Fiscal de Contratos Administrativos - Atribuições

05/03/2015
Fiscaldecontratosadministrativos:atribuiesJusNavigandi
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Aspectosgeraissobreofiscaldecontratospblicos
AntnioFranadaCosta
Publicadoem07/2013.Elaboradoem05/2013.
Agamadeatividadesdofiscaldecontratostempotencialparacausardanoaoerrio,podendo
elevirarespondercivil,penaleadministrativamenteeporatodeimprobidadeadministrativa,
estandoaindasujeitossanesdosTribunaisdeContas.
Resumo: O artigo discorre sobre o fiscal de contratos: as peculiaridades que envolvem a sua nomeao o seu papel na
materializaodosobjetivosdalicitaoasuarelevnciaparaafasedeliquidaodadespesa,eparaorecebimentode
obras e servios o sua importncia na aplicao de penalidades ao contratado sua relao com a responsabilidade da
AdministraoPblicanoqueserefereaosdbitostrabalhistaseasuaresponsabilizaoemdecorrnciadefalhasna
fiscalizao.
Palavraschave: fiscal, contratos pblicos, liquidao da despesa, dbito trabalhista, recebimento provisrio, sanes
contratuais,responsabilizao.
1.INTRODUO
O presente trabalho decorreu de um convite feito pela Escola de Formao Complementar do Exrcito, na cidade de
SalvadorBA,paraquepudssemosdiscorrersobreopapeldofiscaldecontratospblicos.
Considerado, na maioria das vezes, apenas mais uma formalidade a ser cumprida durante a execuo dos contratos, a
fiscalizao dos contratos tem sido relegada a um segundo plano, colocada como uma atividade acessria que se soma a
outrasatividadesordinriasdoservidor.
Noincomumquesenomeieofiscaldecontratossemlhedesincumbirdeoutrastarefasquelhesoafetas,semconsiderar
quesernecessriodedicarpartedeseutempoaolabordefiscal.Outrastantasvezes,acapacidadetcnicadoservidoraser
nomeadodesconsideradapelaautoridadequeonomeia.
Procuraremosnestasbreveslinhasdemonstrararelevnciadofiscaldecontratosparaacorretaexecuodoobjetolicitado,
aspeculiaridadesqueenvolvemanomeaodofiscal,adistinoentrefiscal,gestor,terceiroscontratadosparaauxiliarna
fiscalizao,prepostoseauditores.
Trataremostambmdopapeldofiscaldecontratosnaaplicaodepenalidadesempresacontratada,naliquidaodas
despesas,naresponsabilidadedaAdministraoPblicaquantoaosdbitostrabalhistasemcontratosdeterceirizaode
modeobra,enorecebimentoprovisriodeobraseservios.Porfim,abordaremosaresponsabilizaodofiscaldecontrato
pelosatospraticados.
2.GARANTIADOSOBJETIVOSDALICITAO
Segundooart.37,XXI,daConstituioFederal,asobras,servios,comprasealienaes,ressalvadososcasosdedispensae
inexigibilidadeprevistosemlei,devemsercontratadosmedianteprocessodelicitaoqueassegureigualdadedecondies
a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta.
O art. 3 da Lei 8.666/1993 estabelece, por sua vez, que a licitao destinase a garantir a observncia do princpio
constitucionaldaisonomia,aseleodapropostamaisvantajosaparaaadministraoeapromoododesenvolvimento
nacionalsustentvel. [1]
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Sotrsosobjetivospretendidospeloprocessolicitatrio:garantiraisonomiaentretodosaquelesquequeremofertarbense
servios para Poder Pblico, selecionar uma proposta que seja vantajosa para a Administrao e promover o
desenvolvimentonacionalsustentvel.
Paragarantiroalcancedessesobjetivos,aleidelicitaesestabeleceumasriedemecanismosassimofazquandoelenca
comoprincpiosbsicosquevoregerocertamealegalidade,aimpessoalidade,amoralidade,aigualdade,apublicidade,a
probidadeadministrativa,avinculaoaoinstrumentoconvocatrio,ojulgamentoobjetivo. [2]
Selecionadaamelhorproposta,emumadisputaondesegarantaotratamentoisonmicoentreoslicitantes,ocontratadotem
aobrigaodemanter,duranteaexecuodocontrato,emcompatibilidadecomasobrigaesporeleassumidas,todasas
condiesdehabilitaoequalificaoexigidasnalicitao. [3]
Seocontratadopudesse,duranteaexecuodocontratato,alteraraoseutalanteascondiesexigidasemeditaleostermos
de sua proposta vencedora, os princpios norteadores da licitao estariam sendo postos por terra. A isonomia, um dos
objetivosdocertame,estariasendoquebradaduranteaexecuodocontrato.
De nada adiantaria a elaborao de um projeto bsico, devidamente aprovado, se, por exemplo, os materiais fossem
substitudosduranteaexecuodocontratopormaterialinferior.Apropostavencedora,selecionadaporseramaisvantajosa
paraaAdministrao,perderia,naprtica,essaqualidade.
Ofiscaldecontratostemaincumbnciadesecertificarqueascondiesestabelecidasemeditalenapropostavencedora
estejam sendo cumpridas durante a execuo do contrato, para que os objetivos da licitao sejam materialmente
concretizados.
3.NOMEAODOFISCAL
Segundo disciplina o art. 67 da Lei 8.666/1993, a execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assistilo de
informaespertinentesaessaatribuio.
AAdministraotemopoderdeverdefiscalizarocontrato.Devesernomeadoformalmenteumfiscalparaverificarasua
corretaexecuo.Nocabeaquijuzodeoportunidadeeconveninciadogestoremnomearounoofiscal.
