POLTICA EXTERIOR, NEGOCIACIN Y PROCESOS DE

DECISIN EN CENTROAMERICA: ELEMENTOS

PARA UNA APROXIMACIN*

Cristina Eguizbal
Francisco Rojas Aravena

I.

Introduccin

Una de las reas menos exploradas en la literatura sobre polticas

exteriores latinoamericanas es la que concierne a los procesos de
decisin. La mayora de los estudios existentes alrededor de esta
temtica se refieren a la poltica exterior de los grandes pases de la
regin, aquellos con mayor tradicin diplomtica y por lo mismo han
estado centrados en el estudio del funcionamiento de los ministerios
de Relaciones Exteriores: Itamarati, la cancillera argentina, el ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Existe otra vertiente de
trabajos que se refieren a las concepciones o acciones de los primeros
mandatarios que han tenido una proyeccin externa destacada: Fidel
Castro, Carlos Andrs Prez, Jos Lpez Portillo. La reduccin del
enfoque al estudio de este tipo de actores, no ha sido casual, ha
correspondido a la evolucin de los regmenes polticos latinoamericanos cuya caracterstica principal ha sido el predominio de la figura
presidencial particularmente en lo que a relaciones exteriores se
refiere.
En la dcada de los setenta se producen tanto en el seno de las
sociedades centroamericanas como en el sistema internacional, cambios que van a verse reflejados en la disciplina de estudio bsicamente
en cuanto a la determinacin de los objetos de anlisis. Por una parte,
el sistema internacional dej de estar tan esencialmente determinado
por la rivalidad entre las dos superpotencias y la estructura fue poco

*Este trabajo formar parte de un libro sobre procesos de decisiones en las cancilleras
latinoamericanas que ser publicado prximamente en la Coleccin GEL, RIAL.
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ESTUDIOS INTERNACIONALES

a poco cediendo el paso a una estructura ms flexible en la que el

poder econmico y poltico se encontraba menos centralizado a pesar
de la sobredeterminacin que continu ejerciendo el equilibrio estratgico bipolar. Por el otro lado, las sociedades centroamericanas
adems de irse transnacionalizando fueron hacindose ms complejas, los gobiernos se fueron burocratizando y el mbito de lo poltico
en general, a pesar de la ausencia de canales de participacin democrtica en la mayora de los pases del subcontinente latinoamericano,
se ampli fundamentalmente a travs del crecimiento del aparato
estatal y de la multiplicacin de las vinculaciones externas de la
mayora de los actores polticos en las diferentes sociedades.
Como resultado de estos desarrollos, entre otros muchos, las
cuestiones vinculadas al contexto externo se hicieron ms numerosas
y los procesos de poltica exterior siguieron la misma dinmica,
hacindose ms complejos e involucrando un mayor nmero de
actores, tanto gubernamentales como no gubernamentales.1
II. Poltica exterior en Centroamrica: variables relevantes e hiptesis
de trabajo.

El caso de los pases centroamericanos, de su evolucin en el sistema

internacional y del desarrollo de sus polticas exteriores, si bien se
asemejan en muchos sentidos a los de los pases ms grandes, tambin
ofrecen particularidades que deben ser tomadas en cuenta. Los
efectos de los cambios que se produjeron en el sistema internacional,
a raz de la distensin, fueron mucho ms desiguales en los pases del
rea centroamericana que en el resto de la regin. Nuestras economas y nuestras sociedades recibieron de lleno el impacto proveniente de afuera y los actores relevantes en el contexto internacional de
nuestros pases se diversificaron, pero entre otras cosas, eso no tuvo
como corolario un crecimiento significativo de la actividad diplomtica de los gobiernos del rea.

Para un anlisis completo aunque no exhaustivo de la evolucin de los estudios de poltica

exterior latinoamericana y un diagnstico del estado actual de la cuestin es particularmente
til el trabajo de Alberto van Klaveren, "El anlisis de la poltica exterior latinoamericana:
perspectivas tericas", en: H. Muoz y J. Tulchin (comps.), Entre la autonoma y la subordinacin. La poltica exterior de los pases latinoamericanos, (Buenos Aires: GEL, 1984), pp. 14-49.
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Fue ms bien, al final de la dcada de los setenta, que el

triunfo de la revolucin sandinista, la guerra civil en El Salvador,
la violencia generalizada en Guatemala y la lectura que de estos
acontecimientos hizo la administracin Reagan, tuvieron como consecuencia no slo una aceleracin de la internacionalizacin del
contexto externo de los pases del istmo sino que adems conllevaron
una centralidad de las cuestiones de poltica exterior en el debate
poltico interno. En la medida en que el impacto externo se hizo
sentir en casi todos los mbitos de la vida nacional con una fuerza
inusitada an en el caso de sociedades tan abiertas como las nuestras,
la .tradicional divisin entre poltica interna y poltica exterior se
desdibuj, a veces de manera dramtica como en los casos de El
Salvador y Honduras, por ejemplo.
La crisis regional en la que se han visto envueltos los cinco
gobiernos centroamericanos, los ha obligado pues a "hacer poltica
exterior" por primera vez en su historia. De pases bsicamente
"objeto" de la poltica exterior de otros, se han ido, poco a poco
y ciertamente de manera desigual, convirtiendo en "gestores" de
ella, logrando algunos desarrollar con xito una capacidad de iniciativa diplomtica realmente consecuente, me refiero a los casos
de Nicaragua, Costa Rica y Guatemala.
Con el afn de sistematizar nuestro discurso creemos que es
necesario aclararle al lector que en nuestra reflexin tomamos como
punto de partida el siguiente presupuesto.2
Consideramos que la situacin de los pases centroamericanos,
pequeos pases ubicados en la periferia inmediata de una gran
potencia, ha establecido lmites histricos a su capacidad de autodeterminacin que han resultado particularmente rgidos en el
mbito de las polticas exteriores. Sin embargo, tambin creemos
que dentro de dichos lmites existe la posibilidad real de ensanchar

