obrigao junto ao muturio.
Sntese
Os autos mostram que os atos foram praticados com o objetivo de evidenciar situao fiscal
incompatvel com a realidade dos fatos. O no registro dos pagamentos das subvenes, a
contratao de operaes de crdito com inobservncia de condies estabelecidas em lei, o no
registro nas estatsticas fiscais das dvidas contradas junto ao FGTS e a omisso das respectivas
despesas primrias no clculo do resultado fiscal criaram a falsa condio para que a Presidente da
Repblica editasse decretos de contingenciamento em montantes inferiores queles necessrios ao
cumprimento das metas fiscais do exerccio de 2014, permitindo, desse modo, a execuo indevida
de despesas de carter discricionrio.
Ante o exposto, entende-se que as contrarrazes apresentadas no so suficientes para afastar
os motivos que levaram consignao das irregularidades apontadas nos itens 9.2.3 e 9.2.11 do
Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, devendo-se tornar insubsistente apenas o indcio apontado no
item 9.2.6 da referida deciso.
8.4 Adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio

(...)
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1,
incisos I e II, e 36, caput, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos
concedidos pelo BNDES Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa
de Sustentao do Investimento nos exerccios de 2010 a 2014 (item 2.3.6 do
Relatrio);
8.4.1 Contrarrazes
Em apertada sntese, as teses e as respectivas alegaes aduzidas nas contrarrazes
apresentadas ao item 9.2.4 so as seguintes:
A primeira tese proposta a de que no se pode afirmar que a concesso de equalizaes de
taxas de juros junto ao BNDES e ao BB correspondam a operaes de crdito entre a Unio e
suas instituies financeiras, conforme as alegaes que se seguem:
i) no mbito da operao de equalizao de taxas de juros, o que existe a concesso de
TC 005.335/2015-9
financiamentos a taxas de juros reduzidas; no existe, portanto, por parte da instituio
financeira BNDES ou BB qualquer adiantamento de recursos Unio ou qualquer
pagamento, junto a qualquer beneficirio, de dispndios de responsabilidade da Unio;
ii) as subvenes so uma espcie de fomento, tm carter discricionrio, envolvem juzo de

mrito acerca das condies e dos setores beneficiados e sujeitam-se regra geral de sua
revogabilidade;
iii) a Lei 12.096/2009 apenas autorizaria a concesso da subveno, a qual seria concedida
sob condies estabelecidas em portaria pelo Ministrio da Fazenda;
iv) o pressuposto utilizado pelo TCU foi de que as subvenes deveriam ser pagas
imediatamente e que, portanto, o atraso no pagamento seria suficiente para caracterizar a
operao de crdito;
v) se prevalecer o entendimento do TCU, todo atraso no cumprimento de obrigao de pagar
caracterizaria uma operao de crdito ou uma espcie de financiamento, afirmando ser
absurdo, por exemplo, chamar de operao de crdito o fato de a Unio atrasar o pagamento a
fornecedor de material de papelaria (borrachas, canetas e resmas de papel);
vi) afirma categoricamente que no houve inadimplemento da Unio junto ao BNDES.
As contrarrazes ainda afirmam que a definio de termo para pagamento dos valores
devidos a ttulo de equalizao de taxas de juros est em consonncia com a lei e com a lgica
intrnseca das operaes realizadas. Nesse caso, apresentam o seguinte conjunto de alegaes:
vii) a Lei 12.096/2009 autorizou o Ministrio da Fazenda a estabelecer a metodologia para
pagamento das equalizaes, no estabeleceu qualquer limite temporal ou prazo para a
realizao dos pagamentos pela STN e o estabelecimento dos prazos para pagamento estaria
inserido no juzo exclusivo do ministro da Fazenda;
viii) a lgica intrnseca equalizao de taxas de juros remeteria a pagamentos a posteriori,
isso porque, para que se efetue os pagamentos, preciso conhecer os saldos aplicados pela
instituio financeira (BNDES ou BB), o que dependeria do adimplemento dos
financiamentos concedidos;
ix) na equalizao de taxa de juros existem situaes em que a Unio fica com crdito junto
ao BNDES, remetendo, pois, todo o pagamento de equalizaes a encontro futuro de contas;
x) o estabelecimento de termo de 24 meses para o pagamento das equalizaes devidas foi
efetuado para compatibilizar os fluxos financeiros, promovendo-se a readequao dos
pagamentos das equalizaes com o prazo mdio de carncia;
xi) o prazo mdio de carncia das operaes praticadas pelo BNDES seria de 24 meses;
xii) no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI), existem milhares de
operaes, diversos prazos de carncia, os quais s se tornam conhecidos aps a efetivao da
contratao do financiamento, o que demandaria o controle individual das operaes; referido
controle exigiria uma estrutura extensa de pessoal, sistemas e tecnologia, e a STN teria srias
dificuldades operacionais para controlar individualmente as operaes;
xiii) a estipulao de termo para pagamento das equalizaes decorreria do tempo necessrio
para anlise e conferncia das operaes pela STN;
xiv) a estipulao de termo para pagamento das equalizaes no seria uma operao de
crdito;
TC 005.335/2015-9
xv) no haveria, portanto, bices para o estabelecimento de termo, dado que o mesmo seria
ato unilateral, cujas condies de pagamento seriam estabelecidas aps juzo de mrito do
ministro de Estado; no haveria coercibilidade quanto concesso dos financiamentos pelo
BNDES e o beneficirio da subveno pode decidir se adere ou no s condies fixadas pelo
poder pblico;
xvi) o TCU, ao afirmar que o estabelecimento do termo para pagamento da equalizao seria
uma operao de crdito, estaria convertendo as subvenes categoria de operaes de
crdito;
xvii) o TCU estaria equivocado em considerar a fixao de prazo para pagamento da
equalizao como uma espcie de financiamento do Banco do Brasil e do BNDES Unio,
uma vez que o pagamento de subveno no representa operao de crdito, ainda que
efetuado de forma extempornea e acrescido de juros e correo.
Em sentido semelhante, as informaes trazidas a ttulo de contrarrazes propem que, no
caso em anlise, no esto preenchidas as condies prprias e necessrias caracterizao de
operaes de crdito, consoante as seguintes alegaes:
xviii) analisa as categorias de operao de crdito listadas pelo art. 29, III, da LRF,
informando que o entendimento da expresso operaes assemelhadas deve ser feito com
base no conceito dos demais tipos de operao de crdito listados pela LRF;
xix) afirma que no se tratou de mtuo, mas de mero estabelecimento de termo para
pagamento das equalizaes;
xx) para existir uma operao de crdito, seria necessria a existncia de contrato entre as
partes;
xxi) afirma que nenhuma das hipteses listadas pela LRF se assemelha ao estabelecimento de
certo termo ou o mero inadimplemento de subvenes;
xxii) apresenta quais seriam os pressupostos de uma operao de crdito, a saber: (a) a
obteno de um bem a ser restitudo mais tarde; (b) bem esse transmitido pela confiana
depositada no adquirente; (c) com interesse de quem transfere em extrair da transferncia uma
utilidade econmica; (d) a operao deve ser contratual; (e) a operao deve ter vnculo
bilateral;
xxiii) o caso em anlise no representa um contrato e nem vnculo bilateral e as portarias
editadas seriam atos unilaterais que teriam estabelecido as condies para o pagamento;
xxiv) a Unio, ao se comprometer com o pagamento das subvenes, no assumiu qualquer
compromisso financeiro; referido comprometimento tampouco foi feito por contrato; o
descumprimento dos prazos para pagamento tornou a Unio apenas inadimplente; e o
descumprimento foi apenas em relao a dispositivo normativo (portaria) e no a dispositivo
contratual;
xxv) sugere que o TCU teria dito que o estabelecimento de termo 24 meses seria uma espcie
de inadimplemento;
xxvi) tenta fazer crer que o TCU estaria dizendo que a Finame uma instituio financeira;
xxvii) tenta fazer crer que seria essa distoro em relao natureza da Finame que estaria
levando o TCU a concluir equivocadamente sobre a existncia de uma operao de crdito.
TC 005.335/2015-9
Por fim, as contrarrazes defendem que no se pode incluir a dvida da Unio junto ao
BNDES na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP).
xxviii) As contrarrazes reiteram, nesse item, que as subvenes no podem ser confundidas
com operaes de crdito, e que sua concesso e operao tm se dado dentro dos devidos
parmetros legais. Alm disso, referem-se de forma geral s alegaes esposadas nas
informaes atinentes a outro item do Acrdo 1464/2014, a saber, o indcio de irregularidade
9.2.1, acerca das omisses de passivos nas estatsticas na dvida pblica, cuja anlise
aprofundada realizada no item 8.5 deste captulo.
8.4.2 Anlise
Sobre o conceito de equalizao de taxa de juros
Equalizar significa igualar ou tornar igual. Por certo, o ato de equalizar pressupe a
existncia de duas situaes: a situao paradigma e a situao a equalizar. No caso da equalizao
de taxa de juros no mbito do PSI, ambas as situaes so dadas pelo art. 1, 2, da Lei
12.096/2009, in verbis:
2 A equalizao de juros de que trata o caput corresponder ao diferencial entre o
encargo do muturio final e o custo da fonte de recursos, acrescido da remunerao do
BNDES, dos agentes financeiros por ele credenciados ou da Finep. (Grifou-se)
A situao a equalizar representa o encargo do muturio final e a situao paradigma
representa o custo da fonte de recursos, acrescido da remunerao do BNDES, dos agentes
financeiros por ele credenciados.
A equalizao de taxa de juros tambm pressupe a existncia de beneficirio, o qual, ao fim
e ao cabo, quem se apropria do diferencial de taxa de juros calculado esse pela diferena entre a
situao paradigma e a situao a equalizar , beneficiando-se da respectiva poltica de fomento. No
caso em tela, o beneficirio o muturio final do financiamento concedido pelo BNDES.
Pressupe, igualmente, a existncia de um agente instituio financeira que, no mbito da
respectiva poltica pblica de fomento, oferta, ao muturio final, financiamento em condies de
taxas de juros mais favorveis, posto que a taxas inferiores ao seu prprio custo de captao de
recursos.
Por fim, pressupe a existncia do responsvel por equalizar, ou seja, daquele que, idealizador
da poltica pblica de fomento, assume o nus de tornar igual ou igualar a situao a equalizar
situao paradigma. No caso, o ente idealizador da poltica de fomento a Unio.
Em resumo: a equalizao de taxa de juros tem por objetivo recompor, instituio
financeira, os mesmos fluxos econmicos e financeiros que esta teria direito a perceber caso o
financiamento concedido ao muturio tivesse sido contratado sem a interferncia da poltica pblica
de fomento.
Por definio, portanto, ao ser colocada em prtica, a equalizao da taxa de juros no pode
proporcionar situao distinta da situao paradigma. Ou, em outras palavras, a equalizao no
pode gerar benefcios ou prejuzos econmicos e/ou financeiros para a instituio financeira e
para o ente federado responsvel pela poltica pblica. Para tanto, a equalizao deve reestabelecer
os mesmos fluxos econmicos e financeiros que seriam obtidos na situao paradigma.
No caso em tela, compatibilizar fluxos econmicos representa garantir ao BNDES que o valor
TC 005.335/2015-9
da equalizao que lhe devido pela Unio seja reconhecido e apurado na mesma poca em que
referida instituio financeira apura os valores que lhe so devidos pelo muturio final do
financiamento. Ou seja, para que, ao final de um determinado ms, o BNDES possa apropriar, aos
seus ativos, pelo regime de competncia, as mesmas receitas de juros que obteria se estivesse
operando na situao paradigma, preciso que a Unio tambm reconhea, de maneira
contempornea, os valores devidos referentes equalizao de taxa de juros.
Compatibilizar os fluxos financeiros, no entanto, seria garantir que o pagamento das

equalizaes devidas pela Unio ao BNDES seja feito na mesma poca em que o muturio final,
com base no que estabelea o respectivo sistema de amortizao previsto no contrato de
financiamento, deve efetuar o pagamento dos juros ao BNDES.
Tal entendimento compatvel com a lgica intrnseca da equalizao de taxa de juros e com
os prprios termos das contrarrazes, que nesse sentido se manifestam, in verbis:
H, portanto, intervalos que podem chegar a at 30 (trinta) meses para o incio do
pagamento da dvida. Dessa forma, o prazo previsto em Portaria para o repasse da
equalizao, alm de atender diretamente o comando legal previsto no 6 do art. 1 da
Lei n 12.096, de 2009, reduz a possibilidade de descompasso entre os repasses do
Tesouro e a quitao da dvida, harmonizando o fluxo de recursos que estruturaram o
PSI.
A Portaria do Ministrio da Fazenda n 122, de 2012, promoveu a readequao do fluxo
de pagamento das equalizaes com o prazo mdio das carncias das operaes
contratadas em cada uma das linhas de financiamento. importante esclarecer que para
proceder a tal sincronizao de forma mais precisa seria necessrio individualizar o
pagamento da subveno para cada operao de acordo com a carncia. Contudo,
existiam poca, e ainda existem, diversas linhas de financiamento, com milhares de
operaes contratadas, com diferentes prazos de carncia, conforme retrata a tabela
abaixo:
A compatibilizao dos fluxos financeiros de recursos entre a Unio e o BNDES deve levar
em considerao, portanto, o prazo de carncia e, principalmente, o cronograma de amortizao do
financiamento concedido ao muturio final.
Assim, parece correto que, ao longo do prazo de carncia de uma operao, a Unio no
efetue, ao BNDES, qualquer pagamento de equalizaes devidas, uma vez que referida instituio
financeira, durante a carncia, tambm no tem o direito de receber, do muturio final, qualquer
transferncia de recursos financeiros.
No entanto, aps o prazo de carncia da respectiva operao, a Unio deve pagar as
equalizaes devidas ao BNDES de acordo com o sistema de amortizao previsto no contrato
assinado entre o BNDES e o muturio final. Ou seja, se o contrato prev amortizaes mensais de
juros (e principal), ento o pagamento da Unio ao BNDES tambm deve ser mensal. Vale dizer,
qualquer sistemtica de pagamento distinta leva a uma situao distinta da situao paradigma.
Ressalte-se que, ao longo do prazo de carncia, caso as equalizaes devidas sejam apuradas
em perodo de equalizao de prazo inferior ao da carncia, a correo do valor da equalizao
devida deve ser feita por ndice (taxa) que represente o diferencial de taxa de equalizao. Corrigir
referido montante por outro ndice representa estabelecer sistemtica de capitalizao que, ao final
do prazo de carncia, produzir montante devido de equalizao diferente superior ou inferior
daquele necessrio equalizao da operao, gerando prejuzos e/ou benefcios para a Unio e/ou
para o BNDES.
TC 005.335/2015-9
Desse modo, a equalizao de taxas de juros pressupe o necessrio e obrigatrio
acompanhamento do fluxo econmico e financeiro de cada contrato de financiamento concedido
pelo BNDES ao muturio final. dever, tanto da instituio financeira quanto da Unio, controlar
os fluxos de cada contrato de financiamento realizado ao amparo da respectiva poltica de fomento.
No podem a Unio e o BNDES, conforme alegado nas contrarrazes afirmar que o controle
individual das operaes no possa ser feito, tampouco de alegar desconhecimento sobre detalhes
de cada operao para justificar a irregularidade cometida
Conclui-se este ponto ressaltando que, ao contrrio do que afirmam as duas teses inicias das
contrarrazes, o TCU no asseverou que a mera concesso de subvenes a ttulo de equalizao de
taxas de juros configure, por si, a ocorrncia de operaes de crdito entre a Unio e o BNDES.
Tampouco se pode dizer que a estipulao de qualquer termo para quitao das subvenes seja
admissvel e tambm no configure operao de crdito. Na realidade, conforme exposto
preliminarmente neste item e se demonstrar exaustivamente nos subtpicos seguintes, a forma de
operacionalizao das subvenes em anlise, incluindo o estabelecimento de prazo em
desconformidade lgica intrnseca das operaes, configuram, em sua essncia, a prtica de
operaes de crdito entre a Unio e o BNDES, de forma contrria ao que dispe a Lei de
A LRF e as condies para a realizao de referida despesa
A equalizao de taxa de juros uma despesa corrente, classificada entre as subvenes
econmicas. , como visto, um incentivo concedido de maneira indireta a determinados grupos de
beneficirios. E representa um benefcio indireto porque no envolve a transferncia direta de
recursos financeiros da Unio ao respectivo beneficirio da poltica pblica, mas sim a concesso de
financiamentos a taxas de juros vantajosas para o beneficirio. o que estabelece o art. 1, caput, da
Lei 12.096/2009, in verbis:
Art. 1o Fica a Unio autorizada a conceder subveno econmica, sob a modalidade de
equalizao de taxas de juros, nas operaes de financiamento contratadas at 31 de
dezembro de 2015:
Como visto, a Lei 12.096/2009 no determina a concesso da subveno, apenas a autoriza,
estabelecendo o valor total dos financiamentos subvencionados, in verbis:
1o O valor total dos financiamentos subvencionados pela Unio limitado ao
montante de at R$ 452.000.000.000,00 (...)
Por sua vez, o art. 1, 6, de referida norma assim estabelece, in verbis:
6o O Conselho Monetrio Nacional estabelecer a distribuio entre o BNDES e a
FINEP do limite de financiamentos subvencionados de que trata o 1o e definir os
grupos de beneficirios e as condies necessrias contratao dos financiamentos,
cabendo ao Ministrio da Fazenda a regulamentao das demais condies para a
concesso da subveno econmica de que trata este artigo, entre elas, a definio da
metodologia para o pagamento da equalizao de taxas de juros. (Grifou-se)
certo que, cumpridas as condies que foram estabelecidas por intermdio de ato normativo
portaria para o Ministrio da Fazenda e resoluo para o CMN para a concesso das subvenes
e contratados os financiamentos junto ao BNDES, surgir para a Unio a obrigao de equalizar as
taxas de juros das operaes, ou seja, surgiro para a Unio a obrigao de reconhecer os valores
TC 005.335/2015-9
devidos ao BNDES relativos equalizao e a obrigao de transferir ao BNDES, a seu tempo, os
recursos financeiros correspondentes.
Frise-se, a suspenso da concesso de novas subvenes pode ser feita a qualquer tempo,
mediante juzo de oportunidade e convenincia do gestor pblico: Ministrio da Fazenda e CMN,
no caso. No entanto, em relao s operaes de financiamento j contratadas, no haveria se falar
em suspenso do benefcio da subveno. Ou seja, uma vez tenha sido concedido o financiamento
com a subveno, vige, para a Unio, at a completa amortizao do mesmo pelo muturio final, a
obrigao de executar a despesa corrente de equalizao de taxa de juros, desde que que cumpridos
os requisitos legais e normativos.
Em relao ao tema, vale observar o contedo do art. 17 da LRF, in verbis:
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de
lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a
obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.
Parece no haver dvida de que as equalizaes de taxas de juros referentes a contratos de
financiamento concedidos com a respectiva subveno representam uma despesa obrigatria de
carter continuado para a Unio. No caso das equalizaes relativas aos financiamentos concedidos
pelo BNDES, ressalte-se o teor do item 6 da exposio de motivos da Medida Provisria
465/2009 convertida posteriormente na Lei 12.096/2009. Verbis:
6. Adicionalmente, registre-se que a proposta de concesso da subveno pela Unio
atende ao artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal e artigos 49 e 50 da Lei 11.768 de
14 de agosto de 2008 (Lei de Diretrizes Oramentrias de 2009) ao estabelecer os
critrios e condies para a atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social BNDES nas operaes de financiamento destinadas aquisio de bens de
capital em ato especfico, ou seja, mediante edio de Medida Provisria. Quanto ao
cumprimento dos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, temos que as
despesas do Tesouro Nacional com o pagamento da equalizao dos juros no mbito dos
financiamentos foram calculadas no valor de R$1.365.000.000,00, a serem pagos em
2010 e R$1.277.000.000,00, em 2011. Observe-se que, para o presente exerccio, no
haver despesas com o pagamento de equalizao. (Grifou-se)
Ou seja, a prpria medida provisria que autorizou a concesso das subvenes reconhece, em
sua exposio de motivos, tratar-se a equalizao de taxas de juros de uma despesa obrigatria de
carter continuado a que se refere o art. 17 da LRF.
Vale observar que, para a criao de despesas dessa natureza, a LRF estabelece diversas
condies, a saber: (i) preciso elaborar uma estimativa do impacto oramentrio e financeiro (art.
17, 1); (ii) demonstrao da origem dos recursos que iro custear a respectiva despesa (art. 17,
1); (iii) comprovao de que a despesa no afetar o cumprimento das metas fiscais (art. 17, 2);
(iv) apresentar as premissas e memrias de clculo utilizadas para a comprovao de que as metas
fiscais no sero afetadas (art. 17, 4); e (v) compensar os efeitos financeiros da despesa por
intermdio da reduo permanente de despesa e/ou pelo aumento permanente de receita (art. 17,
2).
Ressalte-se ainda o que estabelece o 5 do art. 17, in verbis:
5o A despesa de que trata este artigo no ser executada antes da implementao das
medidas referidas no 2o, as quais integraro o instrumento que a criar ou aumentar.
(Grifou-se)
TC 005.335/2015-9
Nesse sentido, importa observar o teor do art. 15 da LRF, in verbis:
Art. 15. Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico
a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16
e 17. (Grifou-se)
No que tange aos efeitos fiscais das despesas com equalizao de taxas de juros sobre a DLSP
e sobre os resultados fiscais, vale tecer algumas observaes. A primeira que representam
despesas primrias para a Unio, pois, quando reconhecidas nas estatsticas fiscais, representaro
um aumento da dvida lquida da Unio no relacionado apropriao de juros nominais aos
estoques da prpria dvida lquida.
A segunda que tais despesas, em razo de as estatsticas fiscais oficiais apuradas pelo Bacen
registrarem as operaes pelo regime de caixa (ou seja, pela tica do financiamento), no devem ser
registradas no momento em que a Unio, pelo regime de competncia, reconhece o valor devido da
equalizao ao BNDES.
A terceira que tais despesas devem, portanto, ser reconhecidas apenas quando houver o
respectivo financiamento, ou seja, ou quando a Unio efetua, ao BNDES, o pagamento da
equalizao na data devida (de acordo com o sistema de amortizao, frise-se) ou quando a Unio
obtm, junto a terceiro, os recursos necessrios para honrar o compromisso junto ao BNDES. Em
suma, ou a Unio honra o compromisso com recursos prprios (financiando a si mesma) ou honra o
compromisso com recursos de terceiros.
Ocorre que, no caso em tela, referido financiamento foi dado pela prpria instituio
financeira credora (BNDES), passando a mesma a perceber, sobre o montante devido da
equalizao, atualizao apurada por intermdio de taxa distinta daquela a que se refere a prpria
taxa de equalizao.
Os pargrafos acima mostram que, se atendidas todas as condies para a instituio das
despesas obrigatrias de carter continuado, o gestor pblico responsvel pela implementao da
respectiva poltica pblica no pode alegar desconhecimento ou surpresa em relao aos montantes
de equalizaes a serem pagos, mensalmente, ao BNDES.
As portarias editadas pelo Ministrio da Fazenda antes de 2014
Desde a edio da Medida Provisria 465/2009 convertida na Lei 12.096/2009 , as
portarias e resolues editadas pelo Ministrio da Fazenda e pelo Bacen, respectivamente,
estabeleceram os limites de financiamento, os grupos de beneficirios, as condies necessrias
contratao dos financiamentos, as demais condies para a concesso das subvenes econmicas
e a metodologia para o pagamento da equalizao de taxa de juros.
Em relao a tais definies, vale destacar as seguintes: (i) o clculo da taxa de equalizao;
(ii) o clculo do montante devido da equalizao; (iii) a definio do perodo de equalizao; (iv) os
procedimentos para liquidao da despesa com a equalizao; (v) o clculo da atualizao dos
valores devidos de equalizao; e (vi) os procedimentos para pagamento das equalizaes ao
BNDES.
Com relao ao clculo da taxa de equalizao, foi definido conforme a parte entre colchetes
da frmula transcrita a seguir. Representa, portanto, a diferena entre a soma do custo da fonte de
recursos com a remunerao da instituio e a taxa de juros aplicada ao muturio final.
(CF S )
EQL SMDA 1
100
n
DAC
TC 005.335/2015-9
n
R DAC
1
100
Legenda: EQL Equalizao apurada referente ao perodo de equalizao; SMDA

Saldo Mdio Dirio das Aplicaes no perodo de equalizao; CF Custo da fonte dos
recursos; S Remunerao da instituio; R Taxa de juros para o muturio final; n
Nmero de dias corridos no perodo de equalizao;
DAC Nmero de dias do ano comercial (360).
Com relao ao clculo do montante da equalizao devida, efetuado pela multiplicao do
saldo mdio dirio das aplicaes pela taxa de equalizao.
O perodo de equalizao o lapso de tempo ao longo do qual so apurados os montantes
devidos pela Unio ao BNDES referentes aos saldos mdios dirios das aplicaes (financiamentos)
observados no mesmo perodo. no transcorrer do perodo de equalizao que se efetua a
liquidao da despesa, para atendimento do disposto no art. 1, 3, da Lei 12.096/2009. Ou seja, a
verificao e a anlise das operaes efetuadas pelo BNDES devem ocorrer, por certo, ao longo do
perodo de equalizao. In verbis:
3o O pagamento da equalizao de que trata o caput fica condicionado comprovao
da boa e regular aplicao dos recursos e apresentao de declarao de
responsabilidade pelo BNDES ou pela Finep, para fins de liquidao da despesa.
(Grifou-se)
Todas as portarias do Ministrio da Fazenda estabeleceram que as equalizaes devidas nas
operaes diretas do BNDES teriam seu valor apurado semestralmente. o caso, por exemplo, dos
seguintes dispositivos:
Portaria-MF 381/2009
Art. 5 Para efeito dos pagamentos da equalizao pelo Tesouro Nacional, o BNDES
dever apresentar, a cada pedido de equalizao, Secretaria do Tesouro Nacional, os
valores das equalizaes e os saldos mdios dirios das aplicaes (SMDA's) relativos
s operaes ao amparo desta Portaria, verificados nos perodos de 1 de julho a 31 de
dezembro e de 1 de janeiro a 30 de junho, de cada ano, acompanhados das
correspondentes planilhas de clculo bem como da declarao de responsabilidade do
prprio BNDES pela exatido das informaes relativas aplicao dos recursos na
finalidade a que se destinam. (Grifou-se)
Portaria-MF 37/2011
Art. 5 Para efeito dos pagamentos da equalizao pelo Tesouro Nacional, o BNDES
dever apresentar, a cada pedido de equalizao, Secretaria do Tesouro Nacional, os
s operaes ao amparo desta Portaria, verificados nos perodos de 1 de janeiro a 30 de
junho e de 1 de julho a 31 de dezembro, de cada ano, acompanhados das
correspondentes planilhas de clculo bem como da declarao de responsabilidade do
prprio BNDES pela exatido das informaes relativas aplicao dos recursos na
finalidade a que se destinam. (Grifou-se)
Art. 5 Para efeito dos pagamentos da equalizao pelo Tesouro Nacional, o BNDES e a
FINEP devero apresentar:
TC 005.335/2015-9
(...)
IV - semestralmente, a cada pedido de equalizao Secretaria do Tesouro Nacional, os
correspondentes planilhas com a memria de clculo do valor de equalizao apurado,
da mdia geomtrica das TJLP's, da atualizao, bem como da declarao de
responsabilidade do prprio BNDES ou da FINEP, conforme o caso, pela exatido das
informaes relativas aplicao dos recursos na finalidade a que se destinam, em
planilhas segregadas, considerando: (i) as operaes contratadas at 15 de abril de 2012
e; (ii) as operaes contratadas a partir de 16 de abril de 2012; (Grifou-se)
Portaria-MF 71/2013
Art. 7 Os valores de equalizao sero apurados em 30 de junho e 31 de dezembro de
cada ano, conforme metodologia de clculo constante do Anexo I, e devidos em 1 de
julho e em 1 de janeiro de cada ano, observado que: (Grifou-se)
julho e em 1 de janeiro de cada ano, observado que: (Grifou-se)
Ressalte-se que, a partir da Portaria-MF 313/2012, passou-se a estabelecer perodo de
equalizao mensal para operaes indiretas do BNDES, como segue, in verbis:
Pargrafo nico. Os valores de equalizao das operaes indiretas em que a taxa de
juros ao muturio for inferior remunerao do Agente Financeiro, contratadas entre 1
de setembro de 2012 e 31 de dezembro de 2012, sero apurados conforme metodologia
constante do Anexo II desta Portaria, observado que o montante da equalizao
correspondente diferena entre a taxa de juros fixada ao muturio e a remunerao do
Agente Financeiro ser apurada mensalmente e devido a partir de 1 de janeiro de 2013.
(Grifou-se)
Portaria-MF 71/2013
1 Os valores de equalizao das operaes indiretas em que a taxa de juros ao
muturio for inferior remunerao do Agente Financeiro, contratadas entre 1 de
setembro de 2012 e 31 de dezembro de 2012, sero apurados conforme metodologia
(Grifou-se)
1 Os valores de equalizao das operaes indiretas em que a taxa de juros ao
muturio for inferior remunerao do Agente Financeiro, contratadas entre 1 de
setembro de 2012 e 31 de dezembro de 2012, sero apurados conforme metodologia
constante do Anexo II desta Portaria. O montante da equalizao correspondente
TC 005.335/2015-9
diferena entre a taxa de juros fixada ao muturio e a remunerao do Agente
Financeiro ser apurado no ltimo dia de cada ms e devido no 1 do ms subsequente.
(Grifou-se)
Os procedimentos para que se efetuasse a liquidao da despesa com a equalizao tambm

foram estabelecidos pelas diversas portarias. Alm dos dispositivos j transcritos anteriormente, as
portarias ainda estabeleciam o que segue. o caso do art. 5 da Portaria-MF 87/2011, in verbis:
I - mensalmente, os saldos mdios dirios das aplicaes (SMDA's) relativos s
operaes ao amparo desta Portaria verificados no respectivo ms;
II - mensalmente, os montantes aplicados, por linha de financiamento;
III - trimestralmente, a previso de aplicao e de equalizao para os trs semestres
subseqentes, por linha de financiamento;
informaes relativas aplicao dos recursos na finalidade a que se destinam;
1 As informaes de que tratam os incisos I, II, III e IV deste artigo devero ser
encaminhadas Secretaria do Tesouro Nacional identificadas com base na mesma
estratificao observada no 1 do artigo 1 desta Portaria e devero fazer referncia
Portaria de equalizao a que se referem; (Grifou-se)
Vale dizer que, com a edio da Portaria-MF 122/2012, os procedimentos para liquidao da
despesa foram segregados em dois grandes grupos: as operaes contratadas at 15/4/2012; e as
operaes que seriam contratadas a partir de 16/4/2012, como segue:
I - mensalmente, os saldos mdios dirios das aplicaes (SMDA's) relativos s
operaes ao amparo desta Portaria verificados no respectivo ms, em planilhas
segregadas, considerando: (i) as operaes contratadas at 15 de abril de 2012 e; (ii) as
operaes contratadas a partir de 16 de abril de 2012;
II - mensalmente, os montantes aplicados, por linha de financiamento, em planilhas
segregadas, considerando: (i) as operaes contratadas at 15 de abril de 2012 e; (ii) as
operaes contratadas a partir de 16 de abril de 2012;
III - trimestralmente, a previso de aplicao e de equalizao para os trs semestres
subseqentes, por linha de financiamento, em planilhas segregadas, considerando: (i) as
operaes contratadas at 15 de abril de 2012 e; (ii) as operaes contratadas a partir de
16 de abril de 2012;
TC 005.335/2015-9
informaes relativas aplicao dos recursos na finalidade a que se destinam, em
planilhas segregadas, considerando: (i) as operaes contratadas at 15 de abril de 2012
e; (ii) as operaes contratadas a partir de 16 de abril de 2012; (Grifou-se)
No entanto, com a edio da Portaria-MF 357/2012, referida segregao deixou de existir,

como mostram os dispositivos transcritos a seguir:
I - mensalmente, os saldos mdios dirios das aplicaes (SMDA's) e os valores
contratados relativos s operaes ao amparo desta Portaria verificados no respectivo
ms;
II - mensalmente, os montantes aplicados e contratados, por linha de financiamento;
III - trimestralmente, a previso de aplicao, contratao e de equalizao para os trs
semestres subseqentes, por linha de financiamento; e
valores das equalizaes, os valores contratados e os saldos mdios dirios das
aplicaes (SMDA's) relativos s operaes ao amparo desta Portaria, verificados nos
perodos de 1 de janeiro a 30 de junho e de 1 de julho a 31 de dezembro, de cada ano,
acompanhados das correspondentes planilhas com a memria de clculo do valor de
equalizao apurado, da mdia geomtrica das TJLP's, da atualizao, bem como da
declarao de responsabilidade do prprio BNDES ou da FINEP, conforme o caso, pela
exatido das informaes relativas aplicao dos recursos na finalidade a que se
destinam.
1 As informaes de que tratam os incisos I, II, III e IV deste artigo devero ser
encaminhadas Secretaria do Tesouro Nacional identificadas com base na mesma
estratificao observada nos artigos 2 e 3 desta Portaria e devero fazer meno
Portaria de equalizao a que se referem.
As portarias tambm estabeleceram como seria efetuado o clculo da atualizao dos valores
devidos de equalizao, como segue:
TjLP 1
1
1
100
EQA EQL
x
DAC
Legenda: EQA Equalizao apurada atualizada at o dia do pagamento; EQL

Equalizao apurada referente ao perodo de equalizao; N Nmero de TJLPs
vigentes no perodo de equalizao; TJLP TJLPs vigentes no perodo de equalizao;
SMDA Saldo Mdio Dirio das Aplicaes no perodo de equalizao; X nmero
de dias corridos referentes s TJLPs do perodo de atualizao; DAC Nmero de dias
do ano comercial (360).
Como se pode depreender da anlise da frmula, a taxa que atualiza o montante devido da
equalizao no aquela correspondente taxa de equalizao, cujo clculo foi demonstrado
anteriormente.
As portarias tambm estabeleceram os procedimentos para pagamento das equalizaes ao
BNDES. Frise-se, contudo, que tais procedimentos no se mantiveram uniformes ao longo do
TC 005.335/2015-9
tempo. A Portaria-MF 381/2009, primeira portaria editada aps a Medida Provisria 465/2009, no
estabeleceu qualquer prazo para pagamento, apenas determinou o que segue:
Pargrafo nico. Os valores das equalizaes devidos no ltimo dia do perodo ao qual
se refere o pagamento, nos termos desta Portaria, sero atualizados at a data do efetivo
pagamento pelo Tesouro Nacional.
Posteriormente, o art. 5, 2, da Portaria-MF 5/2010 assim estabeleceu, in verbis:

2 Os pagamentos das equalizaes relativas aos saldos mdios dirios das aplicaes
em operaes de financiamento de que trata esta Portaria, verificados no perodo de 1
de janeiro a 30 de junho de 2010 sero devidos em 31 de dezembro de 2010, podendo
ser antecipados, de acordo com as disponibilidades oramentrias e financeiras do
Tesouro Nacional. (Grifou-se)
Como se v, o montante apurado de equalizao no primeiro semestre de 2010 deveria ser
pago no dia 31 de dezembro do mesmo ano, podendo, a depender das disponibilidades de recursos,
ser inclusive antecipado.
A Portaria-MF 575/2010, editada no ms de dezembro daquele ano, manteve em sua estrutura,
e com a mesma redao, o art. 5, 2, que estava presente na Portaria-MF 5/2010, nada
acrescentando em relao ao pagamento das equalizaes. Significa dizer que, com a edio da
Portaria-MF 575/2010, os valores referentes s equalizaes apuradas ao longo do segundo
semestre de 2010 no possuam mais data estabelecida para o respectivo pagamento.
Logo no incio de 2011, a Portaria-MF 87/2011 tambm no determinou data para pagamento
das equalizaes devidas, e ainda permitiu que os pagamentos fossem prorrogados de acordo com
as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tesouro Nacional, in verbis:
em operaes de financiamento de que trata esta Portaria podem ser prorrogados de
acordo com as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tesouro Nacional.
(Grifou-se)
Por sua vez, a Portaria-MF 122/2012 inovou em relao sistemtica de pagamento. As
operaes contratadas at 15/4/2012 continuariam sem data definida para pagamento, podendo o
mesmo ser prorrogado de acordo com as disponibilidades do Tesouro Nacional. No entanto, as
operaes contratadas a partir de 16/4/2012 somente seriam pagas aps transcorridos 24 meses,
como segue:
em operaes de financiamento de que trata esta Portaria podem ser prorrogados de
acordo com as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tesouro Nacional.
em operaes de financiamento de que trata esta Portaria, contratadas a partir de 16 de
abril de 2012 sero devidos aps decorridos 24 meses do trmino de cada semestre de
apurao, e atualizados, desde o ltimo dia do semestre de apurao at a data do
efetivo pagamento pelo Tesouro Nacional. (Grifou-se)
Em relao ao disposto no 4, preciso tecer alguns comentrios. O primeiro que a
TC 005.335/2015-9
Portaria-MF 122/2012 estaria estabelecendo nova sistemtica de pagamento apenas para operaes
que ainda seriam contratadas ao longo do exerccio financeiro. A segunda observao que o prazo
foi estabelecido em relao ao trmino de cada semestre de apurao.
Isso significa que, por tal sistemtica, considerando-se a hiptese de que apenas uma operao
viesse a ser contratada aps 16/4/2012 e que respectiva operao tivesse prazo de carncia de 24
meses, os valores de equalizao apurados a cada semestre para respectiva operao somente seriam
pagos depois de 24 meses. Ou seja, as equalizaes apuradas para o ltimo semestre do prazo de
carncia seriam pagas dois anos aps o trmino do prazo de carncia.
Referida sistemtica de pagamento, portanto, teve por objetivo postergar em 24 meses o
pagamento das equalizaes devidas, ainda que encerrado o prazo de carncia da operao e,
ressalte-se, ainda que encerrado o prazo de amortizao da operao pelo muturio final.
Em outras palavras, possvel afirmar que a sistemtica de pagamento introduzida pela
Portaria-MF 122/2012 postergou os pagamentos das equalizaes devidas, desvirtuando
completamente a lgica intrnseca da operao de equalizao, uma vez que promoveu o completo
descasamento dos fluxos financeiros oriundos da Unio ao BNDES daqueles advindos do muturio
referida instituio financeira.
Ainda em 2012, foi editada a Portaria-MF 313/2012, a qual promoveu nova alterao na
sistemtica de pagamento: (i) a prorrogao em 24 meses do prazo de pagamento das equalizaes
somente seria aplicada s operaes realizadas diretamente pelo BNDES; (ii) referido prazo de
pagamento passaria a ser aplicado tambm para as equalizaes referentes s operaes contratadas
antes de 16/4/2012; (iii) as operaes indiretas passariam a ter o valor da equalizao apurado
mensalmente; e (iv) o pagamento de respectivas equalizaes seria efetuado a cada ms, a partir de
janeiro de 2013. In verbis:
III - Os valores apurados das equalizaes a partir de 16 de abril de 2012, relativos s
operaes contratadas pelo BNDES, sero devidos aps decorridos 24 meses do trmino
de cada semestre de apurao e atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de
apurao at a data do efetivo pagamento.
Pargrafo nico. Os valores de equalizao das operaes indiretas em que a taxa de
juros ao muturio for inferior remunerao do Agente Financeiro, contratadas entre 1
de setembro de 2012 e 31 de dezembro de 2012, sero apurados conforme metodologia
(Grifou-se)
No h em referida sistemtica de pagamento qualquer preocupao em conciliar os fluxos
financeiros da equalizao. Para que houvesse tal compatibilizao, seria preciso que as portarias
determinassem o pagamento das equalizaes pela Unio na mesma poca estabelecida para o
pagamento dos juros pelos muturios finais ao BNDES. Perceba-se que referida preocupao
passou a estar presente nas operaes realizadas de forma indireta, pois tanto a apurao quanto o
pagamento das equalizaes sero efetuados mensalmente.
Frise-se que as condies de pagamento estabelecidas pelo Ministrio da Fazenda foram todas
elas exaradas de forma unilateral, em atendimento ao que estabelecia a Lei 12.096/2009. No
entanto, importante observar que, a partir da edio da Portaria-MF 122/2012, todas as portarias
editadas pelo Ministrio da Fazenda estabeleceram sistemtica de pagamento de equalizao ao
TC 005.335/2015-9
BNDES que no se coaduna com a lgica intrnseca da operao de equalizao de taxas de juros,
tampouco com as vedaes estabelecidas pela legislao que disciplina a gesto fiscal responsvel.
Nesse sentido, vale observar o que passou a estabelecer o art. 9 da Portaria-MF 29/2014, cujo
texto foi replicado no corpo da Portaria-MF 193/2014, in verbis:
Art. 9 O no atendimento ao disposto nesta Portaria poder implicar a suspenso do
pagamento da equalizao at a devida regularizao, bem como perda do direito
atualizao dos valores neste perodo. (Grifou-se)
Referida conduta sancionadora parece no ser compatvel com a lgica da equalizao de
taxas de juros. O direito ao recebimento do pagamento da equalizao de taxa de juros decorre da
comprovao de que os recursos foram devidamente aplicados pela instituio financeira no mbito
da respectiva poltica de fomento e sob as condies estabelecidas pelo CMN e pelo Ministrio da
Fazenda. Por certo, o descumprimento de referidas condies no daria, instituio financeira, o
direito de receber qualquer valor de equalizao. Em outras palavras, no haveria porque
reconhecer qualquer obrigao de pagamento Unio.
No entanto, uma vez reconhecido o direito da instituio financeira de apropriar e receber os
montantes referentes equalizao, no h que se impor instituio financeira a obrigao de
cumprir qualquer outro requisito e nem de adotar qualquer outro tipo de conduta.
O direito ao recebimento do pagamento nasce com a comprovao de que os financiamentos
foram concedidos, se aperfeioa com o reconhecimento desse direito pela Unio etapa de
liquidao, efetuada ao longo do perodo de equalizao e deve ser exercido de forma compatvel
com o que determina a lgica intrnseca da operao de equalizao de taxas de juros, ou seja,
sempre que os muturios finais efetuarem pagamentos de juros devidos respectiva instituio
financeira.
Ao que parece, portanto, ameaar os credores da Unio de suspenso de pagamento da
equalizao devida e de perda do direito atualizao dos valores devidos parece estar muito mais
em linha com conduta coercitiva da Unio direcionada s instituies financeiras, em busca, ao que
parece, do cumprimento das regras estabelecidas unilateralmente pela prpria Unio.
As portarias editadas pelo Ministrio da Fazenda no ano de 2014
Em 23 de janeiro de 2014, o Ministrio da Fazenda editou a Portaria-MF 29/2014, revogando,
por intermdio de seu art. 12, a Portaria 71/2013, a qual estabelecia, poca, as normas para
pagamento das equalizaes.
De pronto, vale observar que o art. 7, inciso II, da Portaria 29/2014 manteve a mesma
sistemtica adotada at ento de se postergar, em 24 (vinte e quatro) meses, o pagamento das
equalizaes apuradas a cada semestre, in verbis:
julho e em 1 de janeiro de cada ano, observado que:
(...)
II - os valores apurados das equalizaes a partir de 16 de abril de 2012, relativos s
operaes contratadas pelo BNDES, sero devidos nos dias 1 de julho e 1 de janeiro
de cada ano, aps decorridos 24 meses do trmino de cada semestre de apurao e
atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de apurao at a data do efetivo
pagamento.
TC 005.335/2015-9
Frise-se, por necessrio, que referida postergao de pagamento alcanava toda e qualquer
equalizao de juros que tivesse sido apurada a partir de 16 de abril de 2012, e no apenas as
operaes contratadas a partir de 2012. Ou seja, ainda que as equalizaes apuradas no 1 e no 2
semestres de 2014 fossem relativas a operaes contratadas em 2010, 2011 e incio de 2012, tais
montante somente seriam pagos pela Unio ao BNDES aps transcorridos 24 (vinte e quatro) meses
do trmino do semestre a que se referisse o clculo da equalizao.
A tabela a seguir (TC 021.643/2014-9, pea 99, p. 18) mostra, para cada um dos respectivos
semestres, o montante da equalizao apurado no semestre, o valor da atualizao de cada
equalizao semestral apurada, o valor que foi pago pela Unio, o saldo a pagar referente a cada
equalizao apurada e a data em que, de acordo com as Portarias editadas pelo Ministrio da
Fazenda, seriam efetuados os pagamentos respectivos. Vale dizer, a tabela abaixo contempla
informaes repassadas pela Secretaria do Tesouro Nacional a esta Corte de Contas quando da
realizao da auditoria a que se refere o TC assinalado neste pargrafo.
Semestre
de
Apurao
2/2009
1/2010
2/2010
1/2011
2/2011
1/2012
2/2012
1/2013
2/2013
1/2014
Valor
Equalizao
da
a
Equalizao
Atualizao
Valor Pago
Pagar
210.118.207,28
18.857.726,10 228.975.933,38
0,00
759.171.056,94
75.980.563,95 835.151.620,89
0,00
1.586.373.293,07 367.500.708,98
102.235.343,11 1.851.638.658,94
2.001.066.216,01 410.091.028,74
0,00 2.411.157.244,75
2.103.175.046,09 352.105.544,17
0,00 2.455.280.590,26
1.949.155.013,58 249.803.103,70
0,00 2.198.958.117,28
1.776.800.076,67 163.857.144,15
0,00 1.940.657.220,83
2.192.872.349,23 133.077.748,83
0,00 2.325.950.098,06
2.919.494.919,52
86.309.052,90
0,00 3.005.803.972,42
3.454.421.434,65
0,00
0,00 3.454.421.434,65
18.952.647.613,05 1.857.582.621,51 1.166.362.897,38 19.643.867.337,18
Data
Vencimento
4/1/2010
3/1/2011
3/1/2011
1/7/2011
2/1/2012
1/7/2014
2/1/2015
1/7/2015
4/1/2016
1/7/2016
Perceba-se que todas as equalizaes apuradas em cada um dos semestres de 2012 a 2014
somente seriam pagas pela Unio 24 (vinte e quatro meses), independentemente da data de
contratao da operao.
Ainda em relao aos dados de referida tabela, frise-se que o valor de R$ 19,6 bilhes
apresentado pela coluna Equalizao a Pagar pode ser confirmado pelo teor de planilha (TC
021.643/2014-8, pea 62, p. 4) encaminhada pelo BNDES equipe de auditoria responsvel pela
execuo dos trabalhos no mbito do TC 021.643/2014-8. Os dados de referida planilha mostram,
de acordo com o BNDES, o montante da equalizao devida pela Unio ao BNDES, apresentado
para cada um dos respectivos semestres/perodos de equalizao.
Em relao ao clculo da equalizao, importante frisar que o mesmo efetuado com base
no saldo devedor de cada uma das operaes, como se pode depreender da anlise da frmula
apresentada acima nesta instruo. Ou seja, aplica-se a taxa correspondente ao diferencial de
equalizao sobre o saldo mdio em ser da respectiva operao, apurando-se o valor da
equalizao devido naquele perodo.
Prova irrefutvel de que a equalizao apurada para as operaes em ser o teor do art. 2
da Portaria 29/2014. Cada um dos incisos de referido art. 2 lista os programas cujas operaes so
objeto de equalizao de taxa de juros. Tais incisos, de acordo com o caput, apresentam as
condies para o clculo da equalizao de taxas de juros para o BNDES. Perceba-se que, para os
TC 005.335/2015-9
incisos I e III, por exemplo, existem condies estabelecidas para operaes contratadas em outros
exerccios financeiros, in verbis:
Art. 2 As demais condies para clculo do valor da equalizao para o BNDES so:
I - Subprograma "nibus e Caminhes":
Operaes contratadas at 30 de junho de 2010 (...);
Operaes contratadas entre 1 de julho de 2010 e 31 de dezembro de 2013 (...);
Operaes contratadas a partir de 1 de janeiro de 2014 (...).
(...)
III - Subprograma "Bens de Capital Demais itens:
Operaes contratadas at 30 de junho de 2010 (...);
Operaes contratadas entre 1 de julho de 2010 e 31 de maro de 2011 (...);
Operaes contratadas entre 1 de abril de 2011 e 31 de dezembro de 2013 (...);
Operaes contratadas a partir de 1 de janeiro de 2014 (...).
Ora, por certo, se a equalizao fosse calculada de de uma s vez, quando da contratao ou
do encerramento da operao/financiamento, no haveria motivo para que as portarias
estabelecessem qualquer condio para o clculo das equalizaes referentes a operaes
contratadas em 2010, 2011, 2012, 2013, uma vez que, para tais operaes, o clculo da equalizao
respectiva j teria sido feito, a seu tempo, em semestres anteriores.
Desse modo, se h o estabelecimento de condies para o clculo de equalizaes relativas a
operaes contratadas em 2010, 2011 e exerccios seguintes, ento porque o clculo da
equalizao efetuado com base no saldo devedor em ser de cada operao contratada.
No h dvida, portanto, que no exerccio financeiro de 2014, a Unio adotou sistemtica
indevida de pagamento das equalizaes ao BNDES. Ao postergar o pagamento das equalizaes
em 24 (vinte e quatro) meses, a Unio adota conduta tendente a, unilateralmente, obter
financiamento de referida instituio financeira controlada.
O clculo da equalizao e a sistemtica de postergao de pagamento
O objetivo desta seo mostrar que o estabelecimento do prazo de 24 (vinte e quatro) meses
para o pagamento da equalizao em nada tem a ver com o prazo de carncia das operaes
contratadas no mbito do PSI. Na realidade, o objetivo foi apenas o de postergar a realizao dos
pagamentos, funcionando como verdadeira operao de crdito entre a Unio e o BNDES.
Como dito acima nesta instruo, equalizar significa dar instituio financeira a mesma
situao econmico-financeira que teria sido observada caso a mesma tivesse contratado suas
operaes sem a influncia da poltica pblica de fomento.
Desse modo, supondo que o custo de captao da instituio financeira seja de 7% ao ano e o
custo do financiamento ao muturio final seja de 4% ao ano, ento a Unio precisaria recompor
instituio financeira a diferena de 3% ao ano, apurados, evidentemente, sobre o montante do
principal da operao.
Assim, do ponto de vista econmico da equalizao, se a instituio financeira somente est
apropriando 4% ao ano de juros sobre o montante do financiamento concedido ao muturio final,
ento cabe Unio registrar em seu passivo - e a instituio financeira em seu ativo - o montante
correspondente a 3% sobre o valor do financiamento concedido ao muturio final, recompondo o
ativo da instituio financeira. Vale dizer, referido clculo efetuado de acordo com o regime de
TC 005.335/2015-9
competncia.
Fazer a equalizao sob o ponto de vista econmico trata-se de, na prtica, efetuar o clculo
da equalizao devida, registrando respectivo montante em uma conta de passivo da Unio junto ao
BNDES. Por sua vez, o clculo da equalizao devida feito aplicando-se a taxa de equalizao no caso, 3% ao ano - sobre o montante "em ser' do respectivo financiamento. Referido clculo pode
ser feito mensalmente, diariamente etc. No caso das Portarias editadas pelo Ministrio da Fazenda,
o clculo da equalizao efetuado a cada semestre, tambm chamado de "perodo de equalizao".
Do ponto de vista financeiro, no entanto, equalizar no se trata mais de apurar o montante
devido da equalizao, mas sim de se definir em que momento o valor da equalizao j calculado
dever ser pago/transferido instituio financeira. Como visto acima nesta instruo, a lgica
intrnseca da equalizao de taxas de juros indica que a Unio deve transferir o valor devido da
equalizao instituio financeira de acordo com o fluxo terico previsto para a respectiva
operao de financiamento. Em outras palavras, o pagamento da equalizao deve ser feito de
forma contempornea aos pagamentos de juros que sero efetuados pelo muturio final ao BNDES.
Todas as Portarias editadas pelo Ministrio da Fazenda desde a edio da Portaria-MF
122/2012, inclusive, passaram a determinar que os pagamentos das equalizaes ocorreriam
somente aps transcorridos 24 (vinte e quatro) meses do final do semestre (perodo de equalizao),
ou seja, do clculo da equalizao devida. Como j observado acima neste texto, as contrarrazes
alegam que referida sistemtica de postergao de pagamento foi implementada para compatibilizar
os fluxos financeiros com o perodo de carncia da operao. No entanto, como j exaustivamente
observado, o estabelecimento do prazo de 24 (vinte e quatro) meses para pagamento das
equalizaes no tem qualquer relao com o prazo de carncia das operaes de financiamento do
BNDES.
A uma, porque, de acordo com Circulares editadas pelo prprio BNDES, as operaes
contratadas de forma direta ou indireta no mbito do Programa de Sustentao do Investimento
(PSI) de que trata a Lei 12.096/2009 preveem que, mesmo dentro do prazo de carncia, o muturio
final efetue pagamento de juros ao BNDES. o caso, por exemplo, da Circular SUP/AOI n
01/2014-BNDES (pea 257, p. 6-7), de 13 de janeiro de 2014, in verbis:
O Superintendente da rea de Operaes Indiretas, no uso de suas atribuies e
consoante Resoluo da Diretoria do BNDES, COMUNICA aos AGENTES
FINANCEIROS/ARRENDADORAS as seguintes alteraes no Subprograma Bens de
Capital do Programa BNDES de Sustentao do Investimento BNDES PSI:
(...)
Os critrios, condies e procedimentos operacionais a serem observados no referido
Subprograma so definidos a seguir.
4.4. Periodicidade:
4.4.1. A periodicidade obedecer ao estabelecido para os Produtos BNDES Finame e
BNDES Finame Agrcola, conforme o caso, observado o disposto no subitem 4.4.2.
4.4.2. Nas operaes realizadas no mbito do Produto BNDES Finame Agrcola, dever
ser observado que:
4.4.2.1. As amortizaes podero ser mensais, semestrais ou anuais, conforme a
capacidade de pagamento da Beneficiria ou do Grupo Econmico ao qual pertena;
4.4.2.2. A primeira amortizao dever ser fixada at o 24 (vigsimo quarto) ms aps
o da contratao da operao, observado o disposto a seguir:
a) Nas operaes em que a primeira amortizao for fixada at o 18 (dcimo oitavo)
TC 005.335/2015-9
ms aps o da contratao, os pagamentos dos encargos financeiros podero ser
efetuados semestralmente ou anualmente, no prazo de carncia e juntamente com as
prestaes do principal, durante o perodo de amortizao; e
b) Nas operaes em que a primeira amortizao for fixada aps o 18 (dcimo oitavo) e
at o 24 (vigsimo quarto) ms aps o da contratao, os pagamentos dos encargos
financeiros devero ser efetuados trimestralmente, no prazo de carncia e juntamente
com as prestaes do principal, durante o perodo de amortizao. (Grifou-se)
Para no deixar dvida sobre a necessidade de os muturios efetuarem pagamento de juros ao

longo do prazo de carncia, transcreve-se teor da Resoluo-CMN 4.1780/2012, com alteraes
promovidas pela Resoluo-CMN 4.300/2014. Como se v, todos os subprogramas listados pela
Resoluo preveem que a carncia ser relativa apenas ao principal da dvida, no englobando o
pagamento de juros pelo muturio final. In verbis:
Estabelece as condies para contratao dos financiamentos passveis de subveno
econmica de que tratam as Leis ns. 12.096, de 24 de novembro de 2009, e 12.409, de
25 de maio de 2011, e revoga a Resoluo n 4.141, de 27 de setembro de 2012.
O Banco Central do Brasil, na forma do art. 9 da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de
1964, torna pblico que o Conselho Monetrio Nacional, em sesso realizada em 20 de
dezembro de 2012, com base no art. 4, inciso VI, da Lei n 4.595, de 1964, no art. 1 da
Lei n 12.096, de 24 de novembro de 2009, e no art. 4 da Lei n 12.409, de 25 de maio
de 2011,
RESOLVEU :
Art. 1 Ficam estabelecidas as condies necessrias concesso de financiamentos
passveis de subveno econmica pela Unio ao Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), sob a modalidade de equalizao de taxas de juros,
observado o seguinte:
I - Subprograma nibus e Caminhes:
(...)
e) prazo de reembolso: at 96 (noventa e seis) meses para as operaes contratadas at
15 de abril de 2012 e at 120 (cento e vinte) meses para as operaes contratadas a
partir de 16 de abril de 2012, includos 3 (trs) ou 6 (seis) meses de carncia para o
principal;
II - Subprograma Procaminhoneiro:
(...)
e) prazo de reembolso: at 96 (noventa e seis) meses para as operaes contratadas at
22 de maio de 2012 e at 120 (cento e vinte) meses para as operaes contratadas a
partir de 23 de maio de 2012, includos 3 (trs) ou 6 (seis) meses de carncia para o
principal;
III - Subprograma Bens de Capital Demais itens:
(...)
e) prazo de reembolso: at 120 (cento e vinte) meses, includos de 3 (trs) a 24 (vinte e
quatro) meses de carncia para o principal, sendo que para operaes de financiamento
de valor acima de R$100.000.000,00 (cem milhes de reais), destinadas aquisio de
bens de capital, inclusive de embarcaes de apoio, pelos setores porturio, de petrleo
e gs, de energia eltrica, de transporte metrovirio e de transportes ferrovirio e
martimo de carga, o prazo de carncia de 3 (trs) a 36 (trinta e seis) meses para o
TC 005.335/2015-9
principal;
IV - Subprograma Bens de Capital Demais itens Micro, Pequenas e Mdias
Empresas:
(...)
bens de capital, inclusive de embarcaes de apoio, pelos setores porturio, de petrleo
e gs, de energia eltrica, de transporte metrovirio e de transportes ferrovirio e
martimo de carga, o prazo de carncia de 3 (trs) a 36 (trinta e seis) meses para o
principal;
V - Subprograma PER Programa Emergencial de Reconstruo:
(...)
quatro) meses de carncia para o principal;
VI - Subprograma Energia Eltrica:
(...)
e) prazo de reembolso: at 360 (trezentos e sessenta) meses, includos at 108 (cento e
oito) meses de carncia para o principal;
VII - Subprograma Rural:
(...)
bens de capital, o prazo de carncia de 3 (trs) a 36 (trinta e seis) meses para o
principal;
VIII - Subprograma Bens de Capital Exportao:
(...)
e) prazo de reembolso: at 36 (trinta e seis) meses, com carncia para o principal a
critrio do BNDES;
IX - Subprograma Bens de Consumo Exportao:
(...)
critrio do BNDES;
X - Subprograma Exportao Micro, Pequenas e Mdias Empresas:
(...)
critrio do BNDES;
XI - Subprograma Inovao Tecnolgica:
(...)
e) prazo de reembolso: at 120 (cento e vinte) meses, includos at 36 (trinta e seis)
meses de carncia para o principal;
XII - Subprograma Capital Inovador:
TC 005.335/2015-9
(...)
e) prazo de reembolso: at 96 (noventa e seis) meses, includos at 24 (vinte e quatro)
meses de carncia para o principal;
XIII - Subprograma Peas, Partes e Componentes:
(...)
critrio do BNDES;
XIV - Subprogramas Proengenharia/Inovao Produo:
(...)
e) prazo de reembolso: at 96 (noventa e seis) meses, com carncia para o principal a
critrio do BNDES;
XV - Subprograma Tecnologia Nacional:
(...)
e) prazo de reembolso: at 96 (noventa e seis) meses, com carncia para o principal a
critrio do BNDES;
XVI - Subprograma Transformadores:
(...)
e) prazo de reembolso: at 144 (cento e quarenta e quatro) meses, com carncia para o
principal a critrio do BNDES;
XVII - Subprograma Inovao:
(...)
e) prazo de reembolso: at 144 (cento e quarenta e quatro) meses, includos at 48
(quarenta e oito) meses de carncia para o principal;
XVIII - Subprograma Mquinas e Equipamentos Eficientes:
(...)
e) prazo de reembolso: at 144 (cento e quarenta e quatro) meses, includos at 48
(quarenta e oito) meses de carncia para o principal; e
XIX - Subprograma Cerealistas:
(...)
e) prazo de reembolso: at 180 (cento e oitenta) meses, includo o prazo de carncia de
at 36 (trinta e seis) meses para o principal.
Em face dos trechos transcritos acima, fica evidenciado que, ainda que a operao esteja no
perodo de carncia, os muturios devem efetuar pagamentos de juros ao BNDES. Nesse caso,
como o pagamento dos juros pelo muturio o parmetro que indica o momento em que a Unio
deve efetuar a transferncia da equalizao ao BNDES, ento possvel afirmar que a existncia de
perodo de carncia no motivo para que a Unio deixe de efetuar, em referido lapso de tempo, o
pagamento das equalizaes ao BNDES.
E, a duas, porque, como ser visto adiante, as regras trazidas pelas Portarias editadas pelo
Ministrio da Fazenda acabam determinando que o montante das equalizaes calculadas para as
operaes que j no estejam mais no perodo de carncia tambm seja pago somente aps
transcorridos 24 (vinte e quatro) meses do final do respectivo semestre.
A seguir, ser apresentado um exemplo de clculo de equalizao, efetuado de acordo com a
sistemtica estabelecida pelas Portarias editadas pelo Ministrio da Fazenda. Como se poder
TC 005.335/2015-9
verificar, o estabelecimento do prazo de 24 (vinte e quatro) meses para pagamento da equalizao
tem apenas o objetivo de postergar o pagamento do montante devido instituio financeira, no
tendo qualquer relao com o prazo de carncia da operao.
Para tanto, supe-se que: (i) valor da operao: R$ 120.000; (ii) taxa de equalizao: 3% ao
ano; (iii) prazo da operao: 36 meses ;(iv) carncia da operao: 24 meses; (v) no h pagamento
de principal e nem de juros ao longo da carncia; (vi) a amortizao do principal ocorre a partir do
25 ms, em parcelas mensais de R$ 10.000; (vii) a equalizao ser apurada a cada semestre; e
(viii) a equalizao ser paga aps transcorridos 24 meses do encerramento do respectivo semestre.
Como j visto acima nesta instruo, o clculo da equalizao dado pela seguinte frmula:
Equalizao = (saldo mdio da operao) x (taxa de equalizao)
preciso, portanto, calcular o saldo mdio da operao e a taxa de equalizao.
Para os primeiros quatro semestres da operao, correspondente ao prazo de carncia, o
"saldo mdio da operao" ser de R$ 120.000, uma vez que no haver pagamento de principal
nesse perodo. O saldo mdio da operao referente ao quinto e sexto semestres so apurados a
seguir, como segue:
A partir do final do 25 (vigsimo quinto) ms o muturio inicia o pagamento do principal do
financiamento, na razo de R$ 10.000 por ms. Desse modo, ao longo do quinto semestre da
operao, o saldo devedor (do principal) evolui da seguinte forma: 25 ms (R$ 120.000); 26 ms
(R$ 110.000); 27 ms (R$ 100.000); 28 ms (R$ 90.000); 29 ms (R$ 80.000); e 30 ms (R$
70.000). Com isso, tem-se um saldo mdio igual a R$ 95.000, o qual foi calculado somando-se o
saldo dos respectivos meses e dividindo-se pelo nmero de meses do semestre.
No sexto e ltimo semestre da operao, o saldo devedor (do principal) evolui da seguinte
forma: 31 ms (R$ 60.000); 32 ms (R$ 50.000); 33 ms (R$ 40.000); 34 ms (R$ 30.000); 35
ms (R$ 20.000); e 36 ms (R$ 10.000). Com isso, tem-se um saldo mdio igual a R$ 35.000, o
qual foi calculado somando-se o saldo dos respectivos meses e dividindo-se pelo nmero de meses
do semestre.
Por sua vez, a taxa de equalizao de 3% ao ano. Mas como a equalizao deve ser apurada
a cada semestre, ento preciso apurar a taxa de equalizao semestral, equivalente a 3% ao ano,
como segue:
1

Taxa 1,03 2 1 0,014889157
ou 1,4889157% ao semestre
Calculados os valores do saldo mdio da operao referente a cada um dos semestres e a

taxa de equalizao, ento possvel apurar o montante da equalizao devida, como segue:
(i) do 1 semestre = (R$ 120.000) x (0,014889157) = R$ 1.786,70
(ii) do 2 semestre = (R$ 120.000) x (0,014889157) = R$ 1.786,70
(iii) do 3 semestre = (R$ 120.000) x (0,014889157) = R$ 1.786,70
(iv) do 4 semestre = (R$ 120.000) x (0,014889157) = R$ 1.786,70
(v) do 5 semestre = (R$ 95.000) x (0,014889157) = R$ 1.414,47
(vi) do 6 semestre = (R$ 35.000) x (0,014889157) = R$ 521,12
Pois bem, de acordo com a sistemtica estabelecida pelas Portarias, as equalizaes apuradas
ao final de cada semestre somente sero pagas aps transcorridos 24 (vinte e quatro) meses.
1 s
TC 005.335/2015-9
prazo de carncia fora da carncia
prazo da opera
Graficamente, poderia ser assim evidenciado:

