POLTICAS DE INCLUSIN Y COHESIN SOCIAL PARA LA

CONSTRUCCIN DEL BUEN VIVIR EN ECUADOR1

Gino Grondona Opazo2
Quito, agosto de 2011.

INTRODUCCIN
Este artculo se propone dar cuenta del enfoque terico-conceptual de las polticas de
inclusin y cohesin social del Ministerio de Inclusin Econmica y Social, en la perspectiva de
comprender y poner en prctica una poltica social renovada, en coherencia con el marco
constitucional y el plan nacional del buen vivir. Es decir, se propone provocar reflexiones
situadas desde el contexto social e institucional del Estado Ecuatoriano, y desde ah
problematizar la matriz epistmica que fundamenta las polticas sociales para la construccin de
la sociedad del Buen Vivir.
Si consideramos que el Buen Vivir se constituye en un modelo o ideal de sociedad, en un
proyecto de realizacin colectiva hacia el cual deben converger las acciones, polticas y
programas del Estado; las polticas sociales debieran estar al servicio de la construccin de la
sociedad del buen vivir, al servicio de un proyecto poltico de sociedad. Una poltica social con
poltica y con sociedad.
Como se ver ms adelante, esto implica generar polticas tanto de inclusin social (en
base a una equidad de mnimos con enfoque de derechos) como de cohesin social (en base a una
igualdad de mximos con enfoque de desarrollo social).
Se comenzar situando el marco constitucional y los enfoques sobre el desarrollo
implicados en el plan nacional del buen vivir, luego se abordar la cuestin de las polticas
1

Este artculo se elabor en el marco de una consultora de investigacin realizada para el Ministerio de
Coordinacin de Desarrollo Social de Ecuador, y su contenido es de responsabilidad nica del autor, por tanto no
pretende reflejar ni comprometer la postura de la institucin respecto a estos temas.
2
Psiclogo, Magister en Desarrollo Regional y Local, Especialista en Cooperacin Internacional para el Desarrollo
(gino_grondona@yahoo.es)

sociales, y especficamente las polticas de inclusin y cohesin social, para finalmente revisar el
marco institucional y poltico-programtico del MIES, generando aportes a las orientaciones
programticas.
MARCO CONSTITUCIONAL
La Constitucin del 2008 ha sido entendida como un nuevo pacto de convivencia, en el
cual las partes se comprometen a cumplir con acuerdos y aceptar restricciones (Ramrez, 2009).
Esta constitucin se proyecta como medio para dar paso a cambios estructurales en la sociedad
ecuatoriana, en cuyo contexto se plantea el fortalecimiento de la sociedad como condicin
necesaria para el Buen Vivir en comunidad, la universalizacin de los servicios sociales de
calidad para garantizar y hacer efectivos los derechos, entendidos estos de manera integral,
interdependientes y con igual jerarqua.
De esta manera, se sostiene que la realizacin del Buen Vivir est directamente
relacionada con el conjunto de derechos, y para garantizar ese conjunto de derechos se necesitan
cambios sustanciales en la estrategia de desarrollo. Por lo cual la constitucin distingue dos
campos principales de accin: el rgimen de desarrollo y el rgimen del Buen Vivir.
El rgimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas
econmicos, polticos, socioculturales y ambientales que garantizan la realizacin del Buen Vivir.
Este Buen Vivir requiere que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen
efectivamente de sus derechos y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del
respeto a sus diversidades y de la convivencia armnica con la naturaleza.
Por otro lado, el rgimen del Buen Vivir incluye el Sistema Nacional de Inclusin y
Equidad Social, orientado a garantizar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los
objetivos de desarrollo.
Este Sistema Nacional de Inclusin y Equidad Social se articular con el Plan Nacional
del Buen Vivir y con el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, e
incluye los mbitos de la educacin, salud, seguridad social, gestin de riesgos, cultura fsica y
deporte, hbitat y vivienda, cultura, comunicacin e informacin, disfrute del tiempo libre,
ciencia y tecnologa, poblacin, seguridad humana y transporte. A su vez, se propone generar las

condiciones para la proteccin integral de sus habitantes a lo largo del ciclo de vida, generando
acciones afirmativas hacia aquellos grupos considerados prioritarios.
BUEN VIVIR: DESARROLLO Y POSDESARROLLO
PNBV y Desarrollo
El Plan Nacional del Buen Vivir parte del hecho que el concepto dominante de desarrollo
est en crisis, no slo por el desgaste del enfoque colonialista en que se construy, sino adems
por los pobres resultados concretos que ha mostrado luego de seis dcadas de vigencia. Es decir,
los efectos que ha tenido a mediano y largo plazo cuestionan profundamente su credibilidad y
legitimidad, a la vez que generan el contexto propicio para actualizar la discusin sobre nuevos
modos de producir, consumir, organizar la vida y convivir.
La evidencia histrica ha demostrado suficientemente que los problemas y los cambios
sociales no son monocausales ni unilineales, que el crecimiento econmico es distinto del
desarrollo, y que el desarrollo y el subdesarrollo son dos caras de una misma moneda, es decir,
que el desarrollo de unos es el resultado del subdesarrollo de otros.
Es en este sentido que el Plan se identifica con y se sita en el campo de la promocin de
alternativas al desarrollo, es decir, dentro de las corrientes del llamado Posdesarrollo
(Escobar, 1998) o de las Epistemologas del Sur (De Souza Santos, 2010), las cuales cuestionan
los supuestos y la viabilidad del proyecto de modernidad dominante, y actualizan los modelos de
sociedad vigentes en los pueblos indgenas originarios de nuestra regin, como modelos de
sociedad posible y deseable, como posibilidad para la construccin colectiva de una nueva forma
de vida, una sociedad sustentada en una convivencia ciudadana, en diversidad y armona con la
naturaleza.
Aunque tambin incluye enfoques que promueven desarrollos alternativos, dentro de
los que destacan el Desarrollo a Escala Humana (Max-Neef, 1986, 1994) y el Desarrollo
Humano (Sen, 1987, 2000), las cuales comparten la idea central de que el medio y fin del
desarrollo es el ser humano, y por tanto no se le debera dar tanta importancia al PIB, sino al nivel
de vida de las personas, en relacin a la satisfaccin de las necesidades humanas fundamentales y
al desarrollo de sus capacidades.

Respecto al Sumak Kawsay, en tanto cosmovisin de los pueblos y nacionalidades

indgenas, no se corresponde de manera precisa ni exacta con el concepto occidental de
desarrollo, es decir, no comparte la concepcin de un proceso lineal que establezca un estado
anterior o posterior. Ni tampoco comparten la idea de pobreza asociada a la carencia de bienes
materiales o de riqueza vinculada a su abundancia (una persona pobre correspondera a una
persona triste).
Por eso se sostiene que la nocin de desarrollo es inexistente en la cosmovisin de estos
pueblos, pues el futuro est atrs, es aquello que no miramos, ni conocemos; mientras al pasado
lo tenemos al frente, lo vemos, lo conocemos, nos constituye y con l caminamos (Plan Nacional
para el Buen Vivir, 2009:32). El Buen Vivir entonces, es una categora en permanente
construccin y reproduccin, cuyo eje articulador es la colectividad.
"La concepcin del Buen Vivir necesariamente recurre a la idea del nosotros porque el
mundo no puede ser entendido desde la perspectiva del yo de occidente. La comunidad cobija,
protege, demanda y es parte del nosotros. La comunidad es el sustento y es la base de la
reproduccin de ese sujeto colectivo que todos y cada uno somos (Plan Nacional para el Buen
Vivir, 2009:32). Y en esta perspectiva, el objetivo buscado es la construccin de la sociedad del
Buen Vivir.
Considerando la complejidad e historicidad del concepto, el Buen Vivir ha sido entendido
como:
La satisfaccin de las necesidades, la consecucin de una calidad de vida y muerte
digna, el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de todos y todas, en paz y
armona con la naturaleza y la prolongacin indefinida de las culturas humanas. El Buen
Vivir presupone tener tiempo libre para la contemplacin y la emancipacin, y que las
libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se
amplen y florezcan de modo que permitan lograr simultneamente aquello que la
sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno -visto como un
ser humano universal y particular a la vez- valora como objetivo de vida deseable (tanto
material como subjetivamente y sin producir ningn tipo de dominacin a un otro).
Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga a reconstruir lo pblico para reconocernos,
comprendernos y valorarnos unos a otros -entre diversos pero iguales- a fin de que

prospere la posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la

autorrealizacin y la construccin de un porvenir social compartido (Ramrez: 2008:
387).
Como se puede observar, el concepto de Buen Vivir enfatiza en la dimensin colectiva del
bienestar, es decir, que la realizacin personal depende de la realizacin colectiva, de las
relaciones entre los seres humanos y de estos con la naturaleza. Es decir, cuando tomamos a la
sociedad como punto de referencia resaltamos el espritu colectivo, solidario y cooperativo del
ser humano. Y en ese escenario, la realizacin social slo se entiende a partir de un individuo que
se piensa y se recrea en relacin con los dems.
Esta dimensin social del sujeto, se expresa en las formas sociales que adquieren los
proceso de socializacin en que participamos, constatndose que las personas adquieren sus
habilidades intelectuales y emocionales en entornos familiares, institucionales, sociales y
necesitan de una serie de cuidados relacionados con su bienestar material, emocional e
intelectual, en mayor o menor intensidad a lo largo de toda su vida, siendo la niez y la vejez dos
etapas fundamentales. Estas actividades generalmente son realizadas por otras personas, redes
sociales, instituciones y son el testimonio de que los seres humanos son seres interdependientes
(Plan Nacional para el Buen Vivir, 2009:36).
En este sentido, el Buen Vivir se propone retomar a la sociedad como unidad de
observacin e intervencin y a la igualdad, inclusin y cohesin social como valores que
permiten promover el espritu cooperativo y solidario del ser humano (Plan Nacional para el
Buen Vivir, 2009:37).
Por tanto desde esta perspectiva, las polticas sociales se orientan a la bsqueda de un
lugar comn y a la recuperacin de lo pblico, asociado a espacios comunes de encuentro entre
ciudadanos y ciudadanas (vivir como iguales queriendo vivir juntos). Es decir, se orientan a
reducir las brechas y auspiciar la inclusin y cohesin social. Este sera el desafo de las polticas
sociales para una sociedad del Buen Vivir.