Vase tambin C. Eguizbal "El Salvador, los estrechos mrgenes de maniobra de la

poltica externa", en: H. Muoz (comp.), Las polticas exteriores deAmrica Latina: continuidad
en la crisis, (Buenos Aires: GEL, 1987), pp. 305-320; C. Eguizbal: "La poltica exterior de la
administracin Duarte en El Salvador", ESCA N^S, enero-abril 1987, pp.75-86.
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ESTUDIOS INTERNACIONALES

los mrgenes de maniobra que disponen en el escenario internacional

para la consecucin de objetivos nacionalmente definidos.3
Ahora bien, en las posibilidades de incrementar el margen de
maniobra no se destacan de igual forma o con un peso ms o menos
similar los procesos de conflicto y negociacin. Desde una perspectiva estructural, cuando tiene preeminencia el conflicto, las posibilidades de ampliar los mrgenes de autonoma son menores. En
cambio, en un contexto donde prima la distensin y la negociacin es
la principal herramienta de la poltica internacional, el margen aumenta. Es as como se puede establecer una correlacin positiva
entre incremento del margen de maniobra y contexto negociador.
Las recientes experiencias de Contadora y de Esquipulas II reafirman
esta premisa.
Tradicionalmente en los estudios sobre procesos decisorios
se han privilegiado las situaciones de conflicto y de crisis. El caso
centroamericano no es la excepcin, sin embargo, creemos que
dado el peso de los procesos de negociacin impulsados desde los
inicios mismos de la crisis el estudio de estos puede ser altamente
productivo.4
. El anlisis de los procesos de negociacin permite descubrir
tanto las percepciones como el poder relativo de los actores domsticos e internacionales, permitiendo una comprensin de los
procesos de toma de decisiones y del debate, previo y posterior.
Consideramos como constreientos estructurales de los procesos de decisin de poltica exterior de los pases centroamericanos los
siguientes:
TBn esta misma lnea de pensamiento, vase Bruce Moon, "Political Economy Approaches
to the Comparative Study of Foreign Policy", en: C. F. Hermann, C. K. Kegley Jr. y J. N.
Rosenau, New Directions in the Study of Foreign Policy, (Boston: Alien & Unwin, 1987), pp.
33-52.
Sobre los procesos de negociacin previos pueden sealarse principalmente: La Comunidad Democrtica Centroamericana (enero de 1982), Grupo de Nassau (julio de 1981),
Propuestas nicaragenses en COPPAL (febrero 1982), Foro pro Paz y Democracia (octubre
de 1982), Propuestas del FDR-FMLN, Iniciativas del Gobierno Salvadoreo, Contadora
(enero 1983), Plan Arias (febrero de 1987) y Procedimiento de Guatemala o Esquipulas II,
acuerdo suscrito el 7 de agosto de 1987. Una descripcin detallada de estos procesos puede ser
vista en Francisco Rojas Aravena y Luis Guillermo Solis, Subditos o aliados? La poltica
exterior de Estados Undosy Centroamrica, (San Jos: Editorial Porvenir/FLACSO, 1988), pp.
97-108.
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A. Con relacin al contexto externo:

1.- en el plano de lo econmico, el tipo de vinculaciones de las
economas nacionales al mercado internacional;
2.- en lo poltico, la ubicacin del rea en el diseo de la poltica
exterior de la potencia hegemnica en la zona;
B. Con relacin al contexto interno:
1.- la estrategia de desarrollo practicada;
2.- el proyecto poltico dominante, y
3.- la correlacin de fuerzas entre las diferentes clases sociales
imperantes.
Los elementos estructurales sealados establecen los lmites
dentro de los que se van a desarrollar los procesos de poltica exterior
de los pases centroamericanos. Ser dentro de estos lmites en las
coyunturas particulares que la dinmica de poltica interna y los
factores de ndole organizacional e inclusive personal, resulten determinantes.
Algunas hiptesis de trabajo que proponemos para el estudio
de los procesos de decisin en poltica exterior de los pases centroamericanos son las siguientes:
1) Para que los puntos de la agenda, las cuestiones o issues, de
poltica exterior consigan movilizar a grupos organizados en el
plano domstico o sensibilicen a la "opinin pblica", es necesario que exista una relacin de interdependencia (instrumental o
situacional) entre los actores domsticos y actores del contexto
externo.5
2) La percepcin de la situacin afectar las acciones sobre la
misma. Entre los actores polticos centroamericanos se han
establecido dos tipos de lecturas de la situacin de crisis en la
regin, a partir de las que surgen dos definiciones bsicas del
"inters nacional". La primera enfatiza la importancia de los
factores endgenos en el desencadenamiento de las diversas
crisis nacionales, propugna por soluciones que tomen en cuenta
Para una definicin de los diferentes tipos de interdependencia, vase, Robert O.
Keohane.,AfterHegeinony. Cooperacin andDscordin the WorldPolicalEconomy, (Princeton: Princeton University Press, 1984), pp. 122-123.
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ESTUDIOS INTERNACIONALES

3)

4)

la satisfaccin de las necesidades de los grupos mayoritarios y

valoriza una mayor autonoma del pas con relacin al contexto
externo. La segunda, considera la intervencin de potencias
extrarregionales como la causante de la erupcin violenta del
conflicto social, se opone a la intervencin estatal en la economa
y estima que slo con una alianza incuestionada con la potencia
tradicionalmente hegemnica en la zona, puede lograrse una
victoria sobre la potencia cuestionadora del statu quo.
El proceso de decisin resulta de las diversas interacciones entre
los actores: influenciadores -domsticos o forneos- por un lado
y agentes decisorios -nacionales-, por otro. El proceso de interaccin tiene lugar desde el momento del debate hasta el momento de la puesta en prctica. Gran parte de las interacciones se da
durante el proceso mismo de instrumentalizacin de las decisiones.
El proceso de toma de decisiones es fragmentado lo que ha
contribuido a la ausencia de estrategias coherentes. Nos encontramos ms bien frente a una serie de polticas aisladas y de
decisiones desprovistas de continuidad en el mejor de los casos,
o de cara a la coexistencia de varias polticas exteriores, contradictorias, en el peor. En los casos en que se expresa un fuerte
liderazgo la fragmentacin disminuye, producindose un mayor
grado de coherencia y la posibilidad de una mejor utilizacin de
los espacios que ofrece el contexto internacional.

III. La internacionalizacin del contexto externo y la crisis centroamericana.

A. Antecedentes
Tradicionalmente, en tanto que pases pequeos y pobres, los Estados nacionales centroamericanos haban desarrollado su diplomacia
casi exclusivamente como complemento de sus vnculos comerciales
y financieros. En lo poltico la Guerra Fra seal los principales
^or fragmentacin del proceso de toma de decisiones se entiende que hay diversos
"lugares" y diversos "agentes" que toman decisiones, a menudo contradictorias, o al menos
carentes de una coherencia institucional.

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derroteros. Incluso Costa Rica que estableci relaciones diplomticas con los principales pases socialistas de Europa (consulares con
Cuba) en la dcada de los aos 70, lo hizo con el objeto principal de
buscar nuevos mercados para los excedentes de caf. Por otro lado,
Panam que tuvo una poltica exterior de alto perfil en esa misma
poca, lo hizo siguiendo una estrategia muy especfica de recuperacin de la soberana sobre su principal recurso, la va interocenica.8
La percepcin sobre el peligro que significaba el expansionismo
sovitico y el anticomunismo sobre el que Estados Unidos edific el
sistema interamericano de la segunda postguerra, le dieron sustrato
y justificacin ideolgica a esta definicin tradicional de la situacin.
Ahora bien, es innegable que la vulnerabilidad econmica, las limitaciones de recursos, la falta de capacidad diplomtica, son un hecho
que constantemente ha puesto en evidencia la debilidad de los pases
del rea.
Fue a finales de la dcada de los aos setenta y en especial, a
partir del triunfo de la revolucin sandinista, que hemos estado
presenciando en la regin dos procesos de importancia: por un lado,
la crisis y la multiplicacin de los actores en la regin y, por el otro,
un proceso de aprendizaje en diseo y manejo diplomtico de los
pases del rea, que se expresa en un mayor "activismo" internacional.
Ambos procesos se presentan en forma acelerada aunque desigual, y se encuentran signados por una tendencia a buscar mayores
posibilidades de accin para los pequeos pases en el sistema internacional. Lo que no obvia, claro est, que, hacindole contrapeso a
esta toma de conciencia en cuanto a la necesidad y posibilidad de
expandir los mrgenes de maniobra que le ofrece el sistema internacional a pequeos pases, -situados en un rea definida de "inters
primordial" de una gran potencia-, se mantengan fuertes las percepciones de vulnerabilidad y de fatalidad que han dominado la visin