Como pode ser visto acima, a equalizao (R$ 1.786,70) calculada ao final do primeiro
semestre da operao somente ser paga ao final do quinto semestre. A equalizao (R$ 1.786,70)
do final do segundo semestre ser paga apenas ao final do sexto semestre, e assim por diante.
Perceba-se que as equalizaes apuradas a partir do terceiro semestre da operao somente
sero pagas instituio financeira aps, inclusive, o encerramento da operao, pois a mesma j
estar totalmente paga pelo muturio final no final do 6 semestre. Vale dizer, a equalizao
referente ao sexto, e ltimo, semestre ser paga dois anos aps a operao ter sido quitada pelo
muturio final.
Ante o exposto, possvel concluir que:
(i) no h qualquer relao entre o estabelecimento do prazo de 24 (vinte e quatro) meses para
pagamento das equalizaes e a carncia da operao, pois todos os pagamentos das equalizaes
calculadas semestralmente so postergados em 24 (vinte e quatro) meses, inclusive os referentes s
equalizaes de operaes que esto fora do prazo de carncia;
(ii) h o completo descasamento entre os fluxos financeiros, ou seja, a Unio desconsidera
totalmente a poca em que o muturio final efetua o pagamento dos juros instituio financeira; e
(iii) o objetivo do estabelecimento do prazo de 24 (vinte e quatro) meses apenas o de
postergar o pagamento das equalizaes devidas pela Unio ao BNDES.
Talvez o efeito mais perverso de referida sistemtica de pagamento seja o seguinte: (i) a
Unio apura o valor devido da equalizao pelo regime de competncia, e registra em seu passivo;
(ii) o BNDES apura o valor a receber da equalizao pelo regime de competncia, e registra em seu
TC 005.335/2015-9
ativo; (iii) a Unio posterga o pagamento da equalizao devida em 24 (vinte e quatro) meses; (iv)
ao final de cada semestre, o BNDES efetua a apurao do seu resultado patrimonial; (v) todas as
novas equalizaes apuradas pelo BNDES no semestre so consideradas receitas na apurao de seu
resultado patrimonial; e (vi) o resultado patrimonial transferido pelo BNDES Unio, na forma de
dividendos, contempla o montante da equalizao apurada no semestre.
As equalizaes e as operaes de crdito

Como visto, a lgica intrnseca da equalizao de taxas de juros determina que se
compatibilizem os fluxos econmicos e financeiros. A compatibilizao dos fluxos econmicos
representa estabelecer procedimento de reconhecimento peridico, e pelo regime de competncia,
das equalizaes devidas. De outro lado, compatibilizar os fluxos financeiros representa efetuar os
pagamentos da equalizao devida de forma contempornea aos pagamentos efetuados pelo
muturio final instituio financeira.
Isso posto, possvel concluir o seguinte:
(i) durante o prazo de carncia da operao de financiamento que deu azo equalizao, no se deve exigir a
transferncia de recursos da Unio instituio financeira;
(ii) aps o prazo de carncia, as transferncias financeiras efetuadas pela Unio instituio financeira devem ocorrer
de acordo com o sistema de amortizao e a periodicidade de pagamento previstos pelo respectivo contrato de
financiamento;
(iii) como, em regra, o pagamento, pelo muturio final, das parcelas de um financiamento ocorre com periodicidade
mensal, ento de se esperar que o pagamento das equalizaes, pela Unio, instituio financeira tambm
ocorra mensalmente;
(iv) ao final do prazo de amortizao dos contratos de financiamento, todas as equalizaes devidas pela Unio j
devem ter sido pagas instituio financeira;
(v) no se admite, posto que incompatvel com a lgica intrnseca da equalizao de taxas de juros, que, aps o
encerramento do perodo de amortizao de um determinado contrato de financiamento, a Unio ainda tenha
parcelas de equalizao a pagar junto instituio financeira.
Como visto, as portarias editadas pelo Ministrio da Fazenda estabeleceram prazo de 24

meses para o pagamento das equalizaes apuradas ao final de cada semestre.
Referido prazo foi aplicado e ainda est sendo aplicado para o pagamento das
equalizaes referentes a todas as operaes diretas realizadas pelo BNDES no mbito do PSI.
Referida sistemtica de pagamento no levou em considerao qualquer prazo de carncia das
operaes. Se assim o fosse, as portarias teriam previsto que, ao final dos respectivos prazos de
carncia, os pagamentos passariam a ser efetuados mensalmente ao BNDES. Mas, ao contrrio,
toda e qualquer equalizao devida ao BNDES nas operaes diretas somente seriam pagas aps
transcorrido referido lapso temporal de 24 meses, ainda que a carncia da operao j tivesse se
encerrado e ainda que o prprio financiamento j tivesse sido totalmente liquidado pelo muturio
final junto ao BNDES.
Desse modo, levando-se tambm em considerao as demais regras, condies e
caractersticas associadas operao de equalizao cambial, pode-se afirmar que o
estabelecimento, unilateral, do prazo de 24 meses para pagamento das equalizaes ao BNDES teve
como resultado principal postergar o desembolso de recursos por parte da Unio. Para tanto,
corrobora o fato de que todo valor apurado ao final de cada perodo de equalizao passava a ser
corrigido por ndice de correo distinto da taxa de equalizao.
Vale observar que a postergao do pagamento em 24 meses no se trata de mero atraso na
transferncia de recursos ao BNDES, mas de estabelecimento de termo para pagamento de
obrigao de responsabilidade da Unio, obrigao essa que, conforme aponta a lgica intrnseca da
equalizao de taxas de juros, j deveria ter sido honrada ao final de cada ms ou, no mximo, ao
TC 005.335/2015-9
final de cada perodo de equalizao, exceto, evidentemente, para as operaes que ainda
estivessem no transcorrer do prazo de carncia.
Conhecedor da lgica intrnseca da operao de equalizao, o Ministrio da Fazenda jamais

poderia ter exercido, nesses moldes, a competncia que lhe foi atribuda pelo art. 1, 6, da Lei
12.096/2009. Se o fez, porque, de forma unilateral e com a utilizao de seu poder de imprio,
imps ao BNDES a postergao do pagamento dos valores que lhe eram devidos no mbito da
operao de equalizao de taxas de juros.
Ao faz-lo, assumiu, sem sombra de dvida, compromisso financeiro junto referida
instituio financeira, por intermdio de operao assemelhada ao mtuo, uma vez que, utilizandose de seu poder de controle sobre a instituio financeira, deixou de lhe entregar os recursos
financeiros devidos, comprometendo-se a transferi-los, com a devida atualizao de juros, dois anos
aps.
Vale dizer, a postergao de referido pagamento junto prpria instituio financeira credora
dos valores devidos pela Unio representou, em verdade, a quitao da despesa com a equalizao e
o surgimento de dvida nova a ser honrada junto ao prprio BNDES. Significa dizer, portanto, que,
em essncia, as equalizaes de taxa de juros foram pagas mediante nova dvida contratada.
Tratou-se, portanto, de financiamento obtido de maneira coercitiva, por intermdio da
utilizao do poder de ente controlador, obrigando a instituio financeira a lhe conceder o
benefcio de adiar o desembolso de recursos financeiros.
Representa, desse modo, procedimento que se enquadra no conceito de operao de crdito a
que se refere o art. 29, III, da LRF. Operao de crdito que, inclusive, jamais poderia ter sido
realizada entre a Unio e o BNDES, em razo da vedao expressa trazida pelo art. 36 de referido
diploma legal.
Dos efeitos sobre as estatsticas fiscais
As estatsticas fiscais apuradas pelo Bacen registram as dvidas do setor pblico no
financeiro junto, entre outros, ao setor pblico financeiro, apurando-se o resultado fiscal (nominal e
primrio) pela tica do financiamento.
O reconhecimento de que o fato gerador da despesa com a equalizao de taxa de juros j
ocorreu no representa um financiamento de parte a parte. Somente se pode falar em financiamento
quando chegada a hora de honrar financeiramente a obrigao assumida.
Desse modo, o reconhecimento, pelo regime de competncia, de montantes devidos ao
BNDES em operaes diretas ou indiretas no condio suficiente para que se efetue o
registro da dvida respectiva nas estatsticas fiscais.
A metodologia abaixo da linha do Bacen calcula o resultado fiscal pela variao da dvida
lquida em determinado perodo de tempo. O resultado fiscal primrio representa a variao dessa
dvida lquida que no tenha sido provocada pela apropriao de juros nominais aos estoques dos
respectivos haveres e obrigaes. Assim, o resultado primrio deve representar o financiamento
obtido pelo ente federado em determinado perodo de tempo.
Nas datas estabelecidas para o pagamento das equalizaes no aquelas definidas pelas
portarias do Ministrio da Fazenda, mas as determinadas pela lgica intrnseca da equalizao de
taxas de juros a utilizao de recursos prprios para o pagamento da equalizao representa um
financiamento concedido pelo ente federado a si mesmo, pois o mesmo se socorre de recursos
poupados anteriormente para honrar seus prprios compromissos.
TC 005.335/2015-9
Nesse caso, as estatsticas fiscais mostram que o financiamento se deu por conta da reduo
do saldo das disponibilidades do prprio ente federado. Vale dizer que referida variao da dvida
lquida aumento, no caso deve ser registrada como uma variao primria deficitria, ou seja,
uma despesa primria.
Se, em vez de utilizar disponibilidades prprias, o ente federado efetuar o pagamento das
equalizaes, nas datas devidas, com recursos de terceiros, ento tambm estaria ocorrendo um
financiamento, s que concedido por outra entidade que no o prprio ente federado e que no a
instituio financeira beneficiria do dispndio com equalizao de juros.
Nessa hiptese, as estatsticas fiscais devem registrar referido financiamento por intermdio
do aumento do saldo da dvida junto ao terceiro que financiou o dispndio. Referida variao da
dvida lquida aumento, no caso deve ser registrada como uma variao primria deficitria, ou
seja, uma despesa primria.
Mas existiria uma terceira hiptese, qual seja: no efetuar o pagamento da equalizao na data
devida aquela em que, de acordo com a lgica intrnseca da operao de equalizao de taxas de
juros, a remessa do fluxo financeiro instituio financeira deve ocorrer e, de forma unilateral,
coercitiva e com abuso do poder de controlador, assumir o compromisso financeiro de efetuar o
pagamento em data posterior, comprometendo-se a atualizar os respectivos valores devidos.
Na realidade, como j evidenciado nesta anlise, trata-se de quitar o montante da equalizao
devida com a contratao de dvida junto prpria instituio financeira. Deixa de existir, pois, o
dbito referente equalizao, passando a existir o compromisso financeiro assumido, ou seja, a
dvida.
Nesse caso especfico, no h dvida de que se trata de um financiamento obtido junto
prpria instituio financeira credora da equalizao de taxa de juros. Desse modo, as estatsticas
fiscais devem reconhecer referida dvida no saldo da DLSP, registrando-se, em decorrncia de
referido aumento da dvida lquida, as despesas primrias correspondentes.
8.4.3 Concluso
As concluses em relao aos argumentos e afirmaes trazidos pelas contrarrazes so
apresentadas a seguir. Para tanto, as consideraes finais so sintetizadas, em cada uma das teses
principais aduzidas pelas contrarrazes, junto a cada alegao ou conjunto de alegaes, devido
conexo entre as anlises.
Em relao primeira tese, segundo a qual no se pode afirmar que a concesso de
equalizaes de taxas de juros junto ao BNDES e ao BB correspondam a operaes de crdito
entre a Unio e suas instituies financeiras:
Conclui-se que as alegaes, em seu conjunto, no merecem prosperar. Inicialmente, nota-se
que, de fato, como afirmam as contrarrazes, a mera concesso de subvenes nessa modalidade
equalizao de taxas de juros no corresponde a operao de crdito. Registra-se, porm, que isso
no foi afirmado no Relatrio Preliminar sobre a prestao de contas da Presidente da Repblica,
nem apontado como fundamento para o indcio de irregularidade identificado. A forma de
operacionalizao, no caso concreto, que levou a essa caracterizao, como amplamente
demonstrado ao longo desta anlise.
Ainda mais, o enquadramento como operao vedada pela LRF est associado ao emprego do
poder de controlador da Unio sobre o BNDES para o estabelecimento de postergaes que
desvirtuam a lgica intrnseca das equalizaes. No se trata, por certo, de equiparar qualquer atraso
TC 005.335/2015-9
ou inadimplemento contratual com fornecedores a operao de crdito. Reitere-se: no caso em
anlise, no foi estabelecida uma relao bilateral, contratual ou consensual entre Unio e BNDES;
ao contrrio, houve, a partir da edio da Portaria-MF 122/2012 e de portarias subsequentes,
includas as Portarias-MF 29/2014 e 193/2014, por intermdio do estabelecimento de termo de 24
(vinte e quatro) meses para pagamento das equalizaes ao BNDES, a ntida utilizao do poder de
controlador para impor instituio financeira situao que lhe foi e menos favorvel, em
aproveitamento da prpria Unio.
A respeito dessa tese inicial das contrarrazes, vale ainda sintetizar as concluses associadas
s alegaes, como se segue.
i) no mbito da operao de equalizao de taxas de juros, o que existe a concesso de
financiamentos a taxas de juros reduzidas; no existe, portanto, por parte da instituio financeira
BNDES ou BB qualquer adiantamento de recursos Unio ou qualquer pagamento, junto a
qualquer beneficirio, de dispndios de responsabilidade da Unio;
Conforme afirmado no primeiro item deste tpico 8.4, a afirmao est correta. Frise-se, a
esse respeito, que o item 2.3.6 do Relatrio Preliminar sobre a prestao de contas da Presidente da
Repblica de 2014 e os itens 3.1.3 e 3.3.4 do Relatrio elaborado pelo Exmo. Sr. ministro relator
Jos Mcio Monteiro no mbito do processo TC 021.643/2014-8 tambm assim j haviam se
manifestado.
ii) as subvenes so uma espcie de fomento, tm carter discricionrio, envolvem juzo de mrito
acerca das condies e dos setores beneficiados e sujeitam-se regra geral de sua revogabilidade;
iii) a Lei 12.096/2009 apenas autorizaria a concesso da subveno, a qual seria concedida sob
condies estabelecidas em portaria pelo Ministrio da Fazenda;
As informaes so corretas, mas no tratam da irregularidade apontada. Ocorre que no se
est analisando a concesso da subveno ao muturio final; o que se analisa que, uma vez
concedida a subveno, surge, para a Unio, a obrigao de efetuar sucessivas transferncias de
recursos financeiros instituio financeira. E, frise-se, a obrigao de transferir tais recursos
permanecer vigente enquanto vigente estiver o contrato de financiamento realizado entre a
instituio financeira e o muturio final.
No h que se falar, portanto, em revogao da subveno e da obrigatoriedade de se efetuar o
pagamento da equalizao devida instituio financeira aps a celebrao dos respectivos
contratos de financiamento, a no ser que o financiamento no se enquadre nos requisitos legais e
normativos para o pagamento da equalizao.
Isso no impede, por certo, que a Unio, a qualquer tempo, suspenda a execuo da poltica
de fomento em tela. Porm, tal deciso, por bvio, no afetar as operaes que, em conformidade
com as condies estabelecidas em portarias do Ministrio da Fazenda e em resolues do CMN,
foram perfeitamente realizadas.
Por oportuno, vale lembrar que a prpria Unio, quando da lavra da exposio de motivos da
Medida Provisria 465/2009, reconheceu que as equalizaes de taxas de juros no mbito do PSI
representam uma despesa obrigatria de carter continuado a que se refere o art. 17 da LRF.
TC 005.335/2015-9
iv) o pressuposto utilizado pelo TCU foi de que as subvenes deveriam ser pagas imediatamente e
que, portanto, o atraso no pagamento seria suficiente para caracterizar a operao de crdito;
v) se prevalecer o entendimento do TCU, todo atraso no cumprimento de obrigao de pagar
caracterizaria uma operao de crdito ou uma espcie de financiamento, afirmando ser absurdo,
por exemplo, chamar de operao de crdito o fato de a Unio atrasar o pagamento a fornecedor
de material de papelaria (borrachas, canetas e resmas de papel);
Com as devidas vnias, absurdo tentar estabelecer comparaes entre atrasos no pagamento
de obrigaes junto a fornecedor de material de papelaria com estabelecimento, pela Unio, de
prazo de pagamento de equalizaes devidas instituio financeira controlada pela prpria Unio.
A relao que se apresenta entre a Unio e um fornecedor de matria-prima uma relao bilateral,
contratual e consensual.
A relao que se estabeleceu entre a Unio e o BNDES, no caso em tela, no foi bilateral,
contratual ou consensual. Houve clara utilizao do poder de controlador para impor instituio
financeira situao que lhe menos favorvel, em aproveitamento da prpria Unio. Tanto o
estabelecimento do termo para pagamento das equalizaes devidas, quanto o prprio atraso no
pagamento de referidas equalizaes representam, sim, a obteno coercitiva de financiamento
junto instituio financeira controlada pela Unio.
Nesse sentido, vale observar novamente o teor do art. 9 trazido no exerccio financeiro de
2014 pelas Portarias-MF 29/2014 e 193/2014, in verbis:
Art. 9 O no atendimento ao disposto nesta Portaria poder implicar a suspenso do
pagamento da equalizao at a devida regularizao, bem como perda do direito
atualizao dos valores neste perodo. (Grifou-se)
vi) afirma categoricamente que no houve inadimplemento da Unio junto ao BNDES.
No procedente essa afirmao: documentos emitidos pela STN e juntados aos autos do
TC 021.643/2014-8 (pea 99) demonstram inequivocamente a existncia de inadimplementos no
pagamento das equalizaes. Isso, por certo, agrava a situao: alm de, unilateralmente, ter
efetuado a postergao, em 24 (vinte e quatro) meses, do pagamento das equalizaes devidas ao
BNDES, frise-se que a Unio, ao final de referido prazo, sequer efetuou a quitao dos valores
devidos ao BNDES, deixando de seguir, com rigor, o cronograma proposto pelo prprio Ministrio
da Fazenda.
Em relao segunda tese, segundo a qual a definio de termo para pagamento dos valores
devidos a ttulo de equalizao de taxas de juros est em consonncia com a lei e com a lgica
intrnseca das operaes:
A anlise das normas e dos fatos permite afirmar que, conquanto a Lei 12.096/2009 tenha
autorizado o Ministrio da Fazenda a definir a sistemtica para pagamento das equalizaes, no se
pode faz-lo sem contemplar a compatibilidade econmico-financeira com os financiamentos
subvencionados. A contrrio senso, estaria a se admitir que o estabelecimento de qualquer prazo
para pagamento das equalizaes poderia vir a ser adotado pela Unio, sem limites ou parmetros
objetivos, o que, de resto, confirmaria o carter de abuso do poder de controlador do ente poltico
sobre a instituio financeira, o que nem mesmo lei ordinria poderia autorizar, vez que violaria
dispositivo expresso na Lei Complementar 101/2000 (LRF).
TC 005.335/2015-9
Ademais, as prprias contrarrazes apontam a importncia de se respeitar a lgica intrnseca
das equalizaes, quando, para justificar a postergao dos pagamentos das equalizaes em 24
(vinte e quatro) meses, tentam alegar que o estabelecimento de referido termo seria para
compatibilizar os fluxos financeiros aos prazos de carncia dos financiamentos concedidos pelo
BNDES.
O problema quanto a essa alegao, contudo, reside no fato de que o termo estabelecido pelas
portarias do MF no se coaduna com a referida lgica intrnseca das operaes subvencionadas
realizadas de forma direta ou indireta pelo BNDES no mbito do PSI, levando, como demonstrado
nesta anlise, ao descasamento econmico-financeiro entre as equalizaes concedidas pela Unio e
as operaes realizadas pela instituio financeira.
E no se coaduna porque, por certo, o pagamento das equalizaes deve ser feito de acordo
com o fluxo terico esperado para o pagamento dos juros pelo muturio final ao BNDES. Porm,
como visto nesta instruo, os financiamentos concedidos de maneira direta ou indireta pelo
BNDES no mbito do PSI preveem o pagamento de juros ao longo do prazo de carncia.
Em outras palavras, o estabelecimento do prazo de 24 (vinte e quatro) meses para pagamento
das equalizaes ao BNDES seria compatvel com a lgica intrnseca da equalizao apenas se o
prazo mdio para o pagamento dos juros pelos muturios ao BNDES fosse de 24 (vinte e quatro)
meses.
Nesse sentido, ressalte-se que a presente anlise demonstrou, graficamente, que a sistemtica
de pagamento inaugurada pela Portaria-MF 122/2012 e mantida pelas portarias editadas
posteriormente, inclusive para o ano de 2014, teve como objetivo postergar todo e qualquer
pagamento de equalizao de juros devido pela Unio ao BNDES, ainda que referentes a operaes
que j no mais se encontravam ou se encontram no prazo de carncia.
Para maior clareza, sintetiza-se a seguir a anlise acerca das alegaes aventadas para
sustentar a tese discutida:
vii) a Lei 12.096/2009 autorizou o Ministrio da Fazenda a estabelecer a metodologia para
pagamento das equalizaes, no estabeleceu qualquer limite temporal ou prazo para a realizao
dos pagamentos pela STN e o estabelecimento dos prazos para pagamento estaria inserido no juzo
exclusivo do ministro da Fazenda;
A autorizao contida no texto da Lei 12.096/2009 deveria ter sido exercida dentro dos limites
estabelecidos pela lgica intrnseca da operao de equalizao de taxas de juros e em consonncia
com as regras, condies e vedaes trazidas pela legislao afeta ao tema, como o caso da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Ou seja, o estabelecimento da sistemtica de pagamento das equalizaes
pela Unio ao BNDES criou situao em que a Unio se financiaria junto ao BNDES, o que
contraria a lgica da equalizao de juros, pois criou descasamento na troca de fluxos financeiros
entre a Unio e o a instituio financeira, e contraria a vedao trazida expressamente pelo art. 36
da LRF.
viii) a lgica intrnseca equalizao de taxas de juros remeteria a pagamentos a posteriori, isso
porque, para que se efetue os pagamentos, preciso conhecer os saldos aplicados pela instituio
financeira (BNDES ou BB), o que dependeria do adimplemento dos financiamentos concedidos;
O fato de referida lgica remeter a pagamentos posteriores no d ao Ministrio da Fazenda,
quando da edio das respectivas portarias, o direito de estabelecer prazos de pagamento e
TC 005.335/2015-9
sistemtica de postergao de pagamento em desacordo com a prpria lgica intrnseca da
equalizao de taxas de juros, tampouco com as vedaes da LRF.
ix) na equalizao de taxa de juros existem situaes em que a Unio fica com crdito junto ao
BNDES, remetendo, pois, todo o pagamento de equalizaes a encontro futuro de contas;
A afirmao est correta. Ocorre que, como dito acima, referida situao no d ao Ministrio
da Fazenda o direito de estabelecer prazos de pagamento e sistemtica de postergao de pagamento
em desacordo com a prpria lgica da equalizao de taxas de juros.
Frise-se que, na prtica, o to prolatado encontro de contas parece no existir. Documentos
constantes do TC 021.643/2014-8 (pea 99, p. 21-22 e 27) mostram que o Tesouro Nacional
encaminha ofcio ao BNDES exigindo o pagamento de referido crdito, ainda que, naquele
momento, devesse, referida instituio financeira, valores imensamente superiores relativos
equalizao de taxa de juros.
x) o estabelecimento de termo de 24 meses para o pagamento das equalizaes devidas foi efetuado
para compatibilizar os fluxos financeiros, promovendo-se a readequao dos pagamentos das
equalizaes com o prazo mdio de carncia;
Teoricamente, para que exista a compatibilizao dos fluxos financeiros na operao de
equalizao de taxa de juros, preciso que os pagamentos de equalizao a serem realizados pela
Unio ao BNDES ocorram nas mesmas datas previstas pelo fluxo terico esperado para o
pagamento dos juros pelos muturios finais ao BNDES.
Desse modo, se o contrato de financiamento subvencionado estabelecer que os juros da
operao sero pagos mensalmente pelo muturio final ao BNDES, ento preciso que a Unio
tambm efetue o pagamento das equalizaes ao BNDES todo ms. Frise-se, referido pagamento
deve ocorrer tambm se, por hiptese, o contrato estipular o pagamento de juros ao longo da
carncia.
Como exaustivamente analisado nesta instruo, o estabelecimento do prazo de 24 (vinte e
quatro) meses teve como objetivo postergar o desembolso de recursos financeiros pela Unio,
operando como espcie de financiamento enquadrado no conceito de operao de crdito a que se
refere o art. 29, inciso III, da LRF.
Com as devidas vnias, a alegao apresentada pelas contrarrazes de que o estabelecimento
de referido termo era para que houvesse a compatibilizao dos fluxos financeiros ao prazo de
carncia no merece prosperar.
A uma, porque para que houvesse efetiva compatibilizao de fluxos financeiros, o parmetro
a ser utilizado no seria o prazo de carncia das operaes, mas o fluxo terico esperado para
pagamento dos juros pelo muturio final; ou, numa viso em conjunto das operaes, o prazo mdio
para pagamento de juros de todas as operaes.
E, a duas, porque, ainda que se considere, por absurdo, o prazo de carncia das operaes
como parmetro para o estabelecimento do termo para pagamento, h que se observar que as
Portarias editadas pelo Ministrio da Fazenda determinaram o prazo de 24 (vinte e quatro) meses
para o pagamento das equalizaes referentes a toda e qualquer operao, mesmo quelas que j
no se encontravam mais no prazo de carncia.
A esse respeito, reitera-se que esta instruo demonstrou, graficamente, que a sistemtica
adotada proporciona situao inusitada: o pagamento da equalizao referente ao ltimo semestre
TC 005.335/2015-9
de determinada operao contratada no mbito do PSI somente ser paga pela Unio aps
transcorridos 24 (vinte e quatro) meses do encerramento da prpria operao subvencionada.
xi) o prazo mdio de carncia das operaes praticadas pelo BNDES seria de 24 meses;
Ainda que o prazo mdio de carncia das operaes seja de 24 meses, preciso observar que
no existiu qualquer relao entre este e a sistemtica de pagamento determinada pelas portarias
editadas pelo Ministrio da Fazenda. O correto, para fins de compatibilizao financeira, seria
efetuar o pagamento das equalizaes de acordo com o prazo mdio para pagamento dos juros pelos
muturios finais.
xii) no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI), existem milhares de operaes,
diversos prazos de carncia, os quais s se tornam conhecidos aps a efetivao da contratao do
financiamento, o que demandaria o controle individual das operaes; referido controle exigiria
uma estrutura extensa de pessoal, sistemas e tecnologia, e a STN teria srias dificuldades
operacionais para controlar individualmente as operaes;
A lgica intrnseca da operao de equalizao exige o controle individual das operaes de
financiamento realizadas com subvenes. Por certo, as instituies envolvidas em todas essas
operaes possuem adequada e competente estrutura para controlar individualmente cada uma das
operaes.
xiii) a estipulao de termo para pagamento das equalizaes decorreria do tempo necessrio para
anlise e conferncia das operaes pela STN;
A anlise e conferncia das operaes devem ocorrer ao longo da fase de liquidao da
despesa, ou seja, ao longo do chamado perodo de equalizao, no qual so promovidas as
atividades tendentes a reconhecer o montante devido pela Unio ao BNDES. No caso especfico, o
perodo de equalizao semestral, prazo mais do que suficiente para que se promovam a anlise e
a conferncia de cada operao. Calculado, portanto, o valor devido, no h mais que se falar em
anlise e conferncia de cada operao.
Utilizar referido argumento para justificar o estabelecimento de termo de pagamento
tentativa de elidir o resultado efetivamente alcanado, de postergar o desembolso de recursos
financeiros por parte da Unio.
Alm do mais, parece demasiadamente desproporcional que se estabelea prazo de seis meses
para que se promovam todo um conjunto de atividades necessrias ao clculo e ao reconhecimento
dos montantes devidos ao BNDES, e se estabelea prazo quatro vezes maior para que se efetue
apenas uma ao, qual seja: efetuar o pagamento do quantum devido ao BNDES.
xiv) a estipulao de termo para pagamento das equalizaes no seria uma operao de crdito;
A estipulao do termo para pagamento das equalizaes foi totalmente incompatvel com a
lgica intrnseca da operao de equalizao de taxas de juros, e teve como resultado principal
postergar o desembolso de recursos dos cofres da Unio. Em sntese, representou a assuno de
compromisso financeiro de pagar os montantes devidos em data futura, mediante pagamento do
principal e dos juros correspondentes; trata-se, inequivocamente, de situao assemelhada ao
mtuo, conforme dispe o art. 29, inciso III, da LRF.
TC 005.335/2015-9
xv) no haveria, portanto, bices para o estabelecimento de termo, dado que o mesmo seria ato
unilateral, cujas condies de pagamento seriam estabelecidas aps juzo de mrito do ministro de
Estado; no haveria coercibilidade quanto concesso dos financiamentos pelo BNDES e o
beneficirio da subveno pode decidir se adere ou no s condies fixadas pelo poder pblico;
fato que, no mbito do PSI o BNDES, no est obrigado a conceder qualquer tipo de
financiamento e que os muturios finais s contratam os emprstimos se assim desejarem. Mas no
disso que se trata. A Unio sabe que, atendidas as condies, tornar-se- obrigada a transferir
recursos financeiros ao BNDES. E sabe tambm que no lhe compete estabelecer,
discricionariamente, termo para o pagamento das equalizaes devidas, isso porque o prazo de
pagamento matria nsita prpria natureza da equalizao de taxa de juros.
xvi) o TCU, ao afirmar que o estabelecimento do termo para pagamento da equalizao seria uma
operao de crdito, estaria convertendo as subvenes categoria de operaes de crdito;
xvii) o TCU estaria equivocado em considerar a fixao de prazo para pagamento da equalizao
como uma espcie de financiamento do Banco do Brasil e do BNDES Unio, uma vez que o
pagamento de subveno no representa operao de crdito, ainda que efetuado de forma
extempornea e acrescido de juros e correo.
Ao serem editadas com o estabelecimento do prazo de 24 (vinte e quatro) meses para
pagamento das equalizaes, as portarias do Ministrio da Fazenda estavam, na realidade,
assumindo compromisso financeiro que se enquadra no conceito de operao de crdito trazido pelo
art. 29, inciso III, da LRF.
No se trata de converter as subvenes em operaes de crdito. O que se promoveu, em
essncia, por intermdio do estabelecimento do referido termo, foi a quitao dos valores devidos
de equalizao, possibilitada, em contrapartida, pela constituio de dvida, de forma unilateral,
coercitiva, com uso do poder de imprio e com abuso do poder de controlador, junto prpria
instituio financeira credora das equalizaes.
Em relao terceira tese esposada nas contrarrazes, afirmando que, no caso em anlise,
no esto preenchidas as condies prprias e necessrias caracterizao de operaes de
crdito:
As alegaes atinentes tese em anlise recorrem a diversos pressupostos acerca da
caracterizao de operaes de crdito tpicas, como a existncia de relaes contratuais
consensuais e bilaterais, em evidente esforo de sobrepor a forma essncia das operaes.
Contudo, no caso que aqui se discute, configurou-se de fato uma relao unilateral, em que a Unio,
controladora do BNDES, utilizou-se de seu poder para impor uma sistemtica de pagamento de
equalizaes de juros em seu prprio benefcio, levando postergao injustificada das quitaes
devidas instituio financeira. Vale dizer, exatamente o que o legislador complementar coibiu nos
termos do art. 36 da LRF.
Ademais, no h dvida de que houve o estabelecimento, por intermdio de portaria do
Ministrio da Fazenda, de clusulas tpicas de um contrato de operao de crdito, como prazos,
taxas de correo e sanes, entre outras impostas, contudo, de forma unilateral e coercitiva
instituio financeira, combinando a utilizao, pela Unio, de poder de imprio pela via da edio
de ato normativo e de poder de controlador da prpria instituio financeira.
TC 005.335/2015-9
Cabe destacar, ainda, que no se confunde, nesta anlise, qualquer inadimplemento contratual
com operao de crdito. Como se viu na anlise da tese anterior e aqui se reitera, o
estabelecimento de prazo de 24 meses no configura mero atraso, mas postergao intencional e
imprpria, passando ao largo da lgica intrnseca das equalizaes e configurando, em essncia, a
disponibilidade de recursos pela Unio que no haveria de outra forma razo pela qual, nesta
anlise, concluiu-se pela configurao de operao assemelhada ao mtuo.
A seguir, detalham-se os comentrios a ttulo de concluso acerca das alegaes apresentadas

em apoio a essa terceira tese das contrarrazes:
xviii) analisa as categorias de operao de crdito listadas pelo art. 29, III, da LRF, informando
que o entendimento da expresso operaes assemelhadas deve ser feito com base no conceito
dos demais tipos de operao de crdito listados pela LRF;
xix) afirma que no se tratou de mtuo, mas de mero estabelecimento de termo para pagamento
das equalizaes;
As anlises trazidas pelas contrarrazes em relao s espcies de operao de crdito listadas
pelo art. 29, inciso III, da LRF, permitem concluir no sentido de que o estabelecimento do prazo de
24 meses para pagamento das equalizaes, acrescidas de juros remuneratrios, operao
assemelhada ao mtuo.
xx) para existir uma operao de crdito, seria necessria a existncia de contrato entre as partes;
xxi) afirma que nenhuma das hipteses listadas pela LRF se assemelha ao estabelecimento de certo
termo ou o mero inadimplemento de subvenes;
xxii) apresenta quais seriam os pressupostos de uma operao de crdito, a saber: (a) a obteno
de um bem a ser restitudo mais tarde; (b) bem esse transmitido pela confiana depositada no
adquirente; (c) com interesse de quem transfere em extrair da transferncia uma utilidade
econmica; (d) a operao deve ser contratual; (e) a operao deve ter vnculo bilateral;
xxiii) o caso em anlise no representa um contrato e nem vnculo bilateral e as portarias editadas
seriam atos unilaterais que teriam estabelecido as condies para o pagamento;
xxiv) a Unio, ao se comprometer com o pagamento das subvenes, no assumiu qualquer
compromisso financeiro; referido comprometimento tampouco foi feito por contrato; o
descumprimento dos prazos para pagamento tornou a Unio apenas inadimplente; e o
descumprimento foi apenas em relao a dispositivo normativo (portaria) e no a dispositivo
contratual;
No h que se falar em contrato em situaes em que uma das partes atua com prevalncia de
poder sobre a outra. Nesses casos, a relao deixa de ser, por bvio, bilateral: passa a ser relao em
que a parte preponderante impe suas vontades outra parte.
O que se viu na relao entre a Unio e o BNDES no foi um ato negocial entre partes que se
encontravam no mesmo patamar ou correlao de foras. Observou-se o estabelecimento, por
intermdio de ato do ministro de Estado da Fazenda (portarias), de clusulas contratuais (prazos,
TC 005.335/2015-9
taxas de correo, sanes etc.) tpicas de um contrato de operao de crdito, impostas unilateral e
coercitivamente instituio financeira, mediante utilizao do poder de imprio (edio de ato
normativo) e uso indevido, por parte da Unio, de seu poder de controlador da prpria instituio
financeira.
Vale dizer, justamente referida conduta que a LRF veda em seu art. 36, caput. Referido
diploma legal no impede toda e qualquer operao de crdito entre instituies financeiras federais
e seu respectivo ente controlador. Esto terminantemente vedadas, isso sim, as operaes de crdito,
financiamentos, emprstimos etc. obtidos pela Unio em razo do uso de seu poder de ente
controlador ou de seu poder de imprio.
xxv) sugere que o TCU teria dito que o estabelecimento de termo 24 meses seria uma espcie de
inadimplemento;
O estabelecimento de prazo de 24 meses para o pagamento das equalizaes no representa
um inadimplemento, mas ato tendente a retardar, de maneira indevida, o desembolso de recursos
por parte da Unio.
xxvi) tenta fazer crer que o TCU estaria dizendo que a Finame uma instituio financeira;
xxvii) tenta fazer crer que seria essa distoro em relao natureza da Finame que estaria
levando o TCU a concluir equivocadamente sobre a existncia de uma operao de crdito.
Em nenhum momento esta Corte de Contas afirmou que a Finame teria a natureza jurdica de
uma instituio financeira. O que foi afirmado que, para os fins das estatsticas fiscais apuradas
pelo Bacen, poderia ser dado Finame o mesmo tratamento dado s instituies financeiras, em
razo de esta publicar suas demonstraes de acordo com normas editadas pelo Bacen e em
conformidade com o Plano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional (Cosif).
Nesse sentido, frise-se, a anlise dos itens 9.2.1 e 9.2.12 mostrou que existem documentos que
comprovam que o Bacen, no mbito das estatsticas fiscais, d Finame o tratamento de instituio
financeira. Nunca se pretendeu trazer para a discusso das postergaes de pagamentos das
equalizaes de juros do PSI a discusso sobre a natureza jurdica de referida entidade. Mesmo
porque referida discusso seria completamente incua, uma vez que, de acordo com o que
determina o art. 1, 1, da Lei 12.096/2009, no existe autorizao para a concesso de subvenes
Finame, mas sim ao BNDES.
Isso no impede, entretanto, que a Finame, com a intervenincia do BNDES, mediante as
chamadas operaes indiretas, conceda crditos subvencionados e tenha, posteriormente, mas no
diretamente junto Unio, o direito de receber parcela dos valores referentes equalizao de taxa
de juros. Tal entendimento compatvel com o que estabelecem ao longo do tempo as portarias
editadas pelo Ministrio da Fazenda, como o caso dos dispositivos transcritos a seguir, ambos da
Portaria-MF 122/2012, in verbis:
Art. 1 Observados os limites e as demais condies estabelecidas pelo Conselho
Monetrio Nacional e por esta Portaria, fica autorizado o pagamento de equalizao de
encargos financeiros sobre os saldos mdios dirios de financiamentos concedidos pelo
Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES e pela Financiadora
de Estudos e Projetos - FINEP, em ambos os casos com recursos prprios.
1 Os saldos mdios de que trata o caput deste artigo no podero exceder a R$
227.000.000.000,00 (duzentos e vinte e sete bilhes de reais), sendo at R$
TC 005.335/2015-9
224.000.000.000,00 (duzentos e vinte e quatro bilhes de reais) aplicados diretamente
pelo BNDES ou, indiretamente, por agentes financeiros por este credenciados, em
operaes de financiamento destinadas aquisio e produo de bens de capital,
includos componentes e servios tecnolgicos relacionados, produo de bens de
consumo para exportao, ao setor de energia eltrica, projetos de engenharia,
inovao tecnolgica, e a projetos de investimento destinados constituio de
capacidade tecnolgica e produtiva em setores de alta intensidade de conhecimento e
engenharia relativos a bens no produzidos no Pas e que induzam encadeamentos e
ganhos de produtividade e qualidade, e at R$ 3.000.000.000,00 (trs bilhes de reais)
aplicados diretamente pela FINEP em operaes de financiamento destinadas
exclusivamente inovao tecnolgica, em ambos os casos contratadas at 31 de
dezembro de 2013, observada a seguinte distribuio, beneficirios e itens financiveis:
(...)
Art. 3 O valor das equalizaes de taxas de juros de que trata esta Portaria, em
conformidade com a metodologia constante em anexo, ficar limitado:
I - para operaes diretas do BNDES: ao diferencial entre o custo da fonte dos recursos,
acrescido da remunerao do BNDES, e o encargo do muturio final;
II - para operaes indiretas do BNDES: ao diferencial entre o custo da fonte de
recursos, acrescido da remunerao do BNDES e do agente financeiro, e o encargo do
muturio final; (...) (Grifou-se)
Em relao quarta tese, que alega que no se pode incluir a dvida da Unio junto ao
BNDES na Dvida Lquida do Setor Pblico:
Esta anlise j demonstrou, exaustivamente, que tanto o estabelecimento de prazo para
pagamento das equalizaes, quanto o atraso no pagamento das equalizaes devidas ao BNDES
representaram uma espcie de financiamento obtido junto referida instituio financeira, razo
pela qual esto presentes todos os pressupostos e requisitos para que se efetue o registro da
respectiva dvida tanto das operaes diretas, quanto das operaes indiretas no rol das
obrigaes da DLSP. Essa questo, ademais, ser reiterada e detalhada no tpico 8.5, em seguida
neste captulo, que trata justamente da omisso de passivos da Unio nas estatsticas da dvida
pblica.
Vale dizer, levando-se em considerao que os montantes postergados e que ficaram em atraso
deixaram de ser captados como dvidas da Unio nas estatsticas fiscais e, por conseguinte, no
foram considerados no clculo da despesa primria do respectivo exerccio financeiro, de se
afirmar que a postergao e o atraso nos pagamentos trouxeram evidente alvio para a programao
financeira da Unio, possibilitando Chefe do Poder Executivo a edio de Decretos de
Programao Financeira com montantes de contingenciamento de despesas discricionrias em
volume muito inferior ao necessrio para o cumprimento das metas fiscais do respectivo exerccio
financeiro.
Sntese
Ao cabo das anlises, restou caracterizada a existncia de atos e fatos que permitiram Unio:
de um lado, obter disponibilidades financeiras que no existiriam sem a postergao deliberada da
quitao das equalizaes de juros devidas ao BNDES, por intermdio de ato unilateral e do uso do
poder de controlador do ente poltico sobre a instituio financeira, configurando operao de
crdito assemelhada ao mtuo e contrariando, portanto, o art. 36 da LRF; de outro, como
TC 005.335/2015-9
consequncia da omisso dos passivos correspondentes nas estatsticas fiscais, criou-se condies
irreais a reger a programao oramentria e financeira de 2014, permitindo a realizao de
despesas excessivas luz da meta fiscal estabelecida para o exerccio pela LDO.
Ante o exposto, entende-se que as contrarrazes apresentadas no so suficientes para afastar

os motivos que levaram consignao da irregularidade apontada no item 9.2.4 do
8.5 Dvida Lquida do Setor Pblico e Resultado Primrio

(...)
fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso
de passivos da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas
estatsticas da dvida pblica de 2014 (item 2.3.5 do Relatrio);
fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso
de transaes primrias deficitrias da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e
ao FGTS nas estatsticas dos resultados fiscais de 2014 (item 3.5.5.2 do Relatrio);
8.5.1 Contrarrazes
O Bacen defende que no deve efetuar o registro das citadas obrigaes nas estatsticas fiscais
porque, a seu ver, elas no atenderiam a todos os critrios exigidos pela metodologia abaixo da
linha por ele estabelecida. Desse modo, entende o Bacen que, em no se registrando os passivos,
no haveria se falar de omisses de transaes primrias, o que significaria dizer que tais transaes
somente deveriam ser registradas quando da sada dos recursos da Conta nica do Tesouro
Nacional.
No entanto, como ser exaustivamente demonstrado adiante, tais entendimentos no
merecerem prosperar.
Em sntese, as teses e argumentos contidos nas contrarrazes apresentadas aos itens 9.2.1 e
9.2.12 do Acrdo 1464/2015-TCU-Plenrio so os seguintes:
Tese 1: Quanto aos aspectos jurdicos-normativos, no h como se aferir ilegalidade na
conduta do Bacen.
Argumentos:
m) no foi fixada a metodologia de apurao de resultados fiscais prevista pelo art. 30 da LRF, inexistindo lei ou
outra norma sobre estatsticas macroeconmicas do setor fiscal;
n) se no existe metodologia definida pela LRF, ento no caberia a outros rgos defini-la;
o) no h parmetro juridicamente vlido para se concluir pela incorreo da metodologia que vem sendo adotada
pelo Bacen;
p) no h parmetro juridicamente vlido para se concluir pela existncia de equvoco da correspondente
interpretao prpria de uma Autoridade Monetria, ante o espao reservado a sua discricionariedade;
q) a LDO pede que se informe na mensagem presidencial que encaminha o projeto de LOA o rgo que vai
apurar o resultado fiscal;
r) a indicao do Bacen no supre a ausncia da norma prevista pelo art. 30 da LRF;
s) reconhece que as estatsticas tambm servem para fins de verificao do cumprimento das metas fiscais;
TC 005.335/2015-9
t)
as leis editadas (LRF, LDO, LOA) no alteraram a metodologia do Bacen, utilizada de maneira uniforme nos
ltimos 25 anos;
u) o TCU tem julgado as contas regulares sem qualquer questionamento quanto metodologia adotada;
v) o TCU j examinou a matria em outras ocasies e tem jurisprudncia firme no sentido de reconhecer e validar
as estatsticas fiscais, quanto metodologia empregada.
Tese 2: Quanto aos padres metodolgicos e suas referncias, as estatsticas no se vinculam

ao controle ou fiscalizao contbil das operaes da Administrao Pblica, sendo apenas
uma referncia paramtrica para efeito de verificao do cumprimento de metas fiscais em
virtude da qualidade da sua sistemtica de aferio.
Argumentos:
w) as estatsticas servem para instrumentalizar as decises de poltica monetria;
x) o Bacen elabora, desde 1991, estatsticas macroeconmicas do setor fiscal ao amparo de metodologia baseada
nas melhores prticas internacionais;
y) as estatsticas macroeconmicas tm natureza, caractersticas e definies prprias, referenciadas em manuais
internacionais;
z) a referncia metodolgica internacionalmente aceita so os manuais de estatsticas de finanas pblicas
editados pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI);
aa) a produo das estatsticas fiscais pelo Bacen est amparada em critrios rgidos e padres internacionalmente
aceitos;
ab) a metodologia abaixo da linha utilizada pelo Bacen h 25 anos, e de maneira uniforme;
Tese 3: Quanto ao critrio bsico de abrangncia, alega que as estatsticas fiscais registram,
em regra, as operaes realizadas entre o setor pblico no financeiro e o setor financeiro.
Argumentos:
ac) que o termo operaes sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituies do sistema financeiro
estaria restrito s relaes ativas/passivas efetuadas diretamente entre o setor pblico no financeiro e as
instituies financeiras, com exceo de casos especficos de renegociao de dvidas entre entes federados;
ad) que referida expresso acima transcrita no seria aplicvel, de forma alguma, a operaes entre o setor pblico
no financeiro e o setor privado no financeiro, com exceo dos ttulos pblicos emitidos pela Unio.
ae) que referida expresso no est contida no Manual de Estatsticas Fiscais;
af) que o TCU teria dito que as estatsticas devem incluir quaisquer operaes sancionadas, intermediadas ou
transitadas por instituies do sistema financeiro;
Tese 4: Quanto s fontes de dados, informa que a utilizao de fontes de dados adicionais
quelas j utilizadas pelo Bacen tenderia a comprometer a finalidade da estatstica
macroeconmica do setor fiscal;
Argumentos:
ag) as fontes de dados devem garantir sua periodicidade, tempestividade, integridade, regularidade, fidedignidade,
abrangncia e qualidade;
ah) o Bacen utiliza como fonte de dados basicamente as instituies supervisionadas, sujeitas ao seu poder
requisitrio;
ai) seriam trs conjuntos de fontes de dados: contabilidade do sistema financeiro; sistemas de liquidao e
custdia de ttulos; e registros do balano de pagamentos do pas;
aj) tais fontes sujeitam-se aos critrios necessrios e aos padres das estatsticas, a saber: (i) disponveis com
periodicidade mensal; (ii) tempestividade de at 20 (vinte) dias em relao ao perodo de referncia; (iii)
detalhamento suficiente para atender ao padro estatstico internacional e s publicaes nacionais; (iv)
cobertura abrangente e integral, conforme definio metodolgica, para os ativos e passivos financeiros do
setor pblico, seja a dvida mobiliria ou externa, sejam, principalmente, ativos e passivos junto a instituies
financeiras; (v) confiveis em termos de qualidade da informao e (vi) sujeitos superviso e ao
monitoramento do BCB, que pode determinar sua alterao;
ak) as informaes para cmputo das estatsticas fiscais so todas extradas de fontes de dados materializadas em
sistemas regulados, construdos, definidos ou geridos pelo Bacen;
TC 005.335/2015-9
Tese 5: Quanto ao regime contbil, que o principal objetivo das estatsticas fiscais medir,
pela tica do financiamento, o impacto das operaes do setor pblico sobre a demanda
agregada.
Argumentos:
al) que a apurao do resultado primrio por intermdio do regime de caixa;
am) e que de acordo com o regime de caixa, as transaes seriam registradas apenas quando o recurso
efetivamente recebido ou pago;
Tese 6: Que os passivos que foram objeto de determinao do TCU por intermdio dos
acrdos exarados no mbito do processo TC 021.643/2014-8 jamais poderiam ser registrados
pelas estatsticas fiscais, posto que no se enquadrariam nos critrios objetivos fixados pela
metodologia adotada pelo Bacen;
Argumentos:
an) para que um passivo possa ser considerado nas estatsticas fiscais publicadas pelo Bacen, devem estar
presentes todas as regras de enquadramento, a saber: finalidade/objetivo (servir para mensurar o impacto na
demanda agregada); abrangncia (relao do setor pblico com o setor financeiro); critrio contbil (caixa, e
no competncia); adequao das bases de dados (disponibilidade, tempestividade, qualidade); e relevncia
econmica.
ao) o TCU estaria considerando tais critrios de forma isolada, e no em conjunto;
ap) a no incluso estaria de acordo com o padro metodolgico adotado desde 1991 e a incluso representaria
alterao do padro metodolgico adotado;
aq) a no incluso das dvidas junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) seria justificada pelo fato
de: no ser uma instituio financeira; no estar sujeita s normas do Bacen, no sendo possvel afirmar que
seus registros em sua contabilidade so compatveis com o regime de caixa; o Bacen no ter poder requisitrio
sobre o Fundo, estando ausentes, portanto, os requisitos necessrios s fontes de dados;
ar) a no incluso das dvidas junto ao Banco do Brasil seria justificada pelo fato de: referidas dvidas estarem
registradas em referida instituio financeira em rubricadas contbeis sem caracterstica de operao de
crdito; referido ativo seria contabilizado pelo regime de competncia; a caracterizao de referido ativo
dependeria de procedimentos junto ao Governo Federal;
as) a no incluso das dvidas junto ao BNDES/Finame seria justificada pelo fato de: a Finame no ser instituio
financeira; o ativo no est no balano do BNDES mas no da Finame; no estar sujeita s normas do Bacen,
no sendo possvel afirmar que seus registros em sua contabilidade so compatveis com o regime de caixa; o
Bacen no ter poder requisitrio sobre o Fundo, estando ausentes, portanto, os requisitos necessrios s fontes
de dados; e
at) a Corte de Contas, por intermdio de suas determinaes, estaria querendo implementar modificaes na
metodologia adotada pelo Bacen.
8.5.2 Anlise
Do controle da dvida previsto pela LRF versus o controle realizado com base na metodologia
abaixo da linha do Bacen
Existem diferentes sistemticas de controle de dvida utilizadas pelo setor pblico brasileiro, a
saber: aquela idealizada pela LRF, aquela efetuada pelo Bacen, aquela a que se refere a Lei
9.496/1997 e a que est contida nos Manuais editados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
No mbito do processo TC 021.465/2010-0, esta Corte de Contas analisou as sistemticas de
controle de dvida realizadas no setor pblico, a saber: (i) a da LRF; (ii) a determinada pela Lei
9.496/1997; (iii) a executada pelo Bacen; e (iii) a prevista nos contratos de renegociao de dvidas
de estados e municpios no final da dcada de 1990.
Ao final de referida anlise, foram apresentadas as diferenas existentes entre as ltimas trs
sistemticas citadas acima, comparando-as com a sistemtica idealizada pela LRF. Nesse sentido,
vale transcrever parte do voto (TC 021.465/2010-0, pea 24, p. 1-2) do Exmo. Sr. Ministro Relator
TC 005.335/2015-9
Walton Alencar Rodrigues, in verbis:

Com base nesses pressupostos, formularam-se trs questes de auditoria:
1) Quais os critrios, regimes e conceitos estabelecidos pela LRF para o clculo do
resultado fiscal do setor pblico?
2) Quais os critrios, regimes e conceitos que os entes da Federao tm aplicado para o
clculo de seus respectivos resultados fiscais?
3) Os critrios, regimes e conceitos aplicados pelos entes da Federao so aderentes
lgica de controle do endividamento constante da LRF?
Antecipando as concluses da Unidade Tcnica acerca dos mtodos como a Unio e
os demais entes federados apuram o resultado fiscal e controlam a variao do
endividamento, chega-se seguinte tabela:
Lei 9.496/97
Bacen
Manuais STN
Controle do endividamento
Pela lgica
Pela lgica
Pela lgica
bruta: a dvida
lquida: a DLSP lquida: a DCL
financeira
Endividamento
Valores tanto de Valores tanto de Apenas valores
curto quanto de curto quanto de de longo prazo,
longo prazo,
longo prazo,
englobando leis,
englobando os
apenas os
contratos,
originados de
sancionados
convnios,
contratos e da
pelo sistema
tratados e
emisso de
financeiro
operaes de
ttulos
crdito
Conceito de fluxo
compatvel com a variao
Sim
Sim
No
do endividamento a ser
controlado
Apurao da receita primria Regime de
Regime de caixa Regime de
arrecadao
arrecadao
Apurao da despesa
Regime de
Regime de caixa Regime de
primria
empenho
liquidao
Deste modo, v-se que as metodologias mencionadas apresentam pontos divergentes
entre si e que nenhuma delas est integralmente concordante com os conceitos e
aderente lgica do controle do endividamento previsto pela LRF e pelas Resolues
do Senado Federal, que estabelecem o arcabouo legal bsico relacionado ao assunto
ora tratado.
A Lei 9.496/97 estabeleceu critrios para a consolidao, a assuno e o
refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica mobiliria e outras que especifica, de
responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal. Os mandamentos nela contidos
foram fixados em momento anterior aprovao da LRF. Destarte, os Estados que
assinaram acordos com base em referido diploma legal devem continuar a utilizar
referida sistemtica de controle de endividamento, ainda que no totalmente compatvel
com os parmetros estabelecidos pela LRF e pelas Resolues do Senado Federal.
Na Unio, por fora do que tem sido constantemente estabelecido pelas Leis de
Diretrizes Oramentrias (a exemplo do art. 11, inciso IV, da Lei 12.465/2011 LDO/2012) e inserido no texto das Mensagens Presidenciais que encaminham o Projeto
de Lei Oramentria Anual ao Congresso Nacional, o controle do endividamento
efetuado com base em metodologia utilizada pelo Bacen.
TC 005.335/2015-9
Nessa linha, o estoque de endividamento que se controla o da Dvida Lquida do Setor
Pblico (DLSP), apurado e publicado mensalmente pelo Bacen, com base no critrio
abaixo da linha, ou seja, a partir da variao do saldo da DLSP. O mtodo do Bacen
compatvel com a lgica de controle de endividamento por ele estabelecida, ou seja, o
resultado fiscal representa a variao da DLSP. Ademais, no h qualquer conceito
definido com base na LRF para o controle do endividamento da Unio, dado que a
Resoluo 40/2001 do Senado Federal estabeleceu os limites para o endividamento
apenas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (Grifou-se)
Como visto acima, as sistemticas de controle de dvida (i) utilizada pelo Bacen, (ii)
determinada pela Lei 9.496/1997 e (iii) estabelecida pelos Manuais da STN possuem diferenas
expressivas em relao sistemtica idealizada pela LRF, principalmente quanto aos seguintes
aspectos: conceito de dvida que se quer controlar e regimes contbeis utilizados no clculo do
resultado fiscal. Como corolrio dessas diferenas, possvel afirmar que as metodologias
utilizadas para o clculo do resultado fiscal em cada uma das respectivas sistemticas de controle
citadas tambm diferem significativamente entre si.
Vale transcrever os dispositivos da LRF que esto relacionados a essa sistemtica de controle
da dvida. O primeiro deles o art. 30, inciso I, o qual informa claramente qual o conceito de
dvida que referido diploma legal quer controlar, qual seja: a Dvida Consolidada (DC). In verbis:
Art. 30. No prazo de noventa dias aps a publicao desta Lei Complementar, o
Presidente da Repblica submeter ao:
I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dvida consolidada
da Unio, Estados e Municpios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da
Constituio, bem como de limites e condies relativos aos incisos VII, VIII e IX do
mesmo artigo; (Grifou-se)
Vale ressaltar, o conceito de DC estabelecido pela prpria LRF, por intermdio de
dispositivos presentes no corpo de seu art. 29.
O segundo dispositivo aquele que permite que o Senado estabelea, em termos lquidos, os
limites para a DC. Ou seja, o Senado poderia estabelecer limites para a chamada Dvida
Consolidada Lquida (DCL), in verbis:
2 As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput tambm podero ser
apresentadas em termos de dvida lquida, evidenciando a forma e a metodologia de sua
apurao. (Grifou-se)
Tal prerrogativa foi utilizada pelo Senado quando estabeleceu os limites para a DCL dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios. Como sabido, ainda no existe limite de dvida
positivado para a Unio.
No h dvida, portanto, de que a DC na sua forma lquida ou bruta a dvida que a LRF
elegeu para ser controlada.
Tambm como se sabe, o estoque atual de uma determinada dvida o somatrio ou o
acmulo dos fluxos que, ao longo do tempo, promoveram alteraes no estoque da respectiva
dvida. Assim, por definio, o controle da variao do estoque de determinada dvida em termos
brutos ou lquidos se faz por intermdio do controle dos fluxos (primrios e financeiros) que iro
ocorrer em determinado perodo de tempo.
Na mesma direo, pode-se afirmar que a variao do estoque de cada conceito de dvida
TC 005.335/2015-9
possui os seus respectivos fluxos primrios e de juros. Desse modo, possvel afirmar, por
exemplo, que os fluxos primrios que explicam a variao do saldo da DCL embora possuam
elementos em comum so distintos dos fluxos primrios que condicionam a variao do saldo da
Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP), conceito de dvida este que controlado pelo Bacen.
Nada mais natural e lgico, portanto, que a metodologia de apurao dos resultados (ou
fluxos) primrio e nominal utilizados para controlar a variao do saldo da DCL seja distinta
daquela utilizada para controlar a variao do saldo da DLSP.
Portanto, e at em razo da prpria citao literal feita pelo respectivo dispositivo, a
metodologia de apurao dos resultados nominal e primrio a que se refere o art. 30, 1, inciso IV,
da LRF, diz respeito, evidentemente, dvida que a LRF elegeu para ser controlada, qual seja: a
Dvida Consolidada (bruta ou lquida). No diz respeito, por certo, dvida controlada pelo Bacen:
a DLSP. In verbis:
1 As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alteraes contero:
(...)
IV - metodologia de apurao dos resultados primrio e nominal. (Grifou-se)
Em decorrncia do disposto acima, pode-se afirmar e as auditorias realizadas pelo TCU ao
longo do tempo deixaram tal aspecto evidenciado que no se pode aplicar ao controle de dvida
realizado pelo Bacen a metodologia de clculo que vier a ser aprovada para atendimento ao disposto
pelo art. 30, 1, inciso IV, da LRF.
Isso porque a dvida que o Bacen controla tem conceito, escopo, abrangncia e prazos
distintos daquela que a LRF deseja controlar. O Bacen controla a DLSP, cujo conceito no est
presente na LRF, mas no Manual de Estatsticas Fiscais editado pelo Bacen. Ou seja, os fluxos
primrios e de juros que explicam a variao desta so, repita-se, distintos daqueles que explicam a
variao daquela.
Do estabelecimento de metas fiscais de dvida e de resultado ponto comum entre as
sistemticas de controle de dvida
Os pargrafos anteriores mostraram que h diferenas entre as sistemticas de controle de
dvida utilizada pelo Bacen e a idealizada pela LRF. Tais diferenas se fazem refletir, inclusive, nos
mtodos de apurao do resultado primrio e nominal de cada uma das sistemticas. Ou seja, o
mtodo de clculo do resultado fiscal efetuado pelo Bacen deve ser aplicado somente ao controle da
DLSP, enquanto que o mtodo de apurao de resultado primrio e nominal que vier a ser aprovado
para fins da LRF somente poder ser aplicado para o controle da DC. No possvel aplicar o
mtodo do Bacen no controle da DC, tampouco o mtodo da LRF poder ser utilizado para o
controle da DLSP.
Se por um lado existem diferenas claras entre as sistemticas de controle, preciso ressaltar
que o art. 4, 1, da LRF, reproduzido a seguir, pode ser aplicado indistintamente a qualquer uma
das sistemticas de controle:
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em
que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o
exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. (Grifou-se)
TC 005.335/2015-9
Como se pode verificar da leitura de transcrito dispositivo, a determinao para que sejam
estabelecidas metas fiscais de dvida pblica e de resultado (primrio e nominal). No h qualquer
determinao para que se estabelea metas para a dvida A ou para a dvida B. Significa dizer,
portanto, que perfeitamente compatvel com referido comando legal elaborar o Anexo de Metas
Fiscais com metas para a DLSP, como tambm seria perfeitamente compatvel elaborar referido
anexo estabelecendo metas para a DC. Repita-se, ao determinar a definio de uma meta para a
dvida pblica, transcrito dispositivo no especificou qual seria o conceito de dvida para o qual
se deve estabelecer a meta. Limitou-se a determinar que uma meta de dvida fosse estabelecida.
Portanto, foroso concluir que, uma vez que ainda no foi estabelecido pelo Senado Federal
o limite da DC (bruta ou lquida) para a Unio e ainda no foi aprovada a metodologia de clculo
dos resultados nominal e primrio para o controle de respectiva DC (bruta ou lquida) da Unio,
perfeitamente compatvel com o art. 4, 1, da LRF, o estabelecimento, por intermdio do Anexo
de Metas Fiscais das LDOs, de metas para a DLSP (dvida controlada pela sistemtica do Bacen) e
de metas para os resultados primrio e nominal (apurados de acordo com o mtodo do Bacen). Em
outras palavras, lcito estabelecer, com amparo no art. 4, 1, da LRF, metas para a DLSP
controlada pelo Bacen.
Nada mais correto, portanto, que, nessa hiptese, as metas de resultado fiscal que vm sendo
estabelecidas pelas LDOs refiram-se aos resultados primrio e nominal que so apurados pelo
Bacen por intermdio da metodologia abaixo da linha, uma vez que por intermdio desse
mtodo que se evidencia a variao da DLSP ao longo de um perodo.
Nesse sentido, tambm correta a indicao contida no corpo da Mensagem Presidencial que
encaminha o Projeto da Lei Oramentria Anual ao Congresso Nacional para que o Banco Central
do Brasil, por intermdio da metodologia abaixo da linha, efetue o clculo do resultado fiscal para
fins de verificao do cumprimento das metas fiscais (de dvida e de resultado). Frise-se que,
embora referida indicao no supra a ausncia e nem faa as vezes da norma a ser editada com
base no art. 30, 1, inciso IV, da LRF, a mesma , repita-se, perfeitamente compatvel com o
estabelecimento de metas efetuado com base no art. 4, 1, da LRF.
Da verificao do cumprimento das metas fiscais necessidade de utilizar o mtodo abaixo
da linha
A LRF, por intermdio de seu art. 9, caput, determina que se acompanhe o comportamento
das receitas e das despesas pblicas, para que se avalie se h algum risco de no cumprimento das
metas fiscais estabelecidas pelo Anexo de Metas Fiscais da LDO. Se o cenrio indicar uma
frustrao de receitas e/ou um aumento de despesas de carter obrigatrio, ordena referido
dispositivo que se promova, em at trinta dias, o chamado contingenciamento limitao de
empenho e limitao de movimentao financeira.
e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e
oramentrias. (Grifou-se)
Uma vez que a meta fiscal estabelecida pela LDO para controlar a variao da DLSP e o
clculo do resultado fiscal que indica o cumprimento ou no das metas deve ser feito pelo Bacen,
ento, por bvio, os procedimentos levados a cabo para o acompanhamento a que se refere o art. 9
da LRF devem utilizar como parmetro os nmeros apurados pela metodologia abaixo da linha do
TC 005.335/2015-9
Bacen.
Isso posto, lembre-se que a LRF remeteu ao TCU o papel de fiscalizar o cumprimento das
metas fiscais e de alertar os Poderes quando verificar riscos ao cumprimento de tais metas, como
reza o art. 59, inciso I e 1, I.
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o
sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o
cumprimento das normas desta Lei Complementar, com nfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
(...)
1 Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos referidos no art. 20 quando
constatarem:
I - a possibilidade de ocorrncia das situaes previstas no inciso II do art. 4 e no art.
9; (Grifou-se)
Por certo, natural e lgico concluir que o TCU, no exerccio de referidas atribuies, efetue
suas anlises e avaliaes com base tambm nos mandamentos trazidos pela metodologia abaixo
da linha do Bacen, pois so os registros efetuados pelo Bacen, com fundamento em sua
metodologia, que, ao longo do exerccio, sinalizam e, ao final do exerccio, produzem os nmeros
(saldo da DLSP e resultados primrio e nominal) utilizados para verificar o cumprimento das metas
fiscais. No seria correto, para tanto, utilizar outro mtodo de apurao de resultado fiscal.
Disso decorre a importncia de o Bacen efetuar o adequado registro dos haveres e deveres,
como determina sua prpria metodologia de compilao das estatsticas fiscais. Deixar de promover
a apurao tempestiva da variao da DLSP e, por conseguinte, dos resultados primrio e nominal,
tem, pois, influncia direta no acompanhamento determinado pelo art. 9 da LRF e na fiscalizao
de que trata o art. 59 de referido diploma legal.
Pelo que j se exps at aqui, fica que evidenciado que os julgados exarados pelo TCU
mostram que esta Corte de Contas entende e sempre entendeu perfeitamente as diferenas
existentes entre a metodologia empregada pelo Bacen e aquela que ainda dever ser aprovada para
os fins da LRF.
Desse modo, ao contrrio do que alegam as contrarrazes, o TCU sabe que no pode se basear
na sistemtica de controle de dvida idealizada pela LRF para determinar ao Bacen o registro, nas
estatsticas fiscais, de estoques de determinado montante de dvida, uma vez que o registro de
haveres e deveres pelo mtodo do Bacen no est amparado nas regras de controle da LRF, mas em
regras previstas em instrumento editado e publicado pelo prprio Bacen, qual seja: o Manual de
Estatsticas Fiscais.
Assim, no verdica a afirmao de que o TCU, ao exarar determinaes no mbito dos
Acrdos 825/2015 e 992/2015, ambos do Plenrio, esteja, por intermdio delas, desejando alterar a
metodologia utilizada pelo Bacen para o cmputo da DLSP e das Necessidades de Financiamento
do Setor Pblico (NFSP).
Como ser demonstrado adiante, todas as determinaes prolatadas em referidos acrdos
esto em perfeita consonncia com a metodologia abaixo da linha, e basearam-se no texto do
Manual de Estatsticas Fiscais publicado pela Autoridade Monetria e em manifestaes oficiais
trazidas a este Tribunal pela prpria Autoridade Monetria.
TC 005.335/2015-9
Do processo TC 014.263/2005-4 (Acrdo 324/2006-TCU-Plenrio) e da edio do Manual de

