La Proteccin de los Intereses Colectivos y Difusos

en el Contencioso Administrativo Venezolano

1. INTRODUCCIN
La Constitucin de 1999, en su artculo 26, dispuso que toda persona tiene
derecho de acceso a los rganos de administracin de justicia para hacer
valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, as como a
la tutela efectiva de los mismos. As, es en 1999 que en Venezuela se
constitucionaliza la tutela judicial de toda clase de derechos, no slo los
subjetivos, sino incluso los colectivos y difusos, sumndose de este modo a
otros pases que, bien por previsin constitucional, legal y jurisprudencial, se
han dado a la tarea de proteger, judicialmente, aquellos sujetos que sufren
lesiones en su esfera jurdica, que no son titulares de un derecho subjetivo,
pero que estn representados por su inters colectivo y difuso.
Ciertamente, las constantes transformaciones a las que ha sido sometida
nuestra sociedad, tanto en el plano econmico, social y cultural, a su vez
han generado cambios en la concepcin del Estado, que lejos de la
concepcin individual que se propugnaba en sus orgenes, ahora se
instituye en un Estado Social y de Derecho. Dicha concepcin, responde a
dos (02) ideas bsicas: una, que el Derecho se impondr al Estado; la otra,
que lo colectivo se impondr a lo individual. En consecuencia, el colectivo
ser sujeto de derechos, en razn de lo cual merecern especial proteccin
los grupos de sujetos, como aquellos liderizados por trabajadores,
consumidores, proteccionistas del ambiente, de la biodiversidad, de las
especies, grupos vecinales, religiosos, por mencionar slo algunos.
De este modo, baste con slo observar que la masificacin de la sociedad,
es la que, en definitiva, impulsa el cambio del modelo de Estado. Ahora, el
fin es reconocer derechos de ndole social, tales como, el derecho al trabajo,
a la salud, as como otros derechos de tercera generacin, como el derecho
al ambiente o a la biodiversidad, y consagrar mecanismos de tutela de ese
nuevo orden jurdico conferido a los ciudadanos.
Ya lo asomaba CAPPELLETTI , quien afirmaba que la aparicin de estos
nuevos derechos, ponan al descubierto la inoperatividad de los viejos
esquemas, en el que nicamente se protega lo individual, ello muy propio
del proceso civil. En ese orden de ideas, en Venezuela, destacados autores
como ANA RUGGERI y ROGELIO PREZ, se adelantaban -ya desde el ao de
1983- a la necesidad de profundizar los cambios en el sistema, para permitir
la tutela de derechos colectivos y difusos. Ello dado el marcado proceso de
industrializacin, en el que grandes empresas podan afectar en su
actuacin a grandes cantidades de personas, destacando as el hecho que la
aparicin de una multitud de ciudadanos, frente a grandes unidades
econmicas, en el que cada uno de ellos era un sujeto afectado en
pequea medida por las acciones especficas de cada empresa, hace difcil o
compleja la tarea de representar sus intereses o reparar el dao que hayan
sufrido . As, la respuesta del sistema a la masificacin, fue la apertura de
la jurisdiccin para que ella tutelara los derechos que le son reconocidos a
ese colectivo.

Ello cobra mayor valor, si se considera la proteccin de estos especiales

derechos, desde una perspectiva cultural. En efecto, la masificacin acaba
con el inters individual; as se sobreponen los grupos sociales, quienes
evidentemente tienen una mayor conciencia respecto de la calidad de vida
como valor superior de una sociedad. En tal sentido, la conciencia de este
valor superior, los hace partcipe de su defensa frente a los operadores
econmicos , todo lo cual se constituye en un impulso para que, como
grupo, acudan ante los rganos de justicia, para exigir su reivindicacin ante
las agresiones de unidades econmicas. Este cambio de concepcin ha
obligado a las legislaciones y a la jurisprudencia -sobre todo en aquellas
legislaciones que no se mueven tan rpido como si ocurre con los cambios
en la sociedad- ha instituir mecanismos o instrumentos de tutela de los
derechos colectivos y difusos.
As, slo a ttulo enunciativo, se prev la class action, en Estados Unidos, la
accin de masas en Alemania, la relator action anglosajona, como
instrumentos de tutela, que concretizan el derecho de accin, para tutelar
los derechos e intereses colectivos y difusos. En Constituciones como la
Chilena (artculo 20), Colombiana (artculo 88), y ms recientemente, en la
Constitucin Venezolana (artculo 26), se protege los derechos e intereses
colectivos y difusos.
Ejemplos de ellos, adems de Estados Unidos, son pases como: a.- Canad
que, en sus distintas provincias, se adopta un modelo similar al contenido
en la Rule 23 de la Federal Rules of Civil Procedure de Estados Unidos. Por
ejemplo, en British Columbia existe una Ley de Procedimientos Colectivos de
1995; la Ley de Procedimientos Colectivos de Notario de 1993: b.- Australia,
Ley de marzo de 1992, que incorpor la Nueva Parte IVA a la Ley de la Corte
Federal de Australia de 1976. c.- Suecia, Ley de Procedimientos de Grupos
Suecos de 1 de enero de 2003; d.- Portugal, Ley de Accin Popular 83/1995.
Otros sistemas, en cambio, no tienen una Ley particular para regular las
acciones colectivas, sino que la utilizacin de dicho mecanismo de
proteccin se deriva de legislaciones especiales que regulan derechos
civiles o materias relacionadas con derechos de usuarios y consumidores,
tal y como sucede en pases como Holanda (Cdigo Civil de 2001); Finlandia
(Ley de Proteccin al Consumidor) y Brasil ( Ley 8078 de 1990 que aprueba
el Cdigo de Defensa del Consumidor), pas este ltimo en el que se
consagr la tutela de los llamados intereses o derechos individuales
homogneos (Art. 81, Pargrafo nico, Numeral III del Cdigo de Defensa
del Consumidor) lo que abri la puerta a las acciones de clase que
buscaban la reparacin de los perjuicios individuales.
En Espaa, la Ley de Enjuiciamiento Civil incorpora formalmente un sistema
de tutela procesal de los intereses colectivos y difusos. Dicha legislacin es
completada posteriormente con la Ley 39/2002, de 28 de octubre, de
transposicin al ordenamiento jurdico espaol de diversas directivas
comunitarias en materia de proteccin de los intereses de los consumidores
y usuarios, y por la Ley 47/2002, de 19 de diciembre, de reforma de la Ley
de Ordenacin del Comercio Minorista.
En la legislacin, Argentina consagra la defensa del usuario y del
consumidor en la Ley Nacional 24.240 (artculo 52), y la tutela de los
derechos ambientales, en la Ley Nacional 25.675 (artculos 27 y siguientes).

En igual sentido, lo hace en Mxico, en la Ley Federal de Proteccin al

Consumidor del 24 de diciembre de1992 (artculos 24 y 76) y Uruguay, en la
Ley 17.250 que regula las relaciones de consumo; por mencionar slo
algunas.
De este modo, mientras en otros pases de Derecho Comparado, admita
claras acciones tendentes a lograr la proteccin de los derechos e intereses
colectivos y difusos, es lo cierto que, en Venezuela, slo eran reconocidos
como un grado de legitimacin de acceso a la jurisdiccin contencioso
administrativo.
Justamente, en 1994, la doctrina -JESS GONZLEZ PREZ - distingua entre
los diversos grados de legitimacin, desde el ms intenso, incidido
directamente por la actuacin administrativa, hasta el ms mitigado. De all
que nos enseara, como grado de legitimacin ms directo, el derecho
subjetivo, es decir, aquel poder a favor de un sujeto concreto en virtud del
que se poda hacer valer frente a otros sujetos, el cumplimiento de
determinada obligacin.
Asimismo, se defini el inters legtimo, personal y directo, como aquel
propio de aquellos sujetos que se encontraran frente a una especial
situacin de hecho, con ocasin al acto administrativo ilegal; situacin sta
que lo haca ms sensible que el resto de los administrados frente a un
posible desconocimiento del inters general por parte de la Administracin
al violar la Ley. As, la suma de esos intereses individuales de aquellas
personas que se ubicaran en una misma situacin frente a la actuacin
administrativa contraria a derecho, daba lugar a la calificacin de inters
plural.
Por su parte, ya el inters colectivo era definido como aquel comn a una
serie de personas determinable como tal, aunque no cuantificable o
individualizable, unidas por un vnculo jurdico, en tanto tienen
caractersticas y pretensiones coincidentes, tales como los miembros de una
profesin, as como a los sindicatos, las asociaciones de vecinos, las
asociaciones cooperativas y las asociaciones conservadoras del ambiente.
Finalmente, el inters difuso ya era concebido como un inters
suprapersonal, en el que se acogen una serie de personas indeterminadas
entre las que no existe vnculo jurdico y que no conforman un sector
cuantificable o particularizado; el objeto jurdico de tales derechos tiene, por
tanto, garantizar una prestacin indeterminada, como ocurre en el caso de
los derechos enunciados en normas positivas, a saber, el derecho a la salud,
a la educacin, a la vivienda, al ambiente, entre otros.
No obstante, la existencia de un grado de legitimacin que recogiera los
intereses colectivos y difusos, no aparejaba la proteccin de dichos
intereses. En efecto, la tutela de los derechos e intereses colectivos y
difusos es una expresin que va ms all de la existencia de grados de
legitimacin para acceder a la jurisdiccin. Comprende la existencia de
instrumentos procesales idneos para la defensa y restablecimiento de tales
derechos e intereses, los cuales son conferidos a sus titulares, como
manifestacin tpica del derecho de accin.
As, lo consagr la Constitucin de 1999, en su artculo 26, quien no slo
reconoci la existencia de un derecho o inters colectivo y difuso, sino
adems, le confiri a los titulares de dicho inters, el derecho de acceder a

los rganos de administracin de justicia, para obtener su tutela. Es decir,

reconoci un claro derecho de accin, para obtener la proteccin de los
derechos e intereses colectivos y difusos.
Oper entonces una transformacin notoria en cuanto a la proteccin de
dichos derechos. Ciertamente, previa a la Constitucin, la jurisprudencia
slo reconoca el inters colectivo y difuso, como un grado de legitimacin
que, muy pocas veces se tradujo en una accin contra la Administracin,
pero que, en todo caso, supona una legitimacin que poda ser exigible en
el contencioso administrativo.
Ahora bien, la previsin contenida en el artculo 26 de la Constitucin
vigente, cambia la concepcin, pues ya no slo se trata del acceso a la
jurisdiccin contencioso administrativo, sino del otorgamiento de una accin
general para atacar cualquier acto, hecho u omisin de la Administracin y,
adems, de los particulares, como lo seran los grandes grupos econmicos,
o, grades asociaciones de ellos, como por ejemplo, la Asociacin Bancaria,
de ganaderos, entres otros, que en virtud de su accin u omisin, generen
daos a derechos colectivos e incluso difusos. Es as que ahora poco
importa el estudio del los intereses colectivos y difusos, como un grado ms
de legitimacin para acceder a la administracin de justicia, sino que, ante
por el contrario, el estudio debe centrarse en los instrumentos procesales
que otorga el ordenamiento jurdico para lograr su tutela, as como la
suficiencia de dichos medios, para lograr la reparacin del dao causado.
2. JUSTIFICACIN Y CONCEPTO
Como se anunciaba precedentemente, existen diversos factores, de ndole
social, econmico e incluso cultural, que dan pie al nacimiento de la
proteccin de aquellos intereses que son comunes a grupos, singularizables
o no, que son afectados para la actuacin tanto de la Administracin y como
de otros sujetos de derecho privado. Ciertamente, la gnesis de estos
nuevos intereses es vinculada directamente por la doctrina - GUTIRREZ DE
CABIEDES- a la complejidad y la masificacin, tanto de las relaciones
econmicas, as como sociales que tienen lugar en la sociedad actual, la
cual se condensa en el fenmeno de socializacin. Es decir, lo individual
desaparece, en tanto la masificacin impone socializar incluso sus derechos.
En efecto, fenmenos vinculados con el desarrollo de los pases, tales como
el crecimiento econmico y tecnolgico, la explosin demogrfica y los
movimientos migratorios, que a su vez dan lugar a grandes concentraciones
urbanas, son factores indudables de transformacin social, que generan
nuevas necesidades, as como nuevos problemas, nuevos modelos y, en
consecuencia, la imposicin de nuevas reglas .
Es as que se afirmado que la sociedad en la que vivimos, () es una
sociedad -o civilizacin- de produccin masiva, de intercambio y consumo
masivo y, por ello, de violaciones masivas y conflictos de masas. Una
cantidad creciente de actividades afectan, no slo al individuo aisladamente
considerado, sino a grupos o categoras enteros de personas, cuyas
relaciones presentan caractersticas particulares y una importancia hasta
ahora desconocida en la historia de la civilizacin y del Derecho. Es decir,
dichas actividades contienen una importante potencialidad de produccin
de efectos (eventualmente daosos) de carcter masivo, ya que conciernen

-y pueden acarrear perjuicios- a intereses de un gran nmero de personas,

haciendo surgir problemas ignorados para los litigios meramente
individuales. El riesgo de lesiones que afectan simultneamente a
numerosos individuos o categoras de intereses constituyen un fenmeno
cada vez ms extenso y frecuente en las sociedades industriales.
De all que se insista en la desaparicin o, por lo menos, desplazamiento del
fenmeno individual, en el que slo se tutelaban situaciones particulares,
ante el fenmeno de la masificacin, en el que se impone forzosamente dar
garanta a aquellas lesiones que slo pueden sufrir estas masas. A esos
factores econmicos y sociales, se une una concepcin cultural como es la
creciente aspiracin a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y la
paulatina concientizacin por parte de stos de reclamar y defender sus
derechos frente a los operadores econmicos. De all que se estime que son
los individuos, bajo una consideracin evidentemente grupal, que aspiran al
mantenimiento e incluso mejora de la calidad de vida.
En efecto, debemos recordar que la calidad de vida, es un concepto
asociado a la satisfaccin progresiva de una serie de derechos de contenido
social que, por ende, slo pueden ser estimados como superiores, por sus
destinatarios, en concreto, por la sociedad, en razn de quienes fueron
reconocidos tales derechos. As, un ataque a la calidad de vida, conlleva una
desmejora de contenido social, que sufre la sociedad, en tanto es ella quien
siente una malestar colectivo . No cabe duda, que el desplazamiento de lo
individual y la preponderancia de lo social, masifica el acceso a la
administracin de justicia, pues dichos derechos debern ser tutelados por
sus destinatarios, los cuales no son otros que aquellos individuos sociales,
es decir, aquellos que viven en grupo, en sociedad.
Adems de lo anterior, existen causas jurdico procesales, que justifican la
acogida de este especial grado de legitimacin. As, la doctrina destaca tres
(03) objetivos fundamentales de los distintos ordenamientos jurdicos
-especialmente los sistemas de la Common Law- que han justificado la
creacin de las acciones colectivas, como son los siguientes:
i.- Las acciones colectivas proporcionan un mayor acceso a la justicia,
permitiendo que los costos del litigio sean divididos entre la totalidad del
grupo, haciendo econmicamente posible la persecucin de pretensiones
que de otra manera no seran tuteladas.
ii.- En segundo lugar, con estas medidas se busca mejorar la eficiencia
judicial: las acciones colectivas evitan la duplicacin de la determinacin de
la situacin fctica y el anlisis legal, y el riesgo de decisiones
inconsistentes, e incluso contradictoria, inherente en mltiples demandas
individuales. En donde la alternativa de una accin colectiva es
(individualmente viable) el litigio repetitivo respecto de los mismos
asuntos da lugar a una ineficiencia judicial. Es decir, que en concreto
ofrecen economa y eficiencia procesal.
iii.- El tercer objetivo es lograr una modificacin en el comportamiento: en
donde la produccin, las acciones de mercado, entre otras situaciones,
puede causar pequeas cantidades de daos a un amplio nmero de gente
que no puede acceder a un litigio individualmente, la funcin preventiva de
la ley (por ejemplo las normas de responsabilidad civil extracontractual) se
pierde. Al someter a los demandados al riesgo de una accin colectiva se
puede esperar que su comportamiento sea modificado.

