Parcerias Entre Estado e Sociedade Civil Para Promover a Segurana Do Cidado

No Brasil

FIONA MACAULAY
Professora no Departamento de Estudos da Paz, Universidade de Bradford, Reino Unido.
Introduo

O envolvimento da sociedade civil na elaborao de polticas sociais tem aparecido como um

dos motes dominantes da Agenda para uma Nova Poltica. Existem de fato diversas situaes
nas quais o cidado comum pode ser includo nas polticas sociais, como por exemplo:
elaborao de diretrizes, alocao de recursos, assessoria a rgos pblicos, prestao de
servios de base, acompanhamento da implementao e da prestao de contas aos rgos
pblicos. As pessoas podem ser convocadas, sozinhas ou em grupos, para atuar como
peritos, clientes e usurios dos servios, integrando o tecido social. s vezes, a participao
da sociedade civil no passa de uma fachada, e os formuladores das polticas seguem seus
caminhos usuais, sem empecilhos. Observa-se, no entanto, que em alguns setores das
polticas pblicas, ou em determinadas regies da Amrica Latina, tm sido envidados
esforos para fazer com que a participao se torne significativa, como instrumento para dar
poder ao cidado e aprimorar os servios pblicos. Na medida em que os cidados puderem
exercer uma influncia tangvel sobre a elaborao das polticas e dispuserem de recursos e
de estabilidade institucional para resistir cooptao e manter sua autonomia, esse
engajamento resulta no que, para os propsitos deste artigo, denominaremos parceria entre
o Estado e a sociedade civil.1
Nos ltimos anos, os reformadores do direito penal tm procurado estender aos institutos da
justia penal os princpios de participao da sociedade civil j consolidados em outros
campos das polticas pblicas. Essa tendncia reflete, em grande parte, a evoluo da
comunidade dos direitos humanos, que passa de protestos reativos e ad hoc contra a
violncia institucional para uma atitude proativa, destinada a analisar e reestruturar o
sistema. Este artigo examina os frutos de tais esforos na rea de policiamento e segurana
do cidado e tambm na de poltica penal (prises e condenaes). Constata que, embora em
certas reas sejam observados marcantes progressos e inovaes, em outras h poucos
avanos e algumas resistncias institucionais entrincheiradas. Estabelece uma distino entre
dois modos principais de comprometimento da sociedade civil: (1) fiscalizao e superviso; e
(2) engajamento construtivo e parceria. inevitvel que o primeiro deles gere certo
antagonismo, pois a comunidade assume um papel fiscalizador e as autoridades em geral
reagem com sigilo e hostilidade. O segundo modo mais criativo, mas depende de a
sociedade civil se mobilizar nas reas da ordem pblica e da justia e tambm requer que a
administrao pblica ceda uma parcela de seu poder e de suas prerrogativas,
proporcionando a infra-estrutura institucional necessria para tal interface.

A sociedade civil e o Estado no Brasil

Este artigo focaliza o caso do Brasil e, especificamente, as polticas pblicas que dizem
respeito criminalidade e justia. Por um lado, sabe-se que a sociedade civil brasileira
relativamente densa (ainda que se distribua de forma irregular), em funo dos muitos
instrumentos institucionais destinados a favorecer a participao que se tornaram disponveis
desde a transio democrtica. A Constituio Federal de 1988 teve um papel central nesse
assunto: o processo de sua elaborao foi um dos mais participativos em toda a Amrica
Latina, com 122 emendas de base apresentadas por movimentos sociais, totalizando mais de
12 milhes de assinaturas, muitas das quais efetivamente levaram a alteraes consignadas
no texto final.2
A nova Constituio institucionalizou, em especial, vrias formas de
contribuio popular para a governana e para a elaborao de polticas pblicas: plebiscitos
e referendos, audincias pblicas, tribunais populares e o que mais pertinente para nossa
discusso aqui a criao de uma pletora de conselhos mistos reunindo Estado e sociedade
civil, nos trs nveis de governo, para atuar como instncias consultivas em diversas reas de
poltica social (Draibe, 1998; Tatagiba, 2002).3
Tais mecanismos podem ser classificados, de forma simplificada, em trs grupos: (1)
conselhos gestores, de natureza permanente, encarregados de fiscalizar a aplicao de

determinadas polticas sociais (sade, educao, servios sociais, bem-estar da infncia e da

juventude), com poderes definidos em lei para fixar prioridades, elaborar oramentos e
fiscalizar a implementao de polticas; (2) conselhos ad hoc, estabelecidos para tratar de
polticas governamentais especficas (por exemplo, merenda escolar, emprego, habitao,
distribuio de alimentos e desenvolvimento rural); e (3) conselhos temticos, que lidam com
questes tais como raa, necessidades especiais ou direitos da mulher. Estes ltimos no tm
previso legal especfica e podem ser criados por iniciativa local.
Todos esses conselhos ocupam um espao institucional que est consignado na legislao
com alguma discricionariedade federal, estadual ou municipal e se caracteriza como de
participao a convite (Cornwall, 2002). Tal circunstncia lhes assegura certo nvel de
recursos e de continuidade, embora o clientelismo poltico e a cooptao constituam uma
ameaa constante. Nos trs grupos, a tendncia a uma composio mista: em geral,
metade dos membros se constitui de representantes da sociedade civil e a outra metade
pertence entidade governamental envolvida. indiscutvel que o modelo de relaes entre
Estado e sociedade civil baseado em conselhos tem aprofundado o nvel de associao
cvica no Brasil: estima-se que, em 1999, apenas os conselhos gestores de sade contavam
cerca de 45 mil membros em todo o pas (Tatagiba, p. 48).
O Partido dos Trabalhadores (PT) tem sido um agente particularmente importante na
promoo e na consolidao desses espaos institucionais, com iniciativas pioneiras nas
administraes municipais e estaduais no sentido de abrir o processo poltico a formas de
participao social, como o famoso Oramento Participativo.4 Esses espaos e processos de
participao tm o potencial de ampliar a capacidade de a sociedade civil e o Estado
operarem em suas respectivas esferas especficas, alm de reuni-los de forma solidria em
direo efetiva soluo dos problemas sociais. O partido tem utilizado o modelo do conselho
consultivo tal como j existe, mas tambm busca modific-lo em diversas reas de definio
de polticas pblicas, para torn-lo menos exposto cooptao e mais sensvel s opinies e
s necessidades da sociedade civil, organizada ou no.5