Estatsticas Fiscais
Referido processo teve por objetivo verificar como processado, calculado e publicado o
resultado fiscal da Unio apurado por intermdio da metodologia abaixo da linha. A fiscalizao
foi realizada no perodo 15/8/2005 a 4/11/2005.
Dentre as concluses a que se chegou em referido processo, podem ser destacadas as
seguintes: (i) inexistia documento oficialmente publicado pelo Bacen a respeito de sua
metodologia abaixo da linha; (ii) os nmeros fiscais oficiais so calculados pela Autoridade
Monetria; e (iii) a apurao da dvida e dos resultados fiscais baseada em critrios estatsticos,
em vez de critrios contbeis.
Com relao ao fato de a Autoridade Monetria ser a responsvel pelo clculo, apurao e
publicao dos nmeros fiscais utilizados para fins de verificao do cumprimento das metas
fiscais, o Relatrio do TC 014.263/2005-4 (pea 231, p. 145-147, item 9.4) demonstrou que tal
situao deve-se ao fato de que o Bacen tem como obter as informaes necessrias ao clculo com
muito maior brevidade, o que atende ao requisito da tempestividade, posto que utilizaria as
informaes fornecidas pelas instituies financeiras.
Ocorre que, tambm como demonstra o Relatrio de referido TC 014.263/2005-4 (pea 231,
p. 147-149), muitas informaes advm no s das instituies financeiras, mas tambm de outras
fontes, tais como: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MPOG) e Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). o que se pode verificar do teor de
tabelas contidas no item 9.4.2.4 de referido relatrio, as quais so reproduzidas a seguir.
Frise-se, por oportuno, que o fato de o Bacen utilizar outras fontes de informao que no
apenas as instituies financeiras para a compilao das estatsticas fiscais no representa um erro
de sua metodologia. Pelo contrrio; essa uma caracterstica de sua metodologia, faz parte da
natureza de sua metodologia. Ou seja, a coleta, em outras fontes de informao, de dados sobre
estoques de haveres e deveres para o cmputo da DLSP e das NFSP perfeitamente compatvel e
est em plena consonncia com os requisitos de sua metodologia, os quais exigem que as fontes da
informao garantam a periodicidade, a tempestividade, a integridade, a abrangncia e a qualidade
das informaes. o que afirma (pea 200, p. 23) o prprio Bacen, in verbis:
d) estatsticas macroeconmicas tm natureza, caractersticas e definies prprias,
referenciadas em manuais internacionais e que se refletem em sua governana global,
integrada pelo Brasil. Dentre essas, destaquem-se: metodologia previamente
estabelecida, amplamente divulgada e aceita; fontes de dados que garantam sua
periodicidade, tempestividade, integridade, abrangncia e qualidade; e procedimentos
operacionais consolidados que permitam a verificao dessa qualidade, conforme
explicita o sumrio que segue; (Grifou-se)
A primeira tabela mostra o valor total dos estoques de haveres e de dvidas fornecidos pelas
respectivas fontes de informao. Ressalte-se que os valores da tabela so aqueles referentes ao ms
de abril de 2005. A segunda tabela mostra a participao de cada uma das fontes em relao ao
valor total dos estoques de haveres e de dvidas registrados nas estatsticas fiscais.
Estoques da DLSP
R$ milhes
Fonte
Tesouro
Abril/2005
Deveres
1.284.747
Haveres
-444.925
TC 005.335/2015-9
Fonte
Bacen
BB
BNDES
Caixa
Instituies Financeiras
Empresas Estatais
CVM
Total de Deveres
Total de Haveres
Dvida Lquida
Abril/2005
Deveres
935.428
0
0
0
0
26.884
0
2.247.059
Haveres
-630.741
-54.278
-96.577
-8.900
-23.988
-29.548
-1.426
-1.290.382
956.677
Fontes: Bacen; TC 014.263/2005-4.
Participao das Fontes de Informao

R$ milhes
Fonte
Tesouro
Bacen
BB
BNDES
Caixa
Instituies Financeiras
Empresas Estatais
CVM
Total de Deveres
Total de Haveres
Abril/2005
Deveres
Haveres
57,2%
41,6%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,2%
0,0%
100%
-
34,5%
48,9%
4,2%
7,5%
0,7%
1,9%
2,3%
0,1%
100%
Fontes: Bacen; TC 014.263/2005-4.
As tabelas mostram que grande parte das informaes utilizadas pelo Bacen para a
compilao das estatsticas fiscais era fornecida pelo Tesouro Nacional. Vale observar que as tabelas
tambm mostram que as empresas estatais (no financeiras) tambm forneciam informaes ao
Bacen para o clculo da DLSP e da NFSP.
Com relao constatao de que no havia publicao oficial que explicasse e delimitasse as
bases da metodologia de apurao do resultado fiscal abaixo da linha, o Relatrio do TC
014.263/2005-4 (pea 231, p. 141-142, item 9.1) de referida auditoria assim se manifestou, in
verbis:
necessrio que seja elaborado e publicado Manual que contenha, de maneira didtica,
pelo menos as seguintes informaes: a) Conceitos de estoques e fluxos b) Critrios
adotados para incluir itens de Ativos Financeiros e Obrigaes c) Abrangncia da
apurao d) Significado dos nmeros publicados e seu relacionamento com outras
publicaes e) Descrio detalhada dos itens da Dvida Lquida do Setor Pblico f)
Descrio detalhada do significado dos fluxos que podem ocorrer em cada estoque g)
Descrio detalhada da forma de clculo dos fluxos h) Descrio detalhada da forma de
clculo dos ajustes i) Descrio de como podem ser feitas projees sobre o
endividamento futuro. (Grifou-se)
Vale ressaltar que, poca, o Bacen j publicava e o fazia desde o final dos anos 1990 em
sua pgina na rede mundial de computadores um documento chamado Manual de Finanas
Pblicas, cujo captulo 5 era destinado a apresentar informaes sobre a metodologia de
TC 005.335/2015-9
apurao abaixo da linha, em especial quanto composio da DLSP e os conceitos de NFSP
(primrio, nominal e juros nominais).
H que se observar, entretanto, que referido manual juntado aos presentes autos (pea 231,
p. 56-76) no era uma verso oficial sobre como o Bacen apurava as estatsticas ficais.
Desse modo, em razo desta constatao, e para que o TCU pudesse exercer as atribuies
que lhe foram outorgadas pelo art. 59 da LRF, a equipe de auditoria props a determinao
transcrita a seguir, a qual foi acolhida pelo ministro relator e referendada pelo Plenrio desta Corte
de Contas por intermdio do Acrdo 324/2006-TCU-Plenrio:
2. Determinar:
(...)
2.2 ao Banco Central do Brasil a fim de que o Tribunal de Contas da Unio possa
desempenhar, em sua plenitude, as funes que lhe foram atribudas pela Constituio
Federal e pelo artigo 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que:
2.2.1 em at 90 dias, elabore e publique, inclusive em meios eletrnicos de divulgao,
Manual que evidencie os conceitos, as formas de clculo e os procedimentos utilizados
pela metodologia "Abaixo da Linha" para a apurao das Necessidades de
Financiamento do Setor Pblico e da Dvida Lquida do Setor Pblico, a fim de que o
Tribunal de Contas da Unio possa desempenhar, em sua plenitude, as funes que lhe
foram atribudas pela Constituio Federal e pelo artigo 59 da Lei de Responsabilidade
Fiscal; (Grifou-se)
A determinao acima foi cumprida ainda no incio de 2006, como mostram os documentos
encaminhados, poca, pelo Bacen ao TCU (pea 231, p. 166-171).
A partir de ento como bem reconhece o prprio Bacen em suas contrarrazes (pea 200, p.
33) no trecho transcrito a seguir referido documento passou a ser a norma de regncia da
metodologia abaixo da linha das estatsticas fiscais:
Ademais, o processo de compilao das estatsticas pautado pela transparncia e
consolidado em Manual divulgado pelo BCB em seu sitio eletrnico, permitindo
consulta pelos rgos de controle e pela sociedade, o que milita em favor dos princpios
de planejamento e gesto fiscal responsvel de que trata a LRF.
Em outros termos, o Manual, expedido com fundamento na competncia tcnica do
BCB, a norma de regncia da metodologia de clculo que divulgada pela Autoridade
Monetria. mingua da existncia de uma metodologia especfica para atendimento da
previso contida na LRF (art. 30, 1, IV), as mensagens da LOA tm se valido das
estatsticas fiscais divulgadas pelo BCB seguindo metodologia "abaixo da linha"
adotada desde 1991. (Grifou-se)
Nesse sentido, vale ressaltar, por oportuno, que as determinaes contidas no item 9.1 do
Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, as quais serviram de base para a formulao dos itens 9.2.1 e
9.2.12 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, foram exaradas com base no Manual de Estatsticas
Fiscais editado pelo Bacen, conforme mostra a pgina 70 do Relatrio do Exmo. Sr. Ministro
Relator Jos Mcio Monteiro no mbito do processo TC 021.643/2014-8, in verbis:
b) em razo do princpio da transparncia fiscal positivado pelo art. 1 da Lei
Complementar 101, de 2000, e em nome dos objetivos e critrios explicitados pelo
Manual de Estatsticas Fiscais publicado pelo Banco Central do Brasil em seu stio na
rede mundial de computadores:
b.1) determinar ao Departamento Econmico do Banco Central do Brasil que:
TC 005.335/2015-9
b.1.1) publique quadro especfico na Nota de Imprensa de Poltica Fiscal em que fiquem
evidenciados os montantes da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) e dos resultados
nominal e primrio que deveriam ter sido apurados para o exerccio financeiro de 2014
caso os passivos referentes aos adiantamentos concedidos pela Caixa Econmica
Federal Unio no mbito do Programa Bolsa Famlia, do Seguro-Desemprego e do
Abono Salarial estivessem sendo captados pelas estatsticas fiscais; (itens 98 a 105)
b.1.2) registre no rol de passivos da Unio na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP):
b.1.2.1) os valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil relativos ao item Tesouro
Nacional equalizao de taxas safra agrcola; (itens 106 a 120)
b.1.2.2) os valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil relativos ao item Ttulo e
crditos a receber Tesouro Nacional; (itens 121 a 123)
b.1.2.3) os valores referentes ao montante da equalizao de taxa de juros devido pela
Unio ao BNDES no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI); e
(itens 124 a 143)
b.1.2.4) os valores referentes ao passivo da Unio junto ao FGTS, registrado em razo
do que estabelece a Lei Complementar 110, de 2001. (itens 144 a 180)
b.1.3) em relao ao exerccio financeiro de 2014, refaa o clculo do resultado
primrio decorrente:
b.1.3.1) dos dispndios ocorridos no mbito do Bolsa Famlia, do Abono Salarial e do
Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento
lquido; (itens 187 a 207)
b.1.3.2) dos dispndios ocorridos no mbito da equalizao de taxa de juros a que se
refere a Lei 8.427, de 1992, e a Portaria do Ministrio da Fazenda 315, de 2014,
utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento lquido; (itens 208 a 236)
b.1.3.3) dos dispndios ocorridos no mbito da legislao abrangida pelo ativo Ttulo e
Crditos a Receber Tesouro Nacional, utilizando, para tanto, os saldos corretos de
endividamento lquido; (itens 237 a 243)
b.1.3.4) da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao BNDES no mbito do PSI
de que trata a Lei 12.096, de 2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de
endividamento lquido; (itens 244 a 248)
b.1.3.5) da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativas aos
adiantamentos concedidos no mbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977, de 2009,
utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento. (itens 249 a 256)
b.1.3.6) da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativas aos recursos
no repassados pela Unio e, em razo do disposto pelo art. 3, 1, da Lei
Complementar 110, de 2001, esto registrados como direitos de referido Fundo junto
Unio. (itens 257 a 266). (Grifou-se)
Da determinao contida no Acrdo 3.427/2007-TCU-1 Cmara

As contrarrazes trazem, pgina 20 (pea 200, p. 22), as seguintes afirmaes, in verbis:
p) certo que, demonstrada a anomia quanto "metodologia de apurao dos
resultados primrio e nominal", tal como determinado pela LRF, no h marco legal de
referncia que permita a outros rgos suprirem, fora das funes legiferantes do Poder
Legislativo (reserva legal), a definio de como deveria ser aquela metodologia;
q) diante desse cenrio, mngua do marco legal de referncia exigido pela LRF, no h
TC 005.335/2015-9
parmetro juridicamente vlido para se concluir pela incorreo da metodologia que
vem sendo adotada pelo BCB ou pela existncia de equvoco da correspondente
interpretao prpria de uma Autoridade Monetria, ante o espao legalmente reservado
a sua discricionariedade (reserva tcnica, decorrente das atribuies inerentes
autonomia operacional do BCB como Autoridade Monetria).
Com base no que foi exposto anteriormente, preciso tecer comentrios em relao s
afirmaes contidas no trecho transcrito acima.
A primeira observao que esta Corte de Contas, em todos os seus trabalhos relacionados ao
tema resultado fiscal e controle de endividamento, deixou evidenciadas as diferenas entre as
sistemticas de controle de dvida idealizada pela LRF e aquela utilizada pelo Bacen.
A segunda que, em razo disso, cada sistemtica de controle apresenta sua prpria
metodologia de apurao de resultados fiscais e de registro de dvidas e haveres.
A terceira que, sabedor de tais diferenas, este Tribunal jamais determinou, por intermdio
de seus julgados, que o Bacen ou qualquer outro rgo normatizasse a metodologia dos resultados
primrio e nominal de que trata a LRF. Ou seja, jamais determinou a usurpao de competncia do
Senado Federal, prevista no art. 30, 1, inciso IV, da LRF.
A quarta que a determinao exarada no bojo do processo TC 004.817/2006-9, por
intermdio do item 1.1.c do Acrdo 3.427/2007-TCU-1Cmara, foi para que Banco Central,
Secretaria de Oramento Federal e Secretaria do Tesouro Nacional editassem portaria conjunta para
a normatizao do processo de apurao dos resultados fiscais pelo mtodo abaixo da linha e do
processo de contingenciamento e de programao financeira executados para fins de cumprimento
das metas fiscais estabelecidas pela LDO, cuja verificao de cumprimento se faz por intermdio
dos nmeros apurados de acordo com a metodologia do Bacen. In verbis:
1.1.c Determinar ao Banco Central do Brasil, Secretaria do Tesouro Nacional-STN e
Secretaria de Oramento Federal-SOF para que, em at 90 dias da data de publicao
do presente acrdo, providenciem a edio de portaria conjunta, ou instrumento
normativo assemelhado conjunto, na qual estejam definidas as bases conceituais e
metodolgicas relativas aos critrios de apurao do resultado fiscal conhecido como
abaixo da linha, de forma a que o Tribunal de Contas da Unio possa exercer em sua
plenitude as funes que lhe foram atribudas pela Lei de Responsabilidade Fiscal; que
esteja tambm determinado pela portaria que, quando no sejam utilizados de maneira
rgida os conceitos e procedimentos gerais adotados na metodologia, os procedimentos
alternativos sejam exaustivamente motivados; (Grifou-se)
A quinta observao que se faz que esta Corte de Contas jamais afirmou existir qualquer
erro, incorreo ou equvoco na metodologia abaixo da linha do Bacen, posto que entende que as
bases conceituais de referida metodologia devem ser estabelecidas pelo prprio Bacen. O que
existe, isso sim, a desobedincia do Bacen sua prpria metodologia. Ou seja, as estatsticas
fiscais no esto registrando dvidas da Unio que, de acordo com a metodologia abaixo da linha,
deveriam estar computadas nos estoques da DLSP e, por conseguinte, nos fluxos que compem a
apurao dos resultados primrio e nominal.
A sexta observao no sentido de ressaltar que o Bacen, no pleno exerccio de sua
competncia e com total liberdade e discricionariedade, estabeleceu as bases da metodologia
abaixo da linha e as fez publicar em Manual de Estatsticas Fiscais.
A stima que referido Manual foi editado em razo de determinao exarada por esta Corte
de Contas, determinao essa que foi plenamente atendida pelo Bacen, sem qualquer
TC 005.335/2015-9
questionamento.
A oitava que as prprias razes, lavradas com a intervenincia do Bacen, reconhecem que o
Manual de Estatsticas Fiscais norma regente da apurao das estatsticas.
A nona que as Mensagens Presidenciais que encaminham os Projetos de Lei Oramentria
Anual da Unio ao Congresso Nacional tm determinado, apesar de recomendao do TCU em
sentido diverso contida no item 9.3 do Acrdo 7.469/2012-TCU-1Cmara, que a metodologia
abaixo da linha do Bacen ser utilizada para fins de verificao do cumprimento das metas fiscais
estabelecidas pela LDO, in verbis:
9.3. com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar
Casa Civil da Presidncia da Repblica que avalie a convenincia e a oportunidade da
escolha anual do Banco Central do Brasil como rgo encarregado de apurar o resultado
fiscal da Unio, por ocasio do envio da mensagem do Projeto de Lei Oramentria
Anual (LOA), tendo em vista que a metodologia abaixo da linha no segue os
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal; (Grifou-se)
Por fim, ressalta-se que todas as determinaes exaradas por esta Corte de Contas no mbito
do TC 021.643/2014-8 so no sentido de que o prprio Bacen registre as dvidas e os resultados
fiscais de acordo com o que estabelece sua metodologia abaixo da linha, e no com o que estaria
estabelecido em qualquer outra espcie normativa ou regulamentar.
Concluses em relao Tese 1
Os pargrafos acima mostraram que h, sim, como se aferir a legalidade das aes praticadas
pelo Bacen. Como visto, o Manual de Estatsticas Fiscais a norma regente das estatsticas fiscais.
Referido Manual foi editado a partir de determinao exarada por intermdio do Acrdo 324/2006TCU-Plenrio.
Todo o processo oramentrio e grande parte das regras aplicveis gesto fiscal responsvel
tm como parmetro a apurao do resultado fiscal levada a cabo pelo Bacen. Por evidente, o Bacen
deve efetuar os registros como determina sua metodologia - norma regente - sob pena de, em
sentido amplo, praticar ato considerado ilegal.
a) no foi fixada a metodologia de apurao de resultados fiscais prevista pelo art. 30 da LRF,
inexistindo lei ou outra norma sobre estatsticas macroeconmicas do setor fiscal;
A metodologia de apurao de resultados fiscais a ser aprovada com base no art. 30 da LRF
no tem ou ter qualquer relao com a metodologia "abaixo da linha" utilizada pelo Bacen, posto
que relativas a controle de estoques de endividamento distintos.
b) se no existe metodologia definida pela LRF, ento no caberia a outros rgos defini-la;
A afirmao correta. Por esse motivo, esta Corte de Contas no exarou qualquer
determinao nesse sentido. As nicas determinaes do TCU relacionadas metodologia de
apurao foram para que o Bacen editasse, discricionariamente, Manual de Estatsticas Fiscais
(Acrdo 324/2006-TCU-Plenrio); e para que o Bacen, em conjunto com o Tesouro Nacional (TN)
e a Secretaria de Oramento Federal (SOF) editassem portaria conjunta o objetivo de estabelecer os
parmetros a serem utilizados para fins de coordenao entre a compilao das estatsticas, a
programao financeira e o contingenciamento oramentrio.
TC 005.335/2015-9
c) no h parmetro juridicamente vlido para se concluir pela incorreo da metodologia que

vem sendo adotada pelo Bacen;
Nunca houve por parte do TCU qualquer deciso ou trabalho que tivesse afirmado ou
sugerido qualquer erro na metodologia do Bacen, uma vez que esta Corte de Contas sempre
entendeu que o estabelecimento das bases metodolgicas deve ser feito de forma discricionria pelo
Bacen. Porm, uma vez estabelecida a metodologia, dever do Bacen efetuar os registros das
operaes de maneira compatvel com suas premissas, critrios e requisitos.
d) no h parmetro juridicamente vlido para se concluir pela existncia de equvoco da
correspondente interpretao prpria de uma Autoridade Monetria, ante o espao reservado a
sua discricionariedade;
Repita-se, o TCU sempre entendeu e defendeu a tese de que o Bacen tem ampla
discricionariedade para definir sua metodologia.
e) a LDO pede que se informe na mensagem presidencial que encaminha o PLOA o rgo que vai
apurar o resultado fiscal;
Embora a LDO faa referida exigncia, fato que, ao determinar metas para o conceito de
DLSP, a prpria LDO j estabelece, implicitamente, que a apurao dever ser feita pelo mtodo
"abaixo da linha" do Bacen, pois o que evidencia a variao de referido estoque de
endividamento.
f) a indicao do Bacen no supre a ausncia da norma prevista pelo art. 30 da LRF;
A afirmao correta, posto que a dvida controlada pelo Bacen - a DLSP - distinta da
dvida controlada pela LRF - a DCL.
g) reconhece que as estatsticas tambm servem para fins de verificao do cumprimento das metas
fiscais;
As estatsticas fiscais so o grande parmetro de todo o processo oramentrio e da gesto
fiscal responsvel.
h) as leis editadas (LRF, LDO, LOA) no alteraram a metodologia do Bacen, utilizada de maneira
uniforme nos ltimos 25 anos;
As leis sequer poderiam ter alterado a metodologia "abaixo da linha", posto que essa
metodologia deve ser estabelecida discricionariamente pelo Bacen. Ocorre que, uma vez
estabelecida, deve ser rigorosamente seguida pela Autoridade Monetria.
i) o TCU tem julgado as contas regulares sem qualquer questionamento quanto metodologia
adotada;
O TCU tem julgado as contas atestando a regularidade da metodologia. Vale dizer, todos os
trabalhos desenvolvidos pelo TCU mostraram que a metodologia adotada pelo Bacen est correta.
Isso no impediu o TCU de, em determinadas situaes, ter anotado que certas operaes no foram
adequadamente registradas pelo Bacen nas estatsticas fiscais (TC 004.817/2006-9 e 021.643/20148).
TC 005.335/2015-9
Em nenhum momento o TCU fez qualquer determinao no sentido de alterar a metodologia
estabelecida pelo Bacen. Todas as determinaes foram para que os registros fossem realizados de
acordo com a metodologia.
j) o TCU j examinou a matria em outras ocasies e tem jurisprudncia firme no sentido de

reconhecer e validar as estatsticas fiscais, quanto metodologia empregada;
Todos os trabalhos realizados por esta Corte de Contas reconheceram e validaram, sim, as
estatsticas fiscais. Alis, nem poderia ser diferente, dado o carter discricionrio atribudo ao Bacen
para seu estabelecimento.
Frise-se que, nos trabalhos que realizou, o TCU analisou e atestou a compatibilidade de
diversas operaes registradas pelo Bacen com a metodologia das estatsticas fiscais, tais como:
registro de passivos junto a instituies no financeiras, como o caso das dvidas junto a
"empreiteiros de obras e fornecedores" das empresas estatais; registro de passivos junto ao FGTS,
registro de haveres junto a pessoas fsicas e pessoas jurdicas no financeiras.
Aspectos relacionados s normas gerais de finanas pblicas e s normas gerais de direito
financeiro
O Bacen informa que a produo das estatsticas fiscais, ao estar amparada em critrios
rgidos e padres internacionalmente aceitos, no se vincula, primordialmente, ao controle ou
fiscalizao contbil das operaes da Administrao Pblica, que seguem, em linhas gerais,
ditames legais especficos, com destaque para os relacionados contabilidade pblica, ao processo
oramentrio e LRF.
A edio da LRF tem como fundamento os artigos 169 e 163 da Constituio da Repblica,
sendo que este ltimo reclama lei complementar para fixar as normas gerais de finanas pblicas, in
verbis:
Art. 163 Lei Complementar dispor sobre:
I - finanas pblicas; (Grifou-se)
Enquanto a LRF est voltada para a gesto das finanas pblicas, regulando aspectos como
controle de endividamento, limites de gasto com pessoal, condies para a concesso de renncias
de receitas e para aumento de despesas de carter obrigatrio, a gesto financeira e patrimonial,
aspecto mais diretamente relacionado ao registro contbil de operaes em cada ente federado,
tambm deve ser tratada por intermdio de lei complementar, mas em obedincia a outro comando
constitucional, o art. 165, 9, in verbis:
Art. 165, 9 Cabe lei complementar:
(...)
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e
indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. (Grifou-se)
Atualmente, a lei que estabelece normas gerais de direito financeiro, em obedincia ao art.
165, 9, a Lei 4.320/1964, que, de acordo com posicionamento do Supremo Tribunal Federal,
em sede de ADI n 1.726-5, foi recepcionada com status de lei complementar.
Apresentados os propsitos da LRF e da Lei 4320/1964, claro parece estar que o tema a que
se refere a compilao das estatsticas macroeconmicas fiscais do Bacen est muito mais
relacionado aos objetivos da LRF do que aos objetivos da Lei 4320/1964.
Assim, a publicao de estatsticas macroeconmicas sobre o setor fiscal est muito mais em
TC 005.335/2015-9
perfeita sintonia com os princpios da ao planejada e transparente trazidos pelo art. 1 da LRF do
que com os princpios oramentrios positivados pelo texto da Lei 4320/1964.
Nada mais correto, portanto, que as estatsticas fiscais, cujos conceitos e critrios so
discricionariamente definidos pelo Bacen e sempre o foram - estejam em linha com tais
princpios. No pode o Bacen, at mesmo porque sua metodologia utilizada para verificao de
metas estabelecidas por fora de determinao da LRF, deixar de registrar operaes que, como
demonstra a presente instruo, so perfeitamente compatveis com sua estatstica.
Ao deixar de registrar os passivos, ou seja, ao omiti-los, h evidente desrespeito a um dos
princpios basilares das finanas pblicas - a ao transparente -, colocando em risco o equilbrio
das contas pblicas.
Frise-se, as metas fiscais, de acordo com o art. 4, 2, II, da LRF, devem ser estabelecidas de
maneira consistente com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional. inegvel,
portanto, que o estabelecimento dessas metas deva estar relacionado ao desempenho econmico
desejado para o pas. inegvel, tambm, que as LDOs, ao elegerem como uma das metas fiscais o
conceito de dvida (DLSP) controlado pelo Bacen, atribuem Autoridade Monetria a
responsabilidade para efetuar o registro correto de todas as operaes, ou seja, o registro das
operaes de acordo com a metodologia definida por ela prpria e positivada em Manual de
Estatsticas Fiscais.
Art. 4
2 O Anexo conter, ainda:
(...)
II - demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo
que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs
exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os
objetivos da poltica econmica nacional; (Grifou-se)
Ressalte-se que os passivos que deixaram de ser registrados pelo Bacen representam as mais
clssicas formas de financiamento ao setor pblico que se pode elencar em uma determinada
economia: (i) recursos do FGTS foram direcionados para o financiamento de poltica pblica de
fomento a cargo da Unio, por intermdio do pagamento de subvenes de responsabilidade da
Unio; e (ii) instituies financeiras controladas pela Unio foram utilizadas pela prpria Unio
para a postergao do pagamento de valores a elas devidos, como foi o caso das equalizaes
devidas pela Unio ao BB e ao BNDES/Finame e que no foram honradas no momento devido.
O Bacen tambm alega que a legislao teria atribudo s estatsticas fiscais apenas o papel de
servir de parmetro para a verificao do cumprimento das metas fiscais. Ocorre que isso, como
visto abaixo, no pouco.
De acordo com o Novo Dicionrio Aurlio, parmetro a varivel ou constante qual,
numa relao determinada ou numa questo especfica, se atribui um papel particular e distinto do
das outras variveis ou constantes, ou todo elemento cuja variao de valor modifica a soluo
dum problema sem lhe modificar a natureza.
Por evidente, os nmeros apurados pelas estatsticas fiscais do Bacen so, sim, um parmetro.
Ocorre que parmetro no s para o cumprimento das metas fiscais mas para todo o processo
oramentrio, desde a elaborao do Anexo de Metas Fiscais da LDO at a execuo e controle do
oramento. O prprio Bacen reconhece isso em seu Manual de Estatsticas Fiscais, in verbis:
As informaes divulgadas pelo Banco Central so utilizadas ainda como subsdio na
TC 005.335/2015-9
definio e acompanhamento da poltica fiscal, permitindo a anlise da sustentabilidade
da dvida, inclusive por meio de projees e programao financeira. Permitem tambm
verificar como o setor pblico est se financiando. (Grifou-se)
Ora, possvel listar diversos itens do processo oramentrio e da gesto fiscal que so
estabelecidos tendo como referncia as estatsticas fiscais do Bacen: as metas fiscais so
estabelecidas pela LDO para o controle da DLSP, conceito de dvida que o Bacen controla por
intermdio de suas estatsticas; as metas de resultado fiscal so fixadas com base no mtodo
utilizado pelo Bacen para o clculo dos resultados nominal e primrio; cada uma das receitas e
despesas que faro parte do Projeto da Lei Oramentria Anual e, por conseguinte, da Lei
Oramentria Anual, so identificadas de acordo com o efeito que as mesmas produziro sobre o
montante da DLSP; os conceitos de receita oramentria primria, despesa oramentria primria,
receita oramentria financeira e despesa oramentria financeira so fixados em funo do efeitos
que as mesmas promovem no saldo da DLSP.
Alm disso, vale observar que, por fora do art. 5, I, da LRF, a programao das receitas e
das despesas do Projeto da Lei Oramentria Anual deve espelhar as metas fiscais estabelecidas
pelo Anexo de Metas Fiscais da LDO, o que significa dizer que o Projeto da LOA j deve ser
elaborado para que, quando executado, as metas fiscais de dvida e de resultado fiscal sejam
alcanadas.
Os reflexos tambm se fazem presentes durante a aprovao do Projeto da LOA no Congresso
Nacional. A apresentao e a aprovao de emendas ao oramento devem ser compatveis com a
obteno das metas fiscais.
Tambm a programao financeira e o cronograma de desembolso, efetuados logo aps a
aprovao do oramento, deve ser compatvel com as metas fiscais, o que tambm vale para a
anlise que se deve fazer sobre a necessidade de realizar ou no a limitao de empenho e da
movimentao financeira
Em suma, so justamente os nmeros apurados pelo Bacen (saldo da DLSP e resultados
primrio e nominal), por intermdio da metodologia abaixo da linha, que so utilizados para a
tomada de todas essas decises e para o estabelecimento de todos esses conceitos.
Alm da influncia direta no processo oramentrio, os nmeros apurados pelas estatsticas
fiscais do Bacen so utilizados como parmetro para aspectos mais especficos da gesto fiscal,
como o caso dos arts. 14 e 17 da LRF. Rezam respectivos dispositivos que a concesso de
renncia de receitas deve comprovar que no afetar o cumprimento das metas fiscais e que a
aprovao de lei que estabelea despesas obrigatrias de carter continuado depende de
comprovao de que essas despesas no inviabilizaro a obteno dos resultados fiscais almejados.
Informa tambm o Bacen que a utilidade de qualquer instrumento se define por sua
idoneidade para o atingimento de uma finalidade que lhe foi legalmente atribuda. A utilidade das
estatsticas macroeconmicas do setor fiscal elaboradas pelo BCB mede-se por sua capacidade de
instrumentalizar a Autarquia no labor tcnico de formular e executar a poltica monetria, sem a
interferncia de consideraes alheias a esse mandato legal.
No entanto, importa ressaltar que o TCU jamais quis alterar a metodologia do Bacen, pois esta
Corte sempre a respeitou. Assim, jamais houve qualquer determinao desta Corte de Contas para
que as estatsticas fiscais compiladas pelo Bacen fossem alteradas para que se adaptassem a
qualquer dispositivo legal. Em outras palavras, jamais qualquer dispositivo da LRF ou da Lei
4320/1964 foi utilizado para embasar decises do TCU tendentes a modificar as estatsticas abaixo
da linha para torn-las compatveis com o processo oramentrio.
TC 005.335/2015-9
O que se viu ao longo do tempo, como demonstrado acima, foi justamente o oposto. Todo o
processo oramentrio da Unio que foi se ajustando aos critrios, conceitos e parmetros
estabelecidos pela metodologia do Bacen.
Desse modo, quando o Bacen, em verdadeira afronta aos ditames de sua prpria metodologia,
deixa de efetuar o registro de expressivos passivos da Unio nas estatsticas fiscais, provoca, de
maneira indevida, efeitos sobre todo o processo oramentrio, com reflexos, inclusive, sobre a
gesto das finanas pblicas. Da que, por certo, foroso concluir que os procedimentos levados a
cabo pelo Bacen para a compilao das estatsticas fiscais devem ser colocados em prtica de modo
a manter a harmonia, a consistncia e a integrao de todo o processo oramentrio, permitindo
alcanar os objetivos da gesto fiscal responsvel.
Das estatsticas fiscais do Bacen e os Manuais editados pelo FMI
No mbito de auditoria realizada por intermdio do TC 014.263/2005-4, foi encaminhada ao
Bacen a Requisio 02/2005 (pea 231, p. 138-140). Ao ser questionado sobre qual seria a verso
do Government Finance Statistics Manual de edio do FMI que teria servido como base
conceitual para a elaborao das estatsticas fiscais abaixo da linha utilizada pelo Bacen, referida
autarquia informou tratar-se da verso de 1986, manifestando-se (pea 231, p. 173-174) nos
seguintes termos:
O Manual de Finanas Pblicas do FMI, publicado em 1986, conquanto tenha servido
como referencial metodolgico para as estatsticas de finanas pblicas publicadas pelo
Depec, nunca chegou a ser integralmente implantado, j que no h quaisquer
compromissos formais entre o Banco Central e o FMI para adoo dos Manuais de
Estatsticas de Finanas Pblicas. Ressalte-se que, no acordo de assistncia financeira
realizado entre o Brasil e aquele organismo, que vigorou de 1998 a 2004, o critrio
utilizado para avaliao das metas - variveis de estoque e fluxo - segue integralmente a
metodologia instituda e adotada pelo Depec. (Grifou-se)
Referida informao, ressalte-se, tambm est presente no item 9 do Manual de Estatsticas
Fiscais (pea 231, p. 29) publicado pelo Bacen em seu stio na internet.
Desse modo, ao contrrio do que alegam as contrarrazes, a produo das estatsticas fiscais
pelo Bacen no est totalmente amparada em critrios rgidos e padres internacionalmente aceitos.
Entretanto, isso no significa que a metodologia estabelecida pelo Bacen esteja equivocada.
Como informa o prprio Bacen, a implementao dos padres e critrios internacionais deve
respeitar as particularidades de cada pas, tais como: dimenses da economia, setores de atividade
econmica mais relevantes, fontes de dados existentes, entre outros. No h dvida, essas
definies especficas so prerrogativas das prprias instituies compiladoras das estatsticas
macroeconmicas, no exerccio de juzo discricionrio prprio.
Ocorre que, uma vez em que se define como os padres sero implementados no pas,
preciso efetuar os registros de modo a obedec-los. No porque se trata de uma estatstica que a
entidade compiladora poder escolher se efetuar ou no os registros devidos, sob pena de alterar os
padres por ela estabelecidos.
preciso reconhecer que as estatsticas fiscais no esto associadas, por definio, a critrios
contbeis. Porm, fato que as estatsticas fiscais publicadas pelo Bacen so, por fora de lei, o
grande parmetro da gesto fiscal e do processo oramentrio. E, como tal, devem ser transparentes
TC 005.335/2015-9
e coerentes com a metodologia utilizada.

No se trata de ser apenas uma referncia paramtrica. As estatsticas fiscais permeiam todo o
processo de elaborao do oramento, de discusso e aprovao do oramento, de sua execuo e
do controle oramentrio.
Alm disso, a comprovao de que as metas fiscais no sero afetadas condio para, por
exemplo, concesso de renncia de receitas e aumento de despesas obrigatrias de carter
continuado.
k) as estatsticas servem para instrumentalizar as decises de poltica monetria;
Isso no impede, como o caso, que as estatsticas fiscais sejam utilizadas como o grande
parmetro da gesto fiscal e de todo o processo oramentrio.
l) o Bacen elabora, desde 1991, estatsticas macroeconmicas do setor fiscal ao amparo de
metodologia baseada nas melhores prticas internacionais;
O TCU reconhece que a metodologia tem sido aplicada de maneira uniforme desde o ano de
1991 e entende que nunca pretendeu alter-la, posto que o mesmo est a cargo da discricionariedade
do Bacen. Porm, assevera esta Corte de Contas que as determinaes que foram exaradas por
intermdio do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio - que propugnou pelo registro de passivos nas
estatsticas fiscais - esto todas compatveis com os registros que vm sendo realizados pelo Bacen
desde o ano de 1991, ou seja, so compatveis com a metodologia instituda e aplicada pelo Bacen.
m) as estatsticas macroeconmicas tm natureza, caractersticas e definies prprias,
referenciadas em manuais internacionais;
Em respeito a tal entendimento, o TCU jamais determinou qualquer tipo de alterao
metodolgica. Apenas determinou que o Bacen registrasse determinados passivos nas estatsticas
fiscais, posto que compatveis com o mtodo empregado.
n) a referncia metodolgica internacionalmente aceita so os manuais de estatsticas de finanas
pblicas editados pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI); e
o) a produo das estatsticas fiscais pelo Bacen est amparada em critrios rgidos e padres
internacionalmente aceitos;
Todas as determinaes exaradas pelo TCU so compatveis com os Manuais editados pelo
FMI.
p) a metodologia abaixo da linha utilizada pelo Bacen h 25 anos, e de maneira uniforme;
Novamente, no h qualquer determinao ou orientao do TCU para que sejam promovidas
alteraes na metodologia "abaixo da linha".
Aspectos relacionados especificamente metodologia abaixo da linha
Dos parmetros utilizados para se analisar os registros efetuados pelo Bacen no processo de
apurao das estatsticas fiscais
No mbito do processo TC 021.643/2014-8, por intermdio do item 39 (pea 137. p. 6), o
TC 005.335/2015-9
Relatrio do Exmo. Sr. Ministro Relator Jos Mcio Monteiro informa que os parmetros, conceitos
e prticas que norteiam a apurao do resultado fiscal abaixo da linha levada a cabo pelo
Departamento Econmico do Bacen somente podem ser encontrados (i) no Manual de Estatsticas
Fiscais publicado pelo Bacen na internet; e (ii) em documentos encaminhados por referida autarquia
a esta Corte de Contas, em resposta a expedientes que lhe foram enviados no mbito dos seguintes
processos: TC 021.645/2010-0; TC 014.263/2005-4; e TC 004.817/2006-9.
Ao contrrio do que afirmam as contrarrazes, diversos documentos obtidos junto a referidos

TCs, e anexados aos presentes autos, mostram, entre outros aspectos, que:
(i) a metodologia abaixo da linha do Bacen no segue totalmente as normas previstas pelos Manuais de Estatsticas de
Finanas Pblicas editados pelo FMI;
(ii) o verdadeiro significado da expresso operaes sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituies do
sistema financeiro aquele empregado por esta Corte de Contas nos autos do TC 021.643/2014-8, e no aquele a
que se referem as contrarrazes;
(iii) as estatsticas fiscais registram dvidas e haveres junto a entidades do setor privado no financeiro, posto que,
nesses casos, as fontes de dados atendem aos requisitos estabelecidos pela metodologia;
(iv) as estatsticas fiscais registram dvidas junto ao FGTS, pois os dados sobre estoques e fluxos de referido
endividamento so controlados pela Caixa Econmica Federal, fonte de dados que atendem aos requisitos da
metodologia;
(v) as estatsticas fiscais obtm informaes de outras fontes de dados que no apenas aquelas listadas exaustivamente
pelas contrarrazes;
(vi) as estatsticas fiscais registram haveres da Unio junto Finame; e
(vii) as estatsticas fiscais dispensam Finame o tratamento de instituio financeira.
Dos conceitos de dvida presentes no Manual de Estatsticas Fiscais e a citao ao setor privado
no financeiro
As contrarrazes afirmam o que segue, in verbis:
Pelas razes acima que o Manual de Estatsticas Fiscais do BCB define, logo em sua
introduo, que as "fontes de dados utilizadas nessas estatsticas so, regra geral, os
detentores das dvidas do setor pblico, tendo como base as informaes registradas na
contabilidade do sistema financeiro", uma vez que o "Banco Central, como rgo
responsvel pela formulao e gesto da poltica monetria e pela regulao e
superviso do Sistema Financeiro Nacional, pode solicitar das instituies financeiras
informaes sobre crditos e haveres do setor pblico, facilitando o trabalho de
compilao de estatsticas fiscais".
A informao trazida pelo Bacen correta, mas est incompleta. De pronto, vale observar que
o Manual utiliza a expresso "regra geral". Significa dizer que, atendidos os requisitos estabelecidos
pela metodologia (como: tempestividade, regularidade e acurcia), outras fontes de dados tambm
podem ser utilizadas/admitidas. Frise-se que o prprio Manual, em seguida ao trecho transcrito pelo
Bacen, lista algumas outras fontes possveis, a saber: as informaes gerenciais dos sistemas de
liquidao e custdia de ttulos pblicos e os dados oriundos do balano de pagamentos.
No entanto, importante ressaltar que essas trs no so as nicas fontes de dados utilizadas
pelas estatsticas fiscais compiladas pelo Bacen. Como j destacado nesta instruo, auditorias
realizadas por essa Corte de Contas deixaram isso muito bem evidenciado.
O Bacen sempre registrou (desde 1991), por exemplo, dvidas junto a "empreiteiros e
fornecedores", cuja fonte de dados o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. O registro
de tais dvidas sempre esteve em perfeita sintonia com a metodologia do Bacen. Vale dizer, no
perodo de 1991 a 2000, referido item de endividamento era, inclusive, publicado de maneira
destacada nas publicaes feitas pelo Bacen. E sempre foram registradas essas dvidas porque o
Bacen, na sua discricionariedade, sempre entendeu que, no mbito das empresas estatais federais, o
TC 005.335/2015-9
atraso no pagamento de dvidas junto a fornecedores e empreiteiros de obras uma estratgia
relevante de financiamento utilizada pelas empresas estatais federais.
Repita-se, as informaes relativas a referido estoque de endividamento nunca foram obtidas

junto a instituies financeiras, ou sistemas de custdia de ttulos pblicos ou balano de
pagamentos, mas junto ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e nem por isso
deixaram de apresentar os requisitos exigidos para uma fonte de dados (como, tempestividade,
acurcia, confiabilidade e regularidade).
As contrarrazes tambm informam que, in verbis:
Dessa forma, quando o item 3 do Manual de Estatsticas Fiscais do BCB, relativo a
"Conceitos e Definies Bsicos das Estatsticas", afirma que a "regra geral" para a
incluso de um crdito ou de uma dvida do setor pblico no financeiro na DLSP que
eles "devem estar registrados no passivo [ou ativo] das instituies devedoras [ou
credoras] do governo", essa afirmao refere-se, logicamente, s instituies
financeiras. (Grifou-se)
Ainda que referida afirmao fosse verdadeira - e no - a simples presena da expresso
"regra geral" j suficiente para que possam ser registrados ativos e passivos que no estejam
associados diretamente a instituies financeiras. Os registros histricos das estatsticas fiscais
mostram que existem haveres e passivos registrados junto a entidades que no so instituies
financeiras, como o caso dos ativos do Fundo do Financiamento Estudantil (Fies) junto a pessoas
fsicas (alunos); dos ativos dos Fundos Constitucionais (FCO, FNE e FNO) junto a pessoas jurdicas
no financeiras; passivos da Empresa Gestora de Ativos (Emgea) junto ao FGTS, ativos da Emgea
junto a pessoas fsicas e jurdicas; e dos passivos junto a empreiteiros de obras.
importante frisar que todos esses ativos e passivos listados apresentam caractersticas
comuns, quais sejam: (i) a fonte de dados atende a todos os requisitos das estatsticas fiscais; (ii)
representam o registro de operaes do setor pblico pela tica do financiamento; e (iii) evidenciam
o impacto das aes do setor pblico sobre a demanda agregada.
Ao que parece, tentar restringir o escopo e a abrangncia das estatsticas fiscais, tentando
fazer crer que as mesmas somente registram operaes junto ao sistema financeiro, faltar com a
verdade dos fatos e vai de encontro ao que estabelece o prprio Manual de Estatsticas Fiscais,
quando o mesmo evidencia, de maneira clara, que registra ativos e passivos do setor pblico no
financeiro junto ao setor privado no financeiro.
Ainda em relao abrangncia das estatsticas fiscais, lembre-se que o Manual de
Estatsticas Fiscais do Bacen traz alguns conceitos de dvida, cuja leitura serve para mostrar que a
abrangncia das informaes fiscais compiladas e publicadas pelo Bacen envolve o registro de
outras operaes que no apenas os passivos e ativos registrados junto a instituies financeiras.
O conceito de Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG) est positivado em duas passagens do
Manual (pea 231, p. 7 e 17), no corpo do item 2 e no item 4.2, respectivamente, in verbis:
A Dvida Bruta do Governo Geral abrange, assim, o total dos dbitos de
responsabilidade do Governo Federal, dos governos estaduais e dos governos
municipais, junto ao setor privado, ao setor pblico financeiro e ao resto do mundo.
A Dvida Bruta do Governo Geral abrange o total dos dbitos de responsabilidade do
Governo Federal, dos governos estaduais e dos governos municipais, junto ao setor
privado, ao setor pblico financeiro e ao resto do mundo. (Grifou-se)
Por sua vez, o conceito de Dvida Lquida do Governo Geral (DLGG), que nada mais do que
TC 005.335/2015-9
o conceito da DBGG com as dedues referentes aos crditos brutos do governo geral, est assim
estabelecido (pea 231, p. 16-17), in verbis:
A Dvida Lquida do Governo Geral corresponde ao endividamento lquido
(balanceamento de dbitos e crditos) do Governo Federal (inclusive previdncia
social), dos governos estaduais e dos governos municipais, junto ao sistema financeiro
pblico e privado, setor privado no-financeiro e resto do mundo. (Grifou-se)
Em relao ao conceito de DLSP, o item 3 de referido manual (pea 231, p. 8) assim se

manifesta, in verbis:
A DLSP definida como o balanceamento entre as dvidas e os crditos do setor pblico
no-financeiro (exceto Petrobras e Eletrobras) e do Banco Central. Os dbitos so
apurados pelo critrio de competncia, ou seja, a apropriao de encargos
contabilizada na forma pro-rata, independente da ocorrncia de liberaes ou
reembolsos no perodo. Os crditos correspondem aos ativos financeiros do setor
pblico junto ao setor privado financeiro, ao setor pblico financeiro, ao setor privado e
ao resto do mundo. A regra geral que os crditos, para serem considerados no
levantamento da dvida lquida, devem estar registrados no passivo das instituies
devedoras do governo. (Grifou-se)
Transcrita definio, embora incompleta, uma vez que no so apresentadas as entidades junto
s quais esto registrados os dbitos que integram a DLSP, mostra que as estatsticas fiscais
registram crditos junto ao setor privado no financeiro.
A definio completa de DLSP, no entanto, pode ser encontrada, mesmo que indiretamente,
no item 4.2 do Manual de Estatsticas Fiscais, quando este informa, nos seguintes termos:
A estrutura da Dvida Lquida do Governo Geral similar estrutura da Dvida Lquida
do Setor Pblico. Deve-se excluir, porm, os ativos e passivos do Banco Central e das
empresas estatais. (Grifou-se)
Os trechos transcritos so claros no seguinte sentido: (i) a DLGG registra haveres e deveres
tambm junto ao setor privado no financeiro; e (ii) a estrutura da DLGG similar da DLSP.
possvel concluir, portanto, que a DLSP tambm contempla haveres e deveres junto a entidades que
no sejam instituies financeiras.
Ainda nessa seara, vale transcrever o conceito de DLSP trazido pelo captulo 5 do Manual de
Finanas Pblicas (pea 231, p. 69) editado pelo Bacen, in verbis:
Dvida lquida do setor pblico: corresponde ao saldo lquido do endividamento do setor
pblico no-financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (pblico e
privado), o setor privado no-financeiro e o resto do mundo.
Entende-se por saldo lquido o balanceamento entre as dvidas e os crditos do setor
pblico no-financeiro e do Banco Central. (Grifou-se)
Por fim, vale tambm transcrever manifestao (pea 234, p. 5) exarada pelo Departamento
Econmico do Bacen a respeito da abrangncia da apurao da DLSP no bojo de processo interno
de referida autarquia sob o n 0901437423. Frise-se, referida manifestao, bem como os demais
documentos relativos ao processo assinalado, foi encaminhada a esta Corte de Contas em resposta a
expediente encaminhado em 2009 pela Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag). In
verbis:
4. A metodologia de apurao da dvida pelo Banco Central contempla, basicamente, os
direitos e obrigaes da Unio junto ao sistema financeiro pblico e privado, ao setor
privado no-financeiro e ao setor externo, conforme discriminado a seguir. (Grifou-se)
TC 005.335/2015-9
Em suma, o critrio de registrar ativos e passivos do setor pblico no financeiro junto a
instituies financeiras correto est na metodologia , mas no o nico critrio estabelecido
pela referida metodologia.
Alm disso, o Manual de Estatsticas Fiscais prev expressamente o registro de dvidas e

haveres junto ao setor privado no financeiro. Ocorre que, por evidente, no para qualquer haver
ou dvida junto ao setor privado no financeiro. Para tanto, preciso que, em regra, os mesmos
tenham sido sancionados, intermediados ou transitados por instituio do sistema financeiro, para
garantir que o Bacen tenha acesso aos dados necessrios compilao das estatsticas fiscais.
As estatsticas fiscais tambm compilam informaes sobre ativos e passivos que no
transitaram pelas instituies financeiras tais como as dvidas com empreiteiras e fornecedores ,
mas desde que as respectivas fontes de dados respeitem todos os critrios exigidos pelo Bacen, tais
como a fidedignidade e regularidade.
Desse modo, no h motivos metodolgicos para que no se efetue o registro, nas estatsticas
fiscais, de dvidas da Unio junto ao FGTS, ao BNDES/Finame e ao BB, posto que as respectivas
fontes de dados apresentam todos os requisitos exigidos pela metodologia do Bacen.
Do significado da expresso operaes intermediadas, sancionadas ou transitadas por
instituies do sistema financeiro
As contrarrazes afirmam que o TCU teria asseverado que quaisquer operaes sancionadas,
intermediadas ou transitadas por instituies do sistema financeiro devem ser inseridas nas
estatsticas fiscais. Afirmam tambm que o entendimento desta Corte de Contas em relao ao
significado de referida expresso est incorreto. O correto, de acordo com as contrarrazes, seria o
entendimento de que os haveres e dvidas, com exceo das renegociaes e ttulos pblicos
emitidos, somente podem integrar as estatsticas fiscais se representarem relaes ativas/passivas
junto a instituies financeiras. In verbis:
(...) luz da metodologia de estatsticas fiscais, estaria necessariamente restrito s
relaes ativas/passivas efetuadas diretamente entre o setor pblico no financeiro e as
instituies financeiras e/ou casos especficos de dvidas que foram objeto de
renegociao envolvendo os segmentos do setor pblico (por exemplo, as renegociaes
de dvidas estaduais ao amparo da Lei n 9.496, de 10 de junho de 1997). (Grifou-se)
Cabe esclarecer, no entanto, que o TCU no afirmou que quaisquer operaes intermediadas,
sancionadas ou transitadas por instituies financeiras devem ser registradas; apenas se manifestou
no sentido de que esse seria um dos critrios utilizados pelas estatsticas fiscais.
Embora a forma como foram apresentados os itens 40 a 43 do Relatrio do ministro relator
Jos Mcio Monteiro (TC 021.643/2014-8, pea 137, p. 6-7) possa fazer crer que os critrios ali
listados sejam os nicos da metodologia, h que se observar que o item 39 de referido Relatrio j
havia deixado assentado que os critrios, definies, conceito, entre outros aspectos, relativos
metodologia podem ser encontrados no Manual de Estatsticas Fiscais e nos expedientes trocados
entre o Bacen e a Corte de Contas.
Por certo, para o registro de haveres e passivos nas estatsticas fiscais necessrio observar
outros critrios, como o caso regime de "caixa" ou do regime da "tica do financiamento". H
casos, inclusive, que o critrio de ter sido "sancionado, intermediado ou transitado" por instituies
financeiras nem precise ser "literalmente" observado ou interpretado, como o das dvidas junto a
empreiteiros de obras e fornecedores.
TC 005.335/2015-9
Isso porque, na essncia, o fato de uma operao ter sido "transitada, intermediada ou
sancionada" por instituio do sistema financeiro d ao Bacen a garantia de que os critrios de
tempestividade, regularidade, acurcia, fidedignidade, entre outros, sejam atendidos pela fonte de
dados. O que no significa, como j dito anteriormente, que tais critrios no possam ser garantidos
tambm por outras fontes de dados que no as instituies do sistema financeiro. o caso, por
exemplo, das informaes encaminhadas ao Bacen pelo Ministrio do Planejamento, pelo
Ministrio da Fazenda e suas respectivas Secretarias, pelo INSS, como mostram os documentos
juntados aos presentes autos (pea 232, p. 37-40 e 55-72, pea 234, p. 45-49, pea 236, p. 4-20 e
36).
A interpretao extremamente restritiva dada pelo Bacen expresso no est em consonncia

com as manifestaes exaradas pela Autoridade Monetria por intermdio dos diversos expedientes
trocados com essa Corte de Contas, com as operaes historicamente registradas pelas estatsticas
fiscais e tampouco com o Manual de Estatsticas Fiscais.
No entanto, est certo o Bacen quando afirma que referida expresso no est positivada pelo
Manual de Estatsticas Fiscais.
De fato, referido termo no foi includo pelo Bacen em referido Manual. No entanto,
documentos e manifestaes encaminhados pela Autoridade Monetria no transcurso de auditorias
j realizadas por esta Corte de Contas permitem concluir que o entendimento exarado pelo TCU no
mbito do TC 021.643/2014-8 foi empregado corretamente e compatvel com a metodologia
abaixo da linha.
Vale ressaltar que referida expresso no uma criao desta Corte de Contas, mas a
consolidao de manifestaes que foram feitas pelo prprio Bacen em outros processos no mbito
do TCU. No bojo do TC 014.263/2005-4 (pea 231, p. 175-176), por exemplo, o Bacen, em
resposta aos questionamentos transcritos abaixo, assim se posicionou, in verbis:
9) Qual ou quais fatores determinam que um dbito ser considerado para fins de
levantamento do estoque da Dvida Lquida do Setor Pblico?
exceo dos ttulos pblicos, haverem sido sancionados pelo Sistema Financeiro
Nacional.
10) Quais os critrios contbeis utilizados para o registro de dvidas e crditos?
As estatsticas de finanas pblicas do Banco Central no esto vinculadas a normas
contbeis especficas. A consolidao feita observando-se os registros contbeis das
fontes fornecedoras de dados.
(...)
12) Estoques de restos a pagar e de precatrios so registrados como dbitos para
fins de levantamento do estoque da Dvida Lquida?
a) ( ) sim; b) ( X ) no
13) Se a resposta para o item acima foi a letra b no, qual o motivo?
Por no haverem sido sancionados pelo Sistema Financeiro Nacional. (Grifou-se)
Essa foi a primeira vez que o Bacen empregou tal expresso em suas respostas s diligncias
encaminhadas pelo TCU. Em princpio, tais informaes ainda no so suficientes para que se
delimite o significado da mesma. Prossiga-se com a anlise.
No mbito do TC 014.263/2005-4 (pea 232, p. 44-46), a equipe de auditoria efetuou
questionamentos a respeito do tratamento dado pelas estatsticas fiscais a Termo de Transferncia
de Bens, Sob a Forma de Cesso de Crditos (pea 249, p. 1-4) assinado entre a Unio e a Empresa
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Gestora de Ativos (Emgea), em 27/5/2004, no valor de R$ 8,4 bilhes. A pergunta feita por
intermdio do item 9 do respectivo requerimento de informaes foi a seguinte:
9. Com a assinatura do Termo de Transferncia de Bens, citado acima, os valores
relativos aos estoques dos respectivos contratos passaram a integrar o estoque da Dvida
Lquida das Empresas Estatais Federais, registrados por esse Departamento Econmico?
Sim ou No?
A resposta apresentada pelo Bacen foi negativa.

Ora, cabe questionar porque as estatsticas fiscais no registraram os saldos de referida
operao se, de acordo com o Manual de Estatsticas Fiscais (pea 231 p. 6-7), as dvidas "intra
setor pblico" devem ser registradas, In verbis:
Para o clculo das informaes consolidadas, so realizados procedimentos estatsticos
que impedem que haja duplicidade de resultados. Com isso, evita-se, por exemplo, que
os dbitos dos governos regionais com a Unio, decorrentes da assuno e
refinanciamento de dvidas, sejam contabilizados como dvida do setor pblico
consolidado. Por outro lado, o saldo de endividamento de cada um dos componentes
registra a dvida que ele possui inclusive com os demais componentes do setor pblico.
(Grifou-se)
Em seguida, por intermdio do item 10 do mesmo requerimento, foi solicitado ao Bacen que
apresentasse as razes para eventual no incluso dos valores nas estatsticas fiscais. A resposta
encaminhada equipe de auditoria foi lavrada nos seguintes termos:
Crditos ou dvidas do Tesouro junto a empresas estatais, que no tenham sido
sancionados/intermediados pelo sistema financeiro, em funo da prpria metodologia
adotada pelo Banco Central, no compem a dvida lquida das esferas envolvidas.
(Grifou-se)
Como se v, o Bacen voltou a utilizar a expresso operao sancionada, intermediada pelo
sistema financeiro. Ainda no mesmo item, o Bacen complementa sua resposta, in verbis:
A negociao indicada ocorreu diretamente entre as partes, sem transitar pelas fontes
abrangidas pela metodologia adotada. Ressalte-se que, pela negociao entre a Unio e
a Emgea, referida na questo 9 acima, no foram transferidos os contratos em que a
Unio aparece como credora do BNDES, mas apenas parte do fluxo futuro esperado por
esses contratos, entre 2004 e 2010, como especificado no contrato ano a ano. (Grifouse)
As palavras utilizadas pelo Bacen so muito claras: a operao ocorreu diretamente entre as
partes, sem transitar pelas fontes abrangidas pela metodologia. Significa dizer que, embora o
contrato se refira a uma cesso de ativos da Unio a uma empresa estatal abrangida pelas estatsticas
fiscais, a operao no foi captada pelas estatsticas fiscais porque teria ocorrido sem a
intervenincia de uma instituio financeira.
Para melhor entendimento do significado da expresso, ainda preciso analisar outras
situaes reais.
At o incio da dcada de 2010, os dados que compunham o Demonstrativo da Dvida
Consolidada Lquida da Unio que integra o Relatrio de Gesto Fiscal de que tratam os art. 55 e 56
da LRF eram extrados das estatsticas fiscais apuradas e publicadas pelo Bacen.
Por diversas vezes, a Semag encaminhou expedientes ao Departamento Econmico do Banco
Central do Brasil, solicitando cpia dos documentos que davam suporte ao registro, pelo Bacen, dos
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haveres e deveres na Dvida Lquida do Governo Federal e, por conseguinte, no demonstrativo de
endividamento referido.
Um desses documentos (pea 236, p. 8), obtido por intermdio do Ofcio 34/2009
TCU/Semag-Gabinete, de 18/2/2009, mostra a existncia de haver da Unio junto aos estados
registrado com a denominao Fundef, no valor de R$ 234,9 milhes.
Referido haver registra o valor total de emprstimos concedidos pela Unio aos estados sob a
gide da Lei 9.846/1999, destinados compensao parcial das perdas das unidades federativas em
decorrncia da aplicao da Lei 9.424/1996, que instituiu o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef).
O art. 5 da Lei 9.846/1999 determinava o seguinte, in verbis:
Art. 5o Fica o Banco do Brasil S.A. designado agente financeiro da Unio para o fim de
celebrao, acompanhamento e controle dos contratos de emprstimo de que trata esta
Lei, fazendo jus remunerao de zero vrgula dez por cento ao ano, calculada e
debitada sobre os saldos devedores atualizados, a ser paga mensalmente pelo devedor a
partir de 31 de janeiro de 2002. (Grifou-se)
Ora, questiona-se qual seria a diferena entre as operaes realizadas entre a Unio e os
estados no mbito do Fundef e aquela de que trata o Termo de Transferncia de Bens, Sob a Forma
de Cesso de Crditos assinado entre Unio e Emgea, de tal sorte que apenas aquelas esto
inseridas nas estatsticas fiscais e esta ltima no. A resposta dada pelo dispositivo legal transcrito
acima. A operao no mbito do Fundef teve a intervenincia do Banco do Brasil, ou seja, foi
sancionada, intermediada ou transitada por instituio do sistema financeiro.
Alm disso, vale frisar que o art. 5 da Lei 9.846/1999 determina que o Banco do Brasil
acompanhe e controle os respectivos contratos de emprstimos. Desse modo, a intervenincia de
referida instituio financeira na operao possibilita ao Banco Central do Brasil, em decorrncia de
seu poder requisitrio, obter, com a tempestividade necessria, as informaes sobre a evoluo dos
respectivos saldos e fluxos a serem utilizados na apurao das estatsticas fiscais.
Em outras palavras, no necessrio, para cumprimento dos requisitos de tempestividade,
disponibilidade, fidedignidade, confiabilidade, regularidade, entre outros, que as operaes a serem
registradas pelas estatsticas fiscais tenham ocorrido diretamente entre o setor pblico no
financeiro e o setor privado financeiro. Basta, para tanto, que as mesmas estejam, de alguma forma,
sob o controle de instituio financeira.
Vale dizer, se a operao de que trata o art. 5 da Lei 9.846/1999 tivesse sido efetuada
diretamente entre a Unio e os estados, os saldos dela decorrentes no seriam registrados pelas
estatsticas fiscais, pois no haveria, em princpio, como o Bacen acompanhar, com os requisitos
necessrios, a evoluo do saldo e dos fluxos mensais da dvida dos estados junto Unio.
Ainda em relao referida operao, frise-se que os dados utilizados pelo Bacen para o
cmputo desses emprstimos nas estatsticas fiscais eram encaminhados mensalmente pela STN,
como mostra o documento p. 8 da pea 236.
Existem ainda outras operaes que auxiliam no entendimento do significado da expresso
operao sancionada, intermediada ou transitada por instituio do sistema financeiro.
Os chamados fundos constitucionais (Fundo do Centro-Oeste FCO, Fundo do Nordeste
FNE e Fundo do Norte FNO) so fundos constitudos com recursos arrecadados de impostos e que
tm por objetivo financiar o setor produtivo de referidas regies, com o propsito de reduzir as
desigualdades inter-regionais. o que se pode depreender da leitura do art. 159, I, alnea c, da
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Constituio da Repblica, in verbis:

Art. 159. A Unio entregar:
I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer
natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na seguinte
forma: (...)
c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das
Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies financeiras de
carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando
assegurada ao semi-rido do Nordeste a metade dos recursos destinados Regio, na
forma que a lei estabelecer; (Grifou-se)
A Lei 7.827/1989 regulamenta transcrito dispositivo, estabelecendo o que segue em seu art.
4, in verbis:
Art. 4 So beneficirios dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento do
Norte, Nordeste e Centro-Oeste os produtores e empresas, pessoas fsicas e jurdicas,
alm das cooperativas de produo, que desenvolvam atividades produtivas nos setores
agropecurio, mineral, industrial, agroindustrial, de empreendimentos comerciais e de
servios das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de acordo com as prioridades
estabelecidas nos respectivos planos regionais de desenvolvimento. (Grifou-se)
Os financiamentos com recursos dos fundos constitucionais so concedidos por intermdio de
instituies financeiras de carter regional, como estabelecem a Constituio e o art. 16 da Lei
7.827/1989, in verbis:
Art. 16. O Banco da Amaznia S.A. - Basa, o Banco do Nordeste do Brasil S.A. - BNB
e o Banco do Brasil S.A. - BB so os administradores do Fundo Constitucional de
Financiamento do Norte - FNO, do Fundo Constitucional de Financiamento do
Nordeste - FNE e do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste - FCO,
respectivamente.
Embora, com base no art. 9-A da Lei 7.827/1989, seja possvel a cada um dos fundos
constitucionais repassar recursos s instituies financeiras para que essas, com risco prprio,
realizem operaes de crdito, preciso ressaltar que os recursos do FCO, do FNE e do FNO so
utilizados, em sua maioria, com a intervenincia de referidas instituies financeiras, na concesso
de crdito em nome do prprio fundo a entidades privadas no financeiras.
Significa dizer, portanto, que, no ativo de cada fundo constitucional, esto registrados haveres
junto ao setor privado no financeiro. Desse modo, como o patrimnio lquido de uma entidade a
diferena entre seu ativo total e o seu passivo, ento possvel afirmar que, para o cmputo do
patrimnio lquido do respectivo fundo constitucional, so levados em considerao o saldo dos
haveres dos fundos junto ao setor privado no financeiro.
Isso posto, vale ressaltar que os patrimnios lquidos do FCO, do FNE e do FNO integram as
estatsticas fiscais apuradas pelo Bacen, no item Aplicao em Fundos e Programas. Tal
informao atestada pelo prprio Manual de Estatsticas Fiscais (pea 231, p. 12), in verbis:
Aplicaes em fundos e programas: Inclui o patrimnio lquido dos fundos regionais
(FNE, FCO e FNO), do FIES, alm das disponibilidades de outros fundos e programas
de governos. (Grifou-se)
Documentos (pea 236, p. 16-20) encaminhados pelo prprio Bacen ao TCU em resposta ao
Ofcio 34/2009 TCU/Semag-Gabinete, mostram que os valores do patrimnio lquido de cada fundo
(FCO, R$ 10.216,49 milhes; FNE, R$ 25.774,42 milhes; e FNO, R$ 8.918,76 milhes) so
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considerados nas estatsticas fiscais.