A lo anterior, otros autores aaden un cuarto objetivo como es la efectividad

del derecho material y la promocin de las polticas pblicas del Estado, lo
cual se obtiene de dos formas: La primera se hace a travs de la
realizacin autoritativa de la justicia en el caso concreto de un ilcito
colectivo, corrigiendo de manera colectiva el ilcito colectivamente causado
por el demandado (corrective justice). La segunda se realiza en forma
profilctica, a travs del estmulo a la sociedad para el cumplimiento
voluntario del derecho, a travs del desestmulo a la prctica de conductas
ilcitas colectivas mediante su efectiva punicin (detterrence). En posicin
intermedia, entre compensacin y prevencin, se encuentra el cumplimiento
voluntario, a travs de la amenaza de realizacin autoritativa: los acuerdos
colectivos.
Todas las circunstancias antes descritas han originado el nacimiento de
intereses que van ms all de la esfera jurdica de cada individuo -segn la
concepcin predominante en el Estado Liberal- y, con ello, las legislaciones
procesales modernas han creado verdaderos mecanismos de tutela
especficos dirigidos a proteger esos intereses colectivos y difusos. As, ya
que no postula un Estado Liberal, sino que, por el contrario, se da paso a un
Estado Social de Derecho, en el que los valores superiores se centran en la
defensa de los derechos sociales.
Estas acciones han sido catalogadas como acciones colectivas, las cuales
han sido definidas como acciones promovidas para la proteccin de
derechos de grupos sin importar si estos derechos son representados en
juicio por un miembro del grupo, por una asociacin o por un organismo
gubernamental (class acctions, public civil actions u organizacional actions),
y sin tomar en cuenta si las pretensiones son de naturaleza indemnizatoria
o imponen una obligacin de hacer o de no hacer (class accionts for
damages o injunctive class actions). Son todos estos tipos acciones
colectivas.
El reconocimiento de esos sistemas de proteccin ha respondido,
normativamente, a la existencia de dos tipos de modelos. El modelo
orgnico privado utilizado en pases Europeos como Italia (legitimaciones
per categora), en Francia (qualit des groupements), en Alemania
(Verbandsklage) o en Espaa (acciones colectivas o de grupo). En este
modelo se restringe la capacidad procesal para representar tales intereses a
determinadas asociaciones y entes organizados con personalidad jurdica
propia. La existencia de este modelo obedece -afirma Silgueiro- a la
reticencia que existe a aceptar la plena participacin en el proceso de los
grupos como tales, que no son sino realidades sociales, antes que jurdicas.
Con todo, el problema ms preocupante sigue siendo que el tamiz del
derecho pueda dejar fuera de la tutela judicial a no pocas situaciones
necesitadas de ella.
Frente a ese modelo, funciona otro denominado de grupos intermedios en
el que se reconoce la posibilidad de que una o varias personas puedan
actuar en el proceso defendiendo sus derechos e intereses y los de todas
aquellas personas que se encuentran en una misma o similar situacin
jurdico material. Dentro de ste modelo, se inscriben el sistema de las class
actions, originalmente reconocido en el derecho anglosajn.

En sistema como el de Venezuela, slo se reconocan los derechos de

intereses colectivos y difusos como un mero grado de legitimacin para
acceder a la jurisdiccin contencioso administrativa; ello bajo la carencia de
una accin capaz de tutelar, por s misma, esta especial categora de
derechos. Precisamente, an cuando el contencioso administrativo, muy en
sus orgenes, estuvo precedido de una concepcin meramente objetiva, en
la que la finalidad del medio de impugnacin previsto para controlar la
actuacin de la Administracin nicamente tenda a la consecucin de la
proteccin de legalidad objetiva del acto, es lo cierto que la evolucin de
dicha institucin permiti ampliar el mbito de proteccin al que ste se
limitaba.
Fue as, que de un proceso al acto destinado a la determinacin de la
legalidad de la actuacin de la Administracin, con la nica finalidad de
sustraer o eliminar todo acto considerado ilegal, mediante el ejercicio del
denominado recurso por exceso de poder en Francia, se lleg al sistema en
el que no slo se alcanza el restablecimiento de la legalidad objetiva en la
actuacin de la Administracin, sino que, de otra parte, en obsequio de los
derechos e intereses de los ciudadanos, se obtiene el restablecimiento de
aquellas situaciones jurdicas que hayan sido lesionadas por la actuacin
declarada ilegal. As, los efectos del contencioso administrativo se
expanden, a los fines de dar cobertura a las situaciones jurdicas de los
particulares que se han visto afectados o incididos, por la ilegalidad
presente en la actividad administrativa, convirtindose entonces en un
sistema capaz de tutelar los derechos e intereses de los administrados.
As, la condicin de quienes ejercan el recurso por exceso de poder,
recordando palabras de HAURIOU, la cual se asimilaba a la actuacin que
bien poda desplegar cualquier representacin del Ministerio Pblico, en
tanto no se pretenda dar cobertura a pretensiones particulares, es
abandonada, para dar paso a un sistema amplio, capaz de convertirse en
garanta suficiente para proteger los derechos e intereses de los
administrados, en razn de lo cual, los criterios restrictivos de acceso a la
jurisdiccin ya no resultan plausibles ni cnsonos con el sistema que se
propugna.
De forma tal que en este proceso en el que el contencioso administrativo
sufre una notoria transformacin, la legitimacin para recurrir no ser la
misma que era exigida en el llamado recurso por exceso de poder; as, si el
contencioso administrativo ampla su objeto, igual circunstancia se reflejar
en la legitimacin que deben detentar aquellos que esperan acceder a la
jurisdiccin contencioso administrativo.
Esto, evidentemente, dado que la pretensin que se har valer no slo se
concretar en lograr que sea repuesta la legalidad de la actuacin de la
Administracin, sino que comprender la reparacin integral de los daos
producidos en la esfera jurdica de aquellos particulares incididos, bien sea
directa o indirectamente por la actividad administrativa ilegal.
Es as que la subjetivizacin del contencioso administrativo, comienza -si
bien tmidamente- por resguardar los derechos subjetivos lesionados por la
Administracin. As, los nicos sujetos que se encontraban legitimados para
recurrir de la manifestacin de voluntad de la Administracin contraria a
derecho, eran aquellos titulares de un derecho, quedando entonces excluido

todo sujeto que, no sindole reconocido un derecho a su favor, pudiera

sentir los efectos lesivos de la actuacin administrativa. De all que se
afirmara que el contencioso se erigi en defensa de verdaderos derechos
subjetivos de los administrados , con lo cual, se constitua una barrera para
acceder a la jurisdiccin contencioso administrativa, a quienes no siendo
titulares de un derecho sujetivo, se encontraban en una especial situacin
que la haca susceptible de sufrir algn agravio como producto de los
efectos que dimanaba la actuacin ilegal de la Administracin.
En ese mismo sentido, claramente lo acotaron GARCA DE ENTERRA y
FERNNDEZ, quienes aludiendo a los orgenes del contencioso, sealaron
que la tradicin del proceso civil trasladada al contencioso administrativo
inicial, signific la limitacin de la tutela judicial a los derechos subjetivos
tpicos, activos o prestacionales, cuya titularidad se erigi as en un requisito
previo de legitimacin.
Bajo tal ptica objetiva, fue concebido el contencioso administrativo en la
mayora de los pases precursores en el Derecho Administrativo: en Francia,
por medio del recurso por exceso de poder; en Alemania, donde la Ley
Fundamental de Bonn slo tutelaba los derechos subjetivos; y en Espaa, a
travs del artculo 1 de la Ley Santamara de Paredes de 1888, que
delimitaba el mbito de la jurisdiccin contencioso a la titularidad de
derechos subjetivos perfectos.
En Italia, sin embargo, la Ley de 20 de marzo de 1865 hace mencin
expresa a la legitimacin de los titulares de intereses legtimos para recurrir
los actos de la Administracin frente al Consejo de Estado , diferencindolos
de los titulares de derechos subjetivos, quienes deban acudir a la
jurisdiccin ordinaria, con lo cual, se flexibilidad el acceso al contencioso
administrativo.
Por ende, no slo se otorga legitimacin activa a los titulares de derechos
subjetivos, sino adems, a los interesados legtimos. No obstante, esto no
haca del contencioso un sistema subjetivo, antes bien, en esa etapa todava
se tena por fin la proteccin de la legalidad y no la tutela de los intereses
de los administrados. Es con la evolucin los principios de progresividad e
irrenunciabilidad de los derechos de los ciudadanos, as como con la
consagracin del Estado de Derecho, que el contencioso administrativo se
modifica para convertirse en un autntico sistema subjetivo de proteccin
de los particulares. En este sentido, sostiene el maestro MOLES CAUBET,
que el Estado de Derecho [...] tiene el atributo de la justicia, consistente en
una potestad-deber que decide, definitivamente, mediante las debidas
garantas, respecto de situaciones jurdicas subjetivas.
De all que se afirme que es precisamente en un Estado Social de Derecho
en el cual la ciudadana adquiere mayores derechos y vas de proteccin de
los mismos, en el cual el Estado pierde parte de su monopolio en cuanto al
monopolio de las acciones a tomar judicialmente en contra de su propia
irresponsabilidad y el bienestar social. De esta forma se garantizan esos
intereses colectivos y difusos al permitir a todos los ciudadanos ejercer
acciones para su proteccin.
De este modo, en el Estado Social de Derecho se postula la preeminencia de
los derechos ciudadanos y se profundiza en el concepto del inters general,
el cual ya no ser el que como inters pblico asume y gestiona la

administracin como nica y legtima representante del mismo, y frente al

cual se exige el derecho subjetivo o el inters personal legtimo y directo de
los administrados, nicos que encontraban proteccin. Pues no, la realidad
social nos va mostrando progresivamente la aparicin de intereses difusos y
colectivos que tambin forman parte del inters general pero no del
monopolio que de l tena la administracin, y que comienza a ser objeto de
reconocimiento y proteccin, a pesar de la resistencia frente a los mismos.
Por tanto, tal sistema subjetivo de proteccin busca, todava, el
restablecimiento de la legalidad; pero ahora, su funcin primordial es la de
proteger los derechos ciudadanos y restablecer las situaciones jurdicas
subjetivas lesionadas por el acto de la Administracin. Es sta la concepcin
actual del contencioso administrativo, el cual se configura como una
garanta de los particulares frente a los excesos de la Administracin.
En dicha concepcin pareciera que no queda excluido ningn particular,
antes por el contrario, el sistema abre sus puertas a diversos grados de
legitimacin que van desde el ms directo hasta aqul ms difuso, pero que,
en definitiva, buscan garantizar las situaciones jurdicas de las que son
partcipes, en el que toda lesin encontrar su reparacin por la
intervencin judicial.
Tal y como sostiene DUQUE CORREDOR, adems de su poder de anulacin,
este orden de jurisdiccin tiene potestad para restablecer las situaciones
subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. [...] En estos casos la
anulacin sirve de puente para el restablecimiento no tanto de la legalidad
sino de la integridad de los derechos ciudadanos.
El postulado precedente evidencia el carcter subjetivo y, por ende,
proteccionista del proceso contencioso. Tal finalidad proteccionista -seala
DUQUE CORREDOR- tiene su influencia en el proceso contencioso en un
doble sentido: (i) a travs del acceso a la justicia y a la tutela judicial
efectiva (artculo 26 de la Constitucin); y (ii) por medio de la consagracin
de trmites especiales para obtener esa tutela, atendiendo a los derechos
de cuya proteccin se trate.
Resulta evidente, en este punto, que la concepcin subjetiva del proceso
contencioso es el elemento determinante en la ampliacin de la
legitimacin, en el sentido en que el contencioso moderno implica la
proteccin y tutela de los derechos e intereses de los particulares, los cuales
podrn tener bien un carcter individual, tal como ocurre con los titulares de
los derechos subjetivos y los interesados legtimos, personales y directos, o
bien un carcter indirecto, que incluye no slo a los terceros intervinientes,
sino que se extiende, precisamente, a la proteccin del inters colectivo y
hasta del inters difuso.
As, existen diversos grados de legitimacin que permiten dar cobertura a
las diversas pretensiones que un sujeto pueda requerir, en virtud del vnculo
que lo une al acto ilegal de la Administracin; ello, evidentemente, en orden
a la intensidad de su vinculacin. En ese sentido, el profesor JESS
GONZLEZ PREZ , nos ensea que sta condicin para acceder al
contencioso administrativo, responde a diversos grados de legitimacin, a
saber, i) el titular del derecho subjetivo; ii) el interesado legtimo; iii) los

titulares de intereses plurales; iv) aquellos que detenta un inters colectivo;

y, por ltimo, v) quienes gozan de un inters difuso.
i. Derecho subjetivo.
El derecho subjetivo que le asiste a un particular para acceder a la
jurisdiccin contencioso administrativa, deviene directamente de la
existencia de una vinculacin o relacin previa entre la Administracin y el
particular. Es en virtud de esa vinculacin, que el particular detenta el poder
de constreir a la Administracin, a la consecucin de determinada
prestacin; de all que, la inobservancia de la obligacin que le asiste a la
Administracin, comportar necesariamente la transgresin del derecho del
particular, habilitndolo para disponer de su derecho general de accin, a
los fines de compeler a la Administracin a ajustar su actividad a la
legalidad y a reparar en toda aquella actuacin que sea necesaria para
reparar la situacin infringida.

ii. El inters legtimo.