A propsito, vale registrar que a prerrogativa conferida

Administrao de fiscalizar a implementao da avena deve ser
interpretadatambmcomoumaobrigao.Porisso,falaseemum
poderdever, porquanto, em deferncia ao princpio do interesse
pblico, no pode a Administrao esperar o trmino do contrato
para verificar se o objeto fora de fato concludo conforme o
programado,umavezque,nomomentodoseurecebimento,muitos
vcios podem j se encontrar encobertos. [TCU Acrdo
1632/2009Plenrio]
Os contratos devem ser executados com o devido acompanhamento e fiscalizao a cargo de um Representante da
Administrao especialmente designado para esse fim, conforme exigido pelo art. 67 da Lei n. 8.666/93. [Acrdo
212/2009TCUSegundaCmara]
A atribuio de fiscal deve recair sobre pessoa que pertena aos quadros da Administrao, permitido, contudo, a
contrataodeterceirosparaauxililocomofornecimentodeinformaestcnicasparaqueelepossaseposicionarquanto
corretaexecuodocontrato.
Mantenha representante, pertencente a seus quadros prprios de

pessoal, especialmente designado para acompanhar e fiscalizar a
execuo dos contratos que celebrar, permitida a contratao de
agentes terceirizados apenas para assistilo e subsidilo de
informaes pertinentes a essa atribuio, a teor do art. 67 da Lei
8.666/93.[Acrdo690/2005TCUPlenrio]
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Afimdeseevitarqualqueringerncianasatividadesdefiscalizao,nodeveofiscaldecontratossersubordinadoaogestor
decontratos,e,abemdoprincpiodasegregaodefunes,asatividadesdegestordecontratosefiscaldecontratosno
devem ser atribudas a uma mesma pessoa. No obstante a no segregao dessas duas atribuies no possam ser
consideradasilegais,eladeveserevitada.(FURTADO,2012,p.440)
Aindaemhomenagemaoprincpiodasegregaodefunes,deveseevitarquepessoasquecompuseramacomissode
licitaosejamnomeadascomofiscais(FURTADO,2012,p.440).
Indique, ao nomear representante da Administrao para

acompanhar e fiscalizar a execuo de contratos da Unidade,
servidorfiscalquenoestejaenvolvidodiretamentecomaobteno
e negociao das prestaes de servios e/ou fornecimentos, de
acordocomasdisposiesdoart.67daLein.8.666/1993.[Acrdo
2455/2003TCUPrimeiraCmara]
A escolha do fiscal deve recair sobre pessoa que tenha um conhecimento tcnico suficiente do objeto que est sendo
fiscalizado,poisfalhasnafiscalizaopodemviraalcanaroagentepblicoqueonomeou,porculpaineligendo.
O defendente era o superior hierrquico responsvel pela equipe

tcnicaqueatestavaosservios.Assimsendo,nopoderiasefurtar
daresponsabilidadedevigiar,controlareapoiarseussubordinados,
buscandoosmeiosnecessriosparaaefetividadedasaesafetas
Superintendncia. Ao se abster dessa responsabilidade, agiu com
culpa nas modalidades in omittendo e in vigilando. Se
considerarmos, ainda, que os componentes de sua equipe no
tinham competncia e formao adequadas para as atividades que
lheseramafetas,podesesuscitarqueodefendenteteriaagidocom
culpaineligendo.[Acrdo277/2010TCUPlenrio]
Acercadaalegadainexperincia,arguidapeloquerelante,aduzos
consideraes da Serur o entendimento jurisprudencial deste
Tribunal de Contas acerca da culpa in vigilando atribuvel aos
responsveis na aplicao dos recursos pblicos, consubstanciado
noVotocondutordoAcrdo1.190/2009TCUPlenrio:"(...)Ainda
que o exedil venha a posteriori invocar como eximente de
culpabilidade o fato de no ter acompanhado diretamente a
formalizao e a execuo do contrato, o ento gestor municipal
concorreuparaodanoquelhefoiimputadoporculpaineligendoe
culpainvigilando.Comosedepreendedosfatos,oexprefeitoatrai
parasiaresponsabilidadecivileadministrativatambmpornoter
bem selecionado agentes probos a quem delegou tais tarefas
operacionais,bemcomopornoterdevidamentesupervisionadoe
exigido dos seus subordinados o escorreito cumprimento da lei."
[Acrdo5.842/2010TCU1Cmara]
Ainda quando a qualificao do servidor a ser nomeado fiscal de contratos, ponderase a necessidade de formao em
engenhariaparaocasodefiscalizaodeobraseserviodessanatureza.SegundoentendimentodoTribunaldeContasda
Unio,afiscalizaodecontratosedporforadedispositivodaLeideLicitaes,sendodispensvelaformaoespecfica
emengenharia.
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Relatrio [...] A funo de fiscal de contratos, mediante o

acompanhamento da execuo do objeto (no caso, obras), tambm
no configura exerccio ilegal da profisso de engenheiro. Tratase
de incumbncia prevista no artigo 67 da Lei 8.666/1993, que no
requerhabilitaoespecfica,sobpenadeseinviabilizarocotidiano
da Administrao Pblica. Voto [...] designao do servidor para
integraraequipedefiscalizaodaexecuodocontrato,apesarde
suaausnciadeformaoemengenharia,nadatevedeirregular,j
que constituiu mero desempenho da incumbncia prevista no art.
67daLei8.666/1993.[Acrdo2512TCUPlenrio]
Porfim,questionasesepodehaverrecusadoservidoremassumiraatribuiodoencargodefiscaldecontratos.Nombito
daAdministraoDiretaFederal,oestatutodosservidores,Lei8112/1990,emseuart.116,aoelencarcomodeveresdos
servidoresoexercciocomzeloededicaodasatribuiesdocargo,alealdadesinstituiesaqueservir,ocumprimento
de ordens superiores no manifestamente ilegais, a observncia de normas legais e regulamentares, impede a recusa
imotivadadaatribuiodaatividadedefiscaldecontratos.
Oquepodeexistirarecusamotivadaporimpedimento,quandooservidordesignadotiveralgumarelaodeparentesco,
forcnjugeoucompanheirodocontratado,ounodetiverconhecimentotcnicoquepossibiliteafiscalizaodocontrato.
