Anlisis de la Reforma veinte aos despus

Ivn J. M. Cullen

Anlisis de la Reforma
veinte aos despus
(1)

por Ivn Jos Mara Cullen(2)

1 | Introduccin
El da 22 de agosto de 2014 se cumplieron veinte aos de la sancin de la
Reforma Constitucional del ao 1994.
En dicha oportunidad, un grupo de convencionales organizamos una reunin convocando a todos aquellos que haban intervenido en la Convencin. El encuentro se desarroll entre el 22 y 23 de agosto en el Paraninfo
de la Universidad Nacional del Litoral, en la ciudad de Santa Fe, donde
volvimos a reunirnos alrededor de cien exconvencionales y varias decenas
de familiares de exconvencionales fallecidos.
El segundo da de este reencuentro lo destinamos a una Jornada de Reflexin donde cada uno de nosotros tuvo la oportunidad de expresar, sintticamente, su opinin sobre lo que habamos hecho veinte aos antes,
con un sentido objetivo y crtico.

(1) Este artculo expresa nicamente la opinin de su autor y no la de los directores de la

presente revista ni la del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin.
(2) Convencional Nacional Constituyente 1994 (MC) por Santa Fe, independiente.

Doctrina

A continuacin, se transcriben las palabras que pronunci en aquella

oportunidad.

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2 | La Reforma Constitucional:
memoria y perspectiva
Participo complacido en estas histricas jornadas de reflexin en las que,
quienes tuvimos el honor de integrar la Convencin Nacional Constituyente de 1994, podemos evaluar los resultados de la tarea realizada y aportar
ideas, sugerencias y propuestas para que los operadores del sistema poltico constitucional completen el trabajo an inconcluso de hacer efectivos
los lineamientos bsicos de la Reforma Constitucional ms amplia, representativa y legitimada realizada en nuestro pas.

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Pienso, como lo explicara el convencional por Crdoba, Antonio Mara

Hernndez, que es conveniente dividir el anlisis por etapas. La etapa preconstituyente, que comprende los antecedentes que permitieron la reforma; la etapa constituyente, que remite a la tarea de la Convencin; y la
etapa posconstituyente.

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Conviene aqu recordar que la Reforma de 1994 se enmarca en un proceso

histrico donde la nica modificacin de la Constitucin originaria (18531860), realizada en el siglo XX (1949), tuvo breve vigencia y termin siendo
derogada por un gobierno de facto, ratificndose su nulidad por decisin
de la Convencin Nacional Constituyente de 1957, que careci de legitimidad por dos motivos centrales: en primer lugar, fue convocada por un
gobierno de facto y no como consecuencia de una ley del Congreso a
tenor del art. 30 CN; y tambin porque para la eleccin de convencionales
se proscribi a una de las fuerzas polticas mayoritarias, que respondi con
un masivo voto en blanco.
Este cierto vaco institucional, plagado de incertidumbre en cuanto a la
validez de nuestro ordenamiento jurdico supremo, se completa con otra
nueva reforma en 1972, la cual, por imposicin de un nuevo gobierno de
facto y sin participacin alguna del pueblo de la Repblica, se concret en
un decreto-ley llamado Estatuto de 1972 que prevea su autoderogacin al poco tiempo de su sancin.
Ya en el gobierno del Dr. Frondizi se pens en adecuar nuestra constitucin a los requerimientos del siglo XX. El tema se retom luego con la
recuperacin democrtica en 1983. No es un dato menor que el candidato

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triunfante, el exconvencional Ral Alfonsn, culminara sus actos pblicos

de campaa recitando el prembulo de la Constitucin de 1853, el mismo
que, desde Santa Fe, nos indicara el camino a seguir fue la carta de navegacin, como aqu se ha dicho y nos llevara al seguro puerto de una
democracia republicana y federal realmente consolidada, requisito indispensable para efectivizar los derechos humanos fundamentales.
Pues bien, el Dr. Alfonsn cre el Consejo para la Consolidacin de la Democracia con una integracin multidisciplinaria de referentes sociales de
slido prestigio y reconocimiento. Este Consejo produjo dos dictmenes
aconsejando la reforma parcial de la Constitucin que calificaba como necesaria. Este objetivo no pudo concretarse por varias razones que no es
el momento de analizar, pero el gobierno que le sucedi, con amplia
mayora del Partido Justicialista y el liderazgo del Dr. Carlos Sal Menem,
emprendi con decisin y perseverancia la preparacin de la Reforma
Constitucional, hasta entonces reiteradamente frustrada.

