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Jaime Granados
Especialista en temas de comercio internacional, Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo,
Coordinador del Apoyo Tcnico que el Banco le brinda al proceso de negociacin del rea de Libre
Comercio de las Amricas.
Resumen
El rgimen de zona franca de exportacin (ZFE) fue concebido como un instrumento para
promover la insercin de los pases de Amrica Latina y el Caribe en la economa internacional
ante la presencia de un fuerte sesgo anti-exportador. A pesar de ciertas crticas, algunas bien
fundadas, las ZFE han cumplido un papel importante en la promocin y diversificacin de las
exportaciones, la atraccin de inversin extranjera y la generacin de empleo en muchos pases de
Amrica Latina y el Caribe. Este impacto positivo es bastante visible sobre todo en los pases
geogrficamente ms cercanos a los mercados de consumo masivo. Las obligaciones comerciales
multilaterales y regionales adquiridas recientemente por muchos pases en Amrica Latina y el
Caribe (ALC) eliminan los principales incentivos otorgados por las ZFEs y acentan su carcter
transitorio. Ante este panorama, es probable que las ZFEs pierdan alguna relevancia en el largo
plazo. No obstante lo anterior, su efectividad no est agotada todava, pero los pases deben
urgentemente mejorarlas a travs de la implementacin de incentivos suaves e infraestructurales
que les permita continuar atrayendo inversin. An tomando en cuenta lo anterior, los gobiernos
no deben creer que al hacer esto pueden desentenderse del resto de la economa como plataforma
de exportacin. Por el contrario, este anlisis sugiere que es esencial atender las necesidades de
infraestructura y entorno de negocios de todo el pas.
I. INTRODUCCIN
Al considerarse agotada la sustitucin de importaciones en Amrica Latina y el
Caribe (ALC) a inicios de la dcada de los aos ochenta, los pases adoptaron nuevas polticas para poder suplir la necesidad de divisas extranjeras que les permitiera pagar la factura
de importacin. La nueva estrategia, basada en la insercin en los mercados internacionales, tiene varios elementos principales: la apertura econmica unilateral, el ingreso al sistema multilateral de comercio, el remozamiento de la integracin regional, la negociacin de
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temporalmente el proceso de comercializacin y/o de produccin de toda la gama de requisitos exigidos si esa produccin fuera realizada en el mercado interno, con el propsito
de ponerlas en una supuesta igualdad con la produccin extranjera que entra al mismo
mercado.7 Una situacin similar se apunta respecto de la Zona Franca de Manaos, en Brasil,
la cual es a veces calificada como una zona franca de importacin ya que permite la venta
irrestricta de su produccin en el mercado interno.8
Por alcance de sus actividades: generales o subzonas. Cada vez con ms frecuencia se observa que las legislaciones contemplan el establecimiento de zonas libres generales en parques industriales donde radican mltiples empresas, as como la posibilidad
de autorizar que empresas individuales, geogrficamente separadas del parque, puedan
beneficiarse del estatus de empresa bajo zona libre como subzonas auspiciadas por una
zona libre madre. Esto obedece a razones fsicas: cierto tipo de empresas, tales como astilleros y grandes ensambladoras de vehculos normalmente no pueden, por razones obvias,
ubicarse fsicamente en los enclaves geogrficamente delimitados de una zona libre. Las
legislaciones tienden a conceder esta flexibilidad adicional, sobretodo a la luz de las nuevas
tecnologas de la informacin que facilitan el control y el intercambio de datos entre dos
puntos remotos. En otros pases, por ejemplo en Mxico, dadas las dificultades que se
perciben en materia de control aduanero en forma remota, actualmente se discute si adoptar esta flexibilidad resulta adecuado.
Tambin con frecuencia las legislaciones nacionales permiten que dentro de una
zona determinada se efecten simultneamente operaciones propias de ms de una especie de zona. Una zona de comercio exterior en Estados Unidos, por ejemplo, puede dedicarse a la comercializacin y al procesamiento, tanto para el mercado interno como para la
exportacin. Muchas zonas libres de exportacin en Amrica Latina y el Caribe permiten
actividades relacionadas con mercancas o con servicios simultneamente.
Este estudio no abarca todo el concepto genrico de "sistema de importacin
temporal. Ni siquiera abarca toda la especie "zonas libres". Tampoco abarca todos los
mecanis0mos de promocin o diversificacin de exportaciones. Este estudio se enfoca
hacia las zonas libres de procesamiento para la exportacin o, lo que es lo mismo, las
zonas francas de exportacin, en un mbito geogrfico delimitado: los pases de ALC.
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Como conclusin parcial de las cifras anteriores, se puede deducir que hay una
tendencia clara hacia la proliferacin de las zonas libres y de las ZFEs en muchos pases de
ALC. Si bien hay variaciones importantes en cuanto a la importancia relativa de este sector
al compararlo con el resto de la economa en trminos de empleo y produccin para la
exportacin, se percibe claramente que las ZFEs son un fenmeno marcadamente ms
importante en pases con una economa interna pequea, con una proximidad geogrfica a
los grandes mercados de Estados Unidos y Canad, es decir, los pases de Centroamrica y
algunos pases del Caribe con la Repblica Dominicana a la cabeza. En otros pases del
Cono Sur las ZFEs tienen su importancia tambin, pero no tienen el peso sobre la economa
nacional como un todo como s lo tienen en Centroamrica y el Caribe. Tambin se deduce
de las cifras sobre exportaciones e importaciones desde y hacia la zona libre que hay ciertas
zonas, como la de Brasil (Manaos), que no estn funcionando como instrumentos de promocin de las exportaciones. Por otro lado, en otros pases las ZFEs han sido un elemento
clave en la promocin de exportaciones y la atraccin de inversin extranjera directa. La
siguiente seccin discute los objetivos de poltica ms ampliamente.
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factureras extranjeras. Las facilidades otorgadas frecuentemente aslan a las empresas establecidas de los frecuentes altibajos en el ambiente de negocios de los pases en desarrollo.
Finalmente, se espera que la presencia del inversionista extranjero funcione como catalizador para que el empresariado nacional se involucre en la produccin de productos no tradicionales para la exportacin.
c) Generacin de empleo. El establecimiento de las ZFEs busca tambin generar
empleos o abordar problemas de subempleo. Las ZFEs son una herramienta para brindar
plazas de trabajo y empleos indirectos. Las ZFEs brindan empleo masivo a trabajadores con
niveles bajos o medios de capacitacin. Sin embargo, tambin buscan generar demanda de
profesionales y ciertos gerentes. Como se indicar adelante, es sta un rea donde las ZFEs
han sido muy efectivas.
d) Desarrollo de zonas de menor desarrollo relativo. Con alguna frecuencia se
han diseado ZFEs y otras zonas libres con el propsito deliberado de promover el desarrollo de ciertas reas marginales en un pas. Algunas legislaciones nacionales contemplan
incentivos especficos para promover el establecimiento de ZFEs.
Como se ha indicado en la seccin anterior, una primera impresin indica que las
ZFEs cumplen efectivamente un rol importante en ALC en trminos de promover exportaciones, atraer inversin extranjera y generar empleos. En otras palabras, muchos de los
objetivos de poltica se han logrado. Sin embargo, debe reconocerse que son muchas las
variables que intervienen en el xito de una ZFE especfica, muchas de ellas de naturaleza
macroeconmica y geogrfica. Entre esas mltiples variables se pueden citar su localizacin
geogrfica (no slo en la geografa nacional sino internacional), disponibilidad de mano de
obra adecuada (tanto especializada como no especializada), infraestructura apropiada, la
calidad y cantidad de los incentivos disponibles al inversionista, un marco regulatorio amigable, buenos servicios de administracin de la ZFE, la disponibilidad de otros servicios de
valor agregado, estabilidad y seguridad del pas, la capacidad de las empresas establecidas
en las ZFEs de responder adecuadamente a las necesidades del mercado, etc. Muchos de
estos elementos sern rescatados ms adelante al plantear la necesidad de redisear un
nuevo paradigma para el futuro xito de las ZFEs.
