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ProyectodeLey4917/2015CR
I.
Antecedentes
MedianteProyectodeLeyN4917/2015CRseproponederogarelDecretoLegislativoN1220,que
establece medidas para la lucha contra la tala ilegal. Con fecha 21 de noviembre de 2015 se
presentlainiciativalegalalreadeTrmiteDocumentariodelCongresodelaRepblica.
Enestesentido,laSociedadPeruanadeDerechoAmbiental(SPDA)cumpleconemitiropininlegal
al Proyecto de Ley a fin de contribuir con dichos aportes al proceso de revisin y evaluacin
normativaquerealizaelCongresodelaRepblica.
II.
Baselegal
LabasenormativarevisadayanalizadaparaefectuarloscomentariosyaportesalProyectode
Leyeslasiguiente:
ConstitucinPolticadelPerde1993.
LeyN26821,LeyOrgnicaparaelAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales
LeyN29763,LeyForestalydeFaunaSilvestre.
DecretoLegislativoN1220,queestablecemedidasparalaluchacontralatalailegal.
DecretoSupremoN0182015MINAGRI,queapruebaelReglamentoparalaGestinForestal
delaLeyN29763.
DecretoSupremoN0182015MINAGRI,queapruebaelReglamentoparalaGestinForestal
delaLeyN29763.
DecretoSupremoN0212015MINAGRI,queapruebaelReglamentoparalaGestinForestaly
deFaunaSilvestreenComunidadesNativasyComunidadesCampesinasdelaLeyN29763.
ResolucinLegislativa26253queratificaelConvenio169delaOITenelPer.
Ley 29785, Ley del derecho a la consulta pervia a los pueblos indgenas u originarios y su
reglamento.
Ley26821,LeyOrgnicaparaelAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales.
III.
Opinin
Luego de revisar el proyecto de ley materia de anlisis consideramos que ste no debe ser
aprobadoydebeserarchivado.ElsupuestodelProyectodeLeyencuestinesqueelDL1220
habravulneradoelderechodeconsulta.ConsideramosqueelDecretoLegislativo1220esuna
normadealcancegeneralquenovulneradirectamentelosderechoscolectivosdelospueblos
indgenas,menosannegativamente.Persiguemasbienladefinicindemecanismoslegales
paracombatiractosilcitos,loscualessamenazanyponenenriesgolosderechoscolectivos.
Ensuimplementacin,tantoelMinisterioPblico,comolosactoresdelPoderEjecutivoestn
obligados a respetar los derechos y deberes de los pueblos indgenas, quienes tienen en el
marcodelaLey29763ysusreglamentosunmarcojurdicocompletoqueresguardasususos
tradicionalesysuderechoexclusivoaaprovecharsosteniblementesusrecursosforestales.En
todo caso, coincidimos con el Tribunal Constitucional cuando afirma que cualquier eventual
conflictoenaplicacindelDecretoLegislativo1220deberserresueltocasoporcasoytomando
encuentaunaarticulacinentrelosinteresesnacionalesyloscomunales.
3.1.
Observacionesgenerales
3.1.1AlcancesdelDecretoLegislativoN1220
ElDecretoLegislativoN1220,tieneporobjetivoestablecerunrgimendeinterdicciones
contralatalay trficoilegalesde productos maderables,ademsestablece unaserie de
accionesexcepcionalesquepuedeadoptarelMinisterioPblico1medianteparaafrontarla
luchacontralatalaytrficoilegales.
Eneseordendeideas,laimplementacindelasinterdiccionesaqueserefiereelDecreto
legislativoN1220,serndeaplicacinaactividadesilegales,yportantonopuedenafectar
las actividades lcitas y autorizadas que se realizan en el marco de la Ley N 29763, Ley
ForestalydeFaunaSilvestreysusReglamentos(aprobadosporlosDecretosSupremosN
018,019,020,y0212015MINAGRI).
