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Seminrios em Administrao
novembro de 2015
ISSN 2177-3866
A Ricardo Carvalho por sua participao em discusses prvias de validao dos argumentos aqui apresentados.
rea temtica:
Tecnologia da Informao
Ttulo:
TECNOLOGIA DA INFORMAO NAS IFES: Um recurso em vias de (a)comoditizao?
Resumo
A gesto da tecnologia da informao (TI) nas instituies federais de ensino superior (IFES)
no Brasil passa por profunda reforma, conduzida primordialmente por exigncias de rgos de
regulao e controle externo, sob o emblema da governana. Sendo uma reforma que ocorre
de fora para dentro, esta traz em seu bojo um pacote de solues que deve ser implantado
sob pena de influncia nos indicadores e modelo de partilha de recursos federais. No
obstante a contemporaneidade das solues e os potenciais ganhos sociais de sua implantao
(sendo a transparncia da gesto o principal emblema), meios e fins no tm sido discutidos
altura dos desafios interpostos. Este ensaio, fundamentado de um lado nas teorias da agncia e
neo-institucionalismo e, de outro, em observaes empricas decorrentes da vivncia do autor
como gestor de TI em uma IFES, discute implicaes da implantao de um modelo de
governana de TI em IFES brasileiras, procurando apontar preocupaes e posicionamentos
estratgicos para os gestores de TI dessas instituies.
Palavras-chave:
Gesto da tecnologia da informao; governana de TI; terceirizao em TI.
Abstract
At Brazilian public federal universities, the information technology (IT) management issue
has been focus of profound transformation, implemented mainly by external regulation and
control agencies, under corporate governance rules. As a transformation that occurs from the
outside in, this one brings an underlying pack of solutions to be implemented under risks of
negative influence on indicators and sharing model of federal funds. Despite of the solution
topicality and social gains from governance implementation (being management transparency
the main goal), means and outcomes have not been discussed at the level of implementation
challenges. This essay, drawing in one hand on agency theory and neo-institutionalism and on
the other on authors empirical experience as CIO (chief information office) in one of these
universities, discuss the implications of an IT governance model implementation at Brazilian
public federal universities, pointing out concerns and strategic positioning for IT managers at
these institutions.
Keywords:
information technology management; IT governance; IT outsourcing.
1 Introduo
Ao longo dos ltimos anos a gesto da tecnologia da informao (TI) nas instituies
federais de ensino superior (IFES) no Brasil tem passado por profunda reforma. Se antes o
processo de gesto se imiscua em questes de cunho essencialmente tcnico taxas de
processamento, capacidade de armazenamento, throughput de dados, linguagens de
programao etc e, portanto, exigia dos responsveis pela gesto da TI em nvel
institucional considervel domnio sobre a tecnologia, poder-se-ia dizer que hoje o processo
de gesto requer domnio sobre tecnologias de gesto mais que sobre tecnologias
computacionais.
Exerce influncia direta sobre tecnologias de gesto o conjunto de organismos, leis,
normas, ferramentas e prticas que tratam diretamente das atividades de gesto da TI e que
tm sido intensificadas em sua elaborao, aplicao e aferio nos ltimos tempos. No
Brasil, a instituio do sistema de administrao dos recursos de informao e informtica
(SISP) estabeleceu a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) como rgo central de
implantao da estratgia geral de tecnologia da informao e comunicaes (EGTIC) no
mbito do setor executivo federal (Decreto Presidencial n. 1.048, 1994; Decreto Presidencial
n. 7.579, 2011). Isso ilustra como um organismo (SLTI/SISP, no caso) insere (e exige)
tecnologias de gesto nas IFES j que, por definio, as IFES participam do SISP como
rgos seccionais (Portaria SLTI n. 11, 2008).
As normativas para aquisies e contrataes em TI tm intensificado as exigncias de
conformidade, estabelecendo inclusive o modelo operacional (o que inclui estruturas
organizacionais e sua hierarquia) a ser seguido para realizao de compras em TI. Este
modelo determina que as contrataes de TI devem seguir as fases de planejamento, seleo
do fornecedor e gerenciamento do contrato, condicionados ao valor da aquisio em vista.