Por su parte, el inters legtimo se verifica en aquellos casos en los que el
particular se encuentra frente a una especial situacin de hecho, con
ocasin al acto administrativo ilegal; situacin sta que lo hace ms
sensible que el resto de los administrados frente a un posible
desconocimiento del inters general por parte de la Administracin al violar
la Ley.
Condicin sta que la ha puesto de relieve la jurisprudencia de la Sala
Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, quien en decisin de
fecha 11 de mayo de 2000, caso: Agremiados del Colegio de Nutricionistas y
Dietistas de Venezuela, ratificada en fecha 9 de octubre de 2002, caso:
Aventis Pharma, S.A., sostiene que cuando la Administracin acta al
margen de la ley, en detrimento de intereses indirectos, distintos a los
derechos subjetivos de los destinatarios directos del acto que se impugna,
los titulares de esos intereses indirectos quedan habilitados para recurrir la
nulidad del acto, pues se encuentran tambin en una especial situacin de
hecho frente al mismo, derivada de los perjuicios que pudieran sufrir por la
actuacin ilegtima de la Administracin.
iii. Los intereses plurales.
Dichos intereses se encuentran representados por la suma de intereses
individuales de aquellas personas que se encuentran en una misma
situacin frente a la actuacin administrativa contraria a derecho. Estos
intereses individuales plurales han sido definidos por la jurisprudencia, como
aquellos que se encuentran conformados por un conjunto de personas
titulares de derechos subjetivos privativos, disponibles para cada uno de
ellos en particular. Sin embargo, dichos intereses tienen un alcance plural en
razn del numero de accionantes y situaciones fcticas determinadas que,
precisamente, dan lugar a una pluralidad de pretensiones.
iv. Los intereses colectivo
Ahora bien, llegado al grado de legitimacin que es objeto central de las
subsiguientes lneas, los intereses colectivos se refieren a aquellos intereses

de un grupo determinable como tal, aunque no cuantificable o

individualizable y respecto de los cuales puede existir un vnculo jurdico
comn. (i.e. grupos gremiales, asociaciones vecinales, etc).
En ese sentido, la doctrina venezolana, entre los que destacan autores como
el profesor BREWER-CARIAS, sealan que los intereses colectivos se
concretan en comunidades compuestas por sujetos de derecho ms o
menos determinables, siendo en definitiva, intereses de grupo que se
persiguen en forma unificada, al tener el grupo caractersticas y
aspiraciones comunes, quienes en defensa de los intereses de grupo,
podran
interponer
recursos
de
anulacin
contra
los
actos
administrativos.... Por su parte, MARA A. GRAU, nos ensea que el inters
colectivo es aquel que trasciende al individual y en el que encuentran una
serie de personas unidas por un vnculo jurdico, como sera el que atae a
los miembros de una profesin, en cuyo caso sera incuestionable la
legitimacin de la corporacin que los agrupa para accionar en proteccin
del mismo .
De otra parte, JOS LUIS VILLEGAS MORENO seala que podemos diferenciar
los intereses colectivos de los intereses personales, ya que no constituyen
una simple suma de stos, sino que son cualitativamente diferentes, pues
afectan por igual y en comn a todos los miembros del grupo y pertenecen
por entero a todos ellos. Se asemejan a los intereses difusos en que
pertenecen a una pluralidad de sujetos; pero se diferencian de ellos en que
cuando el inters es colectivo esta pluralidad puede ser determinada o
circunscrita como una colectividad limitada .
Es por ello que el maestro GONZLEZ PREZ sealaba, precisamente,
haciendo alusin a los intereses colectivos, que es indudable que el
inters de la profesin lo ser tambin de todos y cada uno de los
profesionales, de modo que -contina el autor- cuando se trate
efectivamente de la defensa de los intereses colectivos de una profesin, es
incuestionable la legitimacin directa de la Corporacin o Colegio para
incoar el proceso, as como cuando dentro de una Corporacin, existen
profesionales entre los que se dan grupos o colectivos diferenciados, con
intereses asimismo diferenciados, es incuestionable que la Corporacin
estar asimismo legitimada directamente para actuar en un proceso en
defensa de los intereses de sus colegiados. Sin embargo, anota
acertadamente, cuando se trate de intereses individuales de uno de los
profesionales, el Colegio no tendr legitimacin directa....
De modo que los intereses colectivos se concretan en comunidades o en
sectores poblacionales compuestos por sujetos de derecho ms o menos
determinables, que representan, en definitiva, los intereses que el grupo
persigue en forma unificada, en funcin de sus caractersticas y
aspiraciones comunes. Tal y como seala GIANNINI, son intereses colectivos
aquellos que tiene como portador un ente representativo de un grupo no
ocasional, por lo que han sido tambin llamados intereses corporativos o
intereses de categora. Estos grupos son, inter alia, los ya mencionados
colegios profesionales, as como a los sindicatos, las asociaciones de
vecinos, las asociaciones cooperativas y las asociaciones conservadoras del
ambiente.

A la par que la doctrina, la jurisprudencia no se ha quedado atrs en aportar

los elementos que caracterizan al inters colectivo. Es as, que la Sala
Constitucional, en sentencia del 30 de junio de 2000, caso: Dilia Parra,
defini dicho inters como aqul comn a un conjunto de personas
vinculadas entre s, que podan ser identificables. Justamente, el fallo en
alusin expres lo siguiente:
intereses concretos, focalizados, [...] colectivos, referidos a un sector
poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque
individualmente, dentro del conjunto de personas existe o puede existir un
vnculo jurdico que los une entre ellos. Ese es el caso de las lesiones a
grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes
de un rea determinada, etc. (nfasis aadido) .
Asimismo, en fecha 06 de febrero de 2000 (caso Z. Martnez y otros en
amparo), la Sala reiter el criterio antes expuesto y sostuvo que:
...los derechos colectivos implican, obviamente, la existencia de sujetos
colectivos, como las naciones, los pueblos, las sociedades annimas, los
partidos polticos, los sindicatos, la comunidades organizadas, pero tambin
las minoras tnicas, religiosas o de gnero que, pese a tener una
estructura organizacional, social o cultural, pueden no ser personas
jurdicas o morales en el sentido reconocido por el derecho positivo. ()
Por ello, cuando hablamos de derechos colectivos nos referimos ms bien a
los intereses de quienes no estn organizados bajo la modalidad de las
personas jurdicas o morales y ello comporta una diferencia adicional, a
saber, la forma de su actuacin. Mientras las personas jurdicas actan por
organicidad, las agrupaciones de individuos que tienen un inters colectivo
obran por representacin, aun en el caso de que sta sea ejercida por un
grupo de personas, pues el carcter colectivo de los derechos cuya tutela se
invoca siempre excede al inters de aqul. Incluso la representacin puede
ser el objeto de alguna asociacin, sociedad u organizacin que se
constituye para tales fines. Las Organizaciones No Gubernamentales son un
caso propio. Son personas colectivas que tienen por objeto representar
agrupaciones de individuos cuyos intereses requieren proteccin, aunque
tambin pueden actuar para determinar las prestaciones sociales o
gubernamentales cuando se trate de intereses difusos. Un ejemplo de esto
son las Organizaciones No Gubernamentales que trabajan para proteger o
mejorar el medio ambiente (derecho de la naturaleza, de los animales o de
las generaciones futuras). En tal sentido, la Sala ratifica, al respecto, su
doctrina contenida en sentencias de fechas 30 de junio y 21 de noviembre
de 2000, recadas en los casos: Dilia
Parra Guilln y Gobernadores de los Estados vs. El Ministro de Finanzas.
En efecto, as lo puso de relieve ms recientemente sentencia dictada por
esa Sala Constitucional, del 19 de Diciembre de 2003, caso: Fernando Acejo
y otros, ratificada el 06 de Diciembre de 2005, en el caso: Yecenia Faras, se
destac lo siguiente:
Estn referidos a un sector poblacional determinado (aunque no
cuantificado) e identificable, aunque individualmente, de modo que dentro
del conjunto de personas existe o puede existir un vnculo jurdico que los
une entre ellos. Su lesin se localiza concretamente en un grupo,
determinable como tal, como seran a grupos profesionales, a grupos de
vecinos, a los gremios, a los habitantes de un rea determinada, etc.

Los derechos colectivos deben distinguirse de los derechos de las personas

colectivas, ya que estos ltimos son anlogos a los derechos individuales,
pues no se refieren a una agrupacin de individuos sino a la persona jurdica
o moral a quien se atribuyan los derechos.
Mientras las personas jurdicas actan por organicidad, las agrupaciones de
individuos que tienen un inters colectivo obran por representacin, aun en
el caso de que sta sea ejercida por un grupo de personas, pues el carcter
colectivo de los derechos cuya tutela se invoca siempre excede al inters de
aqul.
As, debe destacarse que la jurisprudencia justifica su proteccin, en la
medida en que entraa la salvaguarda valores superiores, que coadyuvan
en la mejora e integridad de la calidad de vida. Precisamente, en decisin
del 03 de octubre de 2002, caso: Henrique Capriles Radonsky, la Sala
entendi que el elemento que distingue al inters colectivo y que lo hace
susceptible de proteccin, es el bien comn. En ese sentido, el fallo
estableci lo siguiente:
Respecto de la naturaleza y contenido de los derechos e intereses
colectivos, en donde el criterio decisivo es el bien comn, entendido este
concepto como el conjunto de condiciones que permiten el disfrute de los
derechos humanos y el cumplimiento de los deberes que les son conexos.
La seguridad jurdica, la justicia, la solidaridad, la democracia, la
responsabilidad social, la libertad, la igualdad, la no discriminacin y la
procura existencial mnima para poder vivir decentemente, en suma, el
conjunto de condiciones que contribuya a hacer agradable y valiosa la vida
(calidad de vida), constituyen la piedra de toque del conocimiento de los
derechos colectivos. ()
En tal sentido, el bien comn no es la suma de los bienes individuales, sino
todos aquellos bienes que, en una comunidad, sirven al inters de las
personas en general de una manera no conflictiva, no exclusiva y no
excluyente. Vivir en una ciudad bella, por ejemplo, constituye un bien para
sus habitantes, y se trata de un bien comn porque su goce no disminuye el
de los dems y porque no puede negarse a ninguno de sus habitantes (cf.
Joseph Raz, La tica en el mbito de lo poltico, Barcelona, Gedisa, 2001,
trad. de Mara Luz Melon, p. 65).
De forma tal que la Sala entiende que el inters colectivo supone una serie
de condiciones que, en definitiva, son la que permiten el disfrute de los
derechos humanos, as como el disfrute de valores fundamentales, tales
como la justicia, democracia, solidaridad, responsabilidad social, libertad,
igualdad, no discriminacin; derechos y valores que, en su conjunto,
permiten gozar a un conglomerado de un nivel ptimo de calidad de vida.
A mayor abundamiento, la calidad de vida ser aquella que desde un punto
de vista estricto es el producto de la satisfaccin progresiva y concreta de
los derechos y garantas constitucionales que protegen a la sociedad como
ente colectivo, como cuerpo que trata de convivir en paz y armona, sin
estar sometida a manipulaciones o acciones que generen violencia o
malestar colectivo, por lo que ella, en sentido estricto, no es el producto de
derechos individuales como los contenidos puntualmente en el Captulo de
los Derechos Humanos, sino del desenvolvimiento de disposiciones
constitucionales referidas a la sociedad en general, como lo son -slo a
ttulo enunciativo- los artculos 83 y 84 que garantizan el derecho a la salud;

el 89, que garantiza el trabajo como hecho social; los derechos culturales y
educativos contenidos en los artculos 99, 101, 102, 108, 111, 112 y 113 de
la Carta Fundamental; los derechos ambientales (artculos 127 y 128
eiusdem); la proteccin del consumidor y el usuario (artculos 112 y 114), el
derecho a la informacin adecuada y no engaosa (artculo 117) y, los
derechos polticos, en general .
As, la proteccin de este valor superior, no comprender derechos
individuales, sino que ser la suma de aquellos derechos humanos y valores
fundamentales que materializados, son capaces de brindar bienestar. Por
consiguiente, la ausencia de esta satisfaccin progresiva ser la que
habilitar al titular del inters colectivo a exigir su reivindicacin.
En tal sentido, no es inters colectivo el inters de la organizacin, sino el
de la comunidad. La distincin opera, pues, en un examen de la estructura
de los grupos. Tngase en cuenta, sin embargo, que lo que importa de
ambos intereses, el difuso y el colectivo, es que constituyan un inters
superior tanto respecto del individuo del grupo como de la posible
estructura organizativa que pueda articularse para su defensa. Por ello,
tanto si la accin procesal es ejercitada por el individuo o por la estructura
organizada de la comunidad, entindase que, el inters que ambos tutelan
es el mismo: el bien jurdico del grupo .
v. Los intereses difusos:
Son los que se refieren a un bien o derecho que atae a la comunidad,
asumido por un cmulo de ciudadanos que no conforman un sector
cuantificable o particularizado y entre los cules no existe un vnculo jurdico
comn. Surge de una prestacin indeterminada cuya omisin afecta a todo
el colectivo sin distincin.
En tal sentido, GONZLEZ PREZ nos comenta que el inters difuso se
encuentra caracterizado por corresponder a una serie de personas
indeterminadas entre las que no existe vnculo jurdico, de modo que la
afectacin de todos ellos deriva de razones de hecho contingentes . De
otra parte, la doctrina nacional, en concreto BREWER-CARAS , identifica el
inters difuso con aquel inters que es suprapersonal, pero cuya titularidad
corresponde a un grupo de personas no organizadas jurdicamente y, por lo
tanto, no imputable a sujetos determinados. Para SNCHEZ MORN, el
inters difuso es aquel jurdicamente reconocido a una pluralidad
indeterminada o indeterminable de sujetos .
Precisa VILLEGAS MORENO, que la figura de los intereses difusos puede
aplicarse a muchos de los derechos sociales o a muchos de los enunciados
programticos fijados por las constituciones que adoptan el modelo de
Estado Social . Entre esos enunciados, seala el autor, encontramos inter
alia, derechos constitucionales tales como el derecho a la proteccin de la
familia (Art. 75), el derecho a la educacin (Art. 102), el derecho al trabajo
(Art. 87), el derecho al disfrute del medio ambiente adecuado (Art. 127).
El inters difuso tiene, por tanto, el objeto de garantizar una mejor calidad
de vida a ese grupo indeterminable, de modo que ante una eventual
desmejora de ella, puede surgir en cada miembro la legitimacin para
accionar. Este inters puede ser invocado, bien por particulares que se