Desarrollo Humano
El Desarrollo Humano tiene como propsito bsico ampliar las opciones de las personas,
las que puede ser infinitas y variables en el tiempo, a la vez que su logro no necesariamente se
reflejar en indicadores mensurables. Sin embargo, el objetivo del desarrollo es crear un
ambiente que permita a las personas disfrutar de una vida larga, saludable y llena de
creatividad (ul Haq, Mahbub, 1995:1).
Este paradigma se diferencia de las escuelas clsicas del crecimiento econmico, ya que
se centra en la ampliacin de todas las opciones humanas, ya sean econmicas, sociales,
culturales o polticas, y no slo en el ingreso econmico. Es decir, la expansin del ingreso
econmico no necesariamente se traduce en una ampliacin de las opciones humanas. Y en el
caso contrario, la expansin del ingreso econmico en un contexto de vaco social o cultural,
puede generar menos satisfaccin y alta frustracin.
En este sentido, se sostiene que la acumulacin de riqueza no siempre ser necesaria para
llevar a cabo ciertas opciones humanas. De hecho, los individuos y las sociedades eligen muchas
opciones que no necesitan riqueza para ser desarrolladas. Una sociedad no tiene que ser rica
para lograr la democracia. Una familia no tiene que ser rica para respetar los derechos de cada
uno de sus miembros. Un pas no necesita ser rico para tratar a hombres y mujeres en igualdad.
Las valiosas tradiciones sociales y culturales pueden ser -y son- mantenidas en todos los niveles
de ingreso (ul Haq, Mahbub, 1995:2 ).
El rechazo al vnculo automtico entre ampliacin del ingreso econmico y desarrollo
humano, conlleva a sostener la necesidad de polticas pblicas que se propongan traducir el
crecimiento econmico en mayores opciones humanas.
El Desarrollo Humano concibe el desarrollo como libertad, y la libertad como el conjunto
de opciones disponibles para los individuos, en trminos de sus posibilidades de ser o hacer.
Estas capacidades son entendidas como alternativas reales de vida, entre las cuales las personas
pueden optar.
Las capacidades se refieren precisamente al conjunto de opciones entre las cuales las
personas pueden elegir, y los funcionamientos son los elementos especficos contenidos

en dicho conjunto, que materializan las capacidades al transformar el acceso a bienes y

servicios en aquello que una persona efectivamente logra hacer o ser en distintas etapas
de su vida () Los funcionamientos abarcan cuestiones bsicas como la posibilidad de
alcanzar una vida larga y saludable o de adquirir conocimientos individual y
colectivamente valiosos, pero tambin incluyen otras opciones ms complejas, como que
un individuo logre respeto por s mismo, se integre socialmente y participe en los
procesos polticos (PNUD, 2010:17).
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ha definido el Desarrollo Humano,
como aquel que sita a las personas en el centro del desarrollo, trata de la promocin del
desarrollo potencial de las personas, del aumento de sus posibilidades y del disfrute de la libertad
para vivir la vida que valoran.
Sostiene que las capacidades ms esenciales para el desarrollo humano son disfrutar de
una vida larga y saludable, haber sido educado, acceder a los recursos necesarios para lograr un
nivel de vida digno y poder participar en la vida de la comunidad.
Por otro lado, los anlisis de Sen sobre el ejercicio del derecho humano a la libertad
fundamentan la relacin entre pobreza y derechos humanos al establecer que las privaciones
experimentadas por los pobres impiden que stos puedan, deliberadamente, decidir entre
opciones de vida y oportunidades sociales (PNUD, 2002:50).
Enfoque de Capacidades y Pobreza
La pobreza representa la ausencia de ciertas capacidades bsicas para funcionar, una
persona que carece de la oportunidad para lograr algunos niveles mnimamente aceptables de
esos funcionamientos. Los funcionamientos pertinentes a este anlisis pueden variar desde los
fsicos, como estar bien nutridos, estar vestido y vivir en forma adecuada, evitar la morbilidad
prevenible, hasta logros sociales ms complejos, como participar en la vida de la comunidad. En
enfoque de capacidades concilia los conceptos de pobreza absoluta y relativa, ya que la privacin
relativa de ingresos y productos puede provocar una privacin absoluta de capacidad mnima.
El carcter multidimensional del concepto de pobreza de capacidades es inclusivo e
incorpora los siguientes componentes:

Pocas oportunidades de participacin para ser escuchados en los altos niveles de decisin.

Acceso restringido al mejoramiento de destrezas y conocimientos.

Acceso limitado a los servicios de salud y a los medicamentos.

Exclusin de la seguridad social.

Acceso casi inexistente al crdito privado y a los recursos pblicos.

Del concepto de pobreza de capacidades se ha pasado al de pobreza humana, la cual se

considera como la denegacin de oportunidades y opciones bsicas para el desarrollo humano,

o sea la imposibilidad de vivir una vida larga, sana y creativa, y disfrutar de un nivel decente de
vida, libertad, dignidad, respeto de s mismo y de los dems (PNUD, 1997:5).
La pobreza humana se condensa en cuatro dimensiones bsicas, las que admiten diversas
combinaciones y variaciones, dando como resultado pobrezas humanas de distintos niveles de
gravedad. Las dimensiones son:
a) La vida breve: Contrasta con el objetivo de lograr una vida sana y prolongada.
b) El analfabetismo: Es la dimensin que impide

a lao seres humanos adquirir el

conocimiento necesario para sobrevivir e insertarse en la vida productiva.

c) La falta de medios materiales: Esta dimensin se refiere al aprovisionamiento econmica
general (agua potable, desnutricin infantil, acceso a salud, ingreso econmico).
d) La exclusin social: Se refiere a las personas excluidas de la interaccin social o de la
participacin en la vida de la comunidad y de los procesos de toma de decisiones.
En sntesis, el enfoque del Desarrollo Humano se ha transformado en el modelo
dominante a nivel internacional, y ha fundamentado las polticas orientadas a la generacin de
capacidades, principalmente a travs del acceso a la educacin, a la salud y a un nivel de ingresos
mnimos. Es decir, se ha traducido en polticas orientadas a una equidad de mnimos, en torno a la
garanta del acceso individual de los ms vulnerables a ciertos bienes y servicios considerados
bsicos e indispensables. Sin embargo, los funcionamientos reales que alcanzan las personas con
dichos bienes y servicios, as como la participacin social han quedado en segundo plano.

Desarrollo a Escala Humana

El Desarrollo a Escala Humana se sustenta en la satisfaccin de las necesidades
humanas fundamentales, en la generacin de niveles crecientes de autodependencia y en la
articulacin orgnica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnologa, de los procesos
globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificacin con la
autonoma, y de la sociedad civil con el Estado (Max-Neef, 1994:30).
Sus pilares fundamentales son: necesidades humanas, autodependencia y articulaciones
orgnicas; cuyo punto de convergencia se construye a partir del protagonismo real de las
personas, entendido como la consecuencia de privilegiar tanto la diversidad como la autonoma
de espacios, en que dicho protagonismo sea realmente posible. Sus autores sostienen que lograr la
transformacin de la persona-objeto en persona-sujeto del desarrollo es, entre otras cosas, un
problema de escala: porque no hay protagonismo posible en sistemas gigantsticos organizados
jerrquicamente desde arriba hacia abajo (Max-Neef, 1994:30).
A partir de una crtica a los sesgos presentes en los discursos del desarrollo, que
construyen una historia que desconoce la sub-historia que la hace posible, y que construyen
modelos simplificados de la compleja realidad de nuestras sociedades; el autor sostiene que un
desarrollo a escala humana orientado a la satisfaccin de las necesidades humanas exige la
construccin de un nuevo modo de interpretar la realidad. Incluyendo una teora de las
necesidades humanas para el desarrollo, la que debe entenderse como una teora para el
desarrollo.
Como el mismo autor plantea, el desafo consiste en que polticos, planificadores,
promotores y, sobre todo, los actores del desarrollo sean capaces de manejar el enfoque de las
necesidades humanas, para orientar sus acciones y aspiraciones (Max-Neef, 1994:38).
Postulados del Desarrollo a Escala Humana
Postulado 1. El desarrollo se refiere a las personas y no a los objetos.
El postulado bsico de este enfoque implica la pregunta por los criterios que permitiran
establecer que un proceso de desarrollo es mejor o peor que otro. Si tradicionalmente se contaba
con el indicador del PIB, que segn Max-Neef es un indicador del crecimiento cuantitativo de los

objetos, ahora necesitamos un indicador del crecimiento cualitativo de las personas, que se refiere
a la satisfaccin de sus necesidades humanas fundamentales.
Postulado 2. Necesidades y satisfactores.
Este postulado implica establecer la distincin entre lo que son propiamente necesidades y
lo que son satisfactores de esas necesidades. Las necesidades revelan de la manera ms
apremiante el ser de las personas, el cual se revela en su doble condicin existencial, como
carencia y como potencialidad. Las necesidades actualizan la tensin constante entre carencia y
potencia, caracterstica de los seres humanos3.
Por estos motivos resulta impreciso hablar de satisfacer necesidades, sino ms bien
conviene hablar de vivir y realizar las necesidades, y de vivirlas y realizarlas de manera
continua y renovada (Max-Neef, 1994:50).
Desde esta perspectiva, los satisfactores no son los bienes econmicos disponibles sino
que estn referidos a todo aquello que, por representar formas de ser, tener, hacer y estar,
contribuye a la realizacin de necesidades humanas, de manera tal que pueden incluir formas de
organizacin, prcticas sociales, condiciones subjetivas, espacios, entre otros.
Si consideramos que un satisfactor es el modo en que se expresa y se realiza una
necesidad, los bienes son el medio por el cual el sujeto potencia los satisfactores para vivir sus
necesidades.
Este escenario obliga a repensar el contexto social de las necesidades humanas de una
manera radicalmente distinta de cmo ha sido habitualmente pensado por planificadores sociales
y por diseadores de polticas de desarrollo. Ya no se trata de relacionar necesidades solamente
con bienes y servicios que presuntamente las satisfacen, sino de relacionarlas adems con
prcticas sociales, formas de organizacin, modelos polticos y valores que repercuten sobre las
formas en que se expresan las necesidades (Max-Neef, 1994:51-52).

