Captulo III Sector Pblico, Contabilidade Pblica e Contabilidade Nacional

Sector Pblico e as regras da contabilidade pblica e da contabilidade nacional

Pode entender-se por setor pblico todas as entidades controladas pelo poder poltico,
onde se inclui no s a totalidade das administraes pblicas, como a totalidade do setor
empresarial de capitais total ou maioritariamente pblicos. Assim, para alm dos subsetores das

administraes pblicas (central, regional, local e segurana social), inclui-se entre outras, o
setor pblico empresarial, que integra as empresas pblicas, as empresas municipais, as
sociedades annimas de capitais exclusiva ou maioritariamente pblicos.
O conceito de Administraes Pblicas (AP) baseia-se numa tica econmica para
caracterizao das instituies que lhe pertencem, concretiza-se no Sistema Europeu de Contas

(SEC 95) que fundamenta uma contabilizao em termos de contabilidade nacional. O conceito
de Setor Pblico Administrativo (SPA) assenta numa classificao jurdico-institucional dos
entes pblicos, cujas contas so contas do SPA na tica da contabilidade pblica.
- Distino entre contabilidade pblica e contabilidade nacional
Em ambos os casos se trata de sistemas contabilsticos de natureza oramental (registo
da execuo oramental, quer quanto s receitas e despesas) e de natureza patrimonial (balano
e demonstrao de resultados), ainda que obedecendo a critrios e lgicas diferenciadas.
A contabilidade pblica baseia-se em critrios de natureza jurdico-institucional e
encontra-se regulada pela Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro e pelo Decreto-Lei n. 155/92, de 28
de Julho. O registo faz-se de acordo com o Plano Oficial de Contabilidade Pblica (POCP), cujo
regime consta do Decreto-Lei n. 232/97, de 3 de Setembro. A tica da contabilidade pblica
uma tica histrica, que se faz no respeito pela estrutura e organizao convencionais da
administrao pblica portuguesa. O registo essencialmente um registo de caixa, ou seja, as
receitas e despesas so registadas atendendo ao momento da sua efetividade financeira.
Finalmente, a contabilidade pblica tem um interesse sobretudo interno: ela orienta os servios
competentes da Administrao Pblica portuguesa na elaborao das respetivas contas ou
demonstraes financeiras.
Por sua vez, a contabilidade nacional baseia-se em critrios de natureza econmica,
desde logo, quando se trata de proceder distino entre Administraes Pblicas e Setor
Empresarial. O seu regime fundamental de origem comunitria (fundamentalmente contido no
SEC 95) e bastante mais recente do que a contabilidade pblica. Assim, luz do SEC 95,
fazem parte das Administraes Pblicas, as entidades qualificadas como produtores no
mercantis, em relao a cujos bens o consumo seja de natureza individual ou coletiva e dando
azo a pagamentos obrigatrios. As suas instituies tm natureza redistributiva. Por sua vez,

integram o Sector Empresarial do Estado as entidades que sejam qualificadas como produtos
mercantis. Adicionalmente, acresce a esta atuao substancialmente empresarial, a adoo de
forma jurdica empresarial e que os capitais respetivos sejam maioritria ou exclusivamente
pblicos.
A estrutura genrica das administraes pblicas, luz do SEC 95, dada por:
- Administrao central;
- Administrao estadual;
- Administrao Local;
- Fundos da Segurana Social.
Cumpre ainda referir que a contabilidade nacional assumidamente uma contabilidade
de compromissos (accrual basis ou acrscimo): nesta medida, registam-se receitas e despesas
atendendo ao momento do seu surgimento do ponto de vista jurdico.
Ainda, a contabilidade nacional de interesse sobretudo externo: os seus destinatrios
so as instituies comunitrias competentes (fundamentalmente, a Comisso Europeia e o
Eurostat), responsveis pela monitorizao e avaliao das finanas pblicas dos Estados
membros e pela validao da informao contabilstica por estes veiculada. O apuramento
definitivo do valor do dfice anual s calculado e assumido, depois de feita essa validao.
A contabilidade nacional pois, hoje, um instrumento fundamental de uniformizao da
informao contabilstica produzida e prestada pelos Estados membros que procura prevenir
situaes de discricionariedade contabilstica e garantir uma comparabilidade fidedigna, no
apenas da situao oramental dos Estados membros entre si, mas tambm da evoluo
verificada, ao longo do tempo, em cada Estado membro.
- Concretizao das regras do SEC 95
O Regulamento (CE) n. 2223/96 estabeleceu uma metodologia destinada a permitir a
elaborao de contas e quadros em bases comparveis, com o objetivo de descrever de forma
sistemtica e pormenorizada o total de uma economia, seus componentes e suas relaes com
outras economias. E com base neste objetivo, o sistema agrupa unidades institucionais em
sectores com base nas suas funes, comportamentos e objetivos principais.
Conceito de unidade institucional
Por unidades institucionais, o SEC 95 entende as entidades econmicas com capacidade
de possuir bens e ativos, de contrair passivos e de realizar atividades e operaes econmicas
com outras unidades em seu prprio nome.
De acordo com esta definio, a unidade institucional , pois, um centro elementar de
deciso econmica, caracterizando-se pela unicidade de comportamento e pela autonomia de
deciso no exerccio da sua funo principal.

Dizer-se que uma unidade goza de autonomia de deciso no exerccio da sua funo
principal significa, nos termos do SEC 95, que a mesma:
- tem direito a ser proprietria de bens ou ativos e poder, por conseguinte,
transacionar a propriedade dos mesmos com outras unidades institucionais;
- tem capacidade para tomar decises econmicas e realizar atividades
econmicas pelas quais diretamente responsvel perante a lei;
- tem capacidade para contrair passivos em seu prprio nome, aceitar obrigaes
ou compromissos futuros e celebrar contratos.
Por outro lado, a ideia de que uma unidade dispe de contabilidade completa traduz-se
na circunstncia de a mesma dispor de documentos contabilsticos que reflitam a totalidade das
suas operaes econmicas e financeiras efetuadas no decurso do perodo de referncia das
contas e de um balano dos seus ativos e passivos.
A integrao das unidades institucionais em sectores institucionais
As unidades institucionais so agrupadas em conjuntos designados por sectores
institucionais, os quais podem ser divididos em subsectores e que agrupam as unidades
institucionais que tm um comportamento econmico anlogo.
Para fins do sistema institucionais encontram-se agrupadas em cinco sectores
institucionais, mutuamente exclusivos, constitudos pelos seguintes tipos de unidades: (i)
sociedades no financeiras; (ii) sociedades financeiras; (iii) administraes pblicas; (iv)
famlias; (v) instituies sem fim lucrativo ao servio das famlias. O conjunto destes cinco
sectores constitui o total da economia.
Critrios de incluso da unidade institucional em determinado sector institucional
Quando a funo principal da unidade institucional consiste na produo de bens e
servios, necessrio primeiro distinguir o tipo de produtor. No SEC 95 distinguem-se:
- produtores mercantis privados e pblicos;
- produtores privados para utilizao final prpria;
- outros produtores no-mercantis privados e pblicos.
Conceito de produo mercantil
A produo mercantil , segundo o SEC 95, aquela que vendida no mercado.
Por outro lado, a produo destinada a utilizao final prpria consiste nos bens ou
servios que so retidos para consumo final pela mesma unidade institucional ou para formao
bruta de capital fixo pela mesma unidade institucional.
Por fim, a outra produo no mercantil abrange a produo que fornecida
gratuitamente, ou a preos que no so economicamente significativos, a outras unidades.

 Noo de preo economicamente significativo

De acordo com o SEC 95, a produo apenas se considera vendida a preos
economicamente significativos se mais de 50% dos custos de produo forem cobertos pelas
vendas. Assim:
- se mais de 50% dos custos de produo forem cobertos pelas vendas, a
unidade um produtor mercantil, sendo includa no sector das sociedades financeiras ou no
financeiras;
- se as vendas cobrirem menos de 50% dos custos de produo, a unidade
institucional um outro produtor no mercantil.

v. pgs. 233 a 236

O caso particular das instituies sem fins lucrativos
No mbito do SEC 95, uma instituio sem fim lucrativo (ISFL) define-se como uma
entidade jurdica ou social criada com o fim de produzir bens e servios cujo estatuto no lhe
permite ser uma fonte de rendimentos, lucros ou ganhos financeiros para as unidades que a
criam, controlam ou financiam. Na prtica, as suas atividades produtivas geram excedentes ou
dfices, mais quaisquer excedentes que se realizem no podem passar para a posse de outras
unidades institucionais.
Existem ISFL no sector das administraes pblicas e no sector privado. Dentro deste,
as ISFL podem ainda integrar sectores diferentes conforme tenham a natureza de produtor
mercantil ou no mercantil.
Ilustrao do setor pblico e permetro oramental

v. pgs. 238 e 239

- Sector pblico e permetro oramental
Permetro oramental e desoramentao: os casos especiais das empresas pblicas e
das parcerias pblico-privadas
A desoramentao consubstancia uma forma de fraude lei ou de manipulao das
regras contabilsticas. Podem significar prticas de desoramentao, por exemplo: i) retirada
artificial de uma entidade do sector pblico, qualificando-o como entidade privada (v.g.
fundao, associao, etc.), ainda que ela possa continuar a ser apoiada se no pelo lado do
financiamento, ao menos pela via fiscal (desagravando-a ou concedendo-lhe um regime fiscal
mais favorvel); ii) retirada artificial do permetro oramental (entenda-se do Oramento do
Estado) de entidades, qualificando-as j no como entidades administrativas mas sim como

empresas pblicas e mantendo embora canais de financiamento pblico s mesmas ( v.g.

transferncias oramentais); etc.
Nos ltimos anos, em Portugal, tm assumido especial relevncia as implicaes
financeiras e contabilsticas, por um lado, das empresas pblicas e, por outro lado, das
parcerias pblico-privadas. O regime do Sector Empresarial do Estado encontra-se regulado no
Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de Dezembro, e suas alteraes, compreendendo empresas
pblicas de natureza societria (a sua forma jurdica a de sociedade annima), cujo capital seja
maioritria ou exclusivamente pblico e, bem assim, empresas pblicas de natureza estatutria e
a que se denominou de Entidades Pblicas Empresariais (EPE). A diferena entre estas duas
modalidades de empresas pblicas est na sua forma jurdica como no facto de, no primeiro
caso, predominarem elementos jus-privatsticos, ao passo que no segundo se acentuam os de
carter juspublicstico.
Os oramentos das empresas pblicasno figuram no Oramento do Estado nem nos
oramentos das Regies Autnomas e das Autarquias Locais. Todavia, as regras do SEC 95
intentaram capturar os encargos financeiros associados a transferncias financeiras entre as
administraes pblicas e sector empresarial local, mormente atravs da consolidao de

contas. Significa isto que a contabilizao de receitas e despesas dever fazer-se, no apenas
atravs de valores brutos de transferncias (valores no consolidados), mas tambm atravs de
valores lquidos dessas mesmas transferncias (valores consolidados). A consolidao permite
assim, olhando, por exemplo, para o sector Estado verificar quais as receitas pblicas que
advm da sua relao directa com a economia e quais as receitas que resultam das intermediaes
com outros sectores pblicos e privados de que o Estado recebe transferncias (e, portanto, s
indirectamente se relacionando com a economia). De igual modo, no que toca despesa, a
consolidao permite verificar quais as despesas realizadas diretamente com a economia e quais
as que supem uma intermediao de outros sectores, para os quais o Estado realiza
transferncias (s indiretamente relevando sobre a economia).
No obstante estas preocupaes, a imaginao humana frtil e tem sido sempre
possvel tornear as exigncias legais: proliferam prticas na Administrao Pblica conhecidas
como de engenharia financeira, contabilidade criativa, etc.. Da que, nem as exigentes e
apertadas regras da Unio Europeia, tenham impedido situaes de mentira oramental e
contabilstica. Portugal no escapou a essa voragem criativa, e que tornou desconhecidas as
situaes financeiras de muitas empresas nacionais, regionais e municipais. No admira por isso
que uma das preocupaes centrais, expressas no Memorando de Entendimento j aqui referido,
tenha sido a de melhorar o atual reporte mensal da execuo oramental, em base de caixa para
as Administraes Pblicas, incluindo em base consolidada.