A sociedade civil e o sistema jurdico penal

Toda burocracia tende a ser insular e auto-alimentadora, mas seu grau de resistncia
influncia externa varia, e nem todas as reas de polticas pblicas esto igualmente abertas
ao engajamento da sociedade civil. Por tradio, o sistema jurdico penal tem sido o mais
fechado, pois formado por instituies que integram (pelo menos em teoria) o monoplio
estatal do poder coercitivo. Os profissionais que atuam no sistema jurdico penal tendem a
desenvolver um acentuado esprito corporativo, com base em sua prpria formao e nas
responsabilidades de controle social que exercem. Por conseguinte, costumam ser muitssimo
resistentes a qualquer interferncia externa, ou a qualquer investigao sobre suas
instituies.6
No Brasil, as associaes profissionais de magistrados, promotores e delegados de polcia
mostraram sua fora coletiva de vrios modos a polcia conseguiu bloquear reformas
constitucionais h muito almejadas7
e os magistrados resistiram a medidas que
consideraram como um cerceamento de sua autonomia.8 Em meados dos anos 90, pesquisas
levadas a cabo entre magistrados e promotores mostraram que 86,5% dos juzes recusavam
frontalmente qualquer forma de controle externo sobre o Judicirio; os promotores
apresentavam uma postura um pouco mais democrtica, com apenas 35% manifestando total
oposio fiscalizao externa de suas prprias instituies. Ainda assim, consideravam que
uma instncia desse tipo deveria ser fundamentalmente composta de membros escolhidos
entre seus pares (Sadek, 1995; 1997). No entanto, uma srie de escndalos que atingiu o
prprio Judicirio logo em seguida minou essa posio, e os magistrados passaram a aceitar,
com reticncias, a necessidade de um conselho supervisor misto, com representantes do
Judicirio e da sociedade civil, para recuperar a legitimidade perdida. Essa medida foi por fim
aprovada em dezembro de 2004, em uma reforma aguardada havia tempo. Pesquisa similar
realizada com delegados da polcia civil revelou que qualquer tipo de inspeo de suas
atividades era sistematicamente classificada como de baixa prioridade em termos de
contribuio para uma melhoria no policiamento, embora a criao de conselhos de polcia
comunitria tenha sido um pouco mais bem recebida (Sadek, 2003).
evidente que esses problemas de apropriao institucional e de mentalidade corporativa
no constituem exclusividade brasileira. Resultam, na verdade, da maneira de o Estado
moderno lidar com o conflito social, o crime e a marginalidade. Como vrios especialistas em
direito penal j apontaram, no mo delo retributivo de justia o crime percebido como uma
violao ao Estado. Assim, o sistema judicirio define a culpa e aplica penas em uma disputa
entre o infrator e o Estado, sendo que a vtima, ou a comunidade mais ampla, se mantm

ausente ou silenciosa (Zehr, 1990). Os conflitos tornaram-se propriedade do Estado

(Christie, 1977), uma lgica sobre a qual os agentes estatais erguem seu edifcio de
competncia profissional. Tal competncia empregada tanto contra os colegas do sistema
judicirio quanto contra os leigos, como forma de defenderem seu monoplio sobre diferentes
aspectos das instituies legais e da ordem pblica.
As instituies do sistema judicirio brasileiro caracterizam-se pela atomizao e pela
hiperautonomia, tanto no nvel institucional quanto na esfera do operador individual, com
rivalidades e concorrncia entre os diferentes institutos do sistema penal polcia civil e
militar, Ministrio Pblico, tribunais e prises bem como entre os diversos setores oficiais
responsveis por eles. Assim, por exemplo, a polcia civil no Brasil no constitui uma mera
fora investigativa, como em outros pases, exercendo uma funo quase judicial. A
investigao policial espelha aquela conduzida pelos tribunais, convertendo o delegado de
polcia obrigatoriamente graduado em direito em um juiz de instruo de facto, e a
delegacia em uma vara, conduzida por um escrivo. Essa advogadizao da polcia
(Cerqueira, 1998) coloca-a em situao de concorrncia com o Judicirio e com o Ministrio
Pblico no controle da investigao criminal. esse contexto que define o grau e o tipo de
atuao da sociedade civil sobre o Judicirio.
Para os grupos da sociedade civil, tais circunstncias tornam muito difcil redefinir os termos
do debate sobre lei e ordem. Neild (1999) mostra que a terminologia empregada
fundamental para moldar as idias de segurana e de relacionamento entre o Estado e o
cidado. O conceito de segurana nacional estabelece a noo de force majeure e de fato
confere ampla margem de liberdade para que as foras de segurana persigam, por todos os
meios necessrios, alguma noo de interesse nacional. O carter militarizado da principal
fora policial brasileira, instituda, em sua forma atual, durante o regime autoritrio de 1964 a
1985, continua a espelhar a lgica da segurana nacional predominante naquele perodo.
Nos dias de hoje, fala-se muito em segurana pblica na Amrica Latina e no Brasil. Aqui, o
bem a ser protegido ainda o interesse do Estado e das autoridades pblicas, embora
muitas vezes em mbito estritamente local. Os que dispem de poder suficiente para se
apossar da esfera pblica e de seus recursos so os mesmos para quem fcil ter acesso
aos instrumentos de manuteno da lei e da ordem. No entanto, aqueles que esto excludos
em virtude de sua classe social permanecem, por definio, desprotegidos. De acordo com o
Artigo 144 da Constituio brasileira, a misso da polcia a preservao da ordem pblica,
definida no captulo Da defesa do Estado e das instituies democrticas. Ordem pblica e
paz social constituem os referenciais dominantes, enquanto a figura do cidado permanece
ausente mesmo em um documento que articula a mais completa declarao de liberdades
civis. No plano retrico, ao menos, as necessidades do Estado continuam a ter precedncia
sobre aquelas do indivduo.
A recm-cunhada expresso segurana do cidado retira do Estado e da elite sociopoltica o
poder de definir medo, crime e segurana, delegando-o s pessoas do povo. Nessa
formulao, as autoridades do Estado esto a servio da populao, e no o contrrio. A
segurana do cidado baseada, em termos ideais, no policiamento por consentimento, no
por represso; em punio, tendo em vista a reabilitao, e no a desforra. Fundamenta-se
tambm nos princpios (e nas restries) dos direitos humanos e das liberdades civis
universais. Essas trs conceituaes de segurana so correntes no Brasil e vm sendo
empregadas, em momentos diferentes, pelas autoridades pblicas, pela mdia e pela
sociedade civil. Assim, por exemplo, embora a atual administrao do PT sem dvida tenha
entre suas propostas a segurana do cidado, definida em suas prprias diretrizes
polticas,9 ainda pressionada em certas esferas para reconhecer o comrcio de drogas
ilcitas e a narcoviolncia como questo de segurana nacional (a chamada colombianizao
de cidades brasileiras). Reiteradas demandas para endurecer os mtodos de policiamento e
uma visvel oscilao no mbito dos governos estaduais entre as estratgias duras e aquelas
orientadas para a comunidade demonstram o dinamismo desse debate permanente sobre
os prprios termos de referncia, bem como a importncia do engajamento da sociedade civil.