Como el mismo autor sostiene: Concebir las necesidades tan slo como carencia implica restringir su espectro a
lo puramente fisiolgico, que es precisamente el mbito en que una necesidad asume con mayor fuerza y claridad la
sensacin de falta de algo. Sin embargo, en la medida en que las necesidades comprometen, motivan y movilizan
a las personas, son tambin potencialidad y, ms an, pueden llegar a ser recursos. La necesidad de participar es
potencial de participacin, tal como la necesidad de afecto es potencial de afecto (Max-Neef, 1994:49-50)

En sntesis, las necesidades humanas cambian lentamente, en funcin de la evolucin de

la especie humana, pero por la misma razn tambin pueden ser consideradas como universales.
En cambio los satisfactores tienen una doble trayectoria, se modifican por el ritmo de la historia,
y se diversifican de acuerdo a las culturas, es decir, el ritmo de las distintas historias. Por ltimo,
los bienes econmicos tienen una triple trayectoria, se modifican por la historia, de acuerdo a las
culturas, y se diversifican segn los estratos sociales.
Las necesidades son expresiones de carencias y potencialidades de tipo universal, los
satisfactores son lo histrico de las necesidades, y los bienes econmicos su materializacin.
La consideracin de los satisfactores implica reinvindicar lo subjetivo y generar
aproximaciones comprensivas sobre:
cmo se viven las necesidades en nosotros mismos y en nuestro medio: grupo familiar,
comunitario o social, sistema econmico, modelo socio-poltico, estrategias de vida,
cultura o nacin. Podemos tratar de entender cmo se relacionan en nuestro medio los
satisfactores y bienes econmicos dominantes con las formas de sentir, expresar, y actuar
nuestras necesidades. Podemos detectar cmo los satisfactores y bienes disponibles o
dominantes limitan, condicionan, desvirtan o, por el contrario, estimulan nuestras
posibilidades de vivir las necesidades humanas. Podemos, sobre esa base, pensar las
formas viables de recrear y reorganizar los satisfactores y bienes de manera que
enriquezcan nuestras posibilidades de realizar las necesidades y reduzcan nuestras
posibilidades de frustrarlas (Max-Neef, 1994:52).
Por tanto las necesidades humanas se consideran finitas, pocas y clasificables, y son las
mismas en todas las culturas y perodos histricos. Lo que cambia a travs del tiempo de las
culturas son los medios para satisfacerlas. En este sentido, cada sistema econmico, social,
cultural y poltico adopta diferentes modos para satisfacer las mismas necesidades humanas
fundamentales.
Por tanto, uno de los aspectos que define una cultura es su eleccin de satisfactores, los
cuales pueden considerarse como formas sociales de satisfaccin, lo que lleva a sostener que son
las mismas relaciones sociales las que producen tanto las necesidades como los satisfactores.

En este sentido, hay que mencionar que existen al menos tres niveles o contextos diferentes
en que las necesidades se realizan:
a) En relacin con uno mismo,
b) En relacin con el grupo social, y
c) En relacin con el medio ambiente.
Postulado 3: La pobreza y las pobrezas.
Este enfoque implica una necesaria reinterpretacin del concepto de pobreza, asociado
histricamente a una nocin economicista, que se refiere exclusivamente a la situacin de
aquellas personas que pueden clasificarse por debajo de la llamada lnea de la pobreza.
Se propone hablar de pobrezas, en plural, en la consideracin de que cualquier necesidad
humana que no es adecuadamente satisfecha, a la vez revela una pobreza humana.
Pero adems de lo anterior, cada una de las pobrezas genera patologas, toda vez que
rebasa lmites crticos de intensidad y duracin. Estas patologas transitan de niveles individuales
a colectivos, y finalmente se expresan como patologas colectivas de la frustracin y patologas
colectivas del miedo. Y se sostiene que para estas patologas colectivas, los tratamientos
aplicados hasta ahora no han tenido resultados positivos.
Necesidades Humanas Fundamentales y Satisfactores
El enfoque de las necesidades humanas fundamentales combina dos criterios de
desagregacin: segn categoras existenciales y segn categoras axiolgicas.
Las necesidades existenciales se clasifican en necesidades del ser, tener, hacer y estar.
Desde esta perspectiva, en el ser se sintetiza lo inmutable (esencia eterna de las cosas) con lo
cambiante (lo actual y lo potencial). El tener remite a las objetividades de la existencia, el hacer
podra remitir al acto, al pasaje o trnsito desde la potencialidad a la actualidad, lo que exige una
transformacin de la naturaleza con la que se relaciona un sujeto tanto individual como colectivo,
y finalmente el estar, remite a determinados espacios y ambientes en que transcurre el devenir de
la existencia (Sarachu, 2004:13).

La realizacin de estas necesidades existenciales depende de diversos satisfactores, segn

se indica en la siguiente tabla:
Necesidades Existenciales
Ser
Tener
Hacer
Estar

Satisfactores
Atributos personales y colectivos, que se expresan como
sustantivos
Instituciones, normas, mecanismos, herramientas (no en sentido
material), leyes, etc. que pueden ser expresados en una o ms
palabras
Acciones personales o colectivas que pueden ser expresadas
como verbos
Espacios y ambientes

Max-Neef (1986, 1994) propone distinguir, con fines analticos, entre cinco tipos se
satisfactores:
a) Violadores o destructores. Son aplicados con la intencin de satisfacer una necesidad,
pero tienen un efecto paradojal, ya que aniquilan la satisfaccin de dicha necesidad a
mediano plazo, a la vez que imposibilitan la satisfaccin de otras necesidades.
Ejemplos: el armamentismo pretende satisfacer la necesidad de proteccin, pero niega las
de afecto, subsistencia, participacin y libertad; o la censura, que pretende satisfacer la
necesidad de proteccin, pero niega las de entendimiento, libertad, identidad, creacin,
ocio.
b) Pseudo-satisfactores. Estimulan una falsa sensacin de satisfaccin de una necesidad, a la
vez que imposibilitan su satisfaccin a mediano plazo.
Ejemplos: la democracia formal aparenta satisfacer la necesidad de participacin; la
limosna pretende satisfacer la necesidad de subsistencia; o las modas la necesidad de
identidad.
c) Satisfactores inhibidores. Son aquellos que por el modo en que satisfacen (o
sobresatisfacen) una necesidad, dificultan seriamente la posibilidad de satisfacer otras
necesidades.
Ejemplos: el paternalismo pretende satisfacer la necesidad de proteccin, pero inhibe las
de entendimiento, participacin, identidad; la televisin comercial pretende satisfacer la
necesidad de ocio, pero inhibe las de entendimiento, creacin, identidad; o el mesianismo,
que pretende satisfacer la necesidad de identidad, pero inhibe las de proteccin,
entendimiento, participacin, libertad.

d) Satisfactores singulares. Son aquellos que apuntan a la satisfaccin de una sola necesidad,
siendo neutros respecto a la satisfaccin de otras necesidades.
Ejemplos: los programas de suministro de alimentos, que satisfacen exclusivamente la
necesidad de subsistencia; o el voto, que satisface exclusivamente la necesidad de
participacin.
e) Satisfactores sinrgicos. Son aquellos que por la forma en que satisfacen una necesidad,
estimulan y contribuyen a la satisfaccin simultnea de otras necesidades. Ejemplos: la
lactancia materna, que satisface simultneamente las necesidades de subsistencia,
proteccin, afecto, identidad; o la televisin pblica cultural, que satisface las necesidades
de ocio, entendimiento, identidad; o los juegos didcticos, que satisfacen las necesidades
de ocio, entendimiento, creacin.
Las necesidades axiolgicas se clasifican en nueve: Subsistencia, Proteccin, Afecto,
Entendimiento, Participacin, Ocio, Creacin, Identidad y Libertad.
Ambos tipos de necesidades se combinan en una Matriz de Satisfactores y Necesidades
Humanas Fundamentales, lo que permite identificar las convergencias entre necesidades
existenciales y axiolgicas, y los satisfactores sinrgicos que tienen mayor impacto para enfrentar
los fenmenos de exclusin/inclusin social, cohesin social, y la superacin de la pobreza, desde
la perspectiva de los propios actores.