Mas para alm dos mecanismos de consolidao de contas, existe uma outra forma de
capturar a realidade oramental de certas entidades empresariais, at a no integradas no
permetro oramental das administraes pblicas. Essa forma consiste na reclassificao de

entidades empresariais. Consideram-se entidades pblicas reclassificadas as que

independentemente da sua natureza e forma foram includas no sector pblico administrativo no
mbito do SEC 95. Considerando-se, por seu turno, no mercantil, a entidade que no vende a
sua produo a preos economicamente significativos, de tal modo que a principal fonte de
financiamento no a receita associada a um preo, tarifa ou taxa pelos bens e servios que
presta.
As preocupaes com as Parcerias Pblico-Privadas (PPP) tambm j no so de
hoje. Como era referido pelo FMI (2004), inexiste um modelo uniforme e compreensivo de
reporte e contabilidade financeira das PPP. Esta insuficincia contribui claramente para que as
PPP sejam usadas para contornar os controlos financeiros a que o sector pblico est adstrito,
bem como para retirar o investimento pblico e dvida associada do balano do Estado. Para
alm disso, as garantias que o Estado geralmente concede, nas PPP, ao financiamento privado
acabam por exp-lo a custos ocultos ou implcitos mais elevados do que os resultantes do
financiamento pblico tradicional. A existncia de um modelo, internacionalmente aceite, de
reporte e de contabilidade contribuiria certamente para promover uma maior transparncia na
celebrao de PPP e para um acrescido escrutnio pblico temos como ponto de partida o

System of National Accounts SNA de 1993 e o Government Finance Statistics Manual

GFSM de 2001.
Posteriormente, o EUROSTAT (2004) procurou definir alguns critrios operativos que
permitissem qualificar os ativos PPP, como pblicos ou privados e proceder respetiva previso
dentro ou fora do balano do Estado. E isto tanto para o modelo concessivo, como para o
modelo da Private Finance Iniciative (PFI).
Relativamente ao modelo concessivo (as concesses constituem, pelo menos em
Portugal, a forma jurdica dominante de contratualizao de uma PPP), a abordagem da
EUROSTAT relativamente simples: desde que menos de 50% das receitas do projeto sejam
provenientes de pagamentos pelo sector pblico (sob forma de subsdios ou outros), a
infraestrutura ficar fora do balano do Estado. No entanto, surgem algumas questes ( v. pag.

245).
Quanto ao modelo PFI britnico v. pgs. 245 e 246.
Relativamente ao modo como se procede ao tratamento oramental das receitas e
despesas das PPP, importa distinguir consoante os investimentos das PPP sejam qualificados
como privados ou pblicos. Assim:

- caso os investimentos sejam qualificados, de acordo com as regras

contabilsticas supra, como investimentos pblicos, a componente corrente dos
pagamentos a efetuar pelo Estado deve ser tratada como despesa primria, ao passo que
a componente de servio de dvida dever ser inscrita como despesa de capital. Por
conseguinte, os encargos do Estado assim assumidos afetam, anualmente, o respetivo
dfice oramental e o seu financiamento reflete-se na dvida pblica.
- caso os investimentos das PPP sejam qualificados como investimentos
privados, havendo no entanto lugar a pagamentos regulares feitos pelo Estado por
servios resultantes dos ativos construdos e explorados pelas empresas privadas, tais
pagamentos afetaro o dfice oramental (devem ser inscritos como despesa primria),
mas o valor do investimento realizado registado no patrimnio da empresa privada,
bem como o seu financiamento, no afetando a dvida pblica.
Seguindo estas prticas e orientaes internacionais, a legislao portuguesa procura
minimizar o risco financeiro em que se traduz a celebrao de uma PPP. Da LEO resultam
desde logo, como limitaes de natureza procedimental/institucional, a necessidade de as
despesas relativas s PPP (quando deem azo a pagamentos pblicos), constarem quer dos mapas
oramentais, quer nos elementos informativos que acompanham a proposta de lei do OE.
Para alm destas limitaes da LEO, cumpre mencionar a concretizao de uma
clusula gateway no diploma regulador das PPP, no art. 18., n. 3.
Conceitos

relevantes:

administrativa;

descentralizao

descentralizao

fiscal;

financeira;

descentralizao

independncia

oramental;

polticoautonomia

financeira
O Estado portugus um Estado unitrio, parcialmente regional (cf. Art. 6. CRP). Os
dois subsectores identificados como Regies Autnomas e Autarquias Locais traduzem a
expresso mxima da descentralizao: podemos assim referi-la como descentralizao

poltico-administrativa, na medida em que elas so pessoas coletivas de populao e territrio

distintas da pessoa Estado, representadas por rgos diretamente eleitos pelo voto, a quem
representam.
Em ambos os casos, j num plano financeiro, verifica-se de igual modo uma ampla
autonomia, quer no que diz respeito determinao das funes e do nvel de despesa
(functions assignement), quer no que respeita determinao da receita, mormente da receita
fiscal prpria (tax assignement). A descentralizao fiscal refere-se pois a este ltimo aspeto
e ela pode desdobrar-se em planos diferentes: por um lado, traduz-se na possibilidade que estas
entidades tm de ser titulares da receita tributria (maxime fiscal), referente a tributos cobrados
nessas circunscries; por outro lado, traduz-se na autonomia fiscal, ou seja, na possibilidade,

constitucionalmente conferida, de as mesmas entidades exercerem poderes tributrios em

relao a esses tributos/impostos.
Um outro corolrio evidente e que resulta da natureza politicamente descentralizada das
Regies Autnomas e Autarquias Locais, o da independncia oramental destas entidades
relativamente ao Oramento do Estado. Ou seja, os oramentos anuais de cada uma das Regies
Autnomas e de cada uma das autarquias locais (municpios e freguesias) no constam do OE.
J quanto ao conceito de autonomia financeira, pode-se retirar da Lei de Bases da
Contabilidade Pblica (Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro) e do Regime da Administrao
Financeira do Estado (Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho) e, ainda, do art. 2. LEO. Ali
encontramos trs Administraes Pblicas que contm fundamentalmente dois tipos de
servios: servios dotados de autonomia meramente administrativa (servios integrados) e
servios dotados de autonomia administrativa e financeira (fundos e servios autnomos). Os
primeiros podem fundamentalmente realizar atos de gesto corrente.
O segundo tipo de servios marcado por uma forma mais intensa de autonomia, a
autonomia financeira. A relao que mantm com os membros do Governo competentes tende a
ser uma simples relao de tutela. A condio fundamental para atribuio do estatuto de
autonomia administrativa e financeira a de que pelo menos dois teros das receitas respetivas
sejam receitas prprias. A autonomia financeira, terica e tradicionalmente, desdobrava-se em
quatro dimenses principais:
- autonomia oramental (stricto sensu) traduz-se na possibilidade de estes
servios elaborarem e executarem os respetivos oramentos, com grande margem de
liberdade.
- autonomia patrimonial significa a possibilidade e capacidade de deteno e
gesto de patrimnio prprio. Insere-se a possibilidade de aquisio, alienao, etc.
- autonomia tesouraria implica a possibilidade de arrecadao e gesto de
fundos de forma autnoma em relao tesouraria do Estado. Esta autonomia est hoje,
na prtica, fortemente limitada, dada a concretizao do princpio da tesouraria nica do

Estado, nos termos da qual a gesto das entradas e sadas de fundos deve fazer-se
atravs da Caixa central e nica do Estado, que o Tesouro pblico. A nica exceo a
esta regra continua a ser a Segurana Social (cf. Art. 48., n. 4 LEO).
- autonomia creditcia traduz a possibilidade de recurso ao crdito, com ampla
liberdade. Tambm esta forma de autonomia est hoje posta em crise devido a
sucessivas restries que tm vindo a ser colocadas.
Em suma, verificamos que, na prtica, a autonomia financeira hoje bastante mais
reduzida do que foi no passado e do que o na teoria. Na verdade, ela reduz-se hoje
autonomia oramental e patrimonial e mesmo, quanto a estas, com sucessivas restries.

As relaes financeiras entre as Administraes Pblicas e os setores empresariais

respetivos, e as relaes financeiras entre si
O mecanismo tpico, que vem assumindo importncia crescente, o mecanismo da
consolidao de contas. Este mecanismo permite confrontar as receitas e as despesas com um
valor bruto, no consolidado, e as receitas e as despesas com o seu valor consolidado, i.e.
lquido de transferncias (para outros sectores).
O Estado financia outros sectores: as Regies Autnomas, atravs de uma subveno
geral e, bem assim, atravs de uma subveno especfica (Fundo de Coeso para as Regies
Ultraperifricas); os Municpios, atravs de uma subveno geral (Fundo de Equilbrio
Financeiro) e de uma subveno especfica (Fundo Social Municipal); as Freguesias, atravs de
uma subveno geral (Fundo de Financiamento das Freguesias); as empresas pblicas
(nacionais), pela via de financiamentos e indemnizaes compensatrias.
A consolidao financeira um bom instrumento de visualizao das relaes
financeiras entre sectores, e permite perceber a dimenso dos fluxos financeiros entre todos eles:
os canais de transferncias. A informao contabilstica a enviar s instncias comunitrias
competentes cada vez mais completa, dificultando estratgias de desoramentao.
O oramento da segurana social: particularismos da estrutura e gesto oramentais
O oramento da Segurana Social (OSS) incorporado no Oramento do Estado (cf. art.
105., n. 1 CRP). No entanto, o setor da Segurana Social mantm uma considervel autonomia
relativamente gesto oramental do Estado central. Ela a principal exceo regra da
unidade de tesouraria do Estado. O OSS constitui tambm uma exceo regra da unidade em
sentido material: assim, conquanto o oramento seja formalmente unitrio (cf. n. 3 do art. 105.
CRP), materialmente descortinam-se no OE micro oramentos, de que se evidencia justamente
o OSS. Este particularismo repercute-se, depois, na regra da especificao oramental.
Na verdade, de acordo com a atual Lei de Bases da Segurana Social (LBSS), a Lei n.
2/2007, de 16 de Janeiro, o sistema de segurana social desdobra-se do seguinte modo:
- em primeiro lugar, surge o sistema de proteo social de cidadania (dimenso
no contributiva), o qual integra o subsistema de ao social, o subsistema de
solidariedade e o subsistema de proteo familiar;
- em segundo lugar, o sistema previdencial (dimenso contributiva);
- em terceiro lugar, o sistema complementar que integra um regime pblico de
capitalizao, para alm de regimes complementares de iniciativa coletiva e individual
(privados).
A esta estrutura particular correspondem, por sua vez, formas diferenciadas de
financiamento. Assim, enquanto o sistema de proteo social de cidadania financiado por
transferncias do OE e tambm atravs da consignao de receitas fiscais, j sistema

previdencial financiado por quotizaes dos trabalhadores e contribuies das entidades

empregadoras. O sistema previdencial , entre ns, um sistema de repartio. No entanto,
apresenta algumas concesses capitalizao (sistema em que os trabalhadores acumulam
reservas financeiras prprias, destinadas ao pagamento da sua prpria penso uma vez atingida a
idade legal de reforma). Ver o art. 91. LBSS.
O Decreto-Lei n. 367/2007, de 2 de Novembro, veio regulamentar a LBSS no que diz
respeito ao financiamento do sistema de segurana social. E, assim, adapta as formas de
financiamento estrutura do sistema dela resultante essas formas so: para o sistema de
proteo social de cidadania, o financiamento atravs de transferncias do OE e da consignao
de receitas fiscais; para o sistema previdencial (repartio), o financiamento atravs das
contribuies sociais.
Concluindo. Em primeiro lugar, o sistema previdencial-repartio constitui o epicentro
financeiro de todo o sistema de segurana social. Ele tambm a interface que faz a ligao
entre as duas outras componentes do sistema, de um lado, o sistema de proteo social de
cidadania, do outro, o sistema previdencial-capitalizao.
Em segundo lugar, verifica-se que tendo em conta a estrutura atual do sistema, o sistema
de proteo social de cidadania estabelece vasos comunicantes financeiros entre as partes que
o compem.
Em terceiro lugar, verifica-se que o sistema de proteo social de cidadania recebe
indiferecialmente, em bloco, as transferncias do OE que depois distribui pelas suas
componentes. J no que respeita consignao de receitas fiscais, aps a alterao ocorrida em
2010, o IVA passou a ser afeto especificamente ao subsistema proteo familiar. Finalmente,
quanto ao sistema previdencial-repartio, embora as suas principais fontes de receitas sejam as
contribuies sociais, ele pode ser financiado tambm atravs de transferncias do OE ou por
transferncias do FEFSS, se a sua situao financeira o justificar (art. 14., n. 3). Em suma, tal
significa que o princpio da adequao seletiva unidirecional: ele visa essencialmente proibir a
utilizao das contribuies sociais para financiar despesas de carter no contributivo; mas j
no veda, pelo menos em determinadas circunstncias, a situao inversa, ou seja, que as
trasnferncias do OE possam ser utilizadas para colmatar a situao deficitria do previdencial.