encuentren legitimados para actuar en nombre de esa colectividad

indeterminada, bien a travs de grupos determinados, tales como las
asociaciones (e.g. asociaciones ambientales). En este sentido, ser
suficiente con los afectados sean la mayora de los miembros y no la
totalidad de ellos.
A raz de la expresa consagracin de la tutela judicial de los intereses
colectivos y difusos en la Constitucin de 1999 (Art. 26), la jurisprudencia de
la Sala Constitucional ha perfilado la conceptualizacin de esos intereses en
diversas decisiones, entre las que destacamos la sentencia de 30 de junio
de 2000 (caso Dilia Parra Guilln, tambin conocido como Defensora del
Pueblo), en la cual la Sala seal lo siguiente:
El [...] inters difuso, [...] vincula a personas que no se conocen entre s,
que individualmente pueden carecer de nexo o relaciones jurdicas entre
ellas, que en principio son indeterminadas, unidas slo por la misma
situacin de dao o peligro en que se encuentran como miembros de una
sociedad, y por el derecho que en todos nace de que se les proteja la
calidad
de
la
vida,
tutelada
por
la
Constitucin.
[...]
Los daos al ambiente o a los consumidores, por ejemplo, as ocurran en
una determinada localidad, tienen efectos expansivos que perjudican a los
habitantes de grandes sectores del pas [...] ..
Asimismo, en fecha 06 de febrero de 2000 (caso Z. Martnez y otros en
amparo), la Sala reiter el criterio antes expuesto y sostuvo que:
...los derechos o intereses difusos son indeterminados objetivamente, ya
que el objeto jurdico de tales derechos es una prestacin indeterminada,
como ocurre en el caso de los derechos enunciados en normas positivas, a
saber, el derecho a la salud, a la educacin o a la vivienda, entre otros
tantos .
Ms recientemente, en sentencia dictada por esa Sala Constitucional, del 19
de Diciembre de 2003, caso: Fernando Acejo y otros, ratificada el 06 de
Diciembre de 2005, en el caso: Yecenia Faras, se destac lo siguiente:
Se refieren a un bien que atae a todo el mundo (pluralidad de sujetos),
esto es, a personas que -en principio- no conforman un sector poblacional
identificable e individualizado, y que sin vnculo jurdico entre ellos, se ven
lesionados
o
amenazados
de
lesin.
Los derechos o intereses difusos se fundan en hechos genricos,
contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un nmero
indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una
prestacin genrica o indeterminada, en cuanto a los posibles beneficiarios
de la actividad de la cual deriva tal asistencia, como ocurre en el caso de los
derechos positivos como el derecho a la salud, a la educacin o a la
obtencin de una vivienda digna, protegidos por la Constitucin y por el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
De este modo, quedaron definidos los diversos grados de legitimacin para
acceder la jurisdiccin contencioso administrativa. No obstante, ellos por s
mismo no resultaban suficientes para garantizar la tutela de estos intereses
colectivos y difusos. De all que, ante esa carencia, la Constitucin vigente,
en su artculo 26, no slo ratific la existencia de tales derechos, sino que,
adems, garantiz la tutela judicial de los mismos.

De este modo, se reconoci un claro derecho de accin a quienes fueran

titulares de un derecho colectivo o difuso, antes los rganos de
administracin de justicia. Ya la defensa de ellos, no es propia de la
jurisdiccin contencioso administrativa, sino por el contrario, compete a la
administracin de justicia, en su sentido ms amplio, quien puede conocer
de toda accin que se interponga para lograr la tutela de derechos e
intereses colectivos y difusos.
Sin embargo, an cuando se constitucionaliza la tutela de los derechos e
intereses colectivos y difusos, ha sido la jurisprudencia quien se ha ocupado
de consumar los mecanismos para lograr su tutela. Es as, que la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, an de forma provisional
hasta tanto se dicte la legislacin correspondiente, ha asumido no slo la
competencia para conocer de tales acciones, sino adems, ha fijado los
cauces procesales mediante los cuales se harn valer las pretensiones en
defensa de dichos intereses.
3. ACCIN POR INTERESES COLECTIVOS Y DIFUSOS
3.1. Concepto
La accin por intereses colectivos y difusos, en primer trmino, puede ser
concebida como una garanta conferida a los particulares que, no siendo
titulares de un inters individual, bien representado por un derecho
subjetivo o un inters personal, se encuentran inmersos en una situacin
desde la que perciben los efectos perjudiciales de una determinada
actuacin administrativa. De este modo, se instituye un instrumento de
salvaguarda de aquellos intereses reconocidos por el propio Texto
Constitucional, en su artculo 26, desde que, a estos sujetos, se les confiere
el derecho de acceder a la justicia.
En efecto, del artculo 26 de la Constitucin claramente se puede advertir lo
siguiente: i) el reconocimiento de un grado de legitimacin distinto a los
admitidos previo a dicha Constitucin, esto es, aquellos que detentan un
inters colectivo y quienes detentan un inters difuso; ii) toda persona que
sea titular de alguno de estos intereses, tiene el derecho de acceder a los
rganos de justicia, a fin de lograr la tutela efectiva de sus derechos e
intereses.
En tal sentido, es evidente que con el nuevo orden constitucional, se erigi
una garanta en favor de los ciudadanos, como mecanismo de proteccin y
salvaguarda de sus derechos colectivos y difusos. As, como garanta
constitucional, presupone la existencia de dos elementos fundamentales
que dan origen a su constitucin, estos son: (i) la presencia de un inters o
bien jurdico constitucionalmente tutelado y, (ii) la posibilidad de que dicho
inters o bien jurdico pueda encontrarse en peligro o sea susceptible de
agresin, requiriendo entonces, la creacin de un instrumento capaz de
asegurar su integridad y vigencia. Es a partir de esas dos notas
fundamentales que podemos caracterizar este instrumento procesal como
una garanta constitucional.
Por su parte, el artculo 281 de la Constitucin, en su numeral 2, atribuy a
la Defensora del Pueblo competencia para velar por el correcto
funcionamiento de los servicios pblicos, as como para amparar y
proteger los derechos e intereses legtimos, colectivos o difusos de las

personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores

cometidos en la prestacin de los mismos, interponiendo cuando fuese
procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a
las personas por los daos y perjuicios que les sean ocasionados con motivo
del funcionamiento de los servicios pblicos.
No obstante, de la previsiones constitucionales, an cuando claramente se
distingue su carcter garantista, as como su carcter subjetivo, en tanto
procura la tutela efectiva de dichos intereses, y obliga a los rganos de la
administracin de justicia a emitir su decisin con prontitud, es lo cierto
que ha sido la jurisprudencia, quien ha dibujado las notas esenciales que
definen dicho mecanismo de proteccin.
As es que la jurisprudencia tradicional de la Sala Constitucional (sentencia
de 30 de junio de 2000, caso Dilia Parra), entendi que en virtud de esa
norma constitucional, la Defensora del Pueblo estaba legitimada para
incoar cuantas acciones judiciales fuesen necesarias para la defensa de los
intereses colectivos y difusos.
Pues bien, en sentencia de esa misma Sala de fecha 22 de agosto de 2001,
nmero 1571, caso Asociacin Civil de Deudores Hipotecarios de Vivienda
Principal, se aclar que las acciones por ...derechos e intereses difusos
pueden ser intentadas por la va ordinaria o mediante amparos.... La
escogencia entre una y otra va no es libre; antes por el contrario, slo si se
trata de violaciones directas e inmediatas a derechos constitucionales que a
su vez revistan la forma de derechos colectivos o difusos, podr la
Defensora del Pueblo acudir a la va del amparo. Por el contrario:
...si la accin se fundamenta en el resarcimiento de los daos sufridos por
los lesionados, o en la pretensin de cumplimiento de obligaciones, entre
otros, diferentes a la simple restitucin de una situacin jurdica particular,
que es la finalidad del amparo constitucional, la accin debe ser interpuesta
por la va ordinaria, en el entendido de que esta Sala, por aplicacin
analgica al caso del artculo 102 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema
de Justicia, y de los principios antes aludidos, utilizar el procedimiento que
crea conveniente, y as se declara....
Con la mencionada decisin la Sala Constitucional reconoci la existencia de
una especial accin cuyo fin es tutelar derechos o intereses colectivos o
difusos, y que se ejercer a travs de pretensiones de condena. Tal es, por
tanto, la va ordinaria e incluso el amparo constitucional, mediante la cual
puede plantearse la tutela judicial de esos especiales derechos o intereses.
Sin embargo, la escogencia que haga el recurrente de alguna de estas vas,
no implica su acogida por parte de la Sala, pues bien, como se desprende
del fallo ut supra, ella puede cambiar la calificacin del recurso, conforme a
lo pretendidos por la recurrente.
Ello fue lo que ocurri en casos, como los que dieron lugar al fallo del 22 de
agosto de 2001, caso Asodeviprilara, en el que an cuando esta asociacin,
haciendo valer los intereses difusos de los comerciantes, industriales,
camioneros, dueos de carros libres o por puesto, y en fin de todos los
dems ciudadanos en situacin semejante a las de ellos, vctimas que son
de los financiamientos que los Bancos y las Entidades de Ahorro y Prstamo
C.A., ofrecen mediante su publicidad y aplican denominndolos Crdito
Mejicano, Crdito Indexado o Flexicrdito..., mediante al interposicin
de una pretensin de amparo constitucional contra la SUPERINTENDENCIA

DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS, as como en contra del

CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIN DEL
CONSUMIDOR Y EL USUARIO (INDECU), por la abstencin de los
cumplimientos de sus actos y de los deberes que les imponen sus cargos,
materializndose as la violacin de derechos y garantas constitucionales
que ha posibilitado que numerossimos Bancos y Entidades de Ahorros y
Prstamo C.A. el otorgamiento de crditos hipotecarios y comerciales, con
reserva de dominio, o quirografarios, denominados: Crdito Mexicano
Indexado al Salario, la Sala estim que, las acciones de amparo
fundamentadas en derechos e intereses difusos, no pueden ser utilizadas
con fines diferentes a los netamente restablecedores.
As, ...las acciones provenientes de derechos e intereses difusos y
colectivos, son siempre acciones de condena, o restablecedoras de
situaciones, y nunca mero declarativas o constitutivas..., estimando en
consecuencia, que la accin ejercida, esto es, el amparo constitucional, se
fundamentaba en el resarcimiento de los daos sufridos por los lesionados,
o en la pretensin de cumplimiento de obligaciones, entre otros, diferentes
a la simple restitucin de una situacin jurdica particular, que es la finalidad
del amparo constitucional. En razn de ello, la Sala consider que la accin
deba ser interpuesta por la va ordinaria, por aplicacin analgica al caso
del artculo 102 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, norma
que la habilitaba para fijar el procedimiento que estimara ms conveniente.
En atencin a esto, la Sala consider que dado que los trminos de la
solicitud no encuadran en lo que la doctrina establecida por esa Sala ha
sealado respecto a los efectos de la pretensin de amparo constitucional
con fundamento en los derechos e intereses difusos, sino ms bien, se
refiri a la concrecin de actividades hacia el futuro, la Sala modific la
calificacin de la accin ejercida y, por tanto, la trat como una demanda a
ventilarse por una va procesal ajena al amparo, por derechos e intereses
difusos.
De este modo, la Sala Constitucional no slo fij cuales eran los
procedimientos para tramitar la defensa de los derechos e intereses
colectivos y difusos, sino que, adems, an siendo ejercido cualquiera de
esos medios, tiene la potestad de cambiar su calificacin, si estima que el
medio ejercido no es el idneo para el conocimiento de la pretensin que se
haga valer. As, ni la calificacin errnea del medio procesal utilizado, es
obstculo para que la Sala Constitucional conozca de las violaciones a
intereses colectivos y difusos que sus titulares pretenden sean objeto de
restitucin y reparacin, pues ella, puede a su arbitrio cambiar la calificacin
por aquella que estime ms adecuada para lograr la tutela de tales
derechos.
Ocurre asimismo, que ninguna disposicin legal establece el procedimiento
aplicable a esa especial accin. En virtud de ello, la Sala acord, en la
sentencia del 30 de junio de 2000, como la del 22 de agosto de 2001, que
se aplicara ...a la accin planteada el proceso establecido en el Cdigo de
Procedimiento Civil para el juicio oral, pero con variantes destinadas a
potenciar la oralidad, brevedad, concentracin e inmediacin de esta clase
de procesos..., ello siempre que se pretendiera la tutela de intereses
colectivos y difusos, mediante demanda y no mediante amparo
constitucional, caso en el cual, el procedimiento sera aquel fijado en la