Policiamento

Na rea do policiamento, foram criadas organizaes da sociedade civil voltadas para dois
objetivos: (1) fiscalizar as atividades da polcia, especialmente em relao a denncias de
abusos contra os direitos humanos; e (2) trabalhar em conjunto com a polcia local, mediante
conselhos formados em associao com a comunidade, para alocar os recursos de
policiamento de acordo com as necessidades e prioridades locais.

Superviso

Aps a transio para o regime democrtico no Brasil, tem sido observado um constante
aumento nos ndices de criminalidade e violncia, acompanhado de correspondente elevao
nos abusos policiais: uso excessivo de fora, execues sumrias e tortura de suspeitos. No
vem ao caso recapitular as diversas anlises das disfunes da polcia no Brasil (Chevigny,
1995; Human Rights Watch, 1998; Pereira, 2000). Basta frisar que a ineficincia e o abuso
sistemtico dos direitos humanos por parte da polcia so determinados por insuficincia de
recursos; corrupo; falta de treinamento, de procedimentos e de disciplina; impunidade
inerente ao vis dos tribunais da justia militar (que julgam os crimes cometidos pela polcia
militar) e das corregedorias internas; prticas institucionais consolidadas; e uma viso de
segurana pblica que reflete e refora a estratificao e as desigualdades sociais.
Em meados da dcada de 90, j estava claro que a polcia teria de ser posta sob algum tipo
de superviso civil. O governo estadual de So Paulo, sob a liderana de Mrio Covas, um dos
fundadores do PSDB, foi pioneiro na implantao de um novo instrumento, a ouvidoria da
polcia, em 1995. Outros seguiram o exemplo, de incio em estados governados pela esquerda
ou pela centro-esquerda.10
Em geral as ouvidorias esto alocadas nos gabinetes das secretarias estaduais de segurana
pblica, ou equivalentes, integrando portanto a estrutura do poder Executivo.11 Sua tarefa
, literalmente, ouvir queixas dos cidados sobre casos de desvio de conduta, corrupo ou
omisso por parte da polcia,12 preparar um dossi inicial, encaminhar as queixas s
corregedorias da polcia e acompanhar o andamento das investigaes. Podem tambm
encaminhar casos ao Ministrio Pblico. Embora com freqncia sejam interpretadas como
servios de ombudsman, as ouvidorias no gozam da independncia e dos amplos poderes
usufrudos por essas instncias em outros contextos. A corregedoria da polcia continua a
monopolizar os recursos para empreender investigaes sobre alegaes de m-conduta
policial, e muitas vezes obstrui o processo, ou se recusa a iniciar um inqurito. Por esse
motivo, as ouvidorias constituem, em termos institucionais, uma espcie de mecanismo
interno semi-independente.
A despeito dessas limitaes, as ouvidorias tm assegurado o mais elevado grau de
transparncia, entre todos os mecanismos de superviso da polcia.13 Inovaram ao publicar
os primeiros ndices confiveis sobre a execuo de civis por policiais, bem como sobre a
morte de policiais em servio e fora dele. E significativa sua contribuio para romper a
cultura da impunidade policial no Brasil. A populao tem a garantia do anonimato,
fundamental para superar os temores reais e justificados de represlias. As queixas vm
progressivamente tomando corpo e os abusos so denunciados de forma aberta, evoluo
que decerto reflete a crescente confiana nas autoridades estaduais. Em 2000, a maioria das
queixas encaminhadas ouvidoria do Rio de Janeiro foi annima; j entre janeiro e julho de
2001, por volta de 150 queixas foram apresentadas pessoalmente. Tal como em cerca de
metade dos estados brasileiros, no Rio de Janeiro existe um programa de proteo a
testemunhas que acionado nessas situaes.14 Quando as ouvidorias esbarram com
inrcia burocrtica, obstruo ou hostilidade, podem recorrer mdia, valendo-se da
estratgia de dar nome aos bois.15 O nmero de queixas contra a polcia tende a
aumentar de forma significativa, medida que os incidentes recebem ampla cobertura da
mdia.
O estabelecimento de fortes vnculos com a sociedade civil tem sido fundamental para
assegurar que as ouvidorias mantenham sua legitimidade e sua independncia em relao ao
Executivo. No estado de So Paulo, o ouvidor nomeado com base em uma lista trplice
apresentada pelo Conselho Estadual dos Direitos Humanos, com apoio de um conselho
formado por juristas de renome e ativistas de direitos humanos. A ouvidoria do Par
controlada diretamente pelo conselho assessor da polcia estadual (CONSEP), e os ouvidores
mais bem-sucedidos at o presente vieram das fileiras do ativismo pelos direitos humanos,
contando com alta credibilidade.
Como a corporao policial tradicionalmente tem sido uma instituio fechada, e como a
consulta ao pblico sobre questes de policiamento algo indito, a ouvidoria a primeira
instituio governamental a solicitar as opinies do pblico, oferecendo um feedback
valiosssimo. A noo de que o pblico deveria ter o direito de supervisionar, controlar e
determinar as aes e prioridades da polcia representa uma mudana cultural significativa no
Brasil; ao mesmo tempo que refletem essa mudana, as ouvidorias contribuem para que ela
ocorra.
Devido natureza intrinsecamente conflituosa dos mecanismos de superviso, que tm por
obrigao criticar as instituies que inspecionam, pode parecer curioso utilizar o termo
parceria em conexo com as ouvidorias. A polcia de fato tende a consider-las mais como

adversrias do que como colaboradoras. No entanto, seria incorrer em erro pressupor que a
polcia um mero instrumento das autoridades oficiais, ou que est sob o controle estrito
dessas autoridades. Com freqncia, as autoridades eleitas so desafiadas por enclaves
autnomos internos ao aparelho de segurana, que s podem ser debelados com o apoio
ativo da sociedade civil.