Captulo IV Morfologia e vicissitudes do Oramento do Estado

Natureza, caratersticas e funes do Oramento do Estado (OE)
O Oramento do Estado o documento onde so previstas e computadas as receitas e as
despesas anuais, competentemente autorizadas. Daqui resultam os seus dois elementos centrais:
o OE uma previso em que se associam funes econmicas; o OE uma autorizao ao
que se associam funes jurdicas e polticas do OE.
Relativamente s funes econmicas do Oramento, possvel distinguir, segundo
Sousa Franco, entre uma dupla perspetiva:
- a perspetiva da racionalidade econmica, na medida em que o oramento
permite uma gesto mais eficiente e racional dos dinheiros pblicos;
- a perspetiva da eficcia como quadro de elaborao das polticas financeiras,
pois que, atravs do Oramento possvel conhecer tambm os aspetos fundamentais da poltica
econmica do Estado.
No que diz respeito s funes polticas e jurdicas, o oramento assume-se, num
primeiro plano, como autorizao poltica que visa, por um lado, a garantia dos direitos
fundamentais e, por outro, o equilbrio e a separao dos poderes, j que, mediante aquela
autorizao, a eles resulta cometido um importante papel financeiro autorizar as despesas e as
receitas, que depois sero, em sede de execuo oramental, efetivamente realizadas e cobradas.
O OE uma lei, em sentido formal e material. O sistema oramental portugus ,
atualmente, um sistema monista a lei do OE s uma. O OE uma lei (vertente normativa),
mas tambm um conjunto de mapas, agregadores e desagregadores de receita e despesa
(vertente contabilstica). Ele , ora uma lei de autorizao (jurdico-poltica) de realizao de
receita e cobrana de despesa, ora um mero suporte contabilstico de previses de receita e de
dotaes de despesa previamente criadas por lei ou outras fontes jurdicas.
A lei no OE tem sido ainda qualificada por alguns autores como uma lei de valor
reforado, tanto pela razo do especial procedimento conducente sua aprovao (cf. n. 3 do
art. 112. CRP), como por ser um caso de lei irrevogvel. O procedimento especial, no
apenas por causa da iniciativa exclusiva do Governo (art. 161., al. g)), mas tambm por causa
dos tempos da sua aprovao, entrada em vigor e vigncia, que visam garantir a sua durao
anual e a sua durao ao longo do ano civil. A natureza sui generis da Lei do OE, associada a
este valor especial que ela tem no elenco das fontes de Direito, repercute-se depois nas relaes
que ela estabelece com outras leis e, desde logo, com a Lei de Enquadramento Oramental.

 O enquadramento legal do Oramento do Estado

- As relaes entre a Lei de Enquadramento Oramental e o OE
A Lei de Enquadramento Oramental o quadro fundamental do OE: a sua existncia e
razo de ser resultam, em primeira linha, do disposto no n. 1 do art. 106. CRP.
As relaes jurdicas entre estas duas leis tm sido muito discutidas na doutrina,
funcionando a lei de enquadramento como lei-sujeito e a lei do Oramento do Estado como
lei-objeto, cujo contedo e procedimento aquela trata de regular (o objeto da LEO o OE). A
ideia de uma subservincia ou dependncia desta ltima em relao LEO, encontra no entanto
alguns obstculos dificlmente ultrapassveis.
1. Obstculo
certo que a LEO uma lei e uma lei de valor reforado (cf. art. 3. LEO). Acontece
que o OE tambm uma lei em sentido formal e material (arts. 106., n. 1 e 161., al. g) CRP) e
tambm considerada por diversos autores como uma lei de valor reforado.
O primeiro obstculo vislumbrado est na no previso, no texto constitucional, de
qualquer relao de dependncia hierrquica de umas leis de valor reforado em relao a outras
e muito menos de critrios definidores dessa dependncia. Entre si, so, portanto, leis de igual
valor.
2. Obstculo
Reside no facto de a funo paradigmtica da LEO no aparecer blindada por qualquer
outra exigncia, mormente no plano da sua aprovao ou alterao, podendo ela ser alterada, a
todo o tempo, por uma lei parlamentar aprovada por maioria simples. No limite, poderia dar-se
o caso de a lei de enquadramento ser alterada pela prpria lei enquadrada, a lei do OE.
Contrariar este entendimento pressuporia elaborar dogmaticamente em torno novamente
do disposto no n. 1 do art. 106. CRP, afirmando que a Constituio verdadeira reclama no
apenas uma lei que materialmente enquadre o OE, mas sim, tambm, uma lei que formalmente
se assuma como lei de enquadramento.
- Os planos de incidncia da LEO
Em grande medida, por causa da ambivalncia da LEO, esta hoje um repositrio de
matrias que vo muito para l da sua conceo e contedo iniciais. Para alm disso, a LEO
uma lei multifacetada, na medida em que nela encontramos modos de olhar, nveis de
incidncia, muito diferentes. Assim, em primeiro lugar, identificamos planos de incidncia
sobre a vertente normativa e outros de incidncia sobre a vertente contabilstica do OE. Ora,
aquilo que se verifica que a LEO cada vez menos uma lei de incidncia formal, reguladora

de procedimentos e estruturas oramentais, para ser cada vez mais uma lei de incidncia
substancial, preocupada com os resultados (outcomes) oramentais.
Podemos identificar como parte do corpo regulador de uma LEO, trs eixos:
- primeiro eixo: Estrutura, contedo e resultados oramentais;
- segundo eixo: Processo oramental;
- terceiro eixo: Controlo oramental e responsabilidade financeira.
- As alteraes mais recentes na LEO: o Memorando da Troika e as
principais tendncias e influncias no desenho do sistema oramental portugus
As razes determinantes das alteraes mais recentes so de dupla ordem:
- por um lado, a crise econmico-financeira e o Memorando de Entendimento
assinado com a Troika;
- por outro lado tambm, as boas prticas internacionais no domnio das
finanas pblicas e da oramentao pblica e que vinham sendo incorporadas tambm
na legislao ou documentao europeia relevante.
O Memorando de Entendimento foi assinado entre o Governo portugus de ento e
a Troika (Comisso Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetrio Internacional), em
2011, e do qual resulta um programa de ajustamento que regula e condiciona os termos da
mencionada assistncia. O programa de ajustamento o reverso da assistncia financeira
concedida a Portugal pelas instncias comunitrias e pelo FMI, e fica marcado por um princpio

de condicionalidade estrita. Portugal beneficiou desta assistncia, a seguir a outros pases

europeus, a Irlanda e a Grcia. Trata-se de um mecanismo de backstop financeiro temporrio,
enquadrado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os objetivos fundamentais do programa
de ajustamento eram ento:

(i) realizao de reformas estruturais que potenciem o crescimento econmico, a

criao de emprego e o aumento da competitividade;

(ii) a implementao de uma estratgia de consolidao oramental, apoiada por

medidas oramentais de natureza estrutural e por um maior controlo financeiro sobre as
parcerias pblico-privadas (PPP) e empresas pblicas, tendo em vista a diminuio do rcio da
dvida pblica/PIB para valores sustentveis e a reduo do dfice oramental para valores
inferiores a 3% do PIB em 2013;

(iii) a implementao de uma estratgia para o sector financeiro, baseada na

recapitalizao e desalavancagem, com medidas que salvaguardem o sector financeiro dos
perigos de uma desalavancagem no regulada, reforando os mecanismos de mercado, apoiadas
em facilidades no convencionadas (backstop).

Quanto ao consenso, os saldos superavitrios e deficitrios so, em boa medida, o

resultado do funcionamento dos estabilizadores automticos. Se a economia enfrenta uma
recesso, o desemprego aumenta e consequentemente a despesa pblica com os subsdios
tambm, o que agrava o dfice. Se, pelo contrrio, a economia cresce, os impostos (sobre o
rendimento) aumentam e o superavit torna-se uma realidade. Agora a controvrsia: os saldos so
manipulveis, tendo em vista a passagem de informaes no mercado de quem empresta
(poupana) e de quem obtm emprstimos (investimento).
Em todo o caso, a dvida que se coloca a seguinte: ser possvel crescer no meio de
tantos ajustamentos? No h resposta emprica definitiva mas uma coisa parece certa. Esta viso
da consolidao como forma de obteno de mais emprstimos a juros baixos implica a
condenao da poltica oramental como instrumento ativo da economia.
Podemos afirmar que a atual crise veio aprofundar um conjunto de tendncias
(internacionais) relativas ao desenho dos sistemas oramentais. E na sequncia destas propostas
de reforma, possvel identificar um conjunto de boas prticas internacionais:
1 Os sistemas oramentais esto menos concentrados nos procedimentos e nos
formatos oramentais e mais nos resultados oramentais (fiscal outcomes), pelo que a micro
oramentao est subordinada aos objetivos da macro oramentao: disciplina oramental e
sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas.
2 Em consequncia, a micro oramentao exibe um conjunto de caractersticas
novas, a saber:
- exacerbao dos instrumentos de programao plurianual da despesa pblica
(medium-term fiscal frameworks, medium-term budget frameworks);
- desenvolvimento de tcnicas oramentais top down;
- novas regras ou princpios oramentais (fiscal rules);
- relaxamento, na gesto oramental, dos controles sobre os inputs e focalizao
nos resultados (outputs).
- Vinculaes internas e externas do OE e o contedo principal da LOE
Vinculaes internas do OE: as regras oramentais
Anualidade
A regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do Oramento pelo
Parlamento e execuo anual do Oramento pelo Governo e Administrao Pblica.
No ordenamento financeiro portugus, o sistema vigente , desde 1930, o de gerncia.
Como tal, podem incluir-se no Oramento tanto todas as receitas a cobrar efetivamente durante

o ano e as despesas a realizar efetivamente, independentemente do momento em que

juridicamente tenham nascido. Este sistema torna fcil e clara a execuo oramental; no
entanto, dificulta a responsabilizao de cada Governo pela elaborao e execuo dos
oramentos que lhe so imputveis.
Para obviar os inconvenientes do oramento de gerncia, o legislador previu: (i) que a
elaborao do oramento fizesse um enquadramento da perspectiva plurianual (Mapa XVII, ver
art. 29. LEO) e (ii) que os oramentos dos organismos do sector pblico administrativo
integrem programas, medidas, projectos ou aes que impliquem encargos plurianuais.
Tambm com vista a assegurar a cobertura oramental de despesas em oramentos
futuros, o art. 22. do Decreto-Lei n. 197/99 dispe ainda que o cabimento de despesas em
oramentos futuros seja assegurado por um compromisso de inscrio, assumido pelo Ministro
responsvel pela despesa (o da tutela) e pelo Ministro que faz o oramento. E embora em
Portugal, o ano econmico coincida com o ano civil e vigore a regra da inscrio no Oramento
dos crditos e dbitos originados naquele perodo oramental, independentemente do perodo
em que se concretizam, admite-se o fecho da execuo oramental das despesas num perodo
complementar: at 15 de Fevereiro do ano seguinte quele a que respeita, embora nos ltimos
anos, este perodo tenha decorrido at 21 de Janeiro.
Este perodo complementar vem permitir sustentar que o perodo oramental vai para
alm do ano civil.
Plenitude
Ao prever a existncia de um s oramento e tudo no oramento pretende-se evitar a
existncia de massas de receitas e despesas que escapem autorizao parlamentar e ao controlo
oramental. Nestes termos, a regra da plenitude tem sido entendida como imposio de
aprovao de oramentos que permitam aos servios e organismos administrativos tomar
conhecimento das receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar.
A regra da plenitude, no que toca ao Oramento do Estado, tem uma abrangncia
limitada. Concretizando, esta regra no abrange:
- as operaes de tesouraria;
- a gesto patrimonial do Estado; e
- os fenmenos de independncia oramental (Regies Autnomas, Autarquias
Locais, Sector Pblico Empresarial, Associaes Pblicas, Fundaes Pblicas).
Assim, a plenitude oramental, no que toca ao Oramento do Estado, s se aplica s
receitas e despesas dos servios integrados, servios e fundos autnomos e segurana social: s
elas tm de constar de um nico oramento (o Oramento do Estado) e de estar todas nesse
mesmo oramento.