LasaccionesquepuedeadoptarelMinisterioPblicoenelmarcodeunainterdiccin,de
acuerdoalartculo9delcitadodecretoLegislativoson:
Decomiso especial: cuando los productos maderables y los instrumentos del delito2
estn dentro de reas naturales protegidas, reas de conservacin regional zonas
reservadas,zonasdeamortiguamiento,otraszonasdelpatrimonionacionalforestaly
defaunasilvestreydondesedesarrollenlasactividadesdetrficoilegal.Ademspuede
ordenarseeldecomisoespecialenaquelloscasosenquelosproductosmaderablese
instrumentos del delito estn vinculados a las actividades criminales o cuando no
cuentenconladocumentacin,permisoy/oautorizacionesquelosampare.
Artculo5.Delresponsabledelaaccin
ElMinisterioPblicoestitulardelaaccindeinterdiccincontralatalailegalyejercesusfuncionesdeconformidadconlasnormasy
reglamentosquegarantizanlaseguridad,conservacin,seguimiento,controlycadenadecustodiadelosinstrumentosyobjetossobre
losquerecaeeldelito.
Respectodelosobjetossobrelosquerecaeeldelitoyantelaausenciaprobatoriaqueamparesuorigenlegal,elMinisterioPblico
presumequeestosformanpartedelPatrimoniodelaNacinydisponesudevolucinalEstado.(Artculo5delDecretoLegislativoN
1220)
2
Elnumeral4.2delartculo4delDecretoLegislativoN1220sealalosiguiente:
4.2 Instrumentos del delito:Maquinarias, embarcaciones, vehculos, equipos, montacargas, cargadores frontales, retroexcavadoras,
camionestronqueros,volquetes,sierras,motores,generadoresdeenergaelctrica,tractoresforestales,camionescisternaqueprovean
combustible o agua y otros equipos, vehculos, embarcaciones fluviales o maquinaria, independientemente de su potencia, tamao,
volumenocapacidaddecargaocualquierbienoinsumo,utilizadoenlacomisinydesarrollodeldelito.
Destruccin y/o reduccin del valor comercial de los productos maderables o de las
herramientasutilizadasparacometereldelito,enaquelloscasosenquenoseafactible
sutrasladoocuandonoseaviableeldecomisoespecial.
AdemsdeestablecerlostiposdeaccionesquepuedetomarelMinisterioPblico,el
numeral9.3delartculo9,exigequeparaejecutarestasaccionessedebeelaborarel
actafiscalcorrespondienteconteniendo:identificacindelospresuntosresponsables,
tipificacin del delito, identificacin y descripcin de los productos maderablese
instrumentosdeldelito,declaracindelaprdidadetitularidadafavordelEstadode
los instrumentos de delito, ubicacin georeferenciada de la interdiccin,
fundamentacinparalaaplicacindelasaccionesdeinterdiccin(decomisoespecialo
destrucciny/oreduccindelvalorcomercial).
Deotrolado,elartculo7delcitadoDecretoLegislativosealaquepuedenrealizarsedos
tipodeinterdiccin:
Ordinaria:AquelladispuestaporelMinisterioPblico,deoficiooasolicituddeuna
entidadgubernamental.
Extraordinaria: Aquella dispuesta por el Ministerio Pblico que es considerada como
complejayquerequierealtosnivelesdecoordinacin,planeamientoylogstica.
Bajo lo expuesto se advierte que el Decreto Legislativo N 1220, establece una serie de
medidasdecarcterreal(afectanbienes,oproductos,noalaspersonasdemaneradirecta),
que deben ser ejecutadas solamente por el Ministerio Pblico, en los casos en que
compruebe la comisin de alguno de los supuestos regulados en el artculo 9 de la
mencionada norma. Adems, no debe perderse de vista que la implementacin de las
acciones de interdiccin, se enmarcan dentro de los supuesto de la persecucin de los
delitosenmateriaambientalycontralosrecursosnaturales,enestecaso,especficamente
losqueafectenrecursosoproductosmaderables.
