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O oramento pblico, os tributos e o meio ambiente - Revista Jus Navi...

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Jus Navigandi
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O oramento pblico, os tributos e o meio ambiente


http://jus.uol.com.br/revista/texto/3774
Publicado em 02/2003

Rinaldo Segundo
Inicialmente
Havia um tempo em que a vontade do rei gerava a lei. Um tempo em que o rei era considerado o
representante de Deus na Terra. Era o Absolutismo. Nessa poca, o patrimnio do rei se confundia com o
patrimnio do Estado. Exemplificando, seria o mesmo que a rainha da Inglaterra ou o Presidente do Brasil
utilizarem o dinheiro do Estado para fins particulares conforme as suas vontades. Felizmente, o perodo
absolutista j acabou. Foi a criao do oramento pblico um dos instrumentos decisivos para que o interesse
pblico no se confundisse com o interesse privado do governante seja ele, presidente, governador ou prefeito.
De outro modo, h muito tempo, a finalidade do oramento deixou de ser unicamente a de equacionar
despesas e receitas (modelo clssico). No basta ter conta positiva (inexistncia de dficit), preciso que o
oramento produza mudanas significativas no plano scio-ambiental. Como se pode perceber, atualmente, o
oramento considerado um instrumento de planejamento.
A Constituio Federal de 1988 consolidou essa noo de Oramento-Programa, isto , de um
oramento planejado e capaz de no gerar resultados que agridam o meio ambiente ou produzam desigualdades
sociais. Sabe-se de inmeros exemplos em que os recursos financeiros estatais foram gastos sem qualquer
finalidade social, provocando devastao ambiental, misria social e desesperana.
No modelo constitucional, os recursos do Oramento so formados basicamente por impostos pagos
pelos cidados. Da a importncia da comunidade conhec-los e participar de sua elaborao. atravs do
oramento pblico que se decide onde os recursos sero empregados. A criao de uma rea de preservao
ambiental municipal, o aumento dos recursos na rea de saneamento bsico so alguns exemplos de iniciativas
que requerem a previso oramentria.
O processo oramentrio (o meio pelo qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a
programao financeira dos entes pblicos brasileiros) composto pela Lei Oramentria Anual - LOA, pela Lei
de Diretrizes Oramentrias LDO e pela Lei do Plano Plurianual - PPA. Em todas essas etapas, o
componente ambiental deve estar presente.

Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO


A Constituio Federal de 1988 quis evitar que o oramento fosse elaborado conforme os interesses
dos burocratas. Por isso, criou a Lei de Diretrizes Oramentrios, instrumento pelo qual se fixa parmetros e
diretrizes para a elaborao do oramento (Lei Oramentria Anual) propriamente dito, orientando a
estruturao da proposta oramentria anual, conforme o 2, art. 165 da Constituio Federal. Desse modo,
a comunidade, as entidades ambientais, o conselho municipal de meio ambiente e a prefeitura municipal devem

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inserir parmetros ambientais na LDO. Dois exemplos de aes que podem estar na LDO: estabelecer a
componente do interesse ambiental na elaborao das dotaes oramentrias, fazendo com que o executivo
indique de que modo os recursos a serem empregados na educao (por exemplo) tero repercusso para a
educao ambiental; estabelecer que as obras municipais a constarem na LOA respeitem a preservao
ambiental.
O Poder Executivo deve enviar o projeto anual de LDO at oito meses e meio antes do encerramento
do exerccio financeiro (15 de abril). O Parlamento dever devolv-lo para sano at o encerramento do
primeiro perodo da sesso legislativa, que no ser interrompida sem a aprovao do projeto (art. 57, parg.
2 da CF). Ressalte-se que, no Parlamento, o projeto de LDO poder ser emendado, desde que compatvel com
o Plano Plurianual. Assim, a comunidade, atravs de seus representantes, pode intervir direcionando as
prioridades para a rea social e ambiental.