Discriminao
A discriminao tem trs sub-regras: a no compensao, a no consignao e a
especificao.
Trata-se da sub-regra da no compensao ou do oramento bruto, a qual deve ser
integrada na regra da discriminao oramental. Segundo esta sub-regra, as receitas e despesas
devem ser inscritas no Oramento de forma bruta e no lquida no devendo ser deduzidas s
receitas as importncias gastas com a sua cobrana, nem s despesas as receitas originadas pela
sua realizao.
O fundamento passa por conseguir uma maior racionalidade e possibilitar um controlo
efectivo, poltico e administrativo, da execuo oramental.
O oramento bruto uma consequncia da regra da universalidade, porquanto as
receitas e as despesas devem ser inscritas pela importncia integral, sem deduo alguma.
Assim sendo, possvel perceber o oramento bruto com a ausncia da regra da universalidade.
A no consignao trata-se de outra sub-regra integrada na regra da discriminao.
Segundo esta sub-regra, no podendo num Oramento afectar-se qualquer receita cobertura de
determinada despesa, pretende-se evitar a existncia de uma Administrao Pblica
fragmentria desprovida de uma gesto financeira de conjunto. Como lgica consequncia da
sub-regra da no consignao existe o Tesouro, tendo a seu cargo de modo centralizado a
cobrana de receitas e a realizao de despesas. Prevm-se, no entanto, no art. 7., n. 2 LEO,
excees presente sub-regra, as quais so consignadas excecional e temporariamente por
expressa estatuio legal ou contratual e ainda s situaes de autonomia financeira em que as
receitas de determinados organismos so afetas cobertura de determinadas despesas. Fala-se,
ento, de receitas consignadas, a que corresponde o regime das contas de ordem.
Para haver consignao de receitas preciso cumular dois critrios: (i) devero ter lugar
no mesmo patrimnio administrativo e (ii) devero cobrir uma despesa ou um grupo de
despesas (do Estado ou de um qualquer servio pblico) da falar-se em despesas com
compensao em receita.
A sub-regra da especificao tambm se integra na discriminao oramental e segundo
ela o oramento deve individualizar suficientemente cada receita e cada despesa. Assim, para
cada espcie de despesas pblicas dever ser concedido um crdito que deve ser exclusivamente
afeto ao servio (rgo) ou funo prescrita: a soma fixada deve ser o mximo de despesa a
efetuar. Tem consagrao constitucional no n. 3 do art. 105.. Fundamento: pretende-se
assegurar clareza e limpidez na elaborao, execuo e controlo oramentais. Verifica-se, assim,
que as trs sub-regras da discriminao oramental tm finalidades comuns: assegurar uma
maior racionalidade financeira e um efetivo controlo oramental.

Comina-se a nulidade para os crditos oramentais que possibilitem a existncia de

fundos secretos salvo se, por razes de segurana nacional, a Assembleia da Repblica o
autorizar, sob proposta do Governo.
Publicidade
A publicao do oramento do Estado fundamental no s devido sua natureza que
impe a publicao oficial no Dirio da Repblica como condio de eficcia jurdica da
autorizao e do consentimento parlamentares para a cobrana de receitas e a realizao de
despesas, mas tambm em virtude da necessidade que a Administrao Pblica tem de conhecer
o contedo preciso de to importante instrumento financeiro. Um oramento no publicado no
um oramento.
A necessidade de publicao decorre, antes de mais, do facto de se exigir a forma de Lei
para a aprovao do Oramento do Estado (arts. 105., 106. e 161., al. g) CRP) e de se aplicar
o regime geral da publicidade dos atos (art. 119. CRP).
Equilbrio
O princpio do equilbrio oramental resulta de imperativo constitucional, constante do
art. 105., n. 4. Pode ser encarado de duas perspetivas:
- Equilbrio formal postula a estrita igualdade entre as receitas e as
despesas, o que traduz a interdio dos dfices e excedentes de receita isto pressupe
que nunca a totalidade das despesas exceda a totalidade das receitas (tributrias,
patrimoniais).
Este conceito foi sendo abandonado, fundamentalmente, aps a 2. Grande Guerra.
- Equilbrio substancial baseia-se nas teorias do dfice sistemtico e dos
oramentos cclicos. Para haver equilbrio segundo este critrio (ativo de tesouraria), as
despesas efetivas s podem ser financiadas por receitas efetivas, ao passo que as
despesas no efetivas podem ser financiadas por receitas efetivas e por receitas no
efetivas. Sendo assim, o recurso a um emprstimo s serve para amortizar outro
emprstimo, isto , dfices dos anos anteriores e nunca o dfice do ano oramental em
causa.
O critrio do ativo de tesouraria tem duas vertentes: (i) a do saldo total, na qual as
receitas efetivas devem ser iguais ou superiores s despesas efetivas. Este critrio inclui as
necessidades de financiamento e cumula com os encargos da dvida pblica; (ii) a do saldo
primrio: reporta-se apenas s necessidades lquidas de financiamento, excluindo os encargos
correntes da dvida pblica.
A frmula utilizada no art. 9., ora em anlise, parece que pretende assegurar o
cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal. E se assim , no poder deixar de se

entender que o equilbrio a que a se faz referncia um equilbrio substancial que se traduzir
no respeito pelos critrios de convergncia relativos ao dfice e ao endividamento pblico, por
forma a dar cumprimento proibio de dfices excessivos constantes do art. 104. TUE. Ou
seja, para que os oramentos do setor pblico administrativo se encontrem equilibrados, para
efeitos do art. 9. LEO, tm de respeitar os critrios de convergncia, por forma a que o
Conselho no declare verificada a existncia de um dfice excessivo (arts. 104., n. 6 e 121.
TUE).
Note-se, porm, que apesar de este preceito exigir que o sector pblico administrativo
apresente um equilbrio global, calculado de acordo com as regras da contabilidade nacional, faz
uma ressalva: o Oramento do Estado considerar-se- equilibrado desde que haja equilbrio de
acordo com as regras dos arts. 23., 25. e 28. LEO.
Diferenas entre as regras clssicas e novas regras oramentais (v. pgs. 300 a 302)
Fundamento, modalidades e efeitos das novas regras oramentais (v. pgs. 302 a 323)
Emergncia de novos princpios oramentais
Estabilidade oramental
Ligado com a preocupao de um maior rigor quanto ao equilbrio, surge o princpio da
estabilidade oramental (art. 10.-A), o qual impe a todas as entidades do setor pblico
administrativo a verificao de situao de equilbrio ou excedente oramental, calculada de

acordo com a definio constante do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.

Parece-nos que a introduo dos novos princpios da solidariedade recproca (art. 10.B) e transparncia oramental que gera um dever de informao entre todas as entidades
pblicas (art. 10.-C) serve, e bem, o intuito de um reforo da estabilidade oramental.
O princpio da estabilidade oramental o corolrio mais evidente da aprovao do
PEC.
A estabilidade oramental o equilbrio das Administraes Pblicas, calculado nos
termos do SEC 95. Est em causa, para este efeito, fundamentalmente a noo de saldo global.
Como princpios complementares da estabilidade oramental temos:
- o princpio da transparncia oramental que surge mobilizado por essa
exigncia substantiva de bom comportamento oramental. Significa a ideia de informao exata
e objetiva sobre o modo como o Estado utiliza os dinheiros pblicos, sobre o custo dos
programas oramental e, se possvel, sobre os seus benefcios. Contribui para a disciplina
financeira e para a afetao adequada dos recursos.

O princpio da transparncia oramental pressupe, antes de mais, a ideia de divulgao

ao pblico, no que diz respeito estrutura e funes do Estado, s intenes da poltica
oramental, s contas pblicas e s projees. Nesta medida, o princpio facilita os mecanismos
de controlo oramental, nos planos poltico, administrativo e jurisdicional, de prestao de
contas (accountability) e de responsabilizao financeira. Alm disto, pressupe tambm a
abertura interinstitucional: dos governos nacionais em relao s instncias internacionais
competentes e interessadas (Comisso Europeia, Banco Central Europeu, FMI); do governo em
relao ao parlamento; etc.
- o princpio de solidariedade recproca de onde se subentende que, da mesma
forma que o Estado central solidrio com esses nveis inferiores de deciso, tambm estes
devem envidar um esforo solidrio com vista prossecuo desse objetivo nacional de
estabilidade oramental.
Do ponto de vista econmico, a existncia de regras oramentais desta natureza que
limitem a capacidade e a liberdade de endividamento por parte de entidades menores, encontra
tambm uma boa razo de ser trata-se do problema denominado de restrio oramental

soft (soft budget constraints) e da necessidade de endurecimento dessa restrio.

Na mais recente alterao da LEO, ocorrida em 2013, prev-se justamente um novo
princpio oramental denominado de princpio da responsabilidade (art. 10.-F): na verdade,
com esse princpio pretende-se vedar o bail-out por parte do Estado em relao aos sectores
infraestaduais e, dessa forma, afirmar uma restrio oramental hard.
Equidade intergeracional
A previso do princpio da equidade intergeracional vem prevista no art. 10. LEO
e, sendo algo vaga e insuficiente, reclama instrumentos para poder ter algum interesse e feito
teis.
O acolhimento das novas regras numricas na legislao portuguesa
Como decorrncia das exigncias de estabilidade oramental (cf. art. 10.-A e ttulo V
LEO) e, bem assim, de sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas, a LEO tem vindo,
nas sucessivas alteraes, a concretizar um conjunto de novas regras oramentais. Estas regras
concretizam os princpios supra. Vejamos como se concretizam.

Regras procedimentais
de salientar o facto de a aprovao do Oramento do Estado se fazer em articulao
com a aprovao (prvia ou em simultneo) de outros documentos com relevncia oramental
que o vinculam ou condicionam.
Para alm disso, o processo oramental reclama a interveno de diversos

stakeholders, alguns constitucionalmente previstos, outros de origem mais recente e sem

previso constitucional. Acresce a cada vez maior europeizao do processo oramental, o que
significa que no apenas h lugar interveno de entidades nacionais, mas ainda de instncias
comunitrias, maxime a Comisso (sobretudo aps a aprovao do Two Pack).
Regras numricas
Estas so tambm muito significativas. Podemos encontrar na legislao portuguesa trs
tipos de regras numricas:
a) Regra de saldo ou equilbrio: saldo estrutural ajustado do ciclio e de medidas
temporrias/excecionais
Com a alterao de 2011, foi aditado LEO, o art. 12.-C que concretiza a regra do
saldo estrutural ajustado do ciclo e das medidas temporrias, em conformidade com o objetivo
oramental de mdio prazo (MTBO) resultante do PEC.
Com a alterao de 2013, concretiza-se um novo princpio de orientao oramental
(arts. 72.-B a 72.-D), denominado de desvio significativo, definindo-se objetivamente quando
se considera existir um tal desvio e, bem assim, as circunstncias excecionais em que o mesmo
se justifica (recesso profunda, catstrofes naturais, etc.).
b) Regras de dvida
Podemos identificar dois tipos de regras, consistentes com dois momentos da histria da
LEO:
- regras de dvida aplicveis aos subsectores institucionais (Administrao
Regional e Local).
No caso da LEO, logo em 2001, previu-se uma regra importante, no art. 87.,
relativa ao estabelecimento, pela lei do Oramento, de limites ao endividamento dos
subsectores do Estado. Cf. arts. 30., 31., 37. e 38..
- regras de dvida aplicveis ao Estado
Tem relevncia o art. 16.-A, relativo ao financiamento do Estado.
Por sua vez, concretizando numa parte a regra de ouro nsita no Pacto
Oramental de 2012, a ltima alterao (2013) LEO introduz uma nova regra
quantitativa para a dvida pblica (art. 10.-G).