Como se indic arriba, las ZFEs no estn libres de detractores. Hay quienes empiezan a observar ciertas limitaciones en la capacidad de los pases de satisfacer los objetivos que buscaban a travs de la creacin de ZFEs. Entre las principales limitaciones se han
sugerido las siguientes:
- Ligmenes dbiles con el resto de la economa nacional. Un patrn que se
percibe en las ZFEs es la falta de interaccin comercial entre las firmas establecidas en la ZFE
y las firmas suplidoras fuera de la ZFE. En el caso de las ZFEs de los pases centroamricanos
existe evidencia emprica en el sentido que las empresas nacionales compran muy bajos
volmenes de materia prima local (Jenkins et. al. [2001]). Algunos estudios ms amplios
parecen indicar que hay una correlacin entre la base industrial de un pas y la posibilidad
de que la ZFE genere ligmenes ms slidos con el resto de la economa (Madani [1999]).
Sin embargo, an en pases latinoamericanos de una mucho mayor base industrial como
Mxico, la evidencia apunta a ligmenes muy dbiles entre las maquiladoras y el resto de la
economa domstica (Warden [2000]).
- Incapacidad de diversificar y generar actividades de mayor valor agregado.
Hay quienes argumentan que algunos pases no han coordinado adecuadamente las secuencias necesarias entre el nivel de desarrollo econmico de un pas y sus polticas pblicas, lo cual ha reducido sustancialmente el impacto de las ZFEs como catalizador de desarrollo industrial (Chen [1995]). En efecto, en un estudio sobre el desempeo de las ZFEs de
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la Repblica Dominicana elaborado en 1993, por ejemplo, se concluy que ese pas se
haba quedado atrapado en la produccin de manufacturas intensivas de mano de obra, sin
haber hecho una transicin a una produccin de mayor valor agregado (Kaplinsky [1993]).
Estudios ms recientes evidencian que en las ZFEs de la Repblica Dominicana se ha
incursionado en sectores de mayor valor agregado tales como el sector de la electrnica, sin
embargo, el estudio mismo reafirma la necesidad de incrementar el valor agregado producido localmente por unidad (Warden [2000]).14
- Problemas laborales y ambientales. Existen alegaciones de que en algunas
ZFEs en algunos pases hay firmas que no respetan los derechos ambientales y las normas
ambientales vigentes en los pases. No en vano la imagen de las sweat shops est ligada
en gran medida a las ZFEs, particularmente en los sectores de la confeccin. Estos problemas, sin embargo, no son consustanciales al esquema regulatorio de las ZFEs. Obedecen
fundamentalmente al dbil cumplimiento en el territorio nacional de la legislacin interna,
y en algunos casos a lo inadecuado de esa legislacin (Polaski [2003]).15 La Organizacin
Internacional del Trabajo ha observado que se han hecho progresos importantes en algunas reas en algunos pases de ALC (OIT [1998]).
- Efecto inhibitorio de refomas a nivel nacional. Las ZFEs pueden retardar e
inhibir reformas econmicas de alcance nacional. Para quienes visualizan a las ZFEs
como una vlvula de escape que genera empleo y divisas extranjeras, las ZFEs han sido
percibidas en ciertos casos como promotoras de enclaves que retardan la introduccin
de reformas econmicas de alcance nacional, tales como la liberalizacin comercial,
cambios importantes en la regulacin, y mejoramiento de la infraestructura fsica, etc
(Madani et. al. [1999]).16
- Costo/beneficio fiscal neto de las ZFEs: con frecuencia se sugiere que la
sumatoria de disear, construir, administrar y controlar una ZFE ms la prdida de ingresos
fiscales asociados a su operacin puede resultar mayor que los beneficios netos que la
economa nacional recibe. Byrnes intuitivamente observa que: "una zona franca proporciona la ilusin de un beneficio sin gasto fiscal. Pero la realidad es muy diferente. An en
pases donde las zonas francas son consideradas un xito, la prdida de rentas pblicas
puede ser inmensa. Controlar los abusos de las zonas requiere una atencin desproporcionada
de la administracin tributaria"(Byrne [2003]).
Hay consenso en que las ganancias netas que las ZFEs brindan a la mayora de
los pases se registran en materia de creacin de empleos y generacin de divisas (UNCTAD
[1993]). Sin embargo, a la luz de lo anterior, resulta imprescindible profundizar la investigacin sobre estos temas para efectos de determinar el grado efectivo de satisfaccin
de los objetivos de poltica perseguidos a travs del establecimiento de las ZFEs en ALC.17
No se debe perder de vista que las ZFEs buscan brindar una solucin transitoria a
un problema estructural de la economa cuya solucin no es fcil. La solucin ptima desde
un punto de vista terico consiste en la liberalizacin de la economa, el mejoramiento
global del ambiente de negocios y de los marcos regulatorios, y la disponibilidad de infraestructura adecuada. En la medida que se vaya avanzando hacia este modelo, el esquema de
las ZFEs se vuelve paulatinamente menos relevante. En pases como Taiwn, por ejemplo,
donde se ha avanzado considerablemente hacia el establecimiento de esas condiciones, las
ZFEs han perdido la relevancia que tuvieron en otro momento (Chen [1995]).
Sin embargo, an en las economas ms competitivas del mundo, como la de
Estados Unidos, ciertos tipos de zonas libres ganan popularidad paulatinamente. Como se
seal arriba, esta dicotoma genera perplejidad en el observador y es importante abordar-
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Canad bajo el rgimen devolutivo de derechos no es comercialmente sensible para Canad, o bien porque -dado que Canad hace uso extenso del mecanismo de devolucin
de derechos -prefiere evitar crear antecedentes de eliminacin de estos mecanismos en
sus acuerdos, o una combinacin de estos y muchos otros factores.
En todo caso, para superar este escollo terminolgico, debe decirse que en esencia, lo que interesa controlar a los negociadores son todos aquellos regmenes que tengan
en comn el hecho de que ciertas mercancas, sean insumos o equipos, puedan ser internadas en el territorio de un pas exoneradas de aranceles y otros impuestos de importacin o
bien bajo un rgimen suspensivo o devolutivo de los mismos, y por lo general sujetas a que
se reexporten en un perodo definido o que se incorporen en mercancas procesadas que
deben ser luego objeto de exportacin, o que se utilicen en produccin para la exportacin.
Como se indic en el prrafo anterior, debe aclararse tambin que en algunos acuerdos la
restriccin en un acuerdo de integracin puede afectar nicamente ciertos regmenes aduaneros de carcter liberatorio de los aranceles, en tanto que puede permanecer con relacin
a los regmenes de naturaleza suspensiva o devolutiva.21 Igualmente, en algunos de estos
regmenes, sobre todo los ms amplios como las ZFEs, tambin se conceden otros beneficios no arancelarios como por ejemplo exoneraciones de impuestos directos, principalmente del impuesto sobre la renta. En muchos casos, tambin interesa a los negociadores eliminar estos otros beneficios, ya sea en las negociaciones de libre comercio o, fundamentalmente, en las multilaterales como se apreciar adelante.
En general, en el contexto de los acuerdos de integracin en el Hemisferio las
exportaciones procedentes de zonas francas pueden estar sujetas a tratamientos que varan desde una situacin muy restrictiva hasta una relativamente ms liberal.
En el Cuadro 7 se observa a groso modo el tratamiento concedido a las importaciones producidas bajo ZFEs y otros regmenes especiales en algunos acuerdos comerciales en las Amricas. Se puede observar la heterogeneidad en la denominacin, alcance
y tratamientos negociados.
En muchos casos, como en el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), la Comunidad del Caribe (Caribbean Community - CARICOM), y el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), simplemente se ha convenido no conceder el tratamiento preferencial estipulado en el acuerdo a las mercancas producidas bajo estos regmenes. Es decir,
presumiblemente las mercancas producidas bajo esos regmenes deberan pagar el arancel de importacin normal si acaso quisieran ingresar en el mercado interno o de la zona
de libre comercio o de la unin aduanera. En la Comunidad Andina, en el acuerdo entre
la CARICOM y la Repblica Dominicana y en el acuerdo entre esta ltima con Panam no
hay reglas especficas al respecto, sin embargo queda muy claro en los textos que estos
pases guardan ciertas aprehensiones con relacin a la importacin de productos producidos en estos regmenes en los otros pases.
