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Interamericano de
Desarrollo
Sector de Capacidad
Institucional y
Finanzas
Redes de seguridad
financiera
NOTAS TCNICAS
# IDB-TN-121
Aspectos conceptuales y
experiencias recientes en
Amrica Latina y el Caribe
Rosa Matilde Guerrero
Kurt Focke
Florencia Rossini
Mayo 2010
Resumen *
La red de seguridad financiera
Es un conjunto de instituciones, procedimientos y mecanismos concebidos para
mantener la estabilidad del sistema financiero. Sus componentes son:
Situacin en la regin:
Rosa Matilde Guerrero es Especialista Lder en Mercados Financieros de la divisin de Mercados de Capital e
Instituciones del Banco Interamericano de Desarrollo. Kurt Focke es Jefe de Divisin de la divisin de Mercados de
Capital e Instituciones del Banco Interamericano de Desarrollo. Florencia Rossini es Investigadora y Consultora de
Fit & Proper. Los autores agradecen de manera especial a Simn Cueva Armijos, Vicerrector de la UDLA y
Consultor Internacional; Javier Bolzico, Consultor Internacional; y Ruth Arregui Solano, Ex Intendenta General de
la Superintendencia de Bancos y Seguros del Ecuador y Consultora Internacional, por sus valiosos aportes y
contribuciones tcnicas que permitieron fortalecer y focalizar pragmticamente esta Nota, y a Luis Jimnez Galarza,
Consultor Internacional del BID, por el apoyo tcnico a la edicin de esta nota.
1. Introduccin
Amrica Latina es la regin del mundo con la ms alta recurrencia de crisis bancarias en los
ltimos 30 aos. Si bien algunas de estas crisis pueden estar inicialmente motivadas por factores
externos, las debilidades intrnsecas de los sistemas financieros latinoamericanos han contribuido
a magnificar sus efectos y comprometer su estabilidad. Adicionalmente, las crisis financieras
deterioran la situacin fiscal de los pases y minan sus posibilidades de crecimiento econmico y
desarrollo a mediano y largo plazo. En este contexto, los avances en el fortalecimiento de los
procesos de regulacin y supervisin bancaria, y la aplicacin de mecanismos de manejo de
crisis resultan esenciales para mitigar los efectos de un eventual contagio sistmico, y han
demostrado su importancia en la reciente crisis.
El establecimiento de una red de seguridad financiera (RSF) es considerado como un
mecanismo integral para promover la estabilidad del sistema y contribuir as a la eficiencia de la
intermediacin financiera mediante la aplicacin de un conjunto de buenas prcticas y reglas
especficas. La RSF es parte importante de la arquitectura del sistema financiero de un pas que
requiere, adems, un ordenamiento jurdico transparente, instituciones de supervisin y control
efectivas, un entorno macroeconmico adecuado y seguro y slidas instituciones financieras.
Para contar con un sistema financiero estable y eficiente que sea un instrumento para el
desarrollo econmico y social, estas partes deben cumplir altos estndares de calidad e
interactuar armoniosamente.
El diseo bsico de una RSF se compone habitualmente de los siguientes elementos
bsicos: regulacin y supervisin prudencial, prestamista de ltima instancia, esquema de
resolucin bancaria y sistema de seguro de depsitos.
En los ltimos aos, varios pases de Amrica Latina han optado por fortalecer los
componentes de la RSF con el objeto de preservar sus sistemas financieros. En este contexto,
aparecen experiencias diversas de aplicacin, ya sea en economas con tipo de cambio flexible o
como en el caso reciente de Ecuador, en economas dolarizadas.
La siguiente nota tcnica tiene como objetivo describir el funcionamiento de una RSF y
sus componentes, as como presentar casos recientes y buenas prcticas en esta materia. En
Amrica Latina y el Caribe, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco de Pagos
Internacionales (BIS, Bank of International Settlements), el Comit de Supervisin Bancaria de
2
Basilea, el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) han contribuido en la
materia en los ltimos aos, para disear e implementar redes de seguridad financiera, tanto
mediante publicaciones de buenas prcticas como mediante la elaboracin y aplicacin de
programas de asistencia y capacitacin hechos a la medida de cada economa.
Este trabajo se estructura de la siguiente manera. La Seccin 2 aborda los aspectos
conceptuales y explica el rol que tiene una red de seguridad financiera, al tiempo que analiza las
razones que llevan a la constitucin de la misma. La Seccin 3 describe los distintos
componentes de la red de seguridad financiera y la interrelacin que existe entre ellos. La
Seccin 4 intenta relevar las experiencias de diseo de RSF en Amrica Latina y el Caribe.
Finalmente, en la Seccin 5 se exponen algunas conclusiones y recomendaciones de aplicacin,
en base a lo discutido a lo largo del documento.
Principio 1 Objetivos, independencia, potestades, transparencia y cooperacin: todo sistema eficaz de supervisin bancaria
debe contar con atribuciones y objetivos claros para cada autoridad que participe en la supervisin de los bancos. Cada una de
ellas deber contar con independencia operativa, procesos transparentes, un buen gobierno corporativo y recursos adecuados, y
deber hacerse responsable del desempeo de sus funciones. Tambin ha de existir un marco jurdico apropiado para la
supervisin bancaria, con normas relativas a la autorizacin de las instituciones bancarias y a su supervisin continua, potestades
para asegurar el cumplimiento de la ley as como la seguridad y solidez, y proteccin legal para los supervisores. Debe haber
mecanismos para el intercambio de informacin entre los supervisores que permitan preservar el carcter confidencial de la
misma.