Matriz de Satisfactores y Necesidades Humanas Fundamentales (Max-Neef, 1986, 1994)

Necesidades
Existenciales
Necesidades
axiolgicas
Subsistencia

Proteccin

Afecto

Entendimiento

Participacin

Ocio

Creacin

Identidad

Libertad

SER

TENER

HACER

ESTAR

Saludable
Equilibrado
Solidario
Sano
Cuidadoso
Autnomo
Solidario

Alimentacin
Abrigo
Trabajo

Alimentarse
Procrear
Descansar
Trabajar
Cooperar
Planificar
Defender
Prevenir
El amor
Acariciar
Expresar
Compartir
Estudiar
Investigar
Dialogar
Cooperar
Compartir
Opinar
Discrepar
Abstraerse
Soar
Relajarse
Inventar
Construir
Disear
Comprometerse
Reconocerse
Integrarse
Conocerse
Asumirse
Desobedecer

Entorno vital
Entorno social

Autoestima
Respeto
Humor
Carioso
Conciencia
Crtica
Curioso
Disposicin
Respeto
Solidaridad
Curioso
Imaginativo
Despreocupado
Intuicin
Imaginacin
Autonoma
Pertenencia
Autoestima
Asertividad
Autonoma
Rebelda
Voluntad

Seguro
Ahorro
Familia
Derechos
Amistades
Pareja
Familia
Animales o plantas
Libros
Maestros
Polticas educativas
Derechos
Responsabilidades
Atribuciones
Juegos
Fiestas
Habilidades
Mtodo
Destrezas
Smbolos
Grupos de referencia
Valores
Igualdad de derechos

Hogar
Entorno social

Privacidad
Intimidad
Hogar
Espacios de encuentro
Escuelas
Agrupaciones
Comunidades
mbitos participativos
Asociaciones
Comunidades
vecindario
Intimidad
Espacios de encuentro
Espacios pblicos
Talleres
Espacios de expresin
Agrupaciones
Entornos cotidianos
mbitos de pertenencia
mbitos sociales
Entornos cotidianos

El enfoque de las Necesidades Humanas Fundamentales ha sido menos desarrollado que

el enfoque del Desarrollo Humano, sin embargo permite situar la discusin sobre el desarrollo y
las polticas sociales de una manera novedosa y provocativa.
Al aplicar la matriz de satisfactores y necesidades humanas fundamentales a Grupos de
Atencin Prioritaria, especficamente a jvenes, mujeres y adultos mayores de Quito, aparecen
elementos importante de ser considerados en la perspectiva de las polticas sociales.

Para los tres grupos la dimensin de sociabilidad es la ms importante proveedora de

satisfactores sinrgicos. La familia, los amigos, las relaciones afectivas, la comunidad, la
organizacin social, se constituyen en fuentes de bienestar y proteccin, muy por sobre las
dimensiones institucionales. Es decir, la identificacin de satisfactores sinrgicos, generalmente
asociados a las relaciones sociales ms cercanas (familia y comunidad), brindan orientaciones
para las polticas de inclusin y cohesin social.
Desarrollo Humano Sostenible
La pobreza representa un problema poltico, cuyo abordaje requiere del consenso de todos
los sectores (incluyendo a los mismos sujetos); un problema tico, que refiere a los valores
sociales y la justicia social, al ejercicio de derechos y a la convivencia social; un problema
humano, que lesiona la autoestima y dignidad humana; y finalmente un problema cultural, que
exige respeto y valoracin de la diversidad.
Por otro lado, la pobreza implica que los sectores ms pobres de la poblacin reciben un
trato desigual en la sociedad, que no tienen acceso a las mismas oportunidades, y que esas
condiciones contribuyen a perpetuar la pobreza humana. Esta exclusin social se acenta cuando
se le agregan otros factores como el gnero, la etnia y la edad.
Entonces su abordaje requiere del desarrollo de capacidades y el empoderamiento de los
mismos actores, el desarrollo de capacidades para organizarse y desarrollar emprendimientos;
adems de sistemas de proteccin para aquellas personas y comunidades en estado de privacin
profunda.
El desarrollo de capacidades y oportunidades se fundamenta en el entendido de que las
personas son, y deben ser, las protagonistas de su propio desarrollo y que, por tanto,
deben tener acceso a oportunidades econmicas y sociales, y a canales de expresin que
les den vocera y participacin en las decisiones que les ataen. Esta premisa, que
tambin promueve el empoderamiento de los pobres, pone de relieve la importancia
del desarrollo comunitario local y de las polticas focalizadas, para acercar los recursos
a quienes ms lo necesitan (PNUD, 2002:52).

Estos aspectos son recogidos en el concepto de Desarrollo Humano Sostenible (DHS),

que incorpora la perspectiva de las generaciones futuras (justicia intergeneracional), y que
sostiene que para examinar los avances en materia de DHS es indispensable observar, en
trminos de acceso y distribucin, cmo las necesidades humanas son atendidas, qu bienes y
servicios produce la sociedad para atenderlas, y cuales capacidades y oportunidades le permiten
a la poblacin una vida satisfactoria mediante la transformacin de estos componentes en
realizaciones en materia de desarrollo humano (PNUD, 2002:53).
En este punto, tanto Sen como Max-Neef coinciden en que al limitar el enfoque en las
carencias o necesidades insatisfechas, se pierde de vista el hecho de que en s mismas, las
necesidades constituyen un recurso potencial de desarrollo. Por tratarse de necesidades
humanas, stas tienen una dimensin individual y otra social. Tienen componentes materiales,
pero tambin espirituales. Sus potencias generan avances hacia el desarrollo humano y sus
carencias conducen a algn tipo de pobreza humana (PNUD, 2002:53).
A continuacin se presenta un diagrama que fusiona las Necesidades Humanas
Fundamentales de Max-Neef con las Capacidades de Sen, en la perspectiva del Desarrollo
Humano Sostenible.

En este enfoque, se sostiene que:

Para pasar de la carencia a la potencia, se requiere que la sociedad (a travs de los
servicios sociales del gobierno o de los servicios sociales privados, con o sin fines de
lucro) provea un conjunto de satisfactores muy diversos, que van desde el alimento
hasta los valores espirituales, y que genere bienes y servicios, oportunidades y opciones
adecuadas, accesibles y equitativas para todos sus miembros. A fin de evitar los riesgos
del paternalismo y el clientelismo, los satisfactores proporcionados por los gobiernos,
a travs del gasto social, promovern el desarrollo de capacidades que habiliten a las
personas para tomar parte activa en la solucin de sus problemas y el logro de una vida
plena (PNUD, 2002:54).
Como se puede constatar, los enfoques de desarrollo anteriormente descritos, lejos de ser
incompatibles, presentan complementariedades interesantes de explorar, y permiten situar y dar
contenido a las polticas de Inclusin y Cohesin Social, en la medida en que estas polticas se
orienten tanto a la Generacin de Capacidades (GC) como a la Realizacin de las Necesidades
Humanas Fundamentales (NHF).

POLTICAS SOCIALES: INCLUSIN Y COHESIN SOCIAL

Resulta un hecho que los modelos de desarrollo contienen implcita o explcitamente una
concepcin sobre la cuestin social y, por ende, una concepcin de las polticas sociales
(consideradas polticamente legtimas y socialmente deseables). En este sentido, la cuestin
social implica la existencia de una comunidad respecto de la cual hay que garantizar, mediante
dinmicas integradoras, la reproduccin material y simblica de los miembros que la
constituyen (Sojo, 2002:14).
Desde una perspectiva histrica, en Amrica Latina se pueden reconocer los siguientes
modelos de desarrollo (Franco, 1996):
1. Crecimiento hacia afuera (anterior a la crisis de 1929). Cuyo motor es el mercado externo,
por medio de la exportacin de bienes primarios, y en el contexto de un Estado de corte liberal
clsico, en el cual sus funciones se reducan a la seguridad externa, al mantenimiento del orden

interno, y asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos. En este escenario, las
polticas sociales no formaban parte de las preocupaciones de los gobiernos, aunque se hace
hincapi en el sistema de educacin primaria, como mecanismo de transmisin de valores
nacionales y de un idioma comn.
2. Sustitucin de importaciones (desde la crisis de 1929 hasta la crisis de 1982). En este perodo
el motor es el mercado interno, por medio de la produccin de bienes manufacturados, y en el
contexto de un nuevo Estado que asume los roles de regulador, interventor, planificador,
empresarial y social. En este escenario, las polticas sociales se orientaron a la proteccin del
trabajador asalariado, ligando lo poltico-social con el mercado de trabajo, lo que contribuy a la
creacin de la clase media, asegurando la capacidad de compra de bienes producidos
localmente.
3. Posterior al ajuste (desde la crisis de 1982). En este perodo el motor vuelve a ser el mercado
externo, por medio de las exportaciones de bienes competitivos que incorporan progreso tcnico,
aunque basados muchas veces en recursos naturales; y en el contexto de un Estado regulador o
neosocial, ocupado en los equilibrios macroeconmicos, en reducir la tasa de inflacin,
modernizar el aparato pblico y en retirarse de algunas reas en que los privados seran actores
ms eficientes. En este escenario, las polticas sociales enfatizaron la inversin en capital
humano, en la perspectiva de incorporar la innovacin tecnolgica y aumentar la competitividad
en el mercado internacional.
Desde el punto de vista de las polticas sociales, Franco (1996) identifica dos paradigmas,
el dominante y el emergente, el primero originado en el contexto de la sustitucin de
importaciones y el segundo con posterioridad al ajuste. A continuacin se presenta una tabla
comparativa de ambos paradigmas.