sentencia del 1 de febrero de 2000, que estableciera esa misma Sala

Constitucional.
Asimismo, fue la propia Sala quien, por va de jurisprudencia, reconoci el
carcter de orden pblico que priva en la defensa y tutela de los derechos e
intereses colectivos y difusos, al no restringir la interposicin de la accin
para su defensa, bien mediante demanda o por amparo constitucional, a
trmino o plazo alguno.
Ahora bien, la Sala Constitucional no slo fij el procedimiento a seguir para
tramitar las demandas que se incoaran para la tutela de estos derechos e
intereses, sino que adems, en proteccin de ellos, estableci el carcter
erga omnes de los fallos que resolvieran dichas cuestiones, en tanto
beneficiaran o perjudicaran a colectividad o al sector sobre el que
desplegara sus efectos.
De este modo, es evidente que ha sido la propia jurisprudencia de la Sala
Constitucional, quien ha delimitado cules son las notas esenciales de las
acciones para lograr la tutela de los derechos e intereses colectivos y
difusos, bien sea a travs de demanda o amparo constitucional.
As las cosas, la accin por intereses colectivos y difusos puede ser definida
como un medio de impugnacin especial, conferido a aquellos titulares de
derechos e intereses colectivos y difusos, de eminente orden pblico y de
marcado origen jurisprudencial, que no est sometido a lapsos de
prescripcin o caducidad, cuyo carcter subjetivo se evidencia en el
propsito de obtener un pronunciamiento de condena y restablecedor de
una situacin jurdica infringida, destinado a la proteccin de intereses
colectivos y difusos; cuyos efectos no slo afectarn al demandante y al
demandado, sino al grupo de personas al que se atribuyan esos derechos,
siendo que el fallo tiene efectos erga omnes.
3.2. Caractersticas
a) Es un medio de impugnacin judicial. De este modo, es un instrumento,
de carcter procesal o adjetivo, mediante el cual se accede a los rganos de
administracin de justicia y a travs del cual se pretende el restablecimiento
y reparacin de aquellas lesiones causadas a grupos de individuos que
representan intereses colectivos y difusos. Es claramente un derecho de
accin, que se concreta en la existencia de instrumentos procesales para
hacer valer la pretensin, los cuales han sido definidos por la jurisprudencia:
as, los interesados cuenta o bien con la demanda por intereses colectivos y
difusos o, con el amparo constitucional.
b) Se constituye como una accin autnoma para la tutela de los derechos e
intereses colectivos y difusos. As, esta accin es por s misma suficiente
para restituir el pleno goce de los derechos e intereses colectivos y difusos,
sin que resulte necesario para lograr su reparacin, la asistencia de otros
medios adjetivos previstos en el ordenamiento jurdico.De all que pueda
afirmarse que esta accin es el medio idneo para lograr pretensiones de
condena, que van desde la imposicin de mandatos de hacer o no hacer,
pago de indemnizacin y todas aquellas medidas que sean necesarias para
lograr el restablecimiento de las situaciones jurdicas infringidas. No se
requiere, en consecuencia, del auxilio de algn otro mecanismo, dada que

esta accin es capaz de satisfacer las mltiples pretensiones que se pueden

hacer valer una vez afectada la esfera jurdica subjetiva de aquellos que son
titulares de un inters colectivo y difuso.
c) Es de carcter subjetivo, ya que procura el restablecimiento de alguna
situacin jurdica infringida. Precisamente, dicho medio de impugnacin
tiene un evidente carcter restitutorio, en vista de que se propone para
reinvindicar alguna lesin provocada a algn grupo de personas, sea ste
determinable o indeterminable. De este modo, es capaz de restablecer el
dao que se haya producido a la calidad de vida de quienes han incoado la
accin, mediante la imposicin de rdenes dirigidas al rgano agraviante,
consistente en obligaciones de hacer, no hacer e incluso de dar (Sala
Constitucional, del 19 de Diciembre de 2003, caso: Fernando Acejo y otros,
ratificada el 06 de Diciembre de 2005).
d) Es de orden pblico, ya que la lesin supone la violacin de normas de
carcter imperativo. Es as, que no se le impone al particular la carga de
ejercer la accin en un trmino perentorio, en tanto sta no se encuentra
sujeta a plazo alguno para su interposicin. En efecto, la sentencia del 19 de
diciembre de 2003, sobre el particular, sostuvo que los derechos e
intereses colectivos y difusos, son de eminente orden pblico, por ello a las
acciones incoadas para su proteccin no les es aplicable el lapso de
caducidad prevenido para el amparo, razn por la cual no corre el
transcurso de seis meses desde que surge la violacin a la calidad de vida; y
de invocarse, tampoco es aplicable el criterio de que la inactividad procesal
del actor por seis meses, conllevar la declaratoria de abandono del trmite,
como en materia de amparo constitucional lo ha declarado esta Sala, a
partir de la sentencia dictada el 6 de junio de 2001 (caso: Jos Vicente
Arenas Cceres) y publicada en la Gaceta Oficial N 37.252 del 2 de agosto
de 2001, salvo lo concerniente a la perencin prevista en el Cdigo de
Procedimiento Civil.
La proteccin entonces de los derechos e intereses colectivos y difusos se
sobrepone a cualquier formalidad que pueda ir en detrimento de su tutela.
De un sistema en el que no se admita el acceso a la justicia de quienes
eran titulares de tales derechos e intereses, se llega a un sistema en el que
no slo se abren las puertas del contencioso para ejercer sus potestades
restablecedores y anulatorias en dicho mbito, sino adems, de forma
expresa, se anuncia que el acceso es intemporal, no sujeto a trmino o
plazo alguno. As, por ejemplo no resulta oponible, en materia de amparo
constitucional, la causal de inadmisibilidad contenida en el numeral 4 del
artculo 6 de la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas
Constitucionales, relativa al consentimiento de la lesin constitucional, por
el transcurso de seis (06) meses contados a partir de la infraccin de orden
constitucional. Ello por cuanto, ha sido la propia jurisprudencia, quien ha
eliminado todo obstculo temporal, para el ejercicio de toda accin
destinada a la tutela de intereses colectivos y difusos.
e) Tiene efectos erga omnes, ya que sus efectos no son slo inter partes
sino que ms bien estos se propagan a todas aqullas personas que formen
parte del grupo al que se atribuyen los derechos conculcados. De este
modo, el fallo que emite pronunciamiento sobre el inters colectivo o difuso
que se ha hecho valer en el caso en concreto, beneficia o perjudica a la
colectividad en general o a sectores de ella, y produce cosa juzgada al

respecto. En efecto, dado a que lo que est en juego es la calidad de la

vida, si los hechos que originaron las causas ya sentenciadas se modifican o
sufren cambios, a pesar de que la demanda hubiere sido declarada sin
lugar, si nuevos hechos demuestran que existe la amenaza o la lesin, una
nueva accin podr ser incoada, ya que no existe identidad de causas.
Viceversa si estas modificaciones o cambios sobrevenidos favorecen al
condenado, l podr acudir ante la administracin, con miras a que se le
permita la actividad prohibida, en base a nuevas condiciones en que funda
su peticin .
f) Ha tenido esta accin un marcado carcter jurisprudencial, porque ha
tenido en su origen un claro desarrollo mediante esta va. As, ha sido la
propia jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, quien se ha ocupado de desarrollar la garanta prevista
en el artculo 26 de la Constitucin vigente, en el que se acogen dos (02)
grados ms de legitimacin para acceder al contencioso administrativo.
g) Es provisorio, en tanto las garantas mnimas que tienen que ver con la
tutela de los intereses colectivos y difusos, no son definitivas, sino que
sern aquellas que sean desarrolladas por la legislacin que se dicte al
respecto. De este modo, hasta tanto no sea dictada la Ley que regule esta
especial materia, tanto el rgano que resulta competente para el
conocimiento de las acciones interpuestas por la tutela de intereses
colectivos y difusos, como los instrumentos procesales con los cuales
cuentan aquellas que tienen tal legitimacin, son de estricto carcter
provisional. As, la propia Sala Constitucional, por va jurisprudencial, se ha
subrogado la competencia para conocer de las acciones por intereses
colectivos y difusos, hasta tanto la legislacin adjetiva que se desarrolle en
esa materia, sea dictada. De igual forma, ha sido esa misma Sala, quien
provisionalmente, ha fijado los procedimientos mediante los cuales se
pueden hacer tutelar dichos intereses, ello en desarrollo de la garanta
prevista en el artculo 26 de la Constitucin vigente.
3.3. Objeto
La demanda por intereses colectivos y difusos tiene por finalidad, de un
lado, lograr un pronunciamiento de condena y, de otra parte, obtener un
mandato que de cuya ejecucin, se restablezca la situacin jurdica
infringida. As, mediante esta especial va, pueden obtenerse
indemnizaciones a consecuencia de la lesin jurdica que se ha tenido que
soportar por la actuacin ilegal.
En ese sentido, la Sala Constitucional, del 19 de Diciembre de 2003, caso:
Fernando Acejo y otros, ratificada el 06 de Diciembre de 2005, en el caso:
Yecenia Faras, se destac lo siguiente:
Las acciones provenientes de derechos e intereses difusos y colectivos, son
siempre acciones de condena, o restablecedoras de situaciones, y nunca
mero declarativas o constitutivas. La posibilidad de una indemnizacin a
favor de las vctimas (en principio no individualizadas) como parte de la
pretensin fundada en estos derechos e intereses, la contempla el numeral
2 del artculo 281 de la vigente Constitucin; pero ello no excluye que
puedan existir demandas que no pretendan indemnizacin alguna, sino el
cese de una actividad, la supresin de un producto o de una publicidad, la
demolicin de una construccin, etc.

Si lo que se pretende es exigir resarcimientos a los lesionados, solicitar el

cumplimiento de obligaciones, prohibir una actividad o un proceder
especfico del demandado, o la destruccin o limitacin de bienes nocivos,
restableciendo una situacin que se haba convertido en daina para la
calidad comn de vida o que sea amenazante para esa misma calidad de
vida, lo procedente es incoar una accin de proteccin de derechos cvicos
(colectivos o bien sea difusos), en cuyo fallo se podr condenar al
demandado a realizar determinadas obligaciones de hacer o no hacer, y
hasta indemnizar a la colectividad, o a grupos dentro de ella, en la forma
como ordene el juez, con sealamiento de cules instituciones sociales o
pblicas, o cules personas, sern acreedoras de la indemnizacin.
La accin en proteccin de los intereses y derechos colectivos o difusos no
puede ser utilizada para la reafirmacin de atribuciones y obligaciones que
el Texto Fundamental en forma clara, expresa y precisa ha dispuesto -entre
otros- a los funcionarios pblicos. As, ha sealado la Sala que (l)a
proteccin de la vida y la integridad de las personas, el derecho a reunirse y
a manifestar conforme a la ley; la libertad de expresin mediante una
marcha legalmente autorizada, no corresponde a derecho o inters difuso
alguno, sino a concretas obligaciones y deberes del Estado que tiene que
cumplir y que se materializan mediante acciones especficas en ese sentido,
por lo que su exigencia no corresponde a derechos o intereses difusos.
De este modo, las sentencias que se dicten en estos casos en que se
ventilan derechos cvicos, pueden prohibir una actividad o un proceder
especfico del demandado, o la destruccin o limitacin de bienes nocivos,
restableciendo una situacin que se haba convertido en daina para la
calidad de vida (salud fsica o psquica colectiva, preservacin del medio
ambiente, preservacin de la vida, del entorno urbano, del derecho a una
recreacin sana, o de evitar ser convertido en consumidor compulsivo de
productos o ideologas, por ejemplo), o que sea amenazante para esa
misma calidad de vida. En consecuencia, el fallo a dictarse -sobre todo en
los juicios ordinarios- puede condenar al demandado a realizar
determinadas obligaciones de hacer o no hacer, y hasta indemnizar a la
colectividad, o a grupos dentro de ella, en la forma como ordene el juez, con
sealamiento de cules instituciones sociales o pblicas, o cules personas,
sern acreedoras de la indemnizacin. Esto ltimo no es ventilable
mediante amparos.
Por otra parte, mencin aparte merece la decisin de la Sala Constitucional,
con ocasin a una pretensin de amparo constitucional ejercida en contra
un decisin de un Juzgado en Funciones de Control con Competencia
Exclusiva para conocer de los delitos vinculados con el Terrorismo,
Secuestro y Extorsin asociados a Paramilitares o Guerrillas a Nivel Nacional
del Circuito Judicial Penal del rea Metropolitana de Caracas, mediante la
cual se orden a los medios de comunicacin social, se abstuviera de
publicar informacin acerca de un testigo en un asunto penal, en la que
consider que existen medios distintos a los que se confieren para la
proteccin de los intereses colectivos y difusos, para controlar las decisiones
emanadas de otros rganos de la administracin de justicia. En efecto, el
fallo in comento seal lo siguiente:
Debe observarse que nuestro ordenamiento adjetivo cuenta con diversos
mecanismos de control jurisdiccional que permiten revisar las actuaciones
concretas de los Poderes Pblicos desligadas del marco constitucional. En el

supuesto que se analiza, la lesin no est vinculada en forma alguna a

derechos colectivos o difusos, pues no se trata de la insatisfaccin de
prestaciones indeterminadas debidas por el Estado. Se trata en cambio- de
una lesin perfectamente delimitada en un acto estatal (ley, sentencia, acto
administrativo, etctera) que contraviene una obligacin clara y precisa y
que cuenta con un vasto repertorio de medios de impugnacin que permiten
sea instada su revisin en sede judicial (acciones, recursos ordinarios, el
propio amparo constitucional, etctera). Argir -como en el caso bajo
estudio- que una decisin violenta derechos colectivos o difusos, con el
objeto de que esta Sala conozca -per saltum- del amparo incoado en contra
de la misma, desconoce por tanto la propia naturaleza de esta clase de
derechos, como arriba se ha explicado.
Dems est decir que esa posibilidad de impugnacin directa ante esta Sala
est negada, en la medida en que introducira graves distorsiones en la
estructura organizacional del Poder Judicial y en el cuidadoso rgimen
distribucin de competencias materiales que lo componen, conduciendo al
colapso del propio sistema de esta Jurisdiccin Constitucional, si bajo esa
excusa se acudiera ante ella, aumentando indiscriminadamente el nmero
de causas a ser resueltas, aunque a veces sea slo para advertir que en
realidad- no se est afectando un derecho o inters de la naturaleza tratada,
con las consecuentes dilaciones que ello generara.
En tal sentido, qued claro que la mera atribucin de intereses colectivos y
difusos no es suficiente para que esa Sala Constitucional conociera de las
acciones intentadas con fundamento en tal grado de legitimacin. As, en el
caso sub iudice, adems de existir medios ordinarios capaces de restablecer
la situacin jurdica infringida, la accin para tutelar intereses colectivos y
difusos no tendra cabida desde el mismo momento en que los recurrentes
no demostraron tener alguno de esos intereses.
3.4. MEDIOS PROCESALES
3.4.1. Demanda por Intereses Colectivos y Difusos
i. Tribunal competente
En materia de competencia en todas las acciones referidas a los intereses
difusos y colectivos, la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia ha establecido que le deber corresponder el conocimiento de las
acciones que tengan por objeto la tutela de intereses difusos y colectivos,
mientras la Ley no lo atribuya a otro tribunal. En consecuencia, ni el
contencioso administrativo, ni la justicia ordinaria o especial son
competentes, a juicio de la Sala, para declarar y hacer efectivos estos
derechos salvo que la Ley disponga lo contrario.
As lo estableci por medio de la precitada decisin de fecha 30 de junio de
2000 (Caso Dilia Parra Guilln), al sostener que esa tutela le corresponda
por cuanto, en su criterio, ello constituye materia del dominio de lo
constitucional y, por ende, de la jurisdiccin constitucional que a ella
exclusivamente le corresponde, ya que estos derechos de defensa de la
ciudadana vienen a ser el desarrollo de valores bsicos de la Constitucin y
del derecho positivo, por lo que debe corresponder a esa Sala Constitucional
el conocimiento de tales acciones, mientras la ley no lo atribuya a otro
tribunal.

