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UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIN


Maestra en Polticas de Desarrollo

Aportes a la Poltica de Ordenamiento Territorial en Nuevo Len.


El caso del Parque Nacional Cumbres de Monterrey.
Amanda Rodrguez Garca.
Interesa en esta ocasin, analizar desde la poltica de ordenamiento territorial en
la Ciudad de Monterrey, Mxico, especficamente el caso del Parque Nacional
Cumbres (PNCM) que ha presentado en los ltimos aos una reduccin
importante de las hectreas que lo conforman, adems de distintos proyectos
urbansticos y tursticos que amenazan al ecosistema y al principal pulmn de la
ciudad.
En trminos generales el PNCM es un rea Natural Protegida (ANP) 1, de inters
de la Federacin, localizada en el estado de Nuevo Len; se ubica en el sistema
montaoso de la Sierra Madre Oriental, constando de una serie de sierras
menores de estratos plegados, formando caones, amplios valles y zonas de
topografa accidentada. El rango de elevacin de esta ANP va desde los 600
msnm hasta los 3,400 msnm. Forma parte territorial de ocho municipios; Allende,
Garca, Montemorelos, Monterrey, Rayones, Santa Catarina, Santiago y San
Pedro Garza Garca, con una superficie total de 177,395-95-45098 hectreas.
Este Parque Nacional es de gran importancia para la Ciudad de Monterrey y su
rea metropolitana, como lo es para toda la Repblica Mexicana, ya que aparte de
representar el mayor captador de agua que existe en Nuevo Len, es considerada
por la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad
(CONABIO), por su alto valor para la conservacin, como Regin Terrestre
Prioritaria. Esto, ya que el PNCM funge como corredor biolgico, uniendo reas de
bosques templados con reas ms secas al norte. Dentro del rea que comprende
esta rea Natural Protegida, se presentan zonas alternadas de bosques de pino y
chaparral en buen estado de conservacin, lo que lo hace acreedor a una
categora alta dentro de las Regiones Terrestres Prioritarias. Asimismo, cabe
mencionar que se le considerada una isla biogeogrfica y es uno de los ltimos
sitios naturales adyacentes a Monterrey identificado como rea de Importancia
para la Conservacin de Aves (AICA), lo cual suma importancia a su preservacin.
Destacando adems, que el PNCM tambin representa relevancia internacional,
pues es reconocido por la UNESCO como Reserva MAB (Programa MAB/Man and
1 Informacin descriptiva del PNCM ha sido rescatada del CONANP.
http://www.conanp.gob.mx/

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Biosphere).
En el ao 1936, la presin de personas, grupos y diversas instituciones para
obtener concesiones de explotacin agropecuaria, silvcola, de urbanizacin y
otros fines, preocup al Gobierno Federal, lo que motiv que se ordenara realizar
un estudio detallado para crear una zona protegida por la Delegacin Forestal y de
Caza y Pesca, dependiente del Departamento respectivo, que salvaguardara
contra futuras y posibles inundaciones a la ciudad de Monterrey, que siguiera
permitiendo las explotaciones de bosques en la parte correspondiente y se
lograran aseguramiento de mejores condiciones de Salubridad.
El 28 de Abril de 1937, el C. Presidente Gral. Lzaro Crdenas, mediante un
acuerdo, declar inafectables en materia de dotaciones y restituciones ejidales a
los Parques Nacionales. Posteriormente, el 4 de Octubre de 1939, declar el
Parque Nacional Cumbres de Monterrey, destinado a la conservacin perenne de
la flora y de la fauna. Los terrenos dentro del Parque Nacional Cumbres de
Monterrey quedaron en posesin de sus respectivos dueos, as como las
explotaciones tursticas, quedando excluidas zonas urbanizadas y los cultivos
agrcolas establecidos, siempre que no tuvieran una pendiente mayor del 10 por
ciento, los aprovechamientos mineros, y las dotaciones ejidales.
No obstante la claridad del Decreto y su amplio apoyo Jurdico, continuaron las
presiones para disponer de tierras y productos contenidos en los linderos del
Parque Cumbres de Monterrey. As, a partir de 1940 se suceden varias peticiones
que se contestan negativamente, indicando que los parques nacionales no tienen
tierras ociosas y seguirn pagando impuestos por terrenos dispuestos legalmente
y an se manifiesta no estar de acuerdo con la dotacin por ser perjudicial a ms
de 40 ejidos.
En stas condiciones, el 24 de Junio de 1942, el Presidente C. Gral. Manuel vila
Camacho, emiti un decreto con relacin al Parque Cumbres de Monterrey,
considerando que haba perjuicio a la economa de la Regin, pues el
ordenamiento anterior no autorizaba categricamente el cultivo de terrenos
agrcolas aun enmontados, siendo inters de la Nacin aprovechar todos los
terrenos susceptibles de cultivo para incremento de la produccin agrcola,
comprendiendo los terrenos con pendiente menor del 10 por ciento que pudiesen
ser desmontados y cultivados, y adems, que los ncleos de poblacin que
carecan de ejidos deberan ser dotados de tierras, bosques y aguas suficientes,
en la extensin que necesitaran.
La declaratoria del Parque Nacional haba cado en el olvido (Mel, 2003) y no fue
sino hasta los aos 90s cuando una movilizacin local y la aparicin de la