Plano Plurianual (PPA)


H iniciativas governamentais que no so realizveis em um perodo de 1 ano. O Investimento em
saneamento bsico, a melhoria da qualidade da gua, a despoluio de rios e crregos e o reflorestamento so
exemplos de aes que exigem continuidade para alm de um perodo de 1 ano. Por essa razo, a Constituio
Federal de 1988 criou o Plano Plurianual para que seja o instrumento utilizado pelo poder pblico para
programar a administrao pblica por um perodo de at 4 anos. fundamental uma efetiva participao da
comunidade, das entidades ambientais e dos setores pblicos na elaborao do PPA.
A Constituio Federal de 1988 deu grande importncia a essa lei. Para se ter uma idia, a elaborao
dos planos e programas ambientais de longa durao previstos na Lei Oramentria Anual deve ser feita em
consonncia com o plano plurianual. Alm disso, nenhum investimento, de qualquer natureza, ser iniciado sem
prvia incluso no plano plurianual se a execuo demandar mais de um exerccio financeiro sob pena de crime
de responsabilidade.
O PPA elaborado e aprovado no primeiro ano do governo municipal, sendo que a sua vigncia
comea no segundo ano de mandato e vai at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato subseqente.
Isso significa dizer que o perodo de abrangncia do Plano Plurianual de quatro anos: os trs ltimos do
prefeito que a elaborou e mais o primeiro do futuro prefeito a ser eleito.
o Poder Executivo quem elabora o PPA que, contudo, remetido ao Parlamento que pode alter-lo
por meio de emendas. Da a importncia da comunidade se mobilizar, seja atravs da Prefeitura Municipal, seja
atravs do vereador, para que se faa constar no PPA investimentos na preservao ambiental, na coleta e
reciclagem do lixo e no tratamento dos esgotos residenciais que poluem os rios, dentre outras medidas.
Caso uma prioridade no tenha sido estabelecida no PPA, este pode ser alterado no seu perodo de
vigncia, desde que uma lei especfica seguindo a mesma tramitao, altere-o. Desse modo, o municpio pode
fazer constar imediatamente a prioridade de investimentos na despoluio de um crrego (normalmente
realizada em um perodo superior a 1 ano) desde que uma lei posterior ao o preveja.

Lei Oramentria Anual - LOA


1 Etapa: Elaborao da Proposta Oramentria

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a Lei Oramentria Anual que estabelece as despesas e receitas de cada um dos programas
municipais a serem realizados no ano seguinte. Elaborada pelo Poder Executivo, essa proposta de oramento
deve considerar as diretrizes e metas fixadas tanto na Lei de Diretrizes Oramentrias quanto no Plano
Plurianual. Logo, a prioridade no investimento ambiental fixada na LDO deve refletir na proposta oramentria.
Por outro lado, a meta de despoluio de um crrego prevista no PPA deve encontrar recursos nessa proposta
oramentria.
fundamental que o oramento possua dados que descrevam os projetos, o interesse ambiental ou
possveis impactos; as expectativas e os resultados esperados; a mudana na qualidade de vida
proporcionada por aquele gasto deve estar presente; como j se disse acima, o oramento no apenas a
compatibilizao de receita e despesa, ao contrrio, envolve um planejamento pblico com vistas a melhoria da
qualidade de vida social e ambiental.
2 Etapa: Discusso e Aprovao da Proposta Oramentria
o momento reservado aos debates, emendas e aprovao das propostas oramentrias. Pressupe
uma efetiva participao do Parlamento que, contudo, muitas vezes, no acontece. Na prtica, em muitos
casos, o oramento se torna uma pea de fico, sem que haja qualquer discusso sobre as prioridades
estabelecidas. Normalmente, a discusso e aprovao do Oramento ser iniciada a partir de agosto ou
setembro em cada ano. A comunidade, as entidades ambientais e o Poder pblico devem efetivamente discutir
os programas previstos no oramento, indagando-se: ser que atendem a uma finalidade ambiental? De que
modo tais programas contemplam a preservao do meio ambiente? A Lei Oramentria, atravs de seus
programas, possibilitar a tomada de conscincia para a questo ambiental?. O certo que, inexistindo
discusso ou aprovao de programas de cunho ambiental, carece de validade constitucional o oramento
municipal.
3 Etapa: Execuo do Oramento
Publicada a Lei Oramentria, desencadeia-se, ento, o processo de execuo do Oramento. a
fase de realizao de gastos pblicos conforme a previso orada na pea oramentria. O Poder executivo,
por meio de seus rgos, executa os programas governamentais contemplados na Lei Oramentria, vigente
por um perodo de 1 ano.
O modelo oramentrio brasileiro no impositivo. Isso significa que o prefeito municipal possui
discricionariedade, ou seja, julga a oportunidade e convenincia de implementar um programa scio-ambiental
previsto na Lei Oramentria Anual. Da, a importncia da comunidade, do parlamento, das entidades se
organizarem para exigir o cumprimento dos investimentos no saneamento bsico, na coleta e reciclagem do
lixo, dentre outros, a serem previstos na Lei Oramentria Anual.
4 Etapa: Controle Oramentrio
O controle e a avaliao constituem a ltima fase do ciclo oramentrio. No , porm, a menos
importante. nesse momento que se saber se os recursos pblicos foram efetivamente empregados. Como
se sabe, ainda hoje, notria a existncia de desvios e apropriao de recursos pblicos por aqueles que
deveriam zelar pelo seu correto emprego. Obras de saneamento bsico construdas somente no papel,
recursos para a rea da sade desviados so notcias comumente divulgadas pela imprensa.