Esta exclusividad de la jurisdiccin constitucional para conocer de todos los

asuntos sobre intereses difusos y colectivos ha sido ratificada por la Sala en
decisiones de fecha 22 de agosto de 2001 (Caso: Asodeviprilara) y 19 de
febrero de 2002 (Caso: Ministerio Pblico vs Colegio de Mdicos del Distrito
Federal) al establecer que de las acciones que se ejerzan con ocasin de
los derechos e intereses difusos o colectivos, ser competente esta Sala
Constitucional (...) hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial
que regule estas acciones.
Sin embargo, debe destacarse que esta competencia no es propia de la Sala
Constitucional y as lo reconoce cuando sostuvo que el conocimiento que
viene ejerciendo en este tipo de acciones, es de eminente carcter
provisional, hasta tanto no sea dictada la legislacin procesal especial que
regule la materia, esto es, la relativa a la jurisdiccin contencioso
administrativa. Precisamente, en la aludida decisin de fecha 30 de junio de
2000, la Sala expuso que mientras la ley no regule y normalice los
derechos cvicos con que el Estado Social de Derecho -segn la vigente
Constitucin- se desenvuelve, es a la Sala Constitucional, debido a que a
ella corresponde con carcter vinculante la interpretacin de la Constitucin
(artculo 335 eiusdem), y por tratarse del logro inmediato de los fines
constitucionales, a la que por esa naturaleza le compete conocer de las
acciones para la declaracin de esos derechos cvicos emanados
inmediatamente de la Carta Fundamental, y as se declara. De esta manera,
ni el contencioso administrativo, ni la justicia ordinaria o especial, son
competentes para declarar y hacer efectivos estos derechos, a menos que
la ley lo seale.
Igualmente, la Sala Constitucional, en sentencia del 19 de Diciembre de
2003, caso: Fernando Acejo y otros, ratificada el 06 de Diciembre de 2005,
en el caso: Yecenia Faras, claramente precis el carcter provisional de
dicha competencia, en los siguientes trminos:
De las acciones que se ejerzan con ocasin de los derechos e intereses
difusos o colectivos, ser competente esta Sala Constitucional para conocer
de ellas hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial que regule
estas acciones, o exista un sealamiento concreto en la ley sobre cual es el
Tribunal competente.
Evidentemente, lo provisorio que caracteriza el ejercicio de esta
competencia absorbida por la Sala Constitucional, responde a la inmediatez
que supone, la aplicacin inmediata del precepto contenido en el artculo 26
de la Constitucin, y la ausencia de norma adjetiva que regule, tanto la
competencia para conocer de esta accin, como el procedimiento para darle
cauce formal.
Sin embargo, cabe aclarar que las competencias de la Sala si bien se
desnaturalizan, una vez conoce de las demandas por intereses colectivos y
difusos, en tanto se aparta del mbito de control que le est dado ejercer en
virtud de la propia Constitucin, es lo cierto que, cuando esta accin es
ejercida y conocida mediante la pretensin de amparo constitucional, en
ningn modo se aparta de sus funciones naturales, la cual no es otra que
garantizar el fiel cumplimiento de la Constitucin.
ii. Legitimacin

La titularidad en materia de acciones para proteger los intereses difusos y

colectivos estuvo, bajo el imperio de la Constitucin de 1961, concentrada
por los rganos estatales a los cuales les estaba atribuida su proteccin. As,
la representacin por intereses difusos y colectivos estaba atribuida de
manera genrica al Ministerio Pblico. En este sentido, el Ministerio Pblico
tena la potestad de intervenir en cualquier supuesto violatorio de los
derechos y garantas constitucionales, representando as los intereses
individuales, sectoriales y colectivos , por lo que haca el papel del
ombudsman a travs de esas atribuciones.
Adems, durante ese mismo perodo, encontrbamos rganos estatales
especializados legitimados para esa proteccin (tales como el INDECU o la
Superintendencia de Proteccin al Consumidor), as como organizaciones
civiles, especialmente legitimados por ley para actuar, como era el caso de
las ya mencionadas asociaciones vecinales.
No obstante, con la entrada en vigencia de la Constitucin de 1999, el papel
que antes desempeaba el Fiscal General, compete hoy al Defensor del
Pueblo, quien, por atribucin directa de la Constitucin tiene el deber de
velar por la correcta prestacin de los servicios pblicos y de ...amparar y
proteger los derechos e intereses legtimos, colectivos o difusos de las
personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores
cometidos en la prestacin de los [servicios] (artculo 281, numeral 2 CN).
Adems de la atribucin conferida al Defensor del Pueblo, y he aqu la nota
caracterstica del artculo 26 de la vigente Constitucin, se ha reconocido
expresamente la posibilidad de que la accin sea intentada por un particular
en representacin del colectivo afectado o de la comunidad en general. Esta
posibilidad ha sido fundamentada por la jurisprudencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo, en que el vigente texto constitucional
plantea un Estado Social de Derecho y de Justicia cuya meta primordial es la
proteccin de la sociedad que lo conforma, con quien interacta para la
bsqueda de tal fin. Por ello, dado que el Estado social dota a todos los
habitantes de mecanismos de control para permitir que ellos mismos tutelen
la calidad de vida que desean se han abierto las puertas de la legitimacin
procesal a todos los particulares afectados, capaces de poder invocar la
representacin por intereses colectivos y difusos.
Sin embargo, tal y como sostiene MARA A. GRAU, no por ello puede
afirmarse que se est ante una accin popular [...] ya que en el artculo 26
se ha otorgado a los ciudadanos un derecho procesal de accionar, lo que le
impone, en consecuencia, esgrimir el derecho subjetivo comn, con
invocacin de la porcin subjetiva del inters colectivo o difuso en beneficio
del cual se acciona (nfasis aadido) .
As, tendr el particular que invocar el inters por medio del cual acta y
probarlo, desestimando as que en los procesos contenciosos de nulidad se
haya suprimido el requisito de acreditar el inters con el cual se acta. Este
criterio fue sostenido por la Sala Poltico del Tribunal Supremo en sentencia
de fecha 8 de mayo de 2001, (caso Pedro Germn Rondn vs. Ministerio de
Justicia), revocando el criterio del caso Fivenez, al sealar que para solicitar
la nulidad de un acto de efectos particulares se requiere un inters legtimo,
personal y directo, de conformidad con el artculo 121 de la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia [y] no encuentra la Sala que tales requisitos
legales se hubieren cumplido en el presente caso, por lo cual resulta forzoso

declarar inadmisible la accin de nulidad contenida en la presente causa.

As se decide.
Ahora bien, dada la evidente distincin de los intereses colectivos y los
difusos, la legitimacin para actuar tambin ser diferente. En este sentido,
la precitada autora apunta:
(i) Cuando se trata de intereses colectivos: el accionante debe fundamentar
su accin en su condicin previa de miembro o de actor vinculado al grupo o
sector lesionado que dice representar. Por esa razn, sera evidente que
sufre la lesin conjuntamente con los dems con quienes comparte el
derecho o inters alegado.
As, lo entiende la jurisprudencia, quien apunta que quien incoa la
demanda con base a derechos o intereses colectivos, debe hacerlo en su
condicin de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello
sufre la lesin conjuntamente con los dems, por lo que por esta va asume
un inters que le es propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesin
para s y para los dems, con quienes comparte el derecho o el inters. En
tal sentido, la accin en proteccin de los intereses colectivos, adems de la
Defensora del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se
identifique como componente de esa colectividad especfica y acta en
defensa del colectivo, de manera que los derechos colectivos implican,
obviamente, la existencia de sujetos colectivos, como las naciones, los
pueblos, las sociedades annimas, los partidos polticos, los sindicatos, las
asociaciones, los gremios, pero tambin minoras tnicas, religiosas o de
gnero que, pese a tener una especfica estructura organizacional, social o
cultural, pueden no ser personas jurdicas o morales en el sentido
reconocido por el derecho positivo, e inclusive simples individuos
organizados en procura de preservar el bien comn de quienes se
encuentran en idntica situacin derivado del disfrute de tales derechos
colectivos. Ahora bien, en materia de indemnizaciones por intereses
colectivos, ellas slo pueden ser pedidas por las personas jurdicas para sus
miembros constituidos conforme a derecho, y los particulares para ellos
mismos, al patentizar su derecho subjetivo, sin que otras personas puedan
beneficiarse de ellas; pero en lo referente a la condena sin indemnizacin, al
restablecimiento de una situacin comn lesionada, los otros miembros del
colectivo pueden aprovecharse de lo judicialmente declarado, si as lo
manifestaren .
Por otra parte, la Sala destaca que aquellas agrupaciones individuales,
quienes obran en virtud de un inters colectivo, lo hacen en representacin,
dado el carcter colectivo de los derechos que se invocan. Ello lo hizo en los
siguientes trminos:
Cuando hablamos de derechos colectivos nos referimos ms bien a los
intereses de quienes no estn organizados bajo la modalidad de las
personas jurdicas o morales y ello comporta una diferencia adicional, a
saber, la forma de su actuacin. Mientras las personas jurdicas actan por
organicidad, las agrupaciones de individuos que tienen un inters colectivo
obran por representacin, aun en el caso de que sta sea ejercida por un
grupo de personas, pues el carcter colectivo de los derechos cuya tutela se
invoca siempre excede al inters de aqul. Incluso la representacin puede
ser el objeto de alguna asociacin, sociedad u organizacin que se
constituye para tales fines. Las Organizaciones No Gubernamentales son un

caso propio. Son personas colectivas que tienen por objeto representar
agrupaciones de individuos cuyos intereses requieren proteccin, aunque
tambin pueden actuar para determinar las prestaciones sociales o
gubernamentales cuando se trate de intereses difusos. Un ejemplo de esto
son las Organizaciones No Gubernamentales que trabajan para proteger o
mejorar el medio ambiente (derecho de la naturaleza, de los animales o de
las generaciones futuras)
Adicionalmente, la jurisprudencia destaca que poco importa el nmero de
personas reclamantes, pues lo relevante es la existencia del derecho o
inters invocado, lo cual pone una vez ms en evidencia, la excesiva
proteccin que se le confiere a estos derechos e intereses. No obstante, si
se dice actuar en representacin de algn grupo organizado, mientras la
ley no cree los mecanismos para determinar quines pueden representar a
la sociedad civil en general o a sectores de ella en particular, y en cules
condiciones ejercer tal representacin, no puede admitirse como legtimos
representantes de la sociedad civil, de la ciudadana, etc., a grupos de
personas que por iniciativa propia se adjudiquen tal representacin, sin que
se conozca cul es su respaldo en la sociedad ni sus intereses .
Asimismo, los Estados y Municipios no pueden interponer acciones de
ningn tipo tendientes a proteger intereses colectivos y difusos, salvo que la
ley as lo establezca o permita , con lo cual estos entes poltico territoriales
carecen de legitimacin para subrogarse en la representacin de aquellos
que si detentan tales intereses.
(ii) Cuando se trata de intereses difusos: no se requiere que el accionante
tenga un vnculo previo con el ofensor, pero debe invocar su derecho o
inters compartido con la ciudadana. El accionante, de acuerdo a la
jurisprudencia del Tribunal Supremo, debe temer la lesin, haberla sufrido o
estarla sufriendo. Ello limita la interposicin de la actio popularis.
En efecto, la Sala Constitucional considera que para aducir un derecho o
inters difuso no se requiere que se tenga un vnculo establecido
previamente con el ofensor, pero s que se acte como miembro de la
sociedad, o de sus categoras generales (consumidores, usuarios, etc.) y que
invoque su derecho o inters compartido con la ciudadana, porque participa
con ella de la situacin fctica lesionada por el incumplimiento o desmejora
de los Derechos Fundamentales que ataen a todos, y que genera un
derecho subjetivo comunal, que a pesar de ser indivisible, es accionable por
cualquiera que se encuentre dentro de la situacin infringida. La accin (sea
de amparo o especfica) para la proteccin de estos intereses la tiene tanto
la Defensora del Pueblo (siendo este organismo el que podra solicitar una
indemnizacin de ser procedente) dentro de sus atribuciones, como toda
persona domiciliada en el pas, salvo las excepciones legales .
En todo caso, de acuerdo a la reciente jurisprudencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo, aun cuando los particulares no
invoquen la representacin de intereses colectivos o difusos, si el Juez
constata tal circunstancia, deber notificar a la Defensora del Pueblo o al
ente administrativo que tenga atribuida la competencia en particular (e.g.
en casos de urbanismo, proteccin al consumidor, etc.).
En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, por medio de la
ya citada sentencia de fecha 30 de junio de 2000 (caso Dilia Parra),