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planeacin territorial con enfoque ecolgico, combinada con el reforzamiento del
aparato ambiental del gobierno federal recuerda la existencia de dicha reserva. A
mediados de 1992, se inici un nuevo esfuerzo por la proteccin de los recursos
naturales de la Sierra Madre Oriental, en particular los del Parque Nacional
Cumbres de Monterrey, pero fue hasta principios de 1993 que el Dr. Exequiel
Escurra (Director de la Direccin General de Aprovechamiento Ecolgico de los
Recursos Naturales) solicit al Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de
Monterrey (ITESM) una propuesta de estudio para abordar los problemas del
Parque Nacional Cumbres de Monterrey. Este instituto, en colaboracin con Ducks
Unlimited de Mxico, A. C. (DUMAC) y la Universidad Autnoma de Nuevo Len
(UANL) envi a la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) dos proyectos de
trabajo para la re-delimitacin del parque y el establecimiento de un programa de
manejo. Los trabajos se iniciaron formalmente en Noviembre de 1993 con la firma
del contrato entre SEDESOL y el ITESM2.
Sin embargo, la propuesta no procede de manera inmediata, y el ITESM,
preocupado por el destino de la Sierra Madre Oriental, an sin un plan de manejo
como rea natural protegida, elabora en 1996 una propuesta de Ordenamiento
Ecolgico y Modelos para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Madre Oriental
expandiendo ahora su zona de estudio al estado de Coahuila, especficamente los
municipios de Arteaga, y parte de Ramos Arizpe y Saltillo.
Es en Noviembre del 2000 cuando se publica un decreto por el que se redelimita
el Parque Nacional Cumbres de Monterrey, respondiendo con ello a la peticin
hecha por el Gobierno del Estado, quedando finalmente ubicado en los municipios
de Allende, Garca, Montemorelos, Monterrey, Rayones, Santa Catarina, Santiago
y San Pedro Garza Garca, del estado de Nuevo Len, basndose en la propuesta
de ordenamiento Ecolgico realizada por el ITESM, derogando con ello el decreto
de 1939 y 1942.
La historia del conflicto en torno al Parque Nacional Cumbres de Monterrey
(PNCM)3 inicia cuando el presidente Lzaro Crdenas decreta un parque nacional
a fines de los aos treinta 4 y se retoma desde los 90s hasta el 2000, cuando el
2 Empresa/Institucin educativa privada de alto nivel y poder econmico.
3 En la segunda mitad de los aos noventa se cre una direccin del PNCM, lo que supone la presencia de una autoridad
federal en el rea.

4 Que segn, lo decreta a manera de correctivo; ya que, en las elecciones presidenciales de ese ao, en el Estado, haba
ganado el partido de oposicin.