Vase, Francisco Rojas Aravena, "Las vinculaciones diplomticas, econmicas y culturales entre Costa Rica y la Unin Sovitica: un bajo perfil", en: Augusto Varas, Amrica Latina
y la Unin Sovitica: una nueva relacin, (Argentina: Grupo Editor Latinoamericano, 1987),
pp. 179-197.
^/ase, Cecilia Moreno, "La poltica exterior en el proceso de recuperacin de la sob eranfa
panamea sobre el canal (1970-1980)", en: C. Eguizbal (e.d,), Poltica exterior centroamericana:
en la bsqueda de mayores mrgenes de accin, (San Jos: Csuca), (en prensa).

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ESTUDIOS

INTERNACIONALES

tradicional sobre su posicin en el mundo. Estas ltimas han estado

en la base de su incondicionalidad frente a las exigencias de la
potencia hegemnica del momento, siendo el "obedecer sin cumplir"
el nico margen de maniobra al que hemos aspirado histricamente.
Nadie pone en cuestin^ a estas alturas, las tremendas contradicciones internas que estn en Ja base de cada una de las crisis
nacionales que desembocaron en lo que se ha dado en llamar la
cuestin cenfroamericana. Sin embargo, tampoco puede uno explicar
los diferentes acontecimientos sin referirse a las vinculaciones externas de los mltiples actores que intervienen y por ende, a los factores
internacionales que inciden en el desarrollo de "la crisis".
En este sentido aparece no slo como una crisis social, poltica
y econmica, incidiendo cada una de estas variables en forma diferente en los diversos pases, sino que su manifestacin simultnea
permite referirse a ella como a una crisis de dominacin regional.
De esta manera la crisis pudiera ser vista como una crisis internacional, en donde los principales actores del sistema internacional definen las condiciones bsicas en las cuales actan los actores
domsticos.
B. La multiplicacin de los actores extemos.
Una de las primeras consecuencias de la internacionalizacin de la
cuestin centroamericana, ha sido la obligacin que los distintos
gobiernos han tenido de interesarse en pases y en sociedades con
quienes hasta ahora no se tenan mayores vnculos, ni siquiera un
buen conocimiento de su sistema poltico'. En la medida en que el
conflicto regional se ha convertido en punto de la agenda de la
poltica exterior de la mayora de los gobiernos de los principales
pases capitalistas desarrollados, estos han devenido contrapartes
obligadas de los pases del istmo. Lo mismo con los pases socialistas,
en el tanto han mostrado inters en desarrollar sus vnculos con los
pases de la regin.

9CECADE-ciDE. Centroamrica: crisis y poltica internacional, (Mxico: Siglo xxi Editores,

1982). En especial sobre las diferencias de expresin de la crisis en cada pas centroamericano
vase el trabajo de Edelberto Torres-Rivas, "Notas para comprender la crisis poltica centroamericana", pp. 39-69.

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Sin ir ms lejos, los estados centroamericanos han debido realizar importantes esfuerzos por conocer la forma en que se procesan
las decisiones en el sistema poltico de Estados Unidos, la forma de
ejercer influencia y buscar "aliados" y apoyos internos. Por otro lado,
el papel creciente que juega el Congreso de Estados Unidos en la
formulacin de las polticas que afectan tan directamente el curso de
los acontecimientos en la regin, lo han convertido en arena privilegiada de actividad de los distintos lobbies. Es as como se pueden
encontrar ejerciendo esta funcin a grupos que apoyan a la "contra"
y en la oficina contigua grupos de apoyo al rgimen sandinista. A la
vez y en forma simultnea, tener a un grupo de industriales de la
regin tratando de aumentar las cuotas de exportacin o evitando
restricciones proteccionistas.
En muchos sentidos el debate domstico del sistema norteamericano es tambin debate domstico en Centroamrica. La campaa
presidencial norteamericana ha congelado las gestiones e iniciativas
del proceso de paz a la espera de conocer el futuro liderazgo. Esto
no es slo un elemento de la "coyuntura electoral", o del lugar que
Centroamrica ha ocupado durante los debates de la campaa y en
las plataformas electorales, sino que responde a la necesidad estructural de saber cul es la ubicacin del rea en el diseo de la poltica
exterior de la futura administracin.
Es obviamente con el gobierno de Managua con el que la Unin
Sovitica y los pases de Europa Oriental, el bloque socialista, han
establecido relaciones de cooperacin y de intercambio ms estrechas. Sin embargo, vale la pena mencionar que Costa Rica ha continuado sus relaciones de bajo perfil, y que Osear Arias busc atraer
directamente al lder sovitico M. Gorbachov, al proceso de negociaciones que ha impulsado para alcanzar la paz en Centroamrica.10
As tambin, la Unin Sovitica ampli su reconocimiento en el rea.
10Carta de Osear Arias a M. Gorbachov. La Nadan de Costa Rica, 13 de marzo de 1988.
En su carta O. Arias solicitaba el cese de la ayuda militar sovitica a Nicaragua y a los
revolucionarios de la regin. Esta comunicacin no fue respondida directamente por el
Secretario del PCUS sino por el embajador acreditado en Costa Rica. En su respuesta seal
"que la URSS est dispuesta a asumir, sobre bases de reciprocidad con los Estados Unidos, el
compromiso de respetar y cumplir rigurosamente los acuerdos relativos a las cuestiones de la
seguridad...". Calific de infundadas las afirmaciones de su apoyo militar a los insurgentes de
El Salvador y Guatemala. La Repblica, 13 de marzo de 1988.