Finalmente,debetenerseencuentaquelaimplementacindeunaaccindeinterdiccin
debe estar debidamente fundamentada, de acuerdo a las exigencias que ha previsto el
propioDecretoLegislativo,afindeasegurarelrespetodelosderechosdepropiedaddelas
personasquepudiesensentirseafectadas.
3.1.1Reseasobreelefectodelmarconormativopropuesto
ElproyectodeleyproponederogarelDecretoLegislativo1220ynoproponeningunamedidaque
loreemplaceomodifique.Enesesentido,elefectodeladerogatoriadeestedecretoseraquelas
medidasencontradelatalailegaldemaderaqueafectandeacuerdoadatosdelSERFOR,OSINFOR
yMINAMatodoelterritorionacionalyanosepodranejecutar.Esimportantemencionarquelos
territorios ms afectados por tala ilegal son justamente aquellos en donde no hay derechos
confirmados por el Estado o un ordenamiento efectivo, por lo que stas sera las reas ms
afectadas,endetrimentodelinterspbliconacional.
PrincipalmentequedaraafectadoelaccionardelMinisterioPblicocomoentidadconstitucionala
cargodelaconducciondelainvestigacindelosdelitosvinculadosalosbosques.
3.2.
Observacionesespecficas
El argumento central y nico del proyecto de ley es que el Decreto Legislativo 1220 debe ser
derogadopuesvulneraelderechoalaconsultapreviaconsagradoenelConvenio169delaOITy
losprincipiosrectoresdelaLey29763,vigenteLeyForestalydeFaunaSilvestre.
Alrespecto,acontinuacindesarrollamoslosargumentosporlosqueconsideramosqueelproyecto
deleynodebeseraprobado:
3.2.1. Noesunamedidaqueafectadirectamentelosderechoscolectivosdepueblos
indgenas.
De conformidad con la Ley de Consulta Previa y su reglamento la medida que debe ser
consultadadebecumplirconelrequisitodeafectardirectamentealosderechoscolectivosde
lospueblosindgenas.ConsideramosqueelDecretoLegislativo1220noafectadirectamentelos
derechoscolectivosdelospueblosindgenasporlasrazonesquepasamosaexplicar:
No afecta derechos directamente en la medida que se trata de una norma general que
imponeunaseriedeobligacionesquesonigualesparatodoslosperuanos.Nodiscrimina
respectodeningnactor,sinoqueseestablecedeformageneral,comohemosexplicado
enelacpiteanterior:
o Medidasparalaintervencindeunaentidadconstitucional,elMinisterioPblico,
paraperseguirdelitosqueyaexistenenelCdigoPenal3.
o Medidasparaperseguirconductasoactividadesilcitasqueson tipificadascomo
ilegales.
o Medidasentornoalosinstrumentosqueseutilizanparacometerdichosdelitos.
o Establece medidas para fortalecer la lucha contra la tala ilegal en sede
administrativa.
Losderechoscolectivosdelospueblosindgenasconrelacinalosbosquesylosrecursos
maderablesenespecficoseencuentranplenamentesalvaguardadosporlaLeyForestaly
de Fauna Silvestre, Ley 29763 y sus reglamentos. Cualquier accin de interdiccin del
Ministerio Pblico o cualquier otra entidad debe observar el cumplimiento de dichas
normas y respetar los usos tradicionales4. El objeto del DL 1220 es perseguir conductas
Principalmentelosdelitosestablecidosenlosartculos308,308C,309,310,310A,310By310C.