estableci en relacin a los legitimados para intentar las acciones dirigidas a

salvaguardar los intereses difusos o colectivos, que en principio, todos los
miembros de la sociedad estn habilitados para solicitar la declaracin
jurisdiccional en beneficio de la comunidad. No obstante, la legitimacin en
estos casos no puede ser confundida con la exigida para la accin popular
donde cualquier ciudadano est legitimado para incoarla.
As, respecto a la legitimacin de la parte actora para ejercer este tipo de
accin, la Sala Constitucional ha sostenido que ...cualquier persona
procesalmente capaz, que va a impedir el dao a la poblacin o a sectores
de ella a la cual pertenece, puede intentar una accin por intereses difusos
o colectivos () Dada la diferencia entre intereses difusos y colectivos, la
accin (sea de amparo o especfica) para la proteccin de los primeros la
tiene tanto la Defensora del Pueblo dentro de sus atribuciones, como toda
persona domiciliada en el pas, salvo las excepciones legales; mientras que
la de los intereses colectivos, adems de la Defensora del Pueblo, la tiene
cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente
de esa colectividad especfica y acta en defensa del colectivo () En
nuestra Constitucin, en los supuestos del artculo 281, se otorg
objetivamente el inters procesal y la legitimacin de derecho a la
Defensora del Pueblo .
De este modo, la Sala dispuso que si la previsin contenida en el artculo 26
de la Constitucin, conforme a la cual se puede acceder a la justicia para
hacer valer derechos e intereses colectivos y difusos, debe ser interpretada
en forma amplia y en consecuencia, cualquier persona procesalmente capaz
que busque impedir el dao causado a la sociedad, o al segmento de sta al
cual pertenece, podr intentar una accin por intereses difusos o colectivos.
Y, en caso de haber sufrido daos personales, solicitar a titulo particular y
de manera acumulativa la indemnizacin de los mismos.
Esta posicin fue ratificada por la propia Sala en decisin de fecha 31 de
agosto de 2000 (Caso: William Ojeda), refirindose, sin embargo, al juicio de
amparo de intereses difusos o colectivos, en la cual se seal que es
necesario que se conjuguen varios factores, a saber:
1. Que el que acciona lo haga en base no slo a su derecho o inters
individual, sino en funcin del derecho o inters comn o de incidencia
colectiva.
2. Que la razn de la demanda (o del amparo interpuesto) sea la lesin
general a la calidad de vida de todos los habitantes del pas o de
sectores de l, ya que la situacin jurdica de todos los componentes de la
sociedad o de sus grupos o sectores, ha quedado lesionada al desmejorarse
su calidad comn de vida.
3. Que los bienes lesionados no sean susceptibles de apropiacin exclusiva
por un sujeto.
4. Que se trate de un derecho o inters indivisible que comprenda a toda la
poblacin del pas o a un sector o grupo de ella.
5. Que exista un vnculo, as no sea jurdico, entre quien demanda en inters
general de la sociedad o de un sector de ella (inters social comn), nacido
del dao o peligro en que se encuentra la colectividad (como tal). Dao o
amenaza que conoce el Juez por mximas de experiencia, as como su
posibilidad de acaecimiento.

6. Que exista una necesidad de satisfacer intereses sociales o colectivos,

antepuestos a los individuales.
7. Que el obligado, deba una prestacin indeterminada, cuya exigencia es
general.
Tambin ha sealado la Sala que si bien cualquier particular puede acceder
a los rganos de justicia en representacin de intereses difusos o colectivos,
es lo cierto que dentro de la estructura del Estado slo la Defensora del
Pueblo sera la legitimada para intentar este tipo de acciones, quedando
excluidos de esa legitimacin el Ministerio Pblico, los Gobernadores, los
Alcaldes y los Sndicos Municipales a menos que la ley se las atribuya
(Sentencia de la Sala Constitucional del 21 de noviembre de 2000. Caso:
William Dvila).
De modo que, en atencin a lo antes expuesto y como recapitulacin,
podemos concluir que tienen legitimacin en materia de intereses difusos y
colectivos:
1. El Defensor del Pueblo;
2. Los entes pblicos especialmente designados por Ley a estos efectos;
3. Los particulares, siempre que demuestren su vinculacin con el grupo
afectado y sufran las lesiones invocadas; y
4. Las formas organizativas privadas, legitimadas en casos particulares y
siempre que demuestren su vinculacin con el inters que alegan, tales
como las asociaciones, los sociedades, las fundaciones, las cmaras, los
sindicatos y dems colectivos cuyo objeto sea la defensa de la sociedad.
iii. Procedimiento
Por medio de la decisin del 24 de enero de 2002 (caso Asodeviprilara), el
Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Constitucional, dej sentado que en
caso de que la accin se interponga por la va ordinaria, dicho rgano
utilizar el procedimiento que estima ms conveniente, de conformidad con
lo previsto en el artculo 102 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia. As, se reconoci en esa decisin que ...si la accin se fundamenta
en el resarcimiento de los daos sufridos por los lesionados, o en la
pretensin de cumplimiento de obligaciones, entre otros, diferentes a la
simple restitucin de una situacin jurdica particular, que es la finalidad del
amparo constitucional, la accin debe ser interpuesta por la va ordinaria, en
el entendido de que esta Sala, por aplicacin analgica al caso del artculo
102 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, y de los principios
antes aludidos, utilizar el procedimiento que crea conveniente, y as se
declara....
Con la mencionada decisin la Sala Constitucional reconoci la existencia de
una especial accin cuyo fin es tutelar derechos o intereses colectivos o
difusos, y que se ejercer a travs de pretensiones de condena. Tal es, por
tanto, la va ordinaria mediante la cual puede plantearse la tutela judicial de
esos especiales derechos o intereses. Ocurre sin embargo que ninguna
disposicin legal establece el procedimiento aplicable a esa especial accin.
En virtud de ello, la Sala dispuso, en la sentencia comentada, que se
aplicara ...a la accin planteada el proceso establecido en el Cdigo de
Procedimiento Civil para el juicio oral, pero con variantes destinadas a
potenciar la oralidad, brevedad, concentracin e inmediacin de esta clase
de procesos....

De conformidad con ese criterio jurisprudencial, toda demanda por intereses

colectivos o difusos presentada por va ordinaria deber tramitarse a travs
del procedimiento del juicio oral, contemplado en los artculos 859 y
siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil, con las matizaciones derivadas
de la sentencia comentada de la Sala Constitucional.
El procedimiento que se seguir, por tanto, ser el siguiente:
Toda prueba documental que el demandante desee promover, ha debido
presentarse en el libelo de la demanda, el cual ha debido promover
tambin, de ser el caso, las testimoniales a que hubiera lugar. Se deduce de
esta disposicin, contenida en el artculo 864 del Cdigo de Procedimiento
Civil, que no se admitir la promocin de pruebas documentales por parte
del demandante, salvo que se trate de documentos pblicos.
Presentada la demanda, la Sala se pronunciara sobre su admisibilidad y
ordenar la notificacin del demandado, as como del Fiscal General de la
Repblica, Defensor del Pueblo, as como de todo aquel que tenga inters,
mediante la publicacin de un edicto.
As, en sentencia N 300, del 20 de febrero de 2006, la Sala Constitucional,
otorg diez (10) das de despacho a partir del ltimo de los citados o
notificados, o de la fecha de publicacin del edicto aqu sealado, si l fuese
publicado despus de las citaciones y notificaciones, a fin que dentro de
dicho lapso los emplazados presenten la contestacin de la demanda. Los
intervinientes solamente podrn en igual trmino, alegar razones que
apoyen las posiciones de aquellas con quienes coadyuvarn. Se fija el
quinto (5) da de despacho siguiente al fin del lapso de emplazamiento, a
las 10:30 a.m. para que tenga lugar la audiencia preliminar prevista en el
artculo 868 del Cdigo de Procedimiento Civil, la cual ser dirigida por la
Sala. Con el fin de evitar la multiplicidad de intervinientes en la audiencia, la
Sala, tomando en cuenta la coincidencia en las posiciones de los
intervinientes, podr escoger a una sola persona como representante de los
coincidentes.
Los coadyuvantes con las partes, tratndose de una accin de intereses
difusos, slo podrn promover pruebas con relacin a los alegatos de las
partes con quienes coadyuven. Notifquese al Fiscal General de la Repblica
y al Defensor del Pueblo de la existencia de este proceso, a los fines de que
participen o no como terceros coadyuvantes si lo estiman conveniente.
Publquese edicto a cargo de los demandantes, llamando a los interesados,
el cual se insertar en los diarios () a fin de informar que pueden concurrir
como terceros coadyuvantes dentro de los diez (10) das siguientes a la
publicacin del Edicto.
De conformidad con el artculo 865 del Cdigo de Procedimiento Civil, la
contestacin de la demanda se efectuar segn las reglas ordinarias, a
saber, veinte das despus de la citacin del demandado (artculo 344
eiusdem). Tal lapso, observamos, podra ser modificado por la Sala
Constitucional en la decisin que admita la demanda formulada.
Segn la sentencia nmero 1571 de la Sala Constitucional, que hemos
venido citado, los ...llamados a juicio como demandados, procedern a
contestar por escrito la demanda, sin que sean admisibles cuestiones
previas, produciendo un escrito de contestacin que contiene sus defensas
o excepciones de manera escrita, sin citas jurisprudenciales ni doctrinales, y
que adems contendr la promocin y produccin de la prueba documental

de que dispongan y de los testigos que rendirn declaracin en el debate

oral....
Contestada la demanda, la Sala Constitucional deber fijar uno de los
cinco das siguientes y la hora para que tenga lugar la audiencia preliminar,
a fin de procurar la conciliacin en cuanto a los hechos alegados. En
general, las partes debern formular cualquier observacin que contribuya
a la fijacin de los lmites de la controversia. Dentro de los tres das
siguientes la Sala proceder a fijar los hechos y lmites de la controversia,
mediante auto razonado en el que se abrir tambin, si hubiere lugar a ello,
el lapso de promocin de pruebas de cinco
das, las cuales se evacuarn en un lapso no mayor al que rige el
procedimiento comn (artculo 868), en la audiencia oral.
Evacuadas las pruebas promovidas, la Sala fijar uno de los treinta das
siguientes del calendario y la hora para que se realice la audiencia o debate
oral, que ser presidida por el Juez, con la presencia de las partes o sus
apoderados. En tal audiencia el demandante, y luego el demandado,
expondrn brevemente sus alegatos, seguidos de la evacuacin de las
pruebas promovidas. Concluido el debate, la Sala deber deliberar por un
tiempo que no ser mayor de treinta minutos, pasados los cuales
pronunciar oralmente su decisin. Dentro de los diez das siguientes
deber extender por escrito el fallo (cfr.: artculos 872, 875, 876 y 877).
Tanto durante la audiencia preliminar como durante la audiencia oral, la
Sala Constitucional tendr amplias potestades inquisitivas para dirigir el
debate e incluso interrogar a las partes.
3.4.2. Acciones de Amparo
En lo relacionado con las acciones de amparo, cabe destacar que aparte del
amparo por violacin de derechos fundamentales, tambin se ha reconocido
la posibilidad de ejercer accin de amparo frente a las lesiones sufridas por
los usuarios de un servicio pblico derivadas de la ejecucin del contrato de
servicios. En ese sentido, la Sala Constitucional (Sentencia del 8 de
diciembre de 2000. Caso: Transporte Sicalpar) ha sealado que el slo
incumplimiento de los derechos y obligaciones derivadas de la concesin no
justifican una accin de amparo constitucional, pero cuando el abuso de ese
derecho por parte de la Administracin vaca de contenido un derecho
humano fundamental o una garanta constitucional hacindolo nugatorio
(como ocurrira por ejemplo con el aumento unilateral desmedido y
arbitrario de las tarifas del servicio), se est en presencia de una violacin
directa de la Constitucin que da pie al amparo y que en virtud de la
prestacin masiva de los servicios pblicos permitira, incluso, el ejercicio de
un amparo protector de derechos e intereses difusos o colectivos por parte
de la Defensora del Pueblo.
Esta posicin encuentra fundamento, a juicio de la Sala, en el artculo 117
de la Constitucin que concede el derecho a toda persona de disponer de
servicios de calidad y de recibir de stos un trato equitativo y digno. As, si
bien dicho artculo establece que la Ley garantizar tal derecho, el hecho de
que no exista la misma no impide al afectado por la mala prestacin de un
servicio pblico o la abusiva conducta del concesionario pedir el
restablecimiento de su situacin jurdica por va de amparo. De all que, la
suspensin o privacin del servicio fundada en falta de pago por un servicio
que no se recibi efectivamente, o cuya recepcin no puede ser
demostrada, o que no corresponde a una tarifa o suma razonable,
constituye un abuso que enerva derechos constitucionales cuya proteccin

puede ser solicitada por los usuarios a travs de la accin de amparo

constitucional.
Asimismo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
sentencia del 19 de diciembre de 2003, caso: Fernando Asenjo, ha
establecido respecto de este especial medio, que si lo que se pretende es
enervar una lesin que proviene de violaciones a derechos y garantas
constitucionales, la va procedente es la accin de amparo para restablecer
una situacin jurdica ante esas infracciones.
i) Tribunal competente
En materia de competencia al igual que en las demandas por intereses
difusos y colectivos, la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia ha establecido que ella es la competente para su conocimiento, con
lo cual queda ratificado que, hasta tanto no se dicte la legislacin
correspondiente, esa Sala ser la que ejerza el monopolio para tutelar la
defensa de los intereses colectivos y difusos.
En consecuencia, ni el contencioso administrativo, ni la justicia ordinaria o
especial son competentes, a juicio de la Sala, para declarar y hacer
efectivos estos derechos salvo que la Ley disponga lo contrario.
As lo estableci en el fallo del 30 de junio de 2000 (Caso Dilia Parra Guilln),
al sostener que esa tutela le corresponda por cuanto, en su criterio, ello
constituye materia del dominio de lo constitucional y, por ende, de la
jurisdiccin constitucional que a ella exclusivamente le corresponde, ya que
estos derechos de defensa de la ciudadana vienen a ser el desarrollo de
valores bsicos de la Constitucin y del derecho positivo, por lo que debe
corresponder a esa Sala Constitucional el conocimiento de tales acciones,
mientras la ley no lo atribuya a otro tribunal.
Esta exclusividad de la jurisdiccin constitucional para conocer de todos los
asuntos sobre intereses difusos y colectivos ha sido ratificada por la Sala en
decisiones de fecha 22 de agosto de 2001 (Caso: Asodeviprilara) y 19 de
febrero de 2002 (Caso: Ministerio Pblico vs Colegio de Mdicos del Distrito
Federal) al establecer que de las acciones que se ejerzan con ocasin de
los derechos e intereses difusos o colectivos, ser competente esta Sala
Constitucional (...) hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial
que regule estas acciones.
ii) Legitimacin
En este punto, iguales consideraciones aplican a la legitimacin requerida
para intentar demandas por intereses colectivos y difusos, antes
desarrollada.
iii) Procedimiento
El procedimiento a seguir en este caso es el establecido por la Sala
Constitucional en sentencia de fecha 1 de febrero de 2000 (Caso: Jos
Amado Meja) que resumidamente es como sigue:
1. Presentada la accin, el Tribunal que conozca de la solicitud de amparo, la
admitir de ser el caso, o puede ordenar de conformidad con lo previsto en
los artculos 17 y 19 de la LOA, que se amplen los hechos y las pruebas, o
se corrijan los defectos u omisiones de la solicitud, para lo cual se sealar
un lapso, tambin preclusivo. No obstante, debe precisarse que la causal de
admisibilidad prevista en el numeral 4 del artculo 6 de la LOA, relativa al