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ESTUDIOS INTERNACIONALES

En efecto, firm el primer convenio de intercambio comercial establecido entre Tegucigalpa y Mosc, el cual fue firmado en esta ltima
ciudad, el 24 de agosto de 1987. En Guatemala se haba instalado la
agencia Tass, pero debi cerrar sus oficinas al estallar una bomba y
al declarar el gobierno que no poda garantizar la seguridad del
personal.
Los pases de Europa Occidental, la Comunidad Europea, por
medio del mecanismo de consultas permanentes, las Rondas de San
10
Jos, han buscado promover la distensin regional y el fomento del
desarrollo econmico sin exclusiones de carcter ideolgico, aunque
su compromiso con los procesos de democratizacin es explcito.
Entendidos stos como dentro del marco de la democracia liberal.13
Los pases nrdicos por su parte han incluido al rea en su agenda de
cooperacin. Hasta fechas muy recientes la cooperacin nrdica
prcticamente slo se diriga a los pases de frica. En trminos
generales, las lites centroamericanas asignan un papel de importancia a Europa en la construccin de alternativas, en un marco occidental, a la poltica norteamericana. El perfil de la regin se vio
fortalecido por el otorgamiento del Premio Nobel de la Paz al
Presidente de Costa Rica.
Japn por su parte est siendo presionado para incrementar sus
niveles de ayuda a los pases en desarrollo y a reas como la centroamericana. En trminos proporcionales al tamao de los mercados de
la regin, las empresas japonesas poseen una activa presencia. La
decisin de pasar de una presencia comercial a una de mayor perfil
de cooperacin y en consecuencia con incidencia poltica no es fcil.
De manera anloga, la latinoamericanizacin del conflicto, a
travs de la creacin de los Grupos de Contadora y de Apoyo, ha
tenido consecuencias similares. Aunque la hermandad latinoameri-

uLa

Prensa Libre de Guatemala, 27 de agosto de 1988.

Se han realizado cuatro rondas de negociacin. La primera-tuvo lugar en San Jos de
Costa Rica en 1984 (de all que se denominen como Rondas de San Jos). La segunda fue en
Bruselas en 1985, la tercera en Guatemala en 1987y la cuarta en Hamburgo en marzo de 1988.
Al trmino de cada encuentro se ha frmado_ un comunicado poltico y otro econmico entre .los gobiernos participantes. Dado su origen han participado los 12 Estados de la Comunidad,
los cinco centroamericanos y los del Grupo de Contadora.
,..
Sobre las relaciones entre Nicaragua y Eurppa Occidental vase Manuel Chavez Viaud,
"Nicaragua: su poltica exterior hacia Europa Occidental", en: Cristina Eguizbal, (ed.), op. cit.
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C. Eguizbaly F. Rojas/Poltica exterior, negociacin...

cana ha sido parte tradicional del discurso de poltica exterior en

todas las capitales de la regin, hasta hace muy poco los pases del
rea centroamericana no tenan mayores vinculaciones con los grandes pases de la regin. El reciente inters desplegado por los ltimos,
por lo que en Centroamrica acontece, los ha, a su vez, integrado en
las agendas de poltica exterior de los pases del istmo y esto en
lugares de alta prioridad en la medida en que sus polticas exteriores
estn directamente relacionadas a la problemtica de la crisis. La
permanencia del tema de Centroamrica en las reuniones de concertacin del "Grupo de los Ocho" asilo demuestra.
Paralelamente a la multiplicacin de los actores estatales que
influyen en el mbito externo de nuestras sociedades, hemos asistido
a una proliferacin de actores no gubernamentales. Entre stos se
pueden destacar las Internacionales de los partidos polticos, las
organizaciones de derechos humanos, los grupos de solidaridad, los
grupos religiosos, etc. Este conjunto de organizaciones se ha convertido en nuevos grupos de vinculacin cuya funcin variar segn
donde estn asentados. Cuando se encuentran en los pases centroamericanos son muchas veces el objetivo de los cursos de accin de las
polticas exteriores que van dirigidas hacia el rea. Cuando se encuentran fuera de sta, buscan ejercer presin sobre los gobiernos
para impulsar determinados cursos de accin con respecto a Centroamrica. En ambos casos, por su intermedio se busca alcanzar objetivos en el plano domstico o ejercer influencia sobre la opinin
pblica internacional.
La crisis centroamericana ha mostrado un incremento en el
papel jugado por las organizaciones no gubernamentales de todo
tipo. Una parte importante de la actividad internacional que se
desarrolla alrededor de la temtica centroamericana se realiza en o
por medio de las Organizaciones No Gubernamentales. Acciones de
la Internacional Socialista o de Amnista Internacional han tenido
mayor peso o ejercido ms influencia que algunas de las de los
gobiernos del rea.
C. Las coaliciones transnacionales.
Para efectos analticos hemos credo lcito considerar que dos grandes tipos de "definicin de la situacin" a partir de las que se elabora
499

ESTUDIOS INTERNACIONALES

poltica exterior desde y hacia Centroamrica se enfrentan hoy.

A grandes rasgos podemos decir que la primera define la crisis
centroamericana en el marco del conflicto este-oeste y equipara
cualquier intento de cambio revolucionario a una derrota de los
Estados Unidos frente a la Unin Sovitica.14 La segunda, sin negar
las consecuencias de la internacionalizacin del conflicto regional,
define la crisis dentro de los parmetros de la oposicin norte-sur, es
decir, en trminos de desequilibrios estructurales en las economas
de los pases de la regin y de injusticias sociales muy marcadas en la
mayora de ellos.15
Alrededor de estas dos definiciones que buscan articular los
diversos intereses en torno de la crisis regional, se han estructurado,
pasando por encima de las fronteras nacionales, dos coaliciones
excluyentes. Es decir, segn sea la percepcin as ser la definicin
de "inters nacional" y la adscripcin a una de las coaliciones, como
lo sealramos en las hiptesis de trabajo.
La primera, la "coalicin conservadora", liderada por el gobierno del presidente Ronald Reagan tiene como base ideolgica un
anticomunismo bastante elemental y no concibe la paz regional sin
el derrocamiento previo del rgimen sandinista, la eliminacin de los
focos subversivos y el restablecimiento de la hegemona norteamericana incontestada.
La segunda, la "coalicin liberal", est fundamentada en valores
claves para la poltica exterior latinoamericana. Valores tradicionales
tales como, la no intervencin en los asuntos internos de los Estados,
el no uso de la fuerza para la solucin de las controversias, y ms
modernos, como el del pluralismo ideolgico. Esta coalicin ms
"latinoamericanista", no concibe la paz regional sin la consolidacin
de un cierto nmero de reformas estructurales que aseguren una
mejor distribucin de la riqueza y una mayor democratizacin de las

Entre los idelogos que han justificado esta percepcin, tal vez la ms conocida sea la
ex embajadora de los Estados Unidos en las Naciones Unidas. Vase Jeane Kirkpatrick,
Dctatorships and Doube Standards. Rationalsm and Reason in Politics, (New York: Simn
and Schuster, 1982), (En particular el artculo "U. S. Security and Latn America", pp. 53-90).
Entre los trabajos ms conocidos que se sitan en esta perspectiva vale la pena mencionar, M. J. Blachman, W. M. Leograndey K. Sharpe (eds.), Confronng Revolution: Securily
through Diplomacy in Central America, (New York: Pantheon Books, 1986), 417 p. + ndex.
500