c) Regras de despesa
Podemos considerar que existem hoje dois tipos de regras de despesa. Uma de carter
implcito e indireto e que resulta da necessria subordinao do OE aos limites mximos de
despesa fixados pela lei de programao oramental plurianual (cf. art. 12.-D); a segunda, de
carter expresso e direto est no art. 12.-C, n. 6.
de relembrar que o grande bice definio de regras numricas est na sua
prciclicidade. Ora, a minimizao dos efeitos pr-cclicos das regras numricas parcialmente
conseguida atravs da gesto oramental, ao longo do ciclo, em observncia do objetivo
oramental de mdio prazo. Mas ela tambm alcanada atravs do recurso a instrumentos de
programao plurianual da despesa pblica que permitem ir fazendo a consolidao oramental
ao longo de uma trajetria de mdio prazo.
As vinculaes externas do OE: crtica do regime institudo e proposta de alterao
O regime das vinculaes externas consta do art. 17. LEO, o qual traduz, por sua vez,
um desenvolvimento do disposto no n. 2 do art. 105. CRP. Nos termos daquele artigo 17.,
constituem vinculaes externas:
- as obrigaes decorrentes de lei, de contrato, de sentenas judiciais ou outras
obrigaes determinadas pela lei (despesas obrigatrias);
- as obrigaes decorrentes do Tratado da Unio Europeia;
- as opes em matria de planeamento e a programao financeira plurianual.
O artigo 17. encontra-se desatualizado e, para alm disso, devido aos constrangimentos
atuais com que se debate a economia e as finanas pblicas portuguesas e dos compromissos
assumidos por Portugal no Memorando assinado com a Troika, diversas medidas de austeridade
tm vindo a ser adotadas e, de entre elas, um conjunto muito significativo de cortes ou redues
de prestaes remuneratrias, sobretudo dos trabalhadores da Administrao Pblica. Ora, o
teor e a expresso destas medidas interferem com algumas vinculaes externas, mormente com
as denominadas despesas obrigatrias.
A vinculao dominante hoje a que resulta das exigncias de disciplina oramental e
de sustentabilidade das finanas pblicas. Esta , alis, uma decorrncia do n. 4 do art. 8. CRP
e s ela bastaria, pois que este garante a aplicabilidade automtica, na ordem jurdica interna,
das disposies dos Tratados e das normas emanadas pelas instituies comunitrias. Assim, em
bom rigor, a legislao comunitria no constitui propriamente uma vinculao externa ela ,
antes de mais e acima de tudo, fonte de direito (tal como , de resto, a legislao nacional,
constitucional ou ordinria). As consequncias que resultam destas fontes externas de direito
que podemos qualificar de vinculaes externas. V. pgs. 336 e 337

Relativamente s despesas obrigatrias como vinculao externa do OE, o disposto

no n. 1 do art. 16. LEO leva a que possamos dizer que elas derivam, por um lado, de
obrigaes decorrentes de lei ou de contrato e, por outro, de obrigaes associadas ao
cumprimento de sentenas judiciais.
No que diz respeito s obrigaes legais ou contratuais, poder-se- dizer que o disposto
no art. 105., n. 2 CRP e no art. 16., n. 1, al. a) LEO, ainda um resqucio da tradio dualista
que, at 1982, marcou o Direito Oramental portugus. E pode-se tambm acrescentar, num
outro plano o plano da execuo oramental que estas vinculaes associadas a despesas
obrigatrias resultantes de lei ou de contrato se projetam na concretizao do princpio da
legalidade da despesa. Assim, para que uma despesa possa ser realizada: i) deve o facto gerador
da obrigao de despesa respeitar as normas legais aplicveis e; ii) deve ela encontrar-se
prevista/inscrita e cabimentada no oramento. [v. pgs.339 e 340]
Seja como for, a relao que pelo menos de paridade, entre a Lei do OE e outras leis
(avulsas) ou contratos, conhece algumas condies; essa paridade relativa cede, se se der a
violao de qualquer princpio constitucional, como sejam a proteo dos direitos adquiridos
dos cidados ou a tutela da confiana. A leso destes princpios funcionaria como uma pedra de
toque, obrigando nestes casos o legislador da Lei do OE a dar cabimentao a despesas legais
ou contratuais.
As obrigaes decorrentes de lei ou de contrato assumem, no que contraparte diz
respeito (os cidados), a natureza de direitos. E a questo que se coloca diz respeito
sobrevivncia dos direitos adquiridos no contexto atual de grave crise econmico-financeira.
Esta discusso convoca argumentos vrios. Contra, encontramos argumentos retirados da
Constituio, que vo desde a violao do princpio da tutela da confiana, violao do
princpio da igualdade e do princpio da proporcionalidade, passando pela violao dos
princpios da irredutibilidade salarial e da proibio do retrocesso social. A favor, invoca-se a
situao de estado de emergncia financeira nacional e o argumento da sustentabilidade
financeira do Estado, considerada agora valor prevalecente sobre o suposto princpio dos
direitos adquiridos e tida por condio sine qua non de concretizao desses direitos.
Tambm no cuidamos aqui da questo de saber se e em que medida o referido

Memorando de Entendimento configurar uma verdadeira vinculao jurdica do OE.

Independentemente da sua juridicidade, ele assume-se como um pesado e limitativo
constrangimento ou restrio oramental do Estado, acabando, na prtica, por ser mais efetivo
do que assumidas vinculaes jurdicas.

Do que antecede, podemos concluir que o regime das vinculaes externas constante do
art. 17. LEO, em articulao com o art. 16., mereceria ser repensado e reformulado, tendo em
conta aquela que j hoje, na prtica, a hierarquia de vinculaes resultantes da prpria LEO e,
indiretamente, da legislao comunitria aplicvel em matria de finanas pblicas e em matria
de oramentao pblica.
A relao prtica entre as vinculaes externas e o OE permite perceber que,
especialmente no atual contexto, constrangimentos econmicos e financeiros desprovidos
geralmente de juridicidade acabam por ser mais efetivos e limitativos do que as verdadeiras
obrigaes jurdicas. Permite perceber ainda que o OE cada vez mais o instrumento legal por
excelncia de criao/conformao de obrigaes para o Estado, possuindo correlativamente a
palavra certa e definitiva na consumao dos direitos dos cidados.
Para finalizar, o Prof. prope a reordenao das vinculaes externas, constante do art.
17. LEO, do seguinte modo:
- obrigaes decorrentes dos Programas de Estabilidade e Crescimento ou
outros documentos que sejam impostos, no respeito pelas regras do PEC;
- limites de despesa definidos pelo quadro plurianual da despesa pblica.
Estas so verdadeiramente as vinculaes externas do OE, devendo este, no respeito
pelo preceito constitucional, harmonizar-se com as grandes opes em matria de planeamento.
O contedo do OE e os cavaleiros oramentais
A LEO procura, especialmente no seu art. 31., formatar o contedo desejvel do OE
desejvel porque pretende, pela positiva, indicar o conjunto de matrias que podem e devem
estar no articulado do Oramento e, porque pretende, pela negativa, afastar do seu mbito
matrias que no tenham um contedo especificamente oramental (por vezes, denominadas de
cavaleiros ou boleias oramentais).
Quanto razo de ser da existncia destas boleias oramentais, no plano doutrinrio est
em causa, fundamentalmente, a contraposio entre a tese da inconstitucionalidade e a tese da

sua irrevelncia jurdica. luz desta ltima, os cavaleiros de lei reforada e, nomeadamente, os
cavaleiros oramentais, no so inconstitucionais, precisamente por no beneficiarem do regime
jurdico oramental, logo no interferindo na repartio de competncias definidas pela
Constituio. Ou seja, matrias no oramentais includas no oramento no so contaminadas
por essa especial natureza oramental.
Verificamos que as matrias expressamente integradas no n. 1 do art. 31. so muito
dspares. Com efeito, nele encontramos dois grandes grupos de matrias:
- matrias especfica e indubitavelmente oramentais (als. a) a d) e a al. p));

- matrias no especificamente oramentais, mas tornadas oramentais,

legalizando-se assim uma prtica ou costume oramental (als. n), e) a m) e o)) e
atribuindo-se-lhes a regularidade de aprovao prpria do OE e da garantia de vigncia
por um perodo temporal coincidente com o ano civil.
Relativamente s matrias que no constam expressamente do elenco do n. 1 do art.
31., mas que habitual ou esporadicamente surgem na lei do OE, poderemos qualific-las de
diferentes modos (sendo certo que elas podem traduzir-se, por sua vez, numa regulao direta da
matria ou numa autorizao legislativa). Assim, l encontramos:
- matrias que sero ainda matrias especificamente oramentais e cobertas pelo
carter exemplificativo do n. 1 do art.31., surgindo habitualmente nas lei do OE ex.,
as alteraes legislao fiscal (que no constituam alteraes estruturantes dos
Cdigos fiscais), certas regras sobre funcionalismo pblico e sobre pensionistas;
- matrias que sero ainda matrias especificamente oramentais e cobertas pelo
carter exemplificativo do n. 1 do art. 31., surgindo espordica ou intermitentemente
nas lei do OE ex., certas previses em matria de funcionalismo pblico e de contrato
de trabalho na Administrao Pblica ou de regras sobre contratao pblica, etc.;
- matrias que s de forma indireta ou incidental tm natureza oramental,
sendo por vezes difcil determinar se ainda estamos perante matria oramental ou
perante um cavaleiro oramental (v.g. regras sobre a prestao de servio pblico, o
regime de frias, feriados e faltas, regime demobilidade, etc.);
- matrias que configuram claramente um cavaleiro oramental ex., o disposto
no art. 75. da lei do OE para 2012, relativo representao da segurana social em
juzo, nos processos especiais de recuperao de empresas e insolvncia.
O direito de emenda parlamentar no domnio oramental e a sua relao com
a lei-travo
Uma das questes mais interessantes e controvertidas do Direito Oramental portugus
continua a ser a do significado e extenso do exerccio da emenda parlamentar em relao
proposta inicial de lei do OE ou proposta de lei de alterao oramental apresentadas pelo
Governo. primeira vista, no existem quaisquer limites constitucionais ou legais para o
exerccio dessa emenda parlamentar.
Todavia, muito por fora do entendimento assumido pela jurisprudncia constitucional,
tem-se considerado que a iniciativa superveniente dos deputados ou dos grupos parlamentares
conhece maiores limitaes quando ela incide sobre uma proposta de alterao oramental do
que quando ela respeita proposta inicial do OE.

Relativamente proposta inicial do OE no existem quaisquer limitaes do ponto de

vista material, pelo que as alteraes propostas pelos grupos parlamentares no seu conjunto,
caso aprovadas, conduzem a um resultado completamente dspar do da proposta governamental.
A questo , no limite, poltica uma vez que se o governo est sustentado por uma maioria
partidria, as propostas apresentadas pela oposio dificilmente sero aceites; se o governo est
sustentado por uma minoria partidria, ento uma aco concertada da oposio pode vencer e o
governo v-se constrangido a ter de aceitar e executar um oramento que no o seu. O campo
de reao que o governo tem perante iniciativas supervenientes deste tipo de natureza
essencialmente poltica e passa fundamentalmente pela troca de votos ( logrolling) na cena
parlamentar.
J no que diz respeito s propostas de alterao oramental, a emenda parlamentar est,
por fora da referida jurisprudncia constitucional mais limitada. E isto por fora de dois
argumentos fundamentais:
a) o argumento da alterao de sentido da proposta de lei (o desvirtuar da proposta)
Nesta segunda fase, os deputados, a pretexto de uma proposta de alterao oramental,
no podem proceder a modificaes oramentais que no se inscrevam na proposta do governo,
ou seja, alargar essas modificaes a outras reas, no pretendidas pelo governo. Como diz o
Acrdo 317/86, No se pretende que a Assembleia da Repblica esteja vinculada proposta
de alterao feita pelo Governo. Pode aceit-la ou rejeit-la. Pode aumentar as receitas, como se
prope, ou aument-las numa percentagem diferente do que a pretendida. Igualmente poder
no diminuir as despesas, ou diminuir menos do que se pretende. No pode proceder a
alteraes que extravasem o mbito da proposta.
b) o argumento da lei-travo
Trata-se da aplicao do regime constante no art. 167., n. 2 CRP. A lei-travo
impede o seguinte (condies cumulativas):
- que os deputados, grupos parlamentares e cidados de eleitores apresentem
projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alterao (ou seja, veda a sua iniciativa
originria e superveniente);
- que envolvam o aumento da despesa ou a diminuio de receita;
- no ano econmico em curso.
A aplicao da lei-travo tem um escopo mais amplo do que apenas proposta de lei
de alterao oramental; ela visa qualquer iniciativa legislativa dos parlamentares que produza
os mencionados efeitos financeiros. Assim, em primeira linha, estaro em causa iniciativas
originrias dos deputados de legislao avulsa que pudesse produzir aqueles efeitos ex.,
iniciativas de criao de novos subsdios de apoio aos desempregados. Depois, estaro em causa

quaisquer iniciativas supervenientes dos parlamentares relativamente a propostas de lei