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Os recursos pblicos dispostos no oramento devem ter servido para atingir o interesse pblico.
Exemplificando: suponhamos que determinada obra prevista no oramento tenha contribudo para o
assoreamento de um crrego. O interesse pblico de preservao do meio ambiente foi desrespeitado.
Pode-se distinguir dois tipos de controle: o interno e o externo. Denomina-se interno quando exercido
dentro da prpria Administrao, ou seja, por agentes do mesmo Poder, e externo quando exercido por rgos
independentes desse Poder, tais como, Tribunais de Contas e Assemblia Legislativa.

Participao Popular e Oramento


Atualmente, desenvolve-se a idia de que o processo oramentrio deve abrir a possibilidade de
participao populao. A participao popular na administrao pblica de grande importncia para o
planejamento, a definio de prioridades, a cidadania e a democracia, sobretudo, na esfera municipal. Isso
ocorre, porque o cidado que mora nos bairros sabe dos problemas que afetam o seu dia a dia e, portanto,
quem tem condies de dizer qual a prioridade que deve ser definida e quais os principais problemas que
devem ser resolvidos.
medida que o cidado participa e vai descobrindo que o imposto que ele paga que mantm a
Prefeitura e permite a ela desenvolver os servios e obras, vai ficando mais atento sobre a forma como est
sendo gasto o seu dinheiro. Atualmente, milhares de cidados participam da discusso, definio e fiscalizao
do oramento pblico em dezenas de cidades.
Finalmente, o Oramento tem sido utilizado como o vilo da no realizao de iniciativas sociais e
ambientais. Quem que nunca ouviu frases como "no tem recursos", "no h previso oramentria".
Esclarea-se: o oramento foi criado para garantir, efetivar os direitos de todos ns. No algo ruim, mas um
instrumento que deve ser melhor utilizado com transparncia e democratizao.

Os tributos e a municipalidade
O exerccio da atividade econmica s permitido ao Estado brasileiro quando se torna necessria a
defesa da segurana nacional ou para o atendimento de interesses coletivos, conforme definidos em lei (art.
173, Constituio Federal). Isto significa que o Estado deixa livre aos particulares a atividade econmica,
utilizando-se da tributao para cumprir de suas finalidades sociais e ambientais.
Nosso sistema tributrio abriga cinco espcies de tributos, contudo, apenas trs deles apresentam
interesse em nvel municipal: impostos, taxas e contribuio de melhoria. O Cdigo Tributrio Municipal pode
estabelecer medidas ambientais para a aplicao dos tributos de sua competncia, alterando comportamentos
e hbitos da populao.
Trs so os impostos municipais, a saber, o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), o ISSQN
(Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza) e o ITBI (Imposto de Transmisso de Bens Imveis), sendo
que o primeiro deles tem tido maior importncia financeira para os municpios.

O IPTU
Historicamente, o IPTU tem sido utilizado pelos municpios como fonte de arrecadao de recursos. Ele