C. Bguizbal y F. Rojas/Poltica exterior, negociacin...

sociedades centroamericanas. A su vez, acepta la posibilidad de

coexistencia pacfica entre el rgimen de Managua y los de los otros
pases de la regin, incluyendo-a los Estados Unidos.
Nuestra proposicin es que, segn el actor iniciador de la
gestin de paz de la que se trate, as ser el tipo de paz que busque
a travs de la negociacin. Siguiendo esta idea, hemos dividido
los procesos de negociacin en dos grandes categoras: aquellos
que corresponden a la "paz por hegemona" y aquellos que se acercan
ms a una "paz por equilibrio".
Entre los primeros encontramos: la iniciativa de formar el Grupo de Nassau; la idea de la Comunidad Democrtica Centroamericana; el lanzamiento del Foro Pro-Paz y Democracia; la Iniciativa de la
Cuenca del Caribe; y los embajadores itinerantes para Centroamrica enviados por el presidente Reagan y la constitucin del Grupo de
Tegucigalpa.
Entre los segundos, el proceso de negociacin impulsado por el
Grupo de Contadora, en un primer momento, y en conjunto con el
Grupo de Apoyo, posteriormente, constituye el ms importante, sin
embargo no es el nico. Antes de la concrecin de la iniciativa
multilateral hubo diversas iniciativas unilaterales o bilaterales de
pases latinoamericanos, tambin se pueden destacar las conversaciones bilaterales entre los diferentes gobiernos centroamericanos y
las de Manzanillo entre el gobierno sandinista y el de los Estados
Unidos. Finalmente, aqu se ubica el proceso de Esquipulas, tanto la
primera reunin como la segunda en la que se firm el Acuerdo de
Paz. Paralelamente a los esfuerzos de Contadora vale la pena destacar las Conferencias de San Jos y finalmente el apoyo de las Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Americanos. Tanto el
Acta de Paz de Contadora como el Procedimiento de Esquipulas han
gozado del respaldo de la coalicin liberal.
W. Los procesos de decisin.
Entre las cosas ms importantes que se han ido decantando forzadas
por los acontecimientos regionales est el hecho que ha ido haciendo
camino entre los gobiernos del rea, la idea de que es posible articular

501

ESTUDIOS INTERNACIONALES

un "inters nacional" concebido desde adentro. El contenido de la

definicin est condicionado por la percepcin que le sirva de base,
marca las opciones dentro de las dos grandes coaliciones y la forma
de solucin, pero independientemente de cul sea la coalicin en la
cual se inscriban, ya sea a la liberal o a la conservadora y se afirme la
negociacin o la fuerza, el conjunto de la lite centroamericana
percibe que es a ella a la que le corresponde definir el inters nacional
y la forma bsica de alcanzarlo.
La alianza automtica tradicional con la potencia hegemnica
resulta cada vez menos atractiva an para aquellos actores que
comparten la definicin de la situacin con la administracin republicana. De igual forma, a aquellos que comparten las visiones
de la coalicin liberal tambin reafirman su propio espacio en,relacin con las potencias subregionales, en particular frente a Contadora.
Los mltiples actores internos, viendo sus intereses particulares
afectados desde afuera, se han visto en la necesidad de estructurar
posiciones propias y de negociar mejores trminos en las negociaciones con el aliado mayor. Por otra parte, por razones obvias, la poltica
internacional se ha convertido en un tema importantsimo de poltica
domstica lo que a su vez ha contribuido a que se haya generalizado
la percepcin de que los intereses de los actores internos ni coinciden
entre s, ni pueden ser equiparados con los intereses forneos.
El escndalo Irn-contra y la manera en que fue procesado por
el sistema poltico norteamericano, -en funcin de su dinmica interna- no slo puso en entredicho frente a la opinin pblica mundial,
la credibilidad difcilmente alcanzada por los gobiernos centroamericanos, sino que tambin tuvo como resultado que los agentes
decisorios norteamericanos abandonaran sin escrpulo a sus aliados
en la regin. Esto ha sido, desde nuestro punto de vista, uno de los
factores que ms ha incidido en el cambio de actitud de muchos
sectores que en los pases de la regin hasta entonces se haban
pronunciado por la alianza incondicional con la Casa Blanca.
Lo anterior le abri espacio a la negociacin, la misma no
fue retomada por Contadora, paradigma de la coalicin liberal, sino
que surgi una nueva iniciativa que reflej el inters centroame502

C. Eguizbal y F. Rojas/Poltica exterior, negociacin...

ricano de definir los cauces de su accin. El surgimiento de Esquipulas u refleja este proceso, conjuntamente con la maduracin
de las condiciones globales para impulsarlo.
En el plano de los procesos de decisin esto ha tenido como
repercusin, el fortalecimiento del naciente debate poltico interno
sobre temas de poltica exterior que ha ido consolidndose, gracias,
dicho sea de pao, a la apertura de los regmenes, inducida desde
afuera.
Los medios de comunicacin de masas, en particular la prensa
escrita, han adquirido una gran importancia en el proceso de estructuracin del debate. La prensa juega en este sentido un doble
papel. Por una parte, los medios tratan de hacer pasar, a veces
con gran xito, su posicin propia como el "inters nacional".16
Por otra parte, en ellos, los diversos sectores, principalmente los
de la oposicin legal, elaboran planteamientos que constituyen verdaderos position papers en contraposicin a la ausencia de sistematizacin escrita de las polticas gubernamentales.
En efecto, en la mayora de nuestros pases, la toma de decisiones contina estando basada fundamentalmente en el intercambio
personal, el registro escrito es prcticamente inexistente y si a esto le
aadimos el hecho de que, por la misma complejidad y crucialidad de
los problemas que se presentan, ha habido una multiplicacin de
lugares institucionales de toma de decisiones, tenemos la explicacin
de la fragmentacin que desemboca en una poltica exterior plagada
de graves contradicciones. Es as como nos hemos encontrado a
menudo frente a la existencia de "varias" polticas exteriores de un
mismo rgimen: una de los militares y otra de los civiles en Honduras
y hasta cierto punto en El Salvador, por ejemplo, o los problemas
entre diferentes instituciones civiles, ministerios de Relaciones Exteriores y otros ministerios y dependencias encargados de asuntos
econmicos o an entre cancilleres y presidentes, como sucedi en
Costa Rica durante la administracin del presidente Monge Alvarez,
como otro ejemplo.
*Vase por ejemplo, Abelardo Morales, "El peridico La Nacin y la poltica exterior de
Costa Rica", en: C. Eguizbal (ed.), op. cit.
503

ESTUDIOS INTERNACIONALES

Vale la pena sealar a este respecto, que coincidiendo con los

procesos de transnacionalizacin en el sistema internacional, se ha
producido una institucionalizacin de la diplomacia de partido en
todo el mundo, esto ha tenido especial importancia para los pases
del rea centroamericana. La diplomacia de partidos ampli las
posibilidades y los canales de comunicacin entre actores gubernamentales y no gubernamentales por sobre las unidades estatales.
Dado el peso que han adquirido las "internacionales" por sus efectos
en decisiones claves se han transformado en un condicionante ms
de la diplomacia oficial.
V. Los procesos de negociacin.