DIMENSIN

DOMINANTE

EMERGENTE

INSTITUCIONALIDAD (I)

MONOPOLIO ESTATAL
- Financia
- Disea
- Implementa
- Controla
Funciones unificadas

PLURALIDAD DE SUBSECTORES
Estatal,
Privado (comercial),
Filantrpico (ong), e
Informal (familia)
Funciones separadas

INSTITUCIONALIDAD (II)

CENTRALISMO

DESCENTRALIZACIN
DE PROYECTOS
Asignacin competitiva.
Licitaciones
Usuario propone
"Capacidad de innovacin est
diseminada en toda
la sociedad y debe aprovecharse"
(Fondos de
inversin social)
COFINANCIACIN
"Lo que no cuesta, no vale".
Recuperacin de costos: "el que
puede, debe pagar"
SUBSIDIO A LA DEMANDA
(creacin de cuasimercados)
Competencia
Libertad de elegir

LGICA DE TOMA DE
DECISIONES

BUROCRTICA
- Estrategias macro
- "El Estado sabe"
- Asigna recursos va administrativa
- Usuario sin eleccin

FINANCIAMIENTO (I)
FUENTES DE RECURSOS

ESTATAL

FINANCIAMIENTO (II)
ASIGNACIN DE RECURSOS

DE LA OFERTA
Falta de competencia

OBJETIVO BUSCADO

UNIVERSALISMO DE LA
OFERTA
(alto costo, bajo impacto)
Oferta homognea disponible
favorece a
los informados, y organizados

UNIVERSALIDAD DE LA
SATISFACCIN
"tratar desigualmente a quienes son
desiguales
socialmente"

CRITERIOS DE PRIORIDAD Y
EXPANSIN DEL
SISTEMA

AMPLIACIN PROGRESIVA DE
ARRIBA HACIA ABAJO
(Acceso segmentado)

PRIMERO, LOS MAS

NECESITADOS
(Instrumento: FOCALIZACIN)

POBLACIN OBJETIVO

CLASE MEDIA
GRUPOS ORGANIZADOS

POBRES

ENFOQUE

EN LOS MEDIOS
- infraestructura social
- gasto corriente

INDICADOR UTILIZADO

GASTO PUBLICO SOCIAL

EN LOS FINES
IMPACTO: magnitud del beneficio
que recibe P.O.,
segn objetivos buscados
RELACIN COSTO-IMPACTO

En la poca en que Franco realiz esta tipologa, se sostena que las polticas sociales
deban contribuir a la gobernabilidad y a la relegitimacin del Estado, en un escenario en que la
formacin de capital humano resultaba imprescindible para la competitividad de los pases
latinoamericanos, considerando al conocimiento como el principal factor productivo, en un
escenario de rpidos cambios y progresos tcnicos.

A su vez, dicho paradigma emergente ha sido entendido como paradigma o modelo

neoliberal (Barba, 2004; Bustelo, 2009), en el cual la poltica social es secundaria y marginal,
siendo prioritarios los mecanismos de mercado, los programas focalizados en la pobreza y el rol
preponderante de la sociedad civil. En la dcada de los 90, este paradigma emergente ha
devenido en dominante, aplicndose de manera generalizada en la regin latinoamericana.
Este paradigma neoliberal, que emerge con fuerza en el marco de las polticas de ajuste
estructural emanadas del llamado Consenso de Washington, que se constituye en el referente
hegemnico para abordar la cuestin social, y conlleva un proceso de reforma social encabezado
por el Banco Mundial (BM) y por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Este paradigma tambin ha sido definido como un paradigma residual deslocalizado
(Barba, 2004), es decir deslocalizado en tanto el Estado-Nacin ha dejado de ser la escala
principal de las opciones de bienestar, pasando a tener un carcter transnacional; y residual en
tanto el crecimiento econmico es considerado el mecanismo fundamental para reducir la
pobreza, por lo que la libertad del mercado pasa a tener un papel fundamental en la generacin y
distribucin de bienestar. Se subordina la poltica social a la disciplina fiscal y presupuestal, y se
reduce lo social a los problemas de pobreza extrema y de vulnerabilidad social.
En este mismo sentido, Bustelo (2009) sostiene que dicho modelo ha llevado a instalar un
discurso hegemnico de amplia aceptacin, que l denomina discurso gestionario de la poltica
social. La gerencia se constituye en la lgica dominante de todas las actividades humanas, la
gerencia plantea una serie de dispositivos y tcnicas que implican la negacin de la poltica. Lo
serio, lo racional, lo eficiente, lo prctico es estar alejado de la poltica (Bustelo, 2009:28).
Segn este autor, la poltica social se ha convertido en la gestin de la poltica social, que
continuamente vuelve sobre s misma, autovalidndose constantemente, lo que conduce a que se
administren problemas en vez de resolverlos.
Esto ha conducido al surgimiento de una poltica social sin poltica, que carece de
proyectos polticos que la orienten, y que por tanto se centra en la aplicacin de reglas y
procedimientos para el buen gobierno.

En este escenario, las polticas sociales se focalizaron en el individuo o en la familia

pobre, dejando a la sociedad en un segundo plano, el paradigma neoliberal se olvid de que
existen valores universales y derechos humanos y al abogar por una defensa del mercado,
postul programas sociales que terminaron fragmentando a la sociedad en tantas partes como
grupos sociales pueden existir en el mundo social (Ramrez, 2008).
En cambio si las polticas sociales se sitan en el marco de la construccin de una
sociedad del Buen Vivir, adquieren una orientacin tica y poltica que, al tiempo que desarrolla
una gestin con transparencia, se propone modos de transformar la realidad, es decir, no renuncia
a la poltica como mecanismo de transformacin de un sistema de dominacin que sustenta
relaciones sociales de dominacin (Bustelo, 2009).
Desde la perspectiva del Buen Vivir, las polticas sociales se orientan a la bsqueda de un
lugar comn y a la recuperacin de lo pblico, asociado a espacios comunes de encuentro entre
ciudadanos y ciudadanas (vivir como iguales queriendo vivir juntos). Es decir, se orientan a
reducir las brechas y auspiciar la inclusin y cohesin social, tomando como eje articulador a la
colectividad.
La igualdad adquiere centralidad (Ramrez, 2008; Barba, 2004; Bustelo, 2009; Guendel,
2010, 2011), ya sea porque la desigualdad es una de los principales problemas de la regin
latinoamericana, o porque devela la necesidad de realizar transformaciones en el sistema de
dominacin. La igualdad se constituye en el principio orientador de la poltica social,
diferencindose del concepto de equidad social, con amplia aceptacin como pauta distributiva en
las polticas sociales neoliberales, que se focalizan en una igualacin de mnimos, y que por tanto
no conducen a la construccin de un lugar comn (Ramrez, 2008).
Existen variadas definiciones sobre los que son las polticas sociales (Fleury, 2000), unas
se refieren a la finalidad que debieran cumplir (resolver los problemas de la sociedad, mejorar las
condiciones y la calidad de vida, atender a la poblacin ms vulnerable), otras la definen en
funcin de los sectores sociales involucrados (educacin, salud, vivienda, seguridad social), otras
en relacin a las funciones que suelen cumplir (optimizacin de recursos o capital humano,
garantizar la reproduccin de la vida de los sujetos sociales, reproducir la fuerza de trabajo), otras
enfatizas las dimensiones operacionales (instrumentos y mecanismos utilizados para organizar la

accin), y otras la entienden como producto de una dinmica relacional de poder (como un
campo de enfrentamiento de actores con distintos intereses).
Sin duda es un campo complejo y multidimensional, que involucra una construccin
social generada a partir de valores socialmente compartidos y de normas colectivas que orientan
la conducta, a la vez que se constituye en un mbito de luchas y enfrentamientos de diferentes
fuerzas sociales, en una lucha ideolgica que favorece la constitucin de sujetos sociales. Esto se
traduce en un aparato institucional estatal, y en la generacin de un saber-hacer especializado.
Dentro de las funciones tradicionalmente asociadas a las polticas sociales (Franco, 2002)
se encuentran las siguientes:
1. Inversin en capital humano (educacin, salud, vivienda). La inversin en capital humano
constituye un prerrequisito del crecimiento econmico, en tanto mejora la competitividad del
pas.
2. Compensacin social (redes de proteccin social). Las redes de proteccin social cobran
relevancia para la superacin de la pobreza y la indigencia, y de generar sistemas de
proteccin ante las crisis.
3. Cohesin social. Una sociedad que comparte valores y metas culturales, objetivos globales y
un sistema de normas, lo que resulta especialmente importante en sociedades multitnicas y
multiculturales.

La compensacin social vista desde la proteccin social ha tenido una evolucin

conceptual en Amrica Latina, desde enfoques que la entienden como slo asistencia y acceso a
la promocin, hasta la proteccin social entendida como garanta ciudadana (CEPAL, 2011).
Este ltimo enfoque va ms all de quienes viven en situacin de pobreza y se orienta a
asegurar niveles mnimos de proteccin al conjunto de la ciudadana, en la perspectiva de instalar
una visin ms inclusiva y sustentable de la proteccin social (CEPAL, 2011). Se fundamenta en
la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales; y por tanto la titularidad de los
derechos se convierte en garanta y fundamento de la ciudadana, y este Estado garante de
derechos tiene la obligacin de respetar, proteger y promover su realizacin. Esto se materializa
por medio de tres componentes, el aseguramiento no contributivo, contributivo y las regulaciones
del mercado laboral.
Un sistema integral de proteccin social (CEPAL, 2011) se encargara de proteger y
asegurar el ingreso, fomentar el trabajo decente, as como de identificar la demanda no cubierta y
garantizar el acceso a los servicios sociales para toda la poblacin, con estndares de acceso y
calidad. A su vez, estas funciones dan cuenta de la garanta de los derechos econmicos, sociales
y culturales; y este piso mnimo de proteccin se constituira en la base comn para la ciudadana
social. Este enfoque sostiene la necesidad de contar con una poltica de proteccin social
inclusiva, desde un enfoque de derechos.
La inclusin social no puede comprenderse como una entidad abstracta sino en relacin
con su opuesto, la exclusin social, constituyndose en polos que dan cuenta de multiplicidad de
situaciones de vida, de grados de exclusin/inclusin o grados de vulnerabilidad social.
La exclusin social se refiere a personas y grupos que ven limitado el acceso y goce de las
oportunidades econmicas, sociales, culturales y polticas existentes en la sociedad, y desde esta
perspectiva, incluye los derechos econmicos, sociales y culturales, y por tanto el concepto de
ciudadana.