Por certo, o patrimnio lquido de referidos fundos integra as estatsticas pelo fato de que suas
operaes ativas efetuadas junto a entidades do setor privado no financeiro so intermediadas
por instituies integrantes do sistema financeiro.
Os pontos listados acima mostram, de maneira inequvoca, que o entendimento demasiado
restritivo trazido pelas contrarrazes em relao ao significado restritivo da expresso operao
sancionada, intermediada ou transitada por instituio do sistema financeiro no deve prosperar,
posto que no compatvel com a prpria metodologia do Bacen e com os registros histricos
realizados pela Autoridade Monetria nas estatsticas fiscais.
O entendimento correto, em razo do exposto, , sem dvida, aquele esposado no mbito do
TC 021.643/2014-8, qual seja: as operaes a serem registradas pelas estatsticas fiscais no
precisam estar relacionadas, necessariamente, a operaes efetuadas diretamente entre o setor
pblico no financeiro e instituies financeiras; basta, para tanto, que tenham sofrido algum tipo de
intervenincia de instituies que integram o sistema financeiro.
Das dvidas registradas pelas estatsticas fiscais junto a empreiteiros de obras e
fornecedores
Como ser analisado mais adiante, as estatsticas fiscais tm por objetivo principal medir, pela
tica do financiamento, o impacto da poltica fiscal sobre a demanda agregada. Natural, portanto,
que os estoques de endividamento registrados pelo Bacen reflitam a concesso de financiamentos a
entidades abrangidas pelas estatsticas, ainda que tais financiamentos no sejam oriundos de
instituies financeiras.
o caso, por exemplo, das dvidas de empresas estatais federais junto a fornecedores e
empreiteiros de obras. Esse item de endividamento vem sendo captado pelas estatsticas fiscais do
Bacen, no mbito das empresas estatais federais, desde 1991.
De acordo com o Manual de Estatsticas Fiscal (pea 231, p. 15), o item outros dbitos de
empresas estatais federais compreende dvidas com referidas entidades, in verbis:
Estatais federais (exceto Petrobras e Eletrobras) - Outros dbitos: Dvida com
empreiteiras e fornecedores, debntures e dbitos da Emgea. (Grifou-se)
A verso original - mas no oficial - do Manual de Estatsticas Fiscais cujo teor se fazia
presente no captulo 5 do Manual de Finanas Pblicas editado pelo Bacen no final da dcada de
1990 assim se referia (pea 231, p. 76) ao teor do item dvidas com empreiteiros e fornecedores:
Compreende o total do endividamento em atraso das empresas estatais federais com os
seus fornecedores e empreiteiros de obras. (Grifou-se)
Duas informaes importantes podem ser extradas de referida definio. A primeira que
no h dvida de que as estatsticas fiscais compreendem dvidas junto ao setor privado no
financeiro, haja vista no ser possvel confundir fornecedores e empreiteiros de obras com
instituies financeiras.
A segunda informao relevante que, para que seja possvel efetuar o registro da dvida,
preciso que o montante devido j esteja em atraso, ou seja, que j tenha ocorrido, por parte do
credor do setor pblico, o financiamento. Ou seja, o registro de referida dvida compatvel com a
premissa de que as estatsticas fiscais mensuram o impacto da poltica fiscal pela tica do
financiamento.
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Ainda em relao ao presente tema, vale ressaltar que, at dezembro de 2000, tais passivos
eram apresentados pelas Notas de Imprensa de Poltica Fiscal em item especfico, como mostram os
documentos (pea 231, p. 77-80) obtidos junto ao stio do Bacen na rede mundial de computadores.
A partir de janeiro/2001 (pea 231, p. 80), entretanto, houve uma alterao na estrutura dos
itens que compunham, at dezembro/2000 (pea 231, p. 78), a dvida lquida interna das empresas
estatais federais. A tabela abaixo mostra como os itens que eram registrados ao final de 2000
migraram para a nova estrutura.
Dvida Lquida Interna das Empresas Estatais Federais
R$ milhes
Estrutura anterior
Empresas estatais
Federais
Depsitos vista
Debntures
Carteira Ttulos Pblicos
Renegociao (Lei n
8.727/1993)
Dvida bancria
Dvida com empreiteiros e
fornecedores
-
Dez/200
Estrutura nova
0
10.004 Empresas estatais
-12.520
Federais
- 288
Depsitos vista
556
Debntures
-23.817
Carteira Ttulos Pblicos
Renegociao (Lei n
-1.268
8.727/1993)
12.036
Dvida bancria
262
-
Outros dbitos
Dez/200
0
10.004
-12.520
- 288
556
-23.817
-1.268
10.492
1.805
Fonte: Bacen - Notas de Imprensa de Poltica Fiscal Histrico.

Obs.: (+) dvida lquida; (-) crdito lquido.
Como se v, no houve alterao no valor da dvida lquida das empresas estatais federais,
uma vez que o valor continuou a representar um crdito lquido de R$ 12.520 milhes. Tambm no
houve qualquer alterao nos valores e na composio dos itens Depsitos vista, Debntures,
Carteira de Ttulos Pblicos e Renegociao (Lei n 8.727/1993).
As nicas alteraes promovidas foram as seguintes: (i) criou-se um novo item chamado
Outros dbitos; (ii) parcela de dvidas registradas no item Dvida bancria foi transferida para
esse item Outros dbitos; (iii) o item Dvida com empreiteiros e fornecedores deixou de ser
evidenciado de maneira separada; e (iv) a dvida com empreiteiros e fornecedores passou a ser
registrada dentro do item Outros dbitos. Ou seja, embora no mais explicitados de maneira
individual, as dvidas em atraso com empreiteiros de obras e fornecedores continuaram a ser
registradas pelas estatsticas fiscais.
Destaca-se que documentos obtidos junto ao Bacen no mbito do TC 014.263/2005-4 (pea
232, p. 55-73), em resposta Requisio 6/2005, de 8/9/2005, e Requisio 7/2005, de 13/9/2005:
(i) mostram a composio do item Outros dbitos do quadro de DLSP das estatsticas fiscais publicadas pelo Bacen
(pea 232, p. 73);
(ii) comprovam que as dvidas em atraso com empreiteiros e fornecedores esto registradas em referido item (pea
232, p. 73);
(iii) confirmam que os saldos de referidas dvidas so encaminhados ao Bacen pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (pea 232, p. 55-72);
(iv) mostram que tais informaes so fornecidas em planilhas elaboradas manualmente (pea 232, p. 55-72); e
(v) comprovam que, quando da poca do registro, os montantes informados pelo referido ministrio eram valores
preliminares, ou seja, ainda poderiam ser alterados posteriormente (pea 232, p. 55-72).
Vale ressaltar que referido item dvidas com empreiteiros e fornecedores de obras somente
captado no mbito das empresas estatais federais, no sendo observado nas demais esferas de
TC 005.335/2015-9
governo. Tal caracterstica refora o entendimento de que, para o Bacen, as fontes de informao
devem garantir o atendimento dos requisitos como tempestividade, regularidade, acurcia e
regularidade. Assim, o Bacen no registra tais dvidas para as empresas estatais estaduais e
municipais porque no teria como garantir, junto s fontes de informao respectivas, o atendimento
de todos os requisitos necessrios. Porm, no que tange ao registro das dvidas no mbito das
estatais federais, tais requisitos so atendidos, uma vez que as informaes so encaminhadas pelo
MPOG.
As informaes apresentadas comprovam que as estatsticas fiscais no so formadas apenas

por dvidas e haveres registrados junto a instituies financeiras. O registro sistemtico e contnuo
de dvidas junto a empreiteiros e fornecedores, efetuado desde a dcada de 1990, prova irrefutvel
de que as estatsticas fiscais registram dvidas junto a entidades do setor privado no financeiro.
Vale dizer, o registro de tais dvidas perfeitamente compatvel com a metodologia das estatsticas
fiscais, ou seja, no representa um erro cometido pela Autoridade Monetria na compilao de tais
dados macroeconmicos. Comprovam tambm que as instituies do sistema financeiro no so as
nicas fontes de informao utilizadas pelo Bacen para o registro de dvidas e haveres, bem como
comprovam que a coleta das informaes no se d apenas de modo automatizado e em sistemas
geridos pela Autoridade Monetria.
Ainda em relao a tais passivos, embora referido assunto seja tratado adiante de forma mais
detida, cabe observar que, se dvidas em atrasos com empreiteiras e fornecedores so registradas
pelas estatsticas fiscais, com mais razo ainda devem ser registradas dvidas em atraso junto ao
BNDES, ao BB e ao FGTS.
Do registro nas estatsticas fiscais de dvidas junto ao FGTS e de haveres junto a pessoas
fsicas
Outra situao cujo estudo auxilia no entendimento da expresso operao sancionada,
intermediada ou transitada por instituio do sistema financeiro refere-se ao registro de haveres e
dvidas da Emgea nas estatsticas fiscais.
A anlise de como tais informaes passaram a ser registradas pelo Bacen, em agosto de
2002, serve para dirimir dvidas sobre, entre outros, os seguintes aspectos: (i) a existncia de
registro, nas estatsticas fiscais, de haveres e deveres junto ao setor privado no financeiro; (ii) a
existncia de registro, nas estatsticas fiscais, de passivos junto ao FGTS; e (iii) o significado da
expresso operao intermediada, sancionada e transitada por instituies financeiras.
De pronto, vale ressaltar que o Manual de Estatsticas Fiscais (pea 231, p. 15), ao listar o
contedo do item Outros dbitos e do item Outros crditos de empresas estatais federais, claro
ao informar que as estatsticas fiscais compreendem os passivos e os haveres da Emgea, como
segue:
Estatais federais (exceto Petrobras e Eletrobras) Outros dbitos: Dvida com
empreiteiras e fornecedores, debntures e dbitos da Emgea. (Grifou-se)
Estatais federais (exceto Petrobras e Eletrobras) Outros crditos Outros crditos de
responsabilidade das empresas estatais federais, inclusive Emgea. (Grifou-se)
A Empresa Gestora de Ativos (Emgea) foi instituda por intermdio de medida provisria no
incio da dcada de 2000. Assim se pronunciou o Relatrio de Administrao da Emgea (pea 231,
p. 37) referente ao exerccio de 2001, in verbis:
No mbito do Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais, o
Banco Central do Brasil realizou Inspeo Geral Consolidada nas instituies
TC 005.335/2015-9
financeiras federais (Banco da Amaznia-BASA, Banco do Brasil-BB, Banco do
Nordeste-BNB e Caixa Econmica Federal-CAIXA), constatando a necessidade de
adoo de medidas saneadoras, com o objetivo de assegurar a liquidez e adequar a
estrutura patrimonial e a capitalizao dessas instituies.
O Ministrio da Fazenda, como forma de atender aos ajustes requeridos pelo BACEN e
de eliminar ou minimizar a necessidade de aporte de capital por parte do Tesouro
Nacional, realizou estudo que culminou, entre outras aes, na segregao contbil de
ativos e passivos dos Balanos Patrimoniais daquelas entidades. Em relao CAIXA, a
segregao constituiu-se exclusivamente de contratos imobilirios. (Grifou-se)
Por intermdio das Notas Explicativas s Demonstraes Contbeis de dezembro de 2001

(pea 231, p. 31), a Emgea assim se manifesta em relao aos haveres e passivos que herdou da
Caixa, in verbis:
EMGEA NOTAS EXPLICATIVAS S DEMONSTRAES CONTBEIS - EM 31
DE DEZEMBRO DE 2001
A Empresa Gestora de Ativos - EMGEA, empresa pblica federal, de natureza no
financeira, vinculada ao Ministrio da Fazenda, instituda pela MP n 2.155, atual MP n
2.196-3, de 24 de agosto de 2001, foi criada em decorrncia do Programa de
Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais, com o propsito de adquirir bens e
direitos da Unio e das demais entidades da Administrao Pblica Federal, podendo,
em contrapartida, assumir obrigaes destas.
(...)
No processo de segregao de ativos e passivos da Caixa Econmica Federal - CAIXA,
para constituio da EMGEA, foram transferidos, em 29 de junho de 2001, crditos no
valor contbil, lquido de provises, no total de R$ 26.613.556, representados por
874.887 contratos imobilirios, sendo 872.503 de responsabilidade de muturios
pessoas fsicas e 2.384 em que os devedores so pessoas jurdicas (Estados e
Municpios, Construtoras, Cooperativas, Liquidandas e Repassadoras). Em
contrapartida, a EMGEA assumiu passivos de responsabilidade da CAIXA junto ao
Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS (R$ 26.188.122), ao Fundo de Apoio
Produo de Habitaes de Baixa Renda FAHBRE (R$ 382.710) e ao Fundo de
Desenvolvimento Social FDS (R$ 42.724), em montante correspondente ao valor da
cesso. (Grifou-se)
Em relao ao trecho transcrito acima, preciso ressaltar dois aspectos. O primeiro que os
haveres que passaram a integrar os ativos da Emgea eram representados por crditos junto a pessoas
fsicas (quase sua totalidade) e pessoas jurdicas no financeiras. O segundo que, em sua imensa
maioria, os passivos transferidos Emgea eram com o FGTS.
No mbito do processo TC 004.817/2006-9, a Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil
(PGBC), ao apresentar Pedido de Reexame em relao ao Acrdo 3.427/2007-TCU-1 Cmara, fez
anexar a referido pedido a Nota Tcnica Dipec-2007/1127, de 11/12/2007, de lavra do ento diretor
de Poltica Econmica do Bacen.
Por intermdio de referida nota tcnica (pea 231, p. 151-159), o Bacen assim se manifestou:
2. Na apurao da DLSP e das Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP)
so considerados ativos e passivos financeiros da Emgea, computados no segmento de
estatais federais.
3. A criao da Emgea e sua incluso nas estatsticas fiscais ocorreram no contexto do
TC 005.335/2015-9
Programa de Reestruturao dos Bancos Federais PROEF, implementado em 2001.
Foram transferidos para a empresa os ativos financeiros operacionalizados pela Caixa
Econmica Federal, decorrentes, sobretudo, dos programas de crdito habitacionais e de
saneamento, com recursos do FGTS. Por outro lado, a empresa passou a registrar em
seu passivo as obrigaes com o FGTS, correspondentes ao repasse desse fundo para
lastrear essas operaes. Esse tratamento visava otimizar a gesto daqueles crditos,
melhorar os mecanismos de recuperao dos capitais emprestados e explicitar as perdas
que viessem a ocorrer, aprimorando, em ltima anlise, o processo de planejamento e
conduo da poltica fiscal, bem como a transparncia, j que esses ativos e passivos
passaram a integrar as estatsticas fiscais. (Grifou-se)
Como se pode verificar, o Bacen afirma, por intermdio de referido pronunciamento, que os
haveres da Emgea junto ao setor privado no financeiro (muturios pessoas fsicas e jurdicas) e as
dvidas de referida empresa junto ao FGTS passaram a integrar as estatsticas fiscais; frisando-se,
como j informado, que referida integrao ocorreu apenas em agosto de 2002.
Ainda na mesma nota, o Bacen assim se manifesta em relao a registro, nas estatsticas
fiscais, de provises feitas pela Emgea, em 2004, no saldo dos haveres que lhe haviam sido
transferidos pela Caixa. Referida manifestao, transcrita abaixo, no deixa dvida sobre tais
haveres representarem valores a receber junto ao setor privado no financeiro, bem como deixam
evidenciado que a Caixa ainda era responsvel pelo acompanhamento da evoluo dos estoques e
dos fluxos de referidos haveres:
9. O tratamento adotado nas estatsticas fiscais abaixo da linha foi o de manuteno dos
ativos para os quais a Emgea realizou proviso, promovendo-se a sua baixa nas pocas
dos aportes de recursos pelo Governo Federal para cobertura das perdas, ou seja,
quando do efetivo impacto no critrio de caixa. Embora existisse um ativo registrado na
contabilidade da Emgea relativo ao contrato celebrado com a Unio, para efeitos de
apurao da DLSP esse crdito junto ao Governo Federal inexistente. Continuou-se a
registrar os crditos da empresa junto ao setor privado, os quais j eram captados
anteriormente nas estatsticas, embora mantendo seu acompanhamento de forma
destacada, com base no valor inicialmente informado pela Caixa Econmica Federal
(CEF), instituio responsvel pelo registro dos crditos, para efeitos de correta
conciliao dos seus fluxos e estoques. (Grifou-se)
Desse modo, mais uma vez, resta comprovado que a insero de referidos ativos e passivos
nas estatsticas fiscais decorreu do fato de a evoluo dos passivos da Emgea junto ao FGTS
permanecer sob o controle de referida instituio financeira, agente operador daquele, e de que a
evoluo dos saldos dos ativos da Emgea junto aos muturios permanecer sob o controle tambm da
Caixa, como bem informa, inclusive, o Bacen em resposta a diligncia contida no TC
004.817/2006-9, trazida aos presentes autos pea 232, p. 48-50), in verbis:
A CEF continuou responsvel pelo sistema de gerenciamento dos ativos da EMGEA
junto aos muturios, como prestadora de servios.
Significa dizer que os saldos e os fluxos necessrios ao cmputo das estatsticas fiscais
permaneceram sob o controle da Caixa e, por conseguinte, sob o poder requisitrio do Bacen. Nesse
sentido, vale observar que tais informaes eram encaminhadas pela Caixa por intermdio de
mensagem eletrnica, conforme mostram os documentos obtidos junto ao TC 014.263/2005-4 (pea
235, p. 26-30).
Como dito, os ativos da Emgea junto ao setor privado no financeiro e os passivos junto ao
FGTS foram inseridos nas estatsticas fiscais de 2002, e passaram a compor, respectivamente, os
TC 005.335/2015-9
itens Outros crditos e Outros dbitos das empresas estatais federais, como mostram quadros
das Notas de Imprensa de Poltica Fiscal publicados pelo Bacen relativas aos meses de julho/2002 e
agosto/2002 (pea 231, p. 83-86).
Vale observar que, na ocasio, o Bacen fez retroagir a srie histrica referente aos saldos de
endividamento do setor pblico, incorporando, desde junho de 2001 ms de criao da Emgea
os dados relativos aos ativos e passivos de referida empresa, como mostra o documento juntado aos
presentes autos (pea 231, p. 89), obtido no stio do Bacen na rede mundial de computadores.
Ainda no que se refere ao cmputo, pelas estatsticas fiscais, de passivos junto ao FGTS,
importa observar o que estabelece o captulo 5 do Manual de Finanas Pblicas publicado pelo
Bacen em relao ao contedo do item Dvida bancria lquida (pea 231, p. 73), in verbis:
Corresponde ao endividamento, lquido de aplicaes, do setor pblico junto ao sistema
financeiro. Esto includas as dvidas originalmente de estados, municpios e estatais,
refinanciadas pela Unio sob o amparo da Lei n 8.727/1993. O endividamento do setor
pblico junto ao FGTS tambm includo nessa rubrica. (Grifou-se)
Desse modo, levando-se em considerao que as contrarrazes afirmaram categoricamente
que (i) a metodologia abaixo da linha utilizada de maneira uniforme h 25 anos pelo Bacen e
que (ii) o processo de compilao das estatsticas pautado pela transparncia e consolidado em
Manual divulgado pelo Bacen em seu stio na rede mundial de computadores, o qual norma de
regncia da metodologia de clculo que divulgada pela Autoridade Monetria, parece ser
plenamente compatvel com a metodologia abaixo da linha utilizada pelo Bacen o registro de
passivos, nas estatsticas fiscais, de dvidas junto ao FGTS. Mesmo porque a aplicao dos recursos
de referido Fundo deve se materializar por intermdio da Caixa Econmica Federal, seu agente
operador.
Isso posto, ressalte-se que a insero, no mbito das empresas estatais federais, de passivos da
Emgea junto ao FGTS e de haveres dessa empresa junto ao setor privado no financeiro jamais
pode ser associada, com as devidas vnias, ao fato de que, anteriormente, representavam ativos e
passivos da Caixa.
Dois so os motivos para tal concluso. O primeiro que as estatsticas fiscais apuram os
estoques de haveres e de dvidas apenas para as entidades que integram o setor pblico no
financeiro. No esto abrangidas, portanto, nas estatsticas fiscais, as dvidas e os haveres das
entidades que fazem parte do setor pblico financeiro. Parece no fazer sentido, portanto, inserir
ativos e passivos nas estatsticas fiscais apenas porque, anteriormente, integravam o patrimnio de
uma instituio financeira pblica.
O segundo motivo trazido pelas prprias contrarrazes, p. 27, in verbis:
Ressalte-se, por oportuno, que o termo "operaes sancionadas, intermediadas ou
transitadas por instituies do sistema financeiro", luz da metodologia de compilao
das estatsticas macroeconmicas do setor fiscal, est necessariamente restrito,
evidentemente, s relaes ativas/passivas efetuadas diretamente entre o setor pblico
no financeiro e as instituies financeiras e/ou casos especficos de dvidas que foram
objeto de renegociao envolvendo os segmentos do setor pblico (por exemplo, as
renegociaes de dvidas estaduais ao amparo da Lei n 9.496, de 10 de julho de 1997).
(Grifou-se)
Ora, como se sabe, os passivos e ativos da Emgea no so junto ao setor financeiro pblico ou
privado. So, respectivamente, como visto, junto ao FGTS e a pessoas fsicas e jurdicas no
financeiras. Ento, em face do exposto, uma das situaes falsa: (i) ou o registro efetuado pelo
TC 005.335/2015-9
Bacen ocorreu de maneira indevida; ou (ii) o entendimento exarado pelo Bacen em relao ao termo
operaes sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituies do sistema financeiro est
equivocado.
Frise-se, tambm, que o registro das dvidas da Emgea junto ao FGTS e dos haveres junto a
pessoas fsicas e jurdicas est em plena consonncia com o que estabelece a metodologia abaixo
da linha utilizada pelo Bacen para o cmputo das estatsticas fiscais.
Ao que parece, o entendimento correto de referida expresso aquele que vem sendo
exaustivamente apresentado por intermdio desta anlise e aquele que foi empregado por esta Corte
de Contas no mbito do TC 021.643/2014-8. Desse modo, foroso concluir que o registro dos
ativos da Emgea junto a pessoas fsicas e jurdicas e dos passivos junto ao FGTS ocorreu, isso sim,
porque a operao de transferncia dos mesmos para o patrimnio da Emgea foi efetuada com
intervenincia da Caixa e, alm disso, referida instituio financeira continuou a ter o controle da
informao referente evoluo dos saldos da dvida junto ao FGTS por ser seu agente operador
e sobre os saldos e fluxos dos contratos de financiamento imobilirio.
Do registro de dvidas junto ao BNDES/Finame
Com relao determinao contida nos autos do TC 021.643/2014-8 para que o
Departamento Econmico do Bacen efetue o registro de dvidas da Unio junto ao BNDES/Finame
no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI) preciso, antes de tudo, relembrar a
observao efetuada por intermdio dos itens 135 a 142 do Relatrio que embasou o voto do Exmo.
Sr. Ministro Relator Jos Mcio Monteiro no sentido de que, na realidade, os valores devidos pela
Unio no mbito do PSI so com o BNDES, e no com a Finame.
Referido entendimento se depreende da leitura do teor do art. 1 da Lei 12.096/2009, o qual
autoriza a Unio a conceder subvenes ao BNDES. Inexistente, portanto, qualquer autorizao
para conceder subvenes Finame. In verbis:
Art. 1 Fica a Unio autorizada a conceder subveno econmica, sob a modalidade de
equalizao de taxas de juros, nas operaes de financiamento contratadas at 31 de
dezembro de 2015:
I - ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES, destinadas:
(Grifou-se)
No entanto, no mbito do PSI, operaes de crdito podem ser concedidas pela Finame com
taxas subsidiadas. Ocorre que, nesse caso, tais operaes so realizadas com a intervenincia do
BNDES ou, nas palavras do art. 3, inciso II, da Portaria 122/2012 do Ministrio da Fazenda que
regula o pagamento das equalizaes de taxas de juros de que tratas a Lei 12.096/2009 , o crdito
oriundo dessas operaes concedido em operaes indiretas do BNDES. In verbis:
3 O valor das equalizaes de taxas de juros de que trata esta Portaria, em
conformidade com a metodologia constante em anexo, ficar limitado:
I - para operaes diretas do BNDES: ao diferencial entre o custo da fonte dos recursos,
acrescido da remunerao do BNDES, e o encargo do muturio final;
II - para operaes indiretas do BNDES: ao diferencial entre o custo da fonte de
recursos, acrescido da remunerao do BNDES e do agente financeiro, e o encargo do
muturio final; (Grifou-se)
Desse modo, em tais operaes, a Finame teria direito a obter a equalizao de taxas de juros.
Entretanto, tal direito no estaria registrado diretamente junto Unio, mas, de maneira indireta,
junto ao prprio BNDES. Entender que a Finame teria um haver diretamente registrado junto
TC 005.335/2015-9
Unio parece no ser compatvel com a autorizao concedida pelo art. 1, inciso I, da Lei
12.096/2009.
Por essa razo, a determinao contida no bojo do TC 021.643/2014 no foi no sentido de se

fazer incluir, nas estatsticas fiscais, os valores que a Finame tem a receber no mbito do PSI, mas
de se efetuar o registro dos valores devidos pela Unio, de forma direta e indireta, no mbito do
PSI:
9.1. determinar ao Departamento Econmico do Banco Central do Brasil que:
9.1.2. registre no rol de passivos da Unio na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP):
(...)
9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalizao de taxa de juros devidos pela
Unio ao BNDES no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI);
(Grifou-se)
Portanto, a determinao para o registro dos montantes devidos pela Unio no mbito do PSI
perfeitamente compatvel com a metodologia utilizada pelo Bacen para o cmputo das estatsticas
fiscais.
Entretanto, ainda que se conclua pela pertinncia da hiptese de que os valores a que a
Finame tem direito a receber no mbito do PSI lhe so devidos de forma direta pela Unio, vale
frisar que, mesmo nesse caso, as estatsticas fiscais elaboradas e publicadas pelo Bacen deveriam
efetuar o registro do respectivo montante. Isso porque, nas estatsticas fiscais, existem, no mnimo,
duas situaes em que a Finame recebe o tratamento de instituio financeira.
A primeira delas pode ser demonstrada por intermdio de documentos obtidos junto ao TC
014.263/2014-8 (pea 232, p. 8-33), bem como em resposta (pea 235, p. 20-24) ao Ofcio 34/2009
TCU/Semag-Gabinete, os quais, entre outros passivos, evidenciam obrigaes da Finame com o
Tesouro Nacional.
Em dezembro de 2008 (pea 235, p. 24), por exemplo, tais obrigaes denominadas Contrato
n 02.271.301/011 representavam a quantia de R$ 2,16 bilhes. O valor de referido contrato passou
a ser registrado como um haver da Unio, como mostram documentos obtidos no bojo do TC
014.263/2005-4 (pea 232, p. 74), no ms de fevereiro de 2004, no montante de R$ 1,631 bilho,
tendo como base as informaes trazidas pelo documento p. 13 da pea 232. Os saldos de referido
contrato eram informados pelo BNDES ao Departamento Econmico do Banco Central do Brasil
por intermdio de mensagem eletrnica encaminhada Autoridade Monetria.
Ora, cabe efetuar o seguinte questionamento: se crdito da Unio junto ao BNDES/Finame
registrado pelas estatsticas fiscais, ento por que o mesmo tratamento no dado a eventuais
passivos da Unio junto Finame? Vale frisar, por oportuno, que o saldo de referido haver era
encaminhado pelo BNDES ao Bacen por intermdio de mensagem eletrnica, com o assunto
Amostra-DEPEC.
A segunda delas pode ser demonstrada por intermdio das informaes constantes dos
prprios quadros que integram o demonstrativo da DLSP da Nota de Imprensa de Poltica Fiscal
publicada pelo Bacen e de documentos encaminhados pelo Bacen em atendimento ao Ofcio
34/2009-TCU/Semag-Gabinete. Tais documentos mostram como esto sendo registrados, nas
estatsticas fiscais, os valores relativos renegociao de dvidas ocorrida ao amparo da Lei
8.727/1993.
Referida lei estabeleceu diretrizes para a consolidao e o reescalonamento, pela Unio, de
dvidas internas das administraes direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos
TC 005.335/2015-9
Municpios. O art. 1 de referido diploma legal assim estabeleceu:

Art. 1 Sero refinanciados pela Unio, nos termos desta lei, os saldos devedores
existentes em 30 de junho de 1993, inclusive as parcelas vencidas, observado o disposto
no art. 7, de todas as operaes de crdito interno contratadas at 30 de setembro de
1991 junto a rgos e entidades controlados direta ou indiretamente pela Unio, de
responsabilidade dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, bem como de suas
autarquias, fundaes pblicas e empresas das quais detenham direta ou indiretamente o
controle acionrio, ainda que tenham sido posteriormente repactuadas. (Grifou-se)
Um desses documentos (pea 234, p. 57) mostra o saldo de referida dvida ao final de
dezembro de 2008, como segue:
Em R$
1.414.314.415,4
4
24.144.469.153,
68
1.958.728.609,3
4
11.698.321.694,
17
3.589.284.281,7
7
Governo Federal
Estados
Municpios
Estatais Estaduais
Estatais Municipais
Estatal Estadual
Financeira
Empresas Privatizadas
Estatais Federais
Total
34.532.853,78
137.588.739,53
0,00
42.977.239.747,
71
Os montantes referentes s dvidas dos estados (R$ 24.144.469.153,68), dos municpios (R$
1.958.728.609,34), das estatais estaduais (R$ 11.698.321.694,17) e das estatais municipais (R$
3.589.284.281,77) esto lanados pelas estatsticas fiscais do Bacen, em cada uma das respectivas
esferas, no item Renegociao (Lei n 8.727/1993), como mostram os Quadros 5 e 5-A - Dvida
Lquida do Setor Pblico (pea 249, p. 10-11).
Outro desses documentos (pea 234, p. 59) mostra o montante a ser recebido pela Unio,
pelas empresas estatais federais e demais entidades (entre as quais, a Finame), como segue:
Em R$
Bacen
BB
BNB
CEF-vencida
CEF-vincenda
Eletrosul
Finame
Finep
Furnas
Unio
Total
392.690.306,61
150.607.187,75
549.405.317,63
11.233.924.466,20
12.572.146.985,42
668.041.347,05
92.303.411,12
5.083.981,61
566.232.739,23
22.221.176.631,60
48.451.613.374,22
Os montantes referentes aos haveres das estatais federais (R$ 668.041.347,05 + R$
TC 005.335/2015-9
566.232.739,23 = R$ 1.234.274.086,28) esto lanados pelas estatsticas fiscais do Bacen no item
Renegociao (Lei n 8.727/1993), como mostra o Quadro 5-A - Dvida Lquida do Setor
Pblico (pea 249, p. 11).
Os montantes referentes aos haveres da Unio (R$ 22.221.176.631,60 + R$ 5.083.981,61 +

R$ 392.690.306,61 = R$ 22.618.950.919,82) e s dvidas da Unio (R$ 1.414.314.415,44 + R$
34.532.853,78 + R$ 137.588.739,52 = R$ 1.586.436.008,75) esto registrados pelas estatsticas
fiscais do Bacen no item Renegociao (Lei n 8.727/1993), como mostra o Quadro 5 - Dvida
Lquida do Setor Pblico (pea 249, p. 10). Como se pode ver em referido quadro, o valor lanado
(R$ 21.205 milhes) corresponde diferena entre o total dos haveres e o total das dvidas da Unio
(R$ 22.618.950.919,82 R$ 1.414.314.415,44 = R$ 21.204.636.504,38).
Ressalte-se que, da tabela acima, os nicos valores que no esto sendo considerados nas
estatsticas fiscais, posto que no fazem parte da abrangncia das estatsticas, so aqueles relativos
s instituies financeiras (BB, R$ 150.607.187,75; BNB, R$ 549.405.317,63; CEF-vencida, R$
11.233.924.466,20; CEF-vincenda, R$ 12.572.146.985,42) e Finame (R$ 92.303.411,12). Ou seja,
a Finame recebeu, no caso, o mesmo tratamento de uma instituio financeira.
Vale dizer, se tivesse sido considerada como uma empresa estatal federal, o montante
referente Finame (R$ 92.303.411,12) estaria sendo registrado no item Renegociao (Lei n
8.727/1993) das estatais federais.
Desse modo, com a apresentao das informaes acima, fica demonstrado que o Bacen d,
Finame, para o registro de estatsticas fiscais, o tratamento de instituio financeira. Portanto,
possvel concluir, ao contrrio do que alega o Bacen, que o registro, nas estatsticas fiscais, de
eventuais dvidas da Unio junto Finame ato perfeitamente compatvel com a metodologia
abaixo da linha adotada pela Autoridade Monetria.
Da intervenincia de instituies financeiras nos processos de renegociao de dvidas no
mbito do setor pblico
Todas as renegociaes de dvidas cujos ativos e passivos foram considerados pelas
estatsticas fiscais do Bacen contaram com a intervenincia de uma instituio financeira. No caso
das renegociaes realizadas ao amparo da Lei 8.727/1993, por exemplo, vale ressaltar o que
estabelece o art. 18 de referido diploma legal, in verbis:
Art. 18. Fica o Banco do Brasil S.A. designado agente financeiro da Unio para o fim de
celebrao, acompanhamento e controle dos contratos de refinanciamento de que trata
esta lei, fazendo jus remunerao de 0,10% ao ano, calculada sobre os saldos
devedores atualizados, a ser paga mensalmente pelo devedor. (Grifou-se)
Como se v, o Banco do Brasil foi designado como a instituio financeira que deveria
efetuar o controle e o acompanhamento dos contratos de refinanciamento.
Como se ver adiante, os montantes referentes s renegociaes de dvidas esto presentes nas
estatsticas fiscais porque tais contratos de renegociao foram intermediados por instituio do
sistema financeiro, permitindo ao Bacen, em razo de seu poder requisitrio, obter as informaes
necessrias ao cmputo das estatsticas fiscais, atendendo aos requisitos estabelecidos pela
metodologia abaixo da linha.
Desse modo, com as devidas vnias, ao contrrio do que afirma o Bacen por intermdio das
contrarrazes (pea 200, p. 27), as renegociaes de dvidas no representam uma espcie de
exceo ao carter restritivo dado pela interpretao do Bacen de que a expresso operao
TC 005.335/2015-9
intermediada, sancionada ou transitada por instituio do sistema financeiro refere-se apenas s
relaes ativas e passivas diretamente realizadas pelo setor pblico no financeiro junto ao setor
privado financeiro.
Outro exemplo de renegociao que pode ser apresentado e que integra as estatsticas fiscais
aquela que foi efetuada ao amparo da Lei 9.496/1997. Referida norma estabeleceu critrios para
a consolidao, a assuno e o refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica mobiliria de
responsabilidade dos estados e do Distrito Federal. Seu art. 9 prev a intervenincia de instituio
financeira na celebrao, no acompanhamento e no controle dos contratos de refinanciamento. In
verbis:
Art. 9 A Unio poder contratar com instituio financeira pblica federal os servios
de agente financeiro para celebrao, acompanhamento e controle dos contratos de
refinanciamento de que trata esta Lei, cuja remunerao ser, nos termos dos contratos
de refinanciamento, custeada pelas unidades da Federao. (Grifou-se)
Vale observar o que estabelecem outras legislaes que autorizaram a celebrao de
renegociaes de dvidas, internas ou externas, de entes da federao. Todas elas, sem exceo,
preveem a intervenincia de instituio financeira para a celebrao e acompanhamento dos
respectivos contratos de renegociao como o caso do contrato (pea 231, p. 47-54) de
renegociao celebrado entre o estado de Santa Catarina e a Unio, com a intervenincia do Banco
do Brasil. justamente o fato, repita-se, de uma instituio financeira servir como interveniente em
tais contratos que faz com que o Bacen registre os saldos de tais renegociaes nas estatsticas
fiscais.
Nesse sentido, a Lei 7.976/1989, que dispe sobre o refinanciamento pela Unio da dvida
externa de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, inclusive suas
entidades da Administrao Indireta, estabelece que:
Art. 1 O Poder Executivo refinanciar, no prazo de 20 (vinte) anos, em prestaes
semestrais, as dvidas de entidades da Administrao Direta e Indireta, estadual e
municipal, derivadas de emprstimos que lhes tenham sido concedidos pela Unio, com
a finalidade de honrar compromissos financeiros decorrentes de operaes de crdito
externo, garantidas pelo Tesouro Nacional.
Art. 3 Os contratos de financiamento e refinanciamento de que trata esta Lei sero
firmados pelo Banco do Brasil S.A., na qualidade de agente do Tesouro Nacional, e
contero, necessariamente, clusulas estipulando:
(...)
Art. 6 Sero refinanciadas, nos prazos desta Lei, as operaes de crditos internas
realizadas com base no disposto nos Votos n 340, de 30 de julho de 1987, e n 548, de
14 de dezembro de 1987, do Conselho Monetrio Nacional. (Grifou-se)
A Resoluo 69/1996 do Senado Federal, por sua vez, ao autorizar a Unio a realizar
operaes de recompra e de reestruturao dos ttulos da dvida externa brasileira, dispe que:
Art. 1 a Unio autorizada a realizar operaes de recompra e de reestruturao dos
ttulos da dvida externa brasileira, contemplando a aquisio dos ttulos, com desgio,
no mercado secundrio, a emisso de novos ttulos para substituir os antigos ou outras
modalidades de operaes.
(...)
Art. 3 a Unio autorizada a contratar instituies financeiras, nacionais e estrangeiras
para atuarem junto ao mercado financeiro internacional nos trabalhos de preparao e
TC 005.335/2015-9
implementao das operaes de que trata esta Resoluo.
Art. 4 O Banco Central do Brasil, na qualidade de agente do Tesouro Nacional, ser o
responsvel pela conduo das operaes de que trata esta Resoluo. (Grifou-se)
Por fim, a Resoluo 98/1992 do Senado Federal, que autoriza a Unio a celebrar operaes
de crdito externo, visando ao reescalonamento e refinanciamento da dvida externa de mdio e
longo prazo junto a bancos comerciais, a conceder garantias, a assumir dvidas externas de
entidades federais extintas e dissolvidas, estabelece que:
Art. 10 a Unio autorizada a contratar instituies financeiras de porte internacional e
de comprovada capacidade para desempenhar funo necessria preparao,
formalizao e implementao do acordo a que se refere esta resoluo. (Grifou-se)
Como visto, o registro, pelas estatsticas fiscais, das operaes entre o setor pblico no
financeiro e o setor financeiro apenas uma "regra geral". No se trata, pois, de critrio
fundamental ou condio necessria para que um passivo ou um ativo seja registrado pelas
estatsticas fiscais.
Na realidade, o que a metodologia "abaixo da linha" procura garantir que as informaes
tratadas pelas estatsticas fiscais provenham de fontes de dados que atendam aos requisitos exigidos,
tais como tempestividade, regularidade e fidedignidade. Nesse sentido, foroso concluir que, em
razo da superviso que exerce sobre as instituies financeiras, o Bacen as considere como fontes
de dados confiveis.
No entanto, existem diversas informaes registradas pelas estatsticas fiscais cuja fonte de
dados no tem relao com instituies financeiras, como o caso do TN, do INSS e das estatais
no financeiras.
Alm disso, ainda que admitida a hiptese - no verdadeira, frise-se - de que as estatsticas
somente trabalham com relaes entre o setor pblico no financeiro e o setor financeiro, h que se
ressaltar que as dvidas que foram objeto das determinaes contidas no Acrdo 825/2015-TCUPlenrio advm de operaes junto a instituies financeiras ou gerenciadas/operadas por
instituies financeiras, o que garantiria, inequivocamente, o atendimento de referido critrio.
Desse modo, a informao de que as estatsticas fiscais mensuram a variao do
endividamento lquido do conjunto do setor pblico no financeiro com o setor financeiro, embora
seja correta, incompleta. Diversos trabalhos realizados pelas estatsticas fiscais, bem como a
presente instruo, demonstraram que a DLSP contempla ativos e passivos do setor pblico no
financeiro junto ao setor privado no financeiro, tais como: FGTS, pessoas fsicas e pessoas
jurdicas no financeiras.
q) o termo operaes sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituies do sistema
financeiro estaria restrito s relaes ativas/passivas efetuadas diretamente entre o setor pblico
no financeiro e as instituies financeiras, com exceo de casos especficos de renegociao de
dvidas entre entes federados;
Demonstrou-se que a interpretao demasiado restritiva dada pelo Bacen no compatvel
com os conceitos de dvida trazidos pelo Manual de Estatsticas Fiscais e com os registros efetuados
pelo Bacen nas estatsticas de DLSP.
TC 005.335/2015-9
r) a expresso acima transcrita no seria aplicvel, de forma alguma, a operaes entre o setor
pblico no financeiro e o setor privado no financeiro, com exceo dos ttulos pblicos emitidos
pela Unio;
Demonstrou-se que as estatsticas fiscais registram operaes do setor pblico no financeiro
junto ao setor privado no financeiro que foram intermediadas, sancionadas ou transitadas por
instituio do sistema financeiro. o caso, por exemplo: dos ativos dos fundos constitucionais
(FCO, FNE e FNO) junto a pessoas jurdicas no financeiras; dos ativos do FIES junto a pessoas
fsicas: dos passivos da Emgea junto ao FGTS; e dos ativos da Emgea junto a pessoas fsicas e
pessoas jurdicas.
s) que referida expresso no est contida no Manual de Estatsticas Fiscais;
A expresso no est contida no Manual de Estatsticas Fiscais. expresso que foi
construda pelo Bacen por intermdio de diversos expedientes trocados junto a esta Corte de
Contas, como bem evidenciou a presente instruo.
t) sugere que o TCU teria dito que as estatsticas devem incluir quaisquer operaes sancionadas,
intermediadas ou transitadas por instituies do sistema financeiro;
O fato de uma operao ter sido sancionada, intermediada ou transitada por instituio do
sistema financeiro garante, em regra, ao Bacen o poder requisitrio de referida informao, para
fins de compilao das estatsticas fiscais. Por certo, preciso garantir que as informaes
referentes s respectivas operaes estejam disponveis ao Bacen com tempestividade, regularidade
e demais requisitos exigidos.
Todos os passivos que foram objeto de determinaes no mbito do Acrdo 825/2015-TCUPlenrio referem-se a operaes que ou foram realizadas diretamente com instituies do sistema
financeiro ou foram intermediadas, sancionadas ou intermediadas por instituies financeiras, o que
d ao Bacen, ampla garantia de que os requisitos das fontes de dados estejam presentes.
Nesse sentido, vale lembrar que, desde 2001, no mnimo, o Bacen registra, nas estatsticas
fiscais, dvidas junto ao FGTS, uma vez que os dados relativos evoluo dos respectivos estoques
dessa dvida esto sob o controle e acompanhamento da Caixa Econmica Federal, agente
operadora do FGTS.
Das fontes de dados e dos procedimentos operacionais
O Bacen afirma categoricamente que as fontes de dados das estatsticas fiscais devem garantir
sua periodicidade, tempestividade, integridade, regularidade, fidedignidade, abrangncia e
qualidade. O Bacen tambm afirma com veemncia que utiliza apenas trs conjuntos de fontes de
dados: a contabilidade do sistema financeiro; os sistemas de liquidao e custdia de ttulos; e os
registros do balano de pagamentos do pas.
Ademais, afirma tambm que as informaes para o cmputo das estatsticas fiscais so todas
elas extradas de fontes de dados materializadas em sistemas regulados, construdos, definidos ou
geridos pelo Bacen, e que a utilizao de fontes de dados adicionais quelas j utilizadas pelo Bacen
tenderia a comprometer a finalidade da estatstica macroeconmica do setor fiscal.
De outro lado, a Autoridade Monetria informa que os procedimentos operacionais para a
compilao das estatsticas macroeconmicas do setor fiscal preveem: garantia de acesso aos dados
brutos; extrao dos dados a partir de sistemas corporativos geridos pelo Bacen; coleta
TC 005.335/2015-9
automatizada; e validao das estatsticas produzidas.

Com as devidas vnias, a presente anlise j deixou demonstrado que existem diversas outras
informaes que so registradas pelas estatsticas fiscais alm daquelas que foram listadas
categoricamente pelo Bacen nas contrarrazes.
Vrios so os documentos que o Bacen obtm junto a entidades que esto fora das fontes de
dados citadas pela autarquia. o caso, por exemplo, dos documentos trazidos do TC
014.263/2005-4 (pea 232, p. 55-72) que registram as dvidas em atraso com empreiteiras e
fornecedores, encaminhados ao Bacen pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Tambm o caso, entre outros, dos saldos (pea 234, p. 51-65 e pea 235, p. 2-18) das dvidas
renegociadas ao amparo da Lei 8.727/1993 e dos emprstimos (pea 236, p. 8) no mbito do Fundef
(Lei 9.846/1989), cujos documentos, embora contemplem o timbre do Banco do Brasil, so
fornecidos pela STN. Cite-se tambm as informaes sobre o patrimnio lquido dos Fundos
Constitucionais (FCO, FNE e FNO), cujos montantes (pea 236, p. 18-20) so encaminhados ao
Bacen pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda.
Cumpre destacar, tambm, que diversas informaes so obtidas pelo Bacen por intermdio
do envio de mensagens de correio eletrnico, como o caso dos saldos (pea 235, p. 22-24) da
dvida do BNDES/Finame junto ao Tesouro Nacional e o dos saldos e fluxos referentes s dvidas
renegociadas (pea 234, p. 55-65 e pea 235, p. 2-18).
Ressalte-se que as informaes necessrias ao registro das dvidas da Unio junto ao FGTS,
ao BB, ao BNDES/Finame podem ser fornecidas por fontes (STN, Caixa, BB, BNDES) que
garantem o atendimento dos requisitos de tempestividade, regularidade, fidedignidade, acurcia,
integridade, abrangncia e qualidade.
No h, portanto, qualquer risco para a integridade ou para as finalidades das estatsticas
fiscais, uma vez que no existe, por parte do TCU, qualquer determinao no sentido de se utilizar
fontes de dados adicionais. Todas as fontes de dados necessrias ao registro das dvidas junto ao
FGTS, ao BB e ao BNDES/Finame j so, repita-se, plenamente utilizadas pelo Bacen para o
cmputo das estatsticas de poltica fiscal.
Ainda em relao ao tema, apresenta-se lista no exaustiva de informaes que so
encaminhadas ao Bacen por entidades que no se enquadram no conceito de instituio financeira,
informando-se a localizao dos respectivos documentos.
Informaes encaminhadas ao Bacen por Entidades que no se enquadram no conceito de
Instituio Financeira
Item
Aplicaes
de
Fundos Diversos
Junto ao Setor
Privado
Idem
Idem
Idem
Idem
Outros
crditos
bancrios
Dvida
securitizada
Descrio
Fonte da
Informao
Valor
(R$ milhes)
Adiantamento
Cmbio
Liquidao Futura
STN
R$ 4.453
236, p. 36
Royalties ES
Royalties PR
Royalties RJ
Royalties MS
Equalizao
Dvida Agrcola
STN
STN
STN
STN
Ministrio da
Fazenda
R$ 292
R$ 2.922
R$ 7.066
R$ 10
236, p. 10
R$ 1.328
236, p. 14
Ttulos emitidos
STN
R$ 19.832
234, p. 45-49
Pea
Vale observar o teor de item trazido pelas contrarrazes, quando lista os critrios que devem
TC 005.335/2015-9
ser apresentados pelas fontes de dados, in verbis:

Todas essas fontes sujeitam-se aos critrios necessrios e aos padres das estatsticas
macroeconmicas do setor fiscal, publicadas pelo BCB, a saber: (i) esto disponveis
com periodicidade mensal; (ii) possuem tempestividade de at 20 (vinte) dias em
relao ao perodo de referncia; (iii) tm detalhamento suficiente para atender ao
padro estatstico internacional e s publicaes nacionais; (iv) tm cobertura
abrangente e integral, conforme definio metodolgica, para os ativos e passivos
financeiros do setor pblico, seja a dvida mobiliria ou externa, sejam, principalmente,
ativos e passivos junto a instituies financeiras; e (v) so confiveis em termos de
qualidade da informao e esto sujeitos superviso e ao monitoramento do BCB, que
pode determinar sua alterao. (Grifou-se)
Por evidente, considerado apenas o subconjunto de fontes de dados apresentado pelo Bacen sistema financeiro, sistemas de liquidao e custdia e balano de pagamentos - claro que todas
elas atendem aos requisitos listados acima pelo Bacen, principalmente em relao ao ltimo, qual
seja: esto sujeitos superviso e ao monitoramento do BCB, que pode determinar sua alterao.
Ocorre que "estar sujeito ao monitoramento do BCB" no um requisito da metodologia para
que uma fonte de dados seja utilizada pelas estatsticas fiscais, tampouco est positivado pelo
Manual de Estatsticas Fiscais. No toa, como pode ser observado no trecho transcrito acima,
referido "requisito" nem est sendo "numerado" pelo Bacen na relao apresentada.
Lembre-se que, como evidenciado por diversos documentos e atestado pelo prprio Bacen,
diversas so as fontes de dados que so consideradas pelas estatsticas fiscais e que no esto sob a
superviso do Bacen, todas elas perfeitamente compatveis com os requisitos enumerados.
Ainda nessa esteira, se a correta a informao prestada pelas contrarrazes de que um dos
requisitos das fontes de dados que estejam sujeitas superviso e ao monitoramento do Bacen e
de que, desse modo, a Autoridade Monetria poderia "determinar sua alterao", ento porque
motivo o Bacen, sabedor da natureza das operaes realizadas entre a Unio e os bancos federais
(BNDES e BB) no mbito das equalizaes de taxas de juros do PSI e do Safra Agrcola, em vez de
amparar-se em registros poucos transparentes de referidas instituies financeiras e, assim, negar-se
a efetuar o registro das respectivas dvidas da Unio nas estatsticas fiscais, no determina, de
imediato, o registro adequado dos montantes devidos em contas patrimoniais que espelhem a
verdadeira essncia das operaes?
As contrarrazes tambm afirmam que as informaes necessrias compilao das
estatsticas fiscais so "extradas de fontes de dados materializadas em sistemas regulados,
construdos, definidos ou geridos pelo BCB. Ou seja, o prprio BCB quem busca assegurar a
confiabilidade dos dados".
Tal afirmao somente pode ser considerada verdadeira para o subconjunto de fontes de dados
apresentado pelo Bacen. Para os demais elementos do conjunto das fontes de dados (Tesouro
Nacional, INSS, MPOG, Emgea) referida afirmao falsa.
Existe outra informao apresentada pelas contrarrazes que no espelha a realidade, in
verbis:
Considerando seu objetivo de avaliar os impactos fiscais sobre a demanda agregada e
subsidiar decises de poltica monetria, a periodicidade mensal e a tempestividade
mnima so fundamentais. O alcance dessa periodicidade e tempestividade s possvel
com a utilizao de fontes de dados sob o controle deste BCB, como demonstrado no
item anterior. (Grifou-se)
TC 005.335/2015-9
Levando-se em considerao os dados que foram exaustivamente apresentados por esta
instruo, a afirmao exarada pelo Bacen por intermdio do item transcrito acima improcedente.
No preciso que o BCB tenha controle sobre as fontes de dados para que as mesmas possam
fornecer as informaes para a compilao das estatsticas fiscais.
Nesse sentido, se esse for o critrio fundamental para a escolha das fontes de dados, ento
dever desta Corte de Contas, para fiel cumprimento das estatsticas fiscais, determinar a imediata
excluso, dessas estatsticas, de todo e qualquer estoque de ativo e/ou de passivo cuja fonte de
dados no esteja sob o controle do Bacen.
Como visto, no h qualquer determinao exarada pelo TCU para que sejam empregadas
fontes de dados estranhas s j utilizadas pelas estatsticas fiscais. Os dados referentes s dvidas da
Unio junto ao FGTS so controlados tanto pelo Tesouro Nacional (TN) quanto pela Caixa
Econmica Federal; as dvidas da Unio junto ao Banco do Brasil (BB) no mbito da equalizao
da safra agrcola so controladas tanto pelo BB quanto pelo TN; e os passivos junto a
BNDES/Finame so controladas pelo TN e pelo BNDES.
u) as fontes de dados devem garantir sua periodicidade, tempestividade, integridade, regularidade,
fidedignidade, abrangncia e qualidade;
Todas os passivos que foram objeto das determinaes exaradas pelo TCU esto relacionados
a fontes de dados que atendem a todos os requisitos listados.
v) o Bacen utiliza como fonte de dados basicamente as instituies supervisionadas, sujeitas ao seu
poder requisitrio;
correta a informao de que o Bacen utiliza as instituies financeiras como fonte de dados.
No entanto, diversos trabalhos j realizados pelo TCU e a presente instruo demonstraram de
maneira cabal que as instituies financeiras no so as nicas fontes de dados utilizadas pelo
Bacen para a compilao das estatsticas fiscais, tais como; Tesouro Nacional (TN), INSS,
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e empresas estatais.
Vale dizer, uma fonte de dados no precisa estar sob o controle ou sob a superviso do Bacen
para que atenda a todos os requisitos exigidos pela metodologia.
w) seriam trs conjuntos de fontes de dados: contabilidade do sistema financeiro; sistemas de
liquidao e custdia de ttulos; e registros do balano de pagamentos do pas;
Existem outros elementos que compem o conjunto de fontes de dados utilizadas pelo Bacen
para o clculo das estatsticas fiscais.
TC 005.335/2015-9
x) tais fontes sujeitam-se aos critrios necessrios e aos padres das estatsticas, a saber: (i)
disponveis com periodicidade mensal; (ii) tempestividade de at 20 (vinte) dias em relao ao
perodo de referncia; (iii) detalhamento suficiente para atender ao padro estatstico
internacional e s publicaes nacionais; (iv) cobertura abrangente e integral, conforme definio
metodolgica, para os ativos e passivos financeiros do setor pblico, seja a dvida mobiliria ou
externa, sejam, principalmente, ativos e passivos junto a instituies financeiras; (v) confiveis em
termos de qualidade da informao e (vi) sujeitos superviso e ao monitoramento do BCB, que
pode determinar sua alterao.
Repita-se, todos os passivos que foram objeto de determinaes no mbito do Acrdo
825/2015-TCU-Plenrio so compatveis com os requisitos listados.
Vale dizer, estar sujeito superviso e monitoramento do Bacen no requisito necessrio
para que uma fonte de dados seja considerada pelas estatsticas fiscais.
y) as informaes para cmputo das estatsticas fiscais so todas extradas de fontes de dados
materializadas em sistemas regulados, construdos, definidos ou geridos pelo Bacen;
Apenas uma parte das informaes utilizadas pelo Bacen atendem ao requisito citado acima.
Vale dizer, como mostram os documentos juntados aos presentes autos, so diversas as informaes
que ainda so encaminhadas por mensagem eletrnica ao Bacen, em planilhas elaboradas
manualmente.
Do regime de caixa e da medio do resultado pela tica do financiamento
De acordo com informaes do Banco Central do Brasil (TC 021.643/2014-8, pea 92, p. 19),
os indicadores fiscais apurados pelo Banco Central tm como foco a evoluo dos ativos e passivos
financeiros do setor pblico. Essa metodologia, que apura o resultado fiscal a partir da evoluo
patrimonial do governo, conhecida como "abaixo da linha", em oposio metodologia "acima da
linha", que se concentra na evoluo das receitas e despesas.
Fazendo-se um paralelo com a apurao de resultados (lucro ou prejuzo) que ocorre no
mundo empresarial, onde o interesse controlar a variao do patrimnio de uma determinada
empresa, a apurao "abaixo da linha" significaria verificar qual foi a evoluo do patrimnio
lquido (PL) da respectiva entidade. Por certo, referida variao pode ser calculada de forma global
(PL atual menos o PL anterior) ou de maneira detalhada, apurando-se a variao do saldo de cada
ativo e passivo que integram o patrimnio. De outro lado, a "acima da linha" representaria listar
todas as operaes (fluxos) que condicionaram a variao do patrimnio lquido no respectivo
perodo, ou seja, seriam identificadas todas as operaes que aumentaram (receitas) o PL e todas as
que diminuram (despesas) o PL, e calcular a diferena entre os respectivos montantes.
No caso da apurao de resultados fiscais o que interessa no saber se o governo est mais
rico ou mais pobre; o que interessa saber se consegue controlar a variao de sua dvida. por
isso que, nesse ambiente de controle, no se trabalha com a variao do PL, mas com a variao de
determinado conceito de dvida, como DLSP, DC e DCL.
A apurao "acima da linha", no caso, seria efetuar a diferena entre todas as operaes que
reduziram (receitas) o estoque da dvida e as que produziram aumento (despesas) da dvida. O
clculo "abaixo da linha", portanto, seria verificar a variao do estoque de endividamento ocorrida
no perodo respectivo.
Desse modo, no caso do controle de dvida que se aplica na Unio, apurar "abaixo da linha"
TC 005.335/2015-9
verificar a variao do saldo da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP), que o conceito de dvida
que as LDOs da Unio e as Mensagens Presidenciais tm determinado como sendo o estoque a ser
controlado. Dficits representam que houve aumento da DLSP e supervits representam reduo do
saldo da DLSP.
A apurao do resultado fiscal "abaixo da linha" tambm pode ser feita de maneira global variao do saldo total da DLSP - ou de maneira individual - para cada haver ou passivo que
integram a DLSP. Por certo, a omisso de qualquer passivo ou de qualquer haver ter influncia
direta no saldo da dvida, na variao do saldo da DLSP e, evidentemente, no montante do resultado
fiscal apurado para o perodo.
Mas em que momento o Bacen deve registrar, na DLSP, o saldo de determinado haver ou
passivo? A resposta a essa pergunta dada pelo "regime contbil" utilizado para a apurao das
estatsticas. Se o regime no de competncia, ento a simples ocorrncia do fato gerador de uma
receita ou despesa no suficiente para se registrar uma dvida ou um haver.
Se o regime de "caixa puro", ento a apurao do resultado deve levar em considerao
nica e exclusivamente as entradas e sadas de recursos do caixa da respectiva entidade. Nesse caso
especfico, no h se falar em registrar qualquer outro estoque de haver ou de passivo, ou seja,
acompanha-se apenas a conta "caixa".
Porm, se o regime o de "caixa" - no puro - e ainda se deve levar em conta a "tica do
financiamento", ento o registro dos estoques de haveres e de passivos feito no momento em que a
entidade obtm o financiamento, ou seja, no momento em que o seu dbito honrado.
Seguem as informaes contidas nas contrarrazes em relao ao regime contbil.
O Manual de Estatsticas Fiscais (pea 231, p. 9) se manifesta da seguinte maneira em relao
ao regime contbil utilizado na apurao dos resultados fiscais. In verbis:
As NFSP apuram o resultado pelo regime de caixa, exceo dos resultados de juros,
que so apurados pelo regime de competncia. Isso significa que as despesas pblicas
(exceto os juros) so consideradas como dficit no momento em que so pagas, e no
quando so geradas. O mesmo vale para as receitas, que so computadas no momento
em que entram no caixa do governo, e no no momento em que ocorre o fato gerador.
(Grifou-se)
A uma, certo est que os juros nominais so apurados pelo regime de competncia, ou seja, o
resultado com juros nominais representa o montante de juros que foi apropriado aos estoques do
endividamento lquido em determinado perodo de tempo. A duas, certo tambm est que o
resultado primrio se apura pelo regime de caixa.
Em relao s despesas (apenas as primrias, por certo), informa o Manual que as mesmas
so consideradas como dficit no momento em que so pagas, e no quando so geradas. O que
quis dizer o Manual ao fazer referida afirmao?
Com certeza, um dos objetivos foi deixar explicitado que a ocorrncia do fato gerador de uma
despesa no condio suficiente para que se efetue, nas estatsticas fiscais, o registro de uma
despesa. E como as estatsticas fiscais apuradas pelo mtodo abaixo da linha apuram o resultado
fiscal a partir da variao do endividamento lquido do setor pblico, ento possvel afirmar que a
ocorrncia do fato gerador de uma despesa no provoca qualquer variao nos saldos de obrigaes
e de haveres que compem a DLSP.
O outro propsito foi mostrar que a despesa deve ser reconhecida no momento em que paga,
ou seja, no momento em que se honra o compromisso surgido com a ocorrncia do respectivo fato
TC 005.335/2015-9
gerador da despesa.
Ocorre que, para as estatsticas fiscais, tanto faz se o ato de pagar a despesa ou honrar o
compromisso foi praticado pelo prprio ente federado ou foi praticado por terceiro (uma
instituio financeira, por exemplo). Ou seja, se houve o financiamento, tenha sido ele com a
utilizao de recursos prprios ou de terceiros, ento efetua-se o registro da despesa.
Desse modo, considerando que o endividamento lquido o balanceamento de haveres e
deveres, ento, do ponto de vista da apurao do resultado fiscal pelo mtodo abaixo da linha, a
deciso por utilizar recursos prprios para o pagamento de uma despesa provoca reduo no saldo
dos haveres e, por consequncia, aumento no saldo da dvida lquida como um todo. Respectivo
aumento da dvida lquida , ento, considerado uma despesa.
No entanto, se a escolha foi efetuar o pagamento da despesa com a utilizao de recursos de
terceiros, ento haver um aumento no saldo das obrigaes e, por conseguinte, um aumento de
mesma monta no saldo da dvida lquida do setor pblico, registrando-se, de acordo com o que reza
a metodologia abaixo da linha, a despesa primria. isso que representa mensurar o resultado
fiscal pela tica do financiamento.
Assim, no caso em que a despesa paga com recursos depositados em disponibilidade, o
financiamento est sendo concedido pelo ente federado a si prprio. Ou seja, o ente federado est
utilizando recursos advindos de perodos anteriores para honrar seus compromissos. Nessa hiptese,
a tica do financiamento diria que o aumento do endividamento lquido fato que representa a
ocorrncia da despesa pelo abaixo da linha est sendo proporcionado pela reduo no saldo de
haveres. Seria o caso, por exemplo, das despesas honradas com recursos prprios da Unio no
mbito do Programa Bolsa Famlia, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial.
De outro lado, quando a despesa paga com recursos no prprios, ento o financiamento
est sendo concedido por terceiros. Nesse caso, a tica do financiamento diria que o aumento do
endividamento est sendo proporcionado pelo aumento no saldo de uma dvida junto a terceiros.
Seria o caso da utilizao de recursos prprios da Caixa para o pagamento das despesas de
responsabilidade da Unio no mbito do Programa Bolsa Famlia, do Seguro Desemprego e do
Abono Salarial. No por acaso, o Bacen passou a registrar, como dvida no mbito das estatsticas
fiscais, os saldos negativos das contas de suprimento de cada um dos citados programas. Vale
transcrever como se manifestou o Bacen (TC 021.643/2014-8, pea 92. p. 20) em relao incluso
de referidos passivos nas estatsticas fiscais:
8. Entre os servios prestados ao governo pelas instituies financeiras, destaca-se o
pagamento de despesas primrias mediante transferncia de recursos pblicos.
Tradicionalmente, o montante dessas transferncias cobre as despesas a serem pagas,
podendo ocorrer eventuais diferenas oriundas do floating entre a transferncia dos
recursos e o pagamento, que no caso de ser negativo (transferncias menores que os
pagamentos) coberto momentaneamente pela instituio financeira. Ressalte-se que,
regra geral, o impacto do pagamento de despesas, mediante transferncias de recursos
para as instituies financeiras, captado nas estatsticas fiscais por meio da reduo de
disponibilidades do governo (exemplo, Conta nica do Governo Federal)
9. Por outro lado, o crescimento da diferena negativa entre os recursos repassados pelo
governo e o pagamento de despesas pelas instituies financeiras reala a significncia
econmica do passivo para o setor pblico junto ao sistema financeiro, devendo,
portanto, ser captada na apurao do endividamento lquido, com impacto no resultado
fiscal do perodo, na forma da metodologia utilizada. Destaque-se, inclusive, que outras
operaes de natureza similar j recebem esse tratamento na metodologia de apurao
TC 005.335/2015-9
fiscal, a exemplos de adiantamentos para pagamentos do INSS.
Vale ressaltar, por oportuno, que a mesma lgica apresentada acima deve ser aplicada para o
registro das dvidas da Unio junto ao FGTS no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) e decorrentes da Lei Complementar 110/2001.
O prprio Bacen apresenta (TC 021.643/2014-8, pea 92, p. 21) a base conceitual para a
adoo de referidos procedimentos, in verbis:
11. A metodologia adotada alinha-se com o padro internacional sobre o assunto. O
FMI, em seu Government Finance Statistics Manual 2001 (GFSM), estabelece que most
contracts, also referred to as instruments or financial instruments, that underlie a
financial claim are created when one unit agrees to repay the funds in the future. In
many cases, financial claims are explicitly identified by formal documents expressing
the debtor-creditor relationship. In some cases, however, a financial claim is created by
an implicit provision of funds by the creditor to the debtor.
A traduo livre de referido excerto a seguinte:
11. (...) a maioria dos contratos, tambm referidos como instrumentos ou instrumentos
financeiros, que so a base de uma reivindicao financeira so criadas quando uma
unidade concorda em reembolsar os fundos no futuro. Em muitos casos, crditos
financeiros so explicitamente identificados por documentos formais que expressam a
relao credor-devedor. Em alguns casos, no entanto, um direito financeiro criado por
uma disposio implcita de recursos pelo credor ao devedor.
Aplica-se a mesma lgica apresentada acima nos casos em que um dispndio financiado
pelo prprio beneficirio da despesa, ou seja, o prprio beneficirio quem financia o compromisso
de entrega de recursos financeiros o caso, por exemplo, das dvidas no honradas na respectiva
data de vencimento, situao semelhante quelas das dvidas em atraso das empresas estatais
federais junto aos empreiteiros de obras e fornecedores e das dvidas da Unio com equalizao de
taxas de juros junto ao BB e ao BNDES. Vale dizer, tpico especfico desta anlise das
contrarrazes evidenciar, em detalhes, que referido atraso representa uma espcie de
financiamento/operao de crdito concedido pelas citadas instituies financeiras Unio.
Desse modo, ante o exposto acima, no h dvida de que a expresso no momento em que
so pagas" empregada pelo Manual de Estatsticas Fiscais significa que a despesa primria deve ser
registrada no momento em que ocorre o financiamento, e no apenas quando os recursos saem da
Conta nica.
A mesma lgica pode ser utilizada para as receitas. Informa o Manual que as receitas devem
ser registradas no momento em que entram no caixa do governo, e no no momento em que ocorre
o fato gerador. Significa dizer que a ocorrncia do fato gerador de uma receita no condio
suficiente para que se efetue o registro, nas estatsticas fiscais, de um haver para o setor pblico.
No toa, as estatsticas fiscais no registram ativos do tipo tributos a arrecadar, impostos a
arrecadar ou aluguis a receber.
E, muito embora tenha sido utilizada a expresso entram no caixa do governo, as
estatsticas fiscais no aguardam a entrada dos recursos na Conta nica para o registro de uma
receita primria. Para tanto, basta que os recursos j tenham sido arrecadados pelas instituies
financeiras e registrados em contas que representem arrecadaes a recolher. E por esse motivo
que as estatsticas fiscais registram, para todas as esferas de governo, o haver identificado como
Arrecadao a recolher.
TC 005.335/2015-9