Riesgos
Bancarios
Corridasdedep.
Insolvencia
Iliquidez
Malagestin
Otros
Existe consenso entre los expertos acerca de que, como lo expresa el Comit de
Supervisin Bancaria de Basilea, el prerrequisito a la primera lnea de defensa de la Red es la
disciplina de mercado. La RSF en general se compone de: i) una regulacin prudencial y
procesos de supervisin eficaces: ii) un prestamista de ltima instancia, o un equivalente, como
el fondo de liquidez: iii) un esquema de resolucin bancaria; y iv) un seguro de depsitos 2 .
Adicionalmente podra considerarse al fondo de capitalizacin bancaria como un pilar adicional
dentro de una RSF bien constituida 3 . Otras opiniones expertas tienden a poner de relieve la
importancia de la transparencia de informacin y colocarla a nivel de componente de la red; sin
embargo, bajo el enfoque de esta Nota Tcnica, resulta ms adecuado tratarla dentro del
componente de supervisin bancaria.
Si bien cada uno de estos componentes tiene un rol especifico que ser analizado en la
siguiente seccin, es importante sealar que la red de seguridad financiera debe ser considerada
en forma integral y simultnea. En efecto, su implementacin parcial o incompleta puede generar
resultados contraproducentes e incluso aumentar la volatilidad del sistema. As, por ejemplo, si
se diera una situacin donde el sistema financiero cuenta con un robusto esquema de seguro de
depsitos pero sin una regulacin y supervisin adecuadas, los bancos ms riesgosos podran
2
De acuerdo al BCBS (2006) una RSF usualmente incluye los componentes i, ii y iv, considerando implcitamente el esquema de
resolucin bancaria como parte del componente i.
3
Existen antecedentes de la creacin de estos fondos en Argentina (1995), Guatemala (2003), Honduras (2008) y Espaa (2008).
crecer en base a la confianza que tendran los depositantes en el seguro de depsitos, aumentando
de esa forma el denominado riesgo moral y la vulnerabilidad del sistema como un todo.
Alternativamente, un inadecuado esquema de resolucin bancaria, que tenga como premisa que
el Estado acude incondicionalmente al rescate de las instituciones en problemas, llevara a que
las instituciones incurran en operaciones de alto riesgo y rentabilidad. Finalmente, un sistema
adecuadamente regulado y supervisado sera vulnerable ante shocks exgenos o ante situaciones
de crisis macroeconmica, si no contara con un sistema de seguro de depsitos y un prestamista
de ltima instancia crebles.
financieras (IFI) y procurar que estas conduzcan sus actividades de forma prudente, minimizando
al mximo la probabilidad de que se presenten riesgos potenciales. Estas polticas deben buscar
fortalecer la solvencia y estabilidad de las IFI para que puedan enfrentar los potenciales impactos
de una coyuntura internacional adversa o los eventuales desafos del entorno econmico interno
mediante la dotacin de un marco regulatorio transparente que promueva la competitividad y una
supervisin preventiva que corrija las debilidades que presentan las instituciones.
Los procesos de supervisin que se apliquen a las instituciones financieras deben
implementarse, como mnimo, de forma consolidada (esto es teniendo en cuenta no solo a las
instituciones en forma individual, sino tambin a su grupo financiero y/o econmico), integrada
(complementando y retroalimentando las tareas in situ y extra situ), continua y basada en riesgos,
asignando la carga de supervisin en funcin de la situacin y riesgo de cada institucin
financiera, pudiendo diferenciarlas por tipo de entidad y por nicho de mercado. A partir de esta
base, se podran institucionalizar mejores herramientas de anlisis y calificacin del riesgo del
sistema financiero, incluida la realizacin de pruebas de resistencia.
El xito de la poltica de supervisin depende crucialmente de que la autoridad de
supervisin cuente con una estructura de recursos econmicos y humanos acordes a la cantidad y
complejidad de la tarea que debe realizar. En este sentido, la capacitacin y entrenamiento
permanente de los supervisores es un requisito bsico y una tarea irrenunciable.
[(]) In such cases the Bank are [sic] not an intermediate body, or power; there is no resource on their refusal, for they are the
dernier resort. (Baring, 1797: 22).
10
fijando una tasa de inters lo suficientemente alta (por encima de la tasa de inters de mercado)
para desincentivar comportamientos de riesgo moral.
Al igual que Bagehot y Thornton, la mayor parte de los estudios coincide en que es
funcin del Banco Central actuar como prestamista de ltima instancia. Sin embargo, en las
economas dolarizadas, este mecanismo no funciona y deben procurase alternativas para superar
la limitacin que significa que la banca central no pueda emitir moneda. En estos casos, es
posible recurrir a otras soluciones, como por ejemplo: i) la exigencia de que las instituciones
financieras mantengan un coeficiente de encaje o de liquidez altos, ms all de lo que suele
requerir el movimiento normal de sus operaciones, y/o ii) la creacin de fondos de liquidez con
aportaciones del conjunto de instituciones financieras, proporcionales al tamao de cada entidad.