Alis,nesteltimocaso,aindicaodeumapessoanocapacitadaparaoexercciodefiscaldecontratatopodeacarretar
culpaineligendodaautoridadequeonomeou.
4.FISCAL,GESTOR,PREPOSTO,TERCEIROS,AUDITORES.
O fiscal de contrato a pessoa pertencente aos quadros da Administrao, formalmente designada para acompanhar a
execuo do contrato, anotando em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato e
determinandooquefornecessriopararegularasfaltasoudefeitosobservados. [4]
Ogestordecontrato,porsuavez,tambmdevepertenceraosquadrosdaAdministrao,temasatribuiesdetratarcomo
contratado,exigirocumprimentodopactuado,sugerireventuaismodificaescontratuais,comunicarafaltademateriais,
recusaroservio(nessecaso,geralmentesubsidiadopelasanotaesdofiscal).
Agestooserviogeraldegerenciamentodetodososcontratosafiscalizaopontual.Nagesto,cuidase,porexemplo,
do reequilbrio econmicofinanceiro, de incidentes relativos a pagamentos, de questes ligadas documentao, ao
controle dos prazos de vencimento, de prorrogao, etc. um servio administrativo propriamente dito, que pode ser
exercidoporumapessoaouumsetor.Jafiscalizaoexercidanecessariamenteporumrepresentantedaadministrao,
especialmentedesignado,comopreceituaalei,quecuidarpontualmentedecadacontrato.(ALVES,2011,p.65)
Terceiroapessoafsicaoujurdicacontratadaparaauxiliarofiscalnasuatarefa,conformefacultadopeloart.67daLei
8.666/1993.Acontrataodoterceironoobrigatria,cabendoAdministraoverificarseacomplexidadedocontrato
exige a assistncia desse terceiro. Tratase de uma atividade assistencial, cabendo a responsabilidade pela fiscalizao
AdministraoPblica.
Oart.67daLei8.666/1993exigeadesignao,pelaAdministrao,
de representante para acompanhar e fiscalizar a execuo,
facultandoseacontrataodeempresasupervisoraparaassistilo.
Assim, (...) o contrato de superviso tem natureza eminentemente
assistencial ou subsidiria, no sentido de que a responsabilidade
ltimapelafiscalizaodaexecuonosealteracomsuapresena,
permanecendo com a Administrao Pblica. [Acrdo 1930/2009
TCUPlenrio]
Quantoaosauditores,Almeida(2009,p.54)explicaqueafiscalizaodecontratosedistinguedaauditoriadecontrato,esta
consiste na verificao das aes de gestores e fiscais, de maneira a permitir a avaliao geral dos procedimentos
implementados,tantodopontodevistaestritamentelegalquantodopontodevistadaqualidadedagestoedafiscalizao.
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O art. 113, da Lei 8.666/1993, expressamente submete o controle das despesas decorrentes dos contratos e demais
instrumentosregidospelaLeideLicitaesaosrespectivosTribunaisdeContaseaosrgosdecontroleinterno,quedevero
analisaralegalidadeearegularidadedadespesa.
O preposto o representante do contratado, e dever ser formalmente designado para servir como interlocutor junto
Administrao.Comoinvivelqueoprincipalresponsvelpelaempresaestejaatodoomomentodisponvelparatratar
comaAdministrao,elenomeiaumpreposto,medianteprocurao,queirfalarpelaempresa,receberasdemandase
reclamaes da Administrao, acompanhar e fiscalizar a execuo do objeto, anotar ocorrncias, tomar medidas para o
saneamentodeeventuaisfalhas,solicitarAdministraoprovidnciasaseucargo.
Aindicaodeprepostoumdeverdocontratado,nostermosdoart.68,daLei8.666/1993:ocontratadodevermanter
preposto,aceitopelaAdministrao,nolocaldaobraouservio,pararepresentlonaexecuocontrato.
Caso a Administrao, motivadamente, no concorde com a indicao de um determinado preposto, poder recuslo,
cabendocontratadaindicaroutro.
5.TERCEIROCONTRATADOPARAAUXILIARNAFISCALIZAO
Conforme faculta o art. 67 da Lei 8.666/1993, a Administrao poder contratar terceiros para auxiliarem o fiscal de
contratos.Algunscontratostmobjetosextramentecomplexos,comoobraseserviosdeengenharia,enessescasospodea
Administraosevalerdoapoiodeterceirosparaauxiliarnafiscalizao.TratasedeumafaculdadedaAdministrao,que
deveravaliarcasoacaso.
Sedecidirpelacontrataodesteterceiro,aAdministraodeverrealizarodevidoprocessolicitatrio,mesmoquesetrate
deempresacontratadaparaelaboraodeprojetobsicoouexecutivo[5].
1. A contratao de empresa para elaborao do projeto executivo

no confere, por si s, direito subjetivo a essa empresa de ser
tambmcontratadaparaprestaodosserviosdesuperviso.2.A
contratao de servios de coordenao, superviso e controle de
obras, no se insere nas hipteses de dispensa e inexigibilidade de
quetrataaLeideLicitaes.[Acrdo20/2007TCUPlenrio]
Acontrataodeterceironotransfereparaestearesponsabilidadepelafiscalizaodocontrato,quecontinuasendoda
Administrao,masaatividadedeassessoriadeficientepodelevarresponsabilizaodoterceirocontratato.
3. Nos casos em que o parecer do profissional de fundamental

importncia para embasar o posicionamento a ser adotado pelas
instncias decisrias, uma manifestao contaminada por erro
tcnico, de difcil deteco, acarreta a responsabilidade civil do
parecerista pelos possveis prejuzos da advindos. [Acrdo
20/2007TCUPlenrio]
6.APLICAODEPENALIDADES
Segundo o art. 54 da Lei 8.666/1993, os contratos administrativos regulamse pelas suas clusulas e pelos preceitos de
direito pblico, aplicandoselhes, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies gerais de
direito privado. Os contratos administrativos regemse pelas normas de direito administrativo, que tm como base a
indisponibilidadedointeressepblicoeasupremaciadointeressepblicosobreointeresseprivado.
