Oramento Pblico

Conceitos Bsicos

Mdulo

Introduo

Braslia 2014
Atualizado em: dezembro de 2013.

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia: Natlia Teles da Mota
Conteudista: Pedro Luiz Delgado Noblat (Organizador-2002); Carlos Leonardo Klein Barcelos
(2002); Bruno Cesar Grossi de Souza (2002); Revisor - Contedo e Exerccios: Bruno Cesar Grossi
de Souza (2004-2013).
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio
Latitude e Enap.

Enap, 2014
Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

SUMRIO
Objetivos Especficos........................................................................................................... 5
1.1 O que Oramento Pblico?.......................................................................................... 5
1.2 Funes do Oramento.................................................................................................. 5
1.3 Oramento e as Funes de Estado................................................................................ 6
1.4 Tcnicas Oramentrias................................................................................................. 7
1.5 Oramento Clssico ou Tradicional................................................................................. 8
1.6 Oramento de Desempenho ou de Realizaes.............................................................. 8
1.7 Oramento-Programa.................................................................................................... 8
1.8 Oramento Participativo.............................................................................................. 10
1.9 Tabela-Resumo de tcnicas e prticas oramentrias................................................... 11
1.10 Marcos legais............................................................................................................. 12
1.11 Princpios Oramentrios........................................................................................... 14
1.12 Princpios Oramentrios Clssicos............................................................................ 15
1.13 Princpios Oramentrios Modernos.......................................................................... 17
1.14 Finalizando o Mdulo................................................................................................ 18

Mdulo

Introduo

Objetivos Especficos
Ao final deste mdulo, espera-se que voc seja capaz de:
descrever o que oramento pblico destacando suas principais funes;
identificar as funes econmicas do Estado (alocativa, distributiva e estabilizadora),
estabelecendo a relao existente entre estas e o governo;
distinguir modelos de oramento existentes;
identificar vantagens do modelo oramento-programa em relao aos mtodos de
elaborao oramentria tradicionais;
apontar os marcos legais do ciclo oramentrio descrevendo suas principais
caractersticas;
definir princpios oramentrios destacando as duas categorias existentes.

1.1 O que Oramento Pblico?

O Oramento pblico o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais
antigo da administrao pblica. um instrumento que os governos usam para organizar os
seus recursos financeiros. Partindo da inteno inicial de controle, o oramento pblico tem
evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades.
No Brasil, o oramento reveste-se de diversas formalidades legais. Sua existncia est prevista
constitucionalmente, materializada anualmente numa lei especfica que estima a receita e
fixa despesa para um determinado exerccio.
Por causa dessa caracterstica, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou
incorporadas ao oramento.
Adicionalmente ao ditame constitucional, importante observar o citado no art. 2 da Lei n
4.320, de 17 de maro de 1964, transcrito a seguir:
Art. 2. A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa de
forma a evidenciar a poltica econmica, financeira e programa de trabalho do
governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.

1.2 Funes do Oramento

Nos dias de hoje, podemos reconhecer o oramento pblico como um instrumento que
apresenta mltiplas funes. A mais clssica delas, a funo controle poltico, teve incio nos
primrdios dos Estados Nacionais.
Alm da clssica funo de controle poltico, o oramento apresenta outras funes mais
contemporneas, do ponto de vista administrativo, gerencial, contbil e financeiro. No Brasil,
a funo incorporada mais recentemente foi a funo de planejamento, que est ligada
5

tcnica de oramento por programas. De acordo com essa ideia, o oramento deve espelhar
as polticas pblicas, propiciando sua anlise pela finalidade dos gastos.

