Temario General de la ESTT - OEP 2011

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TEMA 23
LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES
AUTNOMAS. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES. NATURALEZA.
FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARA. LMITES. LA
INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LAS DISPOSICIONES GENERALES.
PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN. EL CONTROL DE LA POSTETAD
REGLAMENTARIA.

1. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA.

Definicin.
Elaboracin.
Reserva de Ley Orgnica.
Contenido.
Reforma.
2. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
3. EL REGLAMENTO:
3.1. CONCEPTO.
3.2. CLASES.
3.2.1. Por su relacin con la Ley.
3.2.2. Por razn de los destinatarios.
3.2.3. Por su origen o titularidad.
3.2.4. Por su posicin jerrquica.
3.3. NATURALEZA.
3.4 FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
a) En la Administracin del Estado.
b) En la Administracin Autonmica.
c) En la Adminstracin Local.
3.5 LMITES.
3.5.1. Materiales.
3.5.2. Formales.
3.6 LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LAS DISPOSICIONES
GENERALES.
3.7. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN.
3.8 EL CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

Autor:

Lus Bermdez Fernndez

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1. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA.

Definicin: Segn el art. 147.1 de la Constitucin Espaola (CE), dentro de
los trminos de la presente Constitucin, los Estatutos sern la norma institucional
bsica de cada Comunidad Autnoma (CA) y el Estado los reconocer y amparar
como parte integrante de su ordenamiento jurdico:
A pesar de su autonoma y aplicabilidad territorial, el Estatuto de Autonoma
(EA), norma institucional bsica en la CA, al igual que el resto del
ordenamiento jurdico, deber ser interpretado siempre dentro de la
Constitucin y sus preceptos continuarn operativos al realizar la asuncin de
competencias por parte de la CA. Su techo y lmite son la Constitucin,
incluso en los procesos de reforma, mltiples en los ltimos aos. No
obstante, este precepto de sometimiento a la Constitucin se ha desvirtuado
en cantidad y calidad por el propio contenido de de los Estatutos reformados
al dar cabida a materias no reconducibles nicamente al art. 147.2 de la
Constitucin.
El Estatuto, como norma institucional bsica, es la norma que establece la
estructura organizativa bsica de la CA. Pero, a pesar de esta
caracterizacin, el Estatuto no es expresin de soberana sino de autonoma,
que hace referencia a un poder limitado.
El principio de autonoma no se puede oponer al de unidad, sino que es
precisamente dentro de ste ltimo donde alcanza su verdadero sentido. No
se trata de dos ordenamientos jurdicos aislados, el del Estado y el de las
Comunidades Autnomas (CCAA), sino un nico ordenamiento: el derecho
propio de las CCAA se integra dentro del ordenamiento jurdico espaol.
Elaboracin del Estatuto: Como norma institucional bsica de la CA su
contenido es acordado por la CA y los representantes del Estado. Es la norma
superior del ordenamiento jurdico de la CA despus de la Constitucin. El artculo
146 CE establece el procedimiento general de elaboracin de los Estatutos de
Autonoma: por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputacin u
rgano interinsular de la provincias afectadas y por Diputados y Senadores elegidos
en ellas y ser elevado a las Cortes Generales para su tramitacin como Ley
aunque sus previsiones deban ser completadas con las del art. 151, utilizado para la
elaboracin de los Estatutos de las Comunidades Autnomas de autonoma plena: el
Gobierno convoca a los Diputados y Senadores del territorio para que se constituyan
en Asamblea y elaborar el Proyecto de EA. Necesario: acuerdo de la mayora
absoluta de sus miembros (Art. 151.2.1 CE). Aprobado el Proyecto, la Asamblea lo
remite a la Comisin Constitucional del Congreso para la formulacin definitiva.
(151.2.2 CE) Con referndum favorable, se eleva a las Cortes. Aprobado, el Rey lo
sancionar y publicar como ley (151.2.3 y 4).
Reserva de Ley Orgnica (LO): Conforme dispone el art. 81.1 de la CE son
las leyes orgnicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades pblicas, las que aprueban los estatutos de autonoma y las dems
previstas en la Constitucin. En cuanto a la naturaleza jurdica de los EA indicar que
se trata de una norma compleja y no cabe confundirla con la LO que los aprueba: El
EA se elabora con un procedimiento predeterminado (146 y 151.2 de la CE), antes
de ser aprobado por las Cortes Generales mediante LO. Incluso no pueden ser

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Lus Bermdez Fernndez

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reformados como Leyes Orgnicas, sino mediante los procedimientos en ellos