Associao entre a comunidade e a polcia

Um dos principais meios de caminhar em direo a um modelo de policiamento baseado no

consentimento e na cooperao consiste em criar espaos nos quais a polcia e a comunidade
local possam se encontrar para debater as necessidades e prioridades locais. Os Conselhos
de Segurana (CONSEGs) foram institudos inicialmente em Maring, no estado do Paran, em
1974.16 Acompanhando essa iniciativa, o governo progressista e democrtico de Franco
Montoro regulamentou esses novos rgos no estado de So Paulo, em 1985 e 1986. Em
2002, em So Paulo, o nmero de CONSEGs ultrapassava os 800, em mais de 520 municpios.
A funo dos CONSEGs, idealmente, estimular a cooperao com a fora policial local e a
adoo de um estilo operacional de policiamento comunitrio, de modo a superar a
desconfiana e a suspeio tradicionais, bem como municipalizar de fato o policiamento isto
, torn-lo mais sensvel s necessidades da comunidade local do que s prioridades
definidas na esfera do governo estadual. Em princpio, os CONSEGs poderiam integrar os
esforos de modernizao da polcia, tornando-a um servio pblico responsvel e receptivo,
e no uma burocracia estadual repressiva, guiada por seus prprios objetivos. Afirma-se
ainda que a reorientao da polcia, combinada com o envolvimento da comunidade local no
acompanhamento e na denncia de crimes, alm de medidas preventivas, pode reduzir de
maneira significativa os ndices de criminalidade. Assim, por exemplo, a cidade de Lajes, em
Santa Catarina, apresentou uma queda de 47,7% nos ndices de furto e roubo aps a
instalao de dez CONSEGs.17
Contudo, como em tantos outros aspectos do sistema jurdico penal, e apesar do nmero
significativo de conselhos em ao no Brasil, no foram realizados estudos empricos sobre
eles. O que parece claro, com base em uma anlise da regulamentao altamente
burocratizada desses rgos, que eles ainda se encontram fortemente controlados pelo
aparelho de segurana pblica e de polcia estatal. Segundo a legislao do Paran, a funo
do CONSEG em relao aos rgos de segurana pblica cooperar, representar, verificar e
demandar, sem interferir nas aes das autoridades responsveis. No estado de So Paulo, o
chefe da Polcia Civil e o comandante da Polcia Militar so membros natos desses Conselhos e
tomam a iniciativa de identificar as chamadas foras vivas da comunidade, definidas como
representantes de associaes, prefeituras municipais e outras entidades prestadoras de
servios relevantes coletividade.18
Boa parte da regulamentao ocupa-se dos
procedimentos para as eleies e do uso apropriado do logotipo, do estandarte e mesmo do
hino oficial. A filiao ao CONSEG numericamente reduzida e fechada, estabelecida em
eleies internas.
Os registros sugerem que esses Conselhos nem sempre so muito representativos da
comunidade, sendo integrados principalmente por empresrios locais. Boa parte das
atividades parece centrar-se na arrecadao de fundos para comprar equipamentos para a
polcia (s vezes bsicos, como pneus novos para veculos de patrulha), e os membros tm a
expectativa de contar com uma ateno preferencial, em contrapartida por sua generosidade.
Com efeito, os CONSEGs parecem representar um exemplo clssico de apropriao mtua: a
polcia exerce um papel condutor, constituindo, dirigindo e recrutando integrantes para o
Conselho, enquanto seus membros se beneficiam de acesso privilegiado a um bem pblico. As
autoridades estaduais no ficam alheias a esse problema; a legitimidade dos CONSEGs
muitas vezes subvertida pela participao de lderes que no esto preparados para o
trabalho comunitrio, interessados apenas em vantagens financeiras, pessoais ou eleitorais.
Com efeito, h uma linha divisria muito tnue entre esse modo de apropriao e o tipo de
aliana feita entre integrantes da sociedade marginal e a polcia local por exemplo, com a
assessoria a esquadres da morte que atuam para eliminar pessoas classificadas como
socialmente indesejveis.19
Um modelo alternativo foi institudo no municpio de So Paulo durante o mandato da prefeita
petista Marta Suplicy (2001-2004). A fora municipal foi reformada para constituir um modelo
ideal de policiamento preventivo, criando-se novas estruturas de interao entre a
sociedade civil e a fora policial. Isso foi possvel porque a Constituio Federal faculta aos
municpios a criao de foras policiais para proteger o patrimnio da cidade. Embora seja um
encaminhamento limitado, tem-se observado no Brasil uma tendncia recente a municipalizar

o policiamento, em parte para contornar os imensos obstculos estruturais a uma reforma

abrangente do dispositivo policial dos estados.
Benedito Mariano (que havia sido o primeiro ouvidor de polcia do Brasil, no governo estadual
de Mrio Covas) foi indicado para chefiar a nova Secretaria Municipal de Segurana Pblica da
cidade de So Paulo e dobrou o contingente da Guarda Municipal, de 4 mil para 8 mil
integrantes (incluindo uma cota de 30% de policiais femininas). O contato da Guarda com a
comunidade local pretende ser bsico para a estratgia preventiva de fato, seu trabalho
parece estar bem mais perto do conceito de policiamento comunitrio do que a maioria dos
demais experimentos que levam essa designao no Brasil. A comunidade consultada
periodicamente, por meio das Comisses Comunitrias estabelecidas em seis regies da
cidade; apesar de ser eleita uma comisso permanente, todas as reunies so abertas ao
pblico. Os membros natos incluem o Inspetor Regional da Guarda Municipal e um
representante da subprefeitura, mas os membros da sociedade civil tm participao
majoritria na comisso, ao contrrio do que ocorre com os CONSEGs.20 A Secretaria informa
que 2.870 pessoas participaram de 56 reunies entre outubro de 2002 e dezembro de 2003,
com uma mdia de 50 participantes por reunio, dois teros dos quais eram representantes
da sociedade civil. Parece que o ethos participativo e democrtico adotado pelo PT em seus
mecanismos de consulta em outras reas da gesto municipal influenciou sua conduta na
parceria com a sociedade civil nesse novo campo da segurana do cidado (Baiocchi, 2003).