En el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) tambin se acord
rechazar el ingreso de aquellas mercancas producidas bajo estos regmenes gozando del
beneficio del libre comercio. Sin embargo, en este caso se concedi un plazo de siete aos
para implementar dicha restriccin, en principio para facilitar el ajuste de las industrias que se
veran afectadas por la medida. El Artculo 303 del TLCAN, que es el que regula este tema,
implcitamente relaciona la progresividad del programa de eliminacin arancelaria con la
progresividad en la eliminacin de los programas de devolucin y diferimiento de aranceles.22
En sus acuerdos, Canad sigue un enfoque formalmente diferente. Canad
haba acordado desde 1989 en su tratado de libre comercio con Estados Unidos un enfo-
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que restrictivo parecido al del posterior TLCAN. Sin embargo, en los acuerdos con Chile y
Costa Rica, Canad condiciona la vigencia de las categoras de eliminacin arancelaria a
que se le notifique a su satisfaccin que los beneficios de zona franca (en el caso de Costa
Rica) y del rgimen simplificado de devolucin de derechos (en el caso de Chile) no se
otorgan a las mercancas por exportar a Canad. Algo ms o menos parecido se hace
entre Chile y Costa Rica en su acuerdo.
Otros acuerdos de Mxico siguen, en apariencia, un esquema parecido al del
TLCAN. Una lectura cercana, sin embargo, revela diferencias muy importantes. En el
caso de los TLCs con Costa Rica y Nicaragua, hay restricciones sobre los programas de
devolucin o exoneracin de aranceles que entraran en vigor siete aos despus de la
entrada en vigor del Acuerdo. Esto es parecido al TLCAN. Dicho plazo es de ocho aos
en el caso del TLC con Bolivia. Sin embargo, en estos tres TLCs, las disciplinas no eliminan la posibilidad de mantener los programas de devolucin o exoneracin de aranceles. Simplemente regulan dichos programas para que los mismos no sean excesivos y
no constituyan, por ello mismo, un subsidio a la exportacin. El enfoque de Mxico es
ms flexible que el de Canad. Y lo es an ms en el TLC con el Tringulo Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador). En este acuerdo los cuatro pases siguieron una tnica
diferente: los cuatro pases se reservaron sus derechos frente a la OMC en esta materia,
los cuales veremos ms adelante. Finalmente, en ciertos TLCs de Mxico se establecen
ciertas disciplinas transitorias de salvaguardia para prevenir cualquier perjuicio que pueda
ocasionar la importacin de mercancas producidas al amparo de los regmenes especiales durante el perodo de transicin.
Centroamrica y la Repblica Dominicana siguen un enfoque original al conceder una especie de trato nacional al internamiento de mercancas provenientes de
zonas francas. Es decir, se pueden importar mercancas producidas en zonas francas al
territorio de una Parte pero solamente en los trminos en que la legislacin nacional de
esa Parte permita el internamiento de mercancas de sus propias zonas francas. El internamiento de mercancas de las zonas francas propias, sin embargo, generalmente est
restringido del todo o sometido a restricciones cuantitativas y cualitativas, y condicionado al pago de los derechos de importacin.
El acuerdo de libre comercio suscrito entre Chile y Estados Unidos en junio de
2003 tambin adopta un rgimen restrictivo de los programas de devolucin, diferimiento
y exoneracin de aranceles para productos de ulterior exportacin. En un plazo de 12 aos,
como se aprecia en el Cuadro 1, los pases no podrn continuar estos programas.
El acuerdo de libre comercio entre Centroamrica, Repblica Dominicana y
Estados Unidos, que es el ms reciente (aunque no ha sido aprobado por los Congresos
de ninguno de los siete pases) tambin establece disciplinas que pueden tener efectos
sobre las ZFEs. Ese acuerdo se refiere a las exenciones arancelarias y no regula la devolucin ni suspensin de derechos. Las disposiciones del acuerdo, sin embargo, no son perfectamente claras. En discusiones del autor con algunos de sus negociadores, stos explican que el espritu de la negociacin corresponde a la tendencia que este documento
busca revelar: luego de corrido un plazo de transicin hasta el ao 2009, los pases no
podrn continuar otorgando exenciones arancelarias en el contexto de las ZFEs. El acuerdo tambin hace referencia expresa a los compromisos multilaterales suscritos en Doha,
que se explican ms abajo en este documento.
Se utilizan seis argumentos para explicar estos enfoques:
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ello, se eliminan los regmenes excepcionales transitorios por resultar innecesarios: la excepcin se vuelve la regla.
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interno. Por impuestos indirectos se entiende el impuesto de ventas, consumo, valor agregado, volumen del negocio, franquicias, timbres, transmisiones y existencias y equipos,
ajustes fiscales en frontera, cualquier otro impuesto distinto a los directos, as como las
cargas a la importacin (arancel de aduanas, y cualquier otro derecho o carga que se perciba sobre las importaciones).
La remisin o devolucin de cargas a la importacin por una cuanta que
exceda de las percibidas sobre los insumos importados que se consuman en la produccin
del producto exportado.
Tarifas de transporte interior y de fletes para las exportaciones proporcionadas o impuestas por las autoridades, ms favorables que las aplicadas a los envos internos.
Suministro gubernamental de bienes y servicios para uso en la produccin
de bienes para la exportacin, en trminos ms favorables que el suministro para la
produccin interna.
Sistemas de garantas o seguro de crdito a la exportacin a tasas subsidiadas,
as como crditos subsidiados para la exportacin.
Como se observa, algunos de estos instrumentos son precisamente los utilizados en los regmenes de ZFE. Sobre todo, el ms popular y el ms claramente afectado
por estas regulaciones -aunque no el nico- es el que atae a las exoneraciones de impuestos sobre la renta y otros impuestos directos. La exoneracin del impuesto sobre la
renta es uno de los motivos ms importantes por los que muchas empresas se establecen
en una zona franca o de procesamiento para la exportacin. La devolucin o exoneracin
de aranceles de importacin solamente est prohibida multilateralmente cuando dicha
concesin excede el monto que se percibira por la produccin y distribucin de mercancas similares destinadas al mercado interno.
Durante la Ronda Uruguay se haba acordado, en trminos generales, que los
pases en desarrollo se comprometen a cumplir con la obligacin de abstenerse de otorgar subsidios a la exportacin a partir del 1 de enero de 2003 (Artculo 27 del Acuerdo
sobre Subvenciones), es decir, se les daba un plazo de transicin de ocho aos a partir de
1995. Sin embargo, como parte de las negociaciones tendientes al lanzamiento de la
Ronda Doha en noviembre de 2001, los pases renegociaron este compromiso y lograron
extenderlo, como se detalla inmediatamente, por cinco aos adicionales, ms una prrroga adicional de dos aos (siete en total).
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Sin embargo, en Doha los Ministros acordaron un conjunto de procedimientos para la consideracin de las solicitudes de extensin del plazo (OMC [2001]). En
Doha se acord que solamente pueden solicitar la aplicacin de este mecanismo aquellos pases cuyo segmento de las exportaciones mundiales totales no sea superior a
0,10% en el perodo 1998-2000, y cuyos ingresos nacionales brutos no sean superiores
a los US$ 20 mil millones en el ao 2000. La OMC prepar una lista con los datos
relevantes de todos los pases, de los cuales ms de 30 pases en desarrollo en esa lista
resultaron elegibles para la extensin.
Los programas elegibles para la extensin son: (1) aquellos programas de subsidio a la exportacin; y (2) en la forma de exoneraciones totales o parciales de cargas a la
importacin e impuestos internos que se concedan antes del 1 de setiembre de 2001. El
Cuadro 8 da idea de la situacin de los pases de la regin:
De conformidad con el mecanismo, los pases deban enviar sus solicitudes de
extensin al Comit antes del 31 de diciembre de 2001. Durante el ao 2002, el Comit
emiti decisiones de extensin para cada pas para el ao calendario 2003. La decisin se
toma sobre la base del cumplimiento de los criterios de transparencia (alcance, cobertura y
su grado de intensidad o "favorabilidad") y elegibilidad de los programas. Segn los procedimientos acordados, se han programado exmenes anuales para determinar la extensin
o trminos del plazo para otorgar los subsidios para el siguiente ao calendario.23 Las decisiones de extender el plazo un ao ms se fundamentan en los criterios de elegibilidad del
programa, en la transparencia y en la no expansin del programa (stand-still, es decir, no
se pueden amplificar los beneficios del programa en ninguna forma). Las extensiones anuales
sern posibles hasta el ao 2007.