previstos (152.2 de la CE). El Estatuto es una norma superior a las leyes
autonmicas (igual la Constitucin respecto de las leyes del Estado): determina el
rgano y el procedimiento a travs del cual se aprobar una ley de la CA, as como
las materias a que puede extenderse la actividad del legislador autonmico.
(STConst. 36/1981).
Contenido de los Estatutos: El apartado 2 del art. 147 de la CE enumera los
cuatro elementos obligatorios en los Estatutos:
1. La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad
histrica. Se han adoptado denominaciones de mbito geogrfico ya
acreditadas sin problemtica especial, salvo en la Comunidad Valenciana:
se pact Comunidad Valenciana y no Pas Valenciano o Reino de
Valencia. La divisin poltica y administrativa de Espaa contempla
diecisiete comunidades autnomas (Por orden de precedencia: Pas
Vasco, Catalua, Galicia Andaluca, Principado de Asturias, Cantabria, La
Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragn, Castilla-La Mancha,
Canarias, Comunidad Foral de Navarra, Extremadura, Baleares,
Comunidad de Madrid y Castilla y Len) adems de Ceuta y Melilla, cuyos
Estatutos de Autonoma les otorgan el rango de ciudades autnomas.
Pese a que Navarra se constituye como comunidad foral, el Tribunal
Constitucional ha equiparado el status de Navarra al de las CCAA.
2. La delimitacin de su territorio. La STC 99/1986 seala que la necesidad
de que los Estatutos contengan la delimitacin del territorio de la
Comunidad supone una especfica garanta territorial mediante la cual los
lmites geogrficos con los que se constituy al nacer la CA, quedan
consagrados en su norma institucional bsica. El criterio ms comn,
seguido en casi todos los Estatutos, consiste en diferir la delimitacin
territorial a las dos entidades administrativas menores preexistentes: la
Provincia y el Municipio.
3. La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas
propias. Por lo general los Estatutos contemplan, en la organizacin
institucional de la CA, una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio
universal con arreglo a un sistema de representacin proporcional que
asegure, adems, la representacin de todas las diversas zonas del
territorio; un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y
administrativas; y un Presidente, elegido por la Asamblea entre sus
miembros y nombrado por el Rey. Como seala el Tribunal Constitucional,
las CCAA pueden crear, por Ley, otras instituciones de autogobierno, ms
all de las previstas en los Estatutos, si lo juzgan necesario para su
autogobierno: Consejos Consultivos, Defensor del Pueblo, Tribunal de
Cuentas Tampoco puede deducirse una reserva estatutaria absoluta
para la Sede por lo que puede diferirse a lo que disponga la Ley
autonmica. A pesar de la mencin, contenida en el art. 152.1 de la CE,
del Tribunal Superior de Justicia de la CA, dicho rgano no forma parte
de la Administracin Autonmica: el Poder Judicial es nico para todo el

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Lus Bermdez Fernndez

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Estado. No se trata, pues, de un rgano de la CA sino de un rgano del

Estado en la CA.
4. Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la
Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes
a las mismas. Por lo que respecta a las competencias asumidas, se
acude al art. 148.1 de la CE que establece las competencias que pueden
asumir las CCAA y al 149.1 que determina las competencias exclusivas
del Estado. El Art. 148.2, con relacin a las CCAA que accedieron a la
autonoma va art.143.2 de la CE, establece que, transcurridos 5 aos y
mediante reforma sus Estatutos, podrn ampliar sucesivamente sus
competencias dentro del marco asumido por el art. 149. De acuerdo con
ello y, conforme a los Pactos Autonmicos de 1992, en 1994 se
reformaron, mediante LO, los Estatutos de 10 CCAA. Segn el art. 149.3
de la CE las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta
Constitucin podrn corresponder a las CCAA, en virtud de su respectivos
Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido
por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado, cuyas normas
prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que
no est atribuido a la exclusiva competencia de stas. El derecho estatal
ser, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA. Por ltimo, el
traspaso de los servicios correspondientes a las competencias se llevar
a cabo por medio de Decretos de Transferencias que, como seala el
Tribunal Constitucional, no pueden atribuir ni reconocer competencias y,
por tanto, no pueden modificar ni alterar el orden fijado por la CE y el
Estatuto de Autonoma.
Reforma de los Estatutos: Los Estatutos regulan su propio mecanismo de
reforma. La Constitucin prev dos:
1. El General para las CCAA que accedieron a la autonoma va art. 143.2 CE
y que se contiene en el 147.3: la reforma de los Estatutos se ajustar al
procedimiento establecido en los mismos y requerir, en todo caso, la aprobacin
por las Cortes Generales, mediante Ley Orgnica.
2. El especial, reservado a los Estatutos aprobados va art. 151.1 y
establecido en el 152.2: una vez sancionados y promulgados los respectivos
Estatutos, solamente podrn ser modificados mediante los procedimientos en ellos
establecidos y con referndum entre los electores inscritos en los censos
correspondientes.
En el procedimiento de reforma intervienen tanto el legislador autonmico
como el estatal: los Estatutos prevn una primera fase en el que el proyecto de
reforma es elaborado por el legislador autonmico que lo remite a las Cortes
Generales para que se apruebe por Ley Orgnica.
No hay coincidencia en los diferentes Estatutos a la hora de fijar quines se
reservan la iniciativa para proceder a su reforma: unos la reservan al Gobierno
de la Nacin, otros a la Asamblea Legislativa, a los Ayuntamientos o a los
Ayuntamientos cuando renan una serie de requisitos numricos.
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Lus Bermdez Fernndez

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Por otra parte, sealar que algunos Estatutos prevn dos procedimientos de
reforma: la del mbito competencial y la del resto de los supuestos. Sin embargo,
otros no realizan tal distincin. Desde 1991 se han realizado numerosas reformas.
2. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
La ley autonmica es una norma aprobada por el Parlamento autonmico en
el mbito de sus competencias, que es manifestacin de la autonoma poltica de la
CA. Posee rango, fuerza y valor de Ley y se encuentra jerrquicamente sometida a
la Constitucin y al EA.
La afirmacin de que la ley autonmica es autntica ley slo se desprende de
las consecuencias extrnsecas o formales en cuanto a su rgimen jurdico:
elaboracin por un cuerpo representativo (Asamblea Legislativa) a travs de un
procedimiento abierto al debate, promulgacin y publicacin formales y, sobre todo,
monopolio del Tribunal Constitucional para el juicio de validez, reconocido
explcitamente con respecto a la ley autonmica en el artculo 153 a) de la
Constitucin.
En cuanto a las clases y valor normativo de las disposiciones normativas de
las CC.AA., del art. 153 de la C.E. se deduce que las CC.AA. pueden dictar normas
con fuerza de ley y otras de carcter reglamentario que estarn subordinadas a
aquellas:

Autor:

Las disposiciones emanadas de las Asambleas autonmicas tienen verdadera

identidad de Ley. Traen causa directa de los EA y no de la Constitucin. No
obstante, segn el art. 153 de la CE el control de la actividad de los rganos
de las CA se ejercer: a) por el Tribunal Constitucional, el relativo a la
constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.
Las CCAA pueden producir normas a travs de Decretos Legislativos pero
no decretos leyes. Las disposiciones de las CCAA tendrn aplicacin solo en
su territorio y siempre solo en el mbito de sus competencias. No obstante en
caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno de la CA
podr dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes
que no afecten a derechos o conceptos determinados. La configuracin de los
decretos-leyes en los ordenamientos econmicos se calca a imagen y
semejanza del artculo 86 de la CE: quedarn derogados en 30 das si no son
convalidados expresamente por el Parlamento autonmico tras un debate y
votacin de totalidad y podr acordar, dentro de ese plazo, la tramitacin de
los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
Ejemplo: art. 110 de la LO 2/2007, de Reforma del Estatuto de Autonoma
para Andaluca.
Decretos. Dictados por el Presidente de la CA, por lo general a propuesta del
Consejero correspondiente y previa deliberacin y aprobacin del Consejo de
Gobierno.
Normas Forales. Dictadas por los Diputados Forales de Diputaciones.
Ejemplo: Norma Foral 1/2011, de 29 de marzo, por la que se establecen los

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criterios para la determinacin de gravmenes a aplicar a los vehculos

pesados de transporte de mercancas para la utilizacin de infraestructuras
viarias en el Territorio Histrico de Gipuzkoa.
Reglamentos. Dictados por el Presidente de la CA y los Consejeros en
materias propias de su Departamento. Segn el art. 153 de la CE el control
de la actividad de los rganos de las CA se ejercer: c) Por la jurisdiccin
contencioso-adva., el de la administracin autonmica y sus normas
reglamentarias.
rdenes. Dictadas por Consejeros Autonmicos.
Resoluciones. Dictadas por Viceconsejeros Autonmicos, Directores de
Institutos, Universidades, Directores (de Trfico, por ejemplo, en el Pas
Vasco: Resolucin de 10 de diciembre de 2010, de la Directora de Trfico,
por la que se convoca prueba selectiva para la obtencin del Certificado de
Aptitud de Director/a de Escuelas Particulares de Conductores), Agencias

El Estatuto de Autonoma viene a ser para la autonoma lo que la Constitucin

para el Estado, estando el Estatuto subordinado a la Constitucin. Se resalta el art.
150 de la CE en materia competencial:
Leyes Marco: Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn
atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para
s mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices
fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada
ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre
estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas (150.1 CE).
Se trata de leyes ordinarias con ampliacin de competencias a las CCAA.
Ejemplo: Leyes de cesin de tributos a las CCAA (Ceden capacidad normativa sobre
tributos cedidos) y se sometern a ciertos lmites: marco: legislacin bsica uniforme
(principios, bases y directrices) y controles parlamentarios y jurisdiccionales.
Leyes de Transferencia o Delegacin: El Estado podr transferir o delegar en las
CCAA, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o
delegacin. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios
financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado (150.2 CE).
Se emplea, como en los supuestos anteriores, una tcnica de ampliacin
extraestatutaria de las competencias de las Comunidades Autnomas.
Las diferencias entre "transferencia" y "delegacin" de que habla el precepto
son puramente simblicas. Aunque cabe diferenciar tericamente ambos
conceptos (" transferencia" equivale a la atribucin de la titularidad y el ejercicio de
una determinada competencia a un ente u rgano distinto del que antes la tena
atribuida, en tanto que en virtud de la "delegacin" se transmite el ejercicio de una
competencia, permaneciendo su titularidad en el ente delegante; la transferencia es,
pues, una tcnica de efectos traslativos ms enrgicos que la delegacin), en la
prctica son indiscernibles: lo nico que importa es el volumen e intensidad de los