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Presidente de la Repblica Vicente Fox, decreta la redefinicin del parque
reduciendo su extensin de 2,500 a 1,700 hectreas, reconociendo que las reas
urbanizadas no formaban parte y se reiteraban las restricciones a la urbanizacin
dentro de los nuevos lmites. Es importante aclarar que, Monterrey es una
metrpoli industrial donde la identidad regional no se construye a partir de la
dignidad campesina sino de la posibilidad de negociar con el centro desde un
enorme poder econmico. (Azuela y Musseta, 2008). El funcionamiento urbano de
la metrpoli exige una coordinacin efectiva entre las entidades que la componen
a nivel de planificacin y gestin del desarrollo urbano. La falta de coordinacin
en esta materia, considerando el acelerado crecimiento que experimenta la zona
conurbada, podra impactar de manera negativa en los aos por venir en costos
econmicos y sociales. (Vergara, 2002)
En Mxico, a partir de finales del decenio de 1990 existen dos instrumentos de
largo alcance para hacer planeacin territorial integral con un enfoque de
sostenibilidad: El Ordenamiento Ecolgico Territorial (OET) 5 y El Ordenamiento
Territorial (OT)6. La implementacin de polticas de OT ha presentado dos
vertientes: una orientada hacia la planeacin urbana 7 y otra dirigida hacia la
aplicacin de una poltica ambiental8.
La aplicacin de polticas y programas de Ordenamiento Territorial en Amrica
Latina en general, y en Mxico en particular, es un proceso relativamente reciente,
comparado con procesos similares en Estados Unidos o Europa. En
Latinoamrica, las primeras leyes de Ordenamiento Territorial y las polticas
correspondientes, datan de principios del decenio de 1980. Por otra parte, sin
haberse consolidado plenamente, el OT enfrenta el reto que suponen las
dinmicas transformaciones de los territorios asociadas con el proceso de
globalizacin econmica iniciado en la dcada de 1970 y la aplicacin de polticas
neoliberales (en el caso de Mxico, a partir de la crisis de 1982). 9
En las polticas de ordenamiento en Amrica Latina he identificado tres enfoques:
5 El instrumento de poltica ambiental para regular el uso del suelo y las actividades productivas con el fin de lograr un
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

6 Un instrumento de poltica territorial integral y una estrategia de desarrollo socioeconmico la cual, mediante la
articulacin de polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento del territorio.

7 A partir de 1976, con la Ley General de Asentamientos Humanos.


8 Con la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, de 1988.

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de planificacin fsica con nfasis urbanstico o municipal; de planificacin fsica
con nfasis ambiental, referido al uso de los recursos naturales, la proteccin
ambiental, la prevencin de desastres; de planificacin socioeconmica, con
nfasis urbano o regional, referido a la ordenacin del sistema regional y nacional
de asentamientos urbanos o al desarrollo regional, mismo que domina en Mxico y
Chile. (Massiris, 2013)
Estos eventos se han traducido en una influencia cada vez mayor de factores
supranacionales en los patrones de utilizacin del suelo y de localizacin de las
actividades econmicas, y que se concreta especficamente en la creciente
participacin de inversiones privadas extranjeras y nacionales en los diversos
sectores econmicos y de infraestructura social, que modifican el uso del suelo
con unos ritmos acelerados, y en ocasiones provocan impactos ambientales
importantes y en ocasiones irreversibles -como el caso de Monterrey-. Estos
procesos representan una amenaza constante a la aplicacin adecuada y a la
consecucin de los objetivos de los instrumentos tradicionales del OT. (Massiris,
2013)
En el marco de este caso, se han suscitado diversas batallas jurdicas en dos
terrenos distintos: en juicios de amparo en los que los propietarios han logrado
cuestionar la legalidad de las restricciones implcitas en los decretos que crean y
que re-delimitan el Parque y por otro lado, en el proceso de planeacin a nivel
municipal, donde se clasifica el suelo como urbanizable o no urbanizable. La
Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas (CONANP), entidad federal
responsable del tema, tuvo que enfrentar litigios sin precedentes en los que se
pona bajo cuestionamiento lo que todos los abogados del gobierno crean que era
una verdad heredada: que una declaratoria de parque nacional bastaba para
impedir la urbanizacin o cualquier cambio de uso del suelo importante en el rea
en cuestin. (Azuela y Musseta, 2008)
Es por ello que se han considerado algunas cuestiones para este caso, tanto retos
para la gobernabilidad, como debilidades dentro del sistema, mismas que se
aclaran a continuacin (Snchez, Bocco y Casado, 2013):
-

En necesario, fortalecer los mecanismos de articulacin vertical y


transversal de polticas, instrumentos e instituciones con incidencia
territorial; evitar el tratamiento fragmentado de problemas territoriales, a

9 Si bien la planificacin tuvo un impulso definitivo en Latinoamrica a partir de los aos sesenta del siglo XX, y que se
aplicaron polticas de desarrollo regional desde el decenio de 1940 para combatir los problemas de disparidades regionales
y concentracin territorial de actividades econmicas y poblacin, el Ordenamiento Territorial surgi en esta regin del
mundo muy vinculado al concepto de desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe Bruntland en 1987, y al objetivo
de asociar los problemas de desarrollo y medio ambiente (Massiris, 2006).