Luego de este plazo se vuelven a aplicar las disciplinas ordinarias del Artculo 27.
Es decir, cualquier pas en desarrollo puede solicitar una extensin del plazo sobre la base
de sus necesidades econmicas, financieras o de desarrollo. El Comit puede rechazar o
aprobar la solicitud. Si la rechaza o si no hubiere acuerdo en el Comit, el pas beneficiario
tendr un perodo de dos aos adicionales para eliminar los programas.
En total, 18 pases de Amrica Latina y el Caribe solicitaron la extensin al Comit de la OMC (Cuadro 8).24 Otro pas de Amrica Latina (Colombia) que no es elegible para
los procedimientos de extensin acordados por los Ministros en Doha, ha planteado su
solicitud de acuerdo a los procedimientos ordinarios del Artculo 27, prrafo 4. El simple
hecho de presentarla le "compr" a ese pas por lo menos dos aos ms, a partir de 2003,
para eliminar estos programas. El Salvador, Panam y Uruguay tambin presentaron solicitudes bajo estas disposiciones (OMC [2002]), pero en todo caso, haban calificado bajo los
procedimientos acordados en Doha.
Las concesiones obtenidas por los pases en desarrollo en esta negociacin en
Doha consisten, fundamentalmente, en que esos pases en desarrollo, pueden plantear
solicitudes anuales de extensin, las cuales estarn sujetas a una aprobacin sobre una base
cuasi-automtica. Es decir, solamente deben cumplir con los requisitos de transparencia,
elegibilidad y no amplificacin de los programas para que el Comit les deba conceder la
extensin anual, hasta que se cumplan los cinco perodos, ms la extensin final de dos
aos. En otras palabras, estos pases tienen una clara expectativa a que se les extienda el
perodo. Esta es una expectativa que no exista de previo a Doha, porque de conformidad
con el Artculo 27.4, haba que abogar en el Comit por la necesidad econmica, financiera
o de desarrollo del pas, y el Comit tena que aprobar la extensin en forma consensuada,
lo cual es ms complejo e impredecible.
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MXICO
El caso de Mxico en el contexto del TLCAN es interesante. Las estadsticas informan que exportaciones de mercancas producidas bajo el rgimen de maquila han aumentado considerablemente en forma constante, en trminos absolutos y en relacin a las
exportaciones fuera del rgimen de maquila. As, por ejemplo, en 1980 las exportaciones
de maquila representaban un 14% del total, en tanto que en 1998 representaron un 41%
con un crecimiento anual del 18,5% (Karp y Snchez [1999]). Igualmente, el empleo en las
maquiladoras se duplic hasta alcanzar 1,3 millones en el perodo 1993-1998.25 Desde
2000 la maquila experimenta cierta desaceleracin imputable a varios factores, principalmente a la cada en el crecimiento econmico de los Estados Unidos, mayor competencia
internacional, falta de reformas laborales y energticas en Mxico y, en alguna medida al
impacto transitorio de las disciplinas del TLCAN (General Accounting Office [2003]).10
Han habido, en efecto, cambios en la forma de operar de las maquilas. Como se
seala arriba, el Artculo 303 del TLCAN establece disciplinas restrictivas con relacin a la
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importacin extrarregional de productos producidos bajo esquemas de devolucin y diferimiento de derechos. Debe recordarse que al entrar en vigor el TLCAN, en enero de 1994,
se acord conceder un plazo de 7 aos a las mercancas mexicanas que se beneficiaban de
devolucin o diferimiento de derechos, plazo que expir el 1 de enero de 2001. Como
parte de los preparativos para la implementacin de este compromiso, Mxico estableci el
"Programa de Promocin Sectorial" (PROSEC). Este programa consiste fundamentalmente
en la concesin de una preferencia respecto del arancel de nacin ms favorecida, a niveles
no mayores del 5% en la mayora de los casos, para una lista de ms de 5.000 insumos
utilizados en 22 ramas de la produccin.26 Sin embargo, para beneficiarse de esta reduccin
las empresas productoras que utilizan estos insumos tienen que registrarse en el programa.27 Pueden beneficiarse de este programa tanto las empresas que exportan como aquellas que producen para el mercado local. Incluso hoy Mxico contina en el proceso de
modificacin del marco regulatorio para brindar un entorno que facilite la recuperacin de
las exportaciones al mercado del TLCAN. Algunos opinan que las reformas que se busca
introducir equivalen en la prctica a la creacin virtual de ZFEs.
URUGUAY
A partir de la entrada en vigencia del MERCOSUR en 1995, las ZFEs uruguayas,
vieron limitada su actuacin a causa de la aprobacin en diciembre de 1994 de la Decisin
N 8 en el Protocolo de Ouro Preto. Dichas zonas haban sido incentivadas por el Estado
como forma de atraer inversin extranjera y desarrollar el empleo de mano de obra, a
travs de exenciones tributarias a nivel nacional, aprobando la instalacin de un gran nmero de zonas en todo el territorio. Sin embargo, a partir de la aprobacin de esta Decisin
del Grupo Mercado Comn,28 las mismas se vieron obligadas a reconvertir sus actividades
a efectos de salvar las inversiones realizadas. Las mercancas producidas o ingresadas a las
zonas no pudieron, a partir de 1994, obtener el certificado de origen MERCOSUR, debiendo desde el punto de vista tributario, pagar el AEC al ingresar a cualquiera de los pases
socios del Tratado. De esta forma, los establecimientos fabriles all instalados se vieron
obligados a transformarse en zonas francas de servicios y zonas logsticas para la distribucin de mercaderas en especial extrarregionales.
CANAD
En Canad, al suscribirse el acuerdo de libre comercio con Estados Unidos en
1996 que luego se convirti en el TLCAN, se haban acordado disciplinas semejantes al
artculo 303 del TLCAN que restringan la posibilidad de conceder exoneraciones a la
capacidad de devolver, suspender o eximir el pago de aranceles aduaneros a los insumos
extra-regionales. En Canad, como se indic, no hay ZFEs, pero s se utilizaban intensamente los mecanismos de devolucin de derechos (drawback) como herramienta de promocin de exportaciones. Como estrategia de ajuste a este nuevo ambiente, el Gobierno
canadiense opt por efectuar liberalizacin arancelarias competitivas especficas, es decir, la eliminacin del arancel de nacin ms favorecida que gravaba la importacin de
insumos extra-regionales necesarios en el proceso de produccin de bienes para la exportacin. Esta estrategia brinda un ejemplo de complementariedad entre la liberalizacin
comercial regional y la unilateral.
Que se puede decir respecto del futuro de las zonas francas y de los regimenes
especiales en general?
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No hay una respuesta precisa para una pregunta tan amplia. Por un lado, los
instrumentos que caen bajo el encabezado "zonas francas de exportacin y regmenes
especiales" son muy variados. Y para cada instrumento pueden haber diferentes obligaciones, tanto de naturaleza multilateral como actuales o potenciales obligaciones de
naturaleza regional o subregional. Por ello, dar prescripciones generales puede implicar
sobresimplificar imprudentemente la realidad. Es imprescindible hacer un anlisis caso
por caso, para ver cual es el impacto que tienen cada uno de los acuerdos comerciales
actuales o potenciales sobre cada uno de los regmenes especiales de cada pas. Como
se seal arriba, no hay seales claras en las negociaciones comerciales, por ejemplo,
en el tema de servicios. Las negociaciones sobre subsidios en servicios y sobre incentivos a la inversin estn todava en etapas muy incipientes. No es posible a estas alturas
percibir mensajes ms o menos claros sobre el tratamiento que se dara a una zona
franca exclusiva para servicios, o bien el tratamiento que se le dar a una firma proveedora de servicios en el contexto de una zona franca manufacturera. Sin embargo, no es
el rol de este documento hacer un anlisis casustico. Aqu solamente se llama la atencin sobre tendencias muy globales y generales.
La tendencia al cambio en las ZFEs o en otros regmenes especiales no necesariamente implica per se que habra un cambio radical en la dinmica productiva global a
que estn sujetas las empresas que hoy operan bajo ZFEs u otros regmenes especiales. Es
todava demasiado prematuro evaluar los resultados de la implementacin del Artculo
303 del TLCAN. Si bien, como se indic arriba, la maquila ha perdido parte del dinamismo que tuvo al entrar en vigor el TLCAN, es muy difcil imputarle esta situacin al TLCAN.