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Lus Bermdez Fernndez

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controles que la ley debe establecer, que pueden ser completamente distintos en
cada caso.
Al contrario de lo que ocurre con los Estatutos de Autonoma, estas leyes no
permiten la traslacin de materias en bloque, sino slo de "facultades" (aunque
cualquier facultad, no slo poder ejecutivo) correspondientes a materias de
titularidad estatal. La cuestin entonces es determinar qu tipo de facultades son
trasladables mediante esta figura normativa.
Un Estatuto de Autonoma, tambin LO, se diferencia funcionalmente de la
Ley de Transferencia: el EA es una norma de auto-organizacin (competencias del
art. 148 CE) y la Ley del 150.2 norma de hetero-organizacin (competencias del
art. 149.1 CE).
Segn el art. 153 de la CE el control de la actividad de los rganos de las CA
se ejercer: b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado el del
ejercicio de las funciones delegadas a que se refiere el 150.2.
Leyes de Armonizacin: El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades
Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas,
cuando as lo exija el inters General. Corresponde a las Cortes Generales, por
mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad (150.3 CE). Se
trata de leyes ordinarias y de carcter excepcional.
3. EL REGLAMENTO:
3.1. CONCEPTO.
La potestad reglamentaria se define genricamente como la capacidad
atribuida al poder ejecutivo de dictar normas con subordinacin a las leyes, por lo
comn en desarrollo o aplicacin de stas.
El art. 97 de la Constitucin atribuye al Gobierno de la nacin la potestad
reglamentaria. De este tenor se deriva que la Constitucin distingue entre la funcin
ejecutiva (entendida como simple aplicacin de la ley) y la potestad reglamentaria,
que aparece por tanto como algo ms que la mera ejecucin. Desde esta
perspectiva, el ejercicio de la potestad reglamentaria va ms all del desarrollo y la
aplicacin de los mandatos legales. La Constitucin confiere esta potestad al
Gobierno, quien podr as proceder a desarrollar reglamentariamente una ley en lo
que sea necesidad indispensable para la efectiva vigencia de sus preceptos. Se
trata, en este caso, de los denominados reglamentos de ejecucin de las leyes, en
cuanto contribuyen a hacer posible la ejecucin de esas normas. Pero junto a estos
reglamentos de ejecucin, el gobierno se encuentra tambin habilitado para dictar
normas reglamentarias que no sean meramente de ejecucin, reglamentos praeter
legem, puesto que su potestad reglamentaria deriva de la Constitucin, y no de
habilitaciones legales. La potestad reglamentaria del gobierno comprende pues tanto
los llamados reglamentos de ejecucin como los denominados reglamentos
independientes.

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Lus Bermdez Fernndez

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Reglamento se define, en el derecho administrativo, como toda norma

escrita con rango inferior a la ley dictada por una Administracin Pblica. Lo
cual significa, que aunque sea posterior a sta, no puede derogarla y, por el
contrario, toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre cualquier
reglamento, pero tambin significa que no hay materias reservadas a la potestad
reglamentaria en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquiera que con
anterioridad hay sido regulada por el reglamento.
En la actualidad dicho principio de supremaca de la ley tiene dos
manifestaciones:
* La reserva material de ley, que comprende el conjunto de supuestos o materias
respecto de los cuales la Constitucin exige su regulacin por norma con rango de
ley. Aunque la ley no las regule, en ningn caso estas materias pueden ser
reguladas por normas reglamentarias.
* La llamada reserva formal de ley opera al margen de las concretas previsiones
constitucionales y significa que cualquier materia por mnima que sea, cuando es
objeto de regulacin por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango
se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior y es inaccesible a la potestad
reglamentaria.
Diferencias entre reglamento y acto administrativo:
El reglamento, a diferencia del acto, se trata de una norma general y
abstracta no referida a los administrados concretos, no se agota por una sola
aplicacin ni por otras muchas, se inserta en el ordenamiento jurdico, goza de
inderogabilidad singular y deviene nulo de pleno derecho, no anulable.
3.2. CLASES.
3.2.1. Por su relacin con la ley:

Reglamentos independientes de la ley (extra o praeter legem: ms all de la

ley). Operan sobre mbitos distintos de los regulados por la ley . A diferencia
de los ejecutivos, no completan las disposiciones legales y suelen utilizarse
en el mbito organizativo de la Administracin o para regular situaciones de
especial sujecin.
Reglamentos ejecutivos o de desarrollo (secundum legem: segn la ley):
son los que desarrollan y complementan una Ley para concretar o
pormenorizar las previsiones abstractas y, normalmente, porque la Ley ha
llamado e impuesto el dictado de un reglamento. Peculiaridad: requisito del
informe preceptivo del Consejo de Estado, para controlar que se ajuste a la
norma que desarrolla.
Los reglamentos de necesidad (contra legem: contra ley): los dicta la
Administracin para hacer frente a situaciones extraordinarias de emergencia,
calamidad pblica (puede el Alcalde) o necesidad.

3.2.2. Por razn de los destinatarios:

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Reglamentos Generales: Se dirigen a una pluralidad indeterminada de

individuos, el conjunto de los ciudadanos, sin precisarse caractersticas
singulares de los sujetos a los que van a afectar. Sin embargo, en ciertas
ocasiones, el propio sujeto puede colocarse o no en las circunstancias de
aplicacin: el Reglamento de Carreteras se aplica a todos los ciudadanos sin
distincin aunque slo afectar directamente a los usuarios de las carreteras.
Suelen contener aspectos policiales o de seguridad.
Reglamentos Especiales: Esta relacin une a la Administracin con
determinados ciudadanos por una situacin de relacin especial o singular
frente a la Administracin. Por lo general han sido los propios ciudadanos
quienes libremente han decidido incorporarse a esa relacin de especial
sujecin con la Administracin.

3.2.3. Por su origen o titularidad:

Reglamentos Estatales:

De mayor jerarqua son los del Gobierno, al que el art. 97 de la C. atribuye

explcitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y se aprueban y justifican
bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a stos y a las rdenes acordadas por
las Comisiones Delegadas del Gobierno: los reglamentos de los Ministros, en forma
de Ordenes Ministeriales, en las materias propias de sus departamentos (Arts. 23,
24 y 25 de LG). Los de las Autoridades inferiores adoptan la forma de Resoluciones,
Instrucciones, Circulares u rdenes de Servicio, de la respectiva autoridad que los
dicte.