En el anlisis de los procesos de toma de decisiones en la regin

centroamericana se requiere de la consideracin de los espacios
temporales, es decir una periodizacin de la crisis; adems serequiere
definir una serie de categoras especficas que posibiliten su comparacin en el tiempo y con otros procesos de la regin y fuera de ella.
En cualquier periodizacin de la crisis regional se destacan
tanto los procesos de negociacin como los enfrentamientos armados. Si tomamos como punto de partida la insurreccin nicaragense
podemos ver que el resultado de la misma fue en gran medida (si no
en la principal) facilitado por el proceso de negociacin que desemboc en los acuerdos de la Organizacin de Estados Americanos en
1979.17 Desde ese momento a la fecha, se han impulsado distintos
procesos de negociacin (ms o menos excluyentes, ms o menos
1H
generales en sus objetivos) de los cuales la mediacin de Contadora
fue durante largo tiempo el ms relevante. El Acuerdo de Esquipulas
Recurdese la activa gestin, del Pacto Andino y la oposicin latinoamericana de la
propuesta de los Estados Unidos de conformar una "fuerza de paz" para la resolucin de la
crisis en Nicaragua. Vase, Marianela Aguilar, "Alianzas y coaliciones en el sistema interamericano durante la revolucin sandinista", Relaciones Internacionales, NB19/20, segundo y tercer
trimestre de 1987, Costa Rica, EUNA, pp. 7-17.
1 Sobre el proceso de Contadora existe una abundante bibliograffa, de ella podemos
destacar:
- Vctor Flores Olea (ed.), Relaciones de Contadora, (Mxico: Fondo de Cultura Econmica y
Secretaria de Relaciones Exteriores, 1988), 472 pp.
- Stclla Calloni y Rafael Cribari, La "Guerra encubierta" contra Contadora, (Panam: Centro
de Capacitacin Social, 1983).504

C. Eguizbaly F. Rojas/Poltica exterior, negociacin...

II aparece como el producto de la decantacin de un largo proceso

de negociaciones regionales a distintos niveles.19
Si bien es cierto que no todos los gobiernos han elaborado
polticas exteriores de alto perfil regional (e inclusive internacional
por la importancia que ha adquirido la cuestin centroamericana en
la poltica mundial), todos los pases de la regin han mejorado su
capacidad de iniciativa hacia el contexto externo. Ello sobre todo en
lo que concierne a sus relaciones con Washington y a su propia
"poltica centroamericana".
Los primeros en desarrollar una estrategia externa fueron los
sandinistas, y esto an antes de haber tomado el poder. El "frente
externo" fue uno de los frentes de lucha ms importantes en los
ltimos meses de guerra contra la dictadura somocista. En segundo
lugar, se puede sealar la poltica de neutralidad de Costa Rica,
proclamada en 1983,20 posteriormente fue Vinicio Cerezo el que
puso de manifiesto con sus iniciativas, primero la mantencin de la
neutralidad activa21 y luego con su gestin para crear el Parlamento
Centroamericano.22 Finalmente, impuls la reunin de los cinco
mandatarios de la regin en la simblica ciudad guatemalteca de
Esquipulas. Posteriormente, Osear Arias Snchez habra de retomar
para Costa Rica, en una mejor coyuntura y posiblemente, con mayor
- Oydn Ortega Duran, Contadora y su verdad, (Espaa: Rufino Garca Blanco, Impresor,
1985).
- Fernando Cepeda Ulloa y Rodrigo Pardo Garca-Pea, Contadora: desafo a la diplomacia
tradicional, (Bogot: Editorial La Oveja Negra, 1985).
- INCEP, Contadora y otras propuestas para la pacificacin y la democratizacin de Centro
Amrica. Cronologa y documentacin 1983-1987. Guatemala: Instituto Centroamericano de
Estudios Polticos.
- Bruce Bagley, The Contadora Process, Vol. I y Vol. II, (Boulden Westview Press, 1987), (en
prensa el Vol. II).
1 Francisco Rojas Aravena y Luis Guillermo Solis. Op. cit., pp. 111-135.
Sobre la proclama de neutralidad pueden verse los trabajos de Francisco Rojas Aravena
"La percepcin de la crisis centroamericana en la Administracin Monge Alvarez", Relaciones
Internacionales N211, segundo trimestre de 1985, Costa Rica, EUNA, 1985, pp. 53-65. Tambin
"Inters Nacional y Toma de decisiones: el caso de la neutralidad costarricense, Anuario de
Estudios Cmtroamericanos, Vol. 11, fascculo 1,1985, Costa Rica, EUCR, 1985, pp. 79-97.
Fernando Gonzlez Davison, "El proceso de la neutralidad guatemalteca. 1982-1987",
Poltica y Sociedad, N^O, enero-junio de 1987, pp. 33-113.
IRELA, "Un Parlamento Centroamericano?; Un estudio de factibilidad poltica",
Dossier NS5, Espaa, julio de 1986.
- INCEP, "La cumbre presidencial de Esquipulasy el Parlamento centroamericano", Panorama
Centroamericano N5^, abril-junio 1986, Guatemala.
- Andrs Araya M., "El Parlamento Centroamericano, (descripcin cronolgica)", Cuadernos
de Investigacin, CSUCA, San Jos, 1987.
505

JtSTUDIOS I N T E R N A C I O N A L E S

respaldo, el liderazgo regional hacia la bsqueda de salidas negociadas a los diversos conflictos que escinden la regin.
El siguiente esquema permite organizar el conjunto de variables
comparativas en tres niveles de anlisis. Como modo de aproximacin
proponemos distinguir tres tipos bsicos de negociacin vinculados
al proceso de crisis regional. Estos procesos son los de carcter
nacional, regional e internacional.
En las negociaciones de carcter nacional se pueden incluir
procesos tales como las "rondas de dilogos en El Salvador", las
negociaciones por la autonoma misquita en Nicaragua, las leyes de
amnista. El proceso de Esquipulas II ha definido de manera fundamental este nivel de negociacin, al destacar la necesidad de formalizar el dilogo para la reconciliacin nacional y la creacin de un
mecanismo operativo especfico, las Comisiones Nacionales de Reconciliacin. Con base en el proceso de Esquipulas se formalizaron
nuevas rondas de dilogo en El Salvador, se realiz el primer encuentro en 25 aos entre la guerrilla guatemalteca y el gobierno y se
desarroll el proceso de Sapo entre el gobierno sandinista y la
resistencia nicaragense (la "contra").
En las negociaciones regionales se deberan considerar procesos
tales como la Comunidad Democrtica Centroamericana, el Grupo
de Tegucigalpa, los buenos oficios para negociaciones nacionales en
terceros Estados. Esta categora no es de fcil manejo dado el entrecruzamiento de los procesos. El caso del Plan Arias en su gestin
inicial puede ser ubicado en esta categora. El mismo al transformarse
en el acuerdo de Esquipulas II transit al tercer nivel, el internacional.
Las negociaciones internacionales, a efectos del trabajo, representan la articulacin de esfuerzos que involucran a tres o ms
Estados siendo uno de ellos de fuera del rea centroamericana.
Claramente aqu se ubic la negociacin de Contadora. El proceso
de Esquipulas II al incorporar a la Comisin Internacional de Verificacin y Seguimiento (CIVS) -conformada por el Grupo de Contadora, el Grupo de Apoyo y los Secretarios Generales de la OEA y
ONU-, reafirma su ubicacin internacional. De igual forma, al modificar el mecanismo de verificacin y al prever la participacin de
Canad, Espaa y Alemania Federal contina en este nivel.
Es innegable que en el transcurso de la dcada y a travs de estos
tres niveles de negociacin se ha ido desarrollando una cierta "expe506