Noscontratosadministrativosseinseremaschamadasclusulasexorbitantes,queconferemAdministraoprivilgiosem
facedoparticular,comoaobrigatoriedadedeocontratadoaceitaracrscimosesupressesnoobjetocontratado,dentrodos
limitestraadosnoart.65daLei8.666/1993.
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Tambmprerrogativadaadministraoaaplicaodepenalidadesearecisocontratual,semanecessidadedeserecorrer
aoPoderJudicirio,oquenodispensaainstauraododevidoprocessoadministrativo,comgarantiadeampladefesae
contraditrioaocontratado.
Oart.78daLei8.666/1993elencaumasriedecausasquedoensejorecisocontratual,taiscomo:onocumprimento
ouocumprimentoirregulardeclusulascontratuais,especificaes,projetosouprazosalentidodoseucumprimento,
levandoaAdministraoacomprovaraimpossibilidadedaconclusodaobra,doserviooudofornecimento,nosprazos
estipulados o atraso injustificado no incio da obra, servio ou fornecimento a paralisao da obra, do servio ou do
fornecimento, sem justa causa e prvia comunicao Administrao a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a
associaodocontratadocomoutrem,acessooutransferncia,totalouparcial,bemcomoafuso,cisoouincorporao,
no admitidas no edital e no contrato o desatendimento das determinaes regulares da autoridade designada para
acompanhar e fiscalizar a sua execuo, assim como as de seus superiores o cometimento reiterado de faltas na sua
execuo,anotadasnaformado1doart.67daLei8.666/1993.
Oart.87damesmalei,porsuavez,elencaassanesqueaAdministraopoderaplicarcontratadaemdecorrncia
inexecuo total ou parcial do contrato: advertncia multa suspenso temporria de participao em licitao e
impedimentodecontratarcomaAdministrao,porprazonosuperiora2(dois)anosedeclaraodeinidoneidadepara
licitaroucontratarcomaAdministraoPblica.
Paraverificaodainexecuodocontratoedeoutrasfaltasdesumarelevnciaacorretafiscalizaodocontratoeodevido
registrodasfalhas.Soesseselementosqueserolevadosaoprocessoadministrativoequeservirodemotivaoparaa
prticadoatoadministrativoderescisocontratualoudeaplicaodesanes.
Comomaterializarainexecuoparcialdocontratoouodesatendimentodasdeterminaesemanadaspelofiscaldocontrato
senofazendoodevidoregistrodessasfalhas?Nomesmosentido,ocometimentoreiteradodefaltassficarcaracterizadose
houverohistrico,oregistrodessasfaltas.Alis,quantoaesseponto,aLei8.666/1993expressaaodizerquecausaparaa
resciso unilateral do contrato o cometimento de reiteradas faltas na sua execuo, anotadas em registro prprio de
ocorrnciasrelacionadascomaexecuodocontrato(art.67,1,Lei8.666/1993).
Maisumavezarelevnciadaatividadedefiscaldecontrato,quetemaincumbnciadeanotaremregistroprpriotodasas
ocorrncias,paraque,emumaeventualrescisounilateraldocontratoouaplicaodealgumapenalidade,aAdministrao
tenhaasrazesdefato[6]devidamentedelineadas.
7.LIQUIDAODADESPESA
Adespesapblicapassaportrsetapas:oempenho,aliquidaoeopagamento.Oempenhooatoemanadodeautoridade
competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.[7] Com o
empenhosedestacapartedooramentoparaarealizaodedeterminadadespesa,sendovedadooempenhodedespesas
queexcedaolimitedoscrditosoramentrios,bemcomoarealizaodedespesassemprvioempenho. [8]
Osimplesempenhonoautorizaopagamento,quesomenteirocorrerapssuaregularliquidao. [9]
Aliquidaodadespesaconsistenaverificaododireitoadquiridopelocredortendoporbaseosttulosedocumentos
comprobatriosdorespectivocrdito. [10]Oobjetivodaliquidaocertificarsehouveoimplementodacondioporparte
docontratado,seelecumpriuoquefoipactuado.Aliquidaovisaverificaraorigemeoobjetodoquesedevepagar,a
importnciaexataapagar,eaquemsedevepagaraimportnciaparaextinguiraobrigao. [11]
na fase da liquidao da despesa que o fiscal de contrato se mostra em relevo, ao atestar as medies, ao no apontar
ressalvasnaprestaodoservioemseusregistros,ouaoapontlaseexigirglosasnospagamentos.Comoatestodofiscalde
contratos,adespesapodeserdevidamenteliquidadaeopagamento,queodespachoexaradoporautoridadecompetente,
determinandoqueadespesasejapaga[12],poderserrealizado.
O registro da fiscalizao, na forma prescrita em lei, no ato discricionrio. elemento essencial que autoriza as aes
subsequentes e informa os procedimentos de liquidao e pagamento dos servios. controle fundamental que a
administraoexercesobreocontratado.Propiciaraosgestoresinformaessobreocumprimentodocronogramadasobras
eaconformidadedaquantidadeequalidadecontratadaseexecutadas.E,nessestermos,manifestasetodaadoutrinae
jurisprudncia.
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No h nenhuma inovao na exigncia do acompanhamento da

execuocontratual.Inicialmenteprevistonoart.57doDecretolei
2.300/1986,revogadopelaLei8.666/1993,quemanteveaexigncia
em seu art. 67, esse registro condio essencial liquidao da
despesa, para verificao do direito do credor, conforme dispe o
art. 63, 2, III, da Lei 4.320/1964. A falta desse registro, desse
acompanhamentoparipassu,propiciaefetivapossibilidadedeleso
aoerrio.[Acrdo767/2009TCUPlenrio]
Efetueopagamentodeparcelascontratadaemestritaconsonncia
com o quantitativo de servios e etapas medidos e efetivamente
executadosnaobra,conformeatestadopelofiscaldocontratoede
acordocomonovocronogramafsicofinanceiroaserestabelecido.