Reglamentos de las Comunidades Autnomas:

Analoga con los Estatales. Se denominan de la misma forma que aquellos:

Decretos, los del gobierno de la comunidad. rdenes, las de los Consejeros etc.

Reglamentos de los Entes Locales:

La Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 distingue el Reglamento

Orgnico de cada Entidad de las Ordenanzas Locales (normas de eficacia externa,
competencia del Pleno) y de los Bandos que el Alcalde puede dictar en materias de
su competencia.

Reglamentos de los Entes institucionales:

Con subordinacin a los reglamentos de los Entes Territoriales (organismos

autnomos: Estatales, autonmicos y locales) y reglamentos de los Entes
Corporativos: Colegios profesionales.
3.2.4. Segn su posicin jerrquica: afecta el mayor o menor rango del rgano del
que emanan los Reglamentos. El art. 23 de la Ley de Gobierno establece: Los
reglamentos se ajustarn a las siguientes normas de competencia y jerarqua:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o
del Consejo de Ministros.

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2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Ningn reglamento podr vulnerar preceptos de otro de jerarqua superior.
3.3. NATURALEZA.
Respecto a la naturaleza jurdica, se resalta que, para la mayora de la
doctrina, el reglamento es un acto de administracin, pero no un acto administrativo
propiamente dicho, ya que no es expresin de una funcin ejecutiva de la
Administracin, sino de una funcin normativa de la misma (Enterra, Trevijano,
Entrena Cuesta). Sin embargo, Garrido Falla entiende que se trata de un acto
administrativo, pues, todo acto de la Administracin, regulado por el Derecho
Administrativo, es un acto Administrativo.
Los reglamentos son verdaderas normas de regulaciones abstractas y
generales de situaciones de futuro, que deben ser publicadas y su vigencia es
indefinida hasta que sean derogadas por otro reglamento o por una norma de rango
superior. Se diferencia de los actos administrativos (Visto en concepto).
Otros actos administrativos que son ms difciles de distinguir de los
reglamentos, los actos generales no normativos; estos pueden tener efectos en
una pluralidad de personas, llegando a publicarse en el BOE o en la prensa
(llamamiento a convocatoria). Tampoco tienen naturaleza normativa, por lo tanto, no
son reglamentos las instrucciones y rdenes de servicio. A travs de estos actos se
lleva a cabo la direccin de los rganos superiores de la administracin, sobre los
inferiores; pero no afecta a terceros, es decir, a los administrados. Estas normas no
pueden ser objeto de recursos, al menos que afecte a los derechos de los
funcionarios. Otros actos no normativos, son las recomendaciones que ejercen los
rganos Consultivos.

3.4 FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

La potestad reglamentaria es la facultad de la Administracin para dictar
reglamentos. El Poder Legislativo debe remitir la regulacin pormenorizada de
determinadas materias a favor de la Administracin ante la imposibilidad de que la
Ley pueda prever con precisin los supuestos concretos. Con este fundamento, se
procede a realizar una habilitacin a favor de la Administracin que le permite dictar
normas reglamentarias que se integran en el ordenamiento jurdico.
Existen dos tipos de habilitacin. De un lado, la habilitacin expresa realizada
por el Parlamento a favor de la Administracin en una norma legal, para que
desarrolle las previsiones legales mediante la aprobacin de reglamentos. De otro
lado, tambin se alude a la existencia de una habilitacin genrica a favor de la
Administracin que le permite dictar disposiciones reglamentarias en las materias de
su competencia. Dicha habilitacin genrica de la potestad reglamentaria viene
establecida en el artculo 97 de la Constitucin Espaola y se desprende tambin del
ordenamiento jurdico en su conjunto.
Titulares de la potestad reglamentaria:
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La potestad reglamentaria se atribuye a los rganos del Poder Ejecutivo:

a) En la Administracin del Estado:
Segn el artculo 97 de la Constitucin Espaola el Gobierno tiene como una
de sus principales atribuciones el ejercicio de la funcin ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
As pues, en el mbito estatal debemos remitirnos a lo expuesto por la Ley
50/1997, de Gobierno (LG). En el artculo 5 de esta norma legal se seala que el
Consejo de Ministros dispone de competencia para la aprobacin de los
reglamentos para el desarrollo y ejecucin de las Leyes, as como las dems
disposiciones reglamentarias que procedan. Adems, los Ministros tambin tienen
reconocida potestad reglamentaria mediante lo expuesto en el artculo 4 de la
Ley de Gobierno, para su ejercicio en las materias propias de la competencia o ramo
del Departamento Ministerial del que son titulares (Ejemplo: La Ministra de Medio
Ambiente tiene competencia para aprobar reglamentos en materia de M-A, pero no
en materia de Sanidad).
b) En la Administracin autonmica:
En las distintas CCAA la potestad reglamentaria la ejerce, de un lado, el
Consejo o Junta de Gobierno, y de otro, los Consejeros, stos ltimos en las
materias propias de su departamento.
Algunos Estatutos de Autonoma atribuyeron, desde el inicio, la potestad
reglamentaria al Consejo de Gobierno (as los de Pas Vasco, Galicia, Cantabria o
Extremadura), si bien en la mayora de los casos fueron la Leyes de Gobierno y
Administracin de cada Comunidad Autnoma las que la regularon expresamente.
c) En la Administracin local:
Los Reglamentos locales encuentran su fundamento en el reconocimiento de
un mbito de autonoma a los entes locales en los arts. 137, 140 y 141 de la CE -por
lo que la potestad reglamentaria se encuentra implcita en dicho mbito de
autonoma-. Esta potestad se reconoce de forma expresa y se desarrolla en los arts.
4 y 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local
(LRBRL).
En el nivel de la Administracin local los titulares de la potestad reglamentaria
son los Plenos de los Ayuntamientos y de las Diputaciones. La competencia del
Pleno de estos rganos resulta indelegable en los casos previstos en los arts. 22.4 y
33.4 de la LRBRL.
En el caso de Ayuntamientos la atribucin de dicha facultad se establece por
el art. 22.2.d) de la LRBRL al sealar que corresponden, en todo caso, al Pleno las
siguientes atribuciones: d) La aprobacin del Reglamento orgnico y de las
Ordenanzas. Las referidas Ordenanzas municipales incorporan los reglamentos de
este mbito.