Ocurri, sin embargo, que ambos partidos se desconfiaban recprocamente y por ello se redact el Pacto de Olivos de tal forma que muchas instituciones nuevas requeriran leyes reglamentarias que luego el Congreso
debera sancionar. Esa indefinicin del perfil acordado al Jefe de Gabinete, al Consejo de la Magistratura, a la Auditora General de la Nacin y
muchos otros, era funcional a los partidos firmantes. A su vez, se requeran
garantas en el sentido que la Convencin no concluira con su tarea solo
votando la reeleccin.

Doctrina

Toda Reforma Constitucional requiere un amplio consenso de los ciudadanos y de los partidos polticos. Los temas de la convocatoria tambin
deben responder a una necesidad actual. Se opt, entonces, por un mecanismo novedoso. Con los votos de los dos partidos mayoritarios se lograba la mayora agravada que exiga la ley de declaracin de la necesidad de
la reforma. Y as se fue gestando el acuerdo poltico bilateral que se llam
Pacto de Olivos. Por una parte, el justicialismo buscaba la posibilidad de
reeleccin del presidente en ejercicio pero era receptivo en cuanto a introducir modificaciones en el texto de la Constitucin que, en gran medida,
ya se venan proponiendo desde la posguerra, se concretaban en los dictmenes del Consejo para la Consolidacin de la Democracia (1986-1987),
aparecan en las nuevas constituciones provinciales, e incluso haban sido
establecidas por el Estatuto de 1972 del gobierno de facto.

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Para asegurar el cumplimiento del acuerdo poltico suscripto el 14 de noviembre de 1993 explicitado en el documento del 13 de diciembre del
mismo ao, se estableci una distincin entre los temas del Ncleo de
Coincidencias Bsicas (fundamentalmente el nuevo esquema de poder)
que deba votarse en forma conjunta por s o por no y, en este punto, se
estableca una reforma refrendaria. Los otros temas que referan al fortalecimiento del Rgimen Federal, autonomas municipales, creacin de
rganos de control, incorporacin de nuevos derechos y garantas y los
institutos aptos para la integracin y jerarqua de tratados internacionales eran de libre debate y resolucin por la Convencin Constituyente.
Realizadas las elecciones nacionales el 10 de abril de 1994, los convencionales electos fueron 305. El Partido Justicialista obtuvo la mayora, con 136
convencionales, mientras que la Unin Cvica Radical consigui la primera
minora, con 70 convencionales.
La Convencin, que comenz a sesionar el 25 de mayo de 1994 y culmin
su tarea con el juramento unnime de todos los convencionales el 24 de
agosto del mismo ao, qued conformada por 302 miembros uno no se
incorpor y dos se retiraron, de ah que se requirieran 152 votos afirmativos para cualquier reforma.

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3 | Las dificultades
que enfrent la Convencin

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Entre los problemas que debi afrontar la Convencin, vale mencionar:

1. Validez de la ley 24.309(3)

Se entenda que esta ley haba sido sancionada por el Congreso sin respetar el
procedimiento establecido por la Constitucin Nacional. Este planteo no fue
admitido por la Convencin y, adems, result rechazado por la justicia.

2. Cuestionamiento parcial a la reforma en los temas que asignaban a la Convencin una tarea prcticamente refrendaria

Estos temas estaban incluidos en el art. 2 de la Ley de Convocatoria y referan fundamentalmente a reformas estructurales de la parte orgnica de la
Constitucin, explicitados en 13 acpites. Aqu no se discuta la validez de la

(3) Declaracin de necesidad de reformar la Constitucin Nacional (BO 31/12/1993).

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ley de convocatoria, ni siquiera los temas habilitados para la Reforma, sino exclusivamente la exigencia de votacin conjunta respecto de aquellos temas
incluidos en el Ncleo de Coincidencias Bsicas (arts. 2, 5 y 6, ley 24.309).
La discusin sobre estos puntos que constituyeron la esencia del Pacto de
Olivos se llev a cabo al debatirse el proyecto de reglamento que fue el que
insumi mayor tiempo de deliberacin y votacin en las sesiones plenarias.El
reglamento que en definitiva aprob la Convencin estableci ese sistema de
votacin, por lo que la justicia lo convalid.

3. Definicin de la incertidumbre jurdica sobre la Constitucin de 1949 y la Reforma de 1957

Vastos sectores de la poblacin reivindicaban la vigencia de la Constitucin

de 1949, entendiendo que no poda haber sido derogada por un gobierno de
facto y desconocan toda legitimidad a la Reforma de 1957 (principalmente el
Partido Justicialista). A su vez, otros sectores entendan que la Reforma de 1949
era nula de nulidad absoluta, y que la Convencin de 1957, al ratificar esa nulidad, supla la exorbitancia del gobierno de facto que anteriormente la haba
declarado (fundamentalmente la Unin Cvica Radical).

En 1994, deba encararse este problema y se solucion por dos vas, mediante
la accin del Congreso de la Nacin y la propia Convencin Nacional Constituyente. Por una parte, la ley 24.309 que declar la necesidad de la reforma
parcial de la Constitucin Nacional de 1853, incluy a las reformas de 1860,
1866, 1898 y 1957, y dej afuera del texto a reformar a la Constitucin de 1949.
Este problema no fue tratado en la Convencin, pero resultaba necesario que
quedara definido, pues toda incertidumbre jurdica en materia de vigencia de
un texto constitucional debe evitarse. Y as se hizo, pues juramos una frmula
que exclua la Constitucin de 1949 y validaba la Reforma de 1957. Le doy una
gran importancia a este hecho pues el Justicialismo declin una bandera defendida por casi cuarenta aos para facilitar el consenso.

4. Evitar que por la va de las atribuciones del Congreso y del Poder Ejecutivo

Este problema siempre fue un riesgo. En la estadstica de artculos que ms

propuestas de modificaciones tuvieron dentro de los temas habilitados, las reformas referidas a las atribuciones del Congreso sumaron 815 proyectos y las
atinentes a las atribuciones del Poder Ejecutivo, 230. En total 1045 sobre 1238
proyectos,(4) pero en lo que aqu interesa los proyectos sobre actualizacin de
las atribuciones del Congreso y del Poder Ejecutivo Nacional (art. 3, inc. E
ley 24.309) fueron el 17% del total. Entre estos proyectos se contemplaban los
temas ms diversos.

(4) Obra de la CNC, pgs. 7527/8.

Doctrina

se introdujeran temas que no estaban incluidos en la ley declarativa de la

necesidad de la Reforma

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La Convencin entendi, en lneas generales, que esta habilitacin refera a

instituciones inexistentes (por ejemplo patentes de corso) u otros cados en
desuso (obligacin del Presidente de pedir autorizacin para ausentarse de la
Capital Federal).

Las incorporaciones que se trataron en este punto, como la nueva clusula del
progreso (art. 75, inc. 19 CN) y las medidas de accin positiva para garantizar la
igualdad real de oportunidades (art. 75, inc. 23 CN), son consecuencia directa
de tratados internacionales de derechos humanos a los que ya se les haba
reconocido jerarqua constitucional (art. 75, inc. 22 CN). La prudencia con que
se manej el cuerpo evit que la reforma se detuviera en discusiones interminables sobre temas de poltica contempornea.

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5. La proximidad de una renovacin total de autoridades

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Cuando se rene una convencin constituyente poco tiempo antes de un proceso electoral prximo, ocurre que es muy difcil que los convencionales no
pretendan posicionarse para ese desafo. Ocurri en 1957. La proximidad de
las elecciones presidenciales, de gobernadores, legisladores nacionales y provinciales y autoridades municipales, condicion a aquella Convencin. La proscripcin del justicialismo y la respuesta de sus votantes, con ms de 2.000.000
de votos en blanco, incidieron en la tarea de los convencionales. En aquella
oportunidad el temario era bastante amplio; sin embargo, el retiro de la bancada de la UCRI que luego hara un pacto con Pern para que los justicialistas
lo apoyaran a Frondizi- dej al cuerpo ante el riesgo de no tener qurum
para sesionar. La situacin se agrav cuando tambin se retiraron sectores del
conservadorismo (denominado luego Partido Conservador Popular aliado al
Justicialismo) y sectores radicales de la UCRP. En definitiva la Convencin se
qued sin qurum pudiendo votar solamente la ratificacin de la nulidad de
la Constitucin de 1949, la incorporacin de los derechos sociales (art. 14 bis)
y un agregado a las atribuciones del Congreso para que el rgano legislativo
sancionara el Cdigo de Trabajo y Seguridad Social.

Ese riesgo tambin existi en 1994. Pudo superarse porque paulatinamente se

fue imponiendo una caracterstica del funcionamiento del cuerpo por la que
todos los Convencionales pudieron manifestarse, y pese a las enormes diferencias ideolgicas, todo se super y concluimos con un resultado ptimo. Solo
se retiraron dos convencionales y una no se incorpor. Los 302 miembros que
quedamos en nuestras bancas juramos cumplir la Constitucin que terminbamos de sancionar.(5)

(5) Puedo, en este punto, expresar mi satisfaccin personal. Me eligieron como independiente dentro de un partido y, si bien no me dieron el bloque, me incorporaron a la Comisin de
Labor Parlamentaria, que solo integran los presidentes de bloque. Pude hablar sobre el Ncleo durante una hora cuando solo los presidentes de bloque tenan posibilidad de hacerlo.
Cuando se permiti, finalizados los plenarios, que los representantes de los partidos polticos
expresaran su opinin sobre el funcionamiento de la Convencin y las reformas sancionadas,

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4 | Los consensos logrados

en la Convencin y la aceptacin
social de las reformas sancionadas
Se lograron consensos esenciales, aun respetando disensos. Para ello resultaba importante que la sociedad aceptara la reforma como un hecho
positivo ms all de las crticas que se hacan sobre algunos aspectos. Los
convencionales realizaron una continua tarea de difusin y explicacin de la
reforma. La doctrina y la jurisprudencia dieron su opinin y debatieron cada
uno de los aspectos de la Constitucin reformados o incorporados. El 22 y
23 de agosto, a 20 aos de sancionada la Reforma, un nmero importante
de convencionales de todo el pas nos reunimos en el Paraninfo de la UNL,
donde habamos sesionado durante 90 das, y la emocin del encuentro se
enriqueci con estas inditas Jornadas de Reflexin en las que cada uno
de nosotros dio su opinin sobre las luces y sombras de la Reforma.
Por si fuera poco, tomamos la decisin de fundar un crculo de exconvencionales, lo que permitir mantener los contactos y cumplir con nuestra
obligacin de divulgar y hacer conocer las reformas sancionadas as como
dar pblicamente nuestra opinin sobre las leyes reglamentarias que pendientes de sancionar o las que ya estn en vigencia.

5 | El Ncleo de Coincidencias Bsicas

fui invitado a hacerlo y finalmente, el da del juramento, integr la Comisin del Exterior
para recibir al Presidente de la Nacin y su comitiva y all fui calificado como Presidente del
Bloque Independiente. Esta generosidad de mis colegas, que me dieron el espacio que necesitaba para informarme y expresarme, se entiende por el clima de tolerancia y cordialidad
que predomin en la Convencin.

Doctrina

Los temas incluidos en el Ncleo de Coincidencias Bsicas no eran nuevos. Muchas instituciones figuraban en constituciones provinciales como
el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento o la eleccin
directa de los gobernadores, y se contemplaron en los dictmenes del
Consejo para la Consolidacin de la Democracia (1986-1987) e incluso antes, en el Estatuto Fundamental de 1972 y en muchos pronunciamientos de
los partidos mayoritarios.

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El problema del Ncleo... no estaba en los temas que contena sino en

su votacin conjunta y en la falta de precisin en el contorno que caracteriza a las nuevas instituciones incorporadas.
Se ha expresado en estas jornadas que la votacin conjunta era imprescindible para garantizar el cumplimiento de lo acordado y que no haba
otra forma de hacerlo. No es as. La garanta para los partidos pactistas
poda lograrse con una norma como la que est vigente en la Constitucin
de la provincia de Santa Fe que expresa: Si vencido el plazo legal de
duracin la Convencin no se hubiere expedido sobre todos los puntos
susceptibles de reforma, se entender que esta no se ha producido en
parte alguna (art. 115). De esta manera la Convencin deba mantenerse
funcionando hasta que se trataran todos los temas.

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El Ncleo de Coincidencias Bsicas obtuvo 177 votos afirmativos; se requeran 152. Si hubiramos podido votar separadamente cada tema del
Ncleo..., pienso que se habra mejorado el diseo del Consejo de la
Magistratura, el rol del Jefe de Gabinete, los decretos de Necesidad y
Urgencia, la Auditoria General de la Nacin, e incluso se pudo haber incorporado la eleccin directa de senadores nacionales en el perodo de transicin. Difcilmente se hubieran registrado votos negativos en cuanto a la
agilizacin del trabajo parlamentario, ampliacin del perodo ordinario de
sesiones, jurado de enjuiciamiento, eleccin directa del Jefe de Gobierno
y el estatus especial de la ciudad de Buenos Aires.

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No debemos engaarnos. La Convencin estuvo integrada por muchos miembros de amplia experiencia y sobrados conocimientos sobre los temas en consideracin. Los diarios de sesiones ilustran el alto nivel de los debates. Ello
nos conduce a afirmar que si hubiramos podido votar separadamente cada
uno de los temas del Ncleo..., habramos evitado dificultades surgidas por
leyes reglamentarias posteriores que, aprovechando la falta de precisin de
muchos puntos, distorsionaron el sentido de la reforma en este aspecto.

6 | Los temas habilitados

Los teman habilitados gozaron de un amplio consenso. La defensa del
orden constitucional, el reconocimiento de la cultura y derechos de los
pueblos indgenas, y la reivindicacin de las Islas Malvinas se votaron por
unanimidad y en algn caso por aclamacin.

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La defensa de la competencia, del usuario y del consumidor solo tuvo 5

votos por la negativa. El amparo, el hbeas data y el hbeas corpus tuvieron 213 votos afirmativos y solo uno en contra. La jerarqua constitucional
de los Tratados Internacionales de derechos humanos se aprob por 207 a
23. En cuanto a las formas de democracia semidirecta, la iniciativa popular
se aprob por 214 a 38, y la consulta popular por 217 a 37. As ocurri en
general en todos los temas habilitados.
Es que la incorporacin de nuevos derechos y la jerarqua constitucional
otorgada a los tratados de derechos humanos, unidos a garantas jurisdiccionales aptas para efectivizar los derechos all reconocidos (amparo,
hbeas data, hbeas corpus) colocan a nuestra Constitucin a la vanguardia del compromiso en la defensa y proteccin de derechos humanos fundamentales.
La clusula de coparticipacin federal, que es muy buena, con solo explicitar que la ley convenio requiere la conformidad de todas las provincias
en lo atinente a la distribucin primaria de los recursos (qu porcentaje
corresponde a la Nacin y cul a las provincias) habra permitido, tal vez,
sancionar la nueva ley sobre la materia.

7 | La etapa posconstituyente
La Reforma dej demasiado indefinidas muchas instituciones y rganos
que cre. Deriva al Congreso la facultad de dictar una ley reglamentaria
que cumpla con el objetivo constitucional.
El convencional Antonio Mara Hernndez nos dijo que se necesitaban
30 leyes reglamentarias y solo se dictaron 10. Lo cierto es que muchas leyes no se dictaron la de coparticipacin federal o el amparo, y otras
se dictaron con un contenido incompatible con la norma constitucional
a la que accede, como la ley de reforma del Consejo de la Magistratura
declarada parcialmente inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.

A su vez, quienes integramos el reducido nmero de convencionales nacionales constituyentes no debemos considerar que concluyeron nuestros

Doctrina

Debemos sentirnos satisfechos por la tarea cumplida.

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deberes. Somos nosotros quienes estamos en inmejorables condiciones

para difundir y explicar la Constitucin nacional reformada hace veinte
aos, recordando que solo 869 ciudadanos, en siete oportunidades, tuvieron el honor de intervenir en la redaccin de las normas bsicas de nuestro
ordenamiento jurdico supremo.

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