Deconformidadconelnumeral5.48delartculo5GlosariodetrminosdelReglamentoparalaGestin
ForestalydeFaunaSilvestreenComunidadesNativasyCampesinasaprobadomedianteDecretoSupremo
0212015MINAGRIelconceptodeusostradicionalessurgedelarelacinquetienenlospueblosindgenas
conlastierras,bosques,aguayotrosrecursosnaturales.Costumbreconservadaenunpueblopor
4
Elobjetodelanormaesejecutaraccionesdeinterdiccincontralatalailegalyeltrfico
ilegaldeproductosforestalesmaderables(madera),entodoelterritorionacional.Elsujeto
activodelosactosdetalailegalescualquierciudadanoquerealicedichaactividadenel
territorio nacional, la norma no incide en la esfera jurdica o derechos colectivos de los
pueblos indgenas para poder aprovechar sus recursos de forma consuetudinaria (de
acuerdoasuscostumbres)locualestprotegidoporlaConstitucin,laLeyOrgnicapara
elAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales,laLeydeComunidadesNativasy
laLeyForestalydeFaunaSilvestre,Ley29763.Lanormaafectaraderechosindividualesde
quienescometandelitostipificadosenelCdigoPenal.
EnelcasodelascompetenciasqueseleotorganalMinisterioPblicoparaactuar,nohay
ningunareferenciaenlanormaparaqueactehaciaunactorespecficoofacultadparaque
norespetedeformairrestrictalosderechosfundamentalesquedeterminalaLey29763y
sus reglamentos. En ese sentido, no se puede decir que la norma per se afectara
directamentelosderechoscolectivosdelospueblosindgenas.
Amayorabundamiento,elmbitodeaplicacindelanorma(Artculo3delDL1220)se
refierea:reasnaturalesprotegidas,zonasdeamortiguamiento,zonasreservadas,etctera
enlasquesedesarrollenactividadesquenocuentenconpermiso,licencia,autorizacino
concesinostasnoseencuentrenvigentes,deacuerdoalalegislacinsiendoqueparael
casodepueblosindgenas
Lasnormaspenalessobretalailegalincidenenindividuosysusderechos,esdecir,lostipos
penalessonaplicablesacircunstanciasdehechoendondeelactoresunindividuo(ouna
personajurdica)quecometeundelito.Enesesentido,unanormageneralqueestablece
de forma general para todo el Per una regulacin sobre una conducta ilcita no puede
afectardirectamentederechoscolectivosousostradicionales.Estetipodecuestiones,en
todocaso,debenabsolverseenloscasosenconcretoanteelMinisterioPblico.
3.2.2. No es una medida que afecta directa y negativamente los derechos colectivos de los
pueblosindgenas
ElsiguientepuntoaanalizaressielDecretoLegislativo1220afectaononegativamentea
lospueblosindgenas.Esdecir,siseactivaelderechoenraznaqueexisteunainminente
afectacin a sus derechos colectivos que debe ser observada por la entidad a cargo de
implementarlamedida(enestecasoelPoderEjecutivo).
transmisindepadresahijos.Serefiereaprcticas,rutinasymecanismoslocalesdeusoforestalydefauna
silvestrebasadasenconocimientoscolectivos.
Poresosargumentos,laLeydeRecursosHdricosnofuedeclaradainconstitucionalporque
noseencontr,porunlado,laafectacindirectaalosderechoscolectivosyensegundo
lugarnoseencontrunaafectacinqueperjudicial.Eltribunalconstatque:
LaLey29338(LeydeRecursosHdricos)noesunanormaquetengaalospueblos
indgenas como nicos destinatarios. Tampoco una que se regule directamente
aspectoquetienenqueverconsusderechoscolectivos.Dentrodelatipologade
medidasdecortelegislativo()elTribunalconsideraquelaLey29338perteneceal
grupo de normas de alcance general que slo indirectamente podran implicar
afectacinalospueblosindgenas.(Argumento28,SentenciadelTCsobreLeyde
RecursosHdricos).
Sobreelargumentodegenerarconflictividad,debemosrecordarlosmltiplesinformesde
entidadespblicasqueledanseguimientoalproblemadelatalailegal,comolaDefensora
del Pueblo, el OSINFOR, entre otros organismos pblicos y de la sociedad civil que han
venidodenunciandoconstantementelaagresinimpuneapueblosindgenasporconductas
delictivasdeactoresquetratadeperseguirelDecretoLegislativo1220.