Esclareceu-se que medir pela tica do financiamento registrar a variao da DLSP e, por
conseguinte, mensurar o resultado fiscal, no momento em que o financiamento obtido ou
concedido pelo ente estatal.
Desse modo, as estatsticas fiscais apuradas pelo Bacen deveriam ter registrados os passivos
da Unio: (i) junto ao FGTS, no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) no
momento em que o FGTS efetuou o pagamento das subvenes em seu nome; (ii) junto ao FGTS,
no mbito da Lei Complementar 110/2001, quando os recursos foram transferidos do FGTS (Caixa)
para a Conta nica do TN; (iii) junto ao BNDES/Finame, no momento em que os montantes
referentes equalizao de taxas de juros deixaram de ser pagos na data devida referida entidade;
(iv) junto ao BB, quando, do mesmo modo, os montantes relativos equalizao de taxa de juros no
mbito da equalizao da safra agrcola deixaram de ser pagos na data devida.
z) a apurao do resultado primrio ocorre por intermdio do regime de caixa;
Ocorre que no se trata do regime de caixa "puro", no qual apenas as entradas e sadas de
recursos do caixa que so computados. O regime de caixa utilizado pelas estatsticas fiscais
determina que as operaes so registradas quando o montante pago (financiado).
aa) de acordo com o regime de caixa, as transaes seriam registradas apenas quando o recurso
efetivamente recebido ou pago;
A afirmao est correta. Ocorre que referido pagamento pode ter sido feito: (i) pelo prprio
ente estatal (Unio, Estado, estatal estadual); (ii) por terceiro (banco efetuou o pagamento em nome
do ente estatal); ou (iii) pelo prprio beneficirio da despesa (postergando o recebimento do valor
que lhe era devido).
Das estatsticas fiscais e das equalizaes de taxas de juros devidas ao BB e ao BNDES
O Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio determinou ao Bacen a incluso no rol de passivos da
Unio na DLSP:
(i) dos valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil relativos ao item Tesouro Nacional equalizao de taxas
safra agrcola, no valor de R$ 7,9 bilhes (em junho/2014); e
(ii) dos valores referentes ao montante da equalizao de taxa de juros devido pela Unio ao BNDES no mbito do
Programa de Sustentao do Investimento, no valor de R$ 19,6 bilhes (em junho/2014).
Em relao dvida junto ao Banco do Brasil, no havia qualquer valor registrado pelas
estatsticas fiscais. No caso do BNDES, as estatsticas fiscais j registravam o valor de R$ 7,9
bilhes.
O Bacen alega que no registra o passivo da Unio junto ao BB porque os mesmos ainda no
representariam valores devidos e que, por estarem registrados pelo regime de competncia, no
atenderiam ao critrio caixa da metodologia abaixo da linha.
No caso do BNDES, o Bacen alega que no registra montantes devidos Finame, posto que
esta no representaria uma instituio financeira.
Existem alguns pontos importantes a considerar em relao no s aos passivos da Unio
junto ao BB, mas tambm em relao aos passivos da Unio junto ao BNDES/Finame que no
foram ainda registrados nas estatsticas.
O primeiro deles em relao aos passivos junto ao BNDES /Finame. A determinao contida
TC 005.335/2015-9
no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio para que se efetue o registro da dvida da Unio junto ao
BNDES, e no a dvida da Unio junto Finame, mesmo porque essa no existe.
Tal dvida, poca da auditoria, era de R$ 19,6 bilhes. Dos quais, apenas R$ 7,9 bilhes
estavam registrados nas estatsticas fiscais. Referido valor foi reconhecido pela prpria Secretaria
do Tesouro Nacional.
Ressalta-se que a dvida da Unio no junto Finame, mas junto ao BNDES. A dvida junto
Finame ocorre de maneira indireta (como bem lembrado no relatrio que embasou referido
acrdo), por intermdio do BNDES, que a utiliza como uma espcie de brao operacional.
Vale observar que a prpria Lei 12.096/2009 autoriza a concesso de subveno (equalizao
de juros) ao BNDES e Finep, apenas. No h autorizao para a Finame. Portanto, se caso houver
dvida direta da Unio junto Finame no mbito do PSI, referida dvida ser ilegal e no
autorizada em lei.
Os valores que foram objeto da determinao foram reconhecidos pelo Tesouro Nacional
como devidos. Isso j seria suficiente para o Bacen reconhecer a dvida em seu saldo completo nas
estatsticas fiscais ( o prprio devedor que reconhece).
O Bacen no faz (e nunca fez) avaliaes de liquidez e certeza das dvidas e haveres, para
que pudesse registrar nas estatsticas fiscais.
O segundo dos pontos em relao ao passivo da Unio junto ao BB no mbito das
equalizaes de taxas de juros safra agrcola. Tais valores j so devidos pela Unio. O Acrdo
825/2015-TCU-Plenrio comprova isso.
Ressalte-se que a lgica de uma equalizao de taxa de juros recompor, instituio
financeira, as mesmas condies econmicas e financeiras que teria observado em suas operaes
ativas caso as mesmas tivessem sido realizadas com as taxas normais de mercado. Por isso mesmo,
o nome: equalizao. Ou seja, os pagamentos efetuados pela Unio aos bancos (BB e BNDES)
deveriam ocorrer de forma contempornea aos pagamentos de juros efetuados pelos respectivos
muturios/clientes de tais instituies.
Desse modo, incompatvel com a lgica da equalizao fazer com que o pagamento das
mesmas, pela Unio aos respectivos bancos, ocorra em momento posterior, inclusive, ao
encerramento/amortizao do prprio contrato de financiamento que d azo s equalizaes.
No caso do BB-Safra Agrcola, por exemplo, grande parte dos financiamentos deve ser paga
em no mximo um ano. Mesmo assim, as respectivas equalizaes ainda no foram pagas pela
Unio ao BB.
Alm disso, frise-se que referido valor devido h muito deixou de ser apenas um registro de
crdito pelo regime de competncia. Ou seja, o valor j representa um ativo cujo pagamento j
deveria ter sido efetuado faz tempo.
H que se atentar para a diferena entre regime de competncia, regime de caixa puro e
tica do financiamento. No regime de caixa puro, registra-se apenas a sada e entrada de
recursos em disponibilidades. No regime de competncia, o passivo (ou o ativo) registrado no
momento em que surge o fato gerador da obrigao.
No caso, portanto, o passivo da Unio junto ao BB seria registrado na contabilidade da Unio
no momento em que a STN apura, semestralmente, o montante da equalizao de juros. Ou seja, o
registro da despesa (aumento do passivo) ocorreria no momento em que a STN reconhece que, aps
o respectivo semestre, tendo em vista as taxas utilizadas e os montantes de crdito concedido pelo
TC 005.335/2015-9
BB na safra agrcola, passou a dever mais x milhes de reais ao BB.
Por certo, o mero reconhecimento de referido passivo junto ao BB no suficiente para que o
Bacen que no apura pelo regime de competncia efetue o registro do passivo nas estatsticas
fiscais, uma vez que ainda no houve o financiamento por parte do BB.
Suponha-se (apenas para efeitos didticos), ento, que referida dvida deva ser paga um ms
aps valor devido ser apurado. Nesse caso, enquanto no houver o transcurso do tempo, o Bacen
no dever efetuar o registro da dvida nas estatsticas fiscais, pois ainda no houve o
financiamento. Quando chegar o dia do pagamento da equalizao ao BB, podem ocorrer duas
situaes distintas: a) a Unio paga o valor ao BB; ou b) a Unio no paga o valor ao BB. No
primeiro caso, o Bacen ir apurar a despesa primria, com base na reduo do saldo da Conta
nica. Teria, ento, ocorrido o financiamento, visto que o prprio ente (Unio) se financiou,
utilizando recursos poupados anteriormente e guardados em suas disponibilidades. No segundo
caso, o Bacen tambm dever efetuar o registro da despesa primria. No entanto, referido registro
ser efetuado no com base na reduo do ativo Conta nica, mas com base no aumento da
dvida junto ao BB. Teria, de igual modo, havido o financiamento, visto que o prprio credor (BB,
instituio financeira, frise-se) financiou a Unio.
por isso que as dvidas da Unio junto ao BB no mbito da safra agrcola e junto ao BNDES
no mbito do PSI devem ser registradas pelo Bacen, pois o financiamento j ocorreu. E, ressalte-se,
o registro de referida obrigao no teria qualquer relao com o regime de competncia, mas com
o inegvel fato de que o financiamento j ocorreu, e que foi concedido pela prpria instituio
financeira credora (BB e BNDES).
Vale ressaltar que reside justamente a (na ocorrncia do financiamento) a lgica de o Bacen
registrar as dvidas das empresas estatais federais junto aos empreiteiros de obras e fornecedores.
E, vale dizer, o Bacen s no efetua o registro de dvidas similares para as outras esferas
governamentais (estatais estaduais e municipais) porque no tem como obter as informaes
relativas aos saldos de referidas dvidas/financiamentos.
Lembre-se, tambm, que foi justamente por causa dessa lgica do financiamento que o
Bacen passou a registrar a dvida junto Caixa no mbito do Bolsa Famlia, do Seguro Desemprego
e do Abono Salarial.
Isso posto, foroso concluir, em plena consonncia com a metodologia abaixo da linha,
que os passivos da Unio junto ao FGTS, ao BB e ao BNDES/Finame devem estar registrados nas
estatsticas fiscais, uma vez que representam financiamentos que foram concedidos pelas
respectivas entidades Unio.
No caso do FGTS, como amplamente demonstrado ao longo da anlise das contrarrazes
apresentadas aos itens 9.2.3, 9.2.6 e 9.2.11, dispndios (subvenes) de responsabilidade da Unio
foram pagos com recursos prprios de referido fundo, em operao cuja estrutura semelhante aos
adiantamentos concedidos pela CAIXA Unio para o pagamento das despesas do Programa Bolsa
Famlia, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial.
No caso do BB e do BNDES, despesas de responsabilidade da Unio junto a tais instituies
financeiras ainda no foram honradas, mesmo depois de ultrapassado o prazo para pagamento.
Todos os passivos que foram objeto das determinaes exaradas por intermdio do Acrdo
825/2015-TCU-Plenrio atendem a todos os requisitos exigidos pela metodologia "abaixo da linha".
TC 005.335/2015-9
Entre outros: (i) o financiamento j ocorreu;(ii) as dvidas referem-se a valores j devidos s
instituies credoras (FGTS, BB e BNDES); (iii) as fontes de dados garantem o atendimento a
todos os requisitos; (iv) as informaes sobre a dvida esto sob o controle e acompanhamento de
instituies do sistema financeiro; e (v) tem relevncia econmica.
bb) para que um passivo possa ser considerado nas estatsticas fiscais publicadas pelo Bacen,
devem estar presentes todas as regras de enquadramento, a saber: finalidade/objetivo (servir para
mensurar o impacto na demanda agregada); abrangncia (relao do setor pblico com o setor
financeiro); critrio contbil (caixa, e no competncia); adequao das bases de dados
(disponibilidade, tempestividade, qualidade); e relevncia econmica.
Todos os passivos atendem aos critrios listados acima.
cc) o TCU estaria considerando tais critrios de forma isolada, e no em conjunto;
Todos os passivos atendem aos critrios de forma conjunta.
dd) a no incluso estaria de acordo com o padro metodolgico adotado desde 1991 e a incluso
representaria alterao do padro metodolgico adotado;
Todas as determinaes exaradas pelo TCU so compatveis com o Manual de Estatsticas
Fiscais e esto de acordo com o padro metodolgico adotado desde 1991.
ee) a no incluso das dvidas junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) seria
justificada pelo fato de: no ser uma instituio financeira; no estar sujeita s normas do Bacen,
no sendo possvel afirmar que seus registros em sua contabilidade so compatveis com o regime
de caixa; o Bacen no ter poder requisitrio sobre o Fundo, estando ausentes, portanto, os
requisitos necessrios s fontes de dados;
Todos os requisitos necessrios ao registro das dvidas da Unio junto ao FGTS esto
presentes. Frise-se, alis, que os requisitos so semelhantes queles utilizados pelo Bacen para o
registro de dvidas da Emgea junto ao FGTS e dvidas da Unio junto Caixa Econmica Federal,
decorrentes da utilizao de recursos prprios da Caixa para o pagamento de despesas em nome da
Unio nos programas Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial.
ff) a no incluso das dvidas junto ao Banco do Brasil seria justificada pelo fato de: referidas
dvidas estarem registradas em referida instituio financeira em rubricadas contbeis sem
caracterstica de operao de crdito; referido ativo seria contabilizado pelo regime de
competncia; a caracterizao de referido ativo dependeria de procedimentos junto ao Governo
Federal;
Todos os requisitos necessrios ao registro das dvidas da Unio junto ao BB esto presentes.
TC 005.335/2015-9
gg) a no incluso das dvidas junto ao BNDES/Finame seria justificada pelo fato de: a Finame
no ser instituio financeira; o ativo no est no balano do BNDES mas no da Finame; no
estar sujeita s normas do Bacen, no sendo possvel afirmar que seus registros em sua
contabilidade so compatveis com o regime de caixa; o Bacen no ter poder requisitrio sobre o
Fundo, estando ausentes, portanto, os requisitos necessrios s fontes de dados.
Todos os requisitos se fazem presentes. Vale dizer, as estatsticas fiscais, de forma compatvel
com a metodologia "abaixo da linha", sempre registraram ativos da Unio junto Finame. Alm
disso, apesar de no ter a natureza de instituio financeira, os registros efetuados pelas estatsticas
fiscais junto Finame revelam que referida entidade sempre recebeu do Bacen o tratamento de
instituio financeira.
hh) a Corte de Contas, por intermdio de suas determinaes, estaria querendo implementar
modificaes na metodologia adotada pelo Bacen;
Repita-se, jamais houve determinao ou recomendao do TCU nesse sentido. Ao que
parece, o Bacen no quer efetuar os registros de acordo com sua prpria metodologia.
Da discricionariedade versus procedimentos linearmente rgidos
Importa observar manifestaes distintas exaradas pelo Bacen em relao ao rigor com que
devem ser tratados os procedimentos no mbito das estatsticas fiscais.
Em 2006, no processo TC 004.817/2006-9, o Departamento Econmico do Banco Central do
Brasil, por intermdio de expediente encaminhado ao ento secretrio Adjunto do Tesouro
Nacional, a respeito de Representao formulada por tcnicos do Tribunal de Contas da Unio
(TCU) sobre supostas irregularidades no aumento de capital da Empresa Gestora de Ativos Emgea
em 2004 e os impactos fiscais advindos de tal operao, assim se manifesta (pea 249, p. 5-9):
Finalmente, acrescentamos que embora os conceitos e procedimentos gerais adotados na
metodologia encontrem-se definidos e publicados, a sua aplicao no mbito do Banco
Central pressupe, sem prejuzo observncia das linhas gerais aplicveis, um
minucioso exame caso a caso, de forma a avaliar e refletir convenientemente o impacto
fiscal das operaes envolvidas. Nesse sentido, ressalta-se a necessidade de inibir, em se
tratando de estatsticas fiscais, a fixao de procedimentos linearmente rgidos,
incapazes de cobrir toda a diversidade e complexidade das questes envolvidas na
esfera do setor pblico. Os prprios manuais de estatsticas fiscais de mbito
internacional adotam essa precauo. (Grifou-se)
poca de referida comunicao, os trabalhos realizados no bojo do TC 004.817/2006-9 no
tinham por objetivo determinar o registro de um passivo nas estatsticas fiscais. O objetivo era
determinar a excluso de ativo que havia sido inserido nas estatsticas fiscais sem que o mesmo
atendesse aos critrios e parmetros estabelecidos pelo Bacen em sua metodologia de apurao
abaixo da linha.
Neste ano de 2015, no dia 19 de janeiro, em razo de notcias veiculadas pela imprensa em
relao a concluses contidas no bojo do TC 021.643/2014-8, o Bacen fez publicar a seguinte nota
de esclarecimento em seu stio na rede mundial de computadores. Ao que parece, referida nota
contradiz a declarao transcrita acima. In verbis:
Em relao matria Relatrio do TCU revela que o BC deixou R$ 40 bilhes de fora
da dvida federal, divulgada no jornal Valor Econmico do dia 19 de janeiro de 2015, o
TC 005.335/2015-9
Banco Central do Brasil esclarece:

A metodologia de apurao dos indicadores fiscais pelo Banco Central do Brasil
(conceito abaixo da linha) segue padres internacionalmente consagrados e tem como
fontes primrias de informaes os dados contbeis das instituies financeiras (Cosif),
os dados do balano de pagamento e as movimentaes da conta nica do Tesouro
Nacional.
Os resultados apurados e divulgados pelo Banco Central do Brasil refletem
consistentemente, no escopo e no tempo, referida metodologia estabelecida.
Coerente com a metodologia que sempre adotou, que no contempla margem de
discricionariedade sobre o que incluir ou no incluir, o Banco Central do Brasil, na
apurao das estatsticas fiscais, registra todos os montantes compreendidos no conceito
da dvida lquida do setor pblico no financeiro (DLSP), no tendo deixado de registrar
qualquer montante que integra essa metodologia. (Grifou-se)
Registrada essas manifestaes contraditrias do Bacen, com as devidas vnias, conclui-se
que o Bacen precisa decidir se vai adotar um carter mais discricionrio sua metodologia como
assim o pretendeu em 2006 quando instado a efetuar a excluso de um haver das estatsticas fiscais
ou se vai optar por uma conduta mais rgida e sem margem de discricionariedade no cmputo da
DLSP e da NFSP como o fez quando o interesse era negar o registro de passivos nas estatsticas
fiscais.
8.5.3 Concluso
As informaes, documentos e situaes fticas expostas permitem concluir que as
contrarrazes apresentadas no merecem prosperar.
Desse modo, aps detalhada anlise sobre cada item apresentado nas contrarrazes, conclui-se
que:
a) os passivos que foram objeto de determinao do TCU por intermdio dos acrdos exarados no mbito do
processo TC 021.643/2014-8 devem ser registrados pelas estatsticas fiscais, pois enquadram-se em todos os
critrios objetivos fixados pela metodologia adotada pelo Bacen;
b) a Corte de Contas, por intermdio de suas determinaes, pretende garantir o cumprimento, por parte do Bacen,
das regras bsicas de sua metodologia abaixo da linha; e,
c) esto contempladas, em conjunto, pelos passivos que foram objeto de determinao do TCU no mbito do
processo TC 021.643/2014-8, todas as regras de enquadramento necessrias ao registro dos mesmos, a saber:
finalidade/objetivo; abrangncia; critrio contbil; adequao das bases de dados; e relevncia econmica.
Por esses motivos, as contrarrazes apresentadas no so suficientes para afastar os motivos

que levaram consignao das irregularidades apontadas nos itens 9.2.1 e 9.2.12 do Acrdo
8.6 Omisso de contingenciamento quando da edio do Decreto 8.367/2014

responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 9 da
Lei Complementar 101/2000 e 51 da Lei 12.919/2013, em face da ausncia de
contingenciamento de despesas discricionrias da Unio no montante de pelo menos
R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto 8.367/2014 (item 3.5.3 do Relatrio);
9.2.10. inobservncia dos princpios da legalidade e da moralidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do
TC 005.335/2015-9
art. 118 da Lei 12.919/2013, em face do condicionamento da execuo oramentria
de 2014 apreciao legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4
do Decreto 8.367/2014.
8.6.1 Contrarrazes
As contrarrazes apresentadas pelo Advogado-Geral da Unio, em nome da Presidente da
Repblica, em resposta aos indcios de irregularidades referidos nos itens 9.2.9 e 9.2.10 do Acrdo
1.464/2015-TCU-Plenrio foram subdivididas em cinco temas, cujos principais argumentos so
apresentados em sequncia.
Com respeito execuo oramentria, cenrio macroeconmico e meta fiscal subitem a
das contrarrazes , foram enunciadas as seguintes alegaes:
a.1) a Lei 12.919/2013 LDO 2014, que estabeleceu a meta de supervit primrio de R$ 116
bilhes foi editada em dezembro de 2013, ou seja, havia um alto grau de incerteza, dado o
espao temporal entre a sua elaborao e a execuo oramentria de 2014;
a.2) o controle da meta se faz pela anlise das receitas e despesas realizadas com consequente
correo das projees a se realizar; nessas alteraes de projees so consideradas variaes
de parmetros econmicos, da legislao ou quaisquer outras situaes que possam vir a
ocasionar mudanas nas projees;
a.3) os relatrios de avaliao de receitas e despesas primrias que orientam a edio de
decreto de contingenciamento ou descontingenciamento de despesas devem refletir os
cenrios econmicos e legislativos projetados para que a meta fiscal vigente ao final do
exerccio seja alcanada, como de fato ocorreu em 2014, com a aprovao, pelo Congresso
Nacional, da alterao da meta fiscal, conforme excerto das contrarrazes transcrito a seguir:
Ao orientar a propositura de decreto com contingenciamento ou descontingenciamento
de despesas inevitvel, a partir de um bom planejamento oramentrio, que o relatrio
reflita os cenrios econmico e legislativo projetados para que a meta fiscal seja
alcanada, com estrito cumprimento aos parmetros estabelecidos pela LDO vigente ao
final do exerccio, como de fato ocorreu em 2014, com aprovao pelo Congresso
Nacional da alterao da meta fiscal (grifo nosso).
a.4) o cenrio econmico internacional impactou significativamente a economia nacional,
aumentando a impreciso acerca do atingimento das metas. Esse cenrio se deteriorou
fortemente a partir do segundo semestre, impactando o setor interno. A queda da atividade,
por sua vez, repercutiu negativamente sobre a arrecadao. Por fim, concluiu-se que, dado
esse cenrio econmico, as projees de receitas no se concretizaram, e, consequentemente,
as metas tinham que ser mudadas.
Com respeito alterao da Lei de Diretrizes Oramentrias subitem b das contrarrazes
alegou-se que:
b.1) a prtica legislativa tem demonstrado que a alterao da meta fiscal inicialmente prevista
na lei de diretrizes oramentrias ocorreu com relativa frequncia no plano federal, como so
exemplos as alteraes verificadas nos exerccios de 2014, 2013, 2010, 2009, 2007 e 2001.
No tocante ao Decreto 8.367/2014 e a sua compatibilidade com a legislao oramentria
subitem c das contrarrazes , foram apresentados os seguintes argumentos:
c.1) o momento da edio do Decreto 8.367/2014 era de grave crise econmica, com meta
fiscal dissonante com a realidade, e o projeto de lei de alterao da meta fiscal da LDO
TC 005.335/2015-9
enviado ao Congresso tinha sido aprovado pela Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao (CMO);
c.2) a edio do decreto foi uma medida de responsabilidade e prudncia, comparada a um

contingenciamento que acarretaria agravamento da situao econmica. Alm disso, a
probabilidade de aprovao do projeto de lei de alterao da meta fiscal era alta;
c.3) grande volume de despesas obrigatrias e pequena margem para contingenciamento, o
que acarreta que limitao de empenho recaia em investimentos essenciais ao
desenvolvimento econmico e social;
c.4) a edio do decreto desconsiderando a meta em vigor, em desacordo com as
determinaes da LRF, foi uma atitude responsvel, pois no permitiu a utilizao dos
recursos at a aprovao do projeto de lei, e, por outro, previu a soluo, caso o projeto no
fosse aprovado, qual seja, a publicao de novo decreto promovendo contingenciamento;
c.5) o contingenciamento de R$ 28 bilhes teria efeitos econmicos severos, com paralisao
de investimentos necessrios para atenuar os efeitos da crise, podendo inclusive colocar em
risco a continuidade da prestao dos servios pblicos;
c.6) o contingenciamento e em seguida o descontingenciamento significaria emitir
sinalizaes em sentidos opostos em curto espao de tempo, maneira temerria de conduzir a
gesto fiscal. Enfim, o contingenciamento em nada contribuiria para a preservao do
interesse pblico maior;
c.7) o decreto tinha data de publicao estabelecida por lei, logo no poderia esperar a
aprovao da lei que mudava a meta para ser editado;
c.8) a deciso acerca do contingenciamento de despesas no pode ser adotada com base na
anlise fria e irrefletida da lei, mas levando-se em conta vrios fatores, sob pena da adoo de
decises precipitadas e irresponsveis, podendo-se agravar situaes de crise;
c.9) o no atingimento da meta fiscal originalmente estabelecida na LDO derivou da crise
gerada em face do cenrio econmico adverso e no da afronta aos princpios da legalidade,
da moralidade, do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal.
A respeito dos relatrios de avaliao de receitas e despesas primrias subitem d das
contrarrazes , foram apresentados os seguintes argumentos:
d.1) a principal funo dos relatrios auxiliar a administrao no cumprimento das metas
fiscais; nesse sentido, os relatrios so prospectivos, contemplando os dados que acontecem
ou devero acontecer at o final do exerccio e considerando o cenrio mais provvel, o qual,
no caso concreto, era a aprovao do projeto de lei de mudana de meta; dessa forma, no
trabalhar com essa mudana seria descaracterizar o objetivo do relatrio;
d.2) houve precedentes em 2009 e 2010, e a apreciao das contas pelo TCU nesses anos no
foi impactada, sendo a condicionalidade estabelecida no decreto de 2014 uma medida de
prudncia fiscal; assim, dada a funo do relatrio e os precedentes de 2009 e 2010, o
relatrio deveria sair exatamente como saiu.
Acerca de eventual alterao de entendimento do TCU e segurana jurdica subitem e das
contrarrazes , foram enunciados os seguintes argumentos:
e.1) o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 2 bimestre de 2009
estabeleceu o contingenciamento conforme o estabelecido em projeto de lei, sendo que a
alterao da meta s ocorreu em outubro de 2009;
TC 005.335/2015-9
e.2) o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 5 bimestre de 2010
considerou a alterao da meta proposta em projeto de lei, o qual somente foi aprovado em 30
de dezembro daquele ano;
e.3) o TCU no questionou tais procedimentos, afirmando que foram respeitados todos os
parmetros e limites definidos pela LRF;
e.4) o TCU adotou entendimento diametralmente oposto para as Contas do Governo de 2014;
se a nova interpretao for mantida, haver violao do Princpio Constitucional da Segurana
Jurdica; qualquer mudana de entendimento s aplicvel ao exerccio subsequente.
8.6.2 Anlise
A anlise circunscreve-se aos pontos principais das contrarrazes acima destacados,
sintetizados nos seguintes tpicos:
ilegalidade da ausncia de contingenciamento;

consideraes sobre a meta fiscal;
execuo oramentria e financeira dos exerccios de 2009, 2010 e 2014;
efeitos de um novo contingenciamento;
condicionalidade imposta ao descontingenciamento;
a crise econmica e o cumprimento da meta.
Ilegalidade da ausncia de contingenciamento

Preliminarmente anlise das questes especficas das contrarrazes, faz-se necessrio
enfatizar que antes da Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, havia no pas
uma situao generalizada de desequilbrio das contas dos entes federativos, desde a dcada de
1980, com elevados dficits oramentrios, chegando ao ponto de os municpios apresentarem at
mesmo atrasos no pagamento de salrios dos seus funcionrios.
A partir de 2000, com a aprovao da LRF, foram estabelecidos princpios, fixadas normas e
institudas regras de gesto fiscal responsvel, pressupondo a ao planejada e transparente com o
maior rigor do controle sobre as receitas e, sobretudo, as despesas, por meio de uma programao
financeira e oramentria eficiente, com base em cronograma de desembolso, e do estabelecimento
de metas fiscais, obrigando os entes federativos a gastar somente aquilo que se arrecada. Isso
porque mirava-se a sustentabilidade e o equilbrio fiscal das finanas de maneira intertemporal,
como um fator fundamental e estruturante para superao dos problemas do passado nas finanas
pblicas do pas que afetavam as reas social e econmica.
Como se sabe, a LRF imps restries atuao do gestor pblico, visando, entre outros
objetivos, a limitao do gasto pblico continuado e do endividamento pblico e a administrao
prudente dos riscos fiscais. Ou seja, foram impostas medidas de austeridade fiscal com o fim de
estabelecer o equilbrio oramentrio por meio do atingimento de metas fiscais, princpio
fundamental das finanas pblicas.
As normas preconizadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal foram influenciadas pelas fortes
mudanas ocorridas nos anos de 1990 na poltica fiscal de pases como Nova Zelndia e Estados
Unidos. O controle do processo oramentrio nos Estados Unidos, apesar de ser exercido pelo
Congresso, considerado por especialistas uma referncia em termos de controle da expanso do
gasto pblico. Isso se deve ao mecanismo de corte ou reteno automtico das despesas, sempre que
sejam revistas as receitas e o resultado indique uma frustao da arrecadao, e, por conseguinte,
das metas fiscais, consoante o disposto nos atos do Congresso, em especial, no Budget Enforcement
Act (BEA). Ou seja, h fixao de metas de resultado e mecanismos de controle de gastos conforme
regras adotadas pelo BEA, com o instituto da limitao de despesas para garantir limites e metas
TC 005.335/2015-9
fiscais.
Diante desse cenrio de bons resultados obtidos nos EUA e na Nova Zelndia para alcanar o
equilbrio das contas pblicas e do surgimento de teorias econmicas que relacionavam o controle
do gasto pblico expanso da economia que se deu a aprovao do regime de responsabilidade
fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal inovou ao estabelecer limites globais do gasto pblico
federal, em especial, na previso de mecanismos que restringem a execuo oramentria e
financeira, por meio da exigncia de adoo de medida ato vinculado que limite empenho e
movimentao financeira, caso a receita no exerccio no comporte o cumprimento das metas de
resultado primrio ou nominal, definidas no Anexo de Metas Fiscais da lei de diretrizes
oramentrias, como disposto no art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no
oramentrias.
1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio
das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-sede forma proporcional s
redues efetivadas.
2o No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio
da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.
3o No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no
promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo
autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias.
4o At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo
demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em
audincia pblica na comisso referida no 1o do art. 166 da Constituio ou
equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
5o No prazo de noventa dias aps o encerramento de cada semestre, o Banco Central
do Brasil apresentar, em reunio conjunta das comisses temticas pertinentes do
Congresso Nacional, avaliao do cumprimento dos objetivos e metas das polticas
monetria, creditcia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas
operaes e os resultados demonstrados nos balanos.
Foi nesse ambiente de resultados fiscais bimestrais ruins com risco de no atingimento das
metas fiscais que se encontravam as contas do Poder Executivo em 2014, pois as despesas j
vinham crescendo em anos anteriores a taxas maiores do que as das receitas, como foi demonstrado
no tpico sobre a programao oramentria e financeira do Relatrio Preliminar das Contas da
Presidente da Repblica de 2014.
O mencionado relatrio tambm destaca que a STN e a SOF, ao avaliarem as receitas e
despesas primrias ao final do quinto bimestre de 2014, no indicaram a necessidade de
contingenciamento. Ao contrrio, alegaram que seria possvel a ampliao do limite oramentrio e
financeiro para custear despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, com amparo no projeto de lei de
alterao da meta fiscal encaminhado ao Congresso Nacional.
TC 005.335/2015-9
notrio que o citado projeto de lei de alterao da meta fiscal estabelecida pela LDO 2014
no teve o condo de suspender a eficcia das normas prescritas no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da
LDO 2014. Uma vez demonstrada a necessidade de contingenciamento, dado que a realizao da
receita no era compatvel com o cumprimento da meta fiscal estabelecida na LDO, o Poder
Executivo deveria ter apurado o montante necessrio e informado a cada rgo oramentrio dos
Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre.
No se alegue que a superveniente publicao da Lei 13.053/2014, que alterou a meta fiscal
da LDO 2014, em 15/12/2014, elidiu a exigncia de se limitar a execuo oramentria e financeira.
Isso porque a situao indicativa de no cumprimento da meta fiscal ressaltada no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 impunha, desde ento, a
adoo de tal medida, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
de se ver que, no somente no interregno compreendido entre a edio do Decreto
8.367/2014, em 28/11/2014, e a vigncia da Lei 13.053/2014, a partir de 15/12/2014, mas tambm
desde o momento da verificao, ao final do ms de setembro, da ocorrncia de desvio do resultado
primrio no 2 quadrimestre em relao meta, o Poder Executivo, consoante as competncias
prescritas no art. 51 da LDO 2014 e nos arts. 8 e art. 9, 3, da Lei Complementar 101/2000,
incorreu em omisso, pois deixou de indicar e promover o devido contingenciamento do oramento
federal. Caso o Executivo tivesse adotado tempestivamente as providncias cabveis, a restrio
oramentria e financeira poderia ter-se revertido em momento posterior, quando da publicao da
Lei 13.053/2014, que alterou a meta fiscal.
Na realidade, no restam dvidas de que a anlise das Contas do Governo de 2014 revela de
forma transparente a recorrente prtica ilegal que fora cometida pelo Executivo, ao no ampliar o
contingenciamento com base na meta em vigor no exerccio em exame ao invs da meta proposta
no PLN 36/2014, em desacordo com o art. 9 da LRF, o que caracteriza forte indcio de abuso de
poder, dado que a conduta ilegal se prende omisso, pela Chefe do Poder Executivo em 2014, no
dever de, na conduo da programao financeira e oramentria, praticar ato vinculado, no lhe
sendo permitida qualquer margem de liberdade em agir contrariamente ao determinado na LRF.
No se pode tambm perder de vista que o Estado Democrtico de Direito se rege pela boa-f
na aplicao da lei, como bem disserta Canotilho (Direito Constitucional e Teoria da Constituio.
Coimbra: Almedina, 1999, p. 375):
O princpio da legalidade da administrao sobre o qual insistiu sempre a Teoria do
Estado de Direito e a doutrina da separao dos poderes e que acabou por ser
considerado mesmo como dois princpios fundamentais: o princpio da supremacia ou
prevalncia da lei e o princpio da reserva da lei. Estes princpios permanecem vlidos,
pois num Estado democrtico-constitucional a lei parlamentar ainda a expresso
privilegiada do princpio democrtico e o instrumento mais apropriado e seguro para
definir os regimes de certas matrias e da a reserva de lei. De uma forma genrica, o
princpio da supremacia da lei e o princpio da reserva de lei apontam para a vinculao
jurdico-constitucional do Poder Executivo.
Tal raciocnio corrobora o entendimento relevante de que o Estado somente pode fazer o que
legalmente autorizado, sendo-lhe vedado fazer ou deixar de fazer seno de acordo com os limites
estabelecidos no art. 5, inciso II, da Constituio e na Lei Complementar 101/2000.
Consideraes sobre a meta fiscal
No tocante alegao de que o planejamento deve se basear em anlise prospectiva que
TC 005.335/2015-9
contemple eventuais mudanas nas variveis econmicas e possibilidade de alterao legislativa da
meta fiscal e no a meta fiscal vigente poca dos fatos, tem-se as consideraes a seguir.
Preliminarmente, deve ser destacado que a seo IV do captulo II da LRF diz respeito s
normas de execuo oramentria e do cumprimento das metas dos entes federativos, as quais
disciplinam mecanismos que compatibilizam a programao financeira, o cronograma de execuo
mensal de desembolso e a realizao da receita bimestral no sentido de cumprir as metas de
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo das Metas Fiscais da LDO.
Vale ressaltar que so instrumentos da gesto fiscal responsvel que buscam o equilbrio das
contas pblicas a partir da garantia de que a execuo financeira seja compatvel com o oramento
anual, acompanhada a cada dois meses, segundo os princpios da prudncia e do planejamento
contidos no art. 1, 1, da LRF. Com isso, o gestor pblico deve projetar a evoluo das receitas
para sustentar os pagamentos das despesas, sobretudo as obrigatrias, at o final do exerccio. Ou
seja, representam mecanismos oferecidos ao gestor para assegurar que as metas traadas pela LDO
sejam alcanadas, sem que se vislumbre a necessidade de alterar a meta por meio da mudana da lei
de diretrizes oramentrias durante o processo oramentrio e financeiro.
Contudo, compreensvel entender a mutabilidade da meta da LDO por razes econmicas
extemporneas e imprevisveis durante o exerccio, evidentemente, desde que sejam observadas as
normas da Constituio e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso porque a alterao da meta deve
ocorrer somente aps a aprovao de projeto de lei pelo Poder Legislativo. No entanto, sem que o
Poder Executivo, por bvio, descuide-se da programao financeira definida com base na meta em
vigor at que nova meta seja aprovada, abrangendo as receitas e despesas para cobertura de todo o
exerccio a fim de atender os compromissos assumidos e realizar os pagamentos programados,
consoante o disposto no art. 9 da LRF.
Cabe enfatizar que a LRF deixa claro que as metas fiscais tm que ser cumpridas no apenas
no final do exerccio, mas avaliadas a cada bimestre para que no se perca de vista o controle, a
evoluo e a limitao das despesas discricionrias, sujeitas ao contingenciamento, bem como a
cobertura das despesas obrigatrias.
de se concluir que no assiste razo o argumento trazido nas contrarrazes de que, uma vez
tendo sido aprovada a proposta de alterao da meta fiscal pelo Congresso Nacional, no haveria
ilegalidade na edio do Decreto 8.367/2014, porquanto, sob uma tica finalstica da execuo
oramentria, a meta de resultado primrio teria sido alcanada.
Como dito antes, a LRF tornou obrigatrio o estabelecimento, ex-ante, de uma meta de
resultado primrio, que deve ser avaliada bimestralmente durante a execuo do oramento.
Por conta disso que foi institudo um processo operacional que permite a viabilizao do
cumprimento da meta fiscal contido no art. 9 da LRF, por meio da reavaliao bimestral das
estimativas das receitas e despesas e da limitao de empenho e movimentao financeira. Ou seja,
a lei complementar condicionou o contingenciamento das dotaes que custeiam as despesas vista
de uma frustao de receitas a cada bimestre, como forma de prevenir riscos ao equilbrio das
contas. Contingenciamento esse que pode ser temporrio ou permanente, segundo as condies
econmicas durante o ano, e que pode ser suficiente at o reestabelecimento das receitas constantes
do oramento com vistas ao atingimento da meta fiscal a cada bimestre, de forma a assegurar a
preveno de riscos ao pleno cumprimento da meta no final do exerccio.
Assim, justificar o no contingenciamento sob a alegao de que uma nova meta estaria
vigente no final do exerccio atentar contra todo o arcabouo de execuo oramentria e
financeira estipulado pela LRF, com base nos princpios do planejamento, da prudncia e do
TC 005.335/2015-9
equilbrio fiscal.
Execuo Oramentria e Financeira dos Exerccios de 2009, 2010 e 2014
Um dos pontos das contrarrazes do Poder Executivo se refere alegao de que houve uma
mudana de entendimento do TCU em relao legalidade da metodologia utilizada na
programao financeira, pois a metodologia utilizada em 2014 foi a mesma daquela de 2009;
consequentemente, o princpio constitucional da segurana jurdica estaria sendo violado, pois
qualquer mudana de entendimento s seria aplicvel futuramente.
De acordo com as contrarrazes, em 2009, o relatrio do segundo bimestre estabeleceu o
contingenciamento com base em projeto de lei, sendo que a alterao da meta s ocorreu em
outubro daquele ano.
Por outro lado, alegou-se, em relao ao exerccio de 2014, que o no contingenciamento (em
confronto determinao do art. 9 da LRF) quando da edio do Decreto 8.367/2014, referente
avaliao do quinto bimestre, se deveu ao contexto de sua edio: grave crise econmica, meta
dissonante com a realidade, projeto de alterao da meta da LDO j enviado ao Congresso e
aprovado pela CMO. Argumentou-se, assim, que a edio do mencionado decreto dissonante com a
meta em vigor foi uma medida de responsabilidade e prudncia, a irresponsabilidade seria um
contingenciamento, pois ele levaria inevitavelmente ao agravamento da situao econmica.
Diante desses dois argumentos precedentes no TCU e crise econmica , afirmou-se: De
tudo o que foi exposto, conclui-se que a deciso acerca do contingenciamento de despesas no pode
ser adotada com base na anlise fria e irrefletida da lei, mas levando-se em conta vrios fatores, sob
pena da adoo de decises precipitadas e irresponsveis, podendo-se agravar situaes de crise.
Apesar de nos exerccios de 2009 e de 2014 ter ocorrido crise econmica e terem sido
editados decretos de programao financeira baseados em projeto de lei, a conduo da execuo
oramentria e financeira nos dois exerccios foi diferente, como ser demonstrado a seguir.
Execuo oramentria e financeira de 2009 e 2014
A meta de resultado primrio, para fins de verificao de cumprimento do estabelecido na
LDO, consiste na soma do resultado primrio ao valor das despesas dedutveis do resultado. As
despesas dedutveis so aquelas excludas do clculo de resultado primrio por questes de poltica
de induo aos investimentos. Em 2009, inicialmente essas despesas dedutveis foram as aes do
Plano Piloto de Investimentos Pblicos (PPI) e depois as do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC); em 2014, foram as aes do PAC e as desoneraes de tributos.
Consequentemente, para se reduzir o valor da meta fiscal estipulada na LDO, pode-se ou reduzir a
meta de primrio propriamente dita ou aumentar os valores das despesas dedutveis.
Em 2009, j em maio, o Poder Executivo, buscando tomar medidas anticclicas, props uma
reduo da meta de resultado primrio por meio do Projeto de Lei PLN 15/2009, encaminhado ao
Congresso Nacional pela Mensagem 326/2009. Os decretos de programao financeira referentes
segunda e terceira avaliaes bimestrais foram baseados na meta fiscal alterada desse PLN. Em
setembro, por meio da Mensagem 763/2009, avaliando que a reduo inicial no seria suficiente, o
Poder Executivo apresentou uma proposta de mudana no PLN, aumentando o valor das dedues
de despesas para avaliao do cumprimento das metas. As projees do quarto bimestre basearamse na meta fiscal do PLN alterado. Em outubro, o PLN 15/2009 foi convertido na Lei 12.053/2009.
Em 2014, o manejo da programao oramentria e financeira foi distinto. O Governo, no
Decreto de Programao Financeira 8.197, de 20/2/2014, reduziu as projees de despesas e
TC 005.335/2015-9
receitas da LOA, estabeleceu um contingenciamento inicial de despesas discricionrias da ordem de
R$ 30,5 bilhes e projetou um volume de despesas dedutveis de R$ 35 bilhes (o limite mximo de
deduo da LDO era de R$ 58 bilhes). As projees de atingimento da meta de acordo com esses
parmetros (abatimento de R$ 35 bilhes e resultado primrio de R$ 81 bilhes) foram mantidas at
novembro.
Nesse perodo, foram editados quatro decretos de programao financeira, nos quais as
projees de receitas e despesas obrigatrias praticamente se compensaram, no tendo sido
indicada, portanto, nenhuma necessidade de outro contingenciamento e nem de alterao de meta
fiscal. No entanto, a receita mensal realizada em termos reais, quando comparada s dos mesmos
meses do exerccio anterior, foi a partir de abril, em quase todos os meses, inferior, e as despesas,
por sua vez, foram superiores, em termos reais, em onze meses do ano. Somente em novembro,
repercutiram na programao financeira a queda da receita e o aumento da despesa, quando a
estimativa anual das receitas lquidas do Tesouro e do RGPS reduziram-se em R$ 38 bilhes e a
estimativa das despesas obrigatrias foi majorada em R$ 22 bilhes.
Os grficos seguintes procuram resumir a conduo da programao financeira nesses dois
exerccios. Cada conjunto de colunas representa alguns valores selecionados constantes das
projees da LOA e dos diversos decretos que vigeram durante o exerccio, bem como o valor
realizado. A primeira coluna apresenta a receita lquida do Tesouro. A segunda refere-se s despesas
do Tesouro. A terceira retrata o resultado primrio do Governo Federal, que inclui os resultados do
Tesouro, das estatais e da previdncia. E na quarta coluna tem-se os valores previstos para as
despesas dedutveis. Assim, o valor para verificao do atingimento da meta fiscal da LDO
corresponde soma dos valores de resultado primrio e de dedues.
Programao Financeira da Unio em 2009
R$ bilhes
Fontes: STN, SOF e LDO 2009.
Analisando-se o comportamento das projees dos decretos decorrentes das avaliaes

bimestrais, verifica-se que, em 2009, at o Decreto 7.027, baseado na avaliao do quinto bimestre,
houve reduo das projees de receita, acompanhada de uma projeo de aumento das despesas. A
estratgia para alcance da meta fiscal foi a sua mudana, incluindo a reduo do resultado primrio
e o aumento das despesas dedutveis.
TC 005.335/2015-9

R$ bilhes
Em 2014, as diferenas entre as projees de despesas e receitas se equilibraram, tendo se

mantido praticamente no mesmo patamar, assim como a meta de resultado primrio e as dedues
permaneceram invariveis at novembro. Ou seja, de fevereiro a novembro as projees para o
exerccio foram estticas, o que repercutiu no no contingenciamento de despesas durante todo o
perodo. Enquanto isso, os valores realizados apontaram para o aumento de despesas e a reduo de
receitas, conforme demonstrado no grfico seguinte. No final de novembro, quando da quinta
avaliao bimestral, tambm no houve contingenciamento, sob a alegao de que j havia um
projeto de lei para ajuste da meta fiscal, por meio do aumento das despesas dedutveis.
Receita Lquida e Despesas Primrias do Tesouro e do RGPS e Resultado Primrio do Governo
Central 2008-2014
R$ milhes
Fonte: STN.
TC 005.335/2015-9
O grfico acima representa os valores mensais a preos de dezembro de 2014 das receitas e
despesas primrias e do resultado primrio. So apresentadas curvas contendo observaes reais e
suavizadas utilizando-se o filtro Hodrick-Prescott para o perodo de 2008 a 2014. Verifica-se um
crescimento da receita real at 2013, quando ento a tendncia se reverteu. Por outro lado, em todo
o perodo houve o crescimento da despesa real. O resultado primrio, essencialmente consequncia
desses dois comportamentos, apresentou ligeira baixa em 2009 e manteve a tendncia ao
crescimento at incio de 2012. Em meados de 2012, o processo se inverteu, sendo que, a partir do
segundo trimestre de 2013, a reduo dos valores dos resultados primrios intensificou-se.
Considerando apenas o comportamento dos dois anos em foco, tem-se que, em 2009, a receita
apresentou valores inferiores ao exerccio anterior at setembro, quando ento a tendncia se
reverteu. Em relao s despesas, verificou-se que, em todo o exerccio, ela apresentou valores
superiores aos dos mesmos meses do exerccio anterior. Alm disso, observou-se uma ligeira baixa
no resultado primrio em 2009, situao acompanhada pelos decretos de programao financeira
vigentes naquele exerccio. Em 2014, os dados apresentam uma realidade diversa, a partir de maio a
reduo da receita tornou-se patente, enquanto as despesas, salvo em abril, foram em todos os
outros meses superiores quelas de 2013, o que repercutiu em significativos resultados primrios
deficitrios na maioria dos meses de 2014. Ainda assim, at novembro, os decretos programavam
um supervit primrio de R$ 85 bilhes, ficando evidente, assim, a dissonncia entre a programao
financeira e a realidade econmica durante 2014. Enfim, a conduo da programao oramentria
e financeira nos dois exerccios foi distinta. A tabela seguinte apresenta as variaes mensais das
despesas e receitas primrias entre 2008 e 2009 e entre 2013 e 2014, com vistas a incorporar
anlise as variaes sazonais das receitas, que ocorrem dentro dos exerccios.
Receitas Lquidas Realizadas e Despesas Primrias do Tesouro e do RGPS 2009 e 2014
Valores Deflacionados IPCA dez 2014
R$ bilhes
Ms
Receita
Lquida
Total
2009
Receita
Lquida
Total
2008
Diferena
Receita
entre
2009 e
2008
Despesa
Total
2009
Despesa
Total
2008
Diferena
Despesa
entre
2009 e
2008
Receita
Lquida
Total
2014
Receita
Lquida
Total
2013
Diferena
Receita
entre
2014 e
2013
Despesa
Total
2014
Despesa
Total
2013
Diferena
Despesa
entre
2014 e
2013
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
73
52
66
74
60
58
72
69
62
79
84
88
80
57
67
77
62
67
76
66
72
79
58
77
-7
-5
-1
-3
-2
-9
-5
3
-10
0
26
11
68
54
57
60
60
58
70
65
72
64
69
86
58
49
52
53
54
56
66
57
63
58
64
85
10
5
5
7
6
2
4
8
9
6
5
1
109
69
83
99
70
80
90
84
79
93
84
99
114
61
75
98
81
82
94
80
79
94
116
107
-5
8
8
1
-11
-2
-4
4
0
-1
-32
-8
95
72
80
82
81
82
93
95
100
89
91
98
84
69
74
90
75
81
89
80
91
88
85
92
11
3
6
-8
6
1
4
15
9
1
6
6
Total
837
838
-1
783
715
68
1.039
1.081
-42
1.058
998
60
Fonte: STN.
Apreciao da execuo oramentria de 2009

Vale ressaltar que, no obstante a ausncia de contingenciamento no valor de
aproximadamente R$ 14 bilhes, em descumprimento ao art. 9 da LRF, por ocasio do segundo
relatrio de avaliao bimestral de 2009, com base na meta fiscal em vigor pela LDO 2009, tal
irregularidade no foi objeto de deliberao pelo Tribunal, pois o fato no foi levado ao Relatrio
TC 005.335/2015-9
das Contas do Governo daquele exerccio. Assim, no prospera o argumento de que houve alterao
de entendimento do TCU acerca da ilegalidade da ausncia de contingenciamento com base em
alterao de meta fiscal constante em projeto de lei, j que anteriormente no houve deliberao do
Tribunal sobre a matria.
H que se enfatizar que o fato de no ter havido ressalva e recomendao especficas a

respeito do assunto nas Contas do Governo de 2009 no pode ser entendido como uma aprovao
tcita de todos os procedimentos e da metodologia adotada pelo Poder Executivo Federal
relacionados gesto fiscal temerria naquele exerccio, contrria s determinaes da LRF, como
querem fazer crer os autores das contrarrazes. Isso porque a falta de contingenciamento com base
na meta em vigor, pretensamente justificada por meta proposta no projeto de lei pelo Governo, no
fora objeto de deliberao pelo Tribunal.
Contudo, ainda que o Tribunal no tenha se manifestado sobre a matria nas Contas do
Governo de 2009, isso no significa que, necessariamente, a ilegalidade na conduo da
programao financeira naquele exerccio pelo governo federal fora sanada, desconsiderando,
assim, o ato ilcito praticado.
Execuo oramentria e financeira de 2010
A respeito da execuo oramentria e financeira de 2010, h o seguinte comentrio nas
contrarrazes (pea 201, p. 175):
De forma semelhante, em 2010, o Relatrio de Avaliao do (mesmo) 5 bimestre
tambm apontou a impossibilidade de alcance da meta inicialmente constante da LDO e
informou o encaminhamento de proposta legislativa de alterao da meta, a qual j tinha
sido levada em considerao na avaliao em funo da anlise prospectiva adotada.
Em 18 de novembro de 2010, o Poder Executivo enviou o PL ao Congresso Nacional, o
qual somente foi sancionado em 30/12/2010 (Lei n 12.377, de 30 de dezembro de
2010).
Em primeiro lugar, cabe destacar que em nenhum momento o Relatrio de Avaliao de
Receitas e Despesas Primrias do 5 bimestre de 2010 apontou para um cenrio de no
cumprimento de metas, pelo contrrio, o relatrio apresentou projeo de crescimento tanto das
receitas primrias lquidas, quanto das despesas, da ordem de R$ 65 bilhes. Parte da magnitude
desses nmeros se justifica pela cesso onerosa de cinco bilhes de barris de petrleo Petrobras
(contrato assinado em 3/9/2010) e pela capitalizao da empresa, que, em conjunto, geraram um
saldo positivo de R$ 31,9 bilhes.
As propostas de excluso do grupo Eletrobras do conjunto de empresas estatais consideradas
na apurao do resultado primrio e de fixao da meta de resultado neutro para as demais estatais
foi justificada nos seguintes termos:
Ademais, a manuteno das restries fiscais ao grupo Eletrobrs provoca distores
nas decises gerenciais da empresa, em particular quanto limitao das possibilidades
de conduzir investimentos em projetos economicamente viveis, comprometendo,
assim, sua capacidade competitiva no setor em que atua. Com tal excluso, prope-se,
adicionalmente, que as empresas estatais federais do setor produtivo mantenham
equilbrio fiscal com resultado primrio neutro para o conjunto delas.
Essa perspectiva positiva da situao confirmada pelo resultado alcanado em 2010, quando
o supervit realizado superou a meta ajustada em R$ 23,9 bilhes, diferena suficiente para garantir
o cumprimento do supervit primrio do setor pblico consolidado, de acordo o Relatrio de
TC 005.335/2015-9
Avaliao Meta Fiscal Quadrimestral exerccio de 2010. O grfico seguinte apresenta a
conduo da programao financeira em 2010.

R$ bilhes
O decreto do quinto bimestre de 2010 apresentou estimativas de crescimento tanto das

receitas quanto das despesas para o exerccio da ordem de R$ 65 bilhes, e as receitas realizadas
apresentaram um crescimento superior projetada em R$ 10 bilhes; j as despesas foram R$ 25
bilhes inferiores projetada. Diferentemente de 2010, em 2014 a receita realizada foi inferior
projetada, enquanto a despesa executada foi superior.
A tabela seguinte apresenta as variaes mensais das despesas e receitas primrias e resultado
primrio atingido entre 2010 e 2009, a preos de 2014. A receita primria lquida foi superior do
mesmo ms do exerccio anterior em onze meses de 2010. No acumulado do ano, a receita primria
lquida foi R$ 90 bilhes superior do exerccio anterior. A despesa tambm superior do
exerccio anterior em quase todos os meses, no conjunto ela excede despesa de 2009 em R$ 64
bilhes.
Receita Lquida e Despesas Primrias do Tesouro e do RGPS
Valores Deflacionados IPCA dez 2014
R$ bilhes
Ms
Receita
Lquida Total
2010
Receita
Lquida
Total 2009
Diferena de
Receita entre
2010 e 2009
Despesa
Total 2010
Despesa
Total 2009
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
84
59
71
88
67
66
78
75
81
80
73
52
66
74
60
58
72
69
62
79
11
7
5
14
7
8
6
6
19
1
66
60
77
66
68
65
77
70
69
70
68
54
57
60
60
58
70
65
72
64
Diferena
de Despesa
entre 2010
e 2009
-2
6
20
6
8
7
7
5
-3
6
TC 005.335/2015-9
Ms
Receita
Lquida Total
2010
Receita
Lquida
Total 2009
Diferena de
Receita entre
2010 e 2009
Despesa
Total 2010
Despesa
Total 2009
Nov
Dez
Total
75
103
927
84
88
837
-9
15
90
73
85
846
69
86
783
Diferena
de Despesa
entre 2010
e 2009
4
-1
63
Fonte: STN.
Enfim, as caractersticas fiscais de 2010 no so semelhantes quelas de 2009 e 2014: tem-se

uma situao de indicadores positivos, e no de crise. Ainda assim, de fato, houve uma mudana de
meta por projeto de lei em novembro de 2010, sobre a qual o Tribunal no se manifestou, pois,
mesmo considerando-se a meta vigente at a quinta avaliao, no havia necessidade de novo
contingenciamento.
Destarte, no procede o argumento de que houve alterao de entendimento do Tribunal sobre
a matria tratada na irregularidade contida no item 9.2.9 do Relatrio Preliminar das Contas de
Governo da Repblica do exerccio de 2014, pois no se colocam corretamente em perspectiva os
fatos ocorridos. Com efeito, a omisso de contingenciamento, ainda que tenha ocorrido na
programao financeira e oramentria do exerccio de 2009, e mesmo em outros exerccios, no
fora objeto de deliberao do Tribunal por ocasio do exame das Contas do Presidente da Repblica
em 2009, tampouco em qualquer outra apreciao das Contas de Governo, desde a edio da Lei
Complementar 101/2000. De modo distinto, restou evidente a irregularidade consignada nas Contas
referentes ao exerccio de 2014.
Em concluso, diante das razes expostas, percebe-se que as circunstncias econmicas de
crise no pas nesses anos foram semelhantes, mas o manejo da programao financeira de 2009 e de
2014 foi diferente, conforme j demonstrado.
Ainda que se tratasse de situaes idnticas o que se admite apenas para argumentar, haja
vista as anlises anteriores , com base nas razes externadas na anlise das preliminares (item 8.1),
inaplicvel o princpio da segurana, por no haver possibilidade de ofensa a coisa julgada, a
direito adquirido ou a ato jurdico perfeito, estando resguardada a garantia disposta no art. 5, inciso
XXXVI, da Constituio Federal.
Efeitos de um novo contingenciamento
Conforme alegao contida nas contrarrazes, a edio do Decreto 8.367/2014 teria sido uma
medida de responsabilidade e prudncia, comparada a um contingenciamento que acarretaria
agravamento da situao econmica (pea 200, p. 100):
No se pode ignorar, deve-se, alis, colocar a devida nfase, que o contingenciamento
de valor equivalente a R$ 28.000.000.000,00 (vinte oito bilhes de reais) teria efeito
econmicos e sociais bastante severos, capaz de gerar, quela altura, a completa
paralizao dos investimentos necessrios atenuao dos efeitos da crise econmica.
No limite, um contingenciamento nesse montaria poderia colocar em risco a
continuidade da prestao de servios pblicos.
Destaque-se, contudo, que nada h na pea de defesa que demonstre a veracidade de tal
afirmao. Nesse sentido, importa frisar, preliminarmente, que o contingenciamento uma
limitao de empenho e movimentao financeira de carter obrigatrio quando ocorrer a frustao
de receitas de acordo com o art. 9, caput, da LRF, visando ao equilbrio das contas pblicas, em
TC 005.335/2015-9
cumprimento meta fiscal aprovada na LDO.