1.3 Oramento e as Funes de Estado

Sabe-se que os governos costumam participar de muitas formas na economia dos pases. A
conduo da poltica monetria, a administrao das empresas estatais, a regulamentao dos
mercados privados e, sobretudo, a sua atividade oramentria funcionam como meios dessa
participao e influenciam o curso da economia.
Ao tomar parte na conduo das atividades econmicas, o governo executa as funes
econmicas que o Estado precisa exercer.
Nesse sentido, a partir dos estudos propostos por Richard Musgrave, e para os efeitos deste
curso, as funes econmicas ou, como ficaram conhecidas, as funes do oramento se
dividem em trs tipos: alocativa, distributiva e estabilizadora.
Funo Alocativa
O governo dirige a utilizao dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens pblicos.
Dessa forma, podem ser criados incentivos para desenvolver certos setores econmicos em
relao a outros. Como exemplo, imagine que o governo tem interesse em desenvolver o setor
de energia numa determinada regio. Conforme anlise prvia, constatou-se que para essa
regio a forma mais racional de energia a gerada por hidroeltricas. Sendo assim, poderiam
ser alocados recursos intensivos na gerao e transmisso dessa energia. Como consequncia,
seria de se esperar que o oramento governamental apresentasse cifras substanciais alocadas
em projetos de construo de linhas de transmisso ou, at mesmo, registrasse despesas
com incentivos concedidos s empresas construtoras dos complexos hidroeltricos. No
entanto, lembre-se de que, num cenrio real, em que os recursos financeiros so inferiores s
possibilidades de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de um setor, o governo acaba abrindo
mo de outras escolhas possveis. Ou seja, justamente nessa diversidade de escolhas que o
governo materializa a sua funo alocativa.
Funo Distributiva ou Redistributiva
Essa funo tem importncia fundamental para o crescimento equilibrado do pas. Por
intermdio dela, o governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais, promovendo
o desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas. Como exemplo, imagine que
o Governo deseje combater as desigualdades verificadas numa dada regio, onde parte
considervel da populao analfabeta. Seria de se esperar que o oramento governamental
contemplasse para aquela regio aes vinculadas a algum programa de reduo do
analfabetismo, cujo financiamento poderia se dar por meio de recursos captados de classes
econmico-sociais ou de regies mais abastadas. Tal situao pode ser concretizada pela
cobrana de impostos de caractersticas progressivas, de forma que os recursos arrecadados
possam ser usados no desenvolvimento de determinada poltica pblica. Como se pode
concluir, o oramento governamental tambm uma expresso da funo distributiva,
exercida pelo governo.

Funo Estabilizadora
Por fim, a funo estabilizadora est relacionada s escolhas oramentrias na busca do
pleno emprego dos recursos econmicos; da estabilidade de preos; do equilbrio da balana
de pagamentos e das taxas de cmbio, com vistas ao crescimento econmico em bases
sustentveis.
Nesse aspecto, o oramento desempenha um importante papel, tendo em vista o impacto
que as compras e contrataes realizadas pelo governo exercem sobre a economia. Da mesma
forma, a arrecadao das receitas pblicas pode contribuir positivamente na reao do governo
em atingir determinadas metas fiscais ou, ainda, na alterao de alquotas de determinados
tributos, que possam ter reflexo nos recursos disponveis ao setor privado.

1.4 Tcnicas Oramentrias

O surgimento do oramento pblico est intimamente ligado ideia de controle. Prova disso
que o oramento originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos governantes
na destinao dos recursos pblicos.

Um dos vestgios mais interessantes dessa ideia est na Magna Carta inglesa, outorgada no
ano de 1215, pelo Rei Joo Sem Terra.
Porm, deve-se considerar que este apenas um esboo daquilo que hoje se considera como
oramento pblico moderno. De l para c, foram desenvolvidas muitas tcnicas oramentrias,
fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de oramento
pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo tradicional e o
atual, no processo de elaborao dos oramentos. De forma oposta, a evoluo mais comum
a modificao paulatina de uma determinada tcnica por outra. Assim, pode haver alguns
casos do convvio de mais de um modelo na elaborao do oramento, seja em momentos de
transio poltica, ou mesmo pelas caractersticas legais que envolvem sua concepo.
Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas que so
marcantes na evoluo oramentria.
Na continuidade deste tpico sero apresentados os modelos de oramento tradicional (ou
clssico), de desempenho (ou de realizaes) e por programas. Para apresentarmos um resumo
esquemtico do tema, ser mostrada a seguir uma tabela-resumo, na qual so comparadas
algumas das tcnicas ou prticas oramentrias mais difundidas.