[Acrdo1.270/2005TCUPlenrio]
Assim,ofiscaldeveserdiligentenoacompanhamentodaexecuodocontrato,noatestandodeformadesatentaaprestao
do servio, a entrega do bem, a realizao da obra, pois esses atos compem a liquidao da despesa, reconhecem o
implementodacondioporpartedocontratado,fazendonascerparaeleumcrditoperanteaAdministrao,permitindoa
autoridadecompetenterealizarodevidopagamento.
8.DBITOSPREVIDENCIRIOSETRABALHISTAS
Segundo o art. 71 da Lei 8.666/1993, o contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e
comerciaisresultantesdaexecuodocontrato.Assim,emumaprimeiraleituradodispositivoemcomento,opagamento
de salrios, vale transporte, ticket alimentao, frias, 13 salrios (encargos trabalhistas), contribuio para o INSS
(encargosprevidencirios),pagamentodeimpostosdecorrentesdaatividadedocontratado,talcomoimpostoderendasobre
lucro,impostosobreservio(encargosfiscais)ouopagamentodefornecedoresdemateriaisparaprestaodeserviosde
limpeza,porexemplo,(encargoscomerciais)ficamporcontadocontratado,quedeveincluiressescustosnacomposiode
seupreoqueconstarodesuapropostaparaaAdministrao.
O 1 do citado art. 71 refora a responsabilidade do contratado quanto aos encargos trabalhistas, fiscais e comercias,
deixando claro que a inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais no
transfere Administrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou
restringiraregularizaoeousodasobraseedificaes,inclusiveperanteoRegistrodeImveis.
Emsetratandodoscasosdeterceirizaodemodeobracomotpicodosserviosdelimpeza,conservao,zeladoria,
vigilnciaesegurana,o2domesmoartigodeixaexpressoqueaAdministraoPblicarespondesolidariamentecom
ocontratadopelosencargosprevidenciriosresultantesdaexecuodocontrato,nostermosdoart.31daLein8.212,de24
dejulhode1991.[13]
Assim, com base nos dispositivos da Lei 8.666/1993, a Administrao no responde pelos dbitos trabalhista, fiscais e
comerciais,masrespondesolidariamentepelosdbitosprevidenciriosnocasodeterceirizaodemodeobra,devendo,
nestecaso,fazeraretenode11%dafaturaounotafiscalefazerorecolhimentoaoINSSemnomedaempresacontratada.
No entanto, especificamente no que diz respeito aos dbitos trabalhistas, o Tribunal Superior do Trabalho entendeu
diferente.SegundoaredaooriginaldaSmula331doTST,noscasosdeterceirizaodemodeobra:
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IV O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do

empregador,implicaaresponsabilidadesubsidiriadotomadordos
servios,quantoquelasobrigaes,inclusivequantoaosrgosda
administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das
empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde que
hajam participado da relao processual e constem tambm do
ttuloexecutivojudicial.
Assim, para Justia do Trabalho, se a empresa prestadora dos servios terceirizados inadimplisse com as obrigaes
trabalhistas, a Administrao Pblica, desde que tivesse participado da relao processual (fosse arrolado junto com a
reclamada)econstassenottuloexecutivo,responderiasubsidiariamentepelosdbitostrabalhistas,ouseja,casoaempresa
contratadanoarcassecomessesdbitos,aAdministraoPblicateriaquequitlos.
PelaredaooriginaldaSmula331doTST,tratavasederesponsabilidadeobjetivadaAdministraoPblica,bastavaa
existncia do inadimplemento da obrigao trabalhista, a participao da Administrao na relao processual e que
figurassenottuloexecutivoparaquesurgisseasuaresponsabilidadesubsidiriapelodbitotrabalhista.
OentendimentodoTSTeraodequeo1doart.71daLei8.666/1993,quantoaosdbitostrabalhistas,erainconstitucional,
pordeixarotrabalhadoraodesamparo.
Entretanto,emSessode24/11/2010,oSTF,aoapreciaraADCn16,foipelaconstitucionalidadedo1doart.71daLei
8.666/1993epelaimpossibilidadedatransfernciaconsequenteeautomticadosencargostrabalhista,fiscaisecomerciais
resultantesdaexecuodocontratoparaaAdministraoPblica.
EmdecorrnciadadecisodoSTF,aSmula331doTSTfoialteradapassandoateraseguinteredao[14]:
IV O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do

empregador,implicaaresponsabilidadesubsidiriadotomadordos
servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da
relaoprocessualeconstetambmdottuloexecutivojudicial.
VOsentesintegrantesdaAdministraoPblicadiretaeindireta
respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV,
caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das
obrigaes da Lei n. 8.666, de 21.06.1993, especialmente na
fiscalizaodocumprimentodasobrigaescontratuaiselegaisda
prestadora de servio como empregadora. A aludida
responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das
obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente
contratada.
ComaalteraoprocedidanaSmula331,aresponsabilidadesubsidiriadaAdministraoPblicapassouasersubjetiva.
No decorre do mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas. Alm de constar na relao processual e no ttulo
executivo, dever ser evidenciada a conduta culposa da Administrao no cumprimento das obrigaes contratuais,
especialmente na fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio como
empregadora.
Aqui reside a importncia do fiscal de contratos. Falha na fiscalizao do contrato pode atrair para a Administrao a
responsabilidadesubsidiriaparacomosdbitostrabalhistas.
Nonecessrioqueofiscaldecontratotenhaagidocomdolobastasuaculpasentidoestritonegligncia,imprudncia,
impercia na fiscalizao do contrato. Assim, deve o fiscal de contrato, antes de atestar a boa qualidade dos servios
terceirizados,verificarseossalriosforampagos,sehouveentregadovaletransportes,sehouvepagamentodefrias,dentre
outrosencargostrabalhistas.