Em 2014, havia a obrigatoriedade de o governo federal fazer o contingenciamento de
despesas, pois houve frustao de receitas e a meta fiscal em vigor at 14/12/2014 no oferecia
margem para se executar mais despesas. Contudo, como j havia um projeto de lei no Congresso
para alterar a meta fiscal, a conduta prudente para o conjunto das contas pblicas, segundo a LRF,
seria aguardar a aprovao do referido projeto para ento reestabelecer os gastos compatveis com o
novo resultado primrio definido pela nova meta. Essa medida se justifica porque, at novembro, o
impacto positivo dos investimentos na economia j havia ocorrido, uma vez que, do total de
investimentos pagos em 2014 (incluindo os restos a pagar), apenas 8,7% foram pagos no ms de
dezembro. Assim, a efetivao do contingenciamento em 28/11/2014 (data do Decreto 8.367/2014)
e no montante de pelo menos R$ 28 bilhes no colocaria temporariamente em maior risco a
prestao de servios pblicos. Por outro lado, a omisso de tal ato poderia comprometer a
credibilidade da gesto fiscal, o que acabou ocorrendo.
Alm disso, h na literatura econmica trabalhos que vinculam ajuste fiscal a crescimento
econmico. De acordo com Fabio Giambiagi e Ana Cludia Alm, a literatura especializada
destacou o surgimento de uma teoria que sustenta que o ajuste fiscal, com base no corte de gastos,
pode ter impacto positivo no crescimento econmico (Finanas pblicas: teoria e prtica no Brasil.
4 ed. revisada e atualizada. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011, p. 165-166):
Isso estaria associado a trs tipos de influncia favorvel de programas de ajustamento
sobre o nvel de atividade: i) a mudana na composio da demanda agregada em favor
do investimento, causada pelo aumento dos lucros associado queda do salrio real, na
presena de uma reduo da relao consumo do governo/PIB (Alesina et alii, 1999); ii)
a queda das taxas de juros, relacionada com o rating dos pases que aderissem
disciplina fiscal; e iii) a melhoria de negcios, em um contexto de reduo das
incertezas. Este ltimo pode ser entendido como o fenmeno oposto do que ocorre
quando um crescimento explosivo da dvida pblica gera preocupaes que afetam
negativamente o ritmo dos negcios. Em um paper publicado j em meados dos anos
1990, com base na experincia da Sucia, Giavazzi e Pagano referiram-se ao impacto
expansionista de programas de contrao fiscal como efeitos no Keynesianos da
poltica fiscal. Alesina et alii, no texto j mencionado, citam um extenso survey da
literatura terica que sustenta essa tese.
O economista enfatiza ainda que:
(...) a contrao inicial do gasto pblico no pode cair indefinidamente. Assim, aps a
contrao inicial do gasto, com o crescimento deste controlado e sendo mantido abaixo
da taxa de crescimento do PIB, a relao gasto/PIB pode cair, aumentando o supervit
primrio em um quadro de elasticidade unitria da receita em relao ao PIB e
favorecendo rodadas posteriores de reduo da taxa de juros. Isso tem o potencial de
gerar uma espcie de crculo virtuoso de crescimento econmico, reduo do riscopas, queda de juros e incentivo a mais crescimento.
Enfim, no h na literatura consenso sobre as consequncias das restries ao gasto pblico
em momento de crise econmica, logo a afirmao de que um novo contingenciamento agravaria a
crise apenas uma conjectura.
Condicionalidade imposta ao descontingenciamento
Alegou-se que a edio do Decreto 8.367/2014 desconsiderando a meta em vigor, conforme
determina a LRF, foi uma atitude responsvel, pois no permitiu a utilizao dos recursos at a
TC 005.335/2015-9
aprovao do projeto de lei, e, por outro, previu a soluo caso o projeto no fosse aprovado, qual
seja, a publicao de novo decreto promovendo contingenciamento.
Todavia, h que se ter presente que o Poder Executivo no pode editar decreto que modifica a
programao oramentria e financeira, deixando de cumprir a obrigao de fazer
contingenciamento e, ao revs, ampliar a capacidade de empenho, sob o argumento de que se vedou
a utilizao do valor da ampliao at que fosse aprovado projeto de lei alterando a meta fiscal.
Nesse sentido, resgata-se o teor do disposto no art. 4 do Decreto 8.367/2014, que
condicionou a distribuio e utilizao dos valores de ampliao dos limites de movimentao e
empenho e de pagamento publicao da lei resultante da aprovao do PLN 36/2014. Com efeito,
o art. 118 da LDO 2014 contempla comando extremamente claro no sentido de que:
Art. 118. A execuo da Lei Oramentria de 2014 e dos crditos adicionais obedecer
aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia na administrao pblica federal, no podendo ser utilizada para influir na
apreciao de proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional. (Grifouse)
Ao condicionar a ampliao dos limites oramentrios e financeiros alterao legislativa que
autorizaria a reduo da meta fiscal pela totalidade das despesas do PAC e das desoneraes
tributrias, o Poder Executivo utilizou-se da execuo oramentria para influir na apreciao da
proposio que se encontrava em tramitao no Congresso Nacional. Tal uso ocorreu mediante a
incluso de clusula resolutiva, nos termos do pargrafo nico do art. 4 do Decreto 8.367/2014:
no aprovado o PLN de que trata o caput, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e o
Ministrio da Fazenda elaboraro novo relatrio de receitas e despesas e encaminharo nova
proposta de decreto.
Com efeito, a previso contida no referido dispositivo demonstra que o Poder Executivo
estava disposto a efetuar um contingenciamento extemporneo, que decorreria do novo relatrio de
receitas e despesas e da nova proposta de decreto. Ademais, nas contrarrazes, aduz-se que (...)
caso rejeitada a proposta legislativa, ainda haveria tempo hbil para a realizao do
contingenciamento e atingimento da meta fiscal inicialmente prevista pela LDO. Ora, se verdade
que a meta original ainda se mostrava factvel quela altura do exerccio financeiro, existindo
margem para ajuste pela via legalmente prevista do contingenciamento, a atitude fiscalmente
responsvel, prudente e consentnea com o arcabouo de regncia das finanas pblicas seria to
somente a efetivao do ato vinculado de limitao de empenho e movimentao financeira, nos
termos do art. 9 da LRF.
Nesse caso, a condicionante sui generis do Decreto 8.367/2014 seria totalmente dispensvel,
dado que o art. 51, 6, da LDO 2014 autorizava o restabelecimento dos limites de empenho e
movimentao financeira a qualquer tempo, e o art. 9, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal
prev a reverso do contingenciamento de forma proporcional s redues efetivadas.
Portanto, no procedem as alegaes de que: (...) tudo quanto veiculado no decreto em
comento foi medida de responsabilidade e prudncia fiscal (...)(pea 200, p. 98), (...) a nica
medida de prudncia fiscal naquela situao era a edio do decreto nos exatos termos em que fora
publicado (...) (pea 200, p. 100), e (...) O motivo da publicao condicionada, pois, foi tambm
respeitar estritamente o prazo previsto pelo inciso I, do 12, do art. 51 da LDO 2014 para a sua
publicao. De fato, ainda que o decreto decorrente da quinta avaliao bimestral de 2014 tivesse
de ser editado at o trigsimo dia subsequente ao encerramento do bimestre, poder-se-ia ter
promovido no a liberao condicionada de limites, mas sim o efetivo contingenciamento ante a
TC 005.335/2015-9
meta de resultado primrio ento em vigor. Posteriormente alterao da meta, ou seja, a partir de
15/12/2014, os limites poderiam ter sido restabelecidos, mediante a publicao de ato em at sete
dias teis aps a nova avaliao, nos termos do art. 51, 12, inciso II, da mesma LDO 2014.
Isso posto, entende-se que deve ser mantida a irregularidade de que trata o item 3.5.3 do
Relatrio Preliminar de Contas de 2014, objeto do item 9.2.10 do Acrdo 1.464/2015-TCUPlenrio.
Crise econmica e o cumprimento da meta
destacado nas contrarrazes o argumento de que o no atingimento da meta fiscal
estabelecida na LDO derivou fortemente da crise gerada em face do cenrio econmico adverso,
situao que s ficou clara na poca do Relatrio de Avaliao do quinto bimestre, no havendo,
portanto, desrespeito aos pressupostos de planejamento, da transparncia e da gesto fiscal.
Na anlise dessa questo dois pontos devem ser levados em considerao: (i) os valores
realizados no decorrer do exerccio de 2014 que so demonstrados por SOF e STN em suas
avaliaes quadrimestrais; e (ii) o descompasso em relao ao crescimento real do PIB entre as
projees do mercado (Pesquisa Focus) e as do Governo durante todo o ano.
O Decreto 8.216, de 28/3/2014, estabeleceu as metas quadrimestrais acumuladas para o
exerccio de 2014 (cujos valores previstos para o segundo e o terceiro quadrimestres foram
mantidos pelo Decreto 8.290, de 30 de julho de 2014), e os relatrios de cumprimento de meta
comparam os valores realizados com as respectivas estimativas. As metas para o resultado primrio
antes dos descontos das despesas do PAC e das desoneraes foram de R$ 27.689 milhes at abril,
de R$ 39.215 milhes at agosto e de R$ 80.774 milhes at dezembro.
A tabelas seguintes so oriundas dos relatrios de cumprimento de meta do primeiro e do
segundo quadrimestres e comparam o resultado acumulado at abril e at agosto com aqueles
previstos nos decretos de programao financeira.
Avaliao do Cumprimento da Meta Fiscal da Unio Janeiro a Abril de 2014
R$ milhes
Esfera /1
Governo Federal
Governo Central
Meta
Resultado
Decreto
Realizado/
8.216/2014
2
[B]
[A]
27.689,
27.985,
0
5
28.000,
29.175,
0
5
-311,
-1.190,0
0
Desvio
[C]=[B][A]
[D]=[C]/
[A]
296,5
1,07%
1.175,5
4,20%
-879

(1) Por meio da MP 600/2012, convertida na Lei 12.833/2013, a STN realizou cesso onerosa ao BNDES de direitos de
crdito detidos pelo Tesouro Nacional contra Itaipu Binacional. Dessa forma, no 1 quadrimestre de 2014, no houve
amortizao dos contratos de Itaipu com o Tesouro Nacional, motivo pelo qual, diferentemente dos Relatrios
Quadrimestrais anteriores, no h linha de "ajuste metodolgico -Itaipu";
TC 005.335/2015-9
Avaliao do Cumprimento da Meta Fiscal da Unio Janeiro a Agosto de 2014

R$ milhes
Esfera
Governo Federal
Governo Central
Aes art. 3 da
LDO 20141
PAC
Desoneraes
Resultad
Desvio
Meta
Meta
o
Ajustad
Realizad [C]=[B]- [D]=[C]/
Decreto
a1
o2
8.290/2014
[A]
[A]
[A]
[B]
63.215 39.215,
356,
38.858,4 -99,09%
,2
2
8
63.000 39.000,
1.524,
37.475,8
-96,09%
,0
0
2
21
215,
-1.167,3
-1.382,5 -642,39%
5,2
2
42.292,
1
24.00 24.000,
0,0
0
67.199
,0

(1) O art. 3 da LDO 2014, em sua redao original, definia a possibilidade de reduo da meta em at R$ 67,0 bilhes
(realizao do PAC e de desoneraes de tributos). Para essa avaliao foi utilizado o abatimento de R$ 24,0 bilhes,
conforme estabelecido pelo Decreto 8.290/2014;
Pela anlise conjunta das tabelas, percebe-se claramente que a situao se tornou crtica entre
maio e agosto de 2014. De janeiro a abril de 2014, o resultado primrio realizado foi positivo e
coincidiu com o previsto para o perodo, ou seja, de R$ 28 bilhes. J de maio a agosto, o resultado
foi negativo em quase R$ 28 bilhes, uma vez que o realizado de janeiro at agosto (que incluiu os
R$ 28 bilhes realizados at abril) foi de R$ 357 milhes. Para o segundo quadrimestre de 2014, os
decretos previam um resultado positivo de R$ 11,5 bilhes.
Assim, o Relatrio de Avaliao do Cumprimento de Metas Fiscais do 2 quadrimestre de
2014 apontou para um desvio negativo de R$ 39 bilhes em relao previso, o que significava
que, para se conseguir o cumprimento da meta de 2014, entre setembro e dezembro, o Governo teria
que fazer um supervit de quase R$ 81 bilhes, valor correspondente meta fiscal de todo o
exerccio. Aps a apresentao desse significativo desvio, esse item do relatrio de cumprimento de
metas concludo nos seguintes termos:
A seguir so apresentadas justificativas dos desvios observados entre a meta de
resultado primrio do Governo Federal e os valores realizados at o 2 Quadrimestre. As
medidas corretivas necessrias para que a meta do ano seja cumprida constam do
Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 4 Bimestre, e as
orientaes decorrentes deste relatrio sero implementadas por Decreto a ser
publicado.
O Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 4 bimestre, documento
supracitado, parece completamente desvinculado da realidade apresentada na avaliao do
cumprimento de metas. Isso porque tal relatrio, ao trabalhar com metas anuais, prev que as
receitas lquidas de transferncias projetadas para o exerccio se reduziriam em R$ 10,5 bilhes em
relao avaliao anual prevista no relatrio do terceiro bimestre. De outro lado, foram previstos
resgate de R$ 3,5 bilhes do Fundo Soberano e reduo das despesas obrigatrias em R$ 7 bilhes,
no se indicando, portanto, a necessidade de se realizar novos contingenciamentos para o
cumprimento da meta fiscal anual.
TC 005.335/2015-9
Ou seja, estava previsto que at agosto de 2014 o resultado primrio alcanaria R$ 39 bilhes
e o resultado alcanado foi de R$ 357 milhes, ainda assim, num cenrio em que as projees de
crescimento do PIB estavam se reduzindo, o Governo insistiu que cumpriria a meta anual. Enfim,
de setembro a dezembro de 2014, planejou-se realizar um resultado primrio superior a R$ 80
bilhes.
Pelas informaes apresentadas, fica patente que a crise econmica no afetou as contas
pblicas apenas no quinto bimestre de 2014, pelo contrrio, o Governo realizou um resultado
primrio negativo de R$ 28 bilhes entre maio e agosto, quando estava previsto um resultado para o
perodo de R$ 11,5 bilhes. Isso evidencia claramente que a meta estabelecida na LDO no seria
cumprida. Se, de fato, o no cumprimento da meta se deveu crise econmica, tambm fato que a
sua repercusso nas contas pblicas no foi verificada apenas no quinto bimestre, talvez no terceiro
bimestre e seguramente no quarto bimestre j era patente, conforme o Relatrio de Avaliao do
Cumprimento de Metas do 2 Quadrimestre de 2014. Ainda assim, os Relatrios de Avaliao de
Receitas e Despesas Primrias do 3 e do 4 bimestres permaneceram estticos, afirmando a
ausncia da necessidade de se realizar novos contingenciamentos e de se alterar a meta fiscal.
Um outro ponto a considerar que, em todo o perodo, o mercado projetou taxas menores de
crescimento do PIB do que aquelas que o Governo utilizou em suas projees de receitas e
despesas. A tabela seguinte apresenta as taxas estimadas no decorrer do exerccio pelo mercado e
pelo Governo:
Taxa de Crescimento Real do PIB Estimativas da LOA, dos Decretos de Programao e Valor
Realizado
20/jan
Normativo
Lei
12.952
LOA
2014
20/fev
28/mar
Decreto
Decreto 8.197
8.216
Programao
1
Financeira
Avaliao
Inicial
Bimestral
30/mai
30/jul
30/set
Decreto
8.261
2
Avaliao
Bimestral
Decreto
8.290
3
Avaliao
Bimestral
Decreto
8.320
4
Avaliao
Bimestral
28/nov
Decreto
Realizado
8.367
2014
5
Avaliao
Bimestral
Estimativa de PIB Governo Federal
3,8%
2,5%
2,5%
2,5%
1,8%
0,9%
0,5%
Estimativa PIB Pesquisa Focus
2,0%
1,8%
1,7%
1,6%
0,9%
0,3%
0,2%
0,1%
Fontes: LOA 2014, Decretos de Programao Financeira e Relatrios de Avaliao do Cumprimento de Metas Fiscais,
Bacen Pesquisas Focus (17/1; 14/2; 21/3; 23/5; 25/7; 26/9; 21/11), IBGE.
Um ltimo ponto a ser considerado que as avaliaes do crescimento do PIB estimadas pelo
Governo reduzem-se significativamente nos relatrios do terceiro e quarto bimestres de 2014. No
entanto, essas redues no foram suficientes para repercutirem significativamente na projeo de
receitas. Como foi citado no Relatrio Preliminar das Contas do Governo de 2014:
Em relao s receitas administradas pela RFB, exceto a arrecadao do RGPS,
importante considerar que a arrecadao do Imposto sobre a Renda responde por 40%
desse conjunto, e nas avaliaes referentes ao segundo, terceiro e quarto bimestres havia
estimativas de reduo do valor a ser arrecadado (redues de R$ 4 bilhes, R$ 2
bilhes e R$ 2 bilhes, respectivamente). Por outro lado, o subitem Outras Receitas
Arrecadadas pela RFB (composto por receitas de loterias, Cide Remessas ao Exterior
e Demais Receitas), que correspondeu a 4% do conjunto, teve majoraes de R$ 8
bilhes na avaliao do segundo bimestre e de R$ 5 bilhes na do terceiro, e uma
reduo de R$ 5 bilhes na quarta avaliao bimestral.
Por todos esses fatores, o argumento utilizado pelo Governo de que o no atingimento da
meta fiscal estabelecida na LDO derivou fortemente da crise gerada em face do cenrio econmico
TC 005.335/2015-9
adverso, situao que ficou muito clara no 5 relatrio bimestral, no condiz com a realidade. A
partir do terceiro bimestre j existiam indicadores de que a situao no estava indo conforme o
previsto, quando, inclusive, o Governo reduziu a sua estimativa de crescimento real do PIB de 2,5%
para 1,8% (o mercado j trabalhava com 0,9%) e, a partir do quarto bimestre de 2014, o prprio
Relatrio de Avaliao do Cumprimento de Metas do perodo demonstra de forma cabal a gravidade
da situao.
Enfim, seguramente o no atingimento das metas se justifica pela queda da arrecadao

concomitante no reduo das despesas nas mesmas propores. No entanto, a impossibilidade do
cumprimento da meta no se tornou evidente apenas em novembro de 2014. Os relatrios de
avaliao do cumprimento da meta fiscal, publicados em conjunto por SOF e STN, deixaram
patente a situao de no cumprimento da meta fiscal desde, pelo menos, o final do segundo
quadrimestre de 2014.
8.6.3 Concluso
Com relao s comparaes entre exerccios empreendidas pela AGU, demonstrou-se a
improcedncia das concluses, visto que a conduo da programao oramentria e financeira nos
exerccios foi bem distinta. De qualquer forma, refutou-se a aplicao do princpio da segurana
jurdica ao caso, por no haver possibilidade de ofensa a coisa julgada, a direito adquirido ou a ato
jurdico perfeito.
Destacou-se que a afirmao da AGU de que um novo contingenciamento agravaria a crise
apenas uma conjectura, pois no h consenso na literatura, nem comprovao ftica, sobre as
consequncias de restries ao gasto pblico em momento de crise econmica.
Alm disso, rechaou-se as justificativas para condicionamento da ampliao dos limites
oramentrios e financeiros aprovao do projeto de lei, em tramitao no Congresso Nacional
poca, que propunha alterao da meta fiscal. Essa condio foi estabelecida por meio do art. 4 do
Decreto 8.367/2014. Destacou-se que, alm de ilegal, pois contraria o art. 118 da Lei 12.919/2013,
tal condio era dispensvel diante das previses legais de reestabelecimento de limites quando no
mais subsistirem os motivos que levaram ao contingenciamento (art. 9, 1, da LRF e art. 51, 6,
da LDO 2014).
A anlise efetuada revelou de forma transparente a prtica ilegal que fora cometida pelo
Executivo, ao no ampliar o contingenciamento com base na meta em vigor no exerccio em exame,
em desacordo com o art. 9 da LRF, o que caracteriza forte indcio de abuso de poder, dado que a
conduta ilegal se prende omisso, pela Chefe do Poder Executivo em 2014, no dever de, na
conduo da programao financeira e oramentria, praticar ato vinculado, no lhe sendo
permitida qualquer margem de liberdade em agir contrariamente ao determinado na LRF.
Ante todo o exposto, conclui-se que as contrarrazes apresentadas no so suficientes para
afastar os motivos que levaram consignao das irregularidades apontadas nos itens 9.2.9 e 9.2.10
do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio.
8.7 Edio do Decreto 8.197/2014 Decreto de Programao Oramentria e

Financeira sem considerar manifestao do MTE quanto elevao de despesas e
frustrao de receitas
Despacho de 12/8/2015
(..)
TC 005.335/2015-9
17.1.1. Edio do Decreto 8.197, de 20/2/2014, e alteraes subsequentes, que disps
sobre a programao oramentria e financeira e fixou o cronograma mensal de
desembolso para 2014, sem considerar a manifestao do Ministrio do Trabalho e
Emprego quanto elevao de despesas primrias obrigatrias (Seguro Desemprego
e Abono Salarial), no valor de R$ 9,2 bilhes, e quanto frustrao de receitas
primrias do Fundo de Amparo ao Trabalhador, no valor de R$ 5,3 bilhes, nos
termos do Ofcio 35/2014/SE-MTE, de 17/2/2014, em desacordo com os artigos 8 e 9
da Lei Complementar n 101/2000;
8.7.1 Contrarrazes
As contrarrazes apresentadas pela Advocacia-Geral da Unio, em nome da Presidente da
Repblica (pea 227), em resposta aos indcios de irregularidades referidos no item 17.1.1 do
Despacho de 12/8/2015 (pea 205), expem, em sntese, os seguintes argumentos:
Quanto segurana jurdica
b
caso o TCU apure a necessidade de ajuste, este deve ser aplicado de forma prospectiva, em deferncia ao
princpio da segurana jurdica e da confiana legtima;
Quanto manifestao do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) sobre a elevao de despesas

obrigatrias em R$ 9,2 bilhes
au) Ofcio 35/2014/SE-MTE, de 17/2/2015:
b.1) a provocao do MTE fora aduzida na iminncia da data limite para publicao do
Decreto 8.197/2014, de forma que no foi possvel considerar minimamente tais parmetros
na edio do Decreto;
b.2) o Ofcio 35/2014/SE-MTE, de 17/2/2015, foi devidamente respondido em 21/3/2014
pela SOF, de forma que no se pode afirmar que a solicitao do MTE no foi considerada
pela SOF.
av) avaliao conjunta de todas as informaes que interferem na projeo das despesas do FAT:
c.1) a interpretao do art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) indica que as

avaliaes bimestrais de receita e despesa devem considerar uma situao retrospectiva e
prospectiva do comportamento da receita e da despesa;
c.2) devem-se levar em considerao todas as informaes disponveis quando da
elaborao do Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas, e no apenas uma viso
setorial;
c.3) havia inteno de alteraes legislativas e dos regulamentos do seguro desemprego e
do abono salarial, assuntos que estavam em discusso entre o governo e segmentos da
sociedade civil.
aw) efetiva execuo oramentria e financeira das despesas do FAT:
d.1) a administrao tem todo o exerccio financeiro para realizar as suplementaes

oramentrias necessrias, sendo o dia 31 de dezembro de cada ano o prazo para apurar o
cumprimento da meta de resultado primrio estabelecida na Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO);
d.2) o fato de no ter providenciado a suplementao oramentria das verbas destinadas ao
pagamento de seguro desemprego e abono salarial em fevereiro de 2014 no configurou
irregularidade ou descumprimento da LRF;
TC 005.335/2015-9
d.3) as dotaes disponveis no oramento eram suficientes para cobrir as despesas do
perodo, de modo que no era necessria a edio de decreto para abertura de crdito
suplementar naquela oportunidade, mas apenas em momento posterior, quando da efetiva
insuficincia de recursos;
d.4) no houve atraso nem insuficincia de dotao que inviabilizasse o empenho das
referidas despesas com a presteza necessria ao seu pagamento.
Quanto manifestao do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) sobre a frustrao de receitas
primrias do Fundo do Amparo ao Trabalhador (FAT), no montante de R$ 5,3 bilhes
ax) variaes comuns na arrecadao de receitas e utilizao de metodologia considerada adequada pelo TCU:
e.1) frustrao ou excesso de arrecadao de receitas em relao aos valores previstos na

Lei Oramentria Anual (LOA) durante o exerccio so ocorrncias rotineiras, dado que a
estimativa feita mais de um ano antes da execuo, e depende do cenrio macroeconmico
de curto prazo;
e.2) utilizou-se a metodologia de levantamento de informaes relativas s receitas em
setembro e novembro de 2014, em que foram apuradas as reais necessidades de ajustes nas
fontes de financiamento do FAT, e realizadas as trocas de fontes e suplementaes de
dotaes. Essa metodologia de controle foi considerada adequada pelo TCU no Relatrio e
Parecer Prvio sobre as Contas de Governo do ano de 2011.
ay) o governo adotou as providncias requeridas para a suplementao das dotaes no momento necessrio para a
execuo das referidas despesas.
8.7.2 Anlise
Quanto ao item a, que trata da segurana jurdica, as contrarrazes alegam que, caso o TCU
apure ser necessrio ajuste, deve consider-lo de forma prospectiva. Referida questo encontra-se
amplamente analisada no item 8.1 (anlise das preliminares), bem como no item 8.6 (anlise das
contrarrazes referentes aos itens 9.2.9 e 9.2.10), o qual discorre sobre a segurana jurdica
relacionada ao tema contingenciamento nas Contas de Governo de 2014.
Com relao ao tratamento dado ao tema despesas do FAT e contingenciamento, conforme
ser demonstrado a seguir, a anlise do TCU no representa mudana de entendimento desta Corte
de Contas sobre matria antes examinada em sentido estrito, nem impe Administrao Pblica a
adoo de qualquer prtica que j no fosse exigida pelo arcabouo oramentrio vigente, razo
pela qual no h de se cogitar de violao ao princpio da segurana jurdica.
No que se refere aos argumentos listados no item b, em que abordado especificamente o
tratamento dado ao Ofcio 35/2014/SE/MTE, de 17/2/2014 (pea 241, p. 7), registra-se que a SOF
encaminhou ao MTE, por mensagem eletrnica, solicitao de projeo de despesas obrigatrias do
FAT em 21/1/2014 (pea 238, p. 58). Em resposta, o MTE enviou SOF as projees das despesas
obrigatrias do FAT relativas a seguro desemprego e abono salarial em 12/2/2014 (pea 238, p. 52),
conforme expresso no memorial apresentado pelo Procurador do MPTCU (pea 206, p. 7).
Na solicitao formalizada por ofcio, o MTE ressaltou ser imprescindvel ajustar as dotaes
oramentrias das referidas aes aos valores das novas projees para o exerccio de 2014, haja
vista se tratar de despesas constitucionais de carter obrigatrio.
Conforme dito nas contrarrazes, o Ofcio do MTE solicitando suplementao oramentria
para despesas do FAT foi respondido pela SOF dia 21/3/2014, por meio do Ofcio 9/SOF/MP (pea
239, p. 22), um dia aps a Divulgao do Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas do
TC 005.335/2015-9
1 bimestre. Apesar de ter cincia das novas projees desde 12/2/2012, a SOF informou ao MTE
que o valor previsto para as referidas despesas era o constante da LOA 2014.
Destaca-se que diante da permanncia injustificada da projeo elaborada pela SOF das
citadas despesas obrigatrias do FAT, o MTE encaminhou SOF outros expedientes, informando a
necessidade de suplementao oramentria.
O Ofcio 209/2014/SE-MTE, de 5/8/2014 (pea 239, p. 25), enviado SOF, demonstra a
necessidade de suplementao oramentria de R$ 8,8 bilhes, com base em projees do
Departamento de Emprego e Salrio SES/SPPE/MTE.
Em 8/9/2014, o MTE indicou SOF a necessidade de suplementao oramentria para o
FAT no valor de R$ 13,3 bilhes, por meio do Ofcio 254/2014/SE-MTE (pea 244, p. 1).
Dessa forma, resta evidenciado que o Poder Executivo manteve, no Decreto 8.197/2014, o
valor inicialmente previsto na LOA referente s referidas despesas obrigatrias do FAT, no por
falta de tempo para apreciar a solicitao do MTE, tendo em vista que o valor atualizado das
despesas com abono salarial e seguro desemprego foi informado SOF em 12/2/2014. No entanto,
nos Relatrios de Avaliao de Receitas e Despesas do 1 bimestre (maro/2014), 2 bimestre
(maio/2014), 3 bimestre (julho/2014) e 4 bimestre (setembro/2014), manteve-se a estimativa
original da LOA, contrariando as projees realizadas pelo MTE.
Em consequncia disso, deixou-se de realizar, ainda por ocasio da edio do
Decreto 8.197/2014, contingenciamento de despesas discricionrias no valor necessrio, visto que,
em que pese as manifestaes do MTE serem claras acerca das novas projees, estas no foram
utilizadas nos relatrios do 1 ao 4 bimestre de 2014, o que representa ofensa ao princpio da
transparncia insculpido na LRF.
Com relao s alegaes do item c, as contrarrazes informam que deve ser realizada
avaliao conjunta de todas as informaes que interferem na projeo das despesas do FAT, e que
no houve suplementao dos recursos de imediato pois o governo tentava negociar novas regras
para o pagamento dos benefcios sociais. Citam aes realizadas com essa finalidade, tais como:
entrevista do ento Ministro da Fazenda; reunio com as Centrais Sindicais, com representantes do
Ministrio da Fazenda e do MTE.
De um lado, havia o Ofcio 35/2014/SE-MTE, de 17/2/2015, em resposta solicitao da
SOF/MP de dados atualizados sobre as projees, informando a necessidade de suplementao
oramentria em R$ 9,2 bilhes (necessidade reiterada ao longo do exerccio). De outro lado, havia
negociaes do governo para alterar as condies de pagamento dos benefcios sociais, o que
poderia acarretar diminuio nos referidos gastos.
notrio que a mera inteno de diminuir uma despesa no suficiente para que se incorpore
tal reduo nas projees do exerccio. Esse argumento atenta contra o 1, art. 1 da LRF, o qual
trata da importncia de prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas. Admitir essa prtica seria uma afronta ao princpio da prudncia, visto que, de acordo com
esse raciocnio, poderia o gestor deixar de prever uma despesa obrigatria com base na inteno de
que essa despesa fosse reduzida futuramente.
Nesse sentido, cabe mencionar que enquanto no fossem aprovadas as alteraes legislativas
que impactariam no montante dessas despesas, o parmetro para a tomada de deciso deveria ser a
norma que estava em vigor.
certo que as estimativas de despesas devem considerar uma anlise conjunta, e no apenas
setorial das necessidades, entretanto, no h na pea de defesa indicao de qualquer ao que
TC 005.335/2015-9
justifique a previso de despesas obrigatrias do FAT j considerando o impacto de eventual
implementao de medidas que diminuiriam o montante das referidas despesas.
Quanto aos argumentos apresentados no item d, importante destacar que o indcio de

irregularidade constante do item 17.1.1 do Despacho de 12/8/2015 (pea 205) no diz respeito a
possveis problemas na efetiva execuo oramentria e financeira das citadas despesas obrigatrias
do FAT em 2014.
As contrarrazes ponderam que a administrao no estaria obrigada a providenciar
suplementao oramentria em fevereiro, pois as dotaes disponveis eram suficientes para cobrir
as despesas do perodo, bem como no houve atrasos que inviabilizassem a execuo das despesas.
Ocorre que o Tribunal no est questionando eventual falha relacionada ao momento da
efetiva suplementao oramentria. O que o indcio de irregularidade registra que, mesmo ciente
das projees atualizadas para as despesas com abono salarial e seguro desemprego, informadas
pela MTE SOF em 12/2/2014, e corroboradas nos meses de agosto e setembro, a administrao
somente reconheceu a necessidade de ajustar as projees dessas despesas em novembro de 2014,
por ocasio do Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 5 bimestre.
Ainda que as despesas obrigatrias do FAT tenham sido empenhadas tempestivamente, sem
ter havido insuficincia de dotao que resultasse em prejuzo ao pagamento, esse fato em nada
justifica o no reconhecimento das projees atualizadas das referidas despesas nos relatrios de
avaliao do 1 ao 4 bimestre de 2014.
A postergao da incluso dos valores atualizados dessas despesas na programao
oramentria e financeira transmitiu uma falsa impresso de que a situao fiscal da Unio, no
incio do exerccio de 2014, era melhor do que a que realmente existia.
Com relao aos argumentos do item e, as contrarrazes apontam que frustrao e excesso
de arrecadao so comuns, dado o lapso temporal decorrido entre a estimativa e a execuo da
receita. Registram ainda que o crescimento real do PIB um dos parmetros mais relevantes para a
arrecadao das receitas do PIS/PASEP que so destinadas ao FAT.
De fato, no decorrer do ciclo oramentrio, pode haver variao na projeo e na execuo de
receitas. O problema est em no utilizar a projeo atualizada (da qual se tem conhecimento)
nas projees dos relatrios bimestrais de avaliao de receita e despesa.
Quanto s projees do PIB, reproduz-se a seguir tabela constante do item 8.6 (anlise das
contrarrazes dos itens 9.2.9 e 9.2.10).
Taxa de Crescimento Real do PIB Estimativas da LOA, dos Decretos de Programao e Valor
Realizado
20/jan
20/fev
28/mar
30/mai
30/jul
30/set
Lei
12.952
LOA
2014
Decreto 8.197
Programao
Financeira
Inicial
Decreto
8.216
1
Avaliao
Decreto
8.261
2
Avaliao
Decreto
8.290
3
Avaliao
Decreto
8.320
4
Avaliao
Estimativa de PIB Governo Federal
3,8%
2,5%
2,5%
2,5%
1,8%
0,9%
0,5%
Estimativa PIB Pesquisa Focus
2,0%
1,8%
1,7%
1,6%
0,9%
0,3%
0,2%
Normativo
28/nov
Decreto Realizado
8.367
2014
5
Avaliao
0,1%
Fontes: LOA 2014, Decretos de Programao Financeira e Relatrios de Avaliao do Cumprimento de Metas Fiscais,
Bacen Pesquisas Focus (17/1; 14/2; 21/3; 23/5; 25/7; 26/9; 21/11), IBGE.
Tanto os nmeros do Governo Federal como as estimativas de mercado reduziram a projeo

do PIB ao longo de 2014. Esse fato refora o teor do Ofcio 35/2014/SE-MTE, que informa SOF
TC 005.335/2015-9
acerca da previso de frustrao de R$ 5,3 bilhes na arrecadao das receitas do FAT em 2014.
No que se refere alegao de que a metodologia de avaliar informaes relativas s receitas

em setembro e novembro e proceder aos ajustes necessrios foi considerada adequada pelo TCU em
2011, faz-se necessrio esclarecer qual foi o ponto examinado poca, o qual diverge do indcio de
irregularidade apontado no item 17.1.1 ora analisado.
No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2010, h ressalva referente
execuo de despesas oramentrias conta de fontes de recursos sem suficiente disponibilidade
financeira, o que comprometia a fidedignidade dos demonstrativos da execuo da despesa por
fonte de recursos exigida no pargrafo nico do art. 8 da LRF, que determina que os recursos
legalmente vinculados finalidade especfica sejam utilizados exclusivamente para atendimento ao
objeto de sua vinculao.
Em 2010, O TCU recomendou Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e SOF que
apresentassem estudo com solues para coibir a execuo oramentria com fontes de recursos
sem suficiente disponibilidade financeira.
Atendendo recomendao, a STN e a SOF editaram normativo definindo critrios de anlise
de informaes relativas execuo anual de receitas e despesas por fontes de recursos, para que
sejam realizados os remanejamentos de dotaes oramentrias e as trocas de fontes de recursos
necessrias.
No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas de Governo de 2011, o TCU considerou
adequados os controles implementados para coibir que haja execuo oramentria com fontes de
recursos sem suficiente disponibilidade financeira.
Entretanto, isso de forma alguma autoriza o Poder Executivo a deixar de utilizar, em suas
projees ao longo do exerccio, os valores atualizados referentes s estimativas de receitas. Fosse
assim, o governo estaria dispensado de reestimar as receitas a cada bimestre, o que contraria de
forma flagrante a LRF.
Dessa forma, evidencia-se que a metodologia implementada pela Administrao foi
considerada adequada pelo TCU especificamente com relao ao item da recomendao, qual seja,
coibir a execuo oramentria com fontes de recursos sem suficiente disponibilidade financeira no
fim do exerccio.
No h nada nas contrarrazes nem em decises anteriores desta Corte de Contas que
demonstre que essa metodologia desobriga a utilizao das projees de receitas atualizadas no
decorrer do exerccio. O art. 9 da LRF prev que, ao final de cada bimestre, deve-se verificar se a
realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou
nominal, e promover, se for o caso, limitao de empenho e movimentao financeira. Para tanto,
patente que devem ser utilizadas as estimativas atualizadas disponveis.
Com relao aos argumentos do item f, o qual afirma que foram adotadas as providncias
necessrias para a suplementao das dotaes no momento necessrio para a execuo das
despesas obrigatrias do FAT, valem as mesmas consideraes feitas sobre o item d anterior.
Repita-se que o indcio de irregularidade assinalado no referido item 17.1.1 no se refere a
eventuais problemas na efetiva execuo oramentria e financeira das referidas despesas. O
Tribunal no est questionando possvel falha no momento da efetiva suplementao oramentria.
Ainda que a suplementao oramentria tenha ocorrido em momento que no comprometeu
a execuo da despesa em comento, isso no convalida a utilizao das estimativas desatualizadas
das receitas nos relatrios de avaliao bimestral de receitas e despesas primrias, de forma a
TC 005.335/2015-9
ocultar a real necessidade de contingenciamento.

Por todo o exposto na anlise, conclui-se que:
a presente anlise do TCU no constitui mudana de entendimento, tampouco impe

Administrao Pblica a adoo de qualquer prtica que j no fosse exigida na legislao
oramentria vigente;
o Poder Executivo manteve no Decreto 8.197/2014, bem como nos relatrios de avaliao
de receitas e despesas do 1 ao 4 bimestre, de forma injustificada, o valor inicialmente
previsto na LOA para as despesas obrigatrias do FAT em 2014, mesmo tendo sido
informado pelo MTE ainda na primeira quinzena do ms de fevereiro sobre a necessidade
de suplementao oramentria;
a mera inteno de reduzir gastos no justifica a previso de despesas obrigatrias do FAT

j considerando o impacto de eventual implementao de medidas que diminuiriam o
montante das referidas despesas;
o fato de no ter ocorrido, no exerccio de 2014, insuficincia de dotao que resultasse

em prejuzo ao pagamento das despesas obrigatrias do FAT no justifica o no
reconhecimento das projees atualizadas nos relatrios de avaliao do 1 ao 4 bimestre;
a metodologia adotada para evitar a execuo oramentria com fontes de recursos sem
suficiente disponibilidade financeira, ao final do exerccio, no dispensa a necessria
reviso da estimativa de receitas exigida pelo art. 9 da LRF.
Destaca-se que a presente anlise refora os argumentos e as concluses do item 8.6, que
examinou as contrarrazes do indcio de irregularidade 9.2.9 e 9.2.10 do Acrdo 1.464/2015. Esse
item demonstra que o governo deixou de efetuar contingenciamento de despesas discricionrias no
Decreto 8.367/2014, de 28/11/2014, e que o cenrio econmico j indicava essa necessidade a partir
do 3 bimestre.
Conforme comprovado no presente tpico, j em fevereiro deixou-se de promover o
contingenciamento nos montantes necessrios. Ao no utilizar as projees atualizadas de abono
salarial e seguro desemprego, o Poder Executivo apresentou, nos relatrios de avaliao do 1 ao 4
bimestre de 2014, estimativas de despesas obrigatrias subavaliadas.
Isso permitiu que no fosse realizado o contingenciamento devido, e em consequncia, que
fossem executadas despesas discricionrias em montante superior ao permitido pela conjuntura
econmica real, contribuindo para que a situao fiscal se agravasse, o que culminou na realizao
de resultado primrio deficitrio em R$ 22,4 bilhes em 2014.
8.7.3 Concluso
Considerando os argumentos apresentados, entende-se que no foram expostos elementos
suficientes para elidir o indcio de irregularidade listado no item 17.1.1 do Despacho de 12/8/2015
(pea 205).
Os valores das projees atualizadas relativas s despesas obrigatrias do FAT no foram
incorporados nos relatrios de avaliao bimestral (at o 4 bimestre). Somente no Relatrio de
Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 5 bimestre de 2014, publicado em 21/11/2014, a
projeo para o abono salarial e seguro desemprego passou de R$ 43 bilhes para R$ 51,7 bilhes,
o que representou um acrscimo de R$ 8,8 bilhes.
Vale reiterar que o valor de R$ 43 bilhes foi mantido desde a LOA 2014 at o Relatrio de
TC 005.335/2015-9
Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 4 bimestre, publicado em setembro de 2014. De
forma injustificada, apesar de o MTE ter informado SOF j em fevereiro sobre a nova projeo,
esta no foi incorporada nos relatrios de avaliao do 1 ao 4 bimestre de 2014.
Em razo de no ter utilizado ao longo de 2014 (at o relatrio de avaliao do 4 bimestre) a

projeo atualizada das despesas obrigatrias do FAT, os parmetros usados para manuteno dos
limites de empenho e movimentao financeira restaram comprometidos. A administrao serviu-se
de nmeros desatualizados para expor um cenrio no condizente com a realidade, o que resultou
no no contingenciamento dos valores que seriam necessrios de acordo com o art. 9 da LRF.
8.8 Abertura de crditos suplementares incompatveis com a obteno da meta de

resultado primrio
Despacho de 12/8/2015
(..)
17.1.2. Abertura de crditos suplementares, entre 5/11/2014 e 14/12/2014, por meio
dos Decretos No Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063,
incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio ento vigente, em
desacordo com o art. 4 da Lei Oramentria Anual de 2014, infringindo por
consequncia, o art. 167, inc. V da Constituio Federal, e com a estrita vinculao
dos recursos oriundos de excesso de arrecadao ou de supervit financeiro,
contrariando o pargrafo nico do art. 8 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
8.8.1 Contrarrazes
As contrarrazes apresentadas pela Advocacia-Geral da Unio (pea 227), em nome da
Presidente da Repblica, relativamente s irregularidades indicadas no item 17.1.2. do Despacho de
12/8/2015 (pea 205), argumentaram, em sntese, o que se segue:
no h que se falar em violao ao art. 4 da LOA 2014 e ao inciso V do art. 167 da CF/1988, pois a abertura
de crditos suplementares, por si s, no impacta a meta de resultado primrio (p. 25, 29 e 33);
a Lei 4.320/1964 permite a utilizao de resultado de exerccios anteriores para custear despesas institudas
mediante crdito adicional (p. 27-28) e o importante, para auxiliar o acompanhamento do cumprimento das
metas fiscais estabelecidas na LDO, no o exame das fontes de recursos utilizadas para abertura dos crditos
adicionais, mas sim a natureza das despesas correspondentes (p. 27); e
O art. 2 da MP 661/2014 autorizou a utilizao dos recursos de supervit financeiro vinculados para cobertura
de despesas primrias obrigatrias, exceto nos casos de vinculao constitucional e de repartio de receitas
destinadas a Estados, DF e Municpios (p. 35-36).
Por fim, com base nesses argumentos e alegando conformidade com os arts. 8 e 9, 2, da
LRF, 3 do art. 50 e inciso III do 4 do art. 51 da LDO 2014, e art. 4 da LOA 2014, a AGU
arremata que os pontos questionados no padecem de quaisquer irregularidades, estando
perfeitamente em consonncia com os normativos regentes.
8.8.2 Anlise
Preliminarmente anlise especfica das contrarrazes, registra-se que a irregularidade ora
tratada foi trazida aos autos por meio do memorial apresentado pelo Procurador do MPTCU (pea
206), no qual constaram novos aspectos e evidncias referentes a fatos omissivos e comissivos na
gesto oramentria e financeira da Unio em 2014 de responsabilidade da Presidente da Repblica,
concernentes omisso de contingenciamento e edio de decretos de crditos suplementares em
desacordo com a Lei 12.952/2014 (LOA 2014) e o art. 167, inciso V, da CF/1988.
TC 005.335/2015-9
Cabe ressaltar que tais fatos guardam conexo direta com as irregularidades 9.2.9 e 9.2.10 do
Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio (item 8.6), proferido em 17/6/2015, sendo, portanto, relevantes
para subsidiar a anlise da Prestao de Contas da Presidente da Repblica referente ao exerccio de
2014, com fulcro no art. 36, pargrafo nico, da Lei 8.443/1992.
Os decretos no numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063 (pea 237,
p. 1-141), foram editados entre 5/11/2014 (ocasio em que o alcance da meta de resultado primrio
j se revelava comprometido, tanto que o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o
Projeto de Lei 36/2014 para alterao da LDO) e 14/12/2014 (vspera da aprovao da Lei
13.053/2014, que efetivamente alterou a LDO 2014). Tais decretos valeram-se, em parte, de
recursos oriundos de supervit financeiro e excesso de arrecadao como fontes de financiamento
para cobertura de despesas financeiras (indicador de resultado primrio 0), primrias obrigatrias
(indicador de resultado primrio 1) e primrias discricionrias (indicador de resultado primrio 2),
conforme discriminado nas tabelas a seguir:
Tabela 1 - Decretos por fonte de financiamento
Tipo de Financiamento - R$
Data
Decreto
Supervit
Financeiro
Excesso de
Arrecadao
Emisso de
Ttulos
10/11/201
4
14028
405.145.132
167.363.864
10/11/201
4
14029
105.736.299
Subtotal
510.881.431
167.363.864
13/11/201
4
14041
20.336.767
8.054.443
13/11/201
4
14042
25.851.647
Subtotal
20.336.767
33.906.090
04/12/201
4
14060
2.614.355
72.406.687
04/12/201
4
14062
11.010.627
04/12/201
4
14063
3.457.159.047
7.976.525.871
1.499.685.000
Subtotal
3.459.773.402
8.059.943.185
1.499.685.000
3.990.991.600
8.261.213.139
1.499.685.000
TOTAL
Tabela 2 - Decretos por tipo de indicador de resultado primrio da despesa

R$
Data
Decret
o
0
Financeira
1
2 Primria
Primria Discricionria e no
Obrigatria
PAC
Total
TC 005.335/2015-9
10/11/20
14
14028
10/11/20
14
14029
572.508.996
572.508.996
1.400.000
5.000.000
99.336.299
105.736.299
Subtot
al
1.400.000
5.000.000
671.845.295
678.245.295
13/11/20
14
14041
8.054.443
20.336.767
28.391.210
13/11/20
14
14042
25.851.647
25.851.647
Subtot
al
973.594
8.054.443
46.188.414
54.242.857
04/12/20
14
14060
75.021.042
75.021.042
04/12/20
14
14062
3.010.627
8.000.000
11.010.627
04/12/20
14
14063
12.933.369.
918
12.933.369.
918
12.936.380.
545
83.021.042
13.019.401.
587
1.400.000
12.949.434.
988
801.054.751
13.751.889.
739
Subtot
al
TOTAL GERAL
Importa dizer que para essa anlise foram desconsiderados tanto os decretos de abertura de
crdito suplementar quanto os crditos abertos no perodo mesmo que constantes dos decretos sob
suspeio que utilizaram anulao parcial ou total de dotaes oramentrias como fonte de
recursos, por configurarem mero remanejamento entre despesas e, portanto, no impactarem a meta
de resultado primrio fixada. Pela mesma razo, foram expurgados os crditos abertos com fontes
financeiras para cobertura de despesas tambm financeiras.
A meta de superavit primrio para o exerccio de 2014 foi estabelecida no art. 2 da Lei
12.919/2013 (LDO 2014). Por sua vez, o art. 3 previu importncia passvel de ser deduzida dessa
meta estabelecida: at R$ 67 bilhes, relativos ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e
s desoneraes de tributos.
O Projeto de Lei (PLN) 36/2014 foi encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso
Nacional no dia 11/11/2014 (observa-se que a Exposio de Motivos 206/2014 MP est datada de
5/11/2014) e previu a alterao do art. 3 da LDO 2014, com o fim de reduzir a meta de supervit
primrio estipulada para o exerccio de 2014 por meio de ampliao do montante das dedues no
clculo do resultado, como a seguir transcrito:
Art. 3 A meta de supervit a que se refere o art. 2 poder ser reduzida no montante das
desoneraes de tributos e dos gastos relativos ao Programa de Acelerao do
Crescimento - PAC, cujas programaes sero identificadas no Projeto e na Lei
Oramentria de 2014 com identificador de Resultado Primrio previsto na alnea c
do inciso II do 4 do art. 7 desta Lei.
Feitas essas consideraes, passa-se anlise das questes especficas apresentadas no
TC 005.335/2015-9
arrazoado interposto pela AGU.

Quanto violao ao art. 4 da LOA 2014 e ao inciso V do art. 167 da CF/1988
Afirma a AGU que no houve violao ao art. 4 da LOA 2014 e ao inciso V do art. 167 da
CF/1988, pois a abertura dos crditos suplementares, por si s, no impacta a meta de resultado
primrio, uma vez que:
a)
no que tange s despesas discricionrias, essas esto sujeitas aos limites de empenho e movimentao
financeira, conforme prev o 13 do art. 50 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014) (p. 25 e 33);
b) no tocante s despesas obrigatrias, os crditos devem ser abertos e seu impacto considerado nas avaliaes
bimestrais, prvia ou posteriormente, porque tais despesas so de execuo obrigatria e no se submetem
avaliao de convenincia e oportunidade. (p. 29 e 33);
c) a necessidade de observncia da meta de resultado primrio e dos limites do decreto de programao
oramentria foi ratificada nas exposies de motivos que acompanharam os decretos (p. 26);
d) quase todos os crditos suplementares de despesas obrigatrias foram feitos aps a incorporao de ampliao
de sua estimativa ao Relatrio Bimestral (p. 30); e
e) a abertura de crditos suplementares, na pendncia de apreciao pelo Congresso Nacional de projetos de lei
alterando a meta de resultado primrio, tambm ocorreu no exerccio de 2009 e o parecer prvio elaborado
pelo TCU no fez qualquer ressalva a essa questo (p. 31-32). Por essa razo, em deferncia aos princpios da
segurana jurdica, da boa-f objetiva e da confiana legtima, impe-se a compreenso prospectiva do tema,
uma vez que se refere a prtica j consolidada e no ressalvada nas Contas do Governo de 2009.
Pode-se afirmar que no dia 5/11/2014, pelo menos, j era do conhecimento do Poder
Executivo que a meta de resultado primrio fixada na LDO 2014 estava comprometida. Tanto o ,
que encaminhou o PLN 36/2014 ao Congresso Nacional, propondo sua reduo por meio de
ampliao do montante das dedues no clculo do resultado.
No intuito de conferir transparncia e possibilitar uma administrao prudente, responsvel e
tempestiva dos riscos fiscais, a Lei Complementar 101/2000 (LRF) prev os seguintes
procedimentos que devem ser observados no decorrer do exerccio financeiro:
Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a
lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o
Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo
mensal de desembolso.
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero
utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em
exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e
oramentrias.
Em ateno LRF, os arts. 50 e 51 da LDO 2014 estabeleceram critrios relacionados
elaborao e publicao do cronograma anual de desembolso e limitao de empenho e
movimentao financeira, com vistas ao cumprimento da meta de supervit primrio estabelecida
em seu art. 2:
Art. 50. Os Poderes, o Ministrio Pblico da Unio e a Defensoria Pblica da Unio
devero elaborar e publicar por ato prprio, at trinta dias aps a publicao da Lei
Oramentria de 2014, cronograma anual de desembolso mensal, por rgo, nos termos
do art. 8 da Lei de Responsabilidade Fiscal, com vistas ao cumprimento da meta de
supervit primrio estabelecida nesta Lei.
TC 005.335/2015-9
Art. 51. Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira
de que trata o art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o
montante necessrio e informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e
Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, at o
vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no 4.
Em suma, o art. 9 da LRF e os art. 50 e 51 da LDO 2014 preveem acompanhamento

bimestral da evoluo das receitas para pagamento das despesas, especialmente as obrigatrias, a
fim de assegurar o equilbrio oramentrio ao longo do exerccio e propiciar o cumprimento da
meta de resultado primrio estabelecida na LDO. Na hiptese de se verificar que a realizao da
receita no comportar o cumprimento das metas de resultado, estabelecem, ainda, que se promova
a limitao de empenho e movimentao financeira.
Esse acompanhamento bimestral realizado conjuntamente pela Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) e resulta na publicao do Relatrio
de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias (RARDP).
O RARDP relativo ao quarto bimestre de 2014, datado de 22/9/2014, apresentou a reavaliao
das receitas e despesas primrias at o ms de agosto de 2014. Citado relatrio afirmou que a
estimativa de receitas primrias do Governo Central, lquida das transferncias, apresentou
diminuio e que houve queda em praticamente todas projees de tributos, bem assim previu
decrscimo na projeo de despesas primrias de execuo obrigatria. Por fim, a despeito de no
incorporar a frustao de receitas primrias do FAT e a elevao de despesas primrias obrigatrias
do Seguro Desemprego e Abono Salarial, da mesma forma como nos relatrios bimestrais anteriores
(irregularidade analisada no item 8.7), o RARDP do quarto bimestre manteve os limites de
empenho e pagamento das despesas discricionrias em relao aos limites da avaliao do terceiro
bimestre (pea 237, p. 152).
Por outro lado, consoante demonstrado na anlise constante do item 8.6, o resultado primrio
do Governo Federal, realizado de maio a agosto de 2014, apontou um desvio negativo de R$ 38,8
bilhes em relao previso para o perodo (R$ 39,2 bilhes), de acordo com o Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do segundo quadrimestre de 2014 (pea 237, p.193).
Esse relatrio indicou que as medidas corretivas necessrias para que a meta do ano fosse cumprida
constariam do RARDP do quarto bimestre e seriam implementadas por decreto, o que, como visto,
no ocorreu.
Na verdade, o RARDP do quarto bimestre no apontou a necessidade de se realizar novos
contingenciamentos para o cumprimento da meta de resultado primrio ao apresentar um cenrio
totalmente dissonante da realidade demonstrada no Relatrio de Avaliao do Cumprimento das
Metas Fiscais do segundo quadrimestre de 2014 e ignorar a necessidade de adoo de medidas
corretivas.
Em suma, estava previsto que at agosto de 2014 o resultado primrio alcanaria R$ 39
bilhes e o alcanado foi de R$ 357 milhes, ou seja, menos de 1% da meta estabelecida (pea 237,
p.193). Ademais, no obstante a reduo nas projees de crescimento do PIB, o Governo Federal
rejeitou, ainda em agosto no RARDP, a necessidade de contingenciamento e parece ter planejado
realizar um resultado primrio superior a R$ 80 bilhes em apenas quatro meses: setembro a
dezembro de 2014. Os relatrios de avaliao do cumprimento da meta fiscal deixaram patente a
situao de no comprimento da meta desde, pelo menos, o final de agosto.
Prosseguindo, o RARDP do quinto bimestre (pea 237, p.172-173), datado de 21/11/2014,
aps discorrer sobre questes macroeconmicas locais e internacionais, consignou que seria
TC 005.335/2015-9
necessrio garantir espao fiscal para preservar investimentos prioritrios e garantir a manuteno
da competitividade da economia nacional por meio de desoneraes fiscais de tributos. Para tanto,
aduziu que o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o PLN 36/2014, a fim de reduzir
da meta de resultado primrio o montante dos gastos relativos s desoneraes de tributos e ao PAC.
Cabe enfatizar que mais uma vez houve previso de queda na estimativa de receita lquida de
transferncias e, diferentemente do bimestre anterior, houve um acrscimo de R$ 22,2 bilhes s
projees das despesas primrias.
Ressalta-se que o Governo Federal realizou um resultado primrio negativo de R$ 28 bilhes

entre maio e agosto de 2014 (variao do resultado primrio do 1 para o 2 quadrimestre), em face
de uma meta positiva prevista de R$ 11,3 bilhes. Portanto, antes mesmo de agosto, existiam fortes
evidncias de que a meta fixada na LDO 2014 no seria cumprida. Ainda assim, os Relatrios de
Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do terceiro e quarto bimestres consignaram no haver
necessidade de contingenciamento e nem de alterao da meta de resultado, alegando reduo na
previso de receitas combinada a decrscimo na projeo de despesas.
Ainda mais: apesar da alterao do art. 3 da LDO/2014, no sentido de possibilitar a deduo
da meta de supervit primrio de valor at o montante das desoneraes de tributos e dos gastos
relativos ao PAC, fato que no houve qualquer alterao do Anexo de Metas Fiscais. Isso torna o
dispositivo inconsistente com o objetivo primordial da poltica fiscal inscrito no aludido anexo, qual
seja promover a gesto equilibrada dos recursos pblicos, de forma a assegurar a manuteno da
estabilidade econmica e o crescimento sustentado (...) com vistas a criar as condies
necessrias para a queda gradual do endividamento pblico lquido em relao ao PIB, a reduo
das taxas de juros e a melhora do perfil da dvida pblica.
Oportuno recuperar as consideraes j lanadas no tpico 8.1, a respeito da gesto do Poder
Executivo frente aos resultados verificados no exerccio de 2014, que demonstram como a poltica
fiscal se distanciou, de forma singular, dos pressupostos da gesto responsvel e das metas
consignadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO: no houve supervit primrio, que um dos prrequisitos bsicos para a sustentabilidade da dvida, mas sim dficit de R$ 22,4 bilhes; e o saldo da
dvida lquida federal, no encerramento do exerccio, ficou 10,09% acima da meta fixada pela
LDO/2014; a taxa de juros Selic atingiu o patamar de 11,65%, contra projeo de 7,28%.
Considerando os nmeros negativos da economia em 2014, a alterao legislativa no apenas
conflitou com as disposies da prpria LDO 2014, mas tambm demonstrou-se incoerente com os
fundamentos fixados pelo art. 4, 2, inciso II, da LRF, que condicionam os Poderes Executivo e
Legislativo a elaborarem e aprovarem Anexo de Metas Fiscais acompanhado de demonstrativo das
metas, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos,
comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas
com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional, o que no se verifica no caso
em questo.
Percebe-se, desse modo, que a conduo oramentria e fiscal realizada pelo Governo Federal
no exerccio de 2014 claramente ignorou os pressupostos de responsabilidade na gesto fiscal, que
incluem ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas, valendo-se dos termos da LRF.
De acordo com a legislao j apresentada, quando h expectativa de no atingimento da
meta de supervit primrio, o Poder Executivo deve proceder limitao de empenho e
movimentao financeira, com fulcro nos princpios da gesto fiscal responsvel. Porm, no
perodo de 5/11 a 14/12/2014, no havia somente expectativa, mas a certeza do no cumprimento
da meta fixada no art. 2 da LDO 2014, haja vista o envio do PLN 36/2014 ao Congresso Nacional
TC 005.335/2015-9
prevendo sua reduo, e, posteriormente, a edio do RARDP do 5 bimestre, no qual j constou a
necessidade de ampliao do espao fiscal.
Todavia, mesmo ciente de que a meta de resultado primrio no seria alcanada, o Poder
Executivo no realizou limitao de empenho e movimentao financeira, omisso que afronta o
art. 9 da LRF c/c o art. 51 da LDO 2014. Ao revs, aps avaliao do quinto bimestre, ampliou,
mesmo que de forma condicionada (art. 4 da Decreto 8.367/2014), o limite oramentrio e
financeiro para custear despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, ato que atentou contra o art. 4
da Lei 12.952/2014 (LOA 2014) (pea 237, p. 173, pargrafo 23).
A propsito, essa ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias da Unio com a
concomitante edio do Decreto 8.367, de 28/11/2014, o qual ampliou os limites de empenho e
movimentao financeira do Poder Executivo, acima mencionada, foi assinalada no item 9.2.9 do
Como leciona Weder de Oliveira (Curso de Responsabilidade Fiscal. 2013, p. 774):
, portanto, obrigatrio que as autoridades competentes do Poder Executivo
determinem a seus rgos tcnicos que faam, a cada bimestre, avaliaes de receitas e
despesas, com o objetivo de verificar se haver necessidade de promover a limitao
de empenho e movimentao financeira como medida necessria ao alcance da
meta fiscal.
Desse modo, os tribunais de contas devem instituir procedimentos para avaliar se
seus entes jurisdicionados esto realizando as avaliaes bimestrais, se essas avaliaes
so consistentes, se as concluses dos estudos conduzem necessidade de bloquear
dotaes, se os demais poderes foram informados da limitao que devem realizar, se as
autoridades mximas editaram os atos administrativos necessrios e se a limitao, sob
responsabilidade dessas autoridades, foi efetivamente levada a efeito.
O art. 4 da LOA 2014, na seo que trata da autorizao para abertura de crditos
suplementares, assim disps:
Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos valores
constantes desta Lei, excludas as alteraes decorrentes de crditos adicionais, desde
que as alteraes promovidas na programao oramentria sejam compatveis
com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2014
e sejam observados o disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF e os limites e as
condies estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de quaisquer valores
includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao de emendas individuais
apresentadas por parlamentares, para o atendimento de despesas: (grifo nosso)
Como possvel depreender a partir do arcabouo legal pertinente, naquela ocasio, a
abertura de qualquer crdito suplementar, que no por anulao de dotao, destinado cobertura
de despesas primrias seria incompatvel com a obteno da meta de resultado primrio, porque
simplesmente o alcance da meta de supervit fixada na LDO j se encontrava comprometido.
A posterior publicao da Lei 13.053/2014, em 15/12/2014, a qual alterou a meta, no elidiu a
exigncia de se limitar oportunamente a execuo oramentria e financeira, haja vista a situao
imperativa demonstrada no Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do segundo
quadrimestre, ignorado pelo RARDP respectivo, e no RARDP do 5 bimestre, datado de
21/11/2014, luz do art. 9 da LRF c/c o art. 51 da LDO 2014. Tampouco teve o condo de tornar
regulares os decretos que abriram crditos suplementares e agravaram ainda mais esse cenrio
fiscal.
TC 005.335/2015-9
Imprescindvel enfatizar que uma responsvel e tempestiva atuao do Poder Executivo, no
que se refere frustrao de receitas e aumento das despesas obrigatrias no decorrer do exerccio,
implicaria limitao de empenho e movimentao financeira em data anterior ao RARDP do 5
bimestre e edio dos decretos no numerados em comento.
As contas do Poder Executivo em 2014 se encontravam em um ambiente de resultados fiscais

bimestrais desfavorveis e com alto risco de no atingimento das metas, como j relatado e tambm
detalhado na anlise das irregularidades 9.2.9 e 9.2.10 (item 8.6). Por essa razo, a compreenso do
cenrio e das circunstncias em que os decretos no numerados 14028, 14029, 14041, 14042,
14060, 14062 e 14063, foram editados fator primordial para que se alcance a significncia da
irregularidade ora tratada.
Como bem pontua a AGU, se, ao longo do exerccio financeiro, as projees de receitas
identificadas nos relatrios bimestrais demonstrarem desempenho aqum da previso original ou se
houver previso de ampliao de despesas obrigatrias alm do fixado na LOA, caber ao Poder
Executivo, por ato prprio, promover limitaes de empenho e movimentao financeira, a fim de
observar a meta de resultado primrio. Porm, esse no foi o comportamento adotado pelo Poder
Executivo no exerccio de 2014.
De fato, o 13 do art. 51 da LDO 2014 condiciona a execuo das despesas primrias
discricionrias decorrente da abertura de crditos adicionais aos limites de empenho e
movimentao financeira, igualmente como as dotaes oramentrias iniciais das despesas
primrias o so. E no poderia ser diferente, sob pena de contrariar-se as disposies da LRF.
Assim, a programao oramentria de despesas primrias discricionrias do Poder Executivo,
exceto recursos de doaes e convnios, submete-se ao contingenciamento, independentemente de
ser dotao inicial ou crdito adicional, consoante se extrai da leitura do 1 c/c 13 do art. 51 da
LDO 2014:
1 O montante da limitao a ser promovida pelo Poder Executivo e pelos rgos
referidos no caput ser estabelecido de forma proporcional participao de cada um no
conjunto das dotaes oramentrias iniciais classificadas como despesas
primrias discricionrias, identificadas na Lei Oramentria de 2014 na forma das
alneas b e c do inciso II do 4 do art. 7 desta Lei, excludas as:
I - atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da
Defensoria Pblica da Unio constantes do Projeto de Lei Oramentria de 2014; e
II - custeadas com recursos de doaes e convnios.
(...)
13. A execuo das despesas primrias discricionrias dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, decorrente da abertura de
crditos suplementares e especiais e da reabertura de crditos especiais, no exerccio
de 2014, fica condicionada aos limites de empenho e movimentao financeira
estabelecidos nos termos deste artigo, exceto, no caso dos Poderes Legislativo e
Judicirio, Ministrio Pblico da Unio e Defensoria Pblica da Unio, quando a
abertura e a reabertura de crditos adicionais ocorrer conta de excesso de arrecadao
de recursos prprios financeiros e no financeiros, apurado de acordo com o 3 do art.
43 da Lei n 4.320, de 1964. (grifos nossos)
No que se refere s despesas obrigatrias, assiste razo AGU ao afirmar que se trata de
despesa de execuo obrigatria, no se submetendo a abertura do respectivo crdito adicional
avaliao de convenincia e oportunidade. Como se observa acima, em ateno ao disposto no art.
9 da LRF, o 1 do art. 50 da LDO imps contingenciamento apenas s despesas primrias
TC 005.335/2015-9
discricionrias. Contudo, retoma-se que, apesar do cenrio econmico poca e dos resultados
obtidos bimestralmente, o Poder Executivo no realizou contingenciamento de despesas
discricionrias.
Ora, por essa razo que a LRF e a LDO preveem acompanhamento bimestral: verificar se a
realizao das receitas comporta o pagamento das despesas fixadas, principalmente as obrigatrias.
Em caso negativo, determina-se o contingenciamento das despesas discricionrias para que os
recursos realizados sejam destinados cobertura daquelas de natureza obrigatria.
Em um contexto em que o Governo Federal deixou de providenciar o contingenciamento de
despesas discricionrias no decorrer do exerccio, no razovel que se queira revestir de
legalidade os decretos abertos, sob a alegao de execuo obrigatria da despesa e impossibilidade
do uso de convenincia e oportunidade. Deveras, deve-se cumprir todas as disposies
determinadas em lei e no apenas aquelas vantajosas para a situao.
Portanto, igualmente ao caso das despesas discricionrias, os decretos de crdito suplementar
para atendimento de despesas obrigatrias, abertos no perodo de 5/11 a 14/12/2014, contrariaram o
art. 4 da LOA, dado que as alteraes promovidas na programao oramentria no foram
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio.
No obstante, como sumarizado na Tabela 2 deste tpico, os decretos sob anlise destinaram
R$ 801.054.751,00
a despesas de natureza discricionria e R$ 1.400.000,00 a despesas de natureza
financeira. Na verdade, dos sete decretos no numerados, somente o 14063 no destinou recursos a
despesas discricionrias.
Eis o cerne da questo: a edio dos decretos no numerados 14028, 14029, 14041, 14042,
14060, 14062 e 14063, no observou a legislao vigente. Primeiro porque o Poder Executivo no
procedeu tempestiva e regular limitao de empenho e movimentao financeira no decorrer do
exerccio de 2014, mesmo diante dos fortes indcios de expanso de despesas obrigatrias e de que
a meta de resultado primrio no seria alcanada. Segundo, porque aludidos decretos no foram
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio, que j estava comprometida poca, e,
portanto, infringiram o disposto no art. 4 da LOA 2014.
Assim, no merecem amparo as argumentaes aduzidas nas alneas a e b, porque a
abertura dos crditos suplementares, por meio dos decretos no numerados 14028, 14029, 14041,
14042, 14060, 14062 e 14063, de fato, contrariou o art. 4 da LOA 2014. Isso porque, embora as
despesas discricionrias se submetam a contingenciamento, este no ocorreu na forma determinada
pelo art. 9 da LRF. Quanto s despesas obrigatrias, embora no sujeitas a juzo de convenincia e
oportunidade, foram estabelecidas pela LRF regras de responsabilidade na gesto fiscal, visando
justamente garantir sua cobertura por meio do tempestivo e oportuno contingenciamento de
despesas discricionrias.
Outrossim, afirmar que despesas obrigatrias so de execuo imperativa e, ao mesmo tempo,
no observar os mecanismos atualmente estabelecidos pela legislao para garantir seu atendimento
sem comprometimento das finanas pblicas (avaliao bimestral da programao oramentria e
contingenciamento), trata-se de conduo ilegal da matria.
Destarte, em ambos os casos atendimento de despesas discricionrias ou obrigatrias os
decretos infringiram o art. 4 da LOA 2014, uma vez que, no perodo de 5/11 a 14/12/2014, a meta
de resultado primrio fixada na LDO 2014 encontrava-se comprometida.
No tocante ao registro, nas exposies de motivos (EM) que acompanham os decretos no
TC 005.335/2015-9
numerados (pea 237, p. 1-141), da necessidade de observncia da meta de resultado primrio, bem
como dos limites constantes do decreto de programao oramentria, trata-se somente de pretenso
de conferir aparente legalidade a atos que atentaram contra as finanas pblicas. Tal registro no foi
acompanhado do regular e oportuno contingenciamento, que deveria ter sido realizado pelo Poder
Executivo em ateno ao art. 9 da LRF e art. 51 da LDO e, como tratado, no torna legais os
decretos emitidos em afronta ao art. 4 da LOA, como se expe a seguir.
Em todos os decretos sob averiguao constou: Esclarece-se, a propsito do que dispe o

caput do art. 4 da Lei 12.952/2014, que as alteraes decorrentes da abertura deste crdito no
afetam a obteno da meta de resultado primrio fixada para o corrente exerccio... (ou texto de
mesmo sentido). Dentre as justificativas para essa afirmao, destaca-se, por estar presente em
todos os decretos, a inscrio de que a execuo das despesas ocorrer de acordo com os limites
constantes do Anexo I do Decreto 8.197/2014, conforme estabelece o 2, do art. 1, do referido
Decreto.
O Decreto 8.197/2014 disps sobre a programao oramentria e financeira e estabeleceu o
cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exerccio de 2014. O 2 do art. 1
determinou:
2o Os crditos suplementares e especiais abertos, e os crditos especiais reabertos
neste exerccio, relativos aos grupos de natureza de despesa 3 - Outras Despesas
Correntes, 4 - Investimentos e 5 - Inverses Financeiras, ressalvadas as excluses
de que trata o 1, tero sua execuo condicionada aos limites constantes do Anexo I.
Cabe ressaltar que o aludido decreto no poderia dispor de maneira diferente, uma vez que se
fundamenta nos j abordados arts. 8 e 13 da LRF e arts. 50 e 51 da LDO 2014. Alm disso,
meramente fazer constar tal previso na exposio de motivos dos decretos sem nmero no torna
legal a abertura dos crditos suplementares, uma vez que a programao oramentria e financeira
do Poder Executivo, naquele momento, encontrava-se enviesada.
Ademais, merece destaque a justificativa usada na EM 231/2014 MP, que acompanhou o
Decreto no numerado 14063, para o no impacto na meta de resultado primrio fixada (pea 237,
p. 138):
b) R$ 12.933.369.918,00 (doze bilhes, novecentos e trinta e trs milhes, trezentos e
sessenta e nove mil, novecentos e dezoito reais), de despesas primrias obrigatrias
consideradas no clculo do referido resultado, constante do Relatrio de Avaliao
de Receitas e Despesas relativo ao quinto bimestre de 2014, de que trata o 4 do art.
51 da Lei n 12.919, de 24 dezembro de 2013, Lei de Diretrizes Oramentrias para
2014, LDO-2014, enviado ao Congresso Nacional por intermdio da Mensagem n 398,
de 21 de novembro de 2014, conforme demonstrado a seguir: (grifo nosso)
Imprescindvel destacar que o RARDP do quinto bimestre de 2014 (pea 237, p. 164-190)
contemplou finalmente, alm da recorrente reduo na estimativa das receitas primrias do Governo
Federal, incremento no montante de despesas obrigatrias, entre elas abono salarial e seguro
desemprego (R$ 8,7 bilhes) e benefcios previdencirios (R$ 8,1 bilhes).
No entanto, como j abordado, ignorando essa situao e, ainda, o fato do resultado primrio
alcanado at agosto ter sido superavitrio em apenas R$ 357 milhes, ante uma previso de R$ 39
bilhes, o RARDP do quinto bimestre, datado de 21/11/2014, ampliou os limites de empenho e
movimentao financeira (oficializado por meio do Decreto 8.367/2014 - irregularidade 9.2.9), com
base em projeto de lei, consoante trechos abaixo:
12. Nesse contexto, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, por intermdio
TC 005.335/2015-9
da Mensagem n 365, de 10 de Novembro de 2014, Projeto de Lei que altera a LDO
2014 (PLN n 36/2014) no sentido de ampliar a possibilidade de reduo da meta de
resultado primrio no montante dos gastos relativos s desoneraes de tributos e ao
PAC. Ou seja, em caso de aprovao do referido projeto, o valor que for apurado, ao
final do exerccio, relativo a desoneraes e a despesas com o PAC, poder ser utilizado
para abatimento da meta fiscal. O presente relatrio j considera o projeto de lei em
questo, indicando aumento de R$ 70,7 bilhes na projeo do abatimento da meta
fiscal. Isso posto, o abatimento previsto, neste Relatrio, de R$ 106,0 bilhes, o que
compatvel com a obteno de um resultado primrio de R$ 10,1 bilhes.
(...)
51. Conforme demonstrado neste relatrio, a reviso das estimativas das receitas
primrias, das despesas obrigatrias e do abatimento da meta fiscal indica a
possibilidade de ampliao dos limites de empenho e de movimentao financeira
em R$ 10,1 bilhes, em relao aos limites constantes da Avaliao do 4 bimestre.
(grifo nosso)
Ressalta-se que o Decreto 8.367/2014, em seu art. 4, condicionou a utilizao do valor da

ampliao publicao da lei resultante da aprovao do PLN 36/2014. Ora, o Poder Executivo no
pode deixar de cumprir a obrigao de fazer contingenciamento e, ao revs, ampliar a capacidade de
empenho, justificando que vedou a utilizao do valor ampliado at que fosse aprovado projeto de
lei alterando a meta fiscal.
Em regra, uma lei para entrar em vigor precisa ser aprovada pelo parlamento, sancionada e
publicada. No havendo perodo de vacncia a ser observado, a lei ter vigncia imediatamente
aps sua publicao. Ou seja, o PLN 36/2014 se constitua mera proposta, no tendo validade no
mundo jurdico at que, no dia 15/12/2015, aps rito pertinente, foi transformado na Lei
13.053/2014, publicada em edio extra do Dirio Oficial da Unio.
Em ateno ao princpio da legalidade, um dos fundamentos constitucionais da Administrao
Pblica, o Estado somente pode fazer o que legalmente autorizado ou determinado, sendo-lhe
vedado fazer ou deixar de fazer seno de acordo com a lei, conforme estabelecido no art. 5, inciso
II c/c art. 37 da CF/1988. Como afirma o jurista Seabra Fagundes, administrar aplicar a lei de
ofcio (O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. Fagundes: Miguel Seabra, 1984,
p. 3).
Sobre o tema, leciona Hely Lopes Meirelles:
A legalidade, como princpio de administrao, significa que o administrador pblico
est, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do
bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e
expor-se responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
(...)
A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao atendimento da Lei e do
Direito. o que diz o inc. I do pargrafo nico do art. 2 da Lei 9.784/99. Com isso, fica
evidente que, alm da atuao conforme a lei, a legalidade significa, igualmente, a
observncia dos princpios administrativos. (Direito Administrativo Brasileiro. Meirelles:
Hely Lopes, 2009, p. 89).
Digenes Gasparini arremata: Qualquer ao estatal sem o correspondente calo legal, ou

que exceda o mbito demarcado pela lei, injurdica e se expe a anulao (Direito
TC 005.335/2015-9
Administrativo. Gasparini: Digenes, 2005, p. 7-8).