1.5 Oramento Clssico ou Tradicional

No Brasil, a prtica oramentria federal antecedente Lei n 4.320, de 1964,
baseava-se na tcnica tradicional de oramentao. Essa tcnica clssica produz um
oramento que se restringe previso da receita e autorizao de despesas.
No se verifica uma preocupao primria com o atendimento das necessidades bem
formuladas da coletividade ou da prpria administrao pblica. Nem mesmo ficam claros
os objetivos econmicos e sociais que motivaram a elaborao da pea oramentria.
Por outro lado, nesse modelo de oramento, h uma preocupao exagerada com
o controle contbil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa.
Outra caracterstica dessa tcnica a elaborao oramentria com vis inercial (ou
incremental), que procura introduzir pequenos ajustes nas receitas e despesas.
Ao tomar essa direo, a distribuio dos recursos para unidades oramentrias se
d com base na proporo dos recursos gastos em exerccios anteriores e no em
funo do programa de trabalho que pretendem realizar. Nesse caso, as distores
so inevitveis, promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto
indiscriminado, apenas para garantir maior "fatia" nos oramentos seguintes.

1.6 Oramento de Desempenho ou de Realizaes

A evoluo do oramento clssico trouxe um novo enfoque na elaborao da pea
oramentria. Evidenciar as "coisas que o governo compra" passa a ser menos
importante em relao s "coisas que o governo faz".

Assim, saber o que a administrao pblica compra tornou-se menos relevante do

que saber para que se destina a referida aquisio. O oramento de desempenho,
embora j ligado aos objetivos, no pode, ainda, ser considerado um oramentoprograma, visto que lhe falta uma caracterstica essencial, que a vinculao ao
sistema de planejamento.

1.7 Oramento-Programa
Essa tcnica oramentria foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei n 200,
de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o oramento-programa como plano de
ao do governo federal, quando, em seu art. 16, determina:

em cada ano ser elaborado um oramento-programa que pormenorizar a

etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte e que servir
de roteiro execuo coordenada do programa anual.
Contudo, o marco legal que cristalizou a adoo do oramento-programa no Brasil foi a Portaria da
Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica n 9, de 28 de janeiro de
1974, que instituiu a classificao funcional-programtica. Essa portaria vigorou - com alteraes no
decorrer dos anos, porm sem mudanas estruturais - at 1999.
A partir do exerccio de 2000, houve sua revogao, pela Portaria n 42, de 14 de abril de 1999,
do ento Ministrio do Oramento e Gesto, que instituiu uma classificao funcional e remeteu
a estrutura programtica aos planos plurianuais de cada governo e esfera da federao1.
A concepo do oramento-programa est ligada ideia de planejamento. De acordo com
ela, o oramento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcanar, durante um
perodo determinado de tempo.

Com base nessa caracterstica, o oramento-programa ultrapassa a fronteira do oramento

como simples documento financeiro, aumentando sua dimenso.
Sendo assim, pode-se dizer que o oramento passa a ser um instrumento de operacionalizao
das aes do governo, em consonncia com os planos e diretrizes formuladas no planejamento.
Alguns autores tm destacado vantagens do oramento-programa em relao a mtodos de
elaborao oramentria tradicionais. Veja na tabela a seguir:
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10

melhor planejamento de trabalho;

maior preciso na elaborao dos oramentos;
maior determinao das responsabilidades;
maior oportunidade para a relao dos custos;
maior compreenso do contedo oramentrio por parte do Executivo, do Legislativo
e da populao em geral;
facilidade para identificao de duplicao de funes;
melhor controle da execuo do programa;
identificao dos gastos e realizaes por programa e sua comparao em termos
absolutos e relativos;
apresentao dos objetivos e dos resultados da instituio e do inter-relacionamento
entre custos e programas;
nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta.

1. Para maiores detalhes sobre a reforma dos oramentos ocorrida a partir da Portaria n 42, ver texto para discusso ENAP
n 44, outubro/2001 Fabiano Garcia Core. Disponvel na pgina da ENAP.