iniciais do governo e que traduzam aqueles mesmos efeitos (ex., na sequncia da apresentao
de uma proposta de lei na AR sobre taxas moderadoras, virem os deputados prever novas
categorias de isenes de taxa, no contempladas na proposta inicial do governo). Depois ento,
estaro em causa, no quadro de propostas de alterao oramental (sempre exclusivas do
governo), as emendas feitas por parlamentares que envolvam ou aumento de despesa ou a
diminuio de receita.
J no que diz respeito a iniciativas originrias ou supervenientes relativas a legislao
avulsa (i.e. que no sejam alteraes oramentais), colocou-se a questo de saber se o facto de a
lei em causa prever a sua entrada em vigor e produo de efeitos no ano econmico em curso
levaria inaplicabilidade, para todo o sempre, da norma respetiva violadora do n. 2 do art.
167. CRP. Ora a jurisprudncia constitucional nesta matria, no Acrdo n. 297/86,
considerou que no, isto porque tal artigo s impede que os deputados apresentem projetos de
lei que envolvam aumento de despesas no ano econmico em curso, no ficando vedada a
apresentao de projetos de lei que acarretem esses efeitos apenas para os anos seguintes.
Bastaria falar em inconstitucionalidade parcial para se poder concluir que as normas em questo
s seriam inconstitucionais na medida em que aplicveis ao ano econmico em curso.
O processo oramental v. pgs. 356 a 380
O processo oramental inicial
O XVIII Governo Constitucional fica marcado pelo incio da crise da dvida soberana e
pela diabolizao dos PECs (programas de estabilidade e crescimento). Na verdade, a rejeio
do PEC IV, em Maro de 2011, acabaria por conduzir queda desse Governo. Trata-se de
quadros macroeconmicos e de poltica oramental de natureza plurianual deslizante que devem
informar, condicionar e limitar as opes anuais contidas no OE, funcionando como
instrumentos ao servio da consolidao oramental no quadro da aplicao da vertente
preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
O pedido de assistncia financeira concretizado com a assinatura do Memorando de
Entendimento com a Troika trouxe algumas consequncias no domnio do processo oramental.
A LEO sofrera uma importante alterao, em Maio de 2011,curiosamente pela mesma altura em
que o ainda Governo em funes assinou o Memorando de Entendimento com a Troika. A
tomada de posse no novo Governo Constitucional (XIX) implicou uma nova alterao LEO,
logo em Outubro 2011.
Tendo por base o Memorando de Entendimento da Troika e a sua avaliao permanente,
os PECs deram lugar aos Documentos de Estratgia Oramental. O primeiro foi apresentado

pelo Governo ao Parlamento em finais de Agosto de 2011. E desde ento tm vindo a ser
atualizados, tais como o eram os PECs. So de resto formal e materialmente idnticos. Mudou o
nome e o contexto da sua aplicao pois comeam a ser aplicados no quadro de um programa
de assistncia financeira embora o seu mbito temporal neste momento abrace j o ano de 2017.
A Previso de receitas e despesas
Quanto aos aspetos de natureza tcnica, cumpre assinalar as tarefas de previso

oramental (da receita e da despesa pblica). O sc. XX foi marcado pelo aperfeioamento dos
mtodos de previso oramental.
Existem fundamentalmente trs mtodos de previso de receitas:
- mtodo tradicional ou emprico, que remontam s finanas oitocentistas
marcadas pela estabilidade econmica e pela insipincia das funes financeiras do Estado;
- mtodo da avaliao direta, especialmente adaptado para receitas novas ou de
maior volatilidade. Aqui, a previso faz-se tendo apenas por base o juzo humano mas que pode
tentar superar as dificuldades de previso, pelo recurso a elementos tcnicos de apoio
diversificados;
- mtodo dos modelos, mais recente, supe a previso economtrica pelo
recurso a equaes de regresso. Traduz uma anlise de grande complexidade que hoje j no
consegue dispensar o recurso a programas informticos.
Relativamente previso das despesas, as dificuldades de avaliao e previso so
diferentes consoante se trate de:
- despesas j existentes em anteriores exerccios oramentais a avaliao fazse de forma praticamente automtica; ou
- despesas ou medidas novas a avaliao de natureza aproximativa.
A utilizao destes mtodos continua, em Portugal, a fazer-se correntemente. E assim,
por razes de simplicidade, de regularidade financeira e at de conteno do aumento das verbas
oramentais. Apesar de tudo eles revelaram duas importantes limitaes. Em primeiro lugar,
pelo seu empirismo e tradicionalismo, inviabilizam qualquer lgica racionalizadora no
processo e na deciso oramentais, acabando por gerar critrios incrementalistas de
justificao das despesas, com base em fatores de aumento das despesas pouco racionais. Em
segundo lugar, porque so completamente divorciados de qualquer perspetivao global da
vida econmica, so totalmente empricos e inadequados prossecuo de polticas econmicas
atravs do oramento.
De qualquer forma, tambm em relao previso deste tipo de despesas (j existentes),
visualizamos alguns avanos no plano analtico. Assim, para alm daquelas tcnicas de

negociao, tm-se desenvolvido um conjunto de tcnicas previsionais assentes em sries

temporais e em modelos economtricos.
J no que diz respeito s despesas novas e que correspondem s verdadeiras escolhas
polticas do Governo, a avaliao no se sustenta em qualquer base de referncia. Pelo que, a
estimao deve fundamentar-se em algumas hipteses de trabalho. Em primeiro lugar, hipteses
atinentes evoluo econmica geral. E, para alm disso, importa considerar outras hipteses
atinentes s necessidades sentidas neste ou naquele ministrio. Trata-se muito mais de uma
apreciao poltica do que de uma estimao de carcter tcnico, ainda que no dispense a
componente tcnica hoje disponvel, maxime no campo da modelizao macro econmtrica.
Apesar dos importantes progressos na cincia econmica, com a utilizao destas novas
tcnicas no apenas econometria (no mtodo dos modelos), mas tambm a contabilidade
nacional, etc. a verdade que elas continuam, ainda hoje, a revelar as suas fragilidades. As
causas dessas imprecises podem ser de dupla ordem. Por um lado, pode tratar-se de factos
involuntrios, de que se destacam os erros tcnicos; mas pode tratar-se ainda de atos
voluntrios, de desinformao ou de mentira oramental, seja atravs da inscrio inexata de
verbas, seja atravs da manipulao desleal dos valores oramentais.
B O processo de aprovao do OE
A lei do oramento elaborada, organizada e votada anualmente, de acordo com a LEO
(cf. art. 106., n. 1 CRP). A proposta de Lei do Oramento de Estado para o ano econmico
seguinte apresentada pelo Governo Assembleia da Repblica, at 15 de Outubro de cada
ano. Repare-se que a iniciativa legislativa em matria oramental um exclusivo do Governo
(art. 161., n. 1, al. g) CRP), o que constitui uma situao rara, relativamente generalidade das
matrias, e de uma ampla concorrncia entre os dois rgos de soberania, AR e Governo, no
exerccio dessa mesma iniciativa legislativa. Este exclusivismo da iniciativa governamental em
matria oramental encontra uma importante justificao. O OE o principal instrumento de
concretizao (financeira) da poltica do governo, assumida e apresentada ao Parlamento no
respetivo programa, logo aps a sua tomada de posse.
No final do seu mandato, o Governo dever prestar contas ao eleitorado, da execuo
desse mesmo programa poltico, e responsabilizar-se por ela.
O prazo, de 15 de Outubro, no se aplica aos casos em que o Governo se encontre
demitido nessa data, ou quando a tomada de posse do novo executivo ocorra entre 15 de Julho e
14 de Outubro ou ainda quando o termo da legislatura ocorra entre 15 de Outubro e 31 de
Dezembro. Nos casos referidos, o Governo tem trs meses a contar da data da sua posse para
apresentar a proposta de lei ao Parlamento (art. 38. LEO). Cabe AR votar e aprovar o OE (cf.

art. 161., n. 1, al. g) CRP), tratando-se esta matria, de uma matria reservada, em absoluto, ao
Parlamento.
A votao da proposta realiza-se no prazo de 45 dias aps a data da sua admisso pela
AR. O Plenrio discute e vota na generalidade a proposta de lei, bem como discute e vota
obrigatoriamente na especialidade.
A votao efetuada na generalidade (quanto ao articulado no seu todo) em regra, salvo
algumas situaes de votao obrigatria na especialidade, a saber: (1) nos casos em que resulta
obrigatoriedade legal, sempre que estejamos perante a criao, alterao e extino de impostos
e nas situaes em que se autorizam emprstimos e financiamentos; (2) nas restantes situaes
no mencionadas, sempre que a AR entenda dever submeter apreciao individual.
No n. 2 prev-se que caiba obrigatoriamente ao Plenrio da AR a votao na
especialidade da criao de novos impostos e a alterao da base de incidncia, taxas e regimes
de iseno de impostos existentes, bem como a matria relativa a emprstimos e outros meios
de financiamento. No n. 3 prev-se que as restantes matrias sejam votadas na especialidade na
Comisso parlamentar de Economia, Finanas e Plano notando-se aqui um afloramento da
regra da publicidade oramental.
C A prorrogao de vigncia do OE
O regime aplicvel quando no haja lei do Oramento aprovada pelo Parlamento a
tempo de entrar em vigor a 1 de Janeiro tem como fundamento histrico a distino entre lei
material e lei formal.
Segundo Sousa Franco, a apresentao da proposta de Oramento um dever do
Governo, mas a sua no aprovao () equivale a uma no confiana prtica no Governo ou
em alguns dos seus membros.
Discutiu-se muito sobre a constitucionalidade da propsta de Oramento (provisrio). O
Prof. entende que, em princpio, um Governo de gesto no pode apresentar uma proposta de lei
do Oramento. Ora, a apresentao de uma proposta de lei do Oramento no se limita prtica
de atos que visam assegurar a mera gesto dos negcios pblicos. O Prof. , todavia, de opinio
que, excecionalmente, verificando-se manifesta insuficincia dos meios financeiros previstos no
Oramento do ano anterior para a prossecuo do funcionamento normal do Estado e da
Administrao, ser possvel ao Governo utilizar o seu direito de iniciativa em matria
oramental junto da AR em princpio, apresentando uma proposta de alterao a lei do
Oramento em vigor. Frisa-se, porm, que se trata de um procedimento excecional, que no
pode envolver autorizao de despesas para projetos novos ou decorrentes de alteraes de fundo
na poltica econmica, nem para a cobrana de receitas que visem financi-las.

Deve hoje entender-se que a lei consagra uma prorrogao automtica da autorizao
parlamentar extensiva para alm do final do ano, altura em que, normalmente, caducaria a citada
autorizao. Pretende-se, afinal, evitar, deste modo, uma perturbao no normal funcionamento
do Estado em virtude da inexistncia de Oramento.
Apesar de a autorizao se renovar automaticamente, isso no significa que o
Oramento continue em vigor de forma automtica para alm de 31 de Dezembro. Com efeito,
torna-se indispensvel que o Governo estabelea por DL o regime oramental transitrio para o
ano em causa.
A vigncia da Lei do Oramento de Estado pode ser prorrogada quando haja rejeio da
proposta de Lei do OE pela Assembleia da Repblica, quando a tomada de posso do novo
Governo tenha ocorrido entre 15 de Julho e 14 de Outubro, quando tenha ocorrido a caducidade
da proposta de Lei do OE em virtude da demisso do Governo proponente ou de o Governo
anterior no ter apresentado qualquer proposta, ou ainda no caso de no votao parlamentar da
proposta de lei.
A prorrogao da vigncia da LOE abrange os respetivos articulados e correspondentes
mapas oramentais, bem como os seus desenvolvimentos e os decretos-leis de execuo
oramental (art. 12.-H LEO). Por seu lado, no abrange: as autorizaes legislativas contidas
no articulado que, de acordo com a Constituio ou segundo os termos em que foram
concedidas, devam caducar no final do ano econmico; as autorizaes para a cobrana das
receitas, cujos regimes se destinam a vigorar at ao final do ano a que a lei respeita; e as
autorizaes de despesa respeitantes a servios, programas e medidas plurianuais que devam
extinguir-se at ao final do ano econmico em causa.
Durante o perodo transitrio em que se mantiver a prorrogao da vigncia da lei do
Oramento respeitante ao ano anterior, a execuo do Oramento das despesas obedece ao
princpio da utilizao por duodcimos das verbas fixadas nos mapas oramentais que as
especificam, de acordo com a classificao orgnica, sem prejuzo das que no obedecem ao
regime duodecimal.
O Governo e os fundos e servios autnomos podero, no perodo transitrio em que
vigorar a prorrogao, emitir dvida pblica fundada (de prazo superior a um ano), nos termos
da lei; conceder emprstimos e realizar operaes ativas de crdito at ao limite de um
duodcimo do montante mximo autorizado pela lei do Oramento em cada ms que vigore
transitoriamente; e a conceder garantias pessoais, nos termos da respetiva legislao (art. 12.-H,
n. 5 LEO).
O regime da execuo oramental
A execuo oramental compete em exclusivo ao Governo, nos termos do art. 199.,
al.b) CRP. Sendo a matria da execuo oramental da exclusiva competncia do Governo,

legislar sobre a execuo oramental pressupe a competncia exclusiva do Governo. Assim,

juntamente com a aprovao da orgnica do Governo, tambm se deve considerar exclusiva a
competncia para legislar sobre os aspetos atinentes execuo oramental. Cfr. art. 43. LEO.
O processo oramental subsequente: o regime das alteraes oramentais
A necessidade de efetuar alteraes oramentais resulta da execuo oramental,
embora algumas possam ser previamente antecipadas e, logo, autorizadas no prprio OE. As
regras de competncia so definidas a partir de uma escala gradativa. Os graus so:
1) Alteraes da competncia da AR
Valem aqui consideraes idnticas s da proposta inicial de OE: a proposta de
alterao cabe, em exclusivo, ao Governo e a sua aprovao compete AR (aplicao analgica
do art. 198., al. b) CRP). Nesta fase e no quadro da discusso parlamentar, podem os deputados
e os grupos parlamentares apresentar propostas de alterao proposta originria do Governo.
Ao contrrio, porm, do que sucede com a proposta originria no quadro do processo
oramental inicial, aqui a emenda parlamentar conhece alguns limites.
Quanto ao contedo das leis de alterao oramental, remete-se para os arts. 30. a 37.
LEO, e para tudo o que se disse a propsito das mesmas. A necessidade de apresentao dos
elementos informativos, para garantia da transparncia e clareza financeira a que se reporta o
art. 89., e tendo tambm presente como funo adicional a garantia do controlo global e
sistemtico, a que se reporta os arts. 58., 59., 62., 65. e 66..
2) Alteraes da competncia do Governo
Resulta do DL n. 71/95, de 15 de Abril. As alteraes da competncia do Governo
podero revestir as seguintes formas mais relevantes:

(i) modificaes na redao de rubrica desde que no alterem as designaes de

classificao econmica e seus desenvolvimentos tipificados;

(ii) transferncias de verbas com contrapartida na dotao provisional e ainda outras

transferncias de verbas, dentro do mesmo captulo que no alterem a classificao funcional;

(iii) crditos especiais, com cobertura em receitas sujeitas ao regime de contas de

ordem, em saldos de dotaes de anos anteriores utilizados por expressa determinao da lei e,
bem assim, com compensao em receitas consignadas.
Por fim, queramos deixar as seguintes notas a respeito das alteraes oramentais.
Importa no confundir a distino que separa processo oramental originrio versus processo
subsequente, com a distino antiga entre oramento preventivo e retificado. De acordo com
esta ltima, o primeiro autorizava as receitas e despesas para todo o ano financeiro e o segundo

corrigia as previses do oramento preventivo, que decorria entre 15 de Fevereiro e 30 de Junho

de cada ano.
A necessidade de tornar imperturbvel o plano financeiro, anualmente delineado pelo
Governo e aprovado pela AR, conduz ao impedimento dos deputados, dos grupos parlamentares
e das assembleias regionais apresentarem ou fazerem aprovar projetos de lei ou propostas de
alterao que no envolvam aumento das despesas positivas oramentadas, em aplicao do
dispositivo-travo, prevista no art. 167., n. 2 CRP. Assim, o chamado dispositivo-travo,
pea fundamental para a concretizao de um consentimento parlamentar estvel e hoje
fundamental, considerando os compromissos europeus no domnio da consolidao de mdio
prazo das finanas pblicas, deve aplicar-se a todas as situaes que conduzam direta ou
indiretamente reduo de receitas.
Como vimos anteriormente, o dispositivo-travo interfere tambm em sede de
alteraes ao oramento. H que distinguir, assim, entre: emenda durante a discusso do
oramento da emenda durante a vigncia do oramento. Sendo que o art. 167., n. 2 CRP probe
o aumento de despesas ou diminuio de receitas, por iniciativa de entidades estranhas ao
Governo devemos defender tambm algumas limitaes ao direito de emenda parlamentar,
sempre que esteja cumprido o direito de iniciativa exclusivo desta entidade.
De forma sinttica, podemos, assim, avanar que:
- a Assembleia da Repblica apenas tem competncia tipificada para alterar
alguns mapas de base;
- o Governo tem competncia residual sendo que pode alterar todos os mapas,
por excluso de partes.

Captulo V Fiscalizao oramental e responsabilidade financeira

O princpio da responsabilidade financeira e accountability
O princpio da responsabilidade financeira est intimamente associado ideia de

accountability, isto , a ideia de prestar contas. A necessidade de prestao de contas envolve

os gestores pblicos, ou seja, os responsveis pela concretizao dos diversos programas de
despesa ou responsveis pela coleta de receita, como tambm os responsveis polticos
mximos.
Atualmente a gesto oramental tornou-se numa oramentao de fins. Ao gestor
oramental exigido que execute o seu programa de despesa, isto , que cumpra os objetivos
(outputs) traados para essa despesa. Mais importante do que os meios, so agora os fins. Por
isso, a accountability visa agora verificar se e em que medida os objetivos traados foram
concretizados. E por isso, fundamentalmente, que o gestor oramental deve ser
responsabilizado.
Uma outra evoluo a de que os atores polticos principais (maxime os membros do
governo) podem ser responsveis pelo incumprimento de regras polticas relacionadas com a
conduo da poltica oramental e, designadamente, pelo desrespeito das exigncias em matria
de disciplina oramental.
-

Apreciao

da

situao

portuguesa

luz

das

melhores

prticas

internacionais: novas modalidades de verificao da responsabilidade financeira; as

mutaes do papel do Tribunal de Contas; significado da criao do Conselho das
Finanas Pblicas
Quando a funo dos oramentos essencialmente uma funo de controlo, a
verificao de responsabilidades prima facie uma verificao de legalidade. Quando, pelo
contrrio, a funo do oramento se concentra em funes de gesto e planeamento, a
verificao da responsabilidade tambm uma verificao de mrito (considerada como a regra
dos trs E economia, eficincia e eficcia). Instrumentos analticos como a anlise custobenefcio e custo-eficcia so cruciais.
Por outro lado, isto exige o desenvolvimento de novas formas de verificao de
responsabilidades. Tradicionalmente, essa forma era o controlo ou fiscalizao oramental,
podendo este assumir uma natureza poltica, jurisdicional ou administrativa. O epicentro deste
sistema era, entre ns, o Tribunal de Contas na sua funo jurisdicional. A tica de gesto
trouxe outras modalidades de verificao, em particular, as auditorias e a avaliao.
Ora, de notar, cada vez mais, que o Tribunal de Contas se apropriou de institutos
como as auditorias, tornando-as hoje num instrumento primacial da sua atuao fiscalizadora.
No entanto, a realizao destas auditorias conhece alguns limites processuais, relacionados quer

quanto ao tempo da sua verificao em que opera a ttulo de fiscalizao sucessiva ou,
eventualmente, concomitante quer quanto ao respeito de certos princpios fundamentais por
ex., o princpio do contraditrio (cf. Art. 87., n. 3 LOPTC).
Fruto tambm de recomendaes internacionais que vo no sentido de subordinar a
gesto oramental a um controlo apertado por parte de entidades independentes, Portugal criou
um novo rgo de acompanhamento da poltica oramental, denominado Conselho das

Finanas Pblicas, cuja misso principal consta do art. 12.-I, n. 1 LEO: pronunciar-se sobre
os objetivos propostos relativamente ao cenrio macroeconmico e oramental,
sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas e ao cumprimento da regra sobre o saldo
oramental, prevista no art. 12.-C, da regra da despesa da administrao central, prevista no art.
12.-D, e das regras de endividamento das regies autnomas e das autarquias locais previstas
nas respetivas leis de financiamento. A Lei n. 54/2011, de 19 de Outubro, que aprovou os
respetivos estatutos, concretiza as principais atribuies deste Conselho (art. 6.).
Modalidades de controlo ou fiscalizao oramental
O art. 107. CRP diz A execuo do Oramento ser fiscalizada pelo Tribunal de
Contas e pela Assembleia da Repblica que, precedendo parecer daquele Tribunal, apreciar e
aprovar a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurana Social.
Devemos referir trs tipos de fiscalizao: poltica, administrativa e jurisdicional.
- Fiscalizao poltica
A fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica e traduz-se quer na apreciao
anual da Conta Geral do Estado, nos termos do art. 107. CRP (controlo a posteriori), quer na
apreciao, ao longo do ano, do modo como os Governos vo executando os Oramentos e
pondo em prtica as suas polticas econmico-financeiras (controlo concomitante). A estas
fiscalizaes junta-se a fiscalizao que a Assembleia da Repblica exerce ex ante,
nomeadamente, ao votar o Oramento do Estado.
No exerccio da fiscalizao a posteriori e concomitante, a Assembleia da Repblica
assistida tecnicamente pelo Tribunal de Contas.
O Parlamento poder recusar a sua aprovao Conta Geral do Estado apresentada e
responsabilizar politicamente o Governo em funes, se for o mesmo que executou o
Oramento do Estado. V. arts. 197. e 194., n. 1, al. f) CRP.
Alm disso, a Assembleia da Repblica poder acionar os mecanismos de
responsabilizao poltica, ou solicitar informaes sobre o modo como se processa a execuo
oramental.

- Fiscalizao administrativa
A fiscalizao administrativa compete prpria entidade responsvel (autocontrolo)
pela realizao da despesa (ou liquidao da receita), bem como a entidades que lhe sejam
hierarquicamente superiores e de tutela, a rgos gerais de inspeo e controlo administrativo, e
Direo Geral do Oramento, atravs das respetivas delegaes junto dos Ministrios. Tal tipo
de fiscalizao est virado sobretudo para aspetos de legalidade e cabimento oramental e
realizada a priori. Consultar anotaes aos arts. 62. a 66..
- Fiscalizao jurisdicional: remisso
A fiscalizao jurisdicional da execuo do Oramento do Estado est confiada ao
Tribunal de Contas, que constitucionalmente um verdadeiro Tribunal e rgo supremo de
auditoria integrado no poder judicial (art. 209., n. 1, al. c) CRP).
- Fiscalizao e responsabilidade financeira
A responsabilidade financeira o resultado da conjugao de trs tipos de controlo: o
controlo administrativo, o controlo poltico e o controlo financeiro, o que a torna numa figura
um pouco sui generis, que deveria ter aplicao plena, mas no tem. Na opinio do Prof., o
Tribunal de Contas, atualmente, no concentra, na execuo e no controlo das contas, a
efetivao da responsabilidade financeira. Isto porque a sua jurisdio no abarca a opo
poltica que, naturalmente, se interrelaciona com a questo da responsabilidade financeira,
criando-se, assim, uma zona cinzenta da qual est ausente o controlo do Tribunal de Contas.
Tribunal de Contas
- O mbito da jurisdio do Tribunal de Contas
Constitucionalmente, o Tribunal de Contas , hoje, um autntico tribunal integrado no
poder judicial (art. 209., n.1, al. c) CRP). O Tribunal de Contas tem uma integrao especial
no poder judicial, no estando da dependncia do Conselho Superior de Magistratura.
Dele fazem parte um Presidente nomeado pelo Presidente da Repblica e um mandato
com durao de 4 anos (art. 133., al. m) CRP) e 16 Juzes, que so equiparados a Juzes do
Supremo Tribunal de Justia, funcionando junto dele, como agente do Ministrio Pblico, na
Sede, o Procurador-Geral da Repblica e, nas seces regionais, um magistrado para o efeito
designado por aquele.
Ao Tribunal de Contas so cometidas pela Constituio (art. 107.) e pela lei tarefas que
se revelam fundamentais no mbito do Estado de direito e na prossecuo dos objetivos de
disciplina e sustentabilidade financeira e oramental.