Policiamento comunitrio

A anlise da polcia no Brasil aps o retorno do pas ao regime democrtico tende a enfatizar
suas caractersticas autoritrias, sua ineficcia e o grau em que efetivamente contribui para
as atividades criminosas, por meio de corrupo e do crime organizado, alm das rotineiras e
graves violaes dos direitos humanos casos de tortura e execuo sumria de suspeitos.
Tem sido dada especial ateno Polcia Militar, uma fora policial estadual responsvel pelo
policiamento preventivo, com estrutura, hierarquia, cdigo de conduta, treinamento e ethos
corporativo tipicamente militares.
Vrios estudos sobre execues extrajudiciais demonstram a atitude beligerante da Polcia
Militar em relao comunidade (Cano, 1997), e sugerem que este seja um resduo da
Doutrina de Segurana Nacional do perodo militar, pela qual a populao civil era olhada com
suspeita, como o inimigo a ser controlado e contido. Essa postura de antagonismo da polcia
em relao aos cidados cuja segurana deveria garantir passou a ser considerada
contraproducente pelos crticos e pelos reformadores, violando os compromissos do Brasil com
os direitos humanos e com as liberdades civis. Foi nesse ambiente que se realizaram os
primeiros experimentos de policiamento comunitrio.
A teoria do policiamento comunitrio pressupe um relacionamento bem distinto entre a
polcia e o pblico. Baseia-se nos princpios de confiana e de colaborao, prevendo
interaes continuadas com a sociedade civil, ateno especial s necessidades e prioridades
expressas pela populao, compartilhamento de informaes que conduzam a um
policiamento baseado em inteligncia, mediao e soluo de conflitos, alm de preferir a
preveno do crime aos atos de represso a posteriori. A primeira iniciativa nesse sentido foi
tomada no estado do Rio de Janeiro durante o mandato do governador de esquerda Leonel
Brizola (1991-1994), pelo ento comandante da Polcia Militar, coronel Carlos Magno Nazareth
Cerqueira, que contou com o apoio da organizao no-governamental Viva Rio, dedicada aos
direitos humanos. Os primeiros projetos foram implementados de forma parcelada, em vrios
bairros da cidade do Rio de Janeiro. A experincia principal foi em Copacabana, mas durou
apenas dez meses, sendo desmontada pelo novo governador, Marcello Alencar, que assumiu
uma postura de represso ao crime, dando a seu Secretrio da Segurana Pblica carta
branca para seguir a poltica de atirar para matar (Musumeci et al., 1996).
Em 2001, o Rio de Janeiro ensaiou outro projeto de policiamento comunitrio, dessa vez na
pequena favela central do Cantagalo, sob a orientao de um major da Polcia Militar, em
cooperao com um grupo de defensores da reforma judiciria, em oposio ao governador
Garotinho. Essa iniciativa procurou ir contra as prticas usuais de policiamento nas favelas do
Rio que, no passado, consistiam de blitzes armadas em grande escala e tiroteio com
traficantes, seguindo-se a retirada da tropa. Para comear, a polcia assumiu um grande
centro comunitrio e um hotel abandonado no topo do morro, promovendo atividades
culturais, educativas e de formao profissional para os moradores jovens, tomando o lugar
das ONGs locais, ainda muito intimidadas para operar na favela.
De forma semelhante, em violentas regies de baixa renda em So Paulo, a polcia acabou
mobilizando os servios sociais da prpria instituio: mdicos, dentistas e professores de

educao fsica. Uma vez que a polcia , com freqncia, a nica autoridade pblica
fisicamente presente nos bairros mais marginalizados, evidente que os projetos de
policiamento comunitrio exigem tanto a colaborao da populao local quanto a
participao de outros rgos do aparelho estatal. Faz-se necessria uma abordagem
mltipla com vistas a melhorar, a um s tempo, a qualidade de vida, o capital social e a
confiana dos cidados, bem como seu acesso justia e ao Estado de Direito.
O problema central do policiamento comunitrio no Brasil se refere a seu status ainda
marginal. O projeto Cantagalo foi segregado da atividade policial predominante no Rio de
Janeiro e boicotado pelo governo municipal, por questes de apropriao territorial e disputa
eleitoral (levando adiante uma rivalidade de longa data entre sucessivos governadores e
prefeitos), impedindo assim a prestao de muitos servios sociais vitais, que teriam
reforado sua legitimidade e sua eficcia.21 Embora o comeo tenha sido auspicioso, com a
demisso de 50 policiais devido a acusaes de corrupo e violncia, os velhos hbitos
persistiram e, aos poucos, houve uma nova escalada de abusos policiais (Global Justice, 2004,
p. 38).
Alguns projetos so de policiamento comunitrio apenas no nome.22 Em cerca de 100
bairros, no estado de So Paulo, foram instaladas cabines mveis da Polcia Militar. Contudo,
como os policiais apenas se deslocam de seu posto com relutncia quando um membro da
comunidade solicita ajuda, dificilmente logram estabelecer os indispensveis vnculos
duradouros e orgnicos com a populao local.23
Uma comparao das atitudes da
populao para com o policiamento convencional e o comunitrio, no Brasil, indica que a
confiana neste ltimo s pode ser gerada com o aumento de sua visibilidade e de seu
alcance (Kahn, 2004). Em suma, sem apoio poltico e sem uma reforma profunda nas culturas
institucionais, a comunidade continuar sendo inimiga da fora policial, e no parceira.

As prises e o sistema penal

Embora a preveno e a investigao bem-sucedidas das atividades criminais exijam a

cooperao da populao local, essa necessidade menos evidente nos casos de
condenao e deteno, pois a punio dos infratores em geral assumida pelo Estado como
sua prerrogativa exclusiva. No entanto, tal monoplio vem sendo questionado no Brasil, de
incio como resposta a uma crise na capacidade do Estado, resultante da crescente
preocupao com as condies materiais das prises, e com seus efeitos colaterais,
expressos em motins, fugas em massa e tomada de refns, episdios que caracterizaram o
final da dcada de 90. Outro fator inspirador do debate deriva dos movimentos globais por
reformas penais, e de idias radicalmente novas, tal como a justia compensatria, que coloca
em foco a vtima, o infrator e a comunidade, no o Estado.

Fiscalizao

Foi apenas na segunda metade da dcada de 90 que a ateno pblica se voltou para as
condies dos detentos em carceragens e no sistema penitencirio. Os pioneiros no
despertar da conscincia popular foram, indiscutivelmente, os membros da Pastoral
Carcerria,24 da Igreja Catlica. No Brasil inteiro, cerca de 3 mil voluntrios, leigos e
religiosos, visitavam regularmente as penitencirias, oferecendo apoio prtico e espiritual e
dando testemunho dos abusos dirios impingidos aos prisioneiros. Em 1997, o sofrimento dos
detentos foi adotado como tema da campanha da Quaresma pela Conferncia Nacional dos
Bispos do Brasil (CNBB). A esse movimento tambm se aliaram a Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB), jovens e entusiastas promotores, e representantes do Judicirio.25 As presses
de organizaes internacionais resultaram em visitas e relatrios elaborados pela Comisso
Interamericana de Direitos Humanos, pela Human Rights Watch, pela Anistia Internacional,
pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para Direitos Humanos, e pelo Relator Especial das
Naes Unidas sobre Tortura, bem como pelas Comisses de Direitos Humanos de vrias
assemblias legislativas estaduais.
A superviso do sistema prisional pela sociedade civil j havia de fato sido estabelecida na Lei
de Execues Penais (LEP) de 1984, que obrigava o magistrado de cada comarca onde
houvesse uma penitenciria a nomear um Conselho da Comunidade, formado por
representantes da comunidade local, para visitar a priso regularmente, inspecionar suas
condies e prestar assistncia aos detentos.