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En lo relativo a las Diputaciones Provinciales, el art. 33.2.b) de la LRBRL

establece que corresponde en todo caso al Pleno: b) La aprobacin de
Ordenanzas, que son las normas mediante las cuales se procede a la aprobacin
de los reglamentos.
3.5 LMITES.
La Administracin en sus tres niveles (Estatal, autonmico y local) goza de
reconocida potestad reglamentaria. Sin embargo dicha potestad no resulta infinita
sino sujeta a una serie de lmites, siguiendo a Jos Luis Pearanda: materiales y
formales:
3.5.1 Materiales:
Al ordenamiento, como conjunto unitario y coherente de normas, se refieren
los arts. 9.1 (los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y
al resto del ordenamiento jurdico) y 103.1 de la CE: La Administracin sirve con
objetividad los intereses generales... con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
La expresin Derecho trasciende, pues, a las normas escritas para alcanzar a otras
normas y a los Principios Generales del Derecho (PGD). De este modo, como
manifiestan Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, quedan excluidos del
mbito de validez de del 9.1 y 103.1 los reglamentos que infrinjan los PGD, estn o
no consagrados en la Constitucin: interdiccin de la arbitrariedad, proporcionalidad,
seguridad jurdica, buena fe, confianza legtima de los ciudadanos Dentro de los
PGD, cobran especial relevancia estos dos principios: interdiccin e irretroactividad:
Principio de Interdiccin de la arbitrariedad: constituye, en muchos casos,
el parmetro de control insustituible de los reglamentos para su enjuiciamiento por
los Tribunales. stos no pueden, segn el art. 71.2 de la Ley de Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa (LJCA) determinar la forma de redaccin de los
preceptos de una disposicin general, pero pueden anularla si entienden que la
regulacin establecida carece de justificacin, no resulta razonable o es
manifiestamente arbitraria. Como norma general, para fiscalizar el ejercicio de
cualquier potestad discrecional es imprescindible conocer la motivacin de de la
potestad; es decir, analizar la parte de las disposiciones reglamentarias (exposicin
de motivos) o de los documentos justificativos de las normas (memorias, informes)
que permita pronunciarse sobre su razonablidad o arbitrariredad.
Principio de irretroactividad de las normas: consecuencia del principio de
seguridad jurdica, impone que los sujetos de derecho sepan a qu atenerse y no
puedan verse sorprendidos por la aplicacin de unas normas no existentes al tiempo
de realizar sus comportamientos.
La irretroactividad significa, segn Federico de Castro, que la ley se aplicar
al futuro y no al pasado; principio ya recogido en el art. 2.3 del Cdigo Civil: las
leyes no tendrn efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario.
Este principio viene proclamado expresamente por el art. 9.3 de la CE y tiene
su sancin en el 62.2 LRJAP y PAC al declarar nulos los reglamentos que
establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales. Tampoco pueden ser afectados por este
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principio los derechos individuales (segn opinin generalizada: los que se refieren
al mbito de los derechos fundamentales y libertades pblicas regulados en la
Constitucin) reconocidos y amparados en una norma que ya se ha perfeccionado y
dotados de accin para ser defendidos eficazmente.
En consecuencia, no se ven afectadas por la irretroactividad de los
reglamentos: las disposiciones meramente interpretativas, las de organizacin y
procedimiento y las favorables a sus destinatarios que no perjudiquen a situaciones
individualizadas de terceros (Parejo Alfonso).
Principio de Reserva de Ley: En la actualidad se encuentra consagrado en
la Constitucin para definir el mbito material que corresponde a la Ley y al
Reglamento. La regulacin de determinadas materias ha de llevarse a cabo
necesariamente por Ley y eso se impone tanto al legislador como al titular de la
potestad reglamentaria. La CE emplea numerosas expresiones para aludir a la
intervencin de la Ley: entre otras:
53.1: slo por Ley podr regularse el ejercicio de los derechos
fundamentales y libertades pblicas.
20.1.d): La Ley regular el derecho a la clusula de conciencia y al secreto
profesional en el ejercicio de la libertad de comunicar o recibir libremente
informacin.
128.2: Mediante Ley (los monopolios).
31.3: Con arreglo a la Ley slo podrn establecerse prestaciones personales
o patrimoniales de carcter pblico.