Em sua elaborao, o oramento-programa tem uma lgica que o distingue de outros modelos.
Essa lgica pode ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas, do a esse modelo toda a
sua peculiaridade. Veja no quadro a seguir:
FASES
Determinao da situao

CARACTERSTICAS
identificao dos problemas existentes
identificao das causas que concorrem para o
Diagnstico da situao
surgimento dos problemas
identificao das alternativas viveis para solucionar
Apresentao das solues
os problemas
Estabelecimento das prioridades
ordenamento das solues encontradas
estabelecimento do que se pretende fazer e o que se
Definio dos objetivos
conseguir com isso
identificao das aes necessrias para atingir os
Determinao das tarefas
objetivos
arrolamento dos meios, sejam recursos humanos,
Determinao dos recursos
materiais, tcnicos, institucionais ou servios de
terceiros necessrios
Determinao dos meios financeiros expresso monetria dos recursos alocados

1.8 Oramento Participativo

Os oramentos pblicos nas democracias representativas so elaborados pelos poderes
Executivo e Legislativo. Alis, segundo os juristas especializados, a principal razo da existncia
do Legislativo, na sua funo precpua de representao popular, est na coparticipao com
o executivo na alocao dos recursos pblicos por intermdio da elaborao dos oramentos.
O oramento participativo2 incorpora a populao ao processo decisrio da elaborao
oramentria, seja por meio de lideranas da sociedade civil, audincias pblicas ou por outras
formas de consulta direta sociedade. Trata-se de ouvir de forma direta as comunidades
para a definio das aes do governo, para resoluo dos problemas por elas considerados
prioritrios.
O oramento participativo exercitado no Brasil em alguns estados da federao e em algumas
prefeituras. Na Unio, no se verifica sua aplicao de forma sistemtica, embora, durante
a tramitao legislativa, haja, esporadicamente, audincias pblicas ou at mesmo, como
aconteceu no processo de tramitao do oramento para 2012, a abertura para apresentao de
emendas de iniciativa popular, direcionadas para aes de implementao de polticas pblicas
prioritrias de apoio aos pequenos municpios.
No Brasil, dada a quantidade de despesas obrigatrias e a pouca flexibilidade3 para o
redirecionamento das aes governamentais, os processos que contemplam a participao
popular na definio dos oramentos se atm a uma parcela restrita da alocao dos recursos.

2. Para um maior entendimento sobre o tema, ver Oramento Participativo o que , para que serve, como se faz. Valdemir
Pires, 2001 - Editora Manole.
3. O excesso de vinculao das receitas a reas predeterminadas de despesas, associadas com as despesas obrigatrias (entendidas
como aquelas em que o governo no pode deixar de pagar), engessa o oramento, diminuindo significativamente a margem de
manobra para as decises alocativas. Esse assunto ser tratado com mais detalhes no tpico 3.

10

1.9 Tabela-Resumo de tcnicas e prticas oramentrias

A tabela a seguir oferece uma viso agregada das tcnicas oramentrias vistas at aqui, bem
como contempla outras prticas de elaborao oramentria.

Denominao
Oramento
Tradicional

Caractersticas
- Processo oramentrio em que
explicitado apenas o objeto de gasto.

Oramento de
Desempenho

- Processo oramentrio que

apresenta duas dimenses:

Observaes
Apresenta valores para
as despesas com pessoal,
material, servios etc.,
sem relacionar os gastos
a nenhuma finalidade
(programa ou ao).
Tambm conhecido como
oramento clssico.
Tambm conhecido como
oramento funcional.

objeto de gasto;
programa de trabalho, contendo as
aes desenvolvidas.

Oramento Programa

- Enfatiza o desempenho organizacional.

- Oramento que expressa, financeira
Originalmente, integrava o
e fisicamente, os programas de
Sistema de Planejamento,
trabalho de governo, possibilitando:
Programao e Oramentao
introduzido nos Estados
a integrao do planejamento com Unidos, no final da dcada
o oramento;
de 1950, sob a denominao
a quantificao de objetivos e a
PPBS (Planning Programming
fixao de metas;
Budgeting System)
as relaes insumo-produto;
as alternativas programticas;
o acompanhamento fsicofinanceiro;
a avaliao de resultados;
a gerncia por objetivos.

11

Denominao
Oramento
Participativo

Caractersticas
- Processo oramentrio que
contempla a populao no processo
decisrio, por meio de lideranas
ou audincias pblicas.
- Existncia de uma coparticipao
do Executivo e Legislativo na
elaborao dos oramentos.
- Transparncia dos critrios
e informaes que nortearo
a tomada de decises.