Nesse diapaso, no deve a Administrao Pblica agir com base em projetos de lei, porque
obviamente ainda no so leis e sequer tem qualquer valor legal. Assim, verifica-se que a
modificao da meta de supervit primrio para o exerccio de 2014 e prevista na LDO 2014
somente foi alterada com a publicao da Lei 13.053/2014, de 15/12/2014. Por certo, ato do Poder
Executivo fundamentado em projeto de lei est eivado de vcio.
Embora a LRF discipline mecanismos de gesto fiscal responsvel para garantir que a
execuo financeira seja compatvel com o oramento anual e as metas de resultado sejam
cumpridas, em atendimento aos princpios de planejamento, da prudncia e equilbrio fiscal,
possvel que seja necessria a alterao da meta estabelecida na LDO. Mas essa alterao e seus
reflexos precisam observar as normas constitucionais e legais.
No interstcio entre a avaliao do quinto bimestre e a aprovao da PLN 36/2014, deveria o
Poder Executivo agir conforme preceituava a legislao vigente: (a) atuar sobre a programao
financeira, a fim de alcanar a meta em vigor, conforme o prev o art. 9 da LRF; (b) aguardar a
aprovao do projeto de lei e sua converso em lei; (c) proceder ao descontingenciamento, de
acordo com a nova meta de resultado fiscal, consoante 1 do art. 9 da LRF; e (d) realizar a
abertura dos crditos suplementares, agora sim, atendendo ao art. 4 da LOA 2014. Note-se, ainda,
que o contingenciamento deve ocorrer ao longo do exerccio, sempre que as avaliaes bimestrais
indicarem a necessidade, imposio no observada pelo Poder Executivo, consoante apontado nos
itens 8.6 e 8.7.
Desse modo, no merecem prosperar as alegaes insculpidas nas alneas c e d,
porquanto a consignao, nas exposies de motivos que acompanharam os decretos no
numerados em discusso, de que a meta de resultado primrio deveria ser observada no foi
acompanhada dos pertinentes atos de gesto fiscal impostos ao Poder Executivo pela LRF e LDO
2014. Igualmente, a incorporao das despesas desses crditos abertos aos Relatrios de Avaliao
de Receitas e Despesas Primrias no se refletiu nos atos de gesto do Poder Executivo e, mais
gravosamente, em relao ao quinto bimestre, o limite de movimentao e empenho foi ampliado
com base em projeto de lei, contrariando o princpio da legalidade e o art. 4 da LOA 2014.
Quanto alegao de que a abertura de crditos suplementares, na pendncia de apreciao de
projetos de lei alterando a meta de resultado primrio, tambm ocorreu no exerccio de 2009 e o
parecer prvio elaborado pelo TCU no fez qualquer ressalva a essa questo (alnea e), ressalta-se
que tal argumento foi examinado nas preliminares e nas irregularidades 9.2.9 e 9.2.10 (itens 8.1 e
8.6).
Contudo, fundamental enfatizar que a abertura de crditos suplementares em situao de
necessidade de contingenciamento, tendo em vista a pendncia de apreciao de projetos de lei
reduzindo a meta de resultado primrio, situao em desacordo com o art. 9 da LRF e ocorrida em
2009, consoante declarado pela AGU, no foi objeto de anlise no Relatrio das Contas do Governo
daquele exerccio. Portanto, no h que se falar em alterao de entendimento do TCU acerca da
ilegalidade da ausncia de contingenciamento e concomitante abertura de crdito suplementar com
base em alterao de meta fiscal constante em projeto de lei, j que anteriormente no houve
deliberao do Tribunal sobre a matria.
No h lgica em depreender que a ausncia de ressalva e/ou recomendao especfica a
respeito desse tema, nas Contas de Governo de 2009, significa que o TCU aprovou tacitamente
todos os atos, procedimentos, metodologias e entendimentos adotados pelo Poder Executivo Federal
naquele exerccio ou em qualquer outro, sobretudo no que se refere queles que expressamente
TC 005.335/2015-9
afrontaram a legislao.
Deve-se esclarecer que, devido s limitaes inerentes auditoria, existe risco inevitvel de
que distores possam deixar de ser detectadas. Como inserto na NBC TA 200, publicada pelo
Conselho Federal de Contabilidade, assegurao razovel no um nvel absoluto de segurana,
porque h limitaes inerentes em uma auditoria, as quais resultam do fato de que a maioria das
evidncias de auditoria em que o auditor baseia suas concluses e sua opinio persuasiva e no
conclusiva.
Assim, no havendo deciso anterior do TCU sobre a prtica, mesmo que a AGU a declare
reiterada, inaplicvel o princpio da segurana jurdica, da boa-f objetiva e da confiana legtima
ao caso e, consequentemente, no h que se falar em ofensa coisa julgada, ao direito adquirido e
ao ato jurdico perfeito de que trata o art. 5, inciso XXXVI, CF/1988.
Cabe recapitular, porm, que a conduo da programao oramentria e financeira nos dois
exerccios mencionados foi distinta. Em 2009, nas avaliaes bimestrais, houve reduo das
projees de receita aliada a aumento das despesas. A estratgia para alcance da meta foi
diminuio do resultado primrio e ampliao das despesas dedutveis, situao acompanhada pelos
decretos de programao financeira daquele ano.
J em 2014, em que pesem os valores realizados indicarem um aumento de despesas e
reduo de receitas, as projees de ambas se equilibraram nos relatrios bimestrais, de forma que o
resultado primrio e as dedues permaneceram invariveis at novembro. Isto , de fevereiro a
novembro, as projees para o exerccio foram estticas, o que repercutiu no no
contingenciamento de despesas durante todo o perodo. No final de novembro, na quinta avaliao
bimestral, tambm no houve contingenciamento, mas sim abertura de crditos suplementares, tudo
sob a alegao de que havia um projeto de lei para ajuste da meta.
Destarte, tambm no merece admisso a alegao contida na alnea e, pois: o manejo da
programao financeira de 2009 e de 2014 foi diferente; a falta de contingenciamento com base na
meta fiscal em vigor combinada abertura de crditos suplementares alicerado em uma nova meta
inserida pelo Governo Federal em projeto de lei no foi analisada em 2009 e, portanto, no foi
objeto de deliberao pelo Tribunal naquele ano; incabvel o entendimento de que a ausncia de
ressalva e/ou recomendao especfica a respeito de um tema, no Relatrio e Parecer Prvio das
Contas do Governo da Repblica, significa que o TCU aprovou tacitamente todos os atos,
procedimentos, metodologias e entendimentos adotados pelo Poder Executivo naquele determinado
exerccio; e no houve deciso anterior do TCU sobre a prtica e, portanto, inaplicvel o princpio
da segurana jurdica, da boa-f objetiva e da confiana legtima ao caso, por no ofender a coisa
julgada, o direito adquirido e o ato jurdico perfeito.
Pelo exposto, verifica-se que no procede a tese da AGU e conclui-se que a edio dos
decretos no numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063 (pea 237, p. 1-141)
violou o art. 4 da LOA 2014 e, por consequncia, o inciso V do art. 167 da CF/1988, pois:
i) conquanto as despesas discricionrias se submetam a contingenciamento, este no ocorreu ao longo do exerccio na
forma determinada pelo art. 9 da LRF;
ii) a falta do contingenciamento de despesas discricionrias, nos termos do art. 9 da LRF, prejudicou o atendimento das
despesas obrigatrias fixadas na LOA 2014, em afronta meta de resultado primrio estabelecida na LDO 2014;
iii) independente da natureza da despesa, discricionria ou obrigatria, a edio dos decretos no numerados 14028,
14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063, infringiu o art. 4 da LOA 2014, uma vez que, no perodo de 5/11 a
14/12/2014, a meta de resultado primrio fixada na LDO 2014 encontrava-se comprometida;
iv) o registro nas exposies de motivos que acompanharam os decretos no numerados 14028, 14029, 14041, 14042,
14060, 14062 e 14063 de que a meta de resultado primrio deveria ser observada no foi acompanhado dos
pertinentes atos de gesto fiscal impostos ao Poder Executivo pela LRF e LDO 2014. O mesmo se aplica
incorporao das despesas desses crditos aos Relatrios de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias, sendo
TC 005.335/2015-9
que, em relao ao quinto bimestre, o limite de movimentao e empenho foi ampliado com base em projeto de lei,
contrariando o princpio da legalidade e o art. 4 da LOA 2014;
v) a falta de contingenciamento com base na meta fiscal em vigor combinada abertura de crditos suplementares
alicerado em uma nova meta inserida pelo Governo Federal em projeto de lei no foi analisada nas Contas do
Governo em 2009 e, portanto, no foi objeto de deliberao pelo Tribunal naquele ano;
vi) incabvel o entendimento de que a ausncia de ressalva e/ou recomendao especfica a respeito de um tema, no
Relatrio e Parecer Prvio das Contas do Governo da Repblica, significa que o TCU aprovou tacitamente todos os
atos, procedimentos, metodologias e entendimentos adotados pelo Poder Executivo naquele determinado exerccio;
e
vii) no houve deciso anterior do TCU sobre a prtica e, portanto, inaplicvel o princpio da segurana jurdica, da
boa-f objetiva e da confiana legtima ao caso, por no ofender a coisa julgada, o direito adquirido e o ato jurdico
perfeito.
Quanto ao acompanhamento do cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO

Assevera a AGU que o importante para auxiliar o acompanhamento do cumprimento das
metas fiscais estabelecidas na LDO no o exame das fontes de recursos utilizadas para abertura
dos crditos adicionais, mas sim a natureza das despesas correspondentes, pois:
a) sendo ela discricionria, fica restrita ao limite de empenho e movimentao financeira (p. 27);
b) a Lei 4.320/1964 permite a utilizao de resultado de exerccios anteriores para custear despesas institudas
mediante crdito adicional (p. 27-28).
Como se observa na Tabela 2, os crditos suplementares sob suspeio foram abertos valendose de fontes de financiamento decorrentes de excesso de arrecadao (R$ 9.760.898.139,00) e
supervit financeiro (3.990.991.600,00).
Com efeito, os crditos suplementares abertos com fontes de financiamento provenientes de
excesso de arrecadao teriam um efeito neutro na apurao do resultado primrio, uma vez que se
utilizaria uma receita primria, cuja arrecadao no foi prevista, para aumentar uma despesa
tambm primria. Isso, porm, em uma circunstncia usual.
O Governo Federal, no interstcio de 5/11 a 4/12/2014, encontrava-se em uma situao de
descumprimento da meta de resultado primrio fixada na LDO. Como j abordado, pelo menos aps
o RADRP do quinto bimestre, o Poder Executivo deveria ter procedido limitao de empenho e
movimentao financeira. No o fez. Ao contrrio, ampliou os limites de movimentao e empenho
e abriu crditos suplementares conta de excesso de arrecadao e supervit financeiro do exerccio
anterior.
Ora, em uma circunstncia de meta de resultado primrio em descumprimento, inclusive com
sucessivas quedas na realizao da receita prevista, conforme prenotado nos relatrios de avaliao
bimestral, caberia ao Poder Executivo, com base nos princpios de prudncia e responsabilidade
fiscal, valer-se de eventuais recursos provenientes de excesso de arrecadao para reduzir o
comprometimento da meta.
Assim, considerando que o resultado primrio do exerccio de 2014 estava prejudicado nas
datas em que os decretos no numerados foram editados (10/11, 13/11 e 4/12), os recursos de
eventuais excessos de arrecadao deveriam se destinar a recomposio da meta, perseguindo-se
sempre o cumprimento da lei.
Em relao fonte de financiamento decorrente de supervit financeiro de exerccio anterior,
realmente a Lei 4.320/1964, no inciso I do art. 43, permite a sua utilizao como fonte de recursos
para abertura de crditos suplementares, assim como o excesso de arrecadao (inciso II).
A questo a ser ressaltada que o supervit financeiro de exerccio anterior constitui uma
receita financeira. Logo, em tese, ao utiliz-lo como fonte para abertura de crdito suplementar com
o objetivo de atender despesas primrias, impacta-se negativamente o resultado primrio. Ocorre
TC 005.335/2015-9
aumento da despesa primria sem o consequente aumento de uma receita de mesma natureza.
Nas palavras de Weder de Oliveira (Curso de Responsabilidade Fiscal. 2013, p. 755):

Assim, para obteno do resultado primrio (apurado pelo regime de caixa), a abertura de
crdito adicional com o uso de supervit financeiro prejudicial, pois computado no
clculo do resultado primrio uma despesa primria sem a contrapartida da receita
primria (apenas as arrecadadas no exerccio).
Aduz a AGU, reproduzindo informaes da SOF sobre a questo, que a fonte de recursos
utilizada para abertura de crditos suplementares de despesas discricionrias, seja remanejamento
de dotaes, excesso de arrecadao ou supervit financeiro, irrelevante para efeito de
atingimento da meta fiscal, dado que se submetem aos limites constantes do decreto de limitao de
movimentao de pagamento e empenho.
Como refletem as consideraes j realizadas, percebe-se claramente que a fonte de recursos
utilizada para abertura dos crditos suplementares no somente importa, como tambm pode
influenciar no acompanhamento do cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO.
Alis, o Poder Executivo compartilhou desse mesmo entendimento, conforme consta da
Mensagem 312/2011, ao expor as razes de veto a dispositivo includo pelo Congresso Nacional na
LDO 2012 ( 10 do art. 54 da Lei 12.465/2011):
Ao permitir a abertura de crditos suplementares pelos prprios Poderes Legislativo e
Judicirio e pelo Ministrio Pblico, compromete-se a gesto oramentria e financeira,
visto que para a fixao dos limites de empenho e de pagamento so consideradas as
receitas e despesas de todos os Poderes e do Ministrio Pblico. A permisso para
utilizao do supervit financeiro, em particular, para financiar despesas
primrias acarreta desequilbrio no resultado primrio, o que pode prejudicar o
cumprimento da meta fixada na LDO. (grifo nosso)
Em relao afirmao de que a fonte de recursos irrelevante para atingimento da meta
fiscal, tendo em vista que as despesas discricionrias se submetem aos limites de empenho e
movimentao financeira, convm recapitular que, conquanto essas despesas se submetam a
contingenciamento, este no ocorreu na forma determinada pelo art. 9 da LRF no exerccio de 2014
e pela LDO 2014. Alm disso, a meta de resultado primrio fixada na LDO encontrava-se
comprometida na ocasio da edio dos decretos sem nmero ora analisados. Portanto, os limites a
que se refere a SOF encontravam-se contaminados pela omisso do Poder Executivo.
Logo, a utilizao de supervit financeiro como fonte para suplementao de despesas
primrias impacta o resultado primrio do exerccio e, dessa maneira, exige um maior esforo fiscal
do Governo, conforme se verifica nos trechos abaixo extrados de Notas Tcnicas do Senado
Federal e Cmara dos Deputados:
O supervit financeiro acumula as economias produzidas pelos supervits primrios
gerados a cada ano e, portanto, est comprometido com a reduo da dvida lquida, no
sendo prudente utiliz-lo para a abertura de crditos adicionais. (...) A parcela do
supervit financeiro que suportaria adequadamente a abertura de crdito adicional seria
aquela que decorresse de eventual excesso de supervit primrio verificado no exerccio
anterior. Essa utilizao, porm, somente seria vivel se, durante o exerccio financeiro,
a meta de resultado primrio pudesse ser reduzida para acomodar a utilizao desses
recursos, pois o excesso gerado em exerccio anterior constitui receita financeira e, por
isso, sua utilizao impacta o resultado primrio do exerccio. (Nota Tcnica Conjunta
n 2/2013. Senado Federal e Cmara dos Deputados - Subsdios Apreciao do Projeto
TC 005.335/2015-9
de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 PLDO 2014);
Por fim, cabe observar que, a exemplo dos projetos anteriores, o PLOA 2014 faz uso
excessivo do supervit financeiro como fonte para suplementao de despesas
primrias. A utilizao do supervit financeiro nessa finalidade gera excessos de
autorizao oramentria em relao aos recursos efetivamente disponveis para
pagamento, impondo maior contingenciamento sobre as programaes
anteriormente aprovadas, a fim de manter o resultado primrio dentro da meta
estabelecida na LDO. (Nota Tcnica Conjunta n 6/2013. Senado Federal e Cmara
dos Deputados - Subsdios Apreciao do Projeto de Lei Oramentria para 2014);
Observa-se tambm que, como nos projetos anteriores, o PLOA 2015 faz uso extensivo
do supervit financeiro como fonte para suplementao de despesas primrias. A
utilizao do supervit financeiro nessa finalidade impacta o resultado primrio,
refletindo na necessidade de maior contingenciamento sobre as programaes
aprovadas pelo Congresso Nacional, a fim de manter o cumprimento da meta fiscal
primria ao longo da execuo. (Nota Tcnica Conjunta n 9/2014. Senado Federal e
Cmara dos Deputados - Subsdios Apreciao do Projeto de Lei Oramentria para
2015);
Assim, diferentemente do que arguiu a AGU, conclui-se que a fonte de financiamento de

decretos de abertura de crditos suplementares tem o condo de alterar o resultado primrio e, por
conseguinte, influenciar no atingimento da meta fiscal fixada na LDO.
Desvinculao de fontes por meio da MP 661/2014
A Medida Provisria 661, editada em 2/12/2014, teve como um de seus objetivos autorizar a
Unio a destinar o superavit financeiro das fontes de recursos vinculadas cobertura de despesas
primrias obrigatrias, exceto nos casos de vinculao constitucional e de repartio de receitas
destinadas a estados, DF e municpios.
A respeito da presente questo, a AGU contraps os seguintes argumentos:
a)
o art. 2 da MP 661/2014 autorizou a utilizao dos recursos de superavit financeiro vinculados para cobertura
de despesas primrias obrigatrias, exceto nos casos de vinculao constitucional e de repartio de receitas
destinadas a Estados, DF e Municpios (p. 35-36);
b) medida de contedo idntico foi utilizada no exerccio de 2010, com a edio da MP 484/2010, e no foi objeto
de impugnao pelo TCU. Por essa razo, em deferncia aos princpios da segurana jurdica, da boa-f
objetiva e da confiana legtima, impe-se a compreenso prospectiva do tema, uma vez que se refere a prtica
j consolidada e no ressalvada nas Contas do Governo de 2010 (p. 35-36).
Vale ressaltar que o art. 2 da referida MP, a seguir transcrito, no fez parte da lei de
converso da MP (Lei 13.126/2015), porm as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos
praticados durante sua vigncia conservar-se-o por ele regidos, conforme prescreve o 11 do art.
62 da CF/1988:
Art. 2 O supervit financeiro das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional
poder ser destinado cobertura de despesas primrias obrigatrias.
Pargrafo nico. O disposto no caput no se aplica s fontes de recursos decorrentes de
vinculao constitucional e de repartio de receitas destinadas a Estados, Distrito
Federal e Municpios.
Convm reproduzir o trecho da exposio de motivos da medida provisria que busca
justificar esse procedimento:
8. No tocante proposta relativa ao superavit financeiro, nos termos da legislao
TC 005.335/2015-9
vigente, o Poder Executivo somente pode utilizar tais receitas para as despesas que
atendem s respectivas vinculaes legais. A cada ano a arrecadao das fontes
vinculadas tem contribudo para a gerao de supervit financeiro, o que tem gerado
constrangimento execuo de uma administrao financeira eficiente do ponto de
vista alocativo, posto que h recursos disponveis na Conta nica e, antagonicamente,
o Tesouro Nacional no possui autorizao para sua utilizao para o atendimento de
despesas primrias obrigatrias.
9. A proposio atual, portanto, no sentido de permitir a utilizao do superavit
financeiro das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional, para cobrir
despesas primrias obrigatrias, medida possvel porque no se est acabando com a
vinculao atual existente. Trata-se apenas de conferir uma nova destinao para o
supervit financeiro das fontes vinculadas, por lei ordinria.
10. Assim, cria-se uma vinculao concorrente s vinculaes atuais, no que se
refere ao uso do superavit financeiro. Ademais, sem a perspectiva de aumento do
espao fiscal na programao financeira do Tesouro Nacional, tais recursos no podero
ser usados para as despesas que originaram as vinculaes. Cabe salientar que
procedimento semelhante j foi utilizado pelo Governo Federal em diversas ocasies
desde 1997. (grifo nosso)
De fato, o pargrafo nico do art. 8 da LRF dispe que Os recursos legalmente vinculados a
finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao,
ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Receitas vinculadas so aquelas arrecadadas com finalidade especfica previamente
determinada e que, geralmente, tm sua destinao vinculada a um rgo ou a um programa
governamental, com base em disposio constitucional ou legal.
Assim, verifica-se que o Poder Executivo editou a MP 661/2014, com previso de
desvinculao do superavit financeiro gerado por arrecadao de receitas vinculadas, e destinou-o
ao atendimento de despesas obrigatrias. Em seguida, valendo-se dos termos da MP, procedeu
abertura de crditos suplementares.
Na verdade, trata-se de questo complexa e conquanto a AGU declare que situao
semelhante ocorreu em 2010 e a exposio de motivos da MP cite que o mesmo procedimento j foi
utilizado pelo Governo Federal desde 1997 no se identificou, no mbito do TCU, entendimento
definitivo sobre o tema.
Nada obstante, considerando que a questo em tela demanda detido exame e, especialmente,
no prejudica a anlise acerca da ilegalidade dos decretos sem nmero, que, a despeito da
havida desvinculao das fontes de recursos, foram editados sem observncia ao art. 4 da LOA
2014, a apreciao deste especfico ponto dever ocorrer em outra oportunidade, em processo
destinado a esse fim.
A respeito da ausncia de ressalva no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo
do exerccio de 2010, faz-se necessrio repisar que tal questo no foi objeto de anlise naquele
exerccio, assim como no est sendo examinada no presente relatrio. Portanto, no h que se falar
em alterao de entendimento do TCU, como justamente consignado acima. A ausncia de ressalva
e/ou recomendao especfica no significa que o TCU aprovou tacitamente todos os atos,
procedimentos, metodologias e entendimentos adotados pelo Poder Executivo Federal em
determinado exerccio.
Por fim, incabvel o reconhecimento do princpio da segurana jurdica, da boa-f objetiva e
TC 005.335/2015-9
da confiana legtima, uma vez que no houve deciso anterior do Tribunal, bem assim no se
tratar da desvinculao de fontes por medida provisria nos presentes autos.
8.8.3 Concluso
Entre 5/11/2014 e 14/12/2014, foram editados sete decretos para abertura de crditos
suplementares ao oramento da Unio, utilizando superavit financeiro e excesso de arrecadao
como fontes de financiamento. Porm, naquela ocasio, a meta de resultado primrio estabelecida
na LDO 2014 estava comprometida, tanto que o Poder Executivo encaminhou projeto de lei ao
Congresso Nacional para reduzi-la.
Como a alterao da meta somente ocorreu, de fato, em 15/12/2014, com a publicao da Lei
13.053/2014, esse procedimento do Poder Executivo contrariou o art. 4 da LOA 2014, que vedava
a abertura de crditos suplementares que fossem incompatveis com a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida pela LDO.
No h entendimento firmado acerca da desvinculao, por meio de medida provisria, do
superavit financeiro de fontes vinculadas, luz do pargrafo nico do art. 8 da LRF, razo pela
qual a apreciao deste ponto dever ocorrer em outra oportunidade. Cabe registrar que se trata de
questo secundria que em nada prejudica a anlise da antijuricidade dos decretos no numerados.
Assim, examinadas as contrarrazes apresentadas pela AGU, conclui-se no serem suficientes
para afastar a irregularidade apontada no item 17.1.2 do Despacho de 12/8/2015 (pea 205), no que
se refere abertura dos crditos suplementares, entre 5/11/2014 e 14/12/2014, por meio dos
Decretos no Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063, incompatvel com a
obteno da meta de resultado primrio ento vigente, em desacordo com o art. 4 da LOA 2014 e,
infringindo, por consequncia, o art. 167, inciso V, da Constituio Federal.
8.9 Execuo do Oramento de Investimento das Estatais

(...)
9.2.7. extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de
Investimento, para a fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao Prpria,
pelas empresas Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria
Nitrogenados S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari
Muricy I S.A. (ECM I) e Petrobras Netherlands B.V. (PNBV); para a fonte Recursos
para Aumento do Patrimnio Lquido Controladora, pela empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs); para a fonte Operaes de Crdito de
Longo Prazo Internas, pela empresa Transmissora Sul Litornea de Energia S.A.
(TSLE); e para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas, pela
empresa Furnas Centrais Eltricas S.A. (item 3.3.4 do Relatrio);
9.2.8. execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento
pelas empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A.
(ECM I) e Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), em desacordo com o
disposto no inciso II do art. 167 da Constituio Federal (item 3.3.4 do Relatrio);
8.9.1 Contrarrazes
Em relao s irregularidades indicadas no item 3.3.4 do Relatrio preliminar, que resultaram
nos itens 9.2.7 e 9.2.8 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, as contrarrazes apresentadas pela
TC 005.335/2015-9
AGU (pea 200, p. 84 a 91) argumentaram, em sntese, que:

a) ao contrrio dos entes da Administrao Direta, as empresas estatais no dependentes, por
possurem autonomia administrativa, operacional e financeira, definida no inciso IV do art. 26
do Decreto-Lei 200/1967 possuem caixa e sistemas de execuo financeira prprios, sobre
os quais no cabe controle direto de nenhum rgo da Administrao;
b) as informaes do Oramento de Investimento (OI) so apresentadas pelas empresas ao
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) mensalmente, at o dia 20 do ms
subsequente a sua execuo, o que impede qualquer contingenciamento direto ou
monitoramento em tempo real;
c) os valores das extrapolaes verificadas no OI de 2014 so pouco materiais, pois representam
apenas 0,2 % do total executado no ano;
d) mesmo diante da impossibilidade de controle direto efetivo, a Administrao Pblica tem
orientado os gestores para que no incorram em extrapolaes e obtido redues
significativas: h clara tendncia de queda no valor das extrapolaes sobre o valor total
executado, analisando-se a srie histrica de 2000 a 2014. Alm disso, o Dest busca alertar as
empresas quanto necessidade do acompanhamento interno de sua execuo oramentria e
de seus limites e da solicitao das reprogramaes oramentrias, no sendo possvel,
entretanto, efetuar correes de forma unilateral;
e) as empresas estatais esto sujeitas ao regime jurdico prprio das empresas privadas e devem,
portanto, realizar seus investimentos conforme a situao do mercado em que atuam. Tendo
em vista que as empresas de capital aberto possuem obrigaes para com seus acionistas, elas
podem se contrapor ao controle rgido tpico de oramento pblico em alguns casos especiais,
os quais devem ser analisados por seus dirigentes, visando o melhor interesse da empresa;
f) as extrapolaes havidas nas empresas Amazonas Distribuidora de Energia S.A., Araucria
Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. e Transmissora Sul Litornea de
Energia S.A., decorreram de decises de financiamento ou ocorrncia de eventos urgentes e
imprevistos prximos ao fim do ano, quando j no havia tempo hbil para a realizao de
crditos oramentrios; e
g) nas empresas Boa Vista Energia S.A, Furnas Centrais Eltricas S.A., Petrobrs Netherlands
B.V. e Telecomunicaes Brasileiras S.A., a extrapolao resultou de erros operacionais, os
quais sero tratados e corrigidos de forma a evitar novos casos.
Por fim, com base nessas alegaes e considerando a reduo significativa das extrapolaes,
sem prejuzo de nova notificao aos gestores por parte do Dest/MP, a AGU arremata que no h
razo para que se proponha a rejeio das Contas do Governo.
8.9.2 Anlise
O arrazoado interposto trata de peculiaridades relativas ao funcionamento das empresas
estatais e explicita, caso a caso, os motivos que levaram tais empresas a realizar sua execuo
oramentria acima do limite autorizado para algumas fontes de financiamento e a exceder o limite
global de dotao, constantes do Oramento de Investimento 2014, bem assim enfatiza melhorias
havidas no controle com o decorrer dos anos.
A anlise das alegaes trazidas aos autos ser realizada aglutinando os dois apontamentos do
Acrdo, quais sejam os itens 9.2.7 e 9.2.8, igualmente como sucedido nas contrarrazes e tambm
a fim de facilitar a compreenso e evitar repeties desnecessrias.
TC 005.335/2015-9
A partir da mesma legislao em que se baseou a alegao abarcada na alnea a, verifica-se
que o art. 2 do Decreto-Lei 200/1967 dispe que o Presidente da Repblica e os Ministros de
Estado exercem as atribuies de sua competncia constitucional, legal e regulamentar com o
auxlio dos rgos que compem a Administrao Federal.
Por sua vez, o art. 4 assevera que a Administrao Federal compreende a Administrao
Direta e a Administrao Indireta, esta constituda pelas autarquias, empresas pblicas, sociedades
de economia mista e fundaes pblicas, todas dotadas de personalidade jurdica prpria e
vinculadas ao ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua atividade principal.
Em sequncia, o art. 7 c/c com o art. 15 prescrevem que a ao governamental obedecer a
programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual, sob orientao e coordenao
superiores do Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado.
J os arts. 16 a 18 determinam que anualmente ser elaborado um oramento-programa, que
pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no exerccio seguinte, e que toda
atividade dever ajustar-se programao governamental e ao oramento-programa.
Importante citar, ainda, o contedo dos art. 19 e 20 que atribuem ao Ministro de Estado
competente a superviso que compreende orientao, coordenao e controle de todo e qualquer
rgo da Administrao Federal, tanto os subordinados (administrao direta) quanto os vinculados
(administrao indireta).
Alm disso, embora o inciso IV do art. 26, de fato, defina que as estatais possuem autonomia
administrativa, operacional e financeira como destacado nas contrarrazes os incisos I, II e VII
do art. 25, por outro lado, destacam que a superviso ministerial tem por principal objetivo,
respectivamente, assegurar a observncia da legislao federal, promover a execuo dos programas
de governo e fiscalizar a aplicao e utilizao de dinheiros, valores e bens pblicos.
Ressalta-se que das oito empresas que incorreram nas irregularidades sob exame, sete so
vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia (AmE, Araucria, BVEnergia, ECM 1, PNBV, TSLE e
Furnas) e uma ao Ministrio das Comunicaes (Telebrs).
Quanto alegada impossibilidade do MP de contingenciar ou monitorar em tempo real as
informaes do OI, verifica-se que dentre as competncias desse ministrio, elencadas no art. 1 do
Decreto 8.189/2014, no inciso IV consta a elaborao, acompanhamento e avaliao das leis de
iniciativa do Poder Executivo Federal previstas no art. 165 da Constituio, a saber: PPA, LDO e
LOA. O mesmo decreto estabelece entre as competncias do Dest (art. 8):
I - coordenar a elaborao do programa de dispndios globais e da proposta do
oramento de investimento das empresas estatais, compatibilizando-os com o Plano
Plurianual e com as metas de resultado primrio fixadas e acompanhar a respectiva
execuo oramentria;
(...)
XI - contribuir para o aumento da eficincia e transparncia das empresas estatais, para
o aperfeioamento e integrao dos sistemas de monitoramento econmico-financeiro e
para o aperfeioamento da gesto dessas empresas.
Assim, no merece amparo a argumentao contida nas alneas a e b, uma vez que,
conquanto as empresas estatais possuam autonomia financeira, caixa e sistemas de execuo
financeira prprios, cabvel, legtima e obrigatria:
(i) a exigncia de observncia da legislao federal por parte das estatais, mormente do inciso II
do art. 167 da CF/1988 que trata da vedao de realizao de despesas e assuno de
TC 005.335/2015-9
obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais e do Oramento de
Investimento, o qual compe a Lei Oramentria Anual; e
(ii) a existncia de controle e monitoramento oramentrio e financeiro, dentre outros, mediante

superviso ministerial.
Em relao ponderao de que os valores do OI 2014 executados irregularmente pelas
estatais so pouco materiais, quando comparados ao total realizado no ano (0,2%), cabe retomar que
a execuo superior a alguma das fontes de financiamento alcanou R$ 190 milhes, ao passo que a
execuo acima do limite global de dotao perfez R$ 44 milhes.
Destaca-se que questes relacionadas estritamente materialidade de determinado
procedimento no tem o condo de torn-lo regular ou irregular conforme os dispositivos
normativos que regem a matria. Vale dizer, o critrio estabelecido para verificao da regularidade
da execuo oramentria nesse caso concreto o disposto no inciso II do art. 167 da Constituio
Federal, que veda a realizao de despesas alm do que foi fixado na LOA. Nesse sentido, ainda
que o volume de recursos executados pelas estatais em desconformidade com essa norma
constitucional fosse irrisrio, no caberia questionamento quanto caracterizao desse
procedimento como uma irregularidade.
Dito isso, cabe ressaltar que, de todo modo, o somatrio dos recursos realizados em
desconformidade com a legislao materialmente relevante, consoante demonstrado na tabela a
seguir. O montante representa 291%, 106% e 54% da dotao oramentria disponibilizada em
2014, respectivamente, ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Conselho Nacional de Justia
e Ministrio da Pesca e Aquicultura. Representa, ainda, mais da metade de toda a despesa
empenhada pela Defensoria Pblica da Unio e pela Justia Militar no decorrer do exerccio.
Valor irregularmente executado no OI 2014 x Dotao Final e Despesa Empenhada 2014
rgo Superior
Dotao Final
(R$)
% em relao a
R$ 234 milhes
Despesa
Empenhada
(R$)
% em relao a
R$ 234 milhes
80.428.080
291%
68.051.293
344%
220.680.641
106%
141.846.174
165%
431.885.901
54%
214.737.138
109%
364.699.742
64%
362.903.027
64%
Justia Militar
442.013.882
53%
429.645.940
54%
577.981.865
40%
525.629.462
45%
1.658.401.406
14%
879.468.765
27%
Em prosseguimento, a partir dos dados evidenciados na Tabela 1 das contrarrazes (pea 200,
p. 85), em que pese a reduo das ocorrncias, percebe-se que em nenhum dos ltimos quatorze
anos a execuo oramentria das empresas estatais respeitou o estabelecido na Lei Oramentria
Anual, no tocante s despesas autorizadas para o OI e, mais gravemente, ao disposto no j citado
inciso II do art. 167 da CF/1988.
imprescindvel expor que, nos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo
da Repblica de todos esses exerccios, o TCU vem apontando essa impropriedade, mediante
ressalva s contas e recomendao aos ministrios supervisores. No obstante, tal recorrncia no
foi sanada.
Manifestamente, as medidas de organizao, acompanhamento e alertas, implementadas pelo
Dest demonstram a preocupao da pasta ministerial com a recorrncia das desconformidades ora
analisadas. Entretanto, a atual sistemtica de monitoramento econmico-financeiro no tem se
TC 005.335/2015-9
mostrado suficiente para coibir a realizao de despesas em desacordo com a lei, o que pode indicar
a necessidade de reviso e ajustes, ou seja, aperfeioamento da superviso ministerial afim aliada a
avanos no controle e monitoramento realizado pelo Dest.
Relativamente ao exerccio de 2014, segundo o art. 38 da Lei 12.919/2013 (LDO), as fontes

de financiamento do Oramento de Investimentos poderiam ser modificadas mediante portaria do
Dest. Logo, deveriam ter sido adotadas providncias para que a situao sobredita fosse
regularizada. No caso de despesas executadas acima do limite global de dotao, haveria
necessidade de abertura de crditos adicionais.
No arrazoado, a AGU detalha os eventos e erros que se sucederam nas estatais e que, por fim,
ocasionaram a extrapolao do montante de recursos aprovados no OI para a fonte de financiamento
recursos prprios pelas empresas AmE, Araucria, BVEnergia, ECM1 e PNBV; recursos para
aumento do patrimnio lquido - Controladora pela empresa Telebrs; e operaes de crdito de
longo prazo externas pela empresa Furnas. Da mesma forma procede em relao execuo de
despesa sem suficiente dotao no OI pelas empresas Araucria, ECM1 e TSLE.
No se trata de desvalorizar ou desconsiderar peculiaridades operacionais e imprevistos
inerentes ao mundo empresarial ao qual se coadunam as empresas estatais. Mas, sobretudo,
preciso ter em mente que essas empresas, embora sujeitas ao regime jurdico de direito privado,
submetem-se aos princpios que regem a administrao pblica, tais como legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Decerto, os interesses das empresas devem ser considerados pelo gestor, assim como a
situao do mercado em que atuam. Todavia, a realizao de despesas em desacordo com o
aprovado no oramento e em crditos adicionais uma prtica que no encontra respaldo legal. Os
valores constantes do oramento de investimento, a despeito de serem utilizados por empresas de
direito privado, so recursos pblicos, cuja utilizao deve se dar na finalidade, forma e limites
aprovados pelo Congresso Nacional.
A propsito, mesmo as estatais de capital aberto devem observar o arcabouo legal que rege a
gesto do dinheiro pblico. Os interesses de acionistas privados devem ser considerados, mas no
custa de uma afronta s disposies constitucionais e legais.
Cumpre ressaltar que 74 empresas constaram do OI no exerccio de 2014. Dessas, somente
oito apresentaram problemas, sendo quatro pertencentes ao grupo Eletrobrs, trs ao grupo
Petrobrs e uma ao grupo de demais empresas do Setor Produtivo Estatal (SPE). Certamente as
situaes mercadolgicas tambm se apresentaram para as demais que realizaram suas despesas em
consonncia com a legislao em vigor.
Desse modo, no se sustentam as argumentaes das alneas d, e, f, e g, pois: (i) a
reduo do nmero anual de extrapolaes aos limites das fontes de financiamento ou das dotaes
oramentrias no elide as irregularidades ocorridas nas oito empresas, quando da execuo do OI
2014; e (ii) embora sujeitas ao regime jurdico prprio das empresas privadas, as estatais devem
estar cientes de que, ao se utilizar de recursos pblicos, somente permitido fazer o que a lei
autoriza.
8.9.3 Concluso
Diante de todo o exposto, consideram-se no suficientes as contrarrazes trazidas aos autos
pela AGU com o fim de legitimar as infraes ao inciso II do art. 167 da CF/1988 e aos 2 e 3 do
art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), quando da execuo do Oramento de Investimento de
2014. Assim, prope-se a manuteno das irregularidades identificadas nos itens 9.2.7 e 9.2.8 do
TC 005.335/2015-9
Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio e das recomendaes propostas no item 3.3.4 do Relatrio
Preliminar.
8.10 Ausncia do rol de prioridades e metas do PLDO 2014

(...)
9.2.5 ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal, com suas
respectivas metas, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias de 2014,
descumprindo o previsto no 2 do art. 165 da Constituio Federal (item 3.2 do
Relatrio);
8.10.1 Contrarrazes
No que se refere ao indcio de irregularidade registrado no item 9.2.5 do Acrdo 1.464/2015TCU-Plenrio, inicialmente, foi manifestada pelo AGU sua leitura sobre o objeto de apreciao das
contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, no sentido de que essa anlise deve se
limitar ao controle da execuo do oramento, com base na legislao do ano vigente, sem que a
eventual necessidade de aperfeioamento ou alteraes legislativas tenham impacto no julgamento
das contas pblicas. Nesse aspecto, considerou-se que a lei de diretrizes oramentrias escapa ao
tema da norma que trata da competncia para a anlise das contas e destacou-se o pargrafo nico
do art. 36 da Lei 8.443/1992 e o 5 do art. 165 da Constituio Federal (pea 200, p. 80).
A partir dessa anlise, o AGU concluiu que o momento do julgamento das contas no traduz,
salvo melhor juzo, competncia para questionamento acerca da previso ou no de rol de
prioridades e metas no projeto de lei de diretrizes oramentrias (pea 200, p. 81).
A instituio destacou as falhas no processo legislativo de tramitao da LDO no Congresso e
a existncia de lacuna legislativa como causas da dificuldade na definio das aes prioritrias do
Estado (pea 200, p. 81 e 82).
Segundo o AGU, no possvel imputar responsabilidade ao Executivo por questes relativas
ao resultado do processo legislativo de elaborao da LDO. Nesse contexto, foi destacado que o
TCU tem se manifestado sobre falhas relacionadas estritamente ao processo legislativo, conforme
pareceres prvios sobre as Contas do Governo da Repblica relativas aos exerccios de 2001, 2002,
2006, 2007 e 2008 (pea 200, p. 81).
Para ilustrar, a AGU mencionou que o Parecer Prvio sobre as Contas do Governo relativas ao
exerccio de 2007 reconheceu que, quando do envio pelo Poder Executivo da proposta de LOA, o
Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) e seus anexos ainda tramitavam no Congresso
Nacional, tendo recebido emendas legislativas, o que diminuiu a responsabilidade do Poder
Executivo pelas incongruncias referentes elaborao da LOA. Alm disso, o AGU observou o
fato ressaltado pelo TCU, de que a LDO 2007 s teria sido sancionada em dezembro de 2006, tendo
sua tramitao ocorrido quase em paralelo da LOA 2007, distorcendo a lgica do processo
oramentrio, de que as diretrizes da LDO deveriam nortear a elaborao da LOA (pea 200, p. 81).
Foi salientado que a Constituio no definiu a forma de apresentao das metas e
prioridades, e que cabe lei complementar a elaborao e organizao das LDOs, segundo inciso I
do 9 do art. 165 da Constituio Federal. Destacou-se ainda que o art. 4 da LRF tambm no
especificou como as metas e prioridades deveriam ser apresentadas no mbito da LDO (pea 200, p.
81).
TC 005.335/2015-9
Quanto lacuna legislativa, o AGU afirmou que ela foi reconhecida pelo TCU no Parecer
Prvio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2009, elaborado no exerccio de 2010,
ocasio em que foi mencionada a ausncia de parmetros para fixao de prioridades da
administrao, em decorrncia da no edio da lei complementar prevista no inciso I do 9 do art.
165 da CF, em especial no que se refere a um possvel limite quantitativo dessas aes e definio
de critrios a serem observados pelo Executivo e pelo Congresso Nacional (pea 200, p. 81 e 82).
Ainda segundo o AGU, devido ausncia de norma regulamentadora, a forma de

apresentao das prioridades e metas tem sido alterada ao longo dos exerccios. De 1990 a 2011,
utilizou-se anexo especfico, exceto nos anos de elaborao do projeto de lei do PPA, por caber a
este plano a definio das prioridades e metas para o quadrinio seguinte (pea 200, p. 82).
Nos exerccios de 2012 a 2015, o Poder Executivo, por considerar no efetiva a priorizao
por meio de anexo especfico, como j apontado pelo TCU, assumiu como prioritrios os programas
previstos no art. 19 da Lei 12.593/2012, que instituiu o PPA 2012-2015, quais sejam: o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), o Plano Brasil sem Misria (PBSM) e os definidos nas leis de
diretrizes oramentrias. Assim, os projetos de LDOs de 2012 a 2015 passaram a dispor sobre
prioridades da seguinte maneira (pea 200, p. 82):
Art. 4 As Prioridades e metas da administrao pblica federal para o exerccio de 2014, atendidas as
despesas contidas no Anexo III e as de funcionamento dos rgos e das entidades que integram os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem s aes relativas ao Programa de
Acelerao do Crescimento - PAC e ao Plano Brasil Sem Misria - PBSM, as quais tero precedncia
na alocao dos recursos no Projeto e na Lei Oramentria de 2014, no se constituindo, todavia, em
limite programao da despesa (Redao do PLDO de 2014).
O AGU argumentou que, se h omisso legislativa, ela decorre do processo de construo da

LDO e no da execuo oramentria feita conforme a legislao oramentria em vigor (pea 200,
p. 85).
O AGU ressaltou que existem instrumentos de identificao das aes que integram o PAC e
o PBSM para fins de avaliao, monitoramento e controle. Quanto ao PAC, tem-se a marcao de
resultado primrio RP-3 (art. 70, 40, inciso II, alnea "c", LDO-2014) e quanto ao PBSM, h
determinao para que a relao das aes por rgo e por unidade oramentria conste nas
informaes complementares ao projeto de lei oramentria de 2014 (inciso XXIX do Anexo II da
LDO 2014) (pea 200, p. 82 e 83).
Para o PBSM, no h classificador ou marcador especfico de acompanhamento na LOA.
Entretanto, foi criado um indicador de plano oramentrio (PO) que permite o acompanhamento das
despesas, com funo de identificao oramentria de carter gerencial, no constante da LOA
(pea 200, p. 83).
O AGU acrescentou que o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), em seu
mdulo de acesso pblico, disponibiliza as informaes da execuo oramentria dessa
programao na sua pgina inicial, de acordo com as diretrizes de marcao das aes informadas
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, conforme o Ofcio
14/2013/Sesep/MDS, de 11/11/2013, j encaminhado ao Tribunal (pea 200, p. 83).
Tambm foi apresentado quadro do Siop Gerencial com o quantitativo de aes do PAC e do
PBSM, para os anos de 2011 a 2015. Para o PAC, foram informadas 445 aes (2011), 586 (2012),
509 (2013), 498 (2014) e 483 (2015). E para o PBSM, 39 (2013), 37 (2014) e 37 (2015). De acordo
com a AGU, o nmero de aes semelhante ao que se tinha poca em que se utilizava o Anexo
de Prioridades e Metas (pea 200, p. 83).
TC 005.335/2015-9
Ressaltou-se que o prprio relatrio preliminar sobre as contas prestadas pela Presidente da
Repblica relativas ao exerccio de 2014 informou que houve um empenho de 97% das dotaes do
PBSM, o que, na viso do AGU, significa que o programa prioritrio e totalmente passvel de
verificao pelos rgos de fiscalizao (pea 200, p. 83 e 84).
Com relao ao PAC, o AGU destacou que, conforme informaes tambm disponveis no
relatrio preliminar (item 4.1), a sua execuo (R$ 37,22 bilhes) superior mdia dos demais
investimentos (R$ 21,14 bilhes) (pea 200, p. 84).
O AGU tambm frisou que, conforme consta do Relatrio Preliminar, item 7.1, sobre a
verificao do atendimento das recomendaes do TCU no Parecer Prvio das Contas do Governo
relativas ao exerccio de 2013, o TCU considerou como parcialmente atendida a recomendao
sobre a necessidade de existncia de rol de prioridades e metas no projeto de lei oramentria anual
(PLOA). E desse modo, o AGU entende que: a LDO 2014 define efetivamente as prioridades e
metas do exerccio; possvel a avaliao do seu cumprimento com base nos itens 3.2 e 4.1 do
prprio relatrio preliminar das contas de 2014; e foi reconhecido o esforo para atendimento da
recomendao feita pelo TCU no mbito das contas do exerccio de 2013 (pea 200, p. 84 e 85).
O AGU mencionou que h possibilidade de aprimoramentos quanto ao tema e que a questo
est no centro dos debates do governo. Nessa linha, comentou que a diretriz para a elaborao do
prximo PPA, segundo o guia de Orientaes para Elaborao do PPA 2016-2019, busca a
definio de objetivos com metas mais concretas e exequveis e as consequncias sero um
conjunto mais estruturante e restrito de metas, bem como a seleo mais qualificada de indicadores.
E isso se refletir na elaborao dos projetos de LDOs (pea 200, p. 85)
Por fim, para o AGU, no h razo para rejeio das contas, sendo o tema conduzido pelo
governo no sentido indicado pela Corte de Contas (pea 200, p. 85).
8.10.2 Anlise
Convm iniciar a anlise pela considerao do AGU de que a LDO escapa ao tema objeto de
anlise nas contas de governo, com base no pargrafo nico do art. 36 da Lei 8.443/1992 (Lei
Orgnica do TCU) e no 5 do art. 165 da Constituio Federal.
O pargrafo nico do art. 36 da citada lei dispe sobre o contedo das contas prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica, nos seguintes termos: As constas consistiro nos
balanos gerais da Unio e no relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder
Executivo sobre a execuo dos oramentos de que trata o 5 do art. 165 da Constituio
Federal. O 5 do art. 165 da CF, por sua vez, informa que a lei oramentria anual dever
compreender os oramentos fiscal, de investimento e da seguridade social.
Entretanto, a leitura literal desses dispositivos, realizada pelo AGU, no traduz a real
dimenso da execuo dos oramentos, que devem ser analisados em face do contexto em que esto
inseridos, ou seja, o ciclo integrado de planejamento e oramento. No Brasil, esse ciclo
constitudo da trade oramentria formada pelo Plano Plurianual (PPA), pela Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e pela Lei Oramentria Anual (LOA), conforme previsto no art. 165 da
Constituio.
Ao se combinar os citados dispositivos com o 2 do art. 165 da Constituio Federal,
observa-se que a LOA deve estar em consonncia com as disposies do PPA e da LDO, logo,
falhas na elaborao da LDO afetam a elaborao e execuo do oramento.
Em Curso sobre Processo Oramentrio, cujo material est disponvel no site da Cmara
dos Deputados, discorre-se sobre o papel da LDO, em que se afirma:
TC 005.335/2015-9
Uma das principais funes da LDO estabelecer parmetros necessrios alocao dos recursos no
oramento anual, de forma a garantir, dentro do possvel, a realizao das metas e objetivos
contemplados no PPA. papel da LDO ajustar as aes de governo, previstas no PPA, s reais
possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas includos no PPA
aqueles que tero prioridade na execuo do oramento subsequente.
(http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/planejamento.html, acessado em
28/7/2015). (grifo nosso)
Ademais, convm destacar que o art. 36 da Lei Orgnica dispe que as contas de governo
sero apreciadas na forma do Regimento Interno:
Art. 36. Ao Tribunal de Contas da Unio compete, na forma estabelecida no Regimento Interno,
apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio a ser
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento. (grifo nosso)
Por sua vez, o 2 do art. 228 do Regimento Interno do TCU estabeleceu que o relatrio que
acompanhar o parecer prvio sobre as contas de governo dever conter informaes sobre a
consonncia dos programas previstos na LOA com a LDO.
Art. 228. O parecer prvio a que se refere o caput do art. 221 ser conclusivo no sentido de exprimir se
as contas prestadas pelo Presidente da Repblica representam adequadamente as posies financeira,
oramentria, contbil e patrimonial, em 31 de dezembro, bem como sobre a observncia dos
princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal.
(...)
2 O relatrio, que acompanhar o parecer prvio, conter informaes sobre:
I o cumprimento dos programas previstos na lei oramentria anual quanto legitimidade, eficincia
e economicidade, bem como o atingimento de metas e a consonncia destes com o plano plurianual
e com a lei de diretrizes oramentrias; (grifo nosso)
Logo, conforme explicitado, a combinao dos dispositivos constitucionais, da Lei Orgnica e

do Regimento Interno oferecem suporte jurdico para que o TCU aprecie dispositivos do projeto de
lei de diretrizes oramentrias no mbito do relatrio sobre as contas de governo.
O AGU afirmou que no possvel imputar responsabilidade ao Poder Executivo por questes
relacionadas a falhas do processo legislativo da LDO. Assim, afirmou que essas falhas constaram
dos relatrios e pareceres prvios sobre as contas de governo relativas aos exerccios de 2001 e
2002 (p. 121), 2006 (p. 28), 2007 (p. 38) e 2008 (p. 48), mas apenas para o exerccio de 2007
apresentou explicitamente a falha a que se referia, tendo nos demais exerccios somente citado as
pginas dos respectivos pareceres prvios em que essas imperfeies eram tratadas. No caso do
exerccio de 2007, a imperfeio estava relacionada ao fato de o projeto de LDO ainda estar em
tramitao no Congresso, quando do envio pelo Poder Executivo da proposta de LOA, e que a
tramitao de ambos os projetos ocorreu quase que em paralelo, distorcendo o processo
oramentrio.
Contudo, deve-se frisar que no citado relatrio, pginas 36 e 37, alm dessas questes
atinentes tramitao do processo legislativo da LDO, tambm se verificaram divergncias e
incongruncias entre metas prioritrias estabelecidas na LDO e aquelas efetivamente registradas na
LOA 2007, bem como houve aes prioritrias da LDO 2007 que no foram acolhidas pela LOA
2007.
Ainda que o AGU no tenha especificado em relao aos demais exerccios citados quais
falhas no processo legislativo pretendia destacar, podem-se fazer algumas observaes a respeito.
TC 005.335/2015-9
No que tange ao exerccio de 2001, algumas questes relacionadas ao processo legislativo
podem ser destacadas, tal como pode-se inferir do relatrio sobre as contas de governo relativas
quele exerccio (p. 82). Observa-se, por exemplo, que ao tempo em que o PLDO para o exerccio
de 2001 foi encaminhado tempestivamente pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, ainda no
havia sido deliberado pelo Poder Legislativo o projeto de lei do PPA 2000-2003, que havia sido
encaminhado em agosto de 1999.
Tambm foi verificado (p. 83) que o PLDO encaminhado pelo Executivo sofreu emendas
incluindo 86 programas prioritrios, passando a constar do anexo de metas e prioridades 120
programas, com aes especficas.
Entretanto, alm dessas questes (p. 121), consta a no observncia do anexo de metas e
prioridades da LDO pelo Poder Executivo, que de forma mais direcionada editou decretos
estabelecendo novas e at outras prioridades.
Quanto ao exerccio de 2002, mencionou-se no relatrio sobre as contas de governo referentes
quele exerccio (p. 63) que o projeto de LDO 2002 encaminhado pelo Executivo sofreu emendas,
passando de 52 para 73 programas prioritrios, com aes especficas. Ademais, tal qual em 2001,
verificou-se a no observncia do anexo de metas e prioridades da LDO pelo Poder Executivo, que
de forma mais direcionada editou decretos estabelecendo novas e at outras prioridades (p. 97).
No relatrio sobre as contas de governo relativas ao exerccio de 2006 (p. 28) foi mencionada
a perda de efetividade do Anexo de Metas e Prioridades fixadas na LDO, em virtude de
divergncias e incongruncias entre diversas metas estipuladas na LDO e aquelas registradas na
LOA. Ou ainda, aes prioritrias que, apesar de terem sido includas no oramento, no foram
executadas.
Conforme consta do relatrio sobre as contas de governo relativas ao exerccio de 2008 (p.
48) com relao ao PLDO 2008, por se referir ao primeiro ano de mandato presidencial, ele foi
encaminhado pelo Poder Executivo propondo que as metas e prioridades fossem identificadas
quando da elaborao do PPA. Entretanto, o Congresso Nacional incluiu na LDO anexo com as
prioridades e as metas para o referido exerccio, com a ressalva de que caberia ao Poder Executivo
promover os ajustes necessrios para compatibiliz-lo ao projeto do PPA 2008-2011.
Ressalta-se que tambm foram registradas significativas divergncias quanto s aes
prioritrias entre a LDO e o projeto de LOA encaminhado pelo Executivo.
Ao se consultar os relatrios do TCU sobre as contas de governo desses exerccios (2001,
2002, 2006, 2007 e 2008), nota-se que todos eles trazem questes relacionadas ao anexo das
prioridades e metas da LDO, que de algum modo foram divergentes ou incongruentes quanto ao que
se verificou na execuo dos respectivos oramentos.
Essas questes vo alm das falhas no processo legislativo de tramitao da lei, elas
permeiam a definio das metas e prioridades da administrao pblica federal que devem constar
na LDO, cuja iniciativa do Poder Executivo, conforme o caput e o 2 do art. 165 da Constituio
Federal.
Ademais, a anlise empreendida sobre as contas de governo relativas ao exerccio de 2014
no decorre de falhas do processo legislativo, mas da ausncia de cumprimento do mandamento
constitucional, de que a LDO deve conter as metas e prioridades da administrao pblica federal.
A justificativa apresentada pelo AGU, de que a apresentao de prioridades e metas no tem
sido efetiva por meio de anexo especfico na LDO, utilizando como base de seus argumentos as
divergncias e as incongruncias identificadas pelo TCU ao longo dos anos, no desobriga o Poder
TC 005.335/2015-9
Executivo de cumprir o seu dever constitucional e definir quais metas e prioridades estaro
compreendidas na LDO. Sobre esse aspecto, convm ressaltar que a no efetividade do anexo se
devia as divergncias e incongruncias entre diversas metas estipuladas na LDO e aquelas
registradas na LOA, bem como a baixa execuo de aes tidas como prioritrias, como se
depreende dos pareceres prvios de contas de governo mencionados pelo AGU, conforme
exemplificado acima.
Apesar de os anexos especficos com as prioridades e metas da LDO, elaborados at o

exerccio de 2011, terem apresentado diversas inconsistncias, eles representavam um avano no
sentido de cumprir o mandamento constitucional. A partir desses anexos foram realizadas anlises
acerca da consistncia e da execuo das aes prioritrias propostas, o que resultou nas
observaes do TCU constantes dos pareceres prvios sobre as contas de governo dos respectivos
anos.
A forma de apresentao das prioridades e metas da administrao pblica, que passou a ser
apresentada nas LDOs a partir de 2012, compromete o papel constitucional da LDO, visto limitar a
capacidade dada a esta lei de estabelecer o que de fato deve ser tratado como prioritrio na
execuo do oramento do ano de sua vigncia.
Uma das principais funes da LDO estabelecer parmetros necessrios alocao dos
recursos no oramento anual, de forma a garantir, dentro do possvel, a realizao das metas e
objetivos contemplados no PPA. papel da LDO ajustar as aes de governo previstas no PPA s
reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar, dentre os programas includos no
PPA, aqueles que tero prioridade na execuo do oramento subsequente.
Embora a Presidente da Repblica considere que as prioridades e metas j estejam retratadas
na LDO 2014, pelo fato de terem sido classificadas como prioritrias as aes do PAC e do PBSM,
essa definio no suficiente para cumprimento da exigncia constante do 2 do art. 165 da
Constituio Federal, pois esses planos indicam as aes de forma genrica, sem discriminar a que
parte do seu contedo essas metas e prioridades se referem. O estabelecimento de aes prioritrias
de forma genrica impede que o cidado tenha conhecimento claro de quais so de fato as
prioridades do governo, o que compromete a transparncia. Portanto, com base no exposto, pode-se
entender que as prioridades e metas da LDO 2014 no foram efetivamente definidas.
Alm disso, conforme j destacado no tpico 3.2 do relatrio preliminar sobre as contas de
governo do exerccio de 2014, o Poder Executivo tem autonomia, durante todo o exerccio, para
incluir/excluir aes tanto do PAC quanto do PBSM, o que impede que se tenha uma informao
clara e segura sobre quais aes do oramento so prioritrias.
Ademais, o quadro apresentado pelo AGU, com base no Siop, em que constam os
quantitativos das aes prioritrias que se referem s aes com identificador RP-3 (para as aes
do PAC) e quelas identificadas por rgo e unidade oramentria (referentes ao PBSM), no exime
a necessidade de que metas e prioridades tambm sejam especificadas previamente na LDO,
conforme determina o 2 do art. 165 da CF/1988.
No obstante a AGU tenha afirmado que existem instrumentos de identificao das aes que
integram o PAC e o PBSM para fins de avaliao, monitoramento e controle, observa-se que, da
forma como se apresentam, esses instrumentos possibilitam apenas o acompanhamento posterior da
execuo oramentria. Entretanto, o que se discute neste tpico vai alm desse acompanhamento a
posteriori, o qual indispensvel para os controles externo e social. Entende-se que o contedo do
2 do art. 165 da Constituio Federal tambm procura abarcar o conhecimento prvio acerca da
composio das metas prioritrias que orientaro a elaborao dos oramentos anuais.
TC 005.335/2015-9
Ressalta-se que a forma de apresentao das metas e prioridades da administrao pblica
federal est sendo tratada tambm no TC 017.169/2014-3, que ainda no possui acrdo. Nesse
processo foi considerado o contexto em que est inserido a LDO, em que se verifica o carter
genrico das metas prioritrias e o fato de sua apresentao ainda no ter sido regulada, devido
lacuna legislativa atinente lei complementar prevista no inciso I do 9 do art. 165 da
Constituio Federal. Na ocasio, a unidade tcnica props recomendao ao Poder Executivo no
sentido de que apresentasse anlise a respeito das oportunidades de melhoria quanto definio de
metas e prioridades nas leis de diretrizes oramentrias, para fins de orientar a elaborao dos
oramentos anuais e permitir o acompanhamento e o monitoramento pelos controles externo e
social, considerando as limitaes identificadas em sucessivos pareceres prvios das contas de
governo acerca da indefinio ou adoo de metas e prioridades genricas para a administrao
pblica federal.
Sobre a possibilidade de aprimoramento e o estabelecimento de nova diretriz para a

elaborao do prximo PPA, vislumbrados pelo AGU, no sentido de se alcanar a definio de
objetivos com metas mais concretas e exequveis, de fato podem ser positivos para a elaborao das
leis de diretrizes oramentrias, caso realmente se reflitam na definio de prioridades e metas para
administrao pblica de forma mais clara.
8.10.3 Concluso
No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica do exerccio de
2013, a ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal foi objeto de ressalva e de
recomendao ao Poder Executivo. A recomendao foi considerada parcialmente atendida pelo
TCU com a definio de que as aes do PAC e do PBSM seriam consideradas as prioridades e
metas da administrao pblica federal, e devido a possibilidade de identificao das aes do PAC
por meio do identificador de resultado primrio RP-3 e das informaes complementares aos
projetos de LOAs, e, no caso do PBSM, por suas aes estarem detalhadas no Siop e nos planos
oramentrios.
No entanto, considerando-se que as aes que compem tanto o PAC quanto o PBSM podem
ser alteradas a qualquer tempo, no decorrer do exerccio, pelo Poder Executivo, e a insegurana que
este fato causa ao estabelecimento de um rol de aes prioritrias capaz de orientar a elaborao e
execuo do oramento, entende-se que a ressalva deve ser mantida, com a finalidade de assegurar
o cumprimento integral do disposto no 2 do art. 165 da Constituio Federal. Destaca-se ainda, a
necessidade de manuteno da recomendao constante do item 3.2 do Relatrio Preliminar pelos
mesmos motivos j expostos.
Desse modo, considerando-se que a recomendao feita pela TCU nas Contas do Governo de
2013 foi parcialmente atendida e que o indcio apontado no item 9.2.5 do Acrdo 1.464/2015TCU-Plenrio possui menor nvel de gravidade, entende-se que esse item no deve permanecer no
rol de irregularidades indicadas preliminarmente por este Tribunal, permanecendo, entretanto, a
ressalva e a respectiva recomendao no Relatrio sobre as contas prestadas pela Presidente da
Repblica relativas ao exerccio de 2014, conforme apresentado no item 3.2.
8.11 Distores nos indicadores e metas do PPA