Hay estudios que han analizado en forma preliminar este tema y han concluido que la
lgica del TLCAN no ha prevalecido sobre la lgica y fuerza de las maquiladoras o zonas
de procesamiento para la exportacin en Mxico (Sargent y Matthews [2001]). Sin embargo, los cambios efectuados en el ao 2001 son todava muy recientes. En el mediano
plazo podra prevalece la lgica y la presin regionalista del TLCAN.
La dinmica actual de produccin global obedece a ajustes estratgicos realizados por las empresas que compiten a nivel internacional y que, en muchos casos, aprovechan ciertos factores productivos ms competitivos en los pases de Amrica Latina y el
Caribe. La mayora de las empresas que operan bajo estos regmenes son empresas que
han internacionalizado su produccin o bien multinacionales que realizan ciertas etapas
de su cadena productiva en estos pases. Esta dinmica, que ha contribuido a impulsar la
economa de los pases, sobre todo aquellos que bordean la cuenca del Caribe, ms bien
se podra acelerar mucho ms entre ms integradas estn las economas del rea. En la
medida que existan los elementos de fondo esenciales (bajos macro-costos de hacer negocios y proximidad con los grandes centros de consumo) las empresas seguiran operando, aunque sea en un esquema regulatorio transformado.
Con todos estos datos, se puede decir algo en torno a la fisionoma que podran tener las ZFEs del futuro inmediato, una vez que pierdan exoneraciones tributarias
importantes? Nuevamente, no hay respuestas precisas. En parte la respuesta depende de
como se hayan desarrollado las zonas a la fecha, su localizacin geogrfica, el perfil de las
empresas ah basadas, el tipo de incentivos que logren subsistir, el tipo de poltica de
promocin de inversiones que siga un gobierno, el tipo de poltica industrial que puedan
en el futuro ejecutar los pases, su costo-pas, su riesgo-pas, la presin o lobby que
hagan las empresas beneficiarias de los regmenes, etc. Igualmente, habr que establecer
qu impacto pudieran tener otros factores externos como la adhesin de China a la OMC,
&
97
la integracin de los textiles al GATT en 2005, los esquemas de desgravacin y las reglas
de origen de un futuro ALCA, etc. Quizs algunas zonas se conviertan en centros logsticos
de comercio exterior. Otras quizs terminen especializndose en ser proveedoras internacionales de servicios. Otras quizs se especialicen en exportaciones hacia fuera de la
regin o simplemente desaparezcan porque la relacin costo-beneficio no es positiva. Sin
embargo, no se debe perder de vista que muchas empresas hoy beneficiarias de estos
regmenes especiales simplemente podran seguir operando beneficindose de las condiciones de libre mercado que llegaran con la integracin comercial que se promueve a
travs de las mltiples negociaciones de libre comercio que siguen los pases del Hemisferio Occidental. Todo depende, nuevamente, de muchas variables, una de las ms crticas
es el tratamiento de las ZFEs en los acuerdos futuros de libre comercio, incluyendo un
eventual ALCA, sus reglas de origen incluyendo las disposiciones sobre acumulacin,
disposiciones sobre el tratamiento para ciertas economas pequeas, etc. Lo importante
es que el potencial de los pases que hoy tienen ZFEs de continuar y aumentar su produccin seguir estando ah y no necesariamente desaparece simplemente porque haya una
transformacin del esquema regulatorio e impositivo de las ZFEs. Hay otros factores que
determinan la posicin competitiva internacional de la mayora de esas empresas. El rgimen de ZFE es apenas uno de ellos, y quizs no el ms importante.
Es probable que en el largo plazo y como resultado de estas fuerzas, mucha de la
produccin efectuada en las ZFEs y otros regmenes especiales se ir incorporando al aparato productivo nacional dando paso a una armonizacin de los regmenes comerciales y
tributarios aplicables a las empresas intra y extra-zona. Mientras tanto, se observar a las
ZFEs transitando desde un entorno en el que contaban con incentivos duros hacia uno
donde solamente puedan aplicar incentivos suaves. La integracin regional y multilateral
funcionarn muy probablemente como el motor de esta transicin. Las ZFEs podran perder
en el futuro mucha de su actual relevancia, simplemente por resultar innecesarias. Sin embargo, si no se profundiza la liberalizacin econmica, si no se racionalizan los marcos
regulatorios y no se mejora la infraestructura, en pocas palabras, si no se contina el proceso de reduccin del sesgo anti-exportador y si no se mejora an ms el clima de negocios,
los pases de ALC quedarn en una situacin difcil porque los compromisos internacionales
no les permitirn contar cmodamente con ese oasis que hasta hoy han implicado las ZFEsS.
98
&
Las disciplinas multilaterales y regionales imponen presiones fuertes sobre el rgimen legal actual de las ZFEs, limitando la posibilidad de conceder varios de los incentivos
esenciales del rgimen. En ltima instancia, se espera que estas disciplinas funcionen como
un elemento cataltico de la apertura econmica, la reforma regulatoria y el mejoramiento
infraestructural en ALC. En el futuro inmediato, las ZFEs debern iniciar una transicin
hacia un rgimen con incentivos ms suaves. Si los pases quieren mantener y mejorar los
niveles de exportacin y atraccin de inversiones, probablemente no puedan contar con las
ZFEs en el futuro como lo han hecho hasta hoy. Esto pondr presin a los pases precisamente por adoptar reformas estructurales de alcance nacional que, a su vez, harn que las
ZFEs puedan llegar a tener menos relevancia en el largo plazo.
Algunos otros tipos de zonas libres, como las zonas enfocadas hacia la importacin o la simple comercializacin, no estn sujetas a estas mismas presiones porque sus
objetivos, funciones e instrumentos son diferentes: no cuentan con los incentivos a la exportacin que tanto la OMC como los acuerdos de integracin buscan desmantelar. La
posibilidad de convertir una ZFE en una zona de importacin puede resultar intil, no solo
porque los objetivos son muy distintos, sino porque las de importacin parecieran requerir
de un mercado local muy amplio para que se justifiquen.
La agenda de corto plazo de las ZFEs deber enfocarse hacia su supervivencia sin
los incentivos duros. Esto implicar introducir mejoras en su forma de operar para que
continen siendo una mejor opcin para el inversionista. Entre las principales tareas que
tienen los gobiernos estn la de continuar dotando una infraestructura adecuada para la
exportacin, brindar un clima de negocios estable y predecible y promover la educacin
tcnica y tecnolgica de su juventud. En las ZFEs se debern realizar reformas sustanciales
que apunten a mejorar la infraestructura de las zonas, el mejoramiento y racionalizacin de
los controles aduanales, y a brindar otros servicios de valor agregado al empresario. En las
zonas ms progresistas y exitosas, los administradores han ido ms all de los servicios
bsicos de seguridad, recoleccin de basura y tratamiento de aguas residuales para prestar
servicios de apoyo al empresario en reas tales como la contratacin de personal, servicios
mdicos y financieros, apoyo a la logstica del comercio internacional, manejo aduanal
integrado, manejo de inventarios, manejo y archivo de documentos, apoyo al control ambiental, capacitacin tcnica y tecnolgica especializada, y hasta servicios de hospedaje a
ejecutivos y a especialistas de corto plazo. Hay aqu todo un trabajo por delante si se quiere
sacar provecho a las ZFEs por un perodo ms.
Sin, embargo, muy a pesar de todo esto, los pases no deberan concentrar su
atencin exclusiva hacia el concepto de hacer las ZFEs ms exitosas en detrimento de la
atencin que requiere el resto del entorno de negocios del pas. Las ZFEs son un instrumento de excepcin y de naturaleza fundamentalmente transitoria. Las obligaciones internacionales, tanto de naturaleza multilateral como regional, estn forzando un cambio en el
rgimen legal actual de las ZFEs. Ese mensaje es claro y debe ser odo con mucha atencin
para iniciar, desde temprano, la transicin hacia un nuevo entorno. Retrasar esa discusin y
las reformas consiguientes simplemente implica comprar problemas para el futuro.