consentimiento de la lesin constitucional por el transcurso de seis (06)

meses contados a partir de la infraccin, no resulta aplicable en tanto, de
conformidad con la jurisprudencia, tanto la demanda por intereses
colectivos y difusos e incluso la accin de amparo constitucional, no est
sujeto
a
trmino.
As, lo destac la Sala Constitucional en sentencia del 19 de diciembre de
2003, sobre el particular, sostuvo que los derechos e intereses colectivos y
difusos, son de eminente orden pblico, por ello a las acciones incoadas
para su proteccin no les es aplicable el lapso de caducidad prevenido para
el amparo, razn por la cual no corre el transcurso de seis meses desde que
surge la violacin a la calidad de vida; y de invocarse, tampoco es aplicable
el criterio de que la inactividad procesal del actor por seis meses, conllevar
la declaratoria de abandono del trmite, como en materia de amparo
constitucional lo ha declarado esta Sala, a partir de la sentencia dictada el 6
de junio de 2001 (caso: Jos Vicente Arenas Cceres) y publicada en la
Gaceta Oficial N 37.252 del 2 de agosto de 2001, salvo lo concerniente a la
perencin prevista en el Cdigo de Procedimiento Civil.
2. Admitida la accin, se ordenar la citacin del presunto agraviante y la
notificacin del Ministerio Pblico para que concurran al tribunal a conocer
el da en que se celebrar la audiencia oral, la cual tendr lugar, tanto en su
fijacin como para su prctica, dentro de las noventa y seis (96) horas
siguientes a la fecha de la ltima notificacin efectuada. Dicha notificacin
podr ser practicada mediante boleta, o comunicacin telefnica, fax,
telegrama, correo electrnico, o cualquier medio de comunicacin
interpersonal, bien por el rgano jurisdiccional o bien por el Alguacil del
mismo, indicndose en la notificacin la fecha de comparecencia del
presunto agraviante y dejando el Secretario del rgano jurisdiccional, en
autos, constancia detallada de haberse efectuado la citacin o notificacin y
de sus consecuencias.
3. En la fecha de la comparecencia que constituir una audiencia oral y
pblica, las partes, oralmente, propondrn sus alegatos y defensas ante la
Sala Constitucional o el tribunal que conozca de la causa en primera
instancia, y sta o ste decidir si hay lugar a pruebas. En este caso, el
presunto agraviante podr hacer valer las que considere legales y
pertinentes.
4. Conforme a la referida sentencia del 1 de febrero de 2000, la falta de
comparecencia del presunto agraviante a la audiencia oral aqu sealada
producir los efectos previstos en el artculo 23 de la LOA. La falta de
comparencia del presunto agraviado dar por terminado el procedimiento, a
menos que el Tribunal considere que los hechos alegados afectan el orden
pblico, caso en el cual, podr inquirir sobre los hechos alegados, en un
lapso breve, de conformidad con el principio general contenido en el artculo
11 del Cdigo de Procedimiento Civil y el artculo 14 de la LOA. Sin embargo,
es lo cierto que
En caso de litis consorcios necesarios activos o pasivos, cualquiera de los
litis consortes que concurran a los actos, representar al consorcio.
5. El rgano jurisdiccional, en la misma audiencia, decretar cules son las
pruebas admisibles y necesarias, y ordenar, tambin en la misma
audiencia, la evacuacin de aquellas que fueren admitidas. La evacuacin
se realizar en ese mismo da, con inmediacin del rgano en cumplimiento
del requisito de la oralidad o podr diferirse para el da inmediato posterior.
6. Una vez concluido el debate oral o las pruebas, el juez o el Tribunal en el
mismo da estudiar individualmente el expediente o deliberar (en los caso
de los Tribunales colegiados) y podr:

a. Decidir inmediatamente; en cuyo caso expondr de forma oral los

trminos del dispositivo del fallo, el cual deber ser publicado ntegramente
dentro de los cinco (5) das siguientes a la audiencia en la cual se dict la
decisin correspondiente. El fallo lo comunicar el juez o el presidente del
Tribunal colegiado, pero la sentencia escrita la redactar el ponente o quien
el Presidente del Tribunal Colegiado decida. El dispositivo del fallo surtir los
efectos previstos en el artculo 29 de la LOA, mientras que la sentencia se
adaptar a lo previsto en el artculo 32 ejusdem.
b. Diferir la audiencia por un lapso que en ningn momento ser mayor de
cuarenta y ocho (48) horas, por estimar que es necesaria la presentacin o
evacuacin de alguna prueba que sea fundamental para decidir el caso, o
por as solicitarlo alguna de las partes o el Ministerio Pblico.
7. Contra la decisin dictada en primera instancia, podr apelarse dentro de
los tres (3) das siguientes a la publicacin del fallo. Dicha apelacin se oir
en un slo efecto a menos que se trate del fallo dictado en un proceso que,
por excepcin, tenga una sola instancia. De no apelarse, pero ser el fallo
susceptible de consulta, deber seguirse el procedimiento seguido en el
artculo 35 de la LOA, esto es, que la sentencia ser consultada con el
Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitir inmediatamente el
expediente, dejando copia de la decisin para la ejecucin inmediata. Este
Tribunal decidir en un lapso no mayor de treinta (30) das. La falta de
decisin equivaldr a una denegacin de justicia, a menos que por el
volumen de consultas a decidir se haga necesario prorrogar las decisiones
conforma al orden de entrada de las consultas al Tribunal de la segunda
instancia.
4. EFECTOS DE LA SENTENCIA
Como hemos mencionado, antes de la promulgacin de la Constitucin de
1999 que otorga a los particulares la tutela de los intereses difusos y
colectivos, tal grado de legitimacin era ostentado por rganos estatales de
representacin especial, tales como el Ministerio Pblico, por lo que en
muchos casos, se entenda negada la posibilidad los particulares de actuar
en la jurisdiccin contencioso administrativa en virtud de sus intereses
colectivos y difusos.
Esta proteccin se inici en el contencioso a travs de la jurisprudencia, en
donde resaltamos la extensin de los efectos de la sentencia a terceros, en
materia contencioso administrativa. As, es de destacar el fallo de la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 4 de agosto de 1999 (Caso:
Nulidad por inconstitucionalidad del Reglamento del Puerto Libre del Estado
Nueva Esparta), con ponencia de la Magistrado Hildegard Rondn de Sans,
en el cual se extendieron los efectos de las medidas cautelares innominadas
otorgadas por la Corte, a terceros no intervinientes en el juicio. Esta
modalidad de proteccin de intereses difusos y colectivos, fue aplicada por
el Mximo Tribunal, en casos de amparo en la sentencia de la Sala PolticoAdministrativa de la Corte Suprema, de fecha 15 de diciembre de 1999
(Caso: sujetos afectados por el VIH y SIDA contra el Ministerio de Sanidad y
Asistencia Social) y en el caso de recurso por abstencin, en el fallo de la
Sala Poltico-Administrativa de 7 de octubre de 1999 (Caso: Docentes
jubilados del Ministerio de Educacin).
Ya bajo el imperio de la Constitucin de 1999, el caso lder en la materia
(sentencia Dilia Parra), estableci que las acciones que pueden ejercerse

como medio de proteccin de los intereses difusos y colectivos, son siempre

de condena o restablecedoras de las situaciones lesionadas, pero nunca
mero declarativas o constitutivas. As, entre las pretensiones de una accin
de esta naturaleza, se puede incluir, aparte de la indemnizacin por daos y
perjuicios causados, el cese de la actividad o la supresin del producto o
bien que causa la lesin.
Lo que s est impedido a los particulares es exigir una indemnizacin para
el conglomerado social que se viera afectado en sus derechos
fundamentales, en este caso, los legitimados para exigir dicho resarcimiento
son el Ministerio Pblico y la Defensora del Pueblo.
Los efectos del fallo son erga omnes, ya que benefician o perjudican a toda
la colectividad en general, o a sectores de ella. Por ello la Sala
Constitucional ha determinado que en materia de derechos colectivos, en
casos de condena sin indemnizacin, siempre que se haya restablecido una
situacin comn lesionada, las otras personas pertenecientes a la profesin
o categora, que se encuentran en igual situacin, podrn adherirse al fallo
dictado sin necesidad de acudir nuevamente ante el rgano jurisdiccional.
Sin embargo, en materia de fallos con condena a indemnizar, deber
distinguirse:
(i) Indemnizacin a favor de las vctimas no individualizadas, en cuyo caso
slo el Ministerio Pblico o la Defensora del Pueblo podrn intentarlas.
(ii) Los particulares admitidos para representar el inters colectivo o difuso
no pueden pretender indemnizaciones para ser repartidas entre quienes no
la
demandan.
(iii) En materia de intereses colectivos, las indemnizaciones slo pueden ser
pedidas por las personas jurdicas para sus miembros constituidos conforme
a derecho, sin que puedan beneficiarse de ellas.
De otro lado, en materia de sentencias de amparo, ha tenido un impacto
considerable en lo referente a los efectos erga omnes, ya que anteriormente
se estableca que el accionante no podra atribuirse, ni siquiera
implcitamente, la representacin del colectivo. Sin embargo, ahora la
propia Sala Constitucional ha reconocido la posibilidad de ejercer la
representacin de tales derechos al punto de establecer que en esta
materia, en el caso de que se dicten sentencias condenatorias sin
indemnizacin, ya que frente al restablecimiento de la situacin comn
lesionada los otros miembros del colectivo pueden aprovecharse de lo
judicialmente declarado, si as lo manifestaren. Es incomprensible, que una
persona en razn de que pertenezca a una determinada profesin o
categora obtenga por decisin judicial una ventaja [...] y que las otras
personas de la profesin o la categora que se encuentren en igual situacin
tengan que acudir ante los rganos jurisdiccionales mediante accin
individual para que se les reconozca el mismo derecho, atentando as contra
la economa y celeridad del proceso (Sentencia caso Dilia Parra).
Esta posicin fue ratificada por la Sala en sentencia de fecha 6 de abril de
2001 (Caso: Enfermos de SIDA vs IVSS) al sealar que en el marco del nuevo
ordenamiento constitucional es posible extender los efectos del
mandamiento de amparo constitucional a todas las personas que se
encuentren en idntica situacin de aquellos en cuyo favor ste se acuerde,

pues en los supuestos en los que la accin de amparo es interpuesta en

representacin de intereses difusos o colectivos no resulta cierto que el
amparo destinado a proteger tales situaciones jurdicas de mltiples sujetos,
posea efectos erga omnes [...] pues, como se ha visto, sus beneficiarios son
susceptibles de una perfecta determinacin y la tutela de ellos brindada es
siempre concreta, ms nunca de modo genrico.
Considera la Sala Constitucional que el restablecimiento de la situacin
jurdica infringida por la violacin constitucional debe alcanzar a todos los
que comparten tal situacin y que a su vez son perjudicados por la
violacin, ya que lo importante para el juez constitucional, no es la
proteccin de los derechos particulares, sino la enmienda de la violacin
constitucional, con el fin de mantener la efectividad y supremaca
constitucional. Por ello, el Juez de amparo deber hacer uso de sus
facultades restablecedoras a fin de restituir la situacin jurdica infringida
del conglomerado que se viere afectado en el ejercicio de sus derechos y
garantas constitucionales, independientemente de que stos hubieren
participado o no en el proceso.
5. La regulacin de los intereses colectivos y difusos en el Anteproyecto de
Ley Orgnica de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa
El Anteproyecto de Ley Orgnica de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa (LOJCA) regula en tres disposiciones lo relativo a los intereses
colectivos y difusos. En este sentido, el artculo 24 del referido Anteproyecto
establece que se encuentran legitimados para solicitar la nulidad de los
actos individuales, quienes detenten un inters personal, legtimo y directo
en impugnar el acto de que se trate, as como tambin quienes estn
legalmente habilitados para la defensa de los intereses colectivos o se
encuentren en una especial situacin de hecho que los afecte (nfasis
aadido).
Asimismo, el artculo 27, expande la legitimacin a colectivos que se sientan
directamente afectados, al disponer que La tutela de los intereses difusos
corresponde, no slo a las entidades a quienes la ley en forma expresa les
atribuye tal facultad, sino tambin a las agrupaciones an carentes de
personalidad jurdica que se consideren directamente afectadas por actos
administrativos individuales (nfasis aadido).
Finalmente, el artculo 91 del Anteproyecto prev que podrn intentar la
nulidad contra actos administrativos, carentes de contenido normativo,
quienes detenten un inters personal, legtimo y directo y tambin quienes
estn legalmente habilitados para la defensa de los intereses colectivos o se
encuentren en una especial situacin de hecho que los afecte [...]. Es de
hacer notar que estas disposiciones hacen referencia a las personas
legalmente habilitadas para representar dichos intereses y las personas que
se consideren afectadas directas o se encuentren en una situacin especial.
De modo que la legitimacin aqu planteada es concordante con el carcter
no limitador del principio de tutela judicial efectiva, previsto en el artculo 26
de la Constitucin.