(...)
9.2.13
existncia de distores materiais que afastam a confiabilidade de parcela
TC 005.335/2015-9
Plurianual 2012-2015 (item 4.2.34 do Relatrio);
8.11.1 Contrarrazes
Inicialmente, o Advogado-Geral da Unio afirma que o objeto de apreciao das contas
presidenciais limita-se ao controle da execuo do oramento, conforme art. 36 da Lei 8.443/1992:
Art. 36. Ao Tribunal de Contas da Unio compete, na forma estabelecida no Regimento Interno,
apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio a ser
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
Pargrafo nico. As contas consistiro nos balanos gerais da Unio e no relatrio do rgo central do
sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos de que trata o 5 do
art. 165 da Constituio Federal.
O artigo da Constituio Federal (CF/88) citado no pargrafo nico do art. 36 da Lei Orgnica
do TCU trata da Lei Oramentria Anual (LOA). Dessa forma, eventual necessidade de
aperfeioamento ou alteraes legislativas no deve ter impacto no julgamento das contas pblicas,
no fazendo o Plano Plurianual (PPA) parte do escopo da anlise das contas presidenciais.
O momento do julgamento das Contas do Governo no permite a rejeio com fundamento na
metodologia de elaborao do PPA, matria submetida ao crivo privativo do Congresso Nacional.
As distores apontadas pelo TCU relativas ao PPA ocorreram na fase de elaborao, e no no
momento da execuo oramentria, sendo a elaborao de um novo PPA o momento mais
apropriado para aperfeioar metodologia e contedo.
Os indicadores guardam relao com o conjunto de Objetivos do Programa Temtico e
orientam a ao governamental ao expressar a evoluo de temticas que, muitas vezes, so
influenciadas por um conjunto de elementos do contexto socioeconmico fora da governabilidade
dos gestores pblicos. O conjunto de metas o que melhor reflete o que o governo se prope a
implementar para atingir os Objetivos propostos em cada Programa, verificando o seu desempenho
no perodo do Plano. As metas se relacionam diretamente com questes que permeiam a eficcia
das polticas pblicas.
Buscou-se, com o atual modelo do PPA, maior aproximao entre os programas temticos e a
realidade da implementao das polticas pblicas. Atribuiu-se meta o papel de indicar quais sero
as entregas e os resultados dos objetivos ao final do Plano, em linguagem clara e direta sociedade,
e aos indicadores reservou-se, de fato, o papel de avaliar a evoluo e efetividade da temtica objeto
do programa.
As recomendaes do TCU, bem como as contribuies e sugestes dos diversos atores que
lidam com o planejamento e gesto de polticas pblicas, j esto sendo incorporadas na elaborao
do PPA 2016-2019, de forma a torn-lo uma ferramenta mais efetiva de planejamento
governamental e ampliar o processo de comunicao dos resultados produzidos pela atuao do
governo. Alm do trabalho que est sendo desenvolvido para aperfeioar o prximo PPA, encontrase em andamento o processo de reviso do atual plano.
Est em curso esforo do governo em aperfeioar tanto a metodologia e critrios para
elaborao, como o contedo dos programas, de modo a imprimir maior consistncia e aderncia
realidade de implementao de cada poltica pblica. Esforos no mesmo sentido esto presentes
nas revises do PPA vigente e principalmente no processo de formulao do prximo PPA.
Dessa forma, nas contrarrazes apresentadas, considera-se que a recomendao contida no
item 9.2.13 do Acrdo 1.464/2015TCUPlenrio encontra-se em atendimento.
TC 005.335/2015-9
8.11.2 Anlise
Nos termos da Lei Orgnica do TCU (LOTCU), art. 36, compete ao Tribunal de Contas da
Unio, na forma estabelecida no Regimento Interno, apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da Repblica, mediante parecer prvio.
Conforme disposto no caput do art. 228 do Regimento Interno do TCU (RITCU), o parecer
prvio avalia a posio oramentria, em 31 de dezembro, e a observncia dos princpios
constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal. Segundo o inciso I do 2 do
art. 228 do RITCU, o relatrio que acompanha o parecer prvio deve conter informaes sobre o
cumprimento dos programas previstos na LOA, quanto legitimidade, eficincia e economicidade,
bem como sobre o atingimento de metas e a consonncia destes com o PPA e com a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO).
De acordo com a Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), art.
5, o projeto de LOA deve ser elaborado de forma compatvel com o PPA, a LDO, e com as normas
da LRF. Considera-se compatvel com o PPA e com a LDO a despesa que se conforme com as
diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de
suas disposies.
A Lei 12.593/2012, que instituiu o PPA vigente, estabelece que os programas constantes do
PPA 2012-2015 estaro expressos nas leis oramentrias anuais e nas leis de crditos adicionais.
Define que indicador uma referncia que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos
relacionados a um programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliao; e que meta a medida
do alcance do objetivo.
Segundo o documento Indicadores Orientaes Bsicas Aplicadas Gesto Pblica, de
2012, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), o principal objetivo dos
indicadores o de assistir os gestores pblicos, oferecendo informaes confiveis, precisas e
tempestivas, criando condies para esclarecer e fornecer suporte s decises. Se um indicador no
reflete a realidade que se deseja medir ou no considerado nos diversos estgios da elaborao e
implementao de polticas, planos e programas, pode-se constatar um desperdcio de tempo e
recursos pblicos.
Nesse contexto, a anlise do cumprimento dos programas previstos na LOA, com relao aos
aspectos de legitimidade, eficincia, economicidade, eficcia e efetividade, contempla a avaliao
dos indicadores e das metas previstos no PPA 2012-2015, bem como dos respectivos ndices
apurados para 2014. Esses elementos so os instrumentos fornecidos pelo plano para o
acompanhamento do desempenho das polticas pblicas implementadas por meio dos programas
temticos.
O art. 48 da LRF afirma que os planos, oramentos e LDOs, assim como as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio, so instrumentos de transparncia da gesto fiscal. Nessa
linha, as informaes de desempenho (indicadores e metas) demonstram o alcance das intervenes
governamentais e evidenciam os resultados das polticas pblicas, de modo que a anlise da
qualidade desses elementos e da capacidade de atenderem aos seus propsitos est alinhada com as
normas do TCU, bem como com as concluses e recomendaes oriundas do estudo comparativo
demandado pelo Tribunal e realizado pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) sobre o Parecer Prvio e o Relatrio das Contas do Governo da Repblica.
Registra-se ainda que no foi questionado o processo legislativo relacionado ao Plano
Plurianual, nem a discricionariedade na elaborao dos indicadores e metas do PPA. O que se
avaliou foi a confiabilidade e a qualidade dos instrumentos de desempenho, enquanto elementos
TC 005.335/2015-9
capazes de oferecer informaes teis aos gestores e sociedade, entre outros interessados.
Conforme a Lei 12.593/2012, art. 21, 5, o Poder Executivo fica autorizado a incluir, excluir
ou alterar as informaes gerenciais e determinados atributos, entre os quais os indicadores. Dessa
forma, possvel corrigir falhas detectadas ao longo do perodo. No Relatrio e Parecer Prvio
sobre as Contas do Governo de 2013, apontou-se que 35% dos indicadores e 18% das metas
avaliadas apresentaram distores importantes.
Em que pese as recomendaes oriundas da anlise das Contas do Governo de 2013
relacionadas ao tema tenham sido classificadas como em atendimento, tendo em vista a
demonstrao de esforo dos rgos envolvidos para aperfeioar o PPA, verificou-se, na anlise das
Contas do Governo de 2014, que problemas semelhantes permanecem em 42% dos indicadores e
em 28% das metas examinadas. Destaca-se que foram apontadas falhas relacionadas validade e
confiabilidade em 26% dos indicadores e em 20% das metas avaliadas, o que est diretamente
relacionado aos mecanismos de gesto e monitoramento da entrega de servios pblicos.
8.11.3 Concluso
Considerando os argumentos apresentados, entende-se que no foram expostos elementos
suficientes para elidir a impropriedade listada no item 9.2.13 do Acrdo 1.464/2015TCU
Plenrio.
As contrarrazes demonstram que as observaes feitas pelo TCU e por outros atores que
lidam com o planejamento e gesto de polticas pblicas esto sendo incorporadas ao processo de
evoluo do PPA, o que representa um aspecto positivo da elaborao do prximo Plano Plurianual,
no sentido de fortalec-lo como instrumento de planejamento e definidor de objetivos, diretrizes e
metas para o perodo.
Dessa forma, prope-se a permanncia do registro referente s distores verificadas nos
indicadores e metas previstos no Plano Plurianual 2012-2015, na forma de ressalva a ser consignada
no Parecer Prvio sobre as contas prestadas pela Presidente da Repblica relativas ao exerccio de
2014, bem como a manuteno da recomendao constante do item 4.2.34 do Relatrio Preliminar.
8.12 Sntese das Anlises

O presente tpico tem o propsito de sintetizar as questes relevantes abordadas,
consolidando a opinio desta Unidade Tcnica, e de facilitar a compreenso por parte dos usurios
deste relatrio.
8.12.1 Operaes de crdito irregulares

As regras sobre as operaes de crdito encontram-se estabelecidas principalmente na LRF.
Segundo o art. 32, 1, inciso I, uma das condies para contratao a existncia de prvia e
expressa autorizao, que pode constar do texto da lei oramentria, em crditos adicionais ou em
lei especfica. Outra condio, estabelecida no inciso II do mesmo dispositivo, exige a incluso no
oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da operao, exceto quando se tratar
de operaes por antecipao de receita. A Lei 4.320/1964, por sua vez, exige, no art. 3, que a lei
de oramentos compreenda todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em
lei. J o art. 36 da LRF probe a realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo.
As operaes por antecipao de receita oramentria, denominadas ARO, devem obedecer s
regras gerais de contratao (art. 32 da LRF), bem como s regras especficas do art. 38, que, em
TC 005.335/2015-9
seu inciso IV, alnea b, probe a realizao de tais operaes no ltimo ano de mandato do
presidente, governador ou prefeito municipal.
No exerccio de 2014, constataram-se irregularidades graves em operaes de crdito

realizadas pelo governo federal. Aps anlise das contrarrazes apresentadas pelo Advogado-Geral
da Unio, concluiu-se que no foram expostos elementos suficientes para afastar os motivos que
levaram consignao das irregularidades apontadas nos itens 9.2.2, 9.2.3 e 9.2.4 do Acrdo
1.464/2015-TCU-Plenrio, conforme sintetizado nos itens a seguir.
Adiantamentos concedidos pela Caixa Econmica Federal Unio para cobertura de despesas
no mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial
Verificaram-se atrasos sistemticos e de valores expressivos no repasse de recursos do
Tesouro Nacional para a Caixa efetuar os pagamentos de despesas da Unio (bolsa-famlia, segurodesemprego e abono salarial), constituindo-se em uso desmedido da fora institucional do ente
controlador sobre a instituio financeira controlada, com o ntido propsito de cumprir, de maneira
artificiosa, as metas fiscais bimestrais ao longo do exerccio de 2014.
Demonstrou-se que a situao observada em 2014 destoa totalmente do que se verificou em
exerccios anteriores no relacionamento entre Tesouro Nacional e Caixa, no restando dvida
quanto atipicidade e revelando inteno deliberada da Unio em se financiar por meio daquela
instituio financeira. A magnitude dos valores, em ritmo crescente ao longo do ano, torna
impossvel encar-los como resultado de mero fluxo de caixa entre o banco pblico e o Tesouro
Nacional.
Esclareceu-se que a caracterizao de operao de crdito se define pela utilizao de recursos
de terceiros para a execuo de despesas de responsabilidade do ente e no pelos saldos existentes
na conta de suprimento no ltimo dia do exerccio.
A situao verificada constitui caso clssico de operao de crdito vedada pelo art. 36, caput,
da LRF. Esse dispositivo foi concebido com a inteno de impedir o uso de bancos pblicos para
expandir a realizao de despesas pblicas ao longo da execuo oramentria e financeira, dado o
risco fiscal que isso representa para os entes federativos e instituies financeiras pblicas.
Frise-se, ainda, que essa operao de crdito possui natureza extra oramentria, sendo assim,
no poderia ter sido realizada no ltimo ano de mandato da Presidente da Repblica, conforme
determina o art. 38, IV, b, da LRF.
Adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para cobertura de despesas no mbito do
Programa Minha Casa Minha Vida
Demonstrou-se, a partir de atas de reunies ordinrias do Conselho Curador do FGTS, que os
conselheiros consideraram esses adiantamentos como operao de crdito, com idntica
manifestao nesse sentido do representante do Ministrio da Fazenda no CCFGTS e da
Consultoria Jurdica do Ministrio do Trabalho e Emprego.
De fato, a Lei 11.977/2009 autoriza que a Unio utilize recursos do FGTS para financiar
despesas subveno econmica de sua responsabilidade no mbito do programa, remunerando o
FGTS pela taxa Selic. No h dvidas, portanto, quanto ao enquadramento dessa transao como
operao de crdito entre o FGTS e a Unio.
Como apresenta as caractersticas de operao de crdito de natureza oramentria, posto que
os recursos foram obtidos junto ao FGTS com o propsito de alavancar despesas de natureza
TC 005.335/2015-9
oramentria, destacou-se que, uma vez autorizada a contratao das operaes de crdito, seria
necessrio incluir no oramento ou em leis de crditos adicionais a estimativa de receita decorrente
dessa operao, em cada um dos respectivos crditos oramentrios, conforme o art. 3 da Lei
4.320/1964 e o art. 32, 1, inciso II, da LRF. Alm disso, exige-se tambm a demonstrao da
observncia da regra de ouro (inciso III do art. 167 da Constituio Federal).
Assim, no caso da subveno, se a escolha da Unio foi efetuar o pagamento ao longo do ano
com recursos emprestados pelo FGTS, seria preciso que os recursos provenientes de referida
operao de crdito estivessem estimados no oramento, como determinam o art. 3 da Lei
4.320/1964 e o art. 32, 1, inciso II, da LRF. Ocorre que, contrariando tais dispositivos, os crditos
oramentrios relativos s despesas com subvenes no mbito do PMCMV no apresentaram as
operaes de crdito concedidas pelo FGTS Unio como fonte de recursos das respectivas
despesas.
Concluiu-se que a operao de crdito no cumpriu os requisitos legais, pois no foi realizada
a necessria incluso de suas receitas no oramento da Unio. Tampouco demonstrou-se o
cumprimento da regra de ouro.
Adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para cobertura de despesas no mbito do
Programa de Sustentao do Investimento
A equalizao de taxa de juros uma despesa corrente, classificada entre as subvenes
econmicas, nos termos do art. 12 da Lei 4.320/1964. De acordo com o art. 17 da LRF, despesa
obrigatria de carter continuado, como a prpria Unio reconheceu na exposio de motivos da
Medida Provisria 465/2009. O objetivo da equalizao recompor, instituio financeira, os
mesmos fluxos econmicos e financeiros que esta teria direito a perceber caso o financiamento
concedido ao muturio tivesse sido contratado sem a interferncia da poltica pblica de fomento.
Nesse caso concreto, significa garantir ao BNDES que o valor da equalizao que lhe
devido pela Unio seja reconhecido e apurado na mesma poca em que a referida instituio
financeira apura os valores que lhe so devidos pelo muturio final do financiamento.
Assim, aps cumpridas as condies estabelecidas em ato normativo para a concesso das
subvenes e contratados os financiamentos junto ao BNDES, surgir para a Unio a obrigao de
equalizar as taxas de juros das operaes. Em outros termos, a Unio estar obrigada a reconhecer
os valores devidos ao BNDES relativos equalizao e a transferir ao BNDES, a seu tempo, os
recursos financeiros correspondentes.
O Ministrio da Fazenda, a partir da edio da Portaria-MF 122/2012, postergou os
pagamentos das equalizaes devidas, desvirtuando a lgica intrnseca da operao de equalizao,
uma vez que promoveu descasamento entre os fluxos financeiros oriundos da Unio ao BNDES e
aqueles advindos do muturio referida instituio financeira. A portaria estabeleceu prazo de 24
meses para o pagamento das equalizaes apuradas ao final de cada semestre. Isso significa dizer
que, ainda que encerrado o prazo de amortizao da operao pelo muturio final, a Unio ainda
teria 24 meses para pagar a equalizao referente aquela operao.
Ressalte-se que a sistemtica de pagamento inaugurada pela Portaria 122/2012, foi replicada
pelas Portarias editadas posteriormente pelo Ministrio da Fazenda, com destaque para a PortariaMF 29/2014, a qual estabeleceu que todas as equalizaes calculadas no primeiro e no segundo
semestres de 2014, independentemente da data de contratao da respectiva operao de
financiamento, tambm teriam o pagamento da equalizao postergado em 24 (vinte e quatro)
meses.
TC 005.335/2015-9
Desse modo, levando-se tambm em considerao as demais regras, condies e
caractersticas associadas operao de equalizao, pode-se afirmar que o estabelecimento,
unilateral, do prazo de 24 meses para pagamento das equalizaes ao BNDES foi feito com o
propsito de postergar o desembolso de recursos por parte da Unio. Para tanto, corrobora o fato de
que todo valor apurado ao final de cada perodo de equalizao passava a ser corrigido por ndice de
correo distinto da taxa de equalizao.
Inferiu-se que o BNDES, ao arcar com obrigao que seria da Unio (equalizao), estaria
financiando a Unio. A situao descrita, portanto, representou a assuno de compromisso
financeiro de pagar os montantes devidos em data futura, mediante pagamento do principal e dos
juros correspondentes, situao semelhante ao mtuo, conforme disposto no art. 29, inciso III, da
LRF.
Destarte, tratou-se de financiamento obtido por intermdio da utilizao do poder de ente
controlador, obrigando a instituio financeira a lhe conceder o benefcio de adiar o desembolso de
recursos financeiros. Tal operao de crdito no poderia ter sido realizada entre a Unio e o
BNDES, em razo da vedao expressa trazida pelo art. 36 da LRF.
Os montantes postergados e que ficaram em atraso no foram captados como dvidas da
Unio nas estatsticas fiscais. Por conseguinte, no foram considerados no clculo da despesa
primria. Assim sendo, considerou-se que a postergao e o atraso nos pagamentos trouxeram alvio
para a programao financeira da Unio, contribuindo para a edio de decretos de programao
financeira com contingenciamento de despesas discricionrias em volume muito inferior ao
necessrio para o cumprimento das metas fiscais de 2014 (situao descrita no item 8.6).
8.12.2 Execuo de despesa sem autorizao oramentria

O oramento federal de 2014 previu o financiamento das despesas com subvenes no mbito
do Programa Minha Casa Minha Vida por meio da fonte 00 Recursos Ordinrios, a qual
representa a utilizao de recursos ordinrios arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do
respectivo exerccio financeiro.
Ocorre que, com o claro propsito de financiar referidos dispndios, foram utilizados, ao
longo dos exerccios de 2010 a 2014, recursos disponibilizados pelo FGTS Unio, caracterizandose a realizao de operao de crdito de natureza oramentria.
Desse modo, considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV,
as dotaes oramentrias respectivas deveriam ter sido autorizadas tendo como fonte de recursos a
fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete adequadamente a origem dos recursos
utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as disponibilidades do FGTS, adiantadas, em
carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Para o pagamento de referida dvida, bem como dos encargos respectivos, o art. 5, 1, da
LRF, exige a consignao de dotao oramentria especfica na Lei Oramentria Anual referente
ao exerccio financeiro de 2014 ou em leis de crditos adicionais para referido exerccio.
No entanto, a anlise das contrarrazes apresentadas pela Presidente da Repblica permitiu
constatar que, ao longo do exerccio financeiro de 2014, no houve pagamento de dvida da Unio
ao FGTS. Ento, considerou-se insubsistente o indcio de irregularidade apontado no item 9.2.6 do
8.12.3 Inscrio irregular de despesas em restos a pagar

Conforme disposto no art. 36, da Lei 4.320/1964, consideram-se restos a pagar as despesas
TC 005.335/2015-9
empenhadas, mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no
processadas. Os restos a pagar, juntamente com o servio da dvida, depsitos e dbitos de
tesouraria compem a dvida flutuante (art. 92), que por sua vez, integra o Passivo Financeiro que
usado no clculo do superavit financeiro, fonte para abertura de crditos suplementares e especiais.
Por bvio, se determinada despesa for paga, a mesma no deve ser inscrita em restos a pagar.
Assim, reveste-se de suma importncia a correta inscrio de valores em restos a pagar, de

modo que um valor indevidamente inscrito, ou indevidamente no inscrito, no venha a impactar o
superavit financeiro. Alm disso, a correta inscrio tambm fundamental para garantir a
confiabilidade dessas informaes nas demonstraes contbeis de um ente da Federao.
Demonstrou-se que os valores referentes a despesas do Programa Minha Casa Minha Vida,
relativos a empenhos do oramento de 2014, foram indevidamente inscritos em restos a pagar, pois
as respectivas despesas foram efetivamente pagas, ainda que com recursos do FGTS. Por
consequncia, tais empenhos no poderiam ter sido inscritos em restos a pagar, j que a despesa a
que se referia a Lei Oramentria Anual de 2014, qual seja, a subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse social, decorrentes da Lei 11.977/2009, foi devidamente
quitada. Restou, assim, uma dvida do Tesouro Nacional junto ao FGTS, e no mais para com o
Programa Minha Casa Minha Vida. A inscrio dos restos a pagar foi uma sistemtica indevida, no
transparente e ilegal, resultando na omisso de constituio de dvida junto ao FGTS.
Concluiu-se que as contrarrazes apresentadas no foram suficientes para descaracterizar essa
irregularidade, constante do item 9.2.11 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio.
8.12.4 Omisses de registro de passivos e de transaes primrias deficitrias da Unio

Constataram-se irregularidades graves relacionadas s estatsticas fiscais em 2014, conforme
registrado nos itens 9.2.1 e 9.2.12 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio. Aps anlise, concluiu-se
que as contrarrazes apresentadas no foram suficientes para afastar os motivos que levaram
consignao dessas irregularidades, pelos motivos sintetizados a seguir.
O Bacen deixou de computar no clculo da Dvida Lquida do Setor Pblico os passivos da
Unio contrados junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS e deixou de computar no clculo
do resultado primrio, despesas primrias oriundas de operaes da Unio junto ao Banco do Brasil,
ao BNDES e ao FGTS.
Destacou-se que o Tribunal nunca questionou a discricionariedade no estabelecimento de
metodologia de apurao do resultado fiscal pelo Bacen, tampouco a sua qualidade e regularidade,
mas sim o descumprimento pela Autoridade Monetria de sua prpria metodologia conforme lhe
convm. Assim, questionou-se, em algumas situaes, o fato de que certas operaes no foram
adequadamente registradas pelo Bacen nas estatsticas fiscais, em conformidade com o previsto na
metodologia.
O Manual de Estatsticas Fiscais a norma regente das estatsticas fiscais, portanto entende-se
por dever do Bacen efetuar os registros das operaes de maneira compatvel com suas premissas,
critrios e requisitos.
Em que pese o propsito das estatsticas fiscais de instrumentalizar as decises de poltica
monetria, isso no impede que sejam utilizadas como o grande parmetro da gesto fiscal e de todo
o processo oramentrio, o que de fato o , por fora de lei. Assim, essas estatsticas permeiam todo
o processo de elaborao, discusso e aprovao do oramento. Alm disso, a comprovao de que
as metas fiscais no sero afetadas condio para, por exemplo, concesso de renncia de receitas
e aumento de despesas obrigatrias de carter continuado. Concluiu-se que, para tanto, as
TC 005.335/2015-9
estatsticas fiscais devem ser transparentes e coerentes com a metodologia utilizada.
Asseverou-se que as determinaes que foram exaradas por intermdio do Acrdo 825/2015TCU-Plenrio, que propugnou pelo registro de passivos nas estatsticas fiscais, so compatveis com
os registros realizados pelo Bacen desde o ano de 1991. Frisou-se que as fontes de dados atendem a
todos os requisitos da metodologia do Bacen: periodicidade, tempestividade, integridade,
regularidade, fidedignidade, abrangncia e qualidade.
Nesse sentido, mereceu registro tambm que diversos trabalhos realizados pelo TCU
demonstraram que as instituies financeiras no so as nicas fontes de dados utilizadas pelo
Bacen para a compilao das estatsticas fiscais, incluindo-se outras, tais como: Tesouro Nacional,
INSS, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e empresas estatais.
Demonstrou-se que as determinaes do TCU so compatveis com os procedimentos
operacionais utilizados pelo Bacen para a compilao das estatsticas macroeconmicas do setor
fiscal, que preveem: garantia de acesso aos dados brutos; extrao dos dados a partir de sistemas
corporativos geridos pelo Bacen; coleta automatizada; e validao das estatsticas produzidas.
O fato de uma operao ter sido sancionada, intermediada ou transitada por instituio do
sistema financeiro garante, em regra, ao Bacen o poder requisitrio de referida informao, para
fins de compilao das estatsticas fiscais. Por certo, preciso garantir que as informaes
referentes s respectivas operaes estejam disponveis ao Bacen com tempestividade, regularidade
e demais requisitos exigidos. Assim, todos os passivos que foram objeto de determinaes no
mbito do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio referem-se a operaes que ou foram realizadas
diretamente com instituies do sistema financeiro ou foram sancionadas, intermediadas ou
transitadas por instituies financeiras, o que d ao Bacen, ampla garantia de que os requisitos das
fontes de dados estejam presentes.
Demonstrou-se que as estatsticas fiscais registram operaes do setor pblico no financeiro
junto ao setor privado no financeiro que foram intermediadas, sancionadas ou transitadas por
instituio do sistema financeiro. o caso: dos ativos dos fundos constitucionais (FCO, FNE e
FNO) junto a pessoas jurdicas no financeiras; dos ativos do Fies junto a pessoas fsicas; dos
passivos da Emgea junto ao FGTS; e, dos ativos da Emgea junto a pessoas fsicas e pessoas
jurdicas, entre outros.
Desse modo, aps detalhada anlise sobre cada item apresentado nas contrarrazes, concluiuse que:
a) os passivos que foram objeto de determinao do TCU por intermdio dos acrdos exarados no mbito do
processo TC 021.643/2014-8 devem ser registrados pelas estatsticas fiscais, pois enquadram-se em todos os
critrios objetivos fixados pela metodologia adotada pelo Bacen;
b) a Corte de Contas, por intermdio de suas determinaes, pretende garantir o cumprimento, por parte do Bacen,
das regras bsicas de sua metodologia abaixo da linha; e
c) esto contempladas, em conjunto, pelos passivos que foram objeto de terminao do TCU no mbito do processo
TC 021.643/2014-8, todas as regras de enquadramento necessrias ao registro dos mesmos, a saber:
finalidade/objetivo; abrangncia; critrio contbil; adequao das bases de dados; e relevncia econmica.
8.12.5 Omisso no dever de limitao de empenho e movimentao financeira

Com o objetivo de garantir os instrumentos necessrios ao alcance das metas de resultado
primrio ou nominal especificadas nas respectivas LDOs, o art. 9 da LRF estabelece que, se for
verificado ao final de um bimestre que a realizao da receita poder no ser suficiente para o
alcance dessas metas, deve-se proceder limitao de empenho e movimentao financeira.
Observou-se em 2014 um ambiente de resultados fiscais bimestrais ruins com risco de no
atingimento das metas fiscais no mbito do Poder Executivo Federal, pois as despesas j vinham
TC 005.335/2015-9
crescendo desde anos anteriores a taxas maiores do que as das receitas. No entanto, as avaliaes
bimestrais do governo no estavam coerentes com essa realidade. As estimativas de receita
constantes dos decretos de programao financeira foram todas superestimadas em comparao aos
valores efetivamente realizados. Ao contrrio, as estimativas da despesa e do dficit previdencirio
foram subestimadas quando comparadas aos valores efetivamente executados.
A avaliao de receitas e despesas primrias ao final do quinto bimestre de 2014 no indicou a

necessidade de contingenciamento. Ao contrrio, alegou-se que seria possvel a ampliao do limite
oramentrio e financeiro para custear despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, desde que o
projeto de lei de alterao da meta fiscal encaminhado ao Congresso Nacional fosse aprovado.
Ou seja, o Poder Executivo Federal condicionou a liberao dos limites oramentrios e
financeiros em R$ 10,1 bilhes aprovao do Projeto de Lei PLN 36/2014, contrariando o art. 118
da LDO 2014, que trata da execuo oramentria.
Na anlise realizada, considerou-se que o citado projeto de lei de alterao da meta fiscal no
teve o condo de suspender a eficcia das normas prescritas no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO
2014. Assim sendo, demonstrada a necessidade de contingenciamento, o Poder Executivo deveria
ter apurado o montante necessrio e informado a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e
Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre.
Invalidou-se a alegao do AGU de que a superveniente publicao da Lei 13.053/2014, que
alterou a meta fiscal em 15/12/2014, elidiu a exigncia de se limitar a execuo oramentria e
financeira. Isso porque a situao indicativa de no cumprimento da referida meta j tinha sido
identificada no Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de
2014.
A LRF deixa claro que as metas fiscais tm que ser cumpridas no apenas no final do
exerccio, mas devem ser estabelecidas ex-ante e avaliadas a cada bimestre para que no se perca de
vista o controle, a evoluo e a limitao das despesas discricionrias, sujeitas ao
contingenciamento, bem como a cobertura das despesas obrigatrias. Assim, justificar o no
contingenciamento sob a alegao de que uma nova meta estaria vigente no final do exerccio
atentar contra todo o arcabouo de execuo oramentria e financeira estipulado pela LRF, com
base nos princpios do planejamento, da prudncia e do equilbrio fiscal.
Em contraposio s comparaes entre exerccios empreendidas pelo AGU, demonstrou-se a
improcedncia das concluses, visto que a conduo da programao oramentria e financeira nos
exerccios foi bem distinta. De qualquer forma, refutou-se a aplicao do princpio da segurana
jurdica ao caso, por no haver possibilidade de ofensa a coisa julgada, a direito adquirido ou a ato
jurdico perfeito.
Destacou-se que a afirmao do AGU de que um novo contingenciamento agravaria a crise
apenas uma conjectura, pois no h consenso na literatura econmica sobre as consequncias de
restries ao gasto pblico em momento de crise econmica.
Em seguida, rechaaram-se as justificativas para o condicionamento da ampliao dos limites
oramentrios e financeiros aprovao do projeto de lei, em tramitao no Congresso Nacional
poca, que propunha alterao da meta fiscal. Essa condio foi estabelecida por meio do art. 4 do
Decreto 8.367/2014. Destacou-se que, alm de ilegal, pois contraria o art. 118 da Lei 12.919/2013,
tal condio era dispensvel diante das previses legais de reestabelecimento de limites quando no
mais subsistirem os motivos que levaram ao contingenciamento (art. 9, 1, da LRF e art. 51, 6,
da LDO 2014).
TC 005.335/2015-9
A anlise dos relatrios de cumprimento da meta fiscal (elaborados pela SOF/MP e pela
STN/MF) demonstrou claramente que a situao fiscal se tornou crtica entre maio e agosto de
2014. De janeiro a abril, o resultado primrio realizado foi positivo e coincidiu com o previsto para
o perodo, de R$ 28 bilhes. No entanto, de maio a agosto, o resultado foi negativo em quase R$ 28
bilhes. Assim, o Relatrio de Avaliao do Cumprimento de Metas Fiscais do 2 quadrimestre de
2014 apontou para um desvio negativo de R$ 39 bilhes em relao meta prevista at agosto. Isso
significava que, para alcanar a meta de 2014, entre setembro e dezembro, o governo teria que fazer
um supervit de quase R$ 81 bilhes, o que correspondia meta fiscal de todo o exerccio.
No entanto, o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 4 bimestre, que

elaborado pelo MP e pelo MF para subsidiar os decretos de contingenciamento, apresentou-se
completamente desvinculado dessa realidade. Em suma, estava previsto que at agosto de 2014 o
resultado primrio alcanaria R$ 39 bilhes e o resultado alcanado foi de R$ 357 milhes, o que
representa cerca de 0,44% da meta para o exerccio de 2014. Ainda assim, num cenrio em que as
projees de crescimento do PIB estavam se reduzindo, o governo insistiu que cumpriria a meta
anual e no adotou as medidas exigidas pela LRF para esse tipo de situao.
Pelas informaes apresentadas, evidente que a crise econmica no afetou as contas
pblicas apenas no quinto bimestre de 2014 (novembro), seguramente desde o final de agosto essa
situao de risco da meta fiscal j era conhecida pelo governo.
A anlise efetuada revelou de forma transparente a prtica ilegal que fora cometida pelo
Executivo, ao no ampliar o contingenciamento com base na meta em vigor no exerccio em exame,
em desacordo com o art. 9 da LRF. Situao que caracteriza forte indcio de abuso de poder, dado
que a conduta ilegal se prende omisso, pela Chefe do Poder Executivo em 2014, do dever de, na
conduo da programao financeira e oramentria, praticar ato vinculado, no lhe sendo
permitida qualquer margem de liberdade em agir contrariamente ao determinado na LRF.
Dessa forma, concluiu-se que as contrarrazes apresentadas no foram suficientes para afastar
os motivos que levaram consignao das irregularidades apontadas nos itens 9.2.9 e 9.2.10 do
8.12.6 Edio do Decreto 8.197/2014 sem considerar projees do Ministrio do

Trabalho e Emprego quanto elevao de despesas e frustrao de receitas
Apesar de o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) ter alertado a SOF, desde 12/2/2014,
acerca da necessidade de ajuste nas dotaes oramentrias de despesas obrigatrias, o Poder
Executivo manteve no Decreto 8.197/2014, bem como nos relatrios de avaliao de receitas e
despesas do 1 ao 4 bimestre, de forma injustificada, o valor inicialmente previsto na LOA para as
despesas obrigatrias do FAT em 2014. Consequentemente, deixou-se de realizar
contingenciamento de despesas discricionrias no valor necessrio, o que representa ofensa ao
princpio da transparncia insculpido na LRF.
O Poder Executivo alegou que baseou sua deciso nas negociaes empreendidas para a
aprovao de novas regras para pagamento dos benefcios sociais. No entanto, a mera inteno de
diminuir uma despesa no suficiente para que se incorpore tal reduo nas projees do exerccio,
tal prtica atenta contra o 1, art. 1 da LRF, o qual trata da importncia de prevenir riscos e
corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas.
No foi identificado nas contrarrazes nem em decises anteriores desta Corte de Contas nada
que justifique a prtica de ignorar projees de receitas atualizadas no decorrer do exerccio. O art.
9 da LRF prev que, ao final de cada bimestre, deve-se verificar se a realizao da receita poder
TC 005.335/2015-9
no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal, e promover, se for o
caso, limitao de empenho e movimentao financeira. Para tanto, patente que devem ser
utilizadas as estimativas atualizadas disponveis.
Ainda que a suplementao oramentria tenha ocorrido em momento que no comprometeu

a execuo da despesa em comento, isso no convalida a utilizao das estimativas desatualizadas
das receitas nos relatrios de avaliao bimestral de receitas e despesas primrias, de forma a
ocultar a real necessidade de contingenciamento.
De sorte, esta anlise reforou os argumentos e as concluses do item 8.6, que demonstrou
que o governo deixou de efetuar contingenciamento de despesas discricionrias no Decreto
8.367/2014, de 28/11/2014.
Em suma, demonstrou-se que, a uma ainda em fevereiro deixou-se de promover o
contingenciamento nos montantes necessrios, ao no utilizar as projees atualizadas de abono
salarial e seguro desemprego. A duas, a administrao serviu-se de nmeros desatualizados para
expor um cenrio no condizente com a realidade, o que resultou no no contingenciamento dos
valores que seriam necessrios de acordo com o art. 9 da LRF. Em consequncia, tornou-se
possvel executar despesas discricionrias em montante superior ao permitido pela conjuntura
econmica real, contribuindo para que a situao fiscal se agravasse, o que culminou na realizao
de resultado primrio deficitrio em R$ 22,4 bilhes em 2014.
Entendeu-se, portanto, que no foram expostos elementos suficientes para elidir o indcio de
irregularidade listado no item 17.1.1 do Despacho de 12/8/2015.
8.12.7 Abertura de crditos suplementares incompatveis com a obteno da meta de

resultado primrio
Entre 5/11/2014 e 14/12/2014, foram editados sete decretos para abertura de crditos
suplementares ao oramento da Unio, utilizando-se como fonte de financiamento supervit
financeiro e excesso de arrecadao. Porm, conforme detalhado anteriormente, naquela ocasio, a
meta de resultado primrio estabelecida na LDO 2014 estava comprometida, tanto que o Poder
Executivo encaminhou projeto de lei ao Congresso Nacional para alter-la.
Esse procedimento contraria o art. 4 da LOA 2014, que impede a abertura de crditos
suplementares que sejam incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida
pela LDO.
Destacou-se que o resultado primrio previsto at agosto de 2014 era de R$ 39 bilhes, mas o
alcanado foi de apenas R$ 357 milhes, ou seja, menos de 1% da meta estabelecida. Porm,
ignorando tambm a reduo nas projees de crescimento do PIB, o Governo Federal rejeitou,
ainda em agosto, a necessidade de contingenciamento. Assim, props-se a realizar um resultado
primrio superior a R$ 80 bilhes em apenas quatro meses: setembro a dezembro de 2014.
Sendo improvvel esse feito, no foram tomadas as medidas estabelecidas legalmente para
preservao do resultado fiscal e apenas em novembro foi enviado ao Congresso projeto para
alterao da meta. Nesse nterim, o governo abriu crditos suplementares ao oramento, enquanto
essa alterao da meta primria ainda no tinha sido aprovada.
Como se percebe, naquela ocasio, a abertura de qualquer crdito suplementar, que no por
anulao de dotao, destinado cobertura de despesas primrias no seria compatvel com a
obteno da meta de resultado primrio, porque simplesmente o alcance da meta de supervit fixada
na LDO j se encontrava comprometido.
TC 005.335/2015-9
Em um contexto em que o Governo Federal deixou de providenciar o contingenciamento de
despesas discricionrias no decorrer do exerccio, no razovel que se queira revestir de
legalidade os decretos abertos, sob a alegao de que as despesas correspondentes eram de
execuo obrigatria e, portanto, no se sujeitavam ao uso de convenincia e oportunidade.
Em outros termos, se ao longo do ano os ditames legais, especialmente o art. 9 da LRF,

tivessem sido observados, no haveria comprometimento de despesas obrigatrias ao final do
exerccio. Na verdade, desde o incio do ano j se sabia da provvel expanso dessas despesas, fato
que foi ignorado na programao oramentria e financeira, no decorrer do exerccio, como
destacado no item anterior.
Outrossim, afirmar que despesas obrigatrias so de execuo imperativa e, ao mesmo tempo,
no observar os mecanismos atualmente estabelecidos pela legislao para garantir seu atendimento
sem comprometimento das finanas pblicas (avaliao bimestral da programao oramentria e
contingenciamento), trata-se de conduo ilegal da matria. Assim, tanto os decretos destinados ao
atendimento de despesas discricionrias, quanto aqueles relacionados a despesas obrigatrias,
abertos no perodo de 5/11 a 14/12/2014, contrariaram o art. 4 da LOA, dado que no eram
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio.
Quanto alegao de que a abertura de crditos suplementares, na pendncia de apreciao de
projetos de lei alterando a meta de resultado primrio, tambm ocorreu no exerccio de 2009 e o
parecer prvio elaborado pelo TCU no fez qualquer ressalva a essa questo, fundamental
enfatizar que tal situao no foi objeto de anlise no Relatrio das Contas do Governo daquele
exerccio. Portanto, no h que se falar em alterao de entendimento do TCU acerca da ilegalidade
da ausncia de contingenciamento e concomitante abertura de crdito suplementar com base em
alterao de meta fiscal constante em projeto de lei, j que anteriormente no houve deliberao do
Tribunal sobre a matria.
Deve-se esclarecer que, devido s limitaes inerentes auditoria, existe risco de que
distores no sejam detectadas. A ausncia de ressalva e/ou recomendao especfica a respeito
desse tema, nas Contas de Governo de 2009, no significa que o TCU aprovou tacitamente todos os
atos, procedimentos, metodologias e entendimentos adotados pelo Poder Executivo Federal naquele
exerccio ou em qualquer outro, sobretudo no que se refere queles que expressamente afrontaram a
legislao.
Nesse caso, inaplicvel o princpio da segurana jurdica, da boa-f objetiva e da confiana
legtima e, consequentemente, no h que se falar em ofensa coisa julgada, ao direito adquirido e
ao ato jurdico perfeito de que trata o art. 5, inciso XXXVI, CF/1988.
Assim, examinadas as contrarrazes apresentadas pelo AGU, concluiu-se no serem
suficientes para afastar a irregularidade apontada no item 17.1.2 do Despacho de 12/8/2015 (pea
205), no que se refere abertura dos crditos suplementares, entre 5/11/2014 e 14/12/2014, por
meio dos Decretos no Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063,
incompatvel com a obteno da meta de resultado primrio ento vigente, em desacordo com o art.
4 da LOA 2014 e, infringindo, por consequncia, o art. 167, inciso V, da Constituio Federal.
8.12.8 Execuo oramentria irregular no Oramento de Investimento

Detectaram-se dois indcios de irregularidades relativas execuo oramentria do
Oramento de Investimento em 2014: extrapolao do montante de recursos aprovados em algumas
fontes por oito empresas estatais e execuo de despesa sem dotao suficiente por duas empresas,
em desacordo com o disposto do inciso II do art. 167 da Constituio Federal, que veda a realizao
TC 005.335/2015-9
de despesas alm do que foi fixado na LOA.

Trata-se de irregularidades reiteradas nos ltimos anos, conforme registrado nos Relatrios
sobre as Contas do Governo anteriores, tendo sido objeto de ressalvas e recomendaes. No
entanto, ainda no foram tomadas providncias suficientes para soluo do problema.
O AGU reconheceu a ocorrncia dessas irregularidades e apresentou como justificativa as
peculiaridades relativas ao funcionamento dessas empresas. No entanto, aps anlise, concluiu-se
que as contrarrazes no apresentaram argumentos suficientes para afastar essas irregularidades,
sugerindo-se a manuteno dos registros constantes dos itens 9.2.7 e 9.2.8 do Acrdo 1.464/2015TCU-Plenrio.
8.12.9 Ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal no PLDO 2014

No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica do exerccio de
2013, a ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal foi objeto de ressalva e de
recomendao ao Poder Executivo. A recomendao foi considerada parcialmente atendida pelo
TCU com a definio de que as aes do Programa de Acelerao do Crescimento e do Plano Brasil
Sem Misria seriam consideradas as prioridades e metas da administrao pblica federal.
No entanto, as aes que compem tanto o PAC quanto o PBSM podem ser alteradas a
qualquer tempo, no decorrer do exerccio, pelo Poder Executivo, o que causa insegurana no
estabelecimento de um rol de aes prioritrias capaz de orientar a elaborao e execuo do
oramento.
Tendo isso em conta, concluiu-se que essa distoro no deve permanecer no rol de
irregularidades indicadas preliminarmente, por meio do item 9.2.5 do Acrdo 1.464/2015-TCUPlenrio, permanecendo, entretanto, a ressalva e a respectiva recomendao, com a finalidade de
assegurar o cumprimento integral do disposto no 2 do art. 165 da Constituio Federal.
8.12.10 Distores em indicadores e metas do PPA 2012-2015

As contrarrazes demonstram que as observaes feitas pelo TCU e por outros atores que
lidam com o planejamento e gesto de polticas pblicas esto sendo incorporadas ao processo de
evoluo do PPA, o que representa um aspecto positivo da elaborao do prximo Plano Plurianual,
no sentido de fortalec-lo como instrumento de planejamento e definidor de objetivos, diretrizes e
metas.
No entanto, no foram apresentados elementos suficientes para elidir a impropriedade
constante do item 9.2.13 do Acrdo 1.464/2015TCUPlenrio. Assim, props-se a permanncia
do registro referente s distores verificadas nos indicadores e metas previstos no Plano Plurianual
2012-2015, na forma de ressalva a ser consignada no Parecer Prvio sobre as contas prestadas pela
Presidente da Repblica relativas ao exerccio de 2014.
8.13 Consideraes finais

A relevncia das discusses travadas neste processo reside, em suma, na concepo de que as
finanas pblicas devem ser geridas em conformidade com o arcabouo constitucional e legal que
rege a matria e com princpios constitucionais e legais aos quais se submete a administrao
pblica, notadamente os princpios da legalidade e da transparncia.
No entanto, buscou-se demonstrar tambm a relevncia dessas imposies normativas a partir
da lgica que as justificam. No se trata meramente de requisitos formais: o ordenamento jurdico
das finanas pblicas estabelece padres com o propsito de zelar pelo interesse coletivo tendo em
TC 005.335/2015-9
vista o presente e o futuro, uma vez que recursos da sociedade so confiados ao Estado em prol da
sustentabilidade do desenvolvimento e da promoo do bem comum.
Nesse sentido, cumpre reproduzir trechos da exposio de motivos da LRF (EMI

106/MPOG/MF/MPAS, de 13/5/1999), que expressam o propsito da norma:
6. Entendemos que a combinao desse ambiente fiscal mais favorvel com a aprovao
de uma norma que estabelece princpios norteadores da gesto fiscal responsvel,
que fixa limites para o endividamento pblico e para expanso de despesas
continuadas, e que institui mecanismos prvios e necessrios para assegurar o
cumprimento de metas fiscais a serem atingidas pelas trs esferas de governo, a
condio necessria e suficiente para a consolidao de um novo regime fiscal no Pas,
compatvel com a estabilidade de preos e o desenvolvimento sustentvel.
10. Buscou-se, assim, no apenas aperfeioar o anteprojeto elaborado pelo Executivo,
mas tambm construir compromisso em favor de um regime fiscal capaz de assegurar o
equilbrio inter-temporal das contas pblicas, entendido como bem coletivo, do
interesse geral da sociedade brasileira, por ser condio necessria para a
consolidao da estabilidade de preos e a retomada do desenvolvimento
sustentvel. (grifou-se)
Assim, resta clara a inteno da norma: instituir condies estruturais para um regime fiscal
que garanta equilbrio intertemporal das contas pblicas, em benefcio da sociedade brasileira, na
medida em que tais condies formam a base para a estabilidade da economia, a sustentabilidade do
crescimento econmico e do desenvolvimento social, a confiabilidade das informaes e a
credibilidade da nao.
Isso porque, nas dcadas de 80 e 90, havia uma situao generalizada de desequilbrio das
contas dos entes federativos, com elevados dficits oramentrios e dvida pblica. Com a
aprovao da LRF, foram estabelecidos princpios e regras de gesto fiscal responsvel,
pressupondo a ao planejada e transparente, com o maior rigor do controle sobre receitas e
despesas e do estabelecimento de metas fiscais. Intentava-se com isso a sustentabilidade e o
equilbrio das finanas como um fator fundamental e estruturante para superao dos problemas do
passado nas finanas pblicas do pas.
Dessa forma, a LRF imps restries atuao do gestor pblico, visando, entre outros
objetivos, a limitao do gasto continuado e do endividamento e a administrao prudente dos
riscos fiscais. Para o alcance da gesto fiscal responsvel as polticas de desenvolvimento social
devem ser conjugadas com a prtica de uma gesto fiscal pautada pelas normas da LRF. Tamanha a
importncia desse equilbrio, que o art. 67 da LRF prev a instituio de forma de premiao dos
resultados meritrios dessa conjugao pelo Conselho de Gesto Fiscal, que h 15 anos no saiu do
papel.
O mrito dessa norma geral est na alterao em definitivo da forma como os administradores
pblicos devem gerir o patrimnio do Estado, visando impedir o retorno s condies negativas que
fundamentaram a criao do normativo. A consistncia da poltica fiscal fortalece a economia e
contribui para a credibilidade do pas perante os investidores. No sentido oposto, a deteriorao das
contas pblicas decorrente da flexibilizao das normas regentes acarreta uma fragilizao da
economia e ameaa a confiana dos agentes econmicos internos e externos.
Cumpre recordar que no mbito de pedido de reexame relativo ao Acrdo 747/2010-TCUPlenrio (TC 015.052/2009-7), que decorreu de levantamento com o objetivo de examinar os
procedimentos de controle do cumprimento do disposto no art. 14 da LRF, a Advocacia-Geral da
TC 005.335/2015-9
Unio, ao intentar uma flexibilizao da regra restritiva desse artigo, assim afirmou:
sabendo-se que a LRF fora concebida muito mais para buscar o equilbrio fiscal do que
para mant-lo, uma interpretao to restritiva da lei, quando j se alcanou este
equilbrio, se torna descolada de uma realidade na qual a credibilidade da poltica
fiscal uma das bases para o pas ter alcanado o grau de investimento pelas
principais agncias classificadoras de risco (pea 9, p. 61).
Naquela ocasio, a equipe tcnica ponderou que caso as regras insculpidas na LRF no
fossem cumpridas, prevenindo riscos e corrigindo desvios, nos termos do 1 do art. 1 da norma, o
equilbrio fiscal poderia no se manter no futuro, especialmente em tempos de crises econmicas
internacionais as quais o pas est sujeito. Nesse sentido, afirmou-se que a observncia estrita das
normas da LRF tem o condo de precaver ou, ao menos, amenizar o efeito danoso que tais crises
possam causar nas contas pblicas brasileiras, a qualquer tempo.
A esse propsito, cabe destacar trecho do voto revisor no mbito daquele processo, de autoria
do Ministro Jos Jorge:
Se, por um lado, fato que a LRF no resolveu todos os problemas de gesto financeira
enfrentados pela Administrao Pblica, por outro, inegvel sua contribuio para que
seus destinatrios atingissem relativo equilbrio em suas contas, imprescindvel na busca
da estabilidade econmica.
Infelizmente, nos ltimos anos, tenho observado com receio algumas medidas que,
segundo entendo, podem mitigar o alcance dos objetivos intrnsecos a essa lei. Cito, a
ttulo de exemplo, a possibilidade, prevista nas ltimas leis de diretrizes oramentrias,
de desconsiderar as despesas de investimento do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) do clculo do resultado primrio. Nesse mesmo sentido, pode-se
mencionar, ainda, a poltica recorrentemente adotada de antecipao de recebimento de
dividendos das empresas estatais, tais como o Banco Nacional de Desenvolvimento
Social e Econmico (BNDES) e a Caixa Econmica Federal, com vistas ao
cumprimento da meta de supervit primrio estabelecida no anexo da lei de diretrizes
oramentrias.
Por essa razo, e tendo em vista a proeminncia da Lei de Responsabilidade Fiscal no
campo das finanas pblicas, entendo que toda e qualquer interpretao extensiva de
seus dispositivos deve ser vista com cautela. E mais, essa ateno deve ser redobrada no
caso de dispositivos que possam pr em risco o equilbrio fiscal almejado pela norma.
Passados trs anos aps essa reflexo, observa-se que o descontrole de gastos e o
descumprimento de normas de finanas pblicas, aliados s condies econmicas desfavorveis,
resultaram em dficit fiscal expressivo, elevao da dvida pblica, inflao, aumento da taxa de
juros, recesso econmica e perda do grau de investimento por relevante agncia internacional de
classificao de risco.
Em diversas outras ocasies, o Tribunal de Contas da Unio externou preocupao com os
mecanismos utilizados na gesto das finanas pblicas federais. No Relatrio sobre as Contas do
Governo de 2012, em especial, destacou-se que o acompanhamento e o controle do resultado
primrio pretendido e realizado pela Unio vinham se tornando verdadeiros desafios aos rgos de
fiscalizao e sociedade em geral. O relatrio apontava que, ao longo dos ltimos anos, mudanas
metodolgicas e transaes atpicas cada vez mais complexas vinham ento contribuindo para
reduzir a transparncia e dificultar o entendimento sobre que supervit primrio o governo federal
de fato vinha perseguindo.
TC 005.335/2015-9
Essa observao foi reforada no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2013, de relatoria
do Ministro Raimundo Carreiro, apontando-se, tambm, srias distores no Balano Geral da
Unio (BGU), o que gerou alerta Casa Civil e aos ministrios da Fazenda e da Defesa sobre a
possibilidade de o TCU emitir opinio adversa sobre o BGU caso no fossem adotadas medidas
para a evidenciao da real situao patrimonial da Unio.
Em novembro de 2014, por meio do documento Pacto pela boa governana: um retrato do
Brasil, o Tribunal apresentou os principais gargalos relacionados s finanas pblicas, destacandose a ausncia de previsibilidade e de transparncia da gesto fiscal. Nesse documento, alerta-se que
tem sido comum a adoo, no Governo Federal, de medidas pouco ou nada ortodoxas para obteno
dos resultados primrios, como receitas extraordinrias, ressaltando que tais medidas contriburam
de maneira significativa para a obteno do resultado primrio em exerccios anteriores.
O TCU acrescenta que:
Medidas atpicas, com impactos primrios significativos, quase sempre so percebidas e
mensuradas pelo mercado. Significa dizer que, no mbito das finanas pblicas, o
realismo deve sempre prevalecer sobre o formalismo, para no comprometer a
credibilidade do governo, em especial de sua poltica fiscal, afetando negativamente a
confiana e as expectativas dos demais agentes econmicos.
(...)
Nesse sentido, em detrimento das transaes que resultaram em receitas primrias
atpicas, afigurar-se-ia mais consentnea com o planejamento, a transparncia e o
equilbrio das contas pblicas, por exemplo, a adoo de medidas com vistas a aumentar
a eficincia na arrecadao de receitas, assim como a racionalizar os gastos pblicos ou,
ainda, a aprimorar a cobrana de crditos a recuperar. No caso dessas alternativas no
serem factveis, uma deciso prudente seria ajustar a meta real capacidade de
consecuo.
Percebe-se, portanto, vista da materialidade dos valores envolvidos, que uma
calibragem mais ajustada do contingenciamento de dotaes e das renncias de receitas,
em conjunto com uma estratgia integrada de cobrana dos crditos a recuperar
mecanismos genuinamente fiscais , poderia se traduzir em uma combinao fiscal
tima que levasse ao cumprimento da meta de supervit primrio da Unio, de forma
planejada, equilibrada e transparente.
Como visto, a credibilidade da poltica fiscal depende no apenas do compromisso do
governo com as metas estabelecidas, mas tambm da transparncia e da qualidade
dos resultados apresentados. Da mesma forma que se busca evitar o processo de
deteriorao das contas pblicas, duramente enfrentado pelo pas entre as dcadas de
1980 e 1990 e que somente arrefeceu aps o ajuste fiscal promovido entre meados das
dcadas de 1990 e 2000, deve-se primar e perseverar pela higidez do indicador que,
na essncia, representa o esforo fiscal realizado pelo governo durante o ano, qual seja,
o resultado primrio.
Com efeito, a estabilidade macroeconmica foi conquistada s custas de um forte ajuste fiscal
suportado por toda a sociedade brasileira em um passado recente. A preservao da percepo de
solvncia do setor pblico crucial para minimizar eventuais expectativas negativas por parte dos
agentes econmicos quanto ao controle do endividamento pblico. Assim, as metas fiscais
consistem, na prtica, em mecanismo restritivo expanso desmesurada da despesa pblica e,
consequentemente, da dvida pblica.
Segundo o economista e professor Fernando Rezende (Reforma fiscal e equidade social. Rio
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de Janeiro: Editora FGV, 2012, p. 32):

Em um contexto de forte rigidez do gasto pblico, incertezas quanto efetiva
disponibilidade de recursos para atender aos compromissos do governo impem cautela
gesto oramentria, para evitar que o compromisso com a disciplina fiscal seja
afetado. A manifestao dessa cautela o contingenciamento.
O contingenciamento equivale a pr de lado uma parcela das receitas estimadas para o
exerccio fiscal para ver se, ao longo do ano, essas estimativas correspondem
realidade. Assim, quanto maior for o otimismo adotado nas previses de receitas,
maior ser a necessidade de contingenciamento.
Assim, a estrutura oramentria brasileira, com alto volume de despesas obrigatrias, exige do
gestor pblico uma atuao planejada e cautelosa na elaborao e execuo do oramento.
Eventualmente, mesmo com um modelo de previso de receitas bem estruturado e realista, pode-se
fazer necessrio congelar despesas discricionrias ao longo do exerccio, caso haja possibilidade de
frustrao de receitas que possam impactar o alcance das metas de resultado estabelecidas
previamente.
O autor acrescenta que (p. 59):
(...) necessidade de a gesto do gasto pblico no se afastar do compromisso com a
responsabilidade fiscal, que tambm deve ser vista como um atributo da qualidade do
gasto. Para isso, uma recomendao importante tem a ver com a necessidade de adotar
medidas para evitar que a poltica fiscal atue em reforo ao ciclo
econmico.
Dada a volatilidade que caracteriza a economia mundial e sua repercusso no plano
interno, uma maneira de lidar com essa questo reforar os vnculos entre o oramento
e o planejamento, tal como j mencionado, mantendo o controle sobre o uso de
recursos altamente volteis e sobre medidas que venham a gerar compromissos
financeiros passveis de provocar desequilbrios financeiros futuros.
Observa-se, assim, que o arcabouo normativo, com razo, exige prudncia e realismo na
gesto oramentria, sabendo que os deslizes terminam por comprometer no apenas o equilbrio
das contas pblicas como tambm refletem no bem-estar dos cidados. Essa ltima consequncia
ocorre por, ao menos, dois motivos. Primeiramente, o descontrole fiscal compromete a execuo de
polticas pblicas fundamentais para a sociedade, ou seja, compromete o funcionamento dos
servios pblicos, que nada mais do que a justa contraprestao do governo aos impostos pagos
pelos cidados. Em segundo lugar, como j afirmado anteriormente, o desequilbrio das contas
pblicas amplia o endividamento pblico e impacta vrios indicadores econmicos (inflao, PIB,
taxa de juros, entre outros), que, por sua vez, representaro prejuzos qualidade de vida da
populao.
Em outros termos, destaca-se novamente o ensino do referido professor: no h dvida de
que o equilbrio e a responsabilidade fiscal so condies necessrias a um gasto de boa qualidade
(p. 111). Assim, a entrega de resultados efetivos para a sociedade depende diretamente da boa e
regular administrao dos recursos oramentrios e financeiros.
Ademais, cumpre ressaltar que a LRF obriga no somente a Unio, mas tambm os demais
entes federativos. Sendo assim, temerrio flexibilizar suas regras, utilizando-se de interpretaes e
procedimentos conforme a convenincia do momento, pois isso abre precedente para a aplicao
desses entendimentos distorcidos tambm por parte dos estados e municpios. E, sabe-se que, em
ltima instncia, com frequncia, os prejuzos advindos de uma gesto deficiente dos recursos
TC 005.335/2015-9
pblicos nos nveis municipais e estaduais resultam em impactos severos sobre a Unio. Com
efeito, ao tolerar desvios com relao aos princpios e s regras estabelecidos na LRF, essa norma
complementar perder sua eficcia enquanto instituto assegurador da gesto fiscal responsvel, ou
seja, se tornar em letra-morta.
No mbito do presente processo, demonstrou-se a ocorrncia de irregularidades graves na

gesto das finanas pblicas em 2014. Em suma, tais procedimentos envolveram: o endividamento
pblico, os resultados fiscais, a execuo oramentria, a programao oramentria e financeira do
governo, a limitao de empenho e movimentao financeira e o relacionamento financeiro entre
Unio e empresas pblicas. Essas constataes denotam o descumprimento de princpios e
responsvel), na Lei 4.320/1964 (universalidade oramentria) e na prpria Constituio Federal
(legalidade e moralidade).
Destaca-se que os princpios e os vrios dispositivos constitucionais e legais que foram
descumpridos na gesto oramentria e financeira, em seu conjunto, buscam zelar pelo bom
funcionamento das polticas governamentais e pela sustentabilidade das contas pblicas, com
reflexos ltimos no bem-estar dos cidados.
Observa-se que, a despeito das singularidades de cada irregularidade detectada, verificou-se
em seu conjunto uma interligao, um fio condutor, posto que, desde o incio do exerccio, as aes
adotadas na gesto das finanas pblicas federais induziram a uma inverdica aparncia de
equilbrio, encobrindo a real situao das contas pblicas e, consequentemente, permitindo gastos
que de outra forma no seriam viveis.
Em suma, o que se observou em 2014 foi um sistemtico e abrangente descumprimento de
princpios basilares que regem a administrao pblica, destacando-se:
princpio do planejamento: projees de parmetros macroeconmicos desconectadas da realidade; receitas

superestimadas e despesas subestimadas; operaes atpicas para possibilitar capacidade financeira para
execuo de despesas (pedaladas fiscais);
princpio da transparncia: transaes omitidas nas estatsticas fiscais e projees de despesas obrigatrias
deliberadamente desconsideradas na programao oramentria e financeira;
princpio da prudncia: diante do desequilbrio entre receitas e despesas, a necessidade de
contingenciamento foi ignorada reiteradamente ao longo do ano; abertura de crditos suplementares quando a
meta fiscal em vigor estava comprometida;
princpio do equilbrio das contas pblicas: ao final do exerccio, em consequncia de todos os
procedimentos irregulares, o resultado fiscal foi de deficit primrio, em ambiente econmico em que se
observava a elevao das taxas de juros que incidem sobre a dvida pblica e dos ndices inflacionrios;
princpio da legalidade: descumprimento de normas legais em vrios procedimentos de gesto oramentria
e financeira.
Tais irregularidades envolvem valores vultosos e afrontam pontos centrais da Lei de

Responsabilidade Fiscal, como o que impede que o ente controlador se financie com recursos do
ente controlado, tendo em vista a preservao das finanas do ente da Federao e das prprias
instituies financeiras pblicas.
Constatou-se desvirtuao na vertente oramentria, desde o estabelecimento de uma
programao oramentria e financeira no condizente com os dados oficiais disponveis,
publicao de decretos de abertura de crdito adicional revelia da meta de resultado fiscal
estabelecida na Lei de Diretrizes Oramentria 2014, passando pela omisso em instituir de forma
ntegra os contingenciamentos.
Ignoraram-se informaes amplamente conhecidas sobre o agravamento da situao fiscal
(inclusive constantes do Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais, elaborado em
parceria pelos ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda), evitando, assim, a
TC 005.335/2015-9
necessria limitao de gastos em tempo hbil para alcanar a meta fiscal da LDO em vigor poca
ou, pelo menos, para amenizar o resultado to ruim que acabou se concretizando ao final de 2014.
Assim, essa programao oramentria e financeira, destoante da realidade da arrecadao e

da despesa pblica, propiciou a omisso do contingenciamento de despesas discricionrias no
volume e no momento devido, o que conduziu necessidade de suplementao oramentria, ao
final do exerccio, por meio de decretos, para o pagamento de despesas obrigatrias.
Tudo isso permitiu que, no decorrer do ano, houvesse uma margem de expanso oramentria
artificial, tornando possvel a execuo do oramento fixado para despesas discricionrias.
Por outro lado, as manobras realizadas com o suporte das instituies financeiras controladas
pela Unio, proveram, ao arrepio das mais sensveis e caras normas afetas gesto fiscal
responsvel, os recursos financeiros necessrios para a completa realizao das despesas priorizadas
naquele perodo.
Assim, ao atrasar o ressarcimento de despesas de responsabilidade da Unio incorridas de
forma tempestiva por meio de entidades controladas, como no caso da Caixa Econmica Federal no
mbito dos programas Bolsa Famlia, Abono Salarial e Seguro Desemprego, o governo conseguiu
os recursos financeiros para efetivar os pagamentos de despesas discricionrias a seu critrio.
Os atrasos nos repasses de recursos verificados ao longo do exerccio consistiram em artifcio
capaz de mascarar o resultado fiscal a cada bimestre, de forma a postergar a adoo das medidas
corretivas, notadamente o contingenciamento de despesas exigido pelo art. 9 da LRF.
Dessa forma, o no registro dos pagamentos das subvenes, a contratao de operaes de
crdito com inobservncia de condies estabelecidas em lei, o no registro nas estatsticas fiscais
de dvidas contradas e a omisso das respectivas despesas primrias no clculo do resultado fiscal
criaram a irreal condio para que se editasse decreto de contingenciamento em montante inferior
ao necessrio para o cumprimento das metas fiscais do exerccio de 2014, permitindo, desse modo,
a execuo indevida de outras despesas.
Destarte, o que se observou foi uma poltica expansiva de gasto sem sustentabilidade fiscal e
sem a devida transparncia, visto que tais operaes passaram ao largo das ferramentas de execuo
oramentria e financeira regularmente institudas.
Nessa esteira, entende-se que tais atos foram praticados de forma a evidenciar situao fiscal
incompatvel com a realidade, comprometendo os princpios do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel, alm de ferir diversos dispositivos constitucionais e legais, especialmente
no que tange LRF.
Por fim, cumpre destacar o papel relevante que o Tribunal de Contas da Unio desempenha no
controle da gesto fiscal, principalmente com o advento da LRF, o que traz consigo a
responsabilidade de apontar os desvios identificados de forma a contribuir para a credibilidade e
confiabilidade da gesto e das informaes relacionadas s contas pblicas brasileiras. Trata-se de
valioso e fundamental compromisso para com a democracia e o interesse pblico.

Relatorio Min An 2015 10 2

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TC 005.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A partir do captulo seguinte, passa-se ao relato da atuao governamental no exerccio de

2 DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Variao Real do PIB Brasil e Brics 2002 a 2014

Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI).

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

PIB per capita preos correntes (US$) 2014

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Cotao do Dlar Comercial janeiro de 2003 a dezembro de 2014

Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen).

O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de

2.1 Atividade Econmica

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Fontes: IBGE e FGV.

2.1.2 Nvel de Emprego e Salrios

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Taxa de Desocupao 2008 a 2014

Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente recebidos pelos trabalhadores ao longo

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Taxa de Crescimento Anual do Emprego Formal 2004 a 2014

Os setores de servios e comrcio lideraram a oferta de vagas e foram responsveis pela

2.1.3 Produto Interno Bruto

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Produto Interno Bruto 2002 a 2014

Taxas Reais de Crescimento - em %

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

PIB per capita - paridade do poder de compra 1990 a 2014

PIB e Subsetores 2014

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

PIB Setores e subsetores 2012 a 2014

Taxa Acumulada de Crescimento do PIB

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

2.1.4 Poupana Nacional Bruta e Investimento

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Taxa de Poupana e de Investimento 2010 a 2014

2.1.5 Carga Tributria Nacional

A arrecadao federal em 2014, da ordem de R$ 1.219.502 milhes, foi obtida do Siafi, da

Estimativa da Carga Tributria Bruta 2013 e 2014

1.163.110 66,86% 22,55%

Impostos sobre a renda,

Total dos Tributos

Fontes: STN e IBGE.

2.2 Poltica Macroeconmica

2.2.2 Poltica Monetria

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo da taxa de inflao IPCA (% a.a.) 2006 a 2014

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo da taxa de juros Over/Selic (% a.m.) 2006 a 2014

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo da variao do IPCA - preos administrados (% a.m.)

2.2.3 Poltica Creditcia

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Operaes de Crdito Valores Correntes 2012 a 2014

Fontes: Bacen e IBGE.

Ao longo de 2014, registrou-se um aumento de 11,22% no total das operaes de crdito, em

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Crdito ao setor privado

Crdito aos setores pblic o e privado