&
99
Notas
1
Se agradece profundamente la colaboracin del Comit de Zonas Francas de las
Amricas al facilitar algunos de los datos cuantitativos utilizados en este documento. El
Comit ha hecho un esfuerzo pionero por recopilar informacin que se encuentra muy
dispersa en el Hemisferio Occidental. Su trabajo ser clave en lograr un mejor entendimiento
del fenmeno de las zonas en las Amricas.
2
Entre las mltiples denominaciones utilizadas para las "zonas" y fenmenos similares
alrededor del mundo existen las siguientes: zonas francas, zonas libres, maquiladoras, zonas
econmicas especiales, recintos fiscalizados, zonas libres industriales, zonas de libre comercio,
zonas libres de exportacin, zonas especiales de procesamiento de exportaciones, zonas de
procesamiento de exportaciones, fbricas libres de aranceles, zonas fiscalizadas, zonas libres
econmicas, y zonas industriales. Ver los respectivos pases en Organizacin Internacional
del Trabajo, "Export Processing Zones: addressing the social and labour issues", 1988, en
http://www.transnationale.org/pays/epz.htm. Consultado por ltima vez el 15 de julio de 2004.
3
La principal diferencia entre las zonas libres y estos otros instrumentos radica en que
las zonas propenden a establecer un enclave geogrfico que aisla a la empresa del resto del
ambiente de negocios del pas, normalmente ms distorsionado, proveyndolo de un ambiente
de negocios diferenciado (en trminos regulatorios, aduaneros, cambiarios, arancelarios,
tributarios, infraestructurales y de seguridad) ms amigable para realizar su actividad econmica.
4
La raz comn empieza a desdibujarse desde antes ya que, como se indicar abajo,
en algunos pases se autoriza actualmente el establecimiento de zubsonas geogrficamente
separadas donde radica una nica empresa.
5
Los beneficios varan por tipo de zona y por pas. Por lo general son de naturaleza
arancelaria, tributaria, de facilitacin aduanera, infraestructural, seguridad fsica de las
mercancas, localizacin geogrfica, etc. En el caso de las zonas de comercio exterior de
Estados Unidos ver Pucinelli, Dennis, Foreign Trade Zones: US Customs Procedures and
Requirements. Visitado por ltima vez el 15 de julio de 2004. ltima consulta: febrero 2005.
7
Entre estos beneficios se citan los siguientes: diferimiento de aranceles, alivio
arancelario invertido (inverted tariff relief), almacenamiento, seguridad adicional,
procedimientos aduaneros simplificados y expeditos, entre otros. En un mercado tan
sofisticado y competitivo como el de Estados Unidos, donde la supervivencia depende de
mrgenes mnimos de diferencia en los precios y de la eficiencia en las entregas, la
disponibilidad de estas zonas con estos beneficios le permite a las compaas ser ms
competitivas por la va de, entre otras cosas, la mejora del flujo de caja, ahorros de dinero,
mejora de los tiempos de entrega, etc. Ver National Association of Foreign Trade Zones,
Benefits of FTZs, en http://www.naftz.org/body_benefits.htm, visitado por ltima vez el
15 de julio de 2004. ltima consulta: febrero 2005. Ver tambin Pucinelli, op.cit.
100
&
Para algunas visiones sobre las zonas libres en MERCOSUR, ver Bolin [1996].
9
Dadas las limitaciones en la disponibilidad de datos desagregados por rgimen, salvo
que se indique otra cosa, los datos aqu ofrecidos corresponden al fenmeno general de las
zonas libres o zonas francas, no a las zonas francas de exportacin en particular. En muchos
casos, el nmero de zonas libres o francas en general incluye a las zonas francas de exportacin.
10
Ver United States Foreign Trade Zones Board. Informe 64 al Congreso. Ao 2002.
Segn este informe, en el ao 2002 se importaron hacia las zonas $ 204,1 billones en
mercancas, de los cuales solamente $ 15,6 billones fueron exportados a otros pases, lo
cual demuestra claramente la orientacin hacia el mercado interno de estas zonas. Segn
el Informe, estas zonas acomodaron a 2.285 empresas con 319.000 empleos en ese ao.
Sus actividades principales se concentraron mayormente en las industrias de refinera,
vehculos, equipo informtico y de oficina, y electrnica. Ver el Informe completo en
http://ia.ita.doc.gov/ftzpage/ar-2002.pdf. Consultado por ltima vez el 15 de julio de 2004.
ltima consulta: febrero 2005.
11
14
Entre las diversas causas que explicaban el bajo valor agregado, la autora identifica
el desincentivo por adquirir bienes localmente que tienen muchas firmas textileras de
Estados Unidos radicadas en las ZFEs en la Repblica Dominicana que operan bajo
esquemas "production-sharing" ya que el Programa 9802, especficamente 9802.00.8010
(807a) ha tenido una estructura de incentivos tal que promueve el mayor valor agregado
posible en Estados Unidos.
15
Sandra Polaski brinda una visin crtica del cumplimiento de los derechos laborales
en los pases de Amrica Central, sin referencia expresa a las ZFEs.
16
Madani [1999] p.17, seala el ejemplo de Tunisia. No se cuenta hasta la fecha con
evidencia en ALC. Stacy, op.cit (nota 19), p. 31, sugiere que este fenmeno no se evidencia
en Repblica Dominicana.
17
Uno de los pocos anlisis costo/beneficio fue ejecutado en Costa Rica (ver Monge
Gonzlez et al. [2005]). Este estudio parece indicar que la hiptesis de Byrnes no es
aplicable en Costa Rica.
18
&
101
En una unin aduanera perfecta, sin embargo, esta lgica no opera. En una unin
aduanera en teora no deberan haber reglas de origen, en principio porque todas las
importaciones de insumos extrarregionales estn sujetas al mismo nivel arancelario (y esto
elimina la posibilidad de la deflexin del comercio), porque hay una caja comn de recoleccin
arancelaria y porque hay libertad de circulacin de cualquier mercanca una vez que entre y
pague el arancel externo comn (AEC).
21
El Acuerdo de Libre Comercio suscrito entre Estados Unidos y los 5 pases de Amrica
Central, como se ver adelante, es un ejemplo de acuerdo en donde los regmenes devolutivos
y suspensivos no resultaron afectados ya que las obligaciones se refieren bsicamente a los
regmenes que implican una exoneracin arancelaria.
22
102
&
Cuadro1
Pas
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Argentina
24
Bahamas
2002
24
3
Belice
Bolivia
13
15
15
15
15
15
Chile
Colombia
10
10
12
12
Costa Rica
11
12
12
Cuba
Ecuador
14
14
Brasil
(*)
El Salvador
Hait
Jamaica
Panam
Guatemala
13
18
18
18
24
24
26
Honduras
Nicaragua
10
Peru
32
33
36
40
43
44
46
51
53
Repblica
Dominicana
San Cristbal
y Nevis
Trinidad y
Tobago
17
Uruguay
Venezuela
248
&
103
Cuadro 2
PASES DE ALC
1. Argentina
CON
ZFES(*)
9. Ecuador
17. Paraguay
2. Bahamas
10. El Salvador
18. Per
3. Belice
11. Guatemala
4. Bolivia
12. Hait
5. Colombia
13. Honduras
21. Uruguay
6. Chile
14. Jamaica
22. Venezuela
7. Costa Rica
15. Nicaragua
8. Cuba
16. Panam
Nota: (*) Obsrvese que hay diferencias entre el Cuadro 1 y el Cuadro 2. Ello se debe, como se explic, a
que hay pases que tienen zonas libres o francas que no necesariamente son ZFE.
Cuadro 3
Pas/Regin
N de zonas libres
Empresas
479
2.539.535
8.462
16
440.465
3.395
225
431.348
477
Ocano Indico
127.509
693
Oriente Medio
38
691.397
7.429
153
40.738.884
475.176
68
205.225
7.465
Caribe
93
220.803
1.000
93
245.619
5.622
Pacfico
14
13.590
96
Europa
67
50.830
5.363
1.072
45.705.205
515.178
Asia
Total Mundial
104
Empleos
&
Cuadro 4
Pas
% de exportaciones totales
Repblica Dominicana
4.770
81,1
Costa Rica
2.986
51,1
Honduras
2.362
50,0
El Salvador
1.452
48,8
537
43,7
2.757
40,0
272
21,8
1.449
08,0
Guatemala
195
06,5
Colombia
601
04,3
Brasil
772
01,4
Bolivia
Per
Nicaragua
Chile
Cuadro 5
2001
2002
Balanza
perodo
Pas
Import.