121: Conforme a Ley los daos causados por error judicial, darn derecho a
una indemnizacin.
13.1: Por los tratados y la Ley se regirn las libertades pblicas de los
extranjeros.
29.1: En la forma y con los efectos que determine la Ley, los espaoles
tendrn el derecho de peticin individual o colectiva.
La reserva de Ley tiene en nuestro Derecho fundamento constitucional lo que
permite distinguir a la Doctrina entre
a) Reserva material: es la reserva en sentido estricto, la establecida en el texto
constitucional y alude a las materias que nicamente la Ley puede regular; y
b) Reserva formal: es la impuesta por una norma con rango de Ley al regular
materias no reservadas constitucionalmente a la Ley.
Al principio de reserva de ley se refieren los arts. 23.2 de la Ley de Gobierno:
los Reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva de esta Ley y 51.1 de
la LRJAP y PAC: las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la Constitucin
o las Leyes, ni regular aquellas que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas
Legislativas de las CCAA.
Pero en el mbito de materias reservadas, s cabe un cierto grado de
colaboracin entre Ley y Reglamento que difiere segn las materias y los grados de
remisin normativa. As, es ms reducido en materia sancionadora o tributaria.
Segn el art. 129.3 de la LRJAP y PAC los Reglamentos que desarrollen las Leyes
podrn introducir especificaciones o graduaciones del cuadro de infracciones o
sanciones que contribuyan a las ms correcta identificacin de las o la ms precisa
determinacin de las sanciones correspondientes, pero sin llegar a tipificar nuevas
infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley
contempla.
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3.5.2. Formales:
Competencia: El art. 23.1 de la Ley de Gobierno reproduce el tenor del
97 de la CE para disponer que la potestad reglamentaria corresponde al
Gobierno. El 5.1.h la atribuye expresamente al Consejo de Ministros: le
corresponde aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecucin de las
leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, as como las dems disposiciones
reglamentarias que procedan. La misma Ley tambin atribuye potestad al
Presidente del Gobierno, a los Ministros, y Comisiones Delegadas. Las
autoridades de rango inferior a Ministro limitan su produccin al campo de las
Instrucciones, Circulares u rdenes de servicio. Igualmente gozan de potestad
reglamentaria la Administracin Autonmica y la Local.
Jerarqua: Se establece piramidalmente: el primer lugar lo ocupa la
Constitucin, a la que siguen las leyes y las normas con rango de Ley y,
finalmente, los Reglamentos. Conforme al principio de Jerarqua (del 9.1 de la
CE) ninguna norma puede vulnerar otra de rango superior. Los Reglamentos
estatales, autonmicos o locales se ordenan, a su vez, jerrquicamente: ninguna
norma reglamentaria podr vulnerar los preceptos de otra de rango superior y los
reglamentos se ajustarn al orden de jerarqua que establezcan las leyes (Arts.
51.2 y 3 de LRJAP y PAC). A nivel general, el 23.3 de la Ley de Gobierno
establece:
los reglamentos se ajustarn a las siguientes normas de
competencia y jerarqua: 1 Disposiciones aprobadas por Real Decreto del
Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros, 2 Disposiciones aprobadas
por Orden Ministerial. Ningn reglamento podr vulnerar preceptos de otro de
jerarqua superior.
Procedimiento de elaboracin: El ejercicio de la potestad
reglamentaria ha de seguir en nuestro Derecho un determinado procedimiento.
Ver epgrafe 3.7.
3.6 LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LAS DISPOSICIONES GENERALES.
Para que produzcan efectos jurdicos de carcter general los reglamentos,
habrn de publicarse en el BOE y entrarn en vigor conforme a lo dispuesto en el
art. 1 Cdigo Civil (CC) a los 20 das, salvo que la norma determine otro plazo (art.
2.1 CC).
Publicacin de los Reglamentos de las CCAA: en el Boletn o Diario de la
Comunidad. La de las ordenanzas locales: en el BOP y no entran en vigor hasta
que no se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo de 15
das desde que el mismo sea recibido por la Administracin del Estado y de la CCAA
respectiva (70.2 LRBRL).
La eficacia es de duracin ilimitada y se impone a los Administrados, los
funcionarios y los jueces, salvo excepcin de ilegalidad. El reglamento goza como
los actos administrativos de la presuncin de validez y del privilegio de
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ejecutoriedad, si bien sta ha de actuarse a travs de un acto administrativo previo