Sin embargo, hay casos de economas dolarizadas (por ejemplo, Ecuador, El Salvador,
Panam) cuyos sistemas financieros han operado varios aos sin prestamistas de ltima instancia
e incluso han superado exitosamente algunos shocks o crisis externas. Por ello, la creacin de
mecanismos de prestamistas de ltima instancia requiere un adecuado equilibrio entre fortalecer
la estabilidad del sistema financiero y evitar la generacin de riesgo moral excesivo, tomando
adems en cuenta los costos adicionales asociados al establecimiento de un fondo de liquidez o
un mecanismo similar. Si bien, como se mencion, el concepto de prestamista de ltima
instancia se desarroll hace dos siglos, los prestamistas de ltima instancia en economas sin
moneda propia son un fenmeno reciente y an es necesario avanzar en los estudios y desarrollos
conceptuales sobre la materia.
En resumen, algunas de las funciones que debe cumplir un prestamista de ltima
instancia, de forma de limitar los problemas de riesgo moral y contribuir a la estabilidad del
sistema financiero son: asistir a bancos solventes y bien administrados, otorgar prstamos de
corto o mediano plazo a tasas penalizadas, poner lmites a la asistencia usando procedimientos
claros y preestablecidos y poseer una capacidad de respuesta rpida y oportuna.
o una parte de la institucin para reducir la prdida de valor social derivada del cierre. Lo que se
intenta es elegir el mecanismo que minimice tanto los costos econmicos y sociales como el
impacto de su aplicacin sobre el resto del sistema financiero y sobre el riesgo moral de los
banqueros y depositantes. Para minimizar los costos sociales, es deseable que los marcos legales
establezcan el orden de prelacin de pagos, privilegiando a los ahorristas o depositantes menores,
de forma que sean los primeros en recibir la devolucin de sus recursos.
Bolzico, Mascar y Granata (2007) definen algunos requerimientos deseables para que
los mecanismos de resolucin bancaria elegidos sean eficientes. Entre estos, la minimizacin de
los costos financieros y econmicos directos debera surgir de la comparacin entre el costo
financiero directo de la liquidacin y el costo derivado de la aplicacin del mecanismo de
resolucin (Hoggarth, Reidhill y Sinclair, 2004). Por otra parte, la eleccin del mecanismo
ptimo debera tender a minimizar los costos sociales asociados con el uso de fondos pblicos
para este fin. Este objetivo est directamente asociado con otro de los requisitos mencionados: la
reduccin del riesgo de contagio sistmico tanto directo como indirecto. Es importante destacar
que la minimizacin de estos costos deber ser consistente con un nivel mnimo de proteccin a
los depositantes ms pequeos y con la reduccin de la probabilidad de que existan asimetras de
informacin. Para ello, los accionistas y grandes inversores debern enfrentar las prdidas que
surgen de la resolucin bancaria. Los mismos autores destacan la importancia de llevar a cabo el
proceso en el momento oportuno y con la mayor transparencia posible en lo que se refiere a la
claridad en las normas, procedimientos y marco institucional.
De acuerdo con la clasificacin del Comit de Supervisin Bancaria de Basilea, existen
seis categoras de mecanismos de resolucin bancaria posibles: i) liquidacin del banco y pago
de los depsitos garantizados, ii) reestructuracin, iii) compra y asuncin (exclusin y
transferencia de activos y pasivos o banco bueno-banco malo (BB-BM), iv) fusin y
adquisicin, v) banco puente y vi) asistencia al banco abierto. La eleccin del mtodo, o de los
mtodos que se implementen en forma conjunta, depender de las caractersticas especficas de
la institucin financiera inviable, de las condiciones sistmicas, de la experiencia previa y del
fondeo existente, y cada una de ellas trae implcitos condiciones de costos, tiempos, facilidad de
implementacin, etcetera.
12
i)
ii)
De acuerdo a un trabajo de la IADI (2005), sobre un total de 34 pases en estudio, 22 tienen un sistema estandarizado para llevar
a cabo el cierre de un banco insolvente y el pago de los depsitos garantizados.
6
Segn IADI (2005), y de acuerdo a la legislacin de los 34 pases que participaron en el estudio, 12 de los 34 pases evidencian
que el acceso a los depsitos fue anterior al cierre de la entidad. De los restantes, en 12 casos los depositantes recibieron sus
depsitos al momento de la declaracin de bancarrota del banco y solamente en 2 oportunidades, este hecho se dio ex-post.
7
En algunos casos, se trata de instituciones estatales que tienen algn valor simblico que va mas all de la operatoria bancaria
tradicional o de instituciones que cumplen con un valor social importante.
13
14
v)
vi)
Asistencia al banco abierto. Las buenas prcticas sugieren que es conveniente recurrir a
este mecanismo de resolucin nicamente cuando la liquidacin de un banco pueda
conllevar grandes riesgos para la estabilidad del sistema, como es el caso de los bancos
grandes, o cuando el costo econmico de esta ayuda sea menor que los costos que
generara la liquidacin y el pago de los depsitos garantizados. Si bien esta solucin
Para un anlisis ms profundo del caso de BB-BM, vase el estudio de Bolzico, Mascar y Granata (2007).
15
puede contribuir a evitar una crisis sistmica y tener un impacto positivo en el corto plazo
al restaurar la confianza de los depositantes, estos tipos de asistencia financiera tienen un
enorme costo, tanto desde el punto de vista econmico como social, y no garantizan un
impacto sostenido en el tiempo.