Bolivia
Export.
Import.
Export.
Import.
Export.
431
537
461
575
483
594
+ 110
Brasil
3.228
773
3.277
770
3.315
1072
- 2.401
Costa Rica
1.776
2.986
1.992
2.377
2.197
2.657
+ 685
1.161
1.652
1.162
2.065
+ 697
El Salvador
Panam
4.432
5.145
4.604
5.323
4.173
4.880
+ 713
Nicaragua
198
273
227
296
267
343
+ 73
Per
120
2.595
128
2.757
170
3.863
+ 2.932
3.062
4.770
2.847
4.538
2.645
4.336
+ 1.696
Repblica
Dominicana
&
105
Cuadro 6
Pas
Empleos directos
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Mxico
(maquila)
2000
2001
2002
Repbl.
176.311 165.571 164.639 182.174 195.193 189.458
Dominicana
195.262
175.078
170.833
Honduras
106.500
109.200
126.619
N.d 55.000
66.000
83.500
98.900 103.300
14.308 19.378
24.018
30.852
38.304
44.088
49.472
60.000
76.134
7.000
10.000
13.000
18.000
21.000
37.000
37.000
50.340
Brasil
41.477 48.760
48.494
50.674
49.575
43.095
48.879
48.500
47.893
Costa Rica
23.000 25.000
26.000
26.000
30.000
31.000
34.000
35.000
39.583
Per
10.000 11.000
13.500
12.500
10.500
11.500
13.500
15.230
16.317
Panam
12.674 13.421
12.152
16.639
14.178
14.413
14.600
15.300
16.300
N.d
N.d
N.d
N.d
12.307
12.220
13.000
13.000
10.090 11.267
13.399
12.637
10.629
11.383
13.419
12.355
12.843
N.d
N.d
N.d
9.975
10.503
10.300
10.300
El Salvador
Nicaragua
5.000
Guatemala
N.d
Colombia
Chile
N.d
N.d
106
&
&
TLC Mxico
Bolivia,
1995
CARICOM,
1973
Comunidad
Andina,
1991
Artculo 305
Resolucin
CMC/DEC N.
8/94
Dec. 282 CAC y
Declaracin de
Santa Cruz de la
Sierra de enero
de 2002
MERCOSUR,
1994
Fuente
Artculo 303
y sus anexos
Acuerdo
Cuadro 7
TLCAN, 1994
107
Se refiere a programas de diferimiento o suspensin de aranceles definidos como zonas libres o francas, importaciones temporales bajo fianza,
importaciones temporales para la exportacin, almacenes de depsito fiscal, maquiladoras y otros programas de procesamiento para
exportacin. Se acord un plazo de transicin por 8 aos hasta el 1 de enero de 2003. Luego de ese plazo no se pueden devolver derechos
pagados, o reducir o exonerar derechos de aduana respecto de bienes que se van a exportar o a incorporar en otros bienes que se van a
exportar, o sustituir por otros bienes que se vayan a exportar, al territorio de otro pas que sea Parte del Acuerdo, en un monto que exceda
el total de aranceles aduaneros pagados o adeudados sobre aquella cantidad de ese bien importado que sea materialmente incorporada al
bien exportado a territorio de la otra Parte, o sustituida por bienes idnticos o similares incorporados materialmente al bien exportado a
territorio de la otra Parte, con el debido descuento por el desperdicio. Se acordaron disciplinas compensatorias en caso que la importacin
de productos producidos bajo estos regmenes ocasione un dao a la industria nacional.
Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de derechos. Se acord un plazo de transicin por 7 aos hasta el 1 de enero de 2002.
Luego de ese plazo no se pueden devolver derechos pagados, o reducir o exonerar derechos de aduana respecto de bienes que se van a
exportar o a incorporar en otros bienes que se van a exportar, o sustituir por otros bienes que se vayan a exportar, al territorio de otro pas
que sea Parte del Acuerdo, en un monto que exceda el total de aranceles aduaneros pagados o adeudados sobre aquella cantidad de ese
bien importado que sea materialmente incorporada al bien exportado a territorio de la otra Parte, o sustituido por bienes idnticos o similares
incorporados materialmente al bien exportado a territorio de la otra Parte, con el debido descuento por el desperdicio. Se acordaron disciplinas
compensatorias en caso que la importacin de productos producidos bajo estos regmenes ocasione un dao a la industria nacional.
Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de derechos. Se acord un plazo de transicin por 7 aos hasta el 1 de enero de 2001.
Luego de ese plazo no se pueden devolver derechos pagados, o reducir o exonerar derechos de aduana respecto de bienes que se van a
exportar o a incorporar en otros bienes que se van a exportar, o sustituir por otros bienes que se vayan a exportar, al territorio de otro
pas que sea Parte del Acuerdo, en un monto que exceda al menor entre el monto total de aranceles aduaneros pagados o adeudados
sobre la importacin del bien a su territorio, y el monto total de aranceles aduaneros pagados a otra Parte en relacin con el bien que se
haya posteriormente exportado al territorio de esa otra Parte.
Se refiere a zonas francas comerciales, industriales, zonas de procesamiento de exportaciones y reas aduaneras especiales. Las mercancas
provenientes de estos regmenes estarn sujetas al pago del arancel externo comn o al arancel nacional segn corresponda. Estn exceptuadas
de estas disposiciones las reas aduaneras especiales de Manaos y Tierra del Fuego, por su localizacin geogrfica, hasta el ao 2013.
Se refiere a las franquicias arancelarias, entendiendo como tales a los regmenes que permiten el despacho a consumo con la exencin,
rebaja o devolucin de los gravmenes arancelarios respectivos. Se acord no otorgar nuevas franquicias arancelarias a partir del 31 de
marzo de 1991 en reconocimiento a que las mismas vulneran los compromisos arancelarios subregionales. Se establecen algunas
excepciones, pero requieren el concepto favorable de la Junta sobre su compatibilidad con los propsitos de esta Decisin. Con relacin
a regmenes aduaneros especiales segn las definiciones del Convenio de Kioto de 1973 se acord hacer una labor de armonizacin. En
la Declaracin de Santa Cruz de la Sierra del 30 de enero de 2002, los cinco Presidentes renuevan dicho compromiso de armonizar los
regmenes de importacin temporal y otros regmenes especiales para el comercio intrasubregional. Se reconoce que se deber establecer
un rgimen de reglas de origen apropiado para evitar distorsiones al comercio intracomunitario.
Se refiere a devoluciones o remisiones, parciales o totales, de impuestos a la importacin. Cada Estado Miembro puede negar el tratamiento
de producto originario del Mercado Comn a las mercancas que se beneficien de estas devoluciones o remisiones.
Tratamiento
108
&
Fuente
Lista de
desgravacin
de Canad
Plan de Accin,
iii)
TLC Repblica
Dominicana
y CARICOM,
1998
Artculo C-03
y Listas
de desgravacin
de Canad
TLC CanadChile,
1997
Anexo 3.04(2)
Artculo 305
Artculo 305
TLC ChileMCCA,
2001
MCCA
TLC Mxico
Guatemala,
Honduras y El
Salvador, 2000
TLC MxicoNicaragua,
1998
Acuerdo
Cuadro 7 (continuacin)
Se refiere a las zonas francas. Si bien no hay disciplinas legales acordadas, hay un plan de accin para negociar dichas disciplinas y se
han acordado una serie de principios. Tales principios incluyen lo siguiente: (1) los productos provenientes de zonas francas no deben
gozar de ventajas adicionales a aquellas de las que ya gozan en los diferentes territorios aduaneros, y (2) darles un tratamiento no
menos favorable que el que ya gozan en el comercio recproco.
Se refiere a exoneraciones de impuestos y otros subsidios a la exportacin otorgados al amparo del rgimen de zona franca. La
implementacin de las diferentes categoras de desgravacin del Acuerdo entrarn en vigor despus de 120 das luego que el Gobierno
de Costa Rica le notifique satisfactoriamente al Gobierno de Canad que ha eliminado todas las referidas exoneraciones y subsidios.