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Acompanhe rigorosamente o cumprimento das obrigaes

trabalhistas e previdencirias relacionadas ao respectivo contrato,
exigindocpiasdosdocumentoscomprobatriosdaquitaodessas
obrigaes.[Acrdo1525/2007TCUSegundaCmara]
NombitodaAdministraoPbicaFederal,foieditadaINn02/2008quetrazumarelaodeobrigaesquedevemser
verificadasnoscontratosdeterceirizaodemodeobra. [15]
9.RECEBIMENTOPROVISRIODEOBRASESERVIOS
Outraresponsabilidadedofiscaldecontratosdizrespeitoaorecebimentodeobraseservios,quandodesuaconcluso.
Asobraseservios,segundooart.73,I,daLei8.666/1993,sorecebidosemduasetapas:provisriaedefinitivamente.
Nocasoderecebimentoprovisrio,competeaoresponsvelpeloacompanhamentoefiscalizaodocontratoreceberseu
objeto,mediantetermocircunstanciado,assinadopelaspartesematequinzedias,contadodomomentoemqueocontratado
comunica,porescrito,aconclusodoobjeto.
Providencie o recebimento provisrio das obras pelo responsvel

pela sua fiscalizao, mediante termo circunstanciado assinado
pelas partes, conforme determina o art. 73, inciso I, alnea "a", da
Lein8.666/93.[Acrdo471/2003TCUPlenrio]
10.RESPONSABILIZAODOFISCALDECONTRATOS.
O fiscal de contratos formalmente designado para acompanhar a correta execuo do contrato. A ele cabe anotar em
registro prprio as ocorrncias, propondo correes, sugerindo glosas e outras penalidades ou relatar aos seus superiores
quandoasmedidasaseremtomadasnoforemdesuacompetncia.
Osregistrosdofiscalvonortearaliquidaodasdespesaseautorizaoconsequentepagamento.Competeaeleorecebimento
provisriodeobraseservios,bemcomozelarparaquenorecaiasobreaAdministraoPblicaodeverarcarcomdbitos
trabalhistaseprevidencirios,oriundosdoscontratosdeterceirizaodemodeobra.
Verificase,pois,queumaatuaodeficientedofiscaldecontratostempotencialparacausardanoaoerrio,oqueatraipara
siaresponsabilizaopelairregularidadepraticada.
AneglignciadefiscaldaAdministraonafiscalizaodeobraou
acompanhamento de contrato atrai para si a responsabilidade por
eventuaisdanosquepoderiamtersidoevitados,bemcomospenas
previstasnosarts.57e58daLein8.443/92.[Acrdo859/2006
TCUPlenrio]
Ao atestar notas fiscais concernentes a servios comprovadamente
no prestados, o agente administrativo [...] tornouse responsvel
pelo dano sofrido pelo errio e, consequentemente, assumiu a
obrigaoderessarcilo[...][Acrdo2512/2009TCUPlenrio]
ALei8.666/1993deixaexpressoemseuart.82queosagentesadministrativosquepraticarematosemdesacordocomos
preceitosdestaleiouvisandoafrustrarosobjetivosdalicitaosujeitamsessanesprevistasnestaleienosregulamentos
prprios,semprejuzodasresponsabilidadescivilecriminalqueseuatoensejar.
Oagenteadministrativoincumbidodafunodefiscaldecontratos,queatuadeformalesiva,poderresponderporsua
ao,culposa(negligncia,impercia,imprudncia)oudolosa,nasesferascivil(deverderessarcirodano),criminal(casoa
conduta seja tipificada como crime), administrativa (nos termos do estatuto a que tiver submetido) e por improbidade
administrativa. [16]
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Caber, ainda, a responsabilizao perante o respectivo Tribunal de Contas, que poder imputar dbito ao responsvel,
referenteaodanocausado,cominarlhemultaeaindainabilitloparaexercciodecargooufunodeconfiana. [17]
Oart.67daLei8.666/1993trazumasalvaguardaparaofiscaldecontratos:asdeciseseprovidnciasqueultrapassarema
competncia do representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas
convenientes.
Assim, diante de uma irregularidade na execuo contratual, o fiscal de contratos deve anotla e, no sendo de sua
competnciasolucionarapendncia,devesolicitaraosseussuperioresasprovidnciascabveis.
11.CONCLUSO
obrigatria a designao de fiscal de contratos por parte da autoridade competente. Ao fiscal incumbe acompanhar a
corretaexecuodocontrato,anotandoemregistroprprioasocorrncias,tomandoasprovidnciasquelhecouberpara
sanarasfalhasdetectadaserelatandoaosseussuperioresaquelascujasoluofogesuaalada.
Noexercciodeseulabor,ofiscalpodeserauxiliadoporterceiroespecificamentecontratado,medianteodevidocertame
licitatrio,masaresponsabilidadepelafiscalizaodocontratoaindacontinuasendodaAdministrao.
Aatividadedofiscaldecontratosvisagarantiramaterializaodosobjetivosdalicitaoisonomia,propostavantajosapara
a administrao, e promoo do desenvolvimento nacional sustentvel na medida em que ele deve se certificar se a
propostavencedoranalicitaoestasendodevidamenteexecutada,deacordocomoeditaleostermosdaprpriaproposta
vencedora.
Ofiscaldecontratostambmtemimportnciacrucialnaaplicaodepenalidadescontratada,poisacompanhaexecuo
docontratoeanotaasfalhasemregistroprprio,anotaesessasqueseroasrazesdefatodamotivaoparaeventual
aplicaodepenalidadeoumesmorescisounilateraldocontrato.
Aoatestaracorretaexecuodocontrato,ofiscalestparticipandodafasedeliquidaodadespesa,reconhecendoque
houveoadimplementoporpartedocontratado,fazendonascerparaocontratadoumcrditoperanteaAdministraoe
permitidoautoridadecompetenterealizarodevidopagamento.