Apesar do apoio dos dois governos posteriores de Fernando Henrique e de Lula , poucos
Conselhos foram de fato constitudos. O Ministrio da Justia no dispe de dados26 a
respeito do nmero de Conselhos, e aqueles que funcionam em geral atuam em um vcuo,
sem suporte e sem vnculos institucionais.27 Assim, por exemplo, o Conselho do Rio de
Janeiro, que relativamente ativo, perdeu seu gabinete na Secretaria de Justia; por outro
lado, no encaminhou relatrios ao magistrado local, hostil ao trabalho empreendido pela
organizao.
Esse caso ilustra bem um problema comum nessa interao do Estado com a sociedade civil.
Uma parte do aparelho estatal (o Executivo e a legislao nacional), em princpio, apia esses
grupos. Mas, eles s podem existir por iniciativa do Judicirio local, que os ignora ou resiste a
permitir que outros invadam seu quintal. Sem dispor de treinamento e de diretrizes para
sua atividade, sem a definio de um mecanismo de feedback para as autoridades locais, e
ainda sem autonomia e apoio suficientes para resistir s presses dos funcionrios que
vierem a criticar, esses Conselhos so condenados a se tornar letra morta.28 Talvez seja
compreensvel que alguns deles tenham decidido mesmo substituir a presena institucional
dentro de alguns presdios, em vez de interagir com o Estado como elemento externo. Dada a
fraqueza da estrutura do Conselho e a relativa fora da Pastoral, alguns administradores
penitencirios se viram tentados a simplesmente repassar a responsabilidade pelas
inspees Igreja Catlica, isentando o Estado de qualquer obrigao quer em termos de
criar procedimentos eficazes de fiscalizao interna, quer para fortalecer o aparelho
institucional que permitiria sociedade civil exercer sua prerrogativa de superviso. A
despeito de todo o ativismo que marcou esse campo no final dos anos 90, poucos foram os
progressos observados nas diversas frentes.29

Penitencirias administradas pela comunidade

De tempos em tempos, questionada a capacidade do Estado brasileiro de administrar o

sistema prisional, caracterizado por superpopulao, violncia endmica, condies de
deteno chocantes, m gesto e incapacidade de alterar o comportamento dos infratores
(Anistia Internacional, 1999; Human Rights Watch, 1998). A indstria da segurana privada
est, afinal, em franca expanso no pas,30 como resposta s deficincias da polcia,
enquanto a privatizao do sistema penitencirio, embora debatida de forma intermitente
desde os anos 80, tem sido sempre rejeitada.31
Uma das caractersticas mais surpreendentes desse sistema penitencirio a existncia de
uma parceria inovadora entre o Estado e a sociedade civil na rea da administrao. Embora
as unidades prisionais sejam em geral geridas diretamente pelo setor pblico, ou por meio de
contratos com o setor privado, possvel um terceiro paradigma.
O primeiro experimento envolvendo a participao comunitria na administrao penitenciria
ocorreu na dcada de 70, em So Jos dos Campos, no estado de So Paulo, onde um grupo
catlico assumiu integralmente a gesto de uma cadeia arruinada e superlotada. O doutor
Nagashi Furukawa, juiz de direito em Bragana Paulista, fez uma visita a essa instituio, na
dcada de 90, e depois disso entrou em contato com um grupo de sua cidade que defendia
idias similares. De sua iniciativa resultou o primeiro convnio entre o Estado e uma
organizao no-governamental.
A priso de Bragana Paulista foi reformada por completo, adotando um modelo que atraiu
atenes em todo o pas e mesmo no exterior. Pouco depois, ao ser nomeado Secretrio da
Administrao Penitenciria do estado de So Paulo, o doutor Furukaw a passou a multiplicar
essa experincia bem-sucedida. At o presente, foram criados 20 Centros de Ressocializao
(CRs), com cerca de 210 detentos em cada um,32 administrados em uma parceria inovadora
das autoridades penitencirias estaduais com uma determinada ONG local, mediante um
convnio formal de cooperao.* A entidade sem fins lucrativos trata da gesto cotidiana da
penitenciria e da reabilitao dos detentos, enquanto a disciplina e a segurana
permanecem sob controle do Estado. A construo da maioria dos CRs obedece a um novo
projeto arquitetnico; em alguns casos, no entanto, como nas duas unidades prisionais
originais de So Jos dos Campos e de Bragana Paulista, a edificao existente foi
conservada, passando por reformas e adaptaes para o novo modelo.
De acordo com pesquisas de campo realizadas em quatro desses CRs em outubro de
2004,33 eles parecem ter um desempenho extraordinrio em termos de: proteo aos
direitos humanos dos detentos e dos funcionrios; eliminao da violncia e do consumo de
drogas; condies decentes de deteno; potencial para a reduo significativa dos ndices
de reincidncia; apoio social, educacional, ocupacional e psicolgico aos detentos e seus
familiares; relao custo/benefcio positiva;34 transparncia e equilbrio no tratamento dos

detentos e no uso de recursos pblicos. E propicia, alm do mais, a melhoria das relaes da
comunidade com o sistema judicirio.35 Consta que o ndice de reincidncia corresponde a
um tero da mdia nacional.36 Trata-se de um desempenho at modesto, em relao a
outras medidas bem-sucedidas, em um modelo concebido para evitar a desagregao familiar,
as dificuldades de integrao no mercado de trabalho, a institucionalizao, o consumo de
drogas e a baixa auto-estima que as prises convencionais invariavelmente geram.
Outro tipo de cooperao da sociedade civil com o Estado para enfrentar os problemas do
sistema carcerrio so as APACs (Associao de Proteo e Assistncia aos Condenados, ou
Associao de Proteo e Assistncia Carcerria). Enquanto o modelo original de APAC se
baseava na f, tendo por finalidade saturar o ambiente penitencirio com programao e
instruo religiosa (Johnson, 2000), os CRs orientam seu trabalho essencialmente em funo
de dois fatores de reabilitao: o trabalho (em alguns desses centros, 100% dos detentos
trabalham); e a reconstruo das relaes familiares (abrigam apenas detentos cujas famlias
residam nas proximidades).37 Graas a um amplo horrio de visitas, a maioria das famlias
passa ali vrias horas do domingo. O dinheiro ganho com o trabalho na priso em geral de
grande valia para as famlias de baixa renda, que em larga medida contam com a assistncia
da ONG enquanto seus parentes esto cumprindo pena. As famlias formam uma ponte para a
comunidade local, ajudando a superar a hostilidade e a demonizao da cadeia e de seus
detentos.
As unidades da APAC, tal como os CRs, subvertem deliberadamente a constituio de uma
cultura prisional. O comrcio local tambm se beneficia, pois as ONGs tm uma flexibilidade
muito maior do que o Estado para a aquisio particular de bens e servios. Os fundadores da
APAC de So Jos dos Campos buscam hoje novas parcerias em Minas Gerais, de preferncia
por intermdio do Judicirio, e no junto s autoridades penitencirias, e gerenciam vrias
unidades prisionais com guardas penitencirios dentro do permetro carcerrio (nos CRs
permitido que as portas internas fiquem destrancadas, mas os guardas penitencirios
monitoram todas as atividades).
A ONG e as autoridades estaduais asseguram um excelente sistema de pesos e contrapesos
mtuos, pois o relacionamento estipulado em detalhe no convnio, em termos de prestao
de contas e transparncia. Entre todos os casos analisados, esta constitui talvez a mais
autntica parceria, ou co-produo (Joshi & Moore, 2004; Masud, 2002), e a nica em que a
balana se inclina mais para o lado da sociedade civil. Tal como no caso das Comisses
Comunitrias organizadas no municpio de So Paulo, dois fatores se mostraram cruciais: a
presena de agentes de mudana comprometidos, e um espao poltico-institucional para
experimentar um novo modelo. A experincia tambm ilustra uma forma de a sociedade civil
se apropriar em parte de certos espaos, em um sistema judicirio um tanto fragmentado.
Talvez isso se deva fragilidade e negligncia do Estado, mas tambm pode constituir um
convite estatal participao em bases mais igualitrias e colaborativas.
No entanto, esses mecanismos continuam relativamente invisveis no mbito do sistema
penitencirio como um todo. No h qualquer meno a tais iniciativas nos documentos de
planejamento e de definio de diretrizes emitidos pelo Ministrio da Justia, nem quaisquer
estudos empricos de avaliao. Parece pouco razovel que o Estado no se aproprie
ativamente dessas instalaes bem-sucedidas mantidas sob sua gide.