Se refiere, en primer lugar a la exoneracin de derechos arancelarios condicionados a requisitos de desempeo. En principio ninguno de
los dos pases puede otorgar dichas exoneraciones. En segundo lugar, algunas de las listas de desgravacin de Canad estn condicionadas
a que el Gobierno de Chile le notifique al Gobierno de Canad que el producto por exportar no se beneficia del programa de reintegro
de derechos.
Mercancas exportadas de Chile a Costa Rica no pueden beneficiarse del Programa de Reintegro a los Exportadores de Chile. El exportador
hacia Costa Rica debe renunciar al beneficio.
No existen disposiciones legales especficas al respecto. Sin embargo, la prctica adoptada en los cinco pases del MCCA es que no se
concede libre comercio intrarregional a las mercancas producidas en zonas francas. (Ver, por ejemplo, artculo del Gobierno de Costa Rica
en el peridico La Nacin de ese pas, 28 de febrero de 2002, p. 25A). Sin embargo, dada la multilateralidad de las obligaciones contradas
en el TLC Amrica Central Estados Unidos, los efectos de las obligaciones de ese TLC en materia de ZFE se hacen efectivos tambin a lo
interno de los pases centroamericanos.
Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de derechos. Las Partes conservaron sus derechos y obligaciones de conformidad con
su legislacin y el Acuerdo de la OMC. Puede haber consultas si una Parte resulta afectada por la aplicacin de estos programas.
Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de derechos. Se acord un plazo de transicin por 7 aos hasta el 1 de julio de 2005.
Luego de ese plazo no se pueden devolver derechos pagados, o reducir o exonerar derechos de aduana respecto de bienes que se van a
exportar o a incorporar en otros bienes que se van a exportar, o sustituir por otros bienes que se vayan a exportar, al territorio de otro
pas que sea Parte del Acuerdo, en un monto que exceda el total de aranceles aduaneros pagados o adeudados sobre aquella cantidad
de ese bien importado, con el debido descuento por el desperdicio. Se acordaron disciplinas compensatorias en caso que la importacin
de productos producidos bajo estos regmenes ocasione un dao a la industria nacional.
Tratamiento
&
109
Fuente
Art. 3.8
Artculo 3.05 y
Protocolo al
Tratado
Artculo V
MCCA
TLC Amrica
Arts. 3.4 y 3.31
Central,
Repblica
Dominicana
y Estados Unidos
TLC Chile
Estados Unidos
Tratado
Comercial entre
Repblica
Dominicana
y Panam, 1985
TLC MCCA
Repblica
Dominicana,
1998
Acuerdo
Cuadro 7 (continuacin)
Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de aranceles aduaneros. Salvo en ciertas situaciones muy especficas, ninguna Parte puede
reembolsar el monto de aranceles aduaneros pagados, ni eximir o reducir el monto de aranceles aduaneros adeudados, en relacin con una
mercanca importada a su territorio, a condicin de que la mercanca sea posteriormente exportada al territorio de la otra Parte, utilizada
como material en la produccin de otra mercanca que posteriormente sea exportada al territorio de la otra Parte, o sustituida por una
mercanca idntica o similar utilizada como material en la produccin de otra mercanca sea posteriormente exportada al territorio de la otra
Parte. Estas disciplinas entran en vigor 8 aos despus de la entrada en vigencia del Acuerdo, y estn sujetas a un desmantelamiento peridico
en un plazo de 12 aos de manera que el reembolso o exoneracin no puede superar ciertos lmites: no ms del 75 por ciento en el ao
nueve; no ms del 50 por ciento en el ao 10; no ms del 25 por ciento en el ao 11; y cero por ciento en el ao 12 y en lo sucesivo.
Se refiere a exenciones de aranceles aduaneros. Ninguna Parte podr adoptar nuevas exenciones o ampliar las existentes, cuando la
misma est condicionada al cumplimiento de un requisito de desempeo. Tampoco condicionar la continuacin de una exencin
arancelaria al cumplimiento de un requisito de desempeo. Como requisitos de desempeo se incluyen, entre otros, el requisito de exportar
un determinado volumen o porcentaje de mercancas o servicios. Sin embargo, dentro de la definicin de requisitos de desempeo se
excluyen expresamente los requisitos de que una mercanca importada sea posteriormente exportada o que una mercanca importada sea
utilizada como material en la produccin de otra mercanca que posteriormente es exportada. Costa Rica, El Salvador y Guatemala podrn
mantener cada uno medidas existentes que sean inconsistentes con los enunciados anteriores a condicin que mantengan dichas medidas
de conformidad con el Artculo 27.4 del Acuerdo SMC. Costa Rica, El Salvador y Guatemala no podrn mantener cualesquiera de esas
medidas despus del 31 de diciembre del 2009. Nicaragua y Honduras podrn mantener cada uno medidas inconsistentes con los
enunciados anteriores durante el perodo en que sean pases del Anexo VII para efectos del Acuerdo SMC. En lo sucesivo, Nicaragua y
Honduras deben mantener cualesquiera de esas medidas de conformidad con el Artculo 27.4 del Acuerdo SMC.
No existen disposiciones legales especficas al respecto. Sin embargo, la prctica adoptada en los cinco pases del MCCA es que no se
concede libre comercio intrarregional a las mercancas producidas en zonas francas. (Ver, por ejemplo, artculo del Gobierno de Costa Rica
en el peridico La Nacin de ese pas, 28 de febrero de 2002, p. 25A). Sin embargo, dada la multilateralidad de las obligaciones contradas
en el TLC Amrica Central Estados Unidos, los efectos de las obligaciones de ese TLC en materia de ZFE se hacen efectivos tambin a lo
interno de los pases centroamericanos.
Se refiere, por un lado, a programas de devolucin y diferimiento de derechos. En esta materia las Partes conservaron sus derechos y
obligaciones de conformidad con el Acuerdo de la OMC. Por otro lado, sin embargo, el tratado hace referencia expresa a las zonas francas
y los regmenes fiscales y aduaneros especiales. Al respecto, el Protocolo al Tratado, Artculo 4.1, establece que los bienes producidos bajo
esos regmenes podrn ser admitidos al territorio de la otra Parte en condiciones no menos favorables que aquellas que se apliquen a los
bienes de una Parte producidos en sus propias zonas francas u otros regmenes especiales.
Se refiere a zonas libres o zonas francas. Establece que los artculos producidos en dichas zonas de las Partes Contratantes podran,
excepcionalmente, acogerse a los beneficios del presente Tratado cuando la Comisin Mixta Permanente as lo acordare.
Tratamiento
Cuadro 8
Pas
Beneficiario de los
procedimientos de
extensin acordados?
Antigua y Barbuda
0,00
0,6
0,00
0,3
Granada
0,00
0,4
0,00
0,3
Dominica
0,00
0,2
Santa Luca
0,00
0,6
Belice
0,00
0,7
Hait
0,00
4,0
Barbados
0,00
2,6
Surinam
0,01
0,8
Guyana
0,01
0,7
Nicaragua
0,01
2,1
Panam
0,01
8,7
Paraguay
0,02
7,7
Bahamas
0,02
4,8
Bolivia
0,02
8,4
Jamaica
0,02
7,7
Honduras
0,02
4,8
Uruguay
0,04
19,0
Guatemala
0,04
18,6
El Salvador
0,05
11,8
Trinidad y Tobago
0,05
8,1
Ecuador
0,08
15,0
Repblica Dominicana
0,09
16,1
Costa Rica
0,10
12,0
Per
0,11
53,7
No
Colombia
0,20
90,0
No
Chile
0,28
69,6
No
Venezuela
0,39
87,3
No
Argentina
0,44
276,1
No
Brasil
0,88
730,4
No
Mxico
2,39
428,9
No
Nota: (*) OMC [2002] establece la lista de los pases que solicitaron la extensin de conformidad con los
plazos y procedimientos establecidos en Doha. Algunos pases quizs no presentaron su solicitud, a pesar
de calificar segn los parmetros acordados. Tomar en cuenta que los pases cuyo ingreso per cpita anual
es menor a $ 1.000 estn exentos de eliminar los subsidios a la exportacin segn el Acuerdo de Subvenciones
y Medidas Compensatorias.
Fuente: Datos obtenidos del documento OMC, G/SCM/38 del 26/10/2001 y del Banco Mundial.
110
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