ComaalteraoocorridanaSmulan331doTST,falhasnafiscalizaodoscontratadosdeterceirizaodemodeobra
pode atrair para a Administrao Pblica a responsabilidade subsidiria pelo pagamento dos dbitos trabalhistas, o que
aumentouaindamaisaresponsabilidadedofiscalnaverificaodacorretaexecuodessescontratos.
Competetambmaofiscaldecontratoorecebimentoprovisriodeobraseserviosmediantetermocircunstanciado.
Agamadeatividadesdofiscaldecontratostempotencialparacausardanoaoerrio,podendoelevirarespondercivil,penal
eadministrativamenteeporatodeimprobidadeadministrativa,estandoaindasujeitossanesdosTribunaisdeContas.
Portudoquantoexposto,ficapatenteanecessidadedesedarmaisatenoatividadedefiscaldecontratos,destacandopara
esselaborservidorquedetenhacapacidadetcnicaparaverificarocumprimentodoobjetopactuado,disponibilizandolhe
temposuficienteparaquepossaexerceraatividadedefiscaldecontratopblico.
REFERNCIAS
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Costa.
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_____._____. Acrdo n 1.525/2007. Segunda Cmara. Relator: Aroldo Cedraz. Braslia, 12 de junho de 2007. Dirio
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DirioOficialdaUnio,23deout.2003.
_____._____.Acrdon2.558/2006.SegundaCmara.Relator:WaltonAlencarRodrigues.12desetembrode2006.
DirioOficialdaUnio,20deout.2006.
_____._____.Acrdon690/2005.Plenrio.Relator:WaltonAlencarRodrigues.Braslia,1dejunhode2005.Dirio
OficialdaUnio,10dejun.2005.
_____._____. Acrdo n 1.270/2005. Plenrio. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. Braslia, 24 de agosto de 2005.
DirioOficialdaUnio,02deset.2005.
_____._____. Acrdo n 2.455/2003. Primeira Cmara. Relator: Marcos Bemquerer Costa. Braslia, 14 de outubro de
2003.DirioOficialdaUnio,22deout.2003.
_____._____.Acrdon471/2003.Plenrio.Relator:LincolnMagalhesdaRocha.Braslia,7demaiode2003.Dirio
OficialdaUnio,26demaio2003.
_____._____.Acrdon212/2009.SegundaCmara.Relator:BenjaminZymler.Braslia,3defevereirode2009.Dirio
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_____._____.Acrdon859/2006.Plenrio.Relator:MarcosVinciosVilaa.Braslia,7dejunhode2006.DirioOficial
daUnio,9dejun.2006.
____.____. Acrdo n 994/2006. Plenrio. Relator: Ubiratan Aguiar. Braslia, 21 de junho de 2006. Dirio Oficial da
Unio,26dejun.2006.
_____._____.Acrdon20/2007.Plenrio.Relator:AugustoNardes.Braslia,24dejaneirode2007.DirioOficialda
Unio,26dejan.2007.
_____._____.Acrdon5.842/2010.PrimeiraCmara.Relator:WaltonAlencarRodrigues.Braslia,14desetembrode
2009.DirioOficialdaUnio,20deset.2010.
_____._____. Acrdo n 277/2010. Plenrio. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. Disponvel em:
<https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces?
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_____._____.Acrdo2512/2009.Plenrio.Relator:AroldoCedraz.Braslia,28deoutubrode2009.DirioOficialda
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11/13
05/03/2015
_____.TribunalSuperiordoTrabalho.ProcessoRRn117176/1994.Acrdon12152.Turma.Relator:MinistroJos
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http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub
/jsp/consultarprocessoeletronico
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NOTAS
[1]
Aintroduododesenvolvimentonacionalsustentvelcomoumdosobjetivosdalicitaosedeurecentementepelalei
12.349,de2010.
[2]
Lei8.666/1993,art.3.
[3]
Lei8.666/1993,art.55,XIII.
[4]
Lei8.666/1993,art.67,1.
[5]
Nostermosdoart.9,I,II,daLei8.666/1993,nopoderparticipardalicitaooudaexecuodeobraouservioedo
fornecimentodebensaelesnecessriosoautordoprojeto,bsicoouexecutivo,pessoafsicaoujurdica.Essaproibio
alcanaincluseaempresa,isoladamenteouemconsrcio,responsvelpelaelaboraodoprojetobsicoouexecutivooudo
qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou detento de mais de 5% do capital com direito a voto ou
controlador, responsvel tcnico ou subcontratado. Entretanto, o 1 do mesmo artigo autoriza a contratao do autor do
projeto bsico da empresa a que ele pertena, como consultor tcnico, nas funes de fiscalizao, superviso ou
gerenciamento,exclusivamenteaserviodaAdministraointeressada.
[6]
Amotivaoensejaademonstraodasrazesdedireito(dispositivolegal)easrazesdefato(oquefaticamenteocorreu).
[7]
Lei4.320/1964,art.58.
[8]
Lei4.320/1964,arts.59e60
[9]
Lei4.320/1964,art.62
[10]
[11]
Lei4.320/1964,art.63
Lei4.320/1964,art.63,1.
[12]
Lei4.320/1964,art.64
[13]
Segundo a redao do Art. 31 da Lei 8.212/1991, dada pela Lei n 9.528, de 10.12.97, O contratante de quaisquer
serviosexecutadosmediantecessodemodeobra,inclusiveemregimedetrabalhotemporrio,respondesolidariamente
comoexecutorpelasobrigaesdecorrentesdestaLei,emrelaoaosserviosprestados,excetoquantoaodispostonoart.