El tipo de asistencia elegida puede variar y depender de la solucin financiera
que se decida aplicar. En los ms utilizados, el gobierno provee liquidez mediante
inyecciones directas de capital o prstamos gubernamentales o incluso determina la
creacin de empresas con el estricto rol de administrar los activos de los bancos durante
el perodo que sea necesario.
A priori no se puede elegir o rechazar en forma categrica ninguno de los esquemas, las
particularidades de cada pas, incluyendo su marco constitucional y legal, el estado del ciclo
econmico y la situacin de la econmica internacional entre otros factores determinarn cul
ser el esquema ms adecuado en cada situacin. No obstante ello, cabe sealar que el
mecanismo de compra y asuncin, si es adecuadamente aplicado, aventaja al resto de los
mecanismos en el cumplimiento de los criterios de eficiencia arriba mencionados.
Seguro de depsitos
Si bien el establecimiento del primer seguro de depsitos data de 1933 en Estados Unidos, la
adopcin de este mecanismo se ha profundizado en las ltimas tres dcadas. Actualmente, 104
pases cuentan con este tipo de garanta explcita, 15 de los cuales pertenecen a Amrica Latina 9
10
utilizadas por las autoridades econmicas con el fin de precautelar los intereses de los
depositantes ante eventuales quiebras o cesacin de pagos de las instituciones financieras. Esta
solucin no busca resolver de por s crisis sistmicas, sino ms bien ayudar a estabilizar el
sistema en caso de quiebra puntual y restablecer la confianza.
Los estudios econmicos han discutido extensamente los costos y beneficios de
establecer un seguro de depsitos como garanta. Entre los principales referentes aparecen
Merton (1978), Diamond y Dybvig (1983), Kane (1995), Calomiris (1996) y Allen y Gale
9
La IADI registra en su pgina Web que en junio de 2009, haba 104 pases con un sistema de seguro de depsitos en operacin
y 16 sistemas en planeacin o bajo estudio.
10
De acuerdo con la IADI, los siguientes pases de Amrica Latina cuentan con un sistema de seguro de depsitos explcito:
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela.
16
Para una descripcin detallada de estos mtodos, vase IADI (2009), la primera versin.
17
18
19
de crisis sistmicas. En ese sentido es crucial tomar las prevenciones necesarias para evitar
situaciones de riesgo moral excesivo o la generacin de prdidas que finalmente son absorbidas
por el Estado.
Supervisin de Bancos, Seguros y Otros Organismos, realizando una comparacin de las RSF en
cada uno de ellos 12 . Se consideraron algunos aspectos relevantes de cada uno de los cuatro
componentes de la RSF. A continuacin se expone un resumen de los principales hallazgos para
cada componente.
12
Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Repblica
Dominicana y Venezuela.
13
Acuerdo SUGEF 3-06: Reglamento sobre la suficiencia patrimonial de entidades financieras.
14
Tales como los proyectos de Supervisin Consolidada y Transfronteriza para Centroamrica, Repblica Dominicana y
Panam o Institutional Framework and Governance of Supervision Organisms in Latin America en Per y Colombia, Apoyo
a la Central de Riesgos nica en Centroamrica, Repblica Dominicana y Panam, entre otros.
22
23
24
25
Cuenta
con PUI?
Monto mximo de
asistencia
Plazo mximo de
asistencia
Bolivia
Colombia
S 16
S
No establece
15% de los depsitos
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
S
S
NO 19
S
90 das renovable 17
30 das prorrogable a
180 das
30 das 18
60 das
N/A
30 das, prorrogable
15 das ms 21
60 das prorrogables
hasta 180 das
No establece
30 das
Honduras
Mxico
Nicaragua
S
S
Panam
Per
Repblica
Dominicana
Venezuela
NO
S
S
S
No establece
Fijado por Consejo
Directivo BC
N/A
100% del PN
1,5 veces el capital
pagado
No establece
N/A
30 das
30 das prorrogable a
determinar por BC
2 aos prorrogable 1
vez
Institucin
responsable
por PUI 15
BC
BC
BC
FLSF
N/A
BC
BC
BC
BC
N/A
BC
BC
BC
Resolucin bancaria
Los esquemas de resolucin bancaria de la regin tambin presentan importantes divergencias
entre pases. En relacin con las alternativas de resolucin bancaria, con el fin de estandarizar las
posibilidades que establecen los pases en sus marcos legales se consideraron seis alternativas:
1. Cierre del banco y pago de los depsitos.
2. Asistencia al banco abierto sin lmite preestablecido.
3. Intervencin del banco por las autoridades (estatizacin).
15
26
Bolivia
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Alternativas
del RB 24
Prev BBBM?
Proteccin al
supervisor que
participa en RB?
1y6
1 + otras 25
1
1y6
1y6
S
NO 26
NO
S
S
S
NO
N/A
S
NO 27
22
Permite
exclusin
parcial de
depsitos no
asegurados?
S
NO
N/A
S
NO
Existen
figuras
especiales
para casos
sistmicos?
NO
NO
N/A
NO
NO
27
Pas
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Per
Repblica
Dominicana
Venezuela
Alternativas
del RB 24
Prev BBBM?
Proteccin al
supervisor que
participa en RB?
1y6
1y6
1, 5 y 6
1
1y3
1y6
6
S
S
S
NO
NO
S
S
1, 3 y 4
NO
NO
S
NO
S
N/D
NO
N/D
Permite
exclusin
parcial de
depsitos no
asegurados?
S
S
S
N/A
N/A
S
S
Existen
figuras
especiales
para casos
sistmicos?