Entonces,esimportantedarcuentaquelaafectacinnegativaalospueblosindgenasyla
violenciaencontradeellosporpartedemadererosilegaleseslasituacinactualprobada
enmltiplesinformesycomunicaciones,ymasbieneldecretolegislativoestbuscando
que la entidad constitucional a cargo de velar por la legalidad (y los derechos
fundamentales) de los pueblos indgenas haga su trabajo para restaurar la legalidad y
defiendaelinterspblicotuteladoporelderecho(Artculo159delaConstitucinPoltica
del Per). Esta medida es de carcter general y con eficacia para todos los peruanos, es
decir,constituyeunmandatoque(nuevamente)nohacediferenciaporelactorquecomete
el ilcito, pero si debe (como no podra ser de otra forma) respetar los derechos
consuetudinariosconsagradosenlaLeyafavordelospueblosindgenas.
Es importante tomar en cuenta otros casos en donde se han invocado este tipo de
argumentosentornoalaconsultaalospueblosindgenasdenormasgenerales,comofue
lademandadeinconstitucionalidadencontradelDecretoLegislativo1079queestableca
medidasquegarantizanelpatrimoniodelasreasnaturalesprotegidas(Exp.00232009
PI/TC).Enesecaso,seargumentqueeldecretodebaserconsideradoinconstitucionalpor
nohabersidoconsultadoyquepodaafectarderechoscolectivosdepueblosindgenasque
realizaranactividadesdentrodelasreasprotegidas.AligualqueenelcasodelDecreto
Legislativo1220,lanormamencionadaesdecarctergeneralynoincideenactoressinoen
conductas ilcitas o antijurdicas cometidas dentro de reas naturales protegidas. El
argumentodelTribunalparadesestimarlademandaymantenerfirmeelDL1079fueque:
Cualquier eventual confilcto que surja entre las comunidades y las polticas de
Estadodeberserresueltoatravsdelasreglasdelaponderacinafindearticular
los legtimos derechos comunales con los intereses nacionales en cada caso en
concreto, ms an cuando la titularidad de los recursos naturales corresponde al
Estado.(Argumento9,SentenciadelTCenExpediente00232009PI/TC)
Conclusionesysugerenciasfinales
IV.
Porlasconsideracionessealadascreemosqueelproyectodeleyqueproponeladerogatoria
delDecretoLegislativo1220nodebeseraprobadoydebeserenviadoalarchivo.
ElDecretoLegislativo1220esunanormageneralquenorequieredepasarporunprocesode
consultapreviaenlamedidaquesetratadeunanormadealcancegeneralquenovulnera
directamentelosderechoscolectivosdelospueblosindgenas.Persiguemasbienladefinicin
demecanismoslegalesparacombatiractosilcitos,loscualessamenazanyponenenriesgo
losderechoscolectivos.
Ensuimplementacin,tantoelMinisterioPblico,comolosactoresdelPoderEjecutivoestn
obligados a respetar los derechos y deberes de los pueblos indgenas, quienes tienen en el
marcodelaLey29763ysusreglamentosunmarcojurdicocompletoqueresguardasususos
tradicionalesysuderechoexclusivoaaprovecharsosteniblementesusrecursosforestales.En
todocaso,coincidimosconelTribunalConstitucionalcuandoafirmaquecualquiereventual
conflicto en aplicacin del Decreto Legislativo 1220 deber ser resuelto caso por caso y
tomandoencuentaunaarticulacinentrelosinteresesnacionalesyloscomunales.
Finalmente,creemosqueelCongresodelaRepblicaylosproponentesdelanormapueden
contribuirconelseguimientoalaimplementacindelaLeyForestalydeFaunaSilvestre,ysus
reglamentos,enlorelacionadoconlospueblosindgenas,porejemplocon:
Porloexpuestoanteriormente,recomendamosqueelProyectodeLeybajoanlisisseaenviadoa
archivodefinitivo.
SociedadPeruanadeDerechoAmbientalSPDA