23,noseaplicando,emqualquerhiptese,obenefciodeordem.Posteriormente,esseartigosofreualteraespelaLei
11.488/2007,pelaMP447/2008e,porltimo,pelaLei11.933/2009.Comaalteraode2007,passouaseexigirquea
empresacontratantedosserviosexecutadosmediantecessodemodeobra,inclusiveemregimedetrabalhotemporrio,
retivesseonzeporcentodovalorbrutodanotafiscaloudafaturadeprestaodeservioserecolhesse,emnomedaempresa
cedente de mo de obra. Com essa alterao, alguns autores defendem que houve derrogao do 2 do Art. 71, da Lei
8.666/1993, j que a responsabilidade pela reteno e recolhimento dos encargos previdencirios passou a ser da
AdministraoPblica.Redaoatualdoart.31daLei8.212/1991:Art.31.Aempresacontratantedeserviosexecutados
mediantecessodemodeobra,inclusiveemregimedetrabalhotemporrio,deverreter11%(onzeporcento)dovalor
bruto da nota fiscal ou fatura de prestao de servios e recolher, em nome da empresa cedente da mo de obra, a
importnciaretidaatodia20(vinte)domssubsequenteaodaemissodarespectivanotafiscaloufatura,ouatodiatil
imediatamenteanteriorsenohouverexpedientebancrionaqueledia,observadoodispostono5doart.33destaLei.
[14]
Smula n 331 do TST CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIOS. LEGALIDADE (nova redao do item IV e
inseridos os itens V e VI redao) Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011 : I A contratao de
trabalhadoresporempresainterpostailegal,formandoseovnculodiretamentecomotomadordosservios,salvonocaso
de trabalho temporrio (Lei n 6.019, de 03.01.1974). II A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa
interposta,nogeravnculodeempregocomosrgosdaAdministraoPblicadireta,indiretaoufundacional(art.37,II,
daCF/1988).IIINoformavnculodeempregocomotomadoracontrataodeserviosdevigilncia(Lein7.102,de
20.06.1983)edeconservaoelimpeza,bemcomoadeserviosespecializadosligadosatividademeiodotomador,desde
queinexistenteapessoalidadeeasubordinaodireta.IVOinadimplementodasobrigaestrabalhistas,porpartedo
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde que haja
participadodarelaoprocessualeconstetambmdottuloexecutivojudicial.VOsentesintegrantesdaAdministrao
Pblicadiretaeindiretarespondemsubsidiariamente,nasmesmascondiesdoitemIV,casoevidenciadaasuaconduta
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culposanocumprimentodasobrigaesdaLein.8.666,de21.06.1993,especialmentenafiscalizaodocumprimento
dasobrigaescontratuaiselegaisdaprestadoradeserviocomoempregadora.Aaludidaresponsabilidadenodecorrede
mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. VI A
responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas as verbas decorrentes da condenao referentes ao
perododaprestaolaboral.
[15]
IN 02/2008, art. 34. A execuo dos contratos dever ser acompanhada e fiscalizada por meio de instrumentos de
controle,quecompreendamamensuraodosseguintesaspectos,quandoforocaso:Inocasodeempresasregidaspela
ConsolidaodasLeisTrabalhistas:a)aprovaderegularidadeparacomaSeguridadeSocial,conformedispeoart.195,
3 da Constituio federal sob pena de resciso contratual b) recolhimento do FGTS, referente ao ms anterior, caso a
Administrao no esteja realizando os depsitos diretamente, conforme estabelecido no instrumento convocatrio c)
pagamento de salrios no prazo previsto em Lei, referente ao ms anterior d) fornecimento de vale transporte e auxlio
alimentaoquandocabvele)pagamentodo13salriof)concessodefriasecorrespondentepagamentodoadicional
defrias,naformadaLeig)realizaodeexamesadmissionaisedemissionaiseperidicos,quandoforocasoh)eventuais
cursos de treinamento e reciclagem que forem exigidos por lei i) comprovao do encaminhamento ao Ministrio do
TrabalhoeEmpregodasinformaestrabalhistasexigidaspelalegislao,taiscomo:aRAISeaCAGEDj)cumprimento
dasobrigaescontidasemconvenocoletiva,acordocoletivoousentenanormativaemdissdiocoletivodetrabalhoek)
cumprimentodasdemaisobrigaesdispostasnaCLTemrelaoaosempregadosvinculadosaocontrato.Art.35.Quando
darescisocontratual,ofiscaldeveverificaropagamentopelacontratadadasverbasrescisriasouacomprovaodequeos
empregados sero realocados em outra atividade de prestao de servios, sem que ocorra a interrupo do contrato de
trabalho.Pargrafonico.Atqueacontratadacomproveodispostonocaput,orgoouentidadecontratantedeverretera
garantiaprestada,podendoaindautilizlaparaopagamentodiretoaostrabalhadoresnocasodaempresanoefetuaros
pagamentosemat2(dois)mesesdoencerramentodavignciacontratual,conformeprevistonoinstrumentoconvocatrioe
noart.19A,incisoIVdestaInstruoNormativa.
[16]
ALei8.429/1992elenca,emseusarts.9,10,11,trscategoriasdeatosdeimprobidadeadministrativa:osqueimportam
enriquecimentoilcito,osquecausamprejuzoaoerrio,eosqueatentamcontraosprincpiosdaAdministraoPblica.
[17]
NoquetangeaoTribunaldeContasdaUnio,essaspenalidadesestoprevistasnaLei8.443/1992,arts.19,57,58e60.
Autor
AntnioFranadaCosta
AuditorFederaldeControleExternodoTribunaldeContasdaUnio,MestrandoemDireito
Pblico pela Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia, Especialista em
Direito Pblico pelo Complexo Jurdico Damsio de Jesus, graduado em Direito pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul e graduado em Administrao Pblica pela
EscoladeGovernodeMinasGerias.
Informaessobreotexto
Comocitarestetexto(NBR6023:2002ABNT)
COSTA,AntnioFranada.Fiscaldecontratosadministrativos:atribuies.JusNavigandi,Teresina,ano18,n.3653,2
jul.2013.Disponvelem:<http://jus.com.br/artigos/24855>.Acessoem:5mar.2015.
13/13

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