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travs de armonizar los Ordenamientos Territoriales locales con los
objetivos nacionales y regionales; generar sinergias mediante la adopcin
de un instrumento nico de ordenamiento territorial que incorpore las
fortalezas del OET y el OT; evitar celos institucionales, duplicidad de
esfuerzos y, en consecuencia, elevacin de costos globales para generar
los ordenamientos.
- Actualizar y tecnificar la infraestructura de datos espaciales y cartografa a
escalas de detalle, as como revalorar la informacin cualitativa, sobre todo
al incorporar los aspectos culturales y los procesos histricos que ayudan a
la comprensin de la naturaleza de los cambios ocurridos en un territorio, y
para comprender las relaciones e interacciones que se producen al interior
de dicho espacio, y entre ste y otros espacios.
- Coadyuvar a incrementar la participacin social activa a lo largo de todo el
proceso que conduce a la integracin de los programas de ordenamiento
territorial. En la medida en que la sociedad se siente parte del proceso de
OT, en esa medida dicho proceso adquiere mayor legitimidad.
- Falta de continuidad en las polticas pblicas.
En sntesis, se han hecho avances muy importantes en los ltimos aos en
materia de OT, acercndose a cumplir el verdadero objetivo comn de las polticas
de OT, que es alcanzar mayores niveles de bienestar y desarrollo para la sociedad
mediante el manejo adecuado de los recursos naturales y una cultura de
proteccin y conservacin de la naturaleza. No obstante que ambas polticas han
sido implementadas a travs del diseo de distintos instrumentos como planes de
desarrollo urbano y municipal y ordenamientos territoriales; y ordenamientos
ecolgico-territoriales, no existe todava, en la prctica, una articulacin entre
dichos instrumentos, ni tampoco entre los distintos niveles de gobierno para la
coordinacin de las polticas; de la misma forma, se carece todava de
mecanismos para lograr su adecuada gestin.
La propia estructura de nuestro sistema poltico y el entorno histrico en el que se
enmarca, han generado un esquema que obstaculiza la implementacin de
estrategias a largo plazo y privilegia la lgica del corto plazo. Si la ciudad es por
naturaleza una entidad que evoluciona a lo largo de periodos prolongados de
tiempo, por lo que las polticas urbanas eficientes son incompatibles con
horizontes de corto plazo que comprometen de manera importante el futuro de la
ciudad.
BIBLIOGRAFA
Azuela, Antonio y Paula Mussetta (2008) Algo ms que el ambiente. Conflictos
sociales en tres reas naturales protegidas de Mxico. Mexico

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CONANP. http://www.conanp.gob.mx/
Massiris Cabeza (2011) Polticas Latinoamericanas de ordenamiento territorial.
Realidad y desafos. En Procesos de ordenamiento en Amrica Latina y
Colombia. Universidad Nacional de Colombia
Parque Nacional Cumbres de Monterrey.
http://cumbres_mty.conanp.gob.mx/proyectos.php
Fecha de Consulta. 03-10-2015
Snchez Salazar, Mara Teresa, Gerardo Bocco Verdinelli y Jos Mara Casado
Izquierdo (2013) La poltica de Ordenamiento Territorial en Mxico. CIGA. UNAM.
Mxico
Vergara Gmez, Alfonso. (2002) Ciudades en un Mundo Global. En Anlisis
Estratgico del rea Metropolitana de Monterrey: Un Diagnstico para el
Desarrollo. CEDEM. ITESM. Mxico.
Publicaciones.
http://www.milenio.com/region/Juegan-ultimas-cartas-ValleReyes_0_297570289.html
http://www.reporteindigo.com/reporte/monterrey/buscan-revivir-valle-de-reyes
http://www.reporteindigo.com/reporte/monterrey/titular-de-areas-protegidas-debenrespetar-el-decreto
http://www.reporteindigo.com/reporte/monterrey/da-semarnat-aval-anticipado
http://www.reporteindigo.com/reporte/monterrey/detonaran-turismo-sin-medirimpacto
http://voluntariosgreenpeace-mty.blogspot.com.ar/2008/06/no-al-desarrolo-delproyecto-valle-de.html