NO 28
S
S
NO
NO
S
S
N/D
N/A
NO
Seguro de depsitos
La adopcin de esquemas de seguro de depsito en la regin ha sido bastante reciente. De los
pases analizados, el primero fue Venezuela en 1985, pero la mayora ha introducido la garanta
de depsitos despus de 1999. Los nicos pases analizados que an no cuentan con un seguro de
depsitos son Costa Rica y Panam, y ambos estn estudiando actualmente una propuesta al
respecto. Los montos cubiertos son muy dispares: desde US$2.500 en Guatemala hasta
US$127.000 en Mxico. A raz de la crisis financiera internacional varios de los pases de la
regin han introducido cambios o estn analizando modificaciones a sus esquemas. Por ejemplo,
recientemente en Brasil se ha ampliado a US$10 millones el lmite de la cobertura para depsitos
a plazo que cumplan ciertos requisitos y que se denominan depsitos a plazo con garanta
especial del Fondo Garantizador de Crditos (FGC). En cuanto a los recursos de los fondos de
garanta de depsitos, tambin se observan diferencias, pero, en todos los casos analizados, los
recursos acumulados a la fecha del presente estudio son limitados, no superando el 3,0% de los
depsitos totales. La mayora de los esquemas de seguro de depsitos explcitos de la regin
estn subcapitalizados, debido a su creacin reciente, por lo que representan un potencial costo
fiscal que atentara contra la credibilidad de los mismos.
27
El IGD cuenta con proteccin, y se est incorporando la proteccin legal para supervisores en el Proyecto de Ley de
Supervisin y Regulacin del Sistema Financiero (LSyRSF) que se est discutiendo en la Asamblea Legislativa.
28
Se est evaluando una propuesta: la Ley de Medidas Excepcionales, propuesta para el tratamiento del Riesgo Sistmico.
28
Monto asegurado
(equivalente en
US$)
N/A 29
7.400
N/A
20.000
8.500
2.500
9.600
127.000
10.000
10.000
Alcuota
(por mil)
Per
Repblica
Dominicana
Venezuela
Bolivia
Colombia
Costa Rica 30
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam 31
Puede
participar en
procesos de RB?
S
NO
N/A
S
S
S
S
S
NO
NO
Existe coaseguro
5
03
N/A
3,06,5
13
1-2
0,41
48
2,53,5
N/A
Recursos /
depsitos
totales
0,28%
N/D
N/A
1,0%
1,1%
0,88%
1,3%
0,16%
2,9%
N/A
28.000
4,514,5
0,8%
NO
14.000
N/D
NO
4.700
N/D
NO
NO
NO
NO
N/A
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
Fuente: Elaboracin propia en base a las publicaciones en los sitios de Internet de los organismos de supervisin,
bancos centrales y aseguradoras de depsito. Legislacin y visin de Fit & Proper Consulting y Rosa Matilde
Guerrero.
5. Conclusiones
Las crisis financieras de los ltimos aos han puesto en evidencia la necesidad de contar
con mecanismos de regulacin, supervisin y alerta temprana en consonancia con las mejores
29
Bolivia cuenta con un Fondo de Reestructuracin Financiera (FRF) cuyo objetivo es apoyar los procedimientos de resolucin
de entidades de intermediacin financiera en las condiciones previstas en la Ley de Bancos y Entidades Financieras. Las
instituciones realizan aportes al FRF, pero este no acta como asegurador o garantizador de depsitos (en caso de liquidacin de
una EF), sino que solo realiza aportes en los procedimientos de resolucin.
30
Hay una propuesta para la creacin de un seguro de depsitos. La cobertura para bancos estatales actualmente es ilimitada.
31
El Banco Nacional de Panam y la Caja de Ahorros mantienen un seguro de depsito implcito con base en sus propias leyes
orgnicas, siendo el Estado solidariamente responsable de las obligaciones contradas por dichas entidades bancarias. Por otra
parte, Panam no cuenta con seguro de depsitos para el resto de las entidades bancarias; no obstante, el Decreto Ley 9 (Ley
Bancaria) establece en su art. 167 el orden de prelacin de pago de las obligaciones de un banco en liquidacin, donde los
depsitos de 10.000 balboas o menos (equivalente a aprox. US$10.000) tienen el segundo orden de privilegio.
29
prcticas internacionales y con instrumentos que permitan prevenir y mitigar cualquier riesgo
eventual que atente contra la estabilidad financiera.
Existen diversos estudios y varias experiencias recientes sobre buenas prcticas para cada
uno de los componentes de una slida red de seguridad financiera y existe tambin consenso
sobre cules deberan ser sus principales componentes, sus objetivos generales y especficos, su
institucionalidad y los mecanismos ms adecuados para limitar o minimizar el posible riesgo
moral que pueda devenir de su creacin. Es claro, y la experiencia emprica da cuenta de ello,
que la heterogeneidad de cada sistema responde a las particularidades y a la coyuntura de cada
pas.
Varios pases de Amrica Latina y el Caribe ya han avanzado hacia la constitucin de
RSF que contribuyan a un sistema financiero ms saludable y han ido completando las fases de
diseo, aprobacin de marcos legales aplicables, reglamentacin y medidas tendientes a su eficaz
implementacin. En algunos casos, estos sistemas ya estn en funcionamiento, mientras que en
otros se encuentran en vas de fortalecimiento.