Na atual fase, o Tribunal de Contas organizado e regulado, no seu essencial pela Lei
n. 98/97 de 26 de Agosto (LOPTC) Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas.
o rgo supremo de controlo, fiscalizao e de auditoria das contas pblicas, dando parecer
sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurana Social e sobre as contas das Regies
Autnomas; fiscalizando previamente a legalidade e o cabimento oramental dos atos e
contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer
encargos e responsabilidades para as entidades sujeitas aos seus poderes de controlo e sua
jurisdio; julgando a efetivao de responsabilidades financeiras; realizando auditorias;
apreciando a legalidade, bem como a economia, eficincia e eficcia das entidades sujeitas aos
seus poderes de controlo.
Independentemente da existncia ou no de compromissos europeus em matria de
finanas pblicas, os cidados tm o direito de ser informados acerca da utilizao dos dinheiros
plicos e a saber que quem no cumpre as regras e normas em vigor alvo de sanes ou, pelo
menos, de recomendaes claras no sentido da correo e do aperfeioamento. Desde modo,
cabe aos rgos de Auditoria e Fiscalizao como o Tribunal de Contas uma tarefa essencial de
credibilizao das finanas pblicas tendentes boa e correta utilizao dos dinheiros pblicos.
H assim, que assegurar que o Governo, ao realizar as despesas e ao cobrar as receitas,
cumpra o plano aprovado pelo Parlamento. O Executivo ter de executar o Oramento do
Estado dentro dos limites da lei e da autorizao poltica que recebeu, aplicando os recursos da
melhor maneira para obter os objetivos propostos, evitando os desperdcios e a m utilizao
dos dinheiros pblicos.
A competncia do Tribunal ampla e complexa, no sendo apenas jurisdicional mas
tambm de auditoria e de controlo financeiro. Podemos distinguir quatro grandes reas:
- competncia consultiva ver anotao ao art. 72.;
- competncia jurisdicional o TC julga e efetiva responsabilidades financeiras;
- fiscalizao a priori das despesas pblicas o Tribunal examina e concede o
visto ou emite declarao de conformidade relativamente a diversos atos geradores de
despesa (art. 5., n. 1, al. c) Lei n. 98/97 de 26 de Agosto);
- fiscalizao concomitante e sucessiva recorrendo tcnica da auditoria (arts.
49. e 50. da Lei n. 98/97 de 26 de Agosto).
As competncias puramente administrativas esto genericamente previstas no art. 6.,
onde se devem incluir a aprovao do seu oramento anual, incluindo o dos cofres (art. 32., al.
a)), a definio das linhas gerais de organizao e funcionamento dos seus servios de apoio
tcnico (art. 32., al. c)) e ainda a capacidade de publicar instrues dirigidas s entidades
sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas. Todos da Lei n. 98/97 de 26 de Agosto.

- Fundamentos do papel do Tribunal de Contas

De acordo com Sousa Franco, o controlo oramental dos dinheiros pblicos tem
principalmente duas ordens de fundamentos: fundamentos jurdico-polticos assegurar que o
Executivo se mantm dentro dos limites da lei e dos que foram assinalados pelo Parlamento,
atravs da aprovao da Lei do Oramento e fundamentos econmicos evitar os desperdcios
e a m utilizao dos recursos pblicos.
Esta forma de controlo externo constitui uma limitao independncia da entidade que
objeto do mesmo, na medida em que consubstancia uma fiscalizao externa sua atividade
que, por alguma razo, se entendeu dever ser cumulada com o necessrio controlo interno (isto
, realizado por um rgo da estrutura interna da entidade em causa que, apesar de dotado de
independncia tcnica, no exterior entidade fiscalizada).
Assim, a razo que justifica que determinada entidade deva ser objecto deste controlo
externo o interesse pblico na boa administrao dos recursos pblicos. Por outras palavras,
o facto de determinada entidade beneficiar, ou de alguma forma se servir, de recursos que
pertencem, em ltima instncia, generalidade dos cidados que d fundamento existncia do
Tribunal de Contas.
A delimitao operada pelo n. 1 do art. 1. LOPTC
Pela anlise do disposto no art. 214. CRP e nos arts. 1., 5. e 6. LOPTC, ressalta uma
ideia-chave: a de que a jurisdio do Tribunal incide sobre a generalidade das receitas e das
despesas pblicas e da correspondente atividade de gesto, sem que seja possvel dissociar da
sua competncia a utilizao de dinheiros pblicos por parte das entidades sujeitas ao seu
controlo e jurisdio.
Ao longo do tempo deu-se uma mudana de paradigma quanto jurisdio e controlo
exercidos por este Tribunal financeiro: o critrio passou a ser objectivo, estribando-se no
princpio da perseguio dos dinheiros e valores pblicos.
A razo de ser do Tribunal prende-se como interesse pblico no controlo da legalidade,
da regularidade e da boa gesto dos dinheiros pblicos. E justamente esse interesse pblico
que permite, em ltima anlise, definir o mbito da sua jurisdio. Sendo essa a sua misso,
tambm esse o limite sua jurisdio e sua atuao. Onde inexistam dinheiros pblicos, o
exerccio de funes de controlo pelo Tribunal, no tem razo de ser.
Em especial a al. a) do n. 2 do art. 2. LOPTC
Ao referir-se s associaes pblicas, associaes de entidades pblicas ou associaes
de entidades pblicas e privadas que sejam financiadas maioritariamente por entidades pblicas
ou sujeitas ao seu controlo de gesto, a lei impe que, relativamente a cada uma das espcies

referidas, para efeitos de determinao da respetiva sujeio jurisdio do Tribunal de Contas,

se devem verificar os requisitos de:
- financiamento maioritrio por entidades pblicas; ou
- sujeio ao controlo de gesto de entidades pblicas.
Contedo e objetivo do n. 3 do art. 2. LOPTC
Tendo em conta o que nele se estabelece, o n. 3 acaba por ir totalmente de acordo a
dois aspetos fundamentais que o Prof. tem vindo a defender:
- o de que o sentido e o limite da competncia (leia-se, jurisdio) do Tribunal
de Contas residem na garantia da boa gesto dos dinheiros e valores pblicos;
- o de que a sua atuao, enquanto forma de controlo externo sobre a gesto de
outras entidades, deve cingir-se ao necessrio para assegurar a fiscalizao da
legalidade, regularidade e correo econmica e financeira da aplicao dos dinheiros e
valores pblicos.
Desta forma, o n. 3 do art. 2. LOPTC, ao pretender criar uma clusula de salvaguarda
que permita sujeitar jurisdio do Tribunal de Contas entidades no abrangidas nos respetivos
ns 1 e 2, acaba por enunciar, de forma clara, os princpios que devem guiar a interpretao do
mbito dessa mesma jurisdio.
- As competncias das seces do Tribunal de Contas
O art. 1. da LOPTC prev que o Tribunal de Contas fiscaliza a legalidade e
regularidade das receitas e das despesas pblicas, aprecia a boa gesto financeira e efetiva
responsabilidades por infraes financeiras. Tudo isto distribudo por seces especializadas, a
primeira, a segunda e a terceira seces, que realizam trs tipos de fiscalizao a prvia, a
concomitante e a sucessiva sendo que a prvia anterior ao prprio ato praticado pelos
servios do Estado, a concomitante acompanha estes atos ou contratos e a fiscalizao sucessiva
ser depois do termo desse ato ou contrato ainda que com produo de efeitos anterior.
1. Seco ou a seco do visto
A 1. Seco aquela que exerce a fiscalizao prvia e a fiscalizao concomitante,
isto , que realiza o acompanhamento do prprio ato ou contrato que est submetido a visto,
podendo, em certos casos, aplicar multas e relevar a responsabilidade financeira.
O visto ou declarao de conformidade o ato do tribunal atravs do qual se faz a
apreciao da generalidade dos factos ou atos de despesa que podem ser validamente realizados,
desde que obedeam legalidade e ao cabimento oramental. A Lei n. 98/97 concebe o Visto
como condio de produo de efeitos do ato a que se refere.

Quanto natureza do visto importa referir que trata-se de um ato atravs do qual se
assegura um controlo de legalidade de decises com implicaes financeiras (atos ou contratos).
O ato da responsabilidade de um rgo independente, a que a Constituio atribui a natureza
de verdadeiro tribunal especializado em matria financeira integrado no poder judicial. As
decises sobre o visto constituem caso julgado material, sendo insuscetveis de ser reapreciados,
uma vez esgotados os mecanismos de recurso previstos na Lei n. 98/97 (art. 79., n. 1, al. a)).
2. Seco ou a seco de auditoria
A 2. Seco a chamada seco de auditoria, composta por juzes e economistas,
englobando um componente de apreciao da economia, eficincia e eficcia dos atos. No
produz sentenas, no efetiva qualquer tipo de responsabilidades, apenas formula
recomendaes, mas evidentemente que algumas das recomendaes ou reservas podem ser
encaminhadas para o Ministrio Pblico, que funciona junto do Tribunal de Contas, para um
eventual apuramento de responsabilidades financeiras (arts. 57. ss. LOPTC).
3. Seco ou a seco do julgamento
a seco que exerce a funo jurisdicional, procedendo ao julgamento dos processos
de efetivao de responsabilidades financeiras e de multa, a requerimento das entidades
competentes.
A competncia material para esta efetivao pertence ao Tribunal de Contas, devendo
ser requerida pelo Ministrio Pblico. De acordo com o 59. LOPTC, existe alcance quando,
independentemente da ao do agente nesse sentido, haja desaparecimento de dinheiros ou de
outros valores do Estado ou de outras entidades pblicas. Existe desvio de dinheiros ou valores
pblicos quando se verifique o seu desaparecimento por ao voluntria de qualquer agente
pblico que a eles tenha acesso por causa do exerccio das funes pblicas que lhe esto
cometidas. Consideram-se pagamentos indevidos para o efeito de reposio os pagamentos
ilegais que causarem dano para o errio pblico.
Por outro lado, pode tambm haver reposio por no arrecadao de receitas nos casos
de prtica, autorizao ou sancionamento, com dolo ou culpa grave, que impliquem a no
liquidao, cobrana ou entrega de receitas com violao das normas legais aplicveis ex.,
funcionrio que deixa passar os prazos de caducidade e prescrio. Embora este fundamento de
reposio seja menos utilizado, deveria haver alguma ateno, nomeadamente tendo em conta o
perodo de conteno oramental em que nos encontramos e a prpria necessidade que o Estado
tem de financiamento, e que pode diminuir se conseguir arrecadar mais receita tributria,
mesmo sem aumentar os impostos. No entanto, a punio que existe nestes casos passa mais
pelo procedimento disciplinar do que pela via da responsabilidade financeira.

Quanto aos responsveis pela reposio, eles constam do art. 61. LOPTC. Porm, esta
responsabilizao s ocorre se a ao for praticada com culpa.
Finalmente, quanto responsabilidade financeira sancionatria, dir-se-ia que a menos
grave, porque a pena mais grave no mbito da efetivao da responsabilidade financeira a
atribuio de valor por conta do prprio patrimnio do agente e a responsabilidade financeira
sancionatria resulta na aplicao de uma multa. Ateno, que a responsabilidade sancionatria
no alternativa responsabilidade financeira reintegratria, ou seja, a aplicao de multas no
prejudica a efetivao da responsabilidade pelas reposies devidas, se for caso disso.
Em matria de avaliao de culpa, o Tribunal de Contas avalia o grau de culpa de
harmonia com as circunstncias do caso.
Tudo isto para concluirmos o seguinte: ainda h muito trabalho a fazer no campo das
responsabilidades financeiras, embora j se verifique uma evoluo, desde 2006, no mbito das
competncias do Tribunal de Contas. Ora, a partir de 2006 a jurisdio do Tribunal de Contas
passa a ser objetiva porque identificamos, no art. 2., n. 3, um direito de sequela dos dinheiros e
valores pblicos. Este direito de sequela significa que esto ainda sujeitas jurisdio e ao
controlo financeiro do Tribunal de Contas as entidades de qualquer natureza que tenham
participao de capitais pblicos ou sejam beneficirias, a qualquer ttulo, de dinheiros ou
outros valores pblicos, na medida necessria fiscalizao da legalidade, regularidade e
correo econmica e financeira da aplicao dos mesmos dinheiros e valores pblicos.
Mas ateno que a jurisdio do Tribunal de Contas esgota-se os dinheiros pblicos.
Conselho das Finanas Pblicas
Nas alteraes recentes da LEO, parece de destacar a criao de uma entidade
administrativa independente o Conselho das Finanas Pblicas que se encontra encarregue
da vigilncia da regra de saldo enunciada.
Ora, a fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica, assim como, no exerccio
da fiscalizao a posteriori e concomitante, a Assembleia da Repblica assistida tecnicamente
pelo Tribunal de Contas. Alm disso, poder accionar os mecanismos de responsabilizao
poltica, ou solicitar informaes sobre o modo como se processa a execuo oramental.
Ora, sendo, assim, em relao a esta inovao no se percebe bem o alcance da criao
do Conselho das Finanas Pblicas.
Por tudo isto, o legislador portugus tem ainda um longo caminho a percorrer quanto ao
aperfeioamento do modelo vigente. Talvez o Conselho das Finanas Pblicas, na qualidade de
controlador tcnico independente, constitua um elemento subjetivo novo no sentido de
despolitizao do estabelecimento do quadro de poltica macroeconmica e oramental.