Concluses

As desigualdades estruturais da sociedade civil local interferem na possibilidade de todas

essas parcerias em polticas pblicas terem xito. A prpria polcia tem conscincia do nvel em
que efetivamente gera capital social. O documento que estabelece as diretrizes dos CONSEGs
do estado de So Paulo cita a importante obra de David Putnam38 sobre a relao entre o
capital social e o desenvolvimento social e observa que a polcia tender a ser mais efetiva
se ajudar os cidados e as comunidades a se ajudarem a si mesmos.39 A regulamentao
dos CONSEGs em Santa Catarina arrola entre seus objetivos fundamentais: desenvolver o
esprito cvico e comunitrio na rea abrangida.40 Assim, se um rgo estadual desejar
incluir em sua prtica a consulta comunidade, inevitvel que se empenhe em fomentar e
construir os grupos civis que deseja ter como parceiros. Como faz-lo sem cooptao um
desafio permanente de todas as reas de polticas pblicas no Brasil em que o modelo do
conselho empregado para receber contribuies da sociedade civil.
Alm da capacidade da sociedade civil de articular suas necessidades e interesses, outro
problema fundamental diz respeito receptividade dos rgos pblicos. Assim, por exemplo,
os atuais CONSEGs e conselhos comunitrios penitencirios s sero bem-sucedidos na
medida em que isso for permitido pelos comandantes de polcia e magistrados locais. A

resistncia dos rgos pblicos a mudanas manifesta-se de vrias maneiras relaes de

dependncia nos encaminhamentos, culturas burocrticas, defesa territorial; e, conforme
comentei, a prpria natureza da rea policial de combate ao crime e violncia exacerba
essas tendncias. A despeito dessas limitaes, os agentes de mudana, individuais ou
coletivos, tm se mostrado capazes de: localizar, dentro do aparelho estatal, espaos e
lugares em que as autoridades pblicas esto indiferentes ou exauridas (as prises das
APACs); evitar os vcios institucionais dominantes (as guardas municipais); ou buscar
abordagens radicalmente novas em suas polticas (CRs). Onde h apoio poltico local, esses
espaos oferecem ambientes valiosos para forjar novas formas de parceria entre o Estado e a
sociedade civil.
Nos casos aqui analisados, a parceria assume diferentes formas, de acordo com o papel
exercido pela sociedade civil (inspeo crtica, consultoria e suporte ou co-produo), e isso,
por sua vez, afeta as assimetrias de poder envolvidas. O exemplo do CONSEG o que melhor
ilustra a cooptao da sociedade civil pelos atores estatais mas se revela um arranjo com
benefcios mtuos, devido estrutura no-inclusiva dos Conselhos. O insucesso das
comisses penitencirias em lograr qualquer avano deve ser atribudo inrcia do Judicirio.
provvel que os magistrados locais no vejam nos Conselhos formas de benefcio pessoal
(enquanto para a polcia so tangveis as vantagens da criao dos CONSEGs), e por isso
boicotam esse dispositivo da lei, a despeito de todas as exortaes de seus superiores.
Embora fosse de se esperar que o Estado, que conta com mais recursos, exercesse sempre
sua supremacia, isso no se d com as unidades prisionais da APAC e com os CRs, onde a
comunidade local logrou mobilizar recursos de capital humano que implementaram melhorias
significativas em relao aos direitos humanos e ao tratamento dos detentos, bem como em
suas perspectivas de se reunirem a suas famlias e evitarem reincidncia. Nos lugares em que
essas parcerias funcionam, elas podem trazer contribuies considerveis melhoria da
segurana dos cidados no Brasil.

Traduo: Francis Aubert

NOTAS
* Ver <http://ww w.sap.sp.gov.br/common/cidadania.html>. Acesso em 14 mar. 2005. [N.T.]

1. Para uma discusso crtica da noo de participao nos crculos de polticas de

desenvolvimento, ver A. Cornwall, 2002.
2. As entidades de defesa dos direitos da mulher, por exemplo, calculam que cerca de 80%
das alteraes por elas propostas foram aproveitadas na verso final.
3. Os dois primeiros conselhos consultivos nacionais, da Sade e da Educao, foram
institudos em 1937, no bojo das reformas promovidas pelo regime de Vargas. Atualmente,
contam-se 25 conselhos, a maioria criada nos anos 90. A Constituio de 1988 introduziu
tambm os conselhos estaduais e municipais.
4. Existe uma vasta bibliografia sobre o processo de oramento participativo. Para uma boa
sntese crtica, ver Baiocchi, 2003.
5. Para uma anlise das modificaes promovidas pelo PT no modelo dos conselhos de
direitos da mulher, ver Macaulay, 2003a.
6. Para detalhes acerca de iniciativas da sociedade civil destinadas a aumentar a
transparncia do Judicirio, ver documentos disponveis no site da Due Process of Law
Foundation <http://www .dplf.org>. Acesso em 1 mar. 2005.
7. No governo de Fernando Henrique Cardoso, a polcia militar, que estadual e corresponde
a cerca de 80% da fora policial do pas, serviu-se de seu poder de lobby entre os senadores
para bloquear propostas que pretendiam desconstitucionaliz-la, ou seja, remover toda
meno corporao no texto constitucional isso permitiria que, de acordo com os