Cada uma dessas fases pressupe a existncia de atores: integrante requisitante, equipe de
planejamento, integrante administrativo, integrante tcnico, gestor do contrato, fiscal tcnico
etc. Estes atores interpretaro papis tambm previamente definidos na elaborao de plano
de sustentao, anlise de riscos e termo de referncia, por exemplo (Instruo Normativa
SLTI n. 04, 2010).
O SISP estabelece a necessidade de implantao de ferramentas de gesto
padronizadas e estruturadas hierarquicamente. Todas as aes relacionadas TI no mbito do
SISP devem estar, em alguma medida e forma, relacionadas EGTIC elaborada e mantida
pelo SISP. A EGTIC, revisada e atualizada anualmente, estabelece, por sua vez, os padres de
elaborao do planejamento de TI (PDTI) de cada rgo integrante do SISP. O
monitoramento de implantao dos objetivos estratgicos e dos PDTIs realizado por meio de
software (Geplanes) tambm estabelecido pelo SISP.
Por fim, o SISP traz como pressuposto que normas e ferramentas so orientadas por
um conjunto especfico de melhores prticas, todas irredutivelmente alinhadas ao que se
convencionou chamar governana de TI. A escolha dessas prticas prerrogativa do SISP
que, embora possua alguma representatividade oriunda de determinados ministrios que
compem o governo federal, decide revelia da audio s IFES, seja direta, seja
indiretamente.
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Assim, a gesto da TI nas IFES passa por uma reforma que ocorre de fora para
dentro e que interpe penalidades, caso determinados nveis de implantao no sejam
alcanados. No obstante a contemporaneidade das solues e os potenciais ganhos sociais de
sua implantao (sendo a transparncia da gesto o principal ganho), meios e fins no tm
sido discutidos altura dos desafios interpostos, sendo o desafio principal a implantao da
governana de TI.
Ora, governana trata de matria relativa confiana e que tem nos recursos de
transparncia sua principal ferramenta. Nesse sentido, este ensaio lana mo das teorias da
agncia (Jensen & Meckling, 1976) e neo-institucionalismo (DiMaggio & Powell, 1983) para
analisar como foras coercitivas podem levar a TI nas IFES a adotar modelos de tal forma
homogeneizantes (isomrficos) que as deixe susceptveis comoditizao, em termos
prximos aos que se discutem desde o incio da dcada passada (vide Carr, 2003).
Discutem-se, guisa de concluso, possveis implicaes da implantao de um
modelo de governana de TI nas IFES brasileiras, procurando-se apontar preocupaes e
posicionamentos estratgicos para os gestores de TI dessas instituies.
2 Teoria da agncia, governana e neo-institucionalismo
Levando-se em conta a complexidade atual das organizaes, independentemente do
setor de atuao, os controladores da operao (acionistas, proprietrios, sociedade) delegam
aes executivas a especialistas que se tornam responsveis pela conduo da organizao.
Para os tericos da agncia, os controladores da operao so denominados principais e os
executores que recebem delegao para execuo das aes operacionais so denominados
agentes (Jensen & Meckling, 1976). Como em qualquer relao em que convivem
interesses distintos, a relao principal-agente no isenta de conflitos de interesse.
O conceito tem aplicao na esfera pblica, estando a sociedade no papel do principal
(detentora dos meios) e servidores pblicos e terceiros contratados no papel de agentes. Os
conflitos de interesse, nesse caso, passam por assimetrias informacionais, nus por m
conduo, ganhos indevidos por parte dos agentes etc. Em geral, os principais buscam
implementar mecanismos de controle que desestimulem a ao indesejada dos agentes e, ao
mesmo tempo, forneam meios de acompanhamento da ao. Os agentes, por outro lado,
procuram fazer valer seus interesses, usando os recursos disponveis a seu favor, por exemplo,
implantando processos burocrticos que aprofundem a dependncia do principal em relao
interveno do agente.