Se han identificado tres dimensiones clave en las que se expresa la exclusin (PNUD,
2000):
1. Econmica, que incluye las limitaciones estructurales al acceso y participacin en
los mercados, lo cual, a su vez, frena el acceso a los recursos y al ingreso.
2. Poltico-Jurdica, que implica limitaciones para la participacin y al ejercicio de
los derechos ciudadanos, y por tanto para la expresin de los intereses de los
grupos ms vulnerables.
3. Social, que se refiere al desconocimiento de identidades y particularidades de
etnia, gnero, religin o a preferencias particulares.
La exclusin social implica la existencia de barreras para formar y hacer uso de la
gama de relaciones familiares, comunitarias y otras redes de apoyo ms amplias, que sirven al
individuo y a grupos como mecanismo para enfrentar la exclusin. As mismo, tambin hace
referencia al hecho que la institucionalidad social no funciona adecuadamente para prevenir o
transformar las situaciones existentes (PNUD, 2000:12-13).
El acceso diferencial a los recursos, al ejercicio de los derechos y a las relaciones sociales
se asocia a diferentes factores, dentro de los que se pueden mencionar la carencia de ingresos
econmicos (lo que afecta a todos los dems factores), la territorialidad y distribucin espacial de
la poblacin (urbano o rural), la etnicidad y la cultura (sobre todo en sociedades multitnicas y
multiculturales), el gnero (roles y relaciones), la edad (el ciclo de vida, especialmente niez,
juventud y adultos mayores).
Estos factores pueden ser entendidos como los ejes transversales que toda poltica social
inclusiva debiese considerar, ya que visibilizan las mltiples expresiones de la desigualdad y de
la exclusin social.
A continuacin se presenta una matriz ejes transversales, que permite mostrar las
diversidad de expresiones de la desigualdad y exclusin social. Cada celda representa una forma
particular de desigualdad o exclusin.

Ejes Transv.
Pobreza

Ciclo Vida

Discapacidad

Gnero

Interculturalidad

Movilidad
Humana

Nios y Nias
(0-5 aos)
Nios, Nias y Adolescentes
(6-17 aos)
Jvenes
(18-29 aos)
Adultos
(30-64 aos)
Adultos Mayores
(65 y ms aos)

Se han descrito tres mbitos fundamentales en que se articula la inclusin social de un

individuo o grupo social:

Cmo se puede observar en el grfico, el espacio del mercado del trabajo y del consumo
se relaciona con la inclusin econmica y el trabajo digno. El espacio de la ciudadana se
relaciona con el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales; con la participacin y
con la proteccin social. Y el espacio de los vnculos y relaciones sociales con la comunidad, la
reciprocidad, la pertenencia, el lazo social. Estas redes sociales y familiares son un elemento
constituyente de las dinmicas de inclusin/exclusin social (Subirats, 2006).
Se sostiene que las polticas pblicas deben articular mecanismos de respuesta de
carcter comunitario que recojan los aportes de todas las estrategias y tradiciones de
intervencin para poder construir autonoma, retejer relaciones y recrear personas (Subirats,
2006:10). Por tanto la inclusin social se considera como un proceso de construccin colectiva,
que relaciona cohesin y bienestar social, y que tendra los siguientes criterios orientadores:

Criterio
Enfoque dinmico
Perspectiva comunitaria
Polticas sensibles a la diversidad
Promocin de la autonoma
Enfoque multidimensional
Enfoque proactivo (estratgico)
Enfoque orientado a las causas
Descentralizacin y fortalecimiento
poltico local
Transversalidad y coordinacin
multinivel
Corresponsabilidad y participacin

Descripcin
Focalizacin en los procesos de entrada y salida relacionados
con la precariedad
nfasis en las dimensiones comunitaria y territorial de la
exclusin
Respuestas adaptadas a situaciones territorialmente y
socialmente homogneas
Polticas destinadas a promover el desarrollo autnomo,
evitando la dependencia con las administraciones
Consideracin de todos los factores generadores de exclusin
Polticas anticipatorios y orientadas a la transformacin
estratgica del entorno
Atencin a las causas o factores generadores de la exclusin
social
Fortalecimiento, en general, de los agentes ms prximos al
territorio.
Gobiernos locales fortalecidos, con capacidad de liderazgo
poltico de redes de gobierno multi-nivel.
Coordinacin entre distintos niveles administrativos y entre
departamentos
Espacios de participacin y negociacin compartida entre
administraciones, agentes privados y tejido asociativo

La cohesin social ha adquirido notable importancia en las ltimas dcadas en nuestra

regin, y ha sido definida como la dialctica entre mecanismos instituidos de inclusin y
exclusin sociales, y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadana frente al
modo en que ellos operan (CEPAL, 2007: 19).
El sentido de pertenencia constituye un eje central de la cohesin social, siendo
considerado como un componente subjetivo compuesto por percepciones, valoraciones y
disposiciones de quienes integran la sociedad (CEPAL, 2007:25).
La cohesin social estara constituida por tres pilares, que corresponden a formas de
aproximacin a sus distintas dimensiones. Para cada proceso nos podemos preocupar de cmo
se realiza socialmente (instituciones), cules son sus resultados objetivos (brechas, distancias) y
cuan integrados a ellos se sienten las personas (subjetividad) (CEPAL, 2010:28). Es decir, los
pilares dan cuenta del cmo de la cohesin social.
Por otro lado, en relacin a los espacios, las dimensiones y los procesos clave para
construir cohesin en una sociedad, CEPAL (2010) propone el concepto de arena de cohesin
social, que se refiere a un espacio coherente de procesos de construccin de cohesin. Distingue
cuatro arenas:
1. Arena Lazo Social. Relacin entre personas a nivel micro.
2. Arena Ciudadana. Relacin entre personas a nivel macro.
3. Arena Mercado. Relacin individualizada a nivel micro.
4. Arenas de Proteccin Social. Relacin individualizada con el colectivo.
Para efecto de nuestro anlisis, resulta particularmente interesante la arena del lazo social, ya
que refiere a las relaciones sociales, al reconocimiento y a la inclusin, al reconocimiento del
otro. A su vez, la arena de proteccin social apunta al reconocimiento de derechos, como base
mnima de inclusin social.
Desde esta perspectiva, la cohesin social se refiere ms a la legitimidad de los participantes
que al orden social, es decir, enfatiza el reconocimiento del otro, de sus valores y de sus modos
de vida.

Por otro lado, la cohesin de una sociedad se refleja a nivel espacial y territorial, en los
fenmenos de segregacin residencial, ya que las desigualdades sociales se materializan en el
espacio urbano (y rural por cierto) mediante la relegacin de los grupos ms pobres a barrios
con menor cobertura de bienes y servicios (por el bajo costo del suelo) y la autosegregacin de
los grupos ms privilegiados en barrios cerrados (PNUD, 2009:2). Se puede decir que la
segregacin espacial de los grupos sociales propicia contextos uniformes de socializacin, que
contribuyen a la naturalizacin y profundizacin de las diferencias.
El hbitat constituye una dimensin transversal del desarrollo humano, de hecho se sostiene
que las condiciones materiales de vida que permite la vivienda y las posibilidades de
integracin social que brinda el hbitat son claves para evaluar de manera multidimensional el
grado en que las personas y los grupos desarrollan sus capacidades y satisfacen sus necesidades
humanas con autonoma y como miembros de una comunidad econmica, social y poltica
(PNUD, 2009:4). Esta concentracin de la pobreza incide negativamente en el capital social y en
los recursos que movilizan las redes sociales, a la vez que propicia la construccin de identidades
socio-espaciales negativas, producto de la dinmica de estigmatizacin social. En este sentido, la
segregacin residencial da cuenta de la fragmentacin y polarizacin de una sociedad.
Lo anterior nos lleva a considerar la ciudad desde la perspectiva del espacio pblico,
entendido como espacio poltico, relacionado con la participacin como necesidad humana
fundamental. En este sentido, la participacin se puede considerar como una de las necesidades
ms transversales y con mayor capacidad sinrgica, que se realiza (al igual que las dems
necesidades) en el mbito de la vida cotidiana.
Se ha dicho que la participacin es el nexo que asocia lo pblico (diversidad de actores) y lo
poltico (estrategia de puesta en comn entre actores), y ello tiene su plasmacin en el territorio,
ya que la organizacin del mismo y la ordenacin de las relaciones que soporta son
inherentemente polticas (Alguacil, 2008: 204).
La ciudad ha sido entendida como el lugar, construido y apropiado por el sujeto, su hbitat, el
lugar de la encrucijada del encuentro entre la diferencia y la igualdad. La primera entendida como
diversidad sociocultural, y la segunda como acceso a recursos sociales y los derechos de
ciudadana. Es el espacio del conflicto, pero a la vez de la identidad y la pertenencia.