C. Bguizbaly F. Rojas/Poltica exterior, negociacin...

riencia" y han surgido rudimentos de un estilo diplomtico propio en

cada uno de los pases, ello no obstante las limitaciones debidas a la
precariedad de los recursos, tanto materiales como de formacin
tcnica.
En lo que atae a esa "experiencia burocrtica" que se ha ido
acumulando, es obvio que an falta mucho camino por recorrer. Sin
embargo, es interesante hacer notar, por una parte la integracin
paulatina de especialistas (en general acadmicos procedentes de las
universidades y de los diversos centros de inves tigacin) en el proceso
de toma de decisiones y, por otra, la conciencia generalizada de la
necesidad de profesionalizar a los servicios exteriores.
VI. Las variables comparativas.
El anlisis de las diversas negociaciones en la regin nos ha permitido
aislar una serie de variables que permiten un acercamiento ms
sistemtico a los procesos de toma de decisiones. Hemos dividido las
variables que permiten contrastar las diferentes polticas exteriores
centroamericanas en tres fases: la fase del debate, la fase de la
elaboracin de poltica propiamente dicha y finalmente la fase de
operacionalizacin de la poltica.
1.- En el transcurso del debate de poltica exterior, pueden distinguirse:
a)

La extensin del debate en trminos de la cantidad de participantes;

La internacionalizacin concomitante a la crisis ha llevado a los
actores polticos y sociales a participar activamente en los debates sobre los objetivos de poltica exterior. Para preservar el
sistema poltico se requiere "controlar" el medio externo. Cul
es la percepcin correcta, cul la mejor estrategia? Estas no son
slo cuestiones retricas, en el caso de El Salvador y Nicaragua
decisiones sobre los niveles de ayuda (al gobierno o a la "contra")
pueden afectar la sobrevivencia misma, no slo del rgimen sino
de la forma de Estado.
La poltica exterior dej de "hacerse entre cuatro paredes" y ella
pas a interesar a una parte importante de la poblacin, ella es
hoy tema de debate en la poltica domstica, no lo era hace una
507

IJNI J.KN ACi

dcada. Procesos como los que implica el cumplimiento de los

compromisos de Esquipulas Uno son cuestiones aleatorias. Las
decisiones de negociar o no con la insurgencia afecta a problemas de legitimidad del rgimen poltico y sus apoyos internacionales. La negociacin afecta cuestiones de fondo tales como:
tamao de las fuerzas armadas, grado de competitividad del
sistema poltico, y el cambio de estructuras econmico sociales.
Por todo ello, el debate sea ms o menos formal y ms o menos
pblico es determinante para las etapas posteriores.
En trminos del nmero, en la medida en que se trata de un
debate de fondo, involucra al conjunto de fuerzas organizadas y
al poder relativo que cada una de ellas representa.
b) El tipo de actores que participan;
Los agentes que participan se han incrementado notablemente,
en la misma proporcin que han crecido los grupos de vinculacin. En este sentido es posible diferenciar entre actores de
origen nacional y actores forneos. Entre agentes gubernamentales y no gubernamentales. Entre actores de reconocida legitimidad y actores a los que se les niega cualquier posible
representatividad, aunque se les reconozca su fuerza.
El proceso Esquipulas II ilustra de manera fehaciente el incremento de los actores: al momento de la reunin de Guatemala
o de la reunin presidencial de Costa Rica estaban en los alrededores de las mesas de decisin, adems de los funcionarios
gubernamentales de los pases del rea, diplomticos de la potencia hegemnica y de las potencias regionales, senadores norteamericanos, representantes de las fuerzas armadas, de las
organizaciones poltico-militares de la regin.
c) Los mecanismos a travs de los cuales se estructura;
Los actores nacionales lo hacen en las arenas tradicionales, el
Congreso, los partidos polticos, los grupos de presin (en estos
la importancia de las asociaciones empresariales y patronales son
dignas de mencin especial). Los externos por medio de los
mecanismos diplomticos, por presiones a travs de sus aliados
locales y por los medios de comunicacin colectiva.
Un instrumento de destacada importancia son los medios de
508

C Eguizbaly F. Rojas/Poltica exterior, negociacin...

comunicacin ya que ellos buscan moldear la opinin pblica y

_ejercer presin para el cambio de polticas hacia posiciones ms
acordes con sus propias percepciones. Los cambios en la opinin
pblica son medidos peridicamente por medio de encuestas,
cuestin que hace una dcada era algo desconocido en el rea.
2.- En cuanto al proceso poltico propiamente dicho, se destacan:
a) La capacidad de iniciativa de la que han hecho gala los diferentes
gobiernos en el mbito de la poltica exterior;
Esta variable permite diferenciar el "activismo" en poltica internacional hacia el rea centroamericana, hacia la regin latinoamericana y hacia el sistema internacional. Todos los pases del
rea han mejorado los trminos de vinculacin con el mbito
externo, en ello ha incidido de manera importante el aprendizaje
realizado al calor de la crisis.
Es indudable que Nicaragua, Costa Rica y Guatemala han sido
los pases que han desarrollado una mejor capacidad de accin
o de iniciativa frente al contexto externo, promoviendo polticas
especficas. El juicio contra Estados Unidos ante la Corte Internacional de Justicia, el Plan Arias, y el Parlamento Centroamericano son claros ejemplos de esto.
La mayor capacidad de compilar y procesar la informacin sobre
los procesos internacionales y su incidencia en la regin, que no
es ajena al desarrollo tecnolgico general, han posibilitado hacer
un uso adecuado del margen de maniobra. La evaluacin ms
precisa, por parte de los pases pequeos, de los factores que
influyen en una coyuntura determinada, en el marco estructural
gracias a este mayor flujo de informacin, permite definir el
curso de accin ms apto para los fines establecidos, buscando
mantener el mayor nivel de coherencia global posible.23

El seguimiento cotidiano del proceso de paz ha sido impulsado desde sectores acadmicos que prestan servicio a fuentes gubernamentales, independientemente de sus propias
fuentes. En este sentido puede destacarse la labor conjunta del CSUCA, FLACSO, U PAZ.
Vase, Enrique Gomriz (ed.), Balance de una esperanza: Esqupulas II un ao despus, (San
Jos: FLACSO, 1988), 396 pp.
509

ESTUDIOS

b)

c)