En trminos de supervisin y regulacin bancaria los pases de la regin estn avanzando
hacia esquemas de supervisin basada en riesgo, lo que permite focalizar los procesos hacia las
reas ms riesgosas haciendo un uso eficiente de los recursos. Tambin han fortalecido su
regulacin prudencial encaminndose hacia los lineamientos de Basilea II, incluyendo en sus
normativas la gestin, no solo de riesgo crediticio, sino de riesgo de mercado, de tasas de inters,
de tipo de cambio y operacional. Asimismo han incorporado o reforzado en sus RSF la figura de
prestamista de ltima instancia y seguro de depsitos, teniendo en cuenta las mejores prcticas
en la materia y las particularidades de cada pas, y han avanzado en los esquemas de resolucin
bancaria, estableciendo leyes y procedimientos para reglamentar el tratamiento de bancos
fallidos. Cabe mencionar que si bien es deseable avanzar en forma simultnea en las distintas
lneas de defensa, es muy importante priorizar la primera (regulacin y supervisin bancaria), de
lo contrario se estara imponiendo una exigencia excesiva al resto de los componentes de la RSF.
Es decir que si la primera lnea de defensa no est adecuadamente constituida es posible que se
deba recurrir demasiado, por ejemplo, al prestamista de ltima instancia.
Un tema a considerar en el desarrollo de las RSF de la regin es la convergencia hacia
diseos similares de regulaciones financieras o, al menos, la armonizacin de los marcos
30
31
32
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. 2009. Deposit Insurance Coverage. Discussion Paper. Basel, Switzerland: IADI.
Kane, Edward, 1995. The Gathering Crisis in Federal Deposit Insurance. Cambridge, MA: MIT
Press.
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ANEXO
El caso ecuatoriano y el caso panameo
Como se mencion en la seccin anterior, numerosos pases de la regin han introducido
modificaciones a sus marcos regulatorios y mejorado sus procesos de regulacin y supervisin
en los ltimos aos, como resultado del dramtico aprendizaje de experiencias de crisis
bancarias. No obstante, el caso de Ecuador tiene la particularidad de ser la experiencia ms
reciente de rediseo y fortalecimiento de los componentes de la red de seguridad financiera con
un enfoque integral. De llevarse a cabo adecuadamente, la implementacin de la RSF deja al
sistema financiero ecuatoriano en una mejor posicin competitiva en Amrica Latina para
afrontar los potenciales desafos externos que pudieran presentarse en caso de una contingencia.
En el caso panameo, desde principios de 2008 se ha avanzado en la modificacin del
rgimen legal y en el diseo de programas de fortalecimiento de los componentes de la RSF,
procesos que todava se encuentran en curso. Con ellos, se busca fortalecer los entes de
regulacin y supervisin del sistema financiero, convirtindolos en una barrera de entrada slida
que filtre de forma adecuada a sus participantes, as como perfeccionar la proteccin que la red
ofrece y sus capacidades preventivas, y dotarla de facultades remediales suficientes para que
pueda anticipar y manejar adecuadamente las crisis sin entorpecer el adecuado funcionamiento
de las instituciones financieras que cuentan con una buena cultura de control de riesgos y estn
dispuestas a someterse a una exhaustiva supervisin.
Antecedentes de la creacin de la red de seguridad financiera en Ecuador
Cada de los precios del crudo, presiones fiscales, desastres naturales, disminucin de los flujos
de financiamiento externo Ese era el escenario econmico del Ecuador de fines de la dcada
de 1990, ya de por s signada, como si esto fuera poco, por altos niveles de endeudamiento y un
sector financiero frgil.
La crisis, que termin por estallar en 1999, desencaden un colapso del sistema
financiero, con la quiebra de bancos que concentraban ms del 50% de los depsitos entre ellos
la institucin financiera ms grande del pas, su congelamiento, la moratoria del pago de la
deuda externa soberana y el estancamiento econmico con un crecimiento negativo del 6%.
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Como dramtico colofn, ms del 50% del sistema financiero quebr. Econmicamente
visto, esto es la descripcin del infierno [] desequilibr toda la economa, de manera que para
fines de 1999 la devaluacin fue de 174% y el PIB se contrajo en el 6%. La pobreza urbana se
dispar al 46%, como se afirma en un anlisis econmico de esos aos (Corral Burbano de Lara
et al., 2006).
Si algo qued en evidencia, fue la debilidad de los procesos de regulacin y supervisin,
los cuales se encontraban lejos de marcos normativos tcnicamente eficientes y compatibles con
las mejores prcticas internacionales, que suponen, entre otras medidas, ampliar la supervisin
basada en riesgos y fortalecer las destrezas y capacidades de los supervisores.
Hacia enero de 2000, 16 instituciones financieras, que representaban el 65 % del activo,
haban cerrado (12) o el gobierno las haba asumido (4). Los depsitos fueron descongelados
hacia marzo de 2000 (Laeven y Valencia, 2008), y en ese mismo ao se puso un tope a la
garanta de depsitos ilimitada con la cual se cre la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD).
Para contener la crisis econmica y social y controlar la inflacin que lleg al 103% en 1999,
el 9 de enero de 2000 las autoridades econmicas adoptaron el dlar de EE.UU. como moneda de
curso legal.