En este sentido, la segregacin territorial que se genera en la llamada ciudad postindustrial,

que separa espacios y grupos sociales, busca la ocultacin del conflicto y de los conflictivos
() es una forma de no reconocer la desigualdad, es la forma de ocultar el conflicto y con ello
de acabar con la convivencia. No es ciudad, no es lugar, no hay convivencia, donde se produce
la agorafobia (el miedo-rechazo al espacio pblico) y la xenofobia (el miedo-rechazo a los
diferentes) (Alguacil, 2008: 210).
Y este proceso ha contribuido a la destruccin del espacio pblico como espacio de
ciudadana, a la vez que ha fragmentado a la ciudad y segregado a las redes sociales del entorno
relacional. Es decir, en la actualidad las redes sociales han tendido a encerrarse en s mismas, y a
la vez que manifiestan altos niveles de confianza interna, expresan altos niveles de desconfianza
con el exterior de la red. De hecho la combinacin de la separacin d las funciones urbanas con
la separacin de las culturas, de las clases sociales y de los fragmentos de clase, est incidiendo
en la destruccin del espacio pblico, despojndole de sus funciones tradicionales de encuentro
(Alguacil, 2008:211).
En este contexto aparecen las llamadas comunidades cerradas, con barrios gueto y barrios
bunker (Naredo Molero, 1998), y una ciudad que se construye sobre comunidades cerradas, que
genera barreras y terrenos de nadie, es propensa al descuido y a la violencia urbana.
Alguacil (2008) sostiene que la satisfaccin de las necesidades humanas fundamentales por
medio de satisfactores sinrgicos como la participacin social, debe resolverse en el nivel ms
prximo a los ciudadanos, donde el Estado aparece en su dimensin relacional, y por tanto
descentralizado, articulado y participativo. Esto implica la construccin de una ciudad a escala
humana, que sea lo suficientemente grande para permitir el anonimato y la diversidad, pero lo
suficientemente pequea para mantener una red social densa (en el espacio), intensa
(significativa) y continua (en el tiempo).
De forma que el barrio adquiere la escala necesaria y suficiente para reconstruir la ciudad, su
revalorizacin y reconocimiento da cuenta de que es la escala adecuada para resolver los
mltiples, graves y crecientes problemas urbanos. Se sostiene que repolitizar la ciudad y recobrar
la convivencia precisa de la reconquista del espacio pblico como espacio relacional y
polivalente, como espacio para la expresin y creatividad ciudadana, como espacio con
capacidad para reordenar la conectividad y la accesibilidad entre las funciones urbanas, y como

espacio con capacidad para motivar el acceso a la movilizacin y a la participacin de los

ciudadanos en los asuntos pblicos (Alguacil, 2008:219).
En sntesis, es posible (re)correr los caminos desde la constitucin hasta las polticas de
inclusin y cohesin social, y desde ah (re)crear las agendas polticas y programticas en la
materia.
Se ha observado que la misma constitucin conjuga una tica de mnimos, basada en el
enfoque de derechos como base de la ciudadana y de la inclusin social; con una tica de
mximos, basada en el fortalecimiento de la sociedad y en la cohesin social, como condicin
necesaria para el Buen Vivir en comunidad. Esta doble cara, lo garantista y lo desarrollista, se
expresa tambin en la inclusin y la cohesin social, en tanto dimensiones complementarias para
orientar las polticas sociales.
Luego, en el Plan Nacional del Buen Vivir, se sostiene que la colectividad constituye el eje
articulador para la construccin de la sociedad del buen vivir, y que las polticas sociales deben
orientarse a la igualdad, la inclusin y la cohesin social; en la perspectiva de la bsqueda de un
lugar comn y en la recuperacin de lo pblico, retomando a la sociedad como unidad de
observacin e intervencin.
Todos estos elementos se actualizan a nivel del Desarrollo Humano, en tanto la generacin de
capacidades resulta fundamental para la superacin de la pobreza y la mejora en las condiciones
de ejercicio de la ciudadana. Luego el Desarrollo a Escala Humana enfatiza en los satisfactores
sinrgicos, como condicin para la realizacin de nuestras necesidades humanas fundamentales.
Estos satisfactores se localizan principalmente en el mbito de las relaciones familiares y
sociales, en la familia y en la comunidad, lo que complementa el enfoque de capacidades, a la vez
que orienta en la generacin de espacios coherentes con la realizacin personal y colectiva.
Finalmente, desde la perspectiva de las polticas sociales, se sostuvo que estas requieren
articularse a un proyecto poltico de construccin de sociedad, en este caso el Buen Vivir, lo que
llevara a superar el enfoque neoliberal que reduce las polticas sociales a la gestin de las
polticas sociales, a una poltica social sin poltica. En este sentido, se requiere una poltica social
con poltica y con sociedad.

Los procesos de inclusin/exclusin social revelan la existencia de factores transversales que

expresan la diversidad de mecanismos de desigualdad social; la etnia, el gnero, la edad, la
pobreza, ente otras dan cuenta de la necesidad de consolidar un sistema de proteccin social
integral basada en un enfoque de derechos, que genere capacidades y oportunidades en la
poblacin ms vulnerable del pas, y que fortalezca los espacios relacionales y los vnculos
sociales, desde un enfoque comunitario.
Por otra parte, la cohesin social se actualiza en diversos espacios o arenas, dentro de la
cuales destacan el lazo social y la proteccin social, la primera orientada a las relaciones y redes
sociales, y la segunda al reconocimiento de los derechos, como base para la inclusin social.
Adems se destac el hecho de que la cohesin tambin se refleja a nivel territorial, en la
construccin del espacio pblico y, por ende, del espacio poltico. Y aparece el barrio como lugar
de (re)construccin y (re)conocimiento social.
Como se puede ver, existe una relacin circular entre inclusin y cohesin social, la una
contiene a la otra y viceversa, es decir, la inclusin social incluye una dimensin relacional, a la
vez que la cohesin social incluye el ejercicio de derechos y la ciudadana. No se puede dar la
una sin la otra. Lo que revela su carcter transversal y su dependencia recproca, generando
oportunidades de convergencia a nivel de polticas y programas sociales concretos.
MARCO POLTICO-INSTITUCIONAL
Las polticas del MIES en el Sistema Nacional de Planificacin (MIES, 2011b)
De las 12 estrategias que el Plan Nacional del Buen Vivir formula, hay dos que se
relacionan directamente con la inclusin econmica y social:
La estrategia n8, que se refiere a la potenciacin de las capacidades humanas y las
oportunidades sociales que hagan posible un cambio del modelo de acumulacin, una
organizacin econmica ms equitativa y una convivencia social ms justa.
La estrategia n9, que se refiere a la inclusin, la proteccin social solidaria y la garanta
de derechos.

Por otro lado, tambin existen dos objetivos de dicho Plan, que se relacionan directamente
con la inclusin econmica y social:
El objetivo n1 se refiere a Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y
territorial en la diversidad; y propone polticas integrales que ataquen los distintos y complejos
factores de la exclusin y desigualdad econmica, y promover el ejercicio de los derechos,
especialmente a la educacin, salud, seguridad social, alimentacin, agua y vivienda. Dentro de
este objetivo se incluye el impulso a la proteccin social integral y la seguridad social solidaria
de la poblacin, con calidad y eficiencia, a lo largo del ciclo de vida; la promocin de la
inclusin social y econmica, con enfoque de gnero, intercultural e intergeneracional; y
asegurar el desarrollo infantil integral para el ejercicio de los derechos.
El objetivo n2 se refiere a Mejorar las capacidades y las potencialidades de la ciudadana;
y comprende polticas para asegurar una alimentacin sana, nutritiva y natural, y con productos
propios del medio, para disminuir las deficiencias nutricionales.
Por ltimo, en el marco de la Agenda de Desarrollo Social, se formulan las siguientes
lneas de poltica en la materia:

Promover la cohesin y la inclusin social y econmica con enfoque de gnero, intercultural

e intergeneracional para generar condiciones de equidad.

Impulsar la proteccin social integral de la poblacin a lo largo del ciclo de vida con
principios de igualdad, justicia y dignidad.

Implementar estrategias y acciones que reduzcan la pobreza, protejan el consumo de los

hogares, desarrollen capacidades y generen activos productivos.

Desarrollar y fomentar la economa popular y solidaria.

Contribuir al mejoramiento de la situacin nutricional y a la reduccin progresiva e

intergeneracional de la malnutricin.

Garantizar el acceso, calidad, calidez, participacin y la incorporacin de enfoques

transversales en la garanta de derechos, en la dotacin de los servicios pblicos de manera
eficiente y oportuna.

Del Ministerio de Bienestar Social al Ministerio de Inclusin Econmica y Social

El gobierno de la Revolucin Ciudadana se propuso desde sus inicios el rescate tico del
MBS, lo que implic recuperar la tica en su institucionalidad (rompiendo con la discrecionalidad
y el clientelismo) y recuperar la confianza de la ciudadana, esto se materializ en un incremento
del Bono de Desarrollo Humano (BDH) y en la eliminacin de la duplicidad y dispersin de sus
programas.
Luego de estas medidas iniciales, comienza un proceso de transformacin institucional,
desde el asistencialismo a la inclusin econmica y social, lo que implicaba pasar desde la nocin
de beneficencia a la de inclusin, de la nocin de vulnerabilidad a la garanta de derechos, y de la
desvalorizacin al rescate de lo pblico. Esto se materializ principalmente en la creacin del
Ministerio de Inclusin Econmica y Social, como expresin institucional de una nueva
propuesta en materia de polticas sociales para el Ecuador.
Esta nueva institucionalidad se propone aportar a la consolidacin del Buen Vivir,
incidiendo y dando sentido a la Revolucin Ciudadana desde el mbito de lo social. En este
sentido, el enfoque del MIES se propuso incidir en su sentido poltico y conceptual, impulsar la
inclusin econmica, por medio de la economa popular y solidaria y la generacin de empleo,
fomentar la accin colectiva y garantizar los derechos del Buen Vivir.
Dentro de las acciones contempladas en esta etapa, destaca la consolidacin de un sistema
integral de proteccin, la consolidacin de un modelo de gestin desconcentrado y
descentralizado, y la estructuracin de proceso de salida y graduacin del BDH, entre otros.
En el mes de marzo del 2011 se expide el Estatuto Orgnico por Procesos del Ministerio
de Inclusin Econmica y Social (MIES, 2011a), el que define su misin como Garantizar la
debida diligencia del Estado en el goce de los derechos econmicos y sociales de todos los
ecuatorianos, especialmente de los grupos de atencin prioritaria y aquellos en situacin de
pobreza y exclusin, mediante la proteccin integral, la cohesin e inclusin social y econmica,
la promocin de la economa popular y solidaria y la construccin de ciudadana (Art. 3).