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um tributo importante para a municipalidade, at por que os outros dois impostos ou no tem grande potencial
arrecadador (ITBI) ou exigem uma estrutura que muitas vezes o municpio no dispe para cobra-los (ISSQN).
Ao lado dessa funo arrecadadora do IPTU, o poder pblico pode intervir em sua comunidade para a mudana
de hbitos e comportamentos. o que se pode chamar de funo extra-fiscal do tributo. Estabelecer o IPTU
ambiental o desafio da municipalidade e pode ser feito em pelo menos dois casos.
a) IPTU Progressivo Ambiental p/ combater a especulao imobiliria (art. 182, 4 Constituio
Federal): ocorre em funo do disposto no art. 182, 4 da Constituio Federal segundo o qual o municpio,
atravs de lei municipal especfica, pode exigir do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, de imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo. Como j se salientou atrs, o Estatuto da Cidade j regulou os artigos
182 e 183 da Constituio da Repblica sendo uma obrigao da municipalidade instituir o IPTU Progressivo
com vistas ao combate da especulao imobiliria;
b) IPTU Progressivo Ambiental para realizar o princpio da capacidade econmica: uma cidade precisa
ser gerida respeitando dois princpios fundamentais: a qualidade de vida de seus ambientes e o respeito ao
meio ambiente. So dois princpios inseparveis.
Mas o que qualidade de vida dos habitantes de uma cidade? Pode ter vrios significados. Um desses
significados est expresso em uma das diretrizes estabelecidas no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001): a
justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao (art. 2, inciso IX).
Certamente, uma cidade no ter um adequado processo de urbanizao e qualidade de vida se
apenas um setor da sociedade arca com o nus, enquanto o outro s goza de benefcios. preciso equilibrar
essa relao. O IPTU Progressivo em funo da capacidade econmica do indivduo uma forma bastante
interesse da municipalidade dividir os nus e benefcios da urbanizao de forma mais equnime entre os seus
muncipes.
Havia dvida quanto a possibilidade de utilizao do IPTU Progressivo para finalidade diferente da
disposta no art. 182, 4 Constituio Federal. O Supremo Tribunal Federal (STF) havia inclusive entendido
pela inconstitucionalidade de IPTU cobrado com base na capacidade econmica de cada contribuinte. Porm, a
Emenda Constitucional de n 30 derrubou a vedao imposta pela interpretao do STF. Repita-se a cobrana
de IPTU estabelecendo-se diferentes alquotas conforme o valor do imvel de modo que os imveis mais
valorizados paguem uma alquota maior de imposto comparativamente aos imveis menores que teriam uma
alquota menor um instrumento importante de justia social e distribuio de renda, componentes de um
planejamento urbano que pretenda assegurar qualidade de vida aos seus habitantes e respeito ao meio
ambiente.
Nos instrumentos da poltica urbana constantes do Estatuto da Cidade, mais especificamente nos
institutos tributrios e financeiros o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana IPTU est
relacionado (art. 4, IV, alnea "a").

Incentivos e benefcios fiscais e financeiros


Outra medida importante que pode constar do Cdigo Tributrio Municipal so incentivos para os
cidados e empreendimentos que se proponham a proteger, conservar e/ou recuperar o meio ambiente

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municipal, com a adoo de medidas como a preservao de construes e monumentos de interesse


histrico, cultural e paisagstico; a recuperao, manuteno ou construo de praas e jardins pblicos... [1]
O fundamental perceber que os tributos podem ser utilizados para mudar hbitos incompatveis com a
preservao do meio ambiente em comportamentos dignos de exemplo. o tributo arrecadando e melhorando a
qualidade de vida das pessoas. Por outro lado, queles hbitos reticentes em preservar o meio ambiente,
haveria um grande estmulo para a mudana. Esse posicionamento est amparado no Estatuto da Cidade (Lei
10.257/2001), quando este estabelece a previso de utilizar de incentivos e benefcios fiscais e financeiros
como instrumentos do planejamento urbano (art. 4, IV, alnea "c").

Contribuio de Melhoria
O inciso XI do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001) estabelece como uma de suas diretrizes a
"recuperao dos investimentos do Poder pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos."
(art. 2). Isso representa a efetivao de que o poder pblico cobre contribuies de melhoria, modalidade de
tributo que at agora s havia ficado no papel. Tambm no art. 4 da lei 10.257/2001, estabelece-se a
contribuio de melhoria como um dos instrumentos a serem utilizados na gesto urbana.
Conforme Hugo de Brito Machado
"A contribuio de melhoria a espcie de tributo cujo fato gerador a valorizao de imvel do
contribuinte, decorrente de obra pblica, e tem por finalidade a justa distribuio dos encargos pblicos, fazendo
retornar ao Tesouro Pblico o valor dispendido com a realizao de obras pblicas, na medida em que destas
decorra valorizao de imveis." [2]
A efetivao da contribuio de melhoria importante pelo aspecto fiscal inegavelmente. Atravs dela,
o Poder Pblico arrecada recursos devidos da valorizao do imvel do particular, beneficiado por uma obra
pblica.
Por outro lado, h um aspecto social na cobrana de contribuies de melhoria. Ela apresenta um
carter redistributivo na medida em que setores da sociedade beneficiados com a obra pblica auferiram uma
valorizao de seu patrimnio.
Sabe-se que, em nosso pas, as obras pblicas, muitas vezes, no so dirigidas s necessidades mais
preementes da populao. Prefere-se investir no que mais vistoso ou nos interesses daqueles mais
privilegiados economicamente. Pode-se dizer que a efetivao da contribuio de melhoria tenta inverter essa
lgica na medida em que os setores beneficiados pelas obras pblicas ressaram o errio em caso de
valorao de seus imveis. A distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao da cidade pode
ser sentida a partir desse instrumento.