Princpios de governana corporativa contm, atualmente, a sntese dos principais
aprimoramentos desenvolvidos para atenuar os conflitos entre principal e agente. Para o
instituto brasileiro de governana corporativa (IBGC, 2015),
Governana corporativa o sistema pelo qual as sociedades so dirigidas e
monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas/quotistas,
conselho de administrao, diretoria e rgos de controle. As boas prticas
de governana corporativa convertem princpios em recomendaes
objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o
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como taken for granted. Poder-se-ia mesmo afirmar que foras coercitivas induzem a ao da
gesto de TI nas IFES.
A confiabilidade da gesto da TI nas IFES parece se relacionar no s com o
atendimento a mecanismos de controle. Relaciona-se tambm com o valor percebido pelos
usurios/clientes dessa TI. Relaciona-se com o grau de envolvimento dessa TI com os
problemas locais. Relaciona-se com a sensibilidade dessa TI para entender o que realmente
interessa comunidade acadmica na sua IFES e com a sua capacidade de transformao
desse entendimento em solues especficas.
Para exemplificar, comum ouvir-se de tcnicos de TI: se estou envolvido com a
atualizao de uma mquina virtual [VM] e um usurio me pede para ajud-lo a fazer
funcionar sua nova lousa digital, vou preferir terminar a VM, claro. Observa-se de assertivas
assim que a opo daquele tcnico pode ser legtima, mas ao mesmo tempo pode-se afirmar
que faltou-lhe sensibilidade para perceber o que era prioritrio quele usurio. Em outras
palavras, atualizar uma tecnologia sofisticada (do ponto de vista do tcnico de TI, como uma
VM, por exemplo) pode ser to importante quanto fazer funcionar uma nova lousa digital. O
que essa situao parece ilustrar que a equalizao desse tipo de demanda (eventualmente
conflitante) habilidade necessria e indispensvel a quem atua na TI das IFES.
Sem esse nvel de sensibilidade, o processo em curso de implantao da governana de
TI nas IFES potencializaria a tendncia de comoditizao da rea e a TI no contaria a seu
favor com o apoio dos usurios/clientes, pois estes j no perceberiam na TI das IFES a
capacidade de entender e atender suas demandas. Outra possvel consequncia seria a
ampliao da ocorrncia de shadow IT (Rentrop & Zimmermmann, 2012; Silic & Back,
2014), contando com o estmulo da TI institucional mesmo que inconsciente para que os
usurios/clientes busquem solues com recursos prprios. Ora, se solues so
imprescindveis e a TI institucional demonstra maior preocupao com seus prprios
problemas, parece natural que cada setor, departamento, usurio enfim, haja por seus prprios
meios, mesmo que nem sempre alinhados s estratgias organizacionais e de TI.
De um ponto de vista interno TI estaria havendo uma aproximao desta TI com
commodities (no sentido de facilidades de mercado), enquanto do ponto de vista do
consumidor desta TI haveria potencial demonstrao de acomodao (aqui empregado de
forma ambivalente tanto para expressar o sentido literal do termo acomodao como para
explorar a oportunidade de trocadilho interlingustico entre comoditizao e
acomodao). Este processo de (a)comoditizao ocorreria por meio dos mecanismos
isomrficos de regulao, normatizao e mimetismo, conforme prev o neoinstitucionalismo.
Primeiro, a secretaria de logstica e tecnologia da informao (SLTI) como rgo
central do SISP no demonstra nenhuma inteno de reduzir o mpeto regulatrio sobre a
gesto da TI no mbito do executivo federal. Nesse sentido, o tribunal de contas da Unio
(TCU) tem sido solidrio e tem expedido acrdos em que aprofunda as exigncias de
demonstraes de conformidade, legitimando a prtica regulatria da SLTI (vide Acrdo n.