(arts. 93 a 101 de la ley LRJAP y PAC.).
El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dict.
Tambin puede proceder a su modificacin parcial. Pero lo que no puede hacer la
autoridad que lo dict ni otra superior es derogar el reglamento para un caso
concreto (excepcin privilegiada en favor de persona determinada). A ello se opone
la regla de inderogabilidad singular de los reglamentos recogida en el art. 52.2
de la LRJAP y PAC: Las resoluciones administrativas de carcter particular no
podrn vulnerar lo establecido en una disposicin e carcter general, aunque
aqullas tengan grado igual o superior a estas.
Segn la tesis de la inderogabilidad, la Administracin habra recibido de la ley
la potestad de dictar reglamentos y de derogarlos con carcter general, pero no la
facultad de derogarlos en casos concretos. Dicha potestad es ms limitada que la
del poder legislativo, al que nada impide otorgar dispensas individuales (Garca de
Enterra).

3.7. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN.

No contempla la LRJAP y PAC un procedimiento de elaboracin de
reglamentos comn a todas las Administraciones.
Para los estatales, la regulacin se contiene en el art. 24 de la Ley de
Gobierno, sin perjuicio de previsiones especficas en las leyes sectoriales
(urbanstica, universitaria..).
Las CCAA regulan sus propios procedimientos de elaboracin de los
reglamentos al amparo de su competencia en materia de organizacin propia (art.
149.1.18 de la CE), sin perjuicio de contener especialidades en la legislacin
sectorial.
Para las normas estatutarias locales, la LRBRL dispone de reglas especficas
en los arts. 47, 49, 70.2, 107 y 111.
El art. 24.1 de la Ley de Gobierno determina un conjunto de fases y trmites
-unos necesarios y otros potestativos- al que ha de someterse la elaboracin de los
reglamentos:
a. La iniciacin del procedimiento corresponde al centro directivo competente
mediante la elaboracin del correspondiente proyecto (de un texto
articulado), al que se acompaar un informe sobre la necesidad y
oportunidad de aqul, as como una memoria econmica que contenga la
estimacin del coste a que dar lugar.
b. A lo largo del proceso de elaboracin debern recabarse, adems de los
informes, dictmenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios
y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad
del texto.
En todo caso, los
reglamentos debern ir acompaados de un informe sobre el impacto por
razn de gnero de las medidas que se establecen en el mismo.
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c. Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos e intereses

legtimos de los ciudadanos, se les dar audiencia, durante un plazo no
inferior a quince das hbiles, directamente o a travs de las organizaciones
y asociaciones reconocidas por la Ley y cuyos fines guarden relacin directa
con el objeto de la disposicin. Cuando la naturaleza de sta lo aconseje:
informacin pblica durante el plazo indicado.
Este trmite podr ser abreviado
hasta el mnimo de siete das hbiles cuando razones debidamente
motivadas as lo justifiquen. Slo podr omitirse dicho trmite cuando graves
razones de inters pblico, que asimismo debern explicitarse, lo exijan.
d. No ser necesario el trmite previsto en la letra anterior, si las
organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio
de informes o consultas en el proceso de elaboracin indicado en el
apartado b.
e. El trmite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas
en la letra c, no se aplicar a las disposiciones que regulan los rganos,
cargos y autoridades de la presente Ley, as como a las disposiciones
orgnicas de la Administracin General del Estado o de las organizaciones
dependientes o adscritas a ella.
f. Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de
elaboracin del reglamento se conservarn en el expediente todos los
estudios y consultas evacuados y dems actuaciones practicadas.
24.2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrn de ser informados
por la Secretara General Tcnica (competente por razn de la materia; su omisin
pude originar la declaracin de nulidad), sin perjuicio del dictamen del Consejo de
Estado en los casos legalmente previstos (El dictamen es obligatorio, aunque no
resulte vinculante, cuando as se establece expresamente en su norma reguladora.
La omisin de este trmite: motivo de nulidad del reglamento segn jurisprudencia
contencioso-administrativa).
24.3. Ser necesario informe previo del Ministerio de Administraciones
Pblicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribucin de las
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas.
(Por ltimo: al informe se acompaar un informe sobre el impacto por razn
de gnero -art. 19 de la LO 3/2007, para igualdad efectiva de mujeres y hombres-)
24.4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno
(Presidente, Consejo de Ministros, Comisiones Delegadas, Ministros) requiere su
ntegra publicacin en el Boletn Oficial del Estado.

3.8. EL CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

La vulneracin de los lmites materiales y formales de los reglamentos origina
su invalidez en su grado mximo: nulidad de pleno derecho -en lugar de la mera
anulabilidad-. As se desprende del art. 62.2 de la LRAP y PAC. que impone la
nulidad de pleno derecho de las administrativas que vulneran la Constitucin, las
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Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen

materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Nuestro ordenamiento contempla diferentes vas de reaccin frente a los
reglamentos invlidos o ilegales:
El art. 506 del Codigo Penal (CP) incrimina la conducta de la autoridad o del
funcionario pblico que invadiere las atribuciones legislativas dictando disposiciones
generales. La condena del autor o autores del reglamento ilegal implicara el
reconocimiento de que su aprobacin ha sido constitutiva de delito (por falta de
competencia) y la consiguiente nulidad de pleno derecho de la norma.
Los Jueces y Tribunales no aplicarn los Reglamentos o cualquier otra
disposicin contrarios a la Constitucin, a la Ley o al principio de jerarqua normativa
(art. 6 Ley Orgnica del Poder Judicial).
Declaracin formal de nulidad por parte de la Administracin en los
supuestos previstos en el art. 62.2 LRJAP y PAC (102.2). La potestad de revisin no
est sometida a plazo, pero requiere el dictamen favorable (obligatorio y vinculante)
del Consejo de Estado o del rgano consultivo superior de la CA, sin cuya opinin
favorable a la nulidad, no puede declararse la nulidad.
Impugnacin
ante
la
Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa:
consecuencia lgica del art. 106.1 de la CE: Los Tribunales controlan la actividad
reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa,. Segn el art. 26
LJCA, admite dos modalidades: a) Recurso directo: impugnacin contra los
reglamentos, una vez aprobados definitivamente y b) Recurso indirecto:
impugnacin de los actos de aplicacin de tales disposiciones, en base a que stas
no son conformes a Derecho. Legitimados para la impugnacin: lo titulares de
derechos o intereses legtimos afectados por la norma, as como las organizaciones
y asociaciones representativas de intereses profesionales o colectivos.

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BIBLIOGRAFIA Y LEGISLACIN:

Constitucin Espaola de 6 de diciembre de 1978. (CE)

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. (LRJAP
y PAC)

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa. (LJCA)

Cdigo Penal. (CP)
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
(LRBRL)
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. (LG)
Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. (LOPJ)
Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres.

Luis Bermdez Fernndez.

Vitoria-Gasteiz, 15 de junio de 2011.

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