Taxas e Preos Pblicos


A doutrina jurdica no distingue claramente taxas de preos pblicos. A diferena entre eles foi
estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal que considera a taxa caracterizada pela compulsoriedade enquanto
o preo pblico teria um carter de facultividade.
Isso significa que se utilizamos um servio pblico que no pode ser recusado (ex: gua), tem-se um

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caso de taxa. Ao contrrio, se a utilizao do servio pode ser recusada pelo cidado (ex: energia eltrica)
est se diante de um preo pblico. Taxa, assim, tributo; o mesmo no se pode dizer do preo pblico,
carente de compulsoriedade.
A importncia de se discutir taxas e preos pblicos para o direito ambiental reside no fato de que tanto
a taxa, quanto o preo pblico so, em tese, contraprestaes servios pblicos realizados. Como a questo
ambiental deve nortear a ao do poder pblico municipal, indispensvel que o custo de tais servios realcem
o componente ambiental existente. Exemplificando: o municpio oferece servios de gua e esgoto para a
populao, porm, os custos imbutidos nesse servio, pagos pelos consumidores, no se referem a gua em si
mesma. Outro exemplo: as empresas moveleiras compram a madeira extrada da floresta pagando o servio de
extrao, desconsiderando o seu custo ambiental de produo.
Um municpio tem inmeras taxas que na maioria dos casos no tem grande potencial de arrecadao.
Porm, tais taxas e preos pblicos podem ser utilizados pelo poder pblico enquanto um instrumento
pedaggico de conscientizao para a questo ambiental. De que forma?
Nesses servios prestados pela municipalidade, h que se diferenciar o custo do servio (infraestrutura, mo de obra, tecnologia e investimentos) do custo ambiental (a importncia do bem ambiental para o
ecossistema, o tempo despendido pela natureza para a sua produo, a abundncia de tais elementos na
natureza, o impacto de sua explorao econmica).
No exemplo da gua, a infra-estrutura e tecnologia usada na captao, filtrao e distribuio, o valor
pago em salrios aos trabalhadores que executam tais servios e os investimentos na modernizao do
sistema de abastecimento de gua so custos do servio de gua repassado para o consumidor.
Por outro lado, o valor da gua em si, da gua, enquanto recurso natural essencial para a vida, cada
vez mais poluda, no considerada. Isso gera na sociedade a idia de que a abundncia dos recursos
naturais suprida pelo pagamento de um servio. Isso equivocado. No h valor que pague uma espcie j
extinta; essa espcie poderia conter substncias importantes para a cura de uma doena qualquer. Quem
saber? Mesmo assim, h setores sociais que reagem com indiferena existncia de danos ambientais.
O exemplo de poluio da gua no isolado: d-se o mesmo com a madeira, com a areia retirada dos
rios... desconsidera-se que tais recursos naturais tem um valor econmico e tambm ambiental por si mesmo.
Um municpio pode utilizar a taxa e o preo pblico como instrumento de conscientizao de seus moradores do
custo ambiental existente no servio utilizado.
Isso no significa que a populao ter que pagar mais caro pelo servio. Primeiro, esse processo
eminentemente pedaggico permite a tomada de conscincia da questo ambiental. A conseqncia a
reduo do desperdcio dos recursos naturais, podendo existir, na verdade, uma diminuio do preo do
servio realizado para a comunidade.

Notas
01. Manual de Saneamento e Proteo Ambiental para os Municpios, Municpio e Mio Ambiente, 2 ed.,
Belo Horizonte, FEAM, 1997, volume I, pg. 55.
02. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 19 ed. So Paulo: Malheiros Editores,

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2001, pg. 373.

Sobre o autor

Informaes sobre Rinaldo Segundo


Rinaldo Segundo
bacharel em Direito em Cuiab (MT)

Como citar este texto: NBR 6023:2002 ABNT


SEGUNDO, Rinaldo. O oramento pblico, os tributos e o meio ambiente. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 62, 1 fev.
2003. Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/3774>. Acesso em: 21 fev. 2011.

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