2.308, 2010). Esses mecanismos regulatrios e a constante aferio de sua aplicao tendem a
conformar as estruturas de TI das IFES de modo que estas possam atend-los, criando assim,
estruturas homogneas. possvel imaginar-se que, passado algum tempo, todas as IFES
teriam comits de gesto e tecnologia da informao (CGTI), comits de segurana da
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abertura para ouvir crticas (e autocrticas) e (d) disposio para transformar essas crticas em
subsdios para mudanas. Se a resposta negativa, provvel que essa TI seja substituda,
mais cedo ou mais tarde, por algo to somente menos dispendioso.
Gerar valor, portanto, diz respeito expanso constante do catlogo de servios e
produtos ao passo em que mantm-se padres desejados de qualidade na prestao desses
servios e produtos. Uma TI que se conforma em suportar os sistemas de informao e
infraestrutura tradicionais tende a se fechar a boa parte das demandas da sua comunidade
acadmica, demandas que se manifestam (neste instante) por meio de emergncias do tipo
BYOD, redes sociais virtuais, hiperconectividade, apps e toda sorte de convergncias
tecnolgicas e sociais possveis. uma TI que muitas vezes se fecha inovao produzida na
prpria universidade.
No entanto, gerar valor no seria ainda suficiente para evitar-se que a TI seja reduzida
a um dispositivo substituvel, ou comoditizado. A gesto da TI nas IFES deveria ainda ser
capaz de demonstrar o valor que gera. Se por um lado relativamente simples capturar,
armazenar, processar e colocar disposio de interessados dados sobre o desempenho da TI
(quantidade de incidentes resolvidos, cabeamento adicional instalado, pontos de rede ou
pontos de funo implementados, por exemplo), por outro lado estabelecer correlaes e,
eventualmente, relaes de causalidade entre aes da TI e resultados organizacionais pode
ser consideravelmente complexo (vide Dolci et al. (2014) e Lunardi et al. (2014)), mas esse
parece ser o grande alvo a ser perseguido.
Lanar mo de ferramentas sofisticadas (tcnicas de estatstica multivariada,
simulaes computacionais, big data ou data mining, por exemplo) aplicadas sobre dados
existentes pode ajudar a revelar correlaes estatsticas entre eventos. O aprofundamento da
anlise dessas correlaes vis--vis anlises da sequncia histrica de indicadores, sucessos,
fracassos ou falhas podem ser a fonte para investigaes de cunho cientfico que ajudem a
revelar como e em que medida investimentos em TI promovem (ou no promovem) a gerao
de valor institucional.
No se trata, portanto, de adoo de postura confortvel de aceitao do senso comum,
que afirma, por exemplo, que sem os recursos de TI a instituio no funcionaria. fcil
concordar com assertivas dessa natureza, mas pode-se contra-argumentar que sem energia
eltrica a instituio tambm no funcionaria. Eventualmente e de forma caricata at
mesmo sem cafezinho a instituio tambm no funcionaria. Mas no se trata disso. Trata-se
muito antes e precisamente de como diferenciar a TI desses outros recursos.
Na direo dessa proposio, por que no inserir apropriadamente a TI como campo de
investigao acadmico-cientfica nos programas de ps-graduao das IFES? Por que no
incentivar pesquisadores, graduandos, mestrandos e doutorandos a desenvolverem suas
pesquisas usando a TI institucional como fenmeno de pesquisa ou campo emprico? A gesto
da TI nas IFES tem contedo para acomodar pesquisas em cincias exatas, humanas, sade,
sociais ou sociais aplicadas, em reas to variadas (e complementares) quanto gesto de
profissionais de TI e pesquisa operacional, otimizao de algoritmos e roteamento assncrono,
ou gesto de datacenters e impacto ambiental da TI, para citar alguns poucos espectros
distintos de atuao.
O prximo passo seria selecionar e adotar outlets especficos para divulgao de
resultados. Estatsticas, demonstrativos, outputs de programas ou relatrios de pesquisa
possuem formatos e pblicos distintos. A gesto da TI nas IFES precisaria se apropriar de
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Resoluo Consad n. 05, de 07 de maro de 2013 (2013). Fixa normas para disciplinar o
relacionamento entre a UFRN e os interessados na transferncia e utilizao dos Sistemas
Integrados
de
Gesto
(SIG)
da
UFRN,
disponvel
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