Para mediados de la dcada de 2000, el sistema financiero comenz a mostrar signos de
recuperacin en cuanto a su rentabilidad, solvencia y vulnerabilidad ante eventuales shocks
externos. No obstante, tratndose de una economa pequea, abierta y dolarizada, el sistema
presentaba particulares desafos, y era indispensable fortalecerlo y modernizarlo. El proceso fue
largo y no estuvo exento de escollos. Cinco aos despus, segn el informe del Financial Sector
Assessment Program (FSAP), un ejercicio conjunto del Fondo Monetario Internacional (FMI) y
el Banco Mundial (BM) para evaluar el sistema financiero de los pases miembros, el sistema
financiero ecuatoriano todava incumpla 21 de los 25 principios bsicos de Basilea para una
supervisin eficaz. 32
En ese contexto, los principales desafos del sector financiero eran: i) ampliar y
profundizar los servicios financieros; ii) fortalecer la competitividad del sistema financiero;
iii) consolidar la estabilidad y eficiencia del sistema financiero, lo que implicaba reforzar la
regulacin y supervisin bancaria, el manejo del riesgo de liquidez sistmico y de seguro de
32
La clasificacin de cumplimiento tiene las siguientes escalas: C: Cumplido totalmente, LC: Ampliamente cumplido, MNC:
Materialmente no cumplido, NC: No cumplido, NA: No aplica.
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depsitos; y iv) mejorar el marco regulatorio y los procesos operativos de la resolucin de las
instituciones financieras.
Con el objetivo de precautelar el inters de los depositantes, reducir los riesgos sistmicos
y restablecer la confianza en las instituciones financieras, el Gobierno del Ecuador a travs de la
Superintendencia de Bancos y Seguros y el Banco Central de Ecuador, y con la asistencia tcnica
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), impuls el fortalecimiento de la RSF, lo que se
tradujo en la aprobacin de la Ley de Creacin de la Red de Seguridad Financiera en diciembre
de 2008 33 .
En la Consulta del Artculo IV del Convenio Constitutivo del FMI, llevada a cabo en
enero de 2008 y en su carta de evaluacin econmica de julio de 2008, la misin del FMI pone
en evidencia la importancia de contar con una RSF.
La Ley de Creacin de la RSF contempla el fortalecimiento de los cuatro pilares de la
RSF e introduce modificaciones alineadas con las mejores prcticas en la Ley General de
Instituciones Financieras:
i)
Se crea el Fondo de Liquidez del Sistema Financiero Ecuatoriano, que actuar como
Prestamista de ltima Instancia y otorgar prstamos de liquidez de carcter temporal a
las instituciones financieras privadas solventes, que se hallen sujetas a la obligacin de
mantener encaje de sus depsitos en el Banco Central del Ecuador.
ii)
iii)
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iv)
v)
Se modifica el orden de privilegio para los depsitos, ponindolos por sobre el resto de
los pasivos (excepto los laborales). Este reconocimiento de un mejor orden de privilegio a
los depsitos implica la aplicacin concreta de uno de los principios que se deben
procurar cumplir a la hora de disear e implementar procedimientos de resolucin
bancaria y sistemas de seguros de depsitos: la priorizacin de la cobertura/proteccin de
los depositantes sobre otros acreedores y, en especial, la de los depositantes ms
pequeos.
El proceso de trabajo para el diseo de la RSF, la elaboracin del marco legal, su
ii)
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iv)
ii)
iii)
40
iv)
Estados Unidos, con efectos colaterales en las economas que tienen fuertes vnculos comerciales
con este pas; iv) reduccin en el costo de las materias primas: y v) demora en el desarrollo de
los procesos de inversin en infraestructura. En el caso de Panam, se prev que la crisis afecte
el crecimiento de su economa, que descender alrededor del 2,5% en 2009, manteniendo sin
embargo un ritmo relativamente alto en la coyuntura dentro de Amrica Latina34 .
Del anlisis de las tendencias de desarrollo recientes del CBI y el Sistema Bancario
Nacional (SBN) surge que la profundizacin financiera (relacin crdito/PIB) en Panam es de
96,49%, bastante alta si se compara con otros pases de Amrica Latina, lo que en parte refleja su
papel de centro financiero regional. La competitividad del sistema financiero de Panam, medida
a travs de la informacin obtenida del Reporte de Competitividad Global 2008-2009, elaborado
por el Foro Econmico Mundial, indica que se encuentra en la posicin 58 de un total de 134
pases; este posicionamiento est respaldado por el nivel de sofisticacin de su sistema financiero
(puesto 27), el mejor de la regin centroamericana.
A fines de 2008, el crecimiento mensual promedio de la cartera crediticia del Sistema
Bancario Nacional (SBN) panameo cay de 2% a -4% (-US$843 millones). Esta cada se debe,
en parte, a la cautela para extender crdito que adoptaron las instituciones financieras ante la
falta de un mecanismo de liquidez de ltima instancia en la economa panamea, y en parte, a la
disminucin registrada en el comercio (-US$564 millones a diciembre 2008 con relacin a
diciembre de 2007). El crdito a la Zona Libre de Coln fue el ms afectado, dada su
vulnerabilidad a la desaceleracin econmica regional.