Oramento
Base-Zero

Oramento
Incremental
(ou Inercial)
Oramento
com Teto Fixo

- Processo oramentrio que se apoia

na necessidade de justificativa de
todos os programas cada vez que se
inicia um novo ciclo oramentrio.
- Analisa, rev e avalia todas as
despesas propostas e no apenas
as das solicitaes que ultrapassam
o nvel de gasto j existente.
- Oramento elaborado atravs
de ajustes marginais nos seus
itens de receita e despesa.
- Critrio de alocao de recursos
atravs do estabelecimento de um
quantitativo financeiro fixo (teto),
obtido mediante a aplicao de um
percentual nico sobre as despesas
realizadas em determinado perodo.

Observaes
Necessidade de uma maior
discricionariedade do governo
na alocao dos gastos, a
fim de que possa atender
os anseios da sociedade.
Requer alto grau de
mobilizao social.
Deve haver disposio
do poder pblico
em descentralizar e
repartir o poder.
Abordagem oramentria
desenvolvida nos Estados
Unidos, pela Texas
Instruments Inc., durante o
ano de 1969. Foi adotada
pelo Estado da Gergia
(governo Jimmy Carter), com
vistas ao ano fiscal de 1973.
Repetio do oramento
anterior acrescido da variao
de preos ocorrida no perodo.
Esse percentual nico
serve de base para que
os rgos/unidades
elaborem suas propostas
oramentrias parciais.

Tabela adaptada a partir da existente no texto A Programao Oramentria com

Base nas Metas Fiscais_BNDES Disponvel na Biblioteca do curso.

1.10 Marcos legais

A Constituio Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo oramentrio, instituindo trs
leis cuja iniciativa para proposio exclusiva do Poder Executivo:
O Plano Plurianual - PPA;
A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO;
A Lei Oramentria Anual - LOA.
Os projetos de lei referentes a cada um desses trs instrumentos so submetidos apreciao
das duas casas do Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal), mais
especificamente Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, formada
por Deputados e Senadores.

12

A tramitao no Congresso Nacional envolve, via de regra, as seguintes etapas:

Recebimento da proposta do Poder Executivo;

Leitura do projeto do Executivo;
Distribuio dos projetos aos parlamentares;
Designao do relator do projeto;
Realizaes de audincias pblicas;
Apresentao, discusso e votao dos pareceres preliminares (estabelecem as regras
gerais para o processo);
Abertura do prazo de emendas ao projeto;
Recebimento e parecer sobre as emendas (realizado pelo Relator);
Apreciao e votao do relatrio final na CMO (com a aceitao ou rejeio das
emendas propostas);
Votao do relatrio geral no plenrio do Congresso; e
Encaminhamento ao presidente da Repblica para sano.

Ao receber o projeto de Lei apreciado pelo Congresso Nacional, o qual se designa Autgrafo, o
presidente da Repblica tem trs opes: aprovar, vetar parcialmente ou vetar integralmente.
As razes do veto devem ser comunicadas ao presidente do Senado, sendo que sua apreciao
dever ocorrer em sesso conjunta da Cmara e Senado, que podem acatar o veto ou rejeitlo. Nessa ltima opo, o projeto em questo ser remetido ao presidente da Repblica para
promulgao.
Conforme dispe o artigo 165 da Constituio, o PPA ...estabelecer, de forma regionalizada,
as diretrizes, objetivos e metas para administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
Com durao de 4 anos, o PPA elaborado no primeiro ano do mandato do governante eleito,
com vigncia a partir do segundo ano de mandato. O projeto de Lei do PPA dever ser enviado
pelo Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes do final do primeiro exerccio
financeiro do mandato do novo presidente (limite 31 de agosto), e devolvido para a sano
at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro).
De acordo com o contedo constitucional, a LDO orientar a elaborao oramentria,
compreendendo as prioridades e metas em consonncia com o PPA, porm, se referindo
apenas ao exerccio financeiro subsequente. Tambm dever dispor sobre as alteraes
na legislao tributria, alm de estabelecer a poltica das agncias financeiras oficiais de
fomento. O projeto de Lei da LDO deve ser encaminhado pelo Poder Executivo at oito meses
e meio antes do final do exerccio financeiro (15 de abril) e devolvido para sano at final do
primeiro perodo da sesso legislativa (17 de julho).