interesses de cada estado, ela fosse mantida, abolida ou fundida com a polcia civil.
8. Para os debates sobre accountability e o Judicirio, ver Macaulay, 2003b.
9. Em 2002, o Instituto da Cidadania, vinculado ao PT, produziu um documento de 120
pginas contendo recomendaes para a reforma do sistema judicirio, elaborado por
especialistas de primeira linha; ess e documento constituiu a base para o Plano Integrado de
Segurana Pblica do governo Lula.
10. Rio de Janeiro, em maro de 1999, no governo de Anthony Garotinho (PDT); Minas Gerais,
em 1997 (Eduardo Azeredo, PSDB); Par, em 1997 (Almir Gabriel, PSDB); Rio Grande do Sul,
em agosto de 1999 (Olvio Dutra, PT); e ainda Pernambuco, Esprito Santo, Rio Grande do
Norte, Mato Grosso, Bahia e Cear.
11. As excees so o Par, onde a ouvidoria da polcia est subordinada ao Conselho
Estadual de Segurana Pblica (CONSEP); e Minas Gerais, onde ela se vincula diretamente ao
gabinete do governador.
12. Elas recebem da populao todo tipo de informao, mas do prioridade s suspeitas
graves referentes ao direito vida, e tambm corrupo por parte de policiais.
13. Ver Lemgruber et al. (2003), para um estudo aprofundado das ouvidorias; e Macaulay
(2002), para uma comparao com outras formas de superviso das polcias.
14. Ressalve-se, porm, que pessoas com antecedentes criminais esto excludas do
programa, e isso impede que boa parte das vtimas de tortura por parte da polcia conte com
essa proteo.
15. Os sucessores dos primeiros ouvidores no Rio de Janeiro e em So Paulo, Julita
Lemgruber e Benedito Mariano, recorreram bem menos mdia. Em 2001, o ento ouvidor
carioca se manifestou contra esse trabalho, dizendo que era s para aparecer nos jornais.
No entanto, a cobertura da mdia proporciona certo grau de visibilidade e proteo ao ouvidor
pouco depois, ele foi forado a renunciar devido falta de apoio poltico.
16. Em 2004, o estado do Paran tinha 280 CONSEGs, sendo 46 em Curitiba e 74 na regio
metropolitana.
17. A Notcia, 16 de maio de 2002. Em maio de 2002, Santa Catarina dispunha de 31
Conselhos, mas pretendia instalar um em cada municpio. A lei autorizando a criao dos
Conselhos somente foi aprovada em maro de 2001. Nveis similares de reduo na
criminalidade foram apresentados em Embu, estado de So Paulo.
18. Regulamentao dos CONSEGs, Resoluo SSP n. 47, de 18 de maro de 1999; e Decreto
n. 25.366, de 11 de junho de 1986.
19. Frhling (2003, p. 38) relatou problemas similares no Chile.
20. Projeto do Programa das Comisses Civis Comunitrias, documento interno da
Prefeitura do Municpio de So Paulo.
21. Entrevista com o major Antonio Carballo, Cantagalo, julho de 2001.
22. Para detalhes sobre outros projetos, ver Mesquita & Loche, 2003, pp. 193-199.
23. Informao dada por Guaracy Mingardi, julho de 2001.
24. Boa parte da eficcia da Pastoral deve ser atribuda inspirada liderana e habilidade
poltica de seu lder por muitos anos, Padre Francisco Chico Reardon, religioso americanoirlands, naturalizado brasileiro, infelizmente falecido em 1999.
25. Outros grupos ligados aos direitos humanos tambm faziam visitas eventuais a
penitencirias e carceragens, em geral aps algum episdio de violncia. Nenhum deles,
porm, teve a presena constante que foi a marca da Pastoral.
26. Disponho de dados somente do estado de So Paulo, onde funcionam Conselhos em 54
comarcas; 23 tm Conselhos inativos, e em 62 no h Conselhos. Inexistem dados
qualitativos.
27. Entrevista com Tania Kolker, vice-presidente do Conselho da Comunidade do Rio de
Janeiro, julho de 2001.
28. Tambm mnima a interao com as autoridades estaduais formalmente responsveis
pela inspeo das prises: o juiz responsvel pela penitenciria local, a corregedoria da

administrao penitenciria, o Conselho Penitencirio local (fundamentalmente, um quadro de

concesso de liberdade condicional) e o Ministrio Pblico.
29. Consta que est sendo desenvolvido um projeto, financiado pelo Reino Unido, que visa
criar uma inspetoria penitenciria no Brasil, inicialmente em nvel estadual, e discute-se a
capacitao dos Conselhos.
30. De acordo com dados da Federao das Empresas de Segurana Privada, em 1985 o
coeficiente de policiais para seguranas particulares era de 3 por 1.
Em 2000, essa proporo havia se invertido: cerca de 1.200 empresas privadas empregavam
400 mil seguranas registrados e outros 600 mil guardas informais, com uma receita global de
4,5 bilhes de dlares, em 2000.
31. O Brasil tem seis penitencirias semiprivatizadas no estado do Paran.
32. As Naes Unidas recomendam que nenhuma penitenciria tenha mais de 500 detentos,
pois as autoridades tendem a perder o controle sobre as unidades de grande porte.
33. Financiadas com recursos da Socio-Legal Studies Association, do Reino Unido.
34. A ONG recebe um valor fixo por detento para alimentao, manuteno predial etc. Como
a compra dos bens e servios feita por uma entidade privada, no h limitaes de
processos licitatrios e a ONG pode demitir funcionrios com mau desempenho. O custo por
detento em um CR metade do custo correspondente em uma penitenciria estadual, e um
tero do custo verificado nas poucas unidades semi-privatizadas.
35. O diretor de Bragana, um policial civil, admitiu, durante uma conversa em 1999, que tinha
problemas com seus funcionrios: dois so bbados, dois so desequilibrados e os outros
dois so bons e tm de ficar vigiando os demais. Fica evidente que a sociedade civil local
mais do que co mpensa o pessoal penitencirio convencional, que precisa se adaptar ao ethos
incomum dos CRs.
36. No h medio sistemtica do ndice de reincidncia por instituio, por estado, ou em
nvel nacional. As bases de dados nacionais para identificar os infratores contumazes ainda
no foram operacionalizadas.
37. A penitenciria da APAC em Caruaru, Pernambuco, organizava oficinas de arte pai-filho e
passeios ao zoolgico.
38. D. Putnam, Comunidade e democracia: uma experincia da Itlia. Rio de Janeiro: FGV, 1996.
39.
Ver
Informativo
Institucional
<http://w ww.conseg.sp.gov.br/conseg/dow nloads.aspx>. Acesso em 15 mar. 2005.

em

40. Regulamento dos Conselhos Comunitrios de Segurana, Secretaria de Estado de

Segurana Pblica de Santa Catarina, Conselho Superior de Segurana Pblica, maio de 2001.

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