La magnitud de la contraccin de la cartera en el mes de diciembre, agravada por la
incertidumbre sobre los efectos que tendra la crisis internacional en el sistema bancario caus
preocupacin en las autoridades de gobierno y en el sector empresarial y financiero, pues era
evidente que la misma no responda nicamente al comportamiento cclico del crdito comercial,
ya que en diciembre de 2007 esta variacin fue de 6% (US$312 millones). Frente a la coyuntura,
y con el objetivo de anticiparse a la potencial profundizacin de la crisis, el gobierno constituy
el Programa de Estmulo Financiero (PEF) por un monto inicial de US$1.110 millones, con
fondos proporcionados por la Corporacin Andina de Fomento (CAF) (US$210 millones), el
Banco Nacional de Panam (BNP) (US$400 millones) y el Banco Interamericano de Desarrollo
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(US$500 millones). El objetivo del PEF era estimular al sector financiero del pas en el
otorgamiento de crdito para inversin al sector privado, enfrentando as la contraccin del
financiamiento internacional, la reduccin de lneas de corresponsales bancarios, la recesin de
la economa mundial y la consecuente desaceleracin de la actividad econmica de Panam.
Panam no utiliz los recursos dentro del programa del PLSC (lo que demuestra el
cumplimiento de uno de los objetivos con los cuales el BID dise esta lnea), ya que el solo
anuncio de la aprobacin de la operacin por parte del Banco alcanz para mejorar las
expectativas de los agentes del sistema financiero panameo.
Por otra parte, de acuerdo al informe de evaluacin del FMI (2007a) referente al sistema
financiero panameo, en el sector bancario hay un alto nivel de cumplimiento de los 25
principios bsicos de Basilea para una supervisin eficaz. Se estima que el conjunto de leyes
bancarias y regulaciones son apropiadas, el programa de la Superintendencia de Bancos para
supervisin incluye tanto actividades locales como extranjeras de los bancos panameos,
mientras que los bancos extranjeros con oficinas en Panam reciben el mismo trato que los
bancos locales. De manera general, existe algn grado de falta de cumplimiento en 10 de los 25
principios, pero solo uno de ellos est clasificado como materialmente sin cumplimiento
(Procesos de Supervisin de Riesgo de Mercado Principio 12), los otros 9 principios se
califican como cumplido en gran medida. Para la evaluacin del Principio 1, los principales
desafos del sector financiero panameo estaban relacionados con: i) la necesidad de supervisar a
instituciones tomadoras de depsitos (cooperativas) que no son controladas por la
Superintendencia de Bancos (aproximadamente 165 entidades) (FMI, 2007b); ii) la generacin
de un plan de carrera para los funcionarios de la Superintendencia y iii) la necesidad de fortalecer
los otros entes supervisores.
A partir de agosto de 2008, entraron en vigencia las modificaciones a la Ley Bancaria
Decreto Ley 9 del 26 de febrero de 1998 introducidas por el Decreto Ley 2 del 22 de febrero de
2008, en el que se dispone la autonoma financiera, administrativa y operacional de la
Superintendencia, sometindola al control de la Contralora General de la Repblica y
otorgndole las garantas e inmunidades establecidas a favor del Estado y entidades pblicas. De
igual manera, establece seis causales por las cuales se puede remover a directores o al
Superintendente, sometiendo su juzgamiento a la Corte Suprema de Justicia y disponiendo apoyo
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como el riesgo moral. Es evidente que el uso de recursos pblicos para proveer liquidez al
sistema es una alternativa necesariamente limitada debido al tamao del sistema en proporcin al
tamao de la economa y a la estructura del Centro Bancario Internacional y el Sistema Bancario
Nacional. Desde este punto de vista, lo ms adecuado sera fortalecer los entes de regulacin y
supervisin del sistema financiero, convirtindolos en una barrera de entrada slida que filtre de
forma adecuada a sus participantes, as como perfeccionar la proteccin que la red ofrece y sus
capacidades preventivas, y dotarla de facultades remediales suficientes para que pueda anticipar
y manejar adecuadamente las crisis, sin entorpecer el adecuado funcionamiento de las
instituciones financieras que cuentan con una buena cultura de control de riesgos y estn
dispuestas a someterse a una exhaustiva supervisin.
En este mbito, y considerando la realidad del sistema financiero panameo, los
principales desafos y las lneas de accin para contribuir al desarrollo de este sector sobre las
que se est trabajando son: i) reduccin de los niveles de riesgo del sistema mediante,
principalmente, el fortalecimiento institucional de la Superintendencia Bancaria a travs de la
mejora de los procesos de supervisin por riesgos, la reforma normativa, la mejora de la
supervisin consolidada y transfronteriza y la armonizacin de los procesos de resolucin
bancaria; ii) inclusin financiera, mediante la ampliacin y profundizacin de los servicios
financieros hacia sectores no atendidos; y iii) fortalecimiento de la banca pblica y ampliacin de
las fuentes de recursos de largo plazo para estimular el crdito hacia actividades productivas y en
nichos de mercado complementarios a los del sector privado, partiendo de la definicin tcnica y
clara, por parte de las autoridades gubernamentales, de los objetivos de la banca pblica como
instrumentos de poltica y del mecanismo ms adecuado de su estructuracin para lograr dichos
objetivos.
En todos estos campos existen mltiples alternativas, complementarias entre s, que
pueden ser exploradas con vistas a adoptar los diseos que mejor se apliquen al caso panameo.
Al respecto, se encuentran en etapa de diseo e implementacin proyectos para: i) el desarrollo
de estudios de factibilidad y conveniencia de estructuracin de las figuras de prestamista de
ltima instancia y de sistema de garanta de depsitos y ii) el desarrollo de un diagnstico global
de la banca pblica y la estructuracin de un plan de negocios para su fortalecimiento.
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