13

Com a instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO incorporou novas atribuies

associadas ao equilbrio entre receitas e despesas que norteia todo ciclo de alocao dos
recursos pblicos, como ser visto mais adiante.
A LOA compreende o oramento fiscal, o oramento da seguridade social e o oramento de
investimento das estatais. O projeto de Lei da LOA dever ser enviado pelo Poder Executivo
ao Congresso at quatro meses antes do final do exerccio financeiro (limite 31 de agosto), e
devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro).

1.11 Princpios Oramentrios

Afinal, o que so os princpios oramentrios? De um modo objetivo, podemos dizer que: os
princpios oramentrios so aquelas regras fundamentais que funcionam como norteadoras
da prtica oramentria. So um conjunto de premissas que devem ser observadas durante
cada etapa da elaborao oramentria.
Um sentido mais rigoroso para esse conceito foi expresso por SANCHES (1997):
um conjunto de proposies orientadoras que balizam os processos e as
prticas oramentrias, com vistas a dar-lhe estabilidade e consistncia,
sobretudo ao que se refere a sua transparncia e ao seu controle pelo Poder
Legislativo e demais instituies da sociedade...
Mesmo reconhecendo a importncia dos princpios oramentrios na formulao dos
oramentos, no h uma aprovao absoluta e unnime destes.
Segundo SILVA (1962),
esses princpios no tm carter absoluto ou dogmtico, mas constituem
categorias histricas e, como tais, esto sujeitos a transformaes e
modificaes em seu conceito e significao.
comum encontrar na literatura clssica sobre oramento doutrinadores divergindo sobre
estrutura e conceituao dos princpios oramentrios. Todavia, existem aqueles que so
geralmente aceitos, os quais sero objetos de nosso estudo neste mdulo.
Nesse sentido, bom ter em mente que a instituio dos princpios oramentrios remonta
aos tempos do Estado Liberal, poca em que as finanas pblicas eram pouco complexas.
Ao analisar os princpios oramentrios, podemos dividir, para fins deste estudo, em duas
categorias distintas: os princpios oramentrios clssicos (ou tradicionais) e os princpios
oramentrios modernos (ou complementares).
Os princpios oramentrios clssicos so aqueles cuja consolidao deu-se ao longo do
desenvolvimento do oramento (desde a Idade Mdia, at meados do Sculo XX) e surgiram
numa poca em que os oramentos tinham forte conotao jurdica. Para saber mais sobre o
assunto, ver Sanches (1947).
J os princpios oramentrios modernos comearam a ser delineados na era moderna do
oramento, quando sua funo extrapolou as fronteiras poltico-legalistas, invadindo o
universo do planejamento (programao) e da gesto (gerncia).
14

Muitos autores reconhecem que vrios princpios oramentrios tradicionais esto acolhidos
na ordem jurdica brasileira, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir, destacam-se
alguns dos princpios oramentrios clssicos mais representativos.
Na literatura especializada, existem referncias para tantos outros princpios, clssicos e
modernos. Contudo, expem-se aqui aqueles considerados mais teis no escopo pretendido
para este curso.

1.12 Princpios Oramentrios Clssicos

Princpio da anualidade
De acordo com o princpio da anualidade, o oramento deve ter vigncia limitada a um
exerccio financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir
com o ano civil (art. 34 da Lei n 4.320/64). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) vem reforar
esse princpio ao estabelecer que as obrigaes assumidas no exerccio sejam compatveis
com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio.
Princpio da clareza
Pelo princpio da clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer
indivduo.
Princpio do equilbrio
No respeito ao princpio do equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a realizao
das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao
das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da
execuo oramentria. A execuo das despesas sem a correspondente arrecadao no
mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o
cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante. A Constituio de 1988 tratou
de uma espcie de equilbrio ao mencionar a Regra de Ouro, em seu artigo 167, inciso III. Tal
dispositivo preconiza que a realizao das operaes de crdito no devem ser superiores ao
montante das despesas de capital. Esse assunto ser explorado mais adiante.
Princpio da exclusividade
No princpio da exclusividade, verifica-se que a lei oramentria no poder conter matria
estranha fixao das despesas e previso das receitas. Esse princpio est previsto no art.
165, 8, da Constituio, incluindo, ainda, sua exceo, haja vista que a LOA poder conter
autorizaes para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito,
inclusive por antecipao de receita oramentria.
Princpio da legalidade
O princpio da legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar as
limitaes legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto s
vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, estados, Distrito Federal e municpios:
exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;
15

 cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em

relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da Lei, ressalvadas condies expressas
na Constituio Federal;
instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao
equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo
por eles exercidas;
utilizar tributo com efeito de confisco;
estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao
de vias conservadas pelo poder pblico;
instituir impostos sobre:
1. patrimnio, renda ou servios, entre os poderes pblicos;
2. templos de qualquer culto;
3. patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais dos
trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos,
atendidos os requisitos da lei;
4. livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.
Princpio da no-afetao (no-vinculao) das receitas
Segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida
para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador pblico de
margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades. Em termos legais,
a Constituio Federal, em seu art. 167, inciso IV, veda a vinculao de receita de impostos
a uma determinada despesa, as excees previstas referem-se repartio de receitas em
razo dos fundos de participao dos estados e municpios, bem como aqueles direcionados
s aes e servios pblicos de sade, manuteno e desenvolvimento do ensino, realizao
de atividades da administrao tributria e prestao de garantias s operaes de crdito por
antecipao de receita. De forma geral, no Brasil, esse princpio no vem sendo observado.
Nos ltimos anos, paulatinamente tm sido criadas outras receitas (que no tributos) com
automtica vinculao a reas de despesas especficas. Recentemente, vrios fundos foram
criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, energia e cincia e tecnologia,
entre outros. A vinculao, se, por um lado, garante a regularidade no aporte de recursos
para as determinadas reas, por outro, diminui significativamente a margem de manobra do
governante para implementar polticas de acordo com suas prioridades. O resultado que em
algumas reas h excesso de recursos que no podem ser carreados para outras que esto
com escassez. O excesso de vinculao faz com que haja, em boa medida, uma repartio
definida legalmente entre as reas de governo, diminuindo significativamente as alternativas
de opes alocativas dos administradores pblicos.
Princpio da publicidade
O princpio da publicidade diz respeito garantia a qualquer interessado da transparncia e
pleno acesso s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos
recursos arrecadados dos contribuintes.
Princpio da unidade oramentria
O princpio da unidade oramentria diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e
despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.

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Princpio da uniformidade
Para a obedincia do princpio da uniformidade, os dados apresentados devem ser homogneos
nos exerccios, no que se refere classificao e demais aspectos envolvidos na metodologia
de elaborao do oramento, permitindo comparaes ao longo do tempo.
Princpio da universalidade
Pelo princpio da universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar da
lei oramentria, no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse princpio,
os oramentos da Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por
exemplo, a rolagem dos ttulos da dvida pblica. Da os valores globais dos oramentos ficarem
superestimados, no refletindo o verdadeiro impacto dos gastos pblicos na economia. Tal
ideia se reflete no art. 3 da Lei n 4.320, de 1964, transcrito a seguir:
Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de
operaes de crdito autorizadas em lei.
Princpio do oramento bruto
Determina que todas as receitas e despesas devem constar na pea oramentria com seus
valores brutos e no lquidos. Esse princpio tambm est previsto na Lei n 4.320, de 1964,
em seu art. 6, que veda qualquer deduo dos valores de receitas e despesas que constem
dos oramentos.

1.13 Princpios Oramentrios Modernos

Princpio da Simplificao
Pelo princpio da simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se a partir
de elementos de fcil compreenso. Conforme o manual tcnico que orientou a proposta
oramentria da Unio para o exerccio de 2000, essa simplificao est bem refletida na
adoo do problema como origem para criao de programas e aes.
Princpio da Descentralizao
Segundo o princpio da descentralizao, prefervel que a execuo das aes ocorra no
nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende
a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao, e a unidade
administrativa que a executa.
Princpio da Responsabilizao
Conforme o princpio da responsabilizao, os gerentes/administradores pblicos devem
assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de uma determinada
ao de governo, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.

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1.14 Finalizando o Mdulo

Terminamos o Mdulo 1. Faa, a seguir, as atividades avaliativas propostas.
No prximo mdulo, voc ter oportunidade de conhecer os Enfoques do Oramento.

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