A la vez que defini los siguientes Objetivos Estratgicos:

a) Ampliar las capacidades de la poblacin mediante la generacin o garanta de las
oportunidades de acceder a los servicios sociales.
b) Promover la inclusin econmica de la poblacin mediante la generacin, distribucin o
garanta de las oportunidades de poseer, acceder y utilizar los recursos econmicos de la
sociedad.
c) Garantizar el derecho de la poblacin a la proteccin social, familiar y especial, de modo
que no sufran grandes privaciones como consecuencia de cambios materiales que afectan
negativamente sus vidas, mediante la regeneracin sistemtica de un nivel mnimo de ingresos y
la proteccin o restitucin de sus derechos econmicos y sociales.
d) Fomentar la ciudadana, la organizacin y la cohesin social mediante la promocin o
garanta de participacin de los ciudadanos y ciudadanas como actores fundamentales de su
propio desarrollo, el reconocimiento de su capacidad transformadora y de emprender acciones
que les permitan acceder o recobrar la titularidad de los derechos econmicos y sociales, y la
ampliacin de las oportunidades de la poblacin para interrelacionarse.
Cmo se puede observar, el MIES tiene rectora y atribuciones sobre importantes mbitos
relacionados con las polticas sociales para el buen vivir, las que en este caso se materializan en
la generacin de capacidades, la inclusin social, la proteccin social, familiar y especial, y la
organizacin y cohesin social.
Este es el marco poltico e institucional en que la Agenda Programtica del MIES 20112013 fue diseada, y que se presenta a continuacin.
Agenda Programtica 2011-2013 del MIES
En la Agenda Programtica del MIES al ao 2013 (MIES, 2011b), se observa cmo el
sistema MIES articular la inclusin econmica y social, en torno a los sistemas de: a) Inclusin
y Cohesin Social, y b) Inclusin Econmica.
Para estos efectos, el enfoque poltico conceptual del MIES, contempla cuatro ejes
estratgicos, con sus respectivas polticas, que se presente a continuacin:

Fuente: Agenda Programtica MIES 2011-2013

Los dos primero ejes estratgicos, la generacin de capacidades y el sistema de proteccin

social integral, se articulan operativamente en el sistema de Inclusin y Cohesin Social, objeto
del presente trabajo, el que se propone materializar los retos constitucionales relacionados con el
paradigma del Buen Vivir, el Estado constitucional de derechos y justicia, y la garanta de
derechos durante todo el ciclo de vida. Y que se presenta a continuacin:

Fuente: Agenda Programtica MIES 2011-2013

La Generacin de Capacidades (GC) se refiere a las polticas orientadas a implementar

estrategias y acciones para la superacin de la pobreza, generando capacidades y activos
productivos en la poblacin en situacin de pobreza. Esto lo realiza por medio de un Programa de
Transferencias Condicionadas, que contempla la entrega del Bono de Desarrollo Humano (BDH)
a cambio de la corresponsabilidad parental en Salud (CRS) en torno a los controles de salud de
nios y nias de 0 a 5 aos de edad, y en Educacin (CRE) en torno a la matriculacin y
asistencia al sistema educativo de nios, nias y adolescentes de 6 a 18 aos. Adicionalmente la
Generacin de Capacidades incluye el Desarrollo Infantil Integral (DII).
La Proteccin Social Integral (PSI) contempla las polticas de proteccin integral a lo
largo del ciclo de vida, de contribucin al mejoramiento de la situacin nutricional, y a la
promocin y restitucin de derechos a lo largo del ciclo de vida. Esto lo realiza a travs del
Aseguramiento No Contributivo (ANC), la Proteccin Familiar (PF) y la Proteccin Especial
(PE).
En este sentido, la Inclusin y Cohesin Social se considera un efecto sumatorio de la
Generacin de Capacidades y de la Proteccin Social Integral.

Sistema Distrital de Desarrollo y Proteccin Social

Todo lo anterior se operacionaliza en un Sistema Distrital de Desarrollo y Proteccin
Social, que desde un enfoque territorial, articular los servicios del PPS y del INFA (encargados
de ejecutar las polticas anteriormente descritas) con los destinatarios de dichos servicios.
Este Sistema Distrital se propone corregir la falta de planificacin territorial de los
servicios, que ha llevado a la concentracin de servicios en reas urbanas, en detrimento de reas
rurales que no tienen ningn tipo de atencin.
A su vez, contempla distintos niveles de operacin: Distrito, Provincia, Regional y
Nacional; en donde se fortalecer la corresponsabilidad de los GADs y OSC.
Este Sistema Distrital se constituye en el principal aporte a la consolidacin de un tipo de
gestin territorial, articulado y coordinado, que desde el principio de corresponsabilidad, generar
las condiciones para materializar estas polticas en los escenarios locales ms prximos a las
personas.
ESCENARIOS Y DESAFOS
Dentro de los escenarios actuales relevantes para las polticas sociales, se pueden
mencionar tres:
a) La existencia de un marco poltico e institucional favorable a la inclusin econmica y social,
y a la cohesin social, que incluye enfoques sobre desarrollo, inclusin y cohesin social,
generacin de capacidades y proteccin social integral.
b) El proceso de transformacin institucional que actualmente est viviendo el MIES, que
permite proyectar cambios progresivos de ajuste en las polticas y programas sociales.
c) El sistema distrital, que no slo supone acercar los servicios a las personas, ni slo mejorar la
eficiencia en la gestin y operacin de dichos servicios, adems supone construir un espacio
para aportar a la construccin de sociedad, desde las polticas sociales.
Considerando estos escenarios, el principal desafo es cmo incorporar polticas y programas
de cohesin social, a la vez que incluir transversalmente la cohesin social en las polticas y
programas existentes.

En este sentido, y considerando las orientaciones para las polticas sociales en el marco
del Buen Vivir, los satisfactores sinrgicos descritos anteriormente, y las dinmicas de
inclusin/exclusin social, habra que considerar al Sistema Distrital de Desarrollo y Proteccin
Social como el eje articulador de las polticas de cohesin social.
Un sistema distrital orientado a la construccin y fortalecimiento de la comunidad, del
hbitat y de relaciones sociales que sostengan y viabilicen la sociedad del Buen Vivir. Basado en
la colectividad como eje articulador, favoreciendo el trnsito desde la accin individual a la
colectiva (y de programas individuales a colectivos), en la bsqueda de un lugar comn de
encuentro, y en la recuperacin del espacio pblico como espacio poltico.
Este sistema cumplira un rol importante en la consolidacin de un modelo de Red de
redes, con enfoque territorial, y con participacin y corresponsabilidad de la sociedad civil. Este
modelo considera a las redes como producto del desarrollo y participacin de la familia y la
comunidad, quienes promueven con su accin como ciudadanos cambios en las condiciones de
vida, para el ejercicio pleno de sus derechos, y que constituya una base real y consistente de
desarrollo y transformacin social.
Son tres los ejes de accin que definen y refuerzan el trabajo en red: el poltico, el
institucional y el comunitario. El eje poltico se refiere a las estructuras del Estado, a las polticas
pblicas, en donde las redes de proteccin social integral son fundamentales. El eje institucional
se refiere a los servicios como entidades de atencin pblicas y privadas, de los distintos sectores,
ya que las redes de proteccin integral no pueden actuar al margen de los sistemas de atencin y
servicios a nivel local y nacional. El eje comunitario se refiere al desarrollo humano y la
participacin ciudadana, ya que las redes de proteccin integral son producto de la accin de la
comunidad y forman parte de la misma.
En este sentido, respecto a cmo incorporar polticas y programa especficos de cohesin
social en el marco del sistema distrital, se sugiere incluir programas comunitarios de
recuperacin de barrios y programas de fortalecimiento de organizaciones sociales, que
complementen la proteccin social integral y la generacin de capacidades, en barrios focalizados
previamente, en la perspectiva de amplificar los impactos sociales a nivel territorial, en los
barrios y comunidades.

Por otro lado, para incorporar transversalmente la cohesin social en el marco del sistema
distrital, se sugiere incluir el enfoque psicosocial en la proteccin social integral y en la
generacin de capacidades, lo que implica complementar las intervenciones individuales y
familiares, con intervenciones psicosociales. Por ejemplo en la generacin de capacidades, la
figura de un promotor familiar, que en base a un proceso de acompaamiento psicosocial
establece una relacin personalizada orientada a restablecer el lazo social, podra ser una
posibilidad. En el caso de la proteccin social integral, adems del acompaamiento psicosocial,
la prctica de red podra ser una metodologa para apoyar la articulacin de recursos y servicios
para la inclusin social de personas y familias en situacin de exclusin y precariedad social.
Otro desafo, ya mencionado anteriormente, se relaciona con la consolidacin de las
polticas sociales del Estado Ecuatoriano, en tanto polticas sociales que aportan a la construccin
de la sociedad del Buen Vivir, que construyen sociedad y por tanto son protagonistas de los
procesos de transformacin social e institucional actualmente en curso.
Polticas sociales con poltica y con sociedad, que no slo administren problemas
sociales, sino que aporten a la generacin de condiciones favorables para el proyecto de sociedad
que se est construyendo, es el principal desafo.

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