INTERNACIONALES

Su capacidad de articulacin de una poltica exterior coherente

y con sustento interno.
Esta variable busca medir la capacidad de conciliacin tanto en
la formulacin como en la ejecucin de la poltica definida. Es
decir, la capacidad de armonizar los intereses divergentes que se
expresaron en la fase del debate.
En un proceso de negociacin como el de Esquipulas n este es
un punto clave, ya que se debe mantener una coherencia bsica
pero a la vez incorporar a sectores que en principio no aceptaban
la legitimidad de las autoridades constituidas. Uno de los xitos
mayores del proceso ha sido la superacin de este escollo y ha
habido un reconocimiento de hecho de las diferentes partes del
conflicto, como actores del mismo.
Los lugares institucionales de toma de decisiones en el sentido
de evaluar el grado de fragmentacin del proceso y la expresin
de la poltica exterior con un tipo de perfil que puede ser definido
o difuso.
Los lugares institucionales son principalmente los definidos en
las normativas constitucionales y jurdicas de cada sociedad. Una
primera lectura excluyente no permite comprender el proceso
dada la existencia de otros lugares y la fragmentacin de los
formales. Nos referimos en primer trmino al lugar de decisin
de la "seguridad nacional" el cual recae en los institutos militares,
en sus estados mayores. La aparicin de este lugar tiende a
fragmentar el proceso. En segundo trmino, los partidos polticos quienes con sus vnculos internacionales desarrollan "polticas exteriores" que pueden diferenciarse de la gubernamental,
an siendo partidos de gobierno.
En concordancia con los recientes desenvolvimientos en el sistema internacional y la crisis que afecta al rea, ha ocurrido una
institucionalizacin de la diplomacia de partido que multiplica
las posibilidades y los canales de comunicacin entre actores a
travs de las fronteras nacionales, pero que a su vez contribuyen
a la confusin y a la emisin de mensajes contradictorios a la vez
que se convierten en un condicionante ms de la diplomacia
oficial.
516

C. Eguizbal y F. Rojas/Poltica exterior, negociacin...

La distincin entre "poltica exterior econmica" y poltica exterior crea de hecho lugares distintos para debatir y decidir sobre
problemas tales como deuda externa, cuotas de importacin y
exportacin. Esto genera procesos decisorios distintos que involucran agentes e influenciadores distintos en cada caso. Ello
fragmenta, an ms, el proceso de decisin y hace ms complejo
el marco de las vinculaciones con el exterior restndole coherencia global a las expresiones de la poltica exterior.
Tal como lo sealramos en las hiptesis, en la1 medida en que
se establezca un liderazgo fuerte los lugares de decisin tienden
a concentrarse, ello permite una mayor coherencia a pesar de
una concentracin mayor de las presiones de los distintos actores, muchas veces encontrada. Por otro lado la concentracin
tiende a aislar al decisor pudiendo generarse crecientes niveles
de oposicin que afecten reas que van ms all de la poltica
exterior.
Tanto el nivel de fragmentacin como la expresin de las contradicciones ser lo que determine el perfil de la poltica impulsada. Independientemente de la adscripcin a cualquiera de las
coaliciones si existe un alto nivel de coherencia la poltica exterior se expresar en un perfil definido. La permanencia en el
tiempo de un perfil coherente genera un proceso de autoconservacin, y de ideologizacin del mismo. Introducir cambios
drsticos supone un alto costo. Por el contrario la existencia de
un perfil difuso puede permitir una mayor dosis de pragmatismo,
pero a la vez de incertidumbre.
3.- Finalmente, en lo que se refiere a la fase operativa proponemos el
siguiente conjunto de variables:
a) El grado de burocratizacin (entendido como opuesto a la personalizacin) de la diplomacia;
A diferencia de las potencias regionales y de los pases desarro:
liados, en el rea centroamericana no existe una carrera profesional de servicio exterior. Esto ha disminuido su capacidad de
reaccin, de iniciativa y de evaluacin de las polticas establecidas y de situacin internacional prevaleciente. La crisis ha obligado a buscar mayores niveles de coherencia, de all que exista
511

ESTUDIOS

b)

INTERNACIONALES

un inters en profesionalizar los cuerpos diplomticos. Ello

incide en el nivel de burocratizacin.
El mayor nivel de vinculaciones internacionales y la intensidad
de la misma a raz de la crisis ha obligado a burocratizar ciertas
decisiones, en especial aquellas referidas al seguimiento de los
acuerdos polticos. En este sentido en el rea pese a haber
cambiado las administraciones en casi todos los pases, el ncleo
bsico de apoyo y seguimiento de la negociacin se han mantenido desde Contadora a Esquipulas II. Sin embargo, el peso de
la personalidad de quienes asumen roles destacados en la direccin de la poltica exterior es an muy importante,
El tipo de rutina en la toma de decisiones, intercambios personales o canales burocrticos estandarizados;
La crisis al obligar a respuestas continuas e inmediatas ha generado una serie de rutinas de trabajo, al menos en los niveles
superiores de los aparatos de poltica exterior. La burocratizacin se ve reafirmada por este proceso. Sin embargo, el mismo
es excluyente y de gran debilidad por dos razones principales.
Por un lado, por la concentracin en un reducido grupo de
"tcnicos" y por otro, en la falta de personal intermedio capacitado.

La dimensin internacional aflor con gran fuerza y debi romper el

marco provinciano en que se desarrollaba la poltica exterior centroamericana. La crisis oblig a pensar en nuevos problemas, en especial
la forma de insercin internacional y la necesidad de desarrollar
formas que permitieran superar el "regateo", dado que los problemas
generados afectan la supervivencia misma del rgimen poltico.
La necesidad de conceptualizar los intereses propios en un
contexto de crisis y de presencia renovada de mltiples actores ha
obligado a desarrollar una bsqueda conciente de espacios de accin,
que reflejan los mrgenes de autonoma relativa que le ofrece el
sistema internacional a los pequeos pases como los centroamericanos. El peso de la potencia hegemnica y de las potencias regionales
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C. Eguizbaly F. Rojas/Poltica exterior, negociacin...

ya no eliminan o producen una fatal ausencia de espacio. Las lecciones de las polticas desarrolladas por todos los pases del rea es que
cada cual ha tendido a perfilar sus intereses y un estilo de defensa de
los mismos.
El anlisis de los procesos de negociacin en el marco de la crisis
permite comprender no slo aspectos de la poltica del Estado en
cuestin sino la lgica internacional en la cual se inserta, es decir la
lgica del conjunto de fuerzas involucradas en la situacin.
La aplicacin de las variables comparativas aporta elementos
novedosos para la comprensin y la elaboracin de principios generales que conforman la poltica regional.
Creemos que el estudio comparado de las polticas exteriores
de los pases centroamericanos constituye un campo de investigacin
sumamente rico en el camino hacia un mejor conocimiento del
funcionamiento de nuestras sociedades y lamentamos que hasta el
momento hayan sido escasos los esfuerzos coordinados. El trabajo
realizado por el RIAL hasta la fecha es un